MAYOR ACCESO, EQUIDAD Y CALIDAD · elevaron. Un nuevo énfasis en la calidad de la educación...

MAYOR ACCESO,EQUIDAD Y CALIDAD

¿Qué lecciones deja para elProyecto Regional de Educaciónpara América Latina y el Caribe?

en la educación de América Latina:

Martín Carnoy1

1 El autor agradece al Banco Inter-Americano de Desarrollosu auspicio al proyecto CRESUR, iniciativa que generaramuchos de los resultados utilizados en este artículo, asícomo la producción de otro documento sobre indicadoreseducacionales que también sirviera de fundamento parael presente artículo.

En la década de los 80 y 90, como parte de latransformación global, los países de América Latina sufrieronuna severa crisis económica para luego experimentar unatransformación económica y la democratización política.Presionados para abrir sus economías al mundo y privatizarsus servicios públicos, la distribución de ingresos en AméricaLatina –ya enormemente desigual de acuerdo a estándaresmundiales– se hizo aún más desigual. En muchos países, apesar del crecimiento económico de los 90, la reducción delos índices de pobreza fue mínima o nula. La brecha entre losricos y los pobres aumentó en forma significativa.

EDUCACIÓN PARA TODOS. 43

Profesor de la Escuela de Educación / Universidadde Stanford, California-EE.UU.

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Dentro de este contexto, los sistemaseducativos de América Latina tambiéncambiaron. La finalidad de muchos deestos cambios fue traer una mayorequidad a aquellos países donde lainequidad crecía en forma progresiva.En los países más grandes, la educaciónbásica (hasta nueve años de escolaridad)se acercó a la universalidad. Laeducación secundaria y terciaria tambiénexperimentó una rápida expansión. Enlos países menos desarrollados deAmérica Latina, las tasas de ingreso ala educación primaria también seelevaron. Un nuevo énfasis en la calidadde la educación estimuló a las escuelasy los sistemas de educación a esforzarsepor asumir una mayor responsabilidadpor los resultados de sus alumnos.Asimismo, muchos países implementaronmecanismos alternativos definanciamiento de la educación. Sedescentralizó el control de las finanzastransfiriéndolo de los ministerios centralesa las provincias, los distritos y lasescuelas. Los gobiernos alentaron laeducación privada como forma dereducir el gasto público en este rubro.

Podemos considerar todos estoscambios como reformas educacionales,si bien ahora comprendemos que pesea las buenas intenciones, no todos elloscontribuyeron al logro de las metasestablecidas en el Proyecto Regional deEducación para América Latina y elCaribe. Argumentaré que hayrelativamente pocas reformaseducacionales que verdaderamenteayuden a una gran mayoría de jóvenesde América Latina y el Caribe a mejorarsu acceso a la educación y a aprendermás. Si bien muchos analistas se hanconcentrado en cambios en la gestión(organización) del sistema (por ejemplo,la descentralización o una mayorparticipación de los padres), en cambios

2 Por ejemplo, Carnoy y Loeb (2001) muestran que larazón que mejor explica si un estado de los EstadosUnidos ha implementado “estrictas” medidas deresponsabilidad por los resultados, es el porcentaje deminorías que asiste a las escuelas estatales. Porconsiguiente, la necesidad de implementar sistemas deresponsabilidad por los resultados es, en parte, productode un mayor número de estudiantes de minorías queasisten a la escuela secundaria. El caso de Chileconstituye otro ejemplo. Como resultado de la enormeexpansión de la educación secundaria a partir de 1980,Chile se vio forzado a implementar importantes reformasen educación secundaria en la década de los 90.

en el financiamiento (por ejemplo,privatización) o en cambios en latecnología (por ejemplo, el currículo)como las mejores formas de “mejorar”la educación, hay poca evidencia –dehaberla– de que estas reformas han dadoresultado. Creo que la expansión de lastasas de matrícula (el porcentaje de unacohorte que asiste a un nivel específicode escolarización) puede considerarsela iniciativa de “reforma” más importantedel sistema educacional. Este tipo deexpansión suele tener importantesimplicaciones para las escuelas ya queobliga al sistema a abordar necesidadesque van cambiando en la medida quenuevas clases de clientes ingresan a lasescuelas en números crecientes2.También tiene implicaciones en términosdel reclutamiento de docentes y elmejoramiento de sus condicioneslaborales, requisito sine qua non paraproporcionar una educación aceptablea la creciente masa de niños de familiasdesfavorecidas que ingresa a nivelesmás altos de escolarización.

En otras palabras, después de todoel esfuerzo realizado en la década delos 80 y 90 con el propósito de elevar lacalidad de la educación, se podríapensar que los países de América Latinadeberían haber presenciado mejorasmás importantes en el desempeñoacadémico global de estudiantes deprimaria y secundaria. Aparentemente,este no ha sido el caso, al menos, nohay evidencia alguna de que eldesempeño haya mejorado. Paraaquellos países que han realizadoevaluaciones en el tiempo, como es elcaso de Chile, los resultados del períodocomparable (1994–2000) sugieren unaumento mínimo en el promedio depuntajes de pruebas (Bellei, 2001). Estono sería un problema mayor si eldesempeño académico de AméricaLatina fuera relativamente alto de acuerdocon estándares mundiales o comparadocon, por ejemplo, los países en desarrollode Asia. Pero este tampoco es el caso.Los países de América Latina queparticiparon en el Tercer EstudioInternacional de Matemática y Ciencias(TIMSS) y en las pruebas PISA de laOCDE, exhibieron un desempeñobastante más bajo que los paíseseuropeos o asiáticos.

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Hay relativamentepocas reformas

educacionales queverdaderamente

ayuden a una granmayoría de jóvenes de

América Latina y elCaribe a mejorar su

acceso a la educacióny a aprender más

MAYOR ACCESO, EQUIDAD Y CALIDAD en la educación de América Latina

• Pese a que el promedio de rendimientoacadémico (puntajes de pruebas) no hamejorado, el desempeño de algunosgrupos –vale decir, los estudiantesdesfavorecidos– puede estar mejorando.Lo anterior es importante, particularmentesi su mejoramiento puede asociarse conalguna reforma específica responsablepor el cambio.

• Otras estrategias centradas en la ofertaprobablemente lleven al eventualmejoramiento del rendimiento académicoen las escuelas, especialmente en elcaso de estudiantes provenientes defamilias de escasos recursos. Laasistencia escolar es una de lasestrategias importantes. La asistencia ala escuela puede ser el resultado de laparticipación de los padres en la escuelay la calidad de la escolarización segúnes percibida por ellos. En esto se incluyenla asistencia de los maestros y laorganización de la escuela (Marshall,2001).

• Muchas de las más importantesreformas apuntan a la expansión delsistema educacional para transitar, porejemplo, desde la universalización de laeducación primaria hasta launiversalización de la educaciónsecundaria. En algunos países estaexpansión ha tenido más éxito que enotros y ciertamente podemos aprenderde dichas experiencias...

• La mayoría de los analistas coincideen que los sistemas educacionales nopueden materializar grandes mejoras enel desempeño promedio de losestudiantes, sin antes mejorar laenseñanza. Una mejor enseñanzarequiere una combinación de medidasentre las que se incluyen una mejorasistencia a la escuela por parte delprofesorado, el reclutamiento a laprofesión docente de personas mejorformadas y más capaces, unadistribución más equitativa de estaspersonas en las escuelas y la adopciónde un compromiso con el mejoramientodel desempeño escolar por parte de losmaestros. Sobre la base de los resultadosde investigaciones recientes, pienso quepodríamos ser bastante específicos sobrequé tipos de estrategias orientadas amejorar la enseñanza realmentefuncionan.


¿Qué nos revelan los últimos 20 añosde reformas educacionales en AméricaLatina acerca de las que deberíamosenfatizar con el fin de alcanzar las metasestablecidas por el Proyecto Regional?Si nuestra intención es construir unaeducación “mejor” y más equitativa,¿cuáles son las principales reformas enque los países de América Latinadeberían invertir? El fracaso en términosde elevar los puntajes de las pruebas enla región, ¿significa que nada hacambiado? O más bien, ¿deberían los“reformadores” tener una mejor idea dela dirección a que estas reformas losestán llevando? En este ensayo, sugieroque algunas de las reformas han dadoresultado y nos han enseñado unaenormidad acerca de cómo asignaresfuerzos en el futuro. He planteadovarios argumentos claves:

• Las reformas de descentralización yprivatización de las décadas de los 80y 90 no han logrado mejorar eldesempeño académico de losestudiantes, aunque puede haberaumentado la desigualdad entreestudiantes de bajos ingresos y de altosingresos en términos de desempeño.

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La falsa promesa delas reformas estructurales

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La evidencia sugiere que, en términos de inversión eneducación o desempeño académico, las reformas estructurales han tenido un impactorelativamente menor en el “esfuerzo” educativo global. Argentina transfirió el control desus escuelas primarias a los gobiernos provinciales a fines de los años 70 y de susescuelas secundarias en 1993. El mayor control que las provincias argentinas hanadquirido sobre los recursos educacionales sitúa la toma de decisiones educativas dentrode los contextos políticos de cada provincia con diversos resultados. Si clasificamos alas provincias en base a su “necesidad” educacional, sus índices de retención, deserción,logros educacionales y producto bruto per cápita, observaremos que después de latransferencia de 1993, las provincias más carentes aumentaron el gasto por estudianteen el mismo porcentaje que las provincias más favorecidas. Por otra parte, las provinciasmás carentes tampoco aumentaron la tasa de ingreso a la educación secundariasustancialmente más o sustancialmente menos que las provincias más adineradas (Cosse,2001). En la década de los 80, previo a la transferencia de 1993, el aumento en las tasasde matrícula de educación secundaria se mantuvo esencialmente igual a las observadasen la década de los 90 (Carnoy, Cosse, Cox y Martínez). De manera que entre lasprovincias argentinas el esfuerzo educativo, el crecimiento de la matrícula y el crecimientode la equidad en el ingreso, aparentemente no fueron afectados por la descentralización.El desempeño académico promedio de estudiantes entre los años 1993 y 1999 es bastantemás difícil de evaluar ya que las pruebas no son comparables, si bien en Argentina noexiste la percepción de haber concretado logros en este aspecto (Carnoy, Cosse, Coxy Martínez, 2001). Mucho de lo anterior es aplicable al esfuerzo educativo y el crecimientode la matrícula en México con posterioridad a la descentralización, a comienzos de ladécada de los 90. Los estados no han aumentado su inversión en educación comoresultado de haber asumido el control de sus escuelas (Paulin, 2000).

En Chile, la información disponible revela que las ansiadas mejoras en eficienciaderivadas de una mayor competencia entre las escuelas y un rol más protagónicode las escuelas privadas, no lograron una escolarización más efectiva que la queexistía antes de la reforma de las subvenciones (subsidios). (McEwan y Carnoy,2000; Hiesh y Urquiola, 2001; Bellei, 2001). El único efecto más importante que lareforma puede haber traído es una mayor captación de recursos privados eneducación, si bien esto ha resultado principalmente del hecho que las familias handebido asumir un alto porcentaje (70 por ciento) de los costos por enviar a sus hijosa la universidad (González, 2001). La nueva legislación de 1993, legalizó el cobrode matrículas por parte de las escuelas privadas subsidiadas. Durante los ocho añossiguientes, las contribuciones privadas a la educación primaria y secundariaaumentaron, aunque dicha contribución sigue siendo menor si se compara con lainversión que las familias hicieran a la educación superior. Recordemos que inclusoantes de la reforma de 1981, el 20 por ciento de los estudiantes asistía a escuelasprimarias privadas y el 6 por ciento de ellos lo hacía en escuelas privadas pagadasque no recibían subsidios del gobierno.

Es posible que la privatización de los 80 no haya mejorado ni empeorado eldesempeño general del estudiantado, pero hay evidencia en el sentido de que puedehaber tenido un efecto negativo en los estudiantes de escasos recursos. Recientesestudios de investigación revelan que en Chile el desempeño de estudiantes de sectoresde bajos ingresos en escuelas privadas, subsidiadas y no religiosas –que representanel 21 por ciento de todos los estudiantes de educación básica del país–, es marcadamenteinferior al observado en escuelas municipalizadas (McEwan, Carnoy, 2000). De modoque las reformas estructurales parecen haber tenido un efecto mínimo en el mejoramientoglobal del desempeño escolar y probablemente un impacto menor en la expansión delas matrículas de educación primaria y secundaria, si bien a través de la privatizaciónfue posible expandir la educación universitaria a un costo público más bajo.

Por lo tanto, las clases de menortamaño a menudo son el resultado deuna serie de factores que hacen de estasescuelas lugares menos atractivos alaprendizaje. Por ejemplo, en zonasrurales el tamaño pequeño de la clasepuede deberse al ausentismo de losestudiantes desencadenado por elconsistente ausentismo de los maestros.En las zonas urbanas, donde las familiaspueden, hasta cierto punto, evitar lasegregación residencial, las “mejores”escuelas públicas (las que ofrecenniveles más altos de desempeñoacadémico, lo que representa un mayorvalor agregado o efecto “grupo depares”3) y numerosas escuelas privadasatraen más estudiantes y llenan sus aulasa su máxima capacidad. Las escuelasmenos prestigiosas tienden a tener clasesmenos numerosas debido a que operanpor debajo de su capacidad. Esto esprecisamente lo que esperaríamos deun sistema regulado por la libre elección.


¿Por qué algunas estrategiaseducacionales“populares” no sonaplicables aAmérica Latina?

Hay una serie dereformas educacionales “populares” quepueden ser de importancia para lospaíses desarrollados, aunque en elcontexto de América Latina su relevanciapuede ser cuestionable. Por ejemplo,actualmente en los Estados Unidos secuenta con sólida evidencia (basada enel experimento de tamaño de la clase enTennessee) de que el tamaño de la clasepuede tener un efecto significativo en ellogro académico y, lo que es másimportante, en la realización * delestudiante (Finn y Achilles, 1999). Sinembargo, en el contexto de AméricaLatina, reducir el tamaño de la claseprobablemente no es una reforma quecontribuya a mejorar la calidad de laeducación. Ella está demasiadointerrelacionada con el efecto de paresresultado de la amplia selección deescuelas que se ofrece en el área urbana,el ausentismo de tanto maestros comoestudiantes en las zonas rurales yurbanas y técnicas pedagógicas que nose tornan más eficientes por el hecho dehaberse reducido el número de alumnosen el aula.* N. del T. El autor hace una distinción entre achievement

(logro) y attainment (realización), utilizando esta últimaexpresión en un sentido más integral de formación, queva más allá de los logros académicos.

3 McEwan, 2001.


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Si la enseñanza en América Latina fueranormalmente organizada en torno a laatención personalizada y al trabajo engrupos pequeños, el hecho de tener unmenor número de estudiantes en el aulaotorgaría un valor agregado más alto alas escuelas de clases reducidas, unacompensación ante el mejor desempeñoen escuelas que ya tienen un mejor nivelde estudiantes y donde el efecto de“grupo de pares” es más intenso. Sinembargo, la mayoría de los maestros deAmérica Latina continúa utilizando elmétodo frontal de enseñanza, y cuangrande o cuan reducida sea la clase notiene mayor efecto sobre cuántoaprenden los niños.

Otro ámbito de interés de losreformistas es la reducción de las tasasde repetición y deserción. Si bien comoobjetivo de reforma esta meta eselogiable, suele estar entrabado concondiciones de ingreso en el siguientenivel de educación. Por ejemplo, enalgunos de los países más pobres deAmérica Latina, las tasas de repeticióny deserción en los primeros años deeducación primaria son bastante másaltas que en otros países. ¿Significa estoque el hecho de mejorar la “calidad” dela educación primaria se traducirá enuna reducción de las tasas de repeticióny deserción? Casi con toda certeza larespuesta será “sí”, si los reformistaspudiesen de hecho mejorar la calidadde la educación primaria. Sin embargo,supongamos que en Honduras, porejemplo, el ingreso a la educaciónprimaria en los próximos diez años sehabrá universalizado, el ingreso a laeducación secundaria se habráexpandido sustancialmente y que lastasas de repetición y deserción habránexperimentado una radical reducción.¿Significa esto que la calidad de laeducación primaria hondureña ha

mejorado? Quizás lo haya hecho. Aunquees bastante más probable que las tasasreducidas de deserción y repeticiónreflejen el cambio de función que haexperimentado la educación primaria.En lugar de servir en parte comoinstitución selectora del acceso aescuelas secundarias con cuposrelativamente limitados, la expansiónocurrida a este nivel permitirá que unnúmero mucho mayor de niños deprimaria ingrese a séptimo grado. Paraentonces, en las zonas rurales se habránconstruido más salas de clases enescuelas primarias e incluso algunasescuelas secundarias, creando cupospara un mayor número de niños quecursen los últimos años de primaria y elprimer ciclo de secundaria. Estasvacantes deben ser llenadas. Los niñosserán promovidos a los gradossuperiores, en circunstancias que en elpasado hubieran sido retenidos.

De igual manera, en los países másdesarrollados de América Latina, larápida expansión de la educaciónsecundaria, automáticamente implicatasas más bajas de repetición ydeserción en las escuelas de nivelsecundario. El mecanismo empleadopara determinar el acceso a launiversidad también afecta las tasas dedeserción a nivel de educaciónsecundaria. Por ejemplo, en Uruguay lastasas de deserción en el segundo ciclode educación secundaria (preparatoria)son más altas que en los países vecinosArgentina y Chile (Carnoy, Cosse yMartínez, 2001). ¿Significa esto que lacalidad de la educación secundaria deUruguay es inferior? Ciertamente queno, ya que es igualmente buena o quizássuperior. La “preparatoria” uruguaya

representa una tradicional escuelasecundaria de América Latina que hasido organizada para seleccionar a losestudiantes que ingresarán a launiversidad. Los que egresan tienen suingreso a universidades públicasgratuitas automáticamente asegurado,si bien el porcentaje que lo hace esinferior al 25 por ciento de las cohortes.A no ser que la función de la preparatoriauruguaya cambie, bien porque el accesoa la universidad ha sido limitado por otrosmedios, tales como el alto costo (el casode Chile), o se encuentra menos limitadodebido al aumento de vacantes enuniversidades públicas (el caso deArgentina), las tasas de desercióncontinuarán siendo altas, incluso si lacalidad mejora.

Esto explica por qué se debe sercauto al hacer de las tasas promedio derepetición y deserción de todas lasescuelas un objetivo de reformaeducacional. Existen otros métodos demedición del acceso a la educación–particularmente para gruposdesfavorecidos– que, por consiguiente,funcionan mejor como objetivos paraoptimizar la equidad de la educación.

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La mayoría de losmaestros de

América Latinacontinúa

utilizando elmétodo frontal de

enseñanza

Reformas de la calidad de la educacióndirigidas a grupos

En contraste con las reformas estructurales, lasorientadas a grupos beneficiarios –programas específicos dirigidos a sectoresdesfavorecidos–, parecen haber dado positivos resultados, en términos de mejorarel rendimiento académico de los dichos grupos. En América Latina, la Escuela Nuevade Colombia, fundada bajo otros nombres en diversos países, constituye un ejemplodestacable. La Escuela Nueva trabaja con estudiantes de escasos recursos, dezonas rurales y parece haber tenido un impacto positivo en el desempeño de losestudiantes, principalmente a través de la provisión de una red de apoyo a losmaestros rurales y de un compromiso más sólido con la enseñanza en escuelasrurales aisladas (McEwan, 2000).

4 Angrist, Joshua D., Eric Bettinger, Eric Bloom, ElizabethKing y Michael Kremer (2000). “Vouchers for PrivateSchooling in Colombia: Evidence from RandomizedNatural Experiment”. Washington D.C.: Banco Mundial(mimeógrafo).


Tanto en Chile como en Argentina, las intervencionesfinancieras de los ministerios destinadas a mejorar los resultadosde los estudiantes de sectores de bajos ingresos tambiénfueron efectivas. El programa P-900 que se iniciara en Chileen 1990 y que a finales de la década se había extendido acasi 2.500 escuelas, elevó en forma significativa los puntajesde pruebas en escuelas de bajo rendimiento (Cox, 20001;McEwan y Carnoy, 1999). El Plan Social de Argentina, dirigidoa escuelas rurales y a estudiantes de sectores desfavorecidosque asisten a escuelas secundarias, cuenta con elementosque parecen haber tenido efectos positivos en los resultadosacadémicos. La asistencia financiera directa que Uruguayotorga a escuelas de bajo rendimiento (basada en la evaluaciónde sexto grado de 1996), probablemente contribuyó alimportante mejoramiento de los puntajes de pruebasadministradas a los estudiantes de más bajos ingresos delpaís (Filgueira y Martínez, 2001). El plan de subvenciones deColombia, implementado en la década de los 90, parece habertenido un efecto positivo en el logro de estudiantes de escasosrecursos los estudiantes que recibieron subvenciones y lasutilizaron para asistir a escuelas secundarias privadas(religiosas) permanecieron en la escuela hasta los gradossuperiores y exhibieron una menor tendencia a la deserción(Angrist y otros, 2000)4.

En términos de elevar el rendimiento de los estudiantes,las reformas que persiguen objetivos de equidad son másexitosas que las reformas de sistemas, principalmente porquelas reformas dirigidas a grupos beneficiarios, generalmentefavorecen a un sector de la población que ha recibido menores

recursos educacionales –o de inferior calidad– hasta el momentoen que reciben atención especial. Esta atención especialparece dar frutos. Por otra parte, mejorar la productividad delas escuelas en situación desventajosa a través de la adopciónde tecnologías y recursos que ya están siendo utilizados porestudiantes con mejores recursos, parece ser más fácil quedesarrollar nuevos métodos diseñados para mejorar laproductividad de la totalidad del sistema educativo. Del mismomodo, el hecho de traer a unos pocos estudiantes de sectoresdesfavorecidos a cada una de las numerosas escuelas privadasen funcionamiento, mediante un programa de subvencionespara beneficiarios limitados, como en el caso de Colombia,tiene mayores probabilidades de beneficiar a los estudiantesdesfavorecidos a través del “efecto de pares” que un plancomo el chileno, que crea numerosas escuelas privadas dedudosa calidad con fines lucrativos.

Poner como objetivo las altas tasas de repetición y deserciónexhibidas por estudiantes de educación básica en sectoresde bajos ingresos, especialmente en zonas urbanas, dondelas oportunidades de educación son fácilmente accesibles,también podría ayudar a mejorar la calidad de la educación.Por ejemplo, proporcionar a las escuelas de bajo rendimientode Lima o Río de Janeiro, establecimientos caracterizados poraltas tasas de repetición y deserción, métodos o materialesnuevos de enseñanza o concentrarse en mejorar la asistenciade los alumnos mediante incentivos. A pesar de que seríaextremadamente difícil utilizar dichos métodos para reducir latasa promedio de deserción en todas las escuelas, es posiblemodificar las tasas de repetición y deserción en ciertas escuelasy entre ciertos grupos, haciendo la calidad de la escolarizaciónpor lo menos más equitativa.


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Asistencia escolar Quisiera enfatizar en formaespecial aquellas estrategias quemejoran la asistencia de los alumnos ala escuela. Prácticamente todos lospaíses de América Latina ya hansuperado la etapa cuyo objetivo principalde reforma era simplemente aumentarel número de niños que ingresaba a laescuela primaria. Sin embargo, el hechode haber superado esta etapa no eliminael problema relacionado con la frecuenciacon que los niños realmente asisten a laescuela. Según investigacionesrecientes, los padres se sienten másinclinados a enviar a sus hijos a laescuela –y los adolescentes másdispuestos a asistir a la escuela– cuandola calidad de la instrucción es mejor(Hannushek y Lavy, 1994; Bedi yMarshall, 1999; Marshall y White, 2001).Esta mejor calidad puede representaruna mejor asistencia por parte de losdocentes, buenos métodos deenseñanza y un currículo más interesantey más motivador.

Las tasas de asistencia escolarpueden ser una buena medida indirectade la calidad escolar y de la interacciónentre mejores tasas de asistencia y unamejor calidad de instrucción, un buenpredictor de logros académicos másaltos. Uno de los efectos colaterales másinteresantes de esta interacción es queen las ciudades de América Latina las“mejores” escuelas tienden a tener másalumnos en clase que las “peores”escuelas. Los padres motivados envíana sus hijos a las mejores escuelas inclusosi no viven en el vecindario de la escuela.Una de las razones que explica por quélos estudios transversales que miden elefecto del tamaño de la clase en el logroacadémico de los estudiantes no revelanun impacto significativo, probablementese deba a la mayor demanda por

vacantes en escuelas reconocidas porser buenas. La reputación de una escuelapuede ser principalmente consecuenciadel efecto de pares, a pesar de que,como he argumentado, dichas escuelastambién atraen a los mejores docentes.Este efecto de “conglomerados” quereúne a buenos maestros con buenosalumnos llena las aulas. Las escuelasmenos atractivas tienen un efecto depares inferior o negativo, maestros menoseficientes, menos estudiantes en la clase,peores tasas de asistencia y undesempeño promedio inferior.

Otra razón que justifica centrarse enel mejoramiento de la asistencia de losestudiantes es que resulta relativamentefácil medir y presentar ante educadoresy reformistas un objetivo concreto. Porejemplo, bolsa escola, el mecanismo depago directo implementado en Brasilpara padres muy pobres, ha sidoespecialmente diseñado para subsidiara las familias con el propósito de quesus hijos no dejen de asistir a la escuela.El sistema de incentivos que Chile haaplicado al pago de docentes (SNED*),también considera la asistencia entresus objetivos.

* N. del T. SNED, Sistema Nacional de Evaluación deDesempeño de los Establecimientos EducacionalesSubvencionados.

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Mejor enseñanza y mejoramientoen el desempeñode estudiantes

Por mucho tiempo, los analistas de educación han enfatizadoen que una mejor enseñanza puede tener un poderoso efecto en el desempeño delestudiante. ¿Podemos identificar indicadores de buena enseñanza que eventualmentedeberían llevar a logros académicos más altos? ¿Podemos identificar reformas queparezcan conducir al mejoramiento de la enseñanza? ¿Que puedan tener efectos negativosen el mejoramiento de la enseñanza?

En lugar de referirme a la literatura pedagógica, analizaré elementos incentivadoresy desincentivadores que pueden afectar el nivel de productividad de docentes en lasescuelas de América Latina. Sabemos que es posible alcanzar altos niveles de aprendizajeen América Latina porque un país de la región, Cuba, parece estar bastante más cercaque otros a los niveles internacionales de logro en matemática. Incluso en el caso queel estudio administrado a estudiantes de tercero y cuarto grado de 13 países de AméricaLatina realizado por la OREALC/UNESCO Santiago en 1999 hubiese sobreestimado elnivel del logro cubano, no hay duda alguna que los puntajes de los niños cubanos sonmucho más altos que los de niños de otros países (LLECE, 1999; Carnoy y Marshall,2001). Uno de los elementos que contribuye al éxito cubano es el mejor nivel de educaciónde los padres y los niveles más bajos de extrema pobreza, reflejado por la baja proporciónde niños que trabajan fuera del hogar. Sin embargo, los factores asociados con la escuelatambién tienen incidencia. En primer lugar, las expectativas educacionales en Cuba sonaltas, como se ve reflejado en el currículo y en los libros de texto de matemática. Ensegundo lugar, y este es el tema que deseo enfatizar, la remuneración que reciben losdocentes cubanos con educación universitaria es similar a la de otros profesionales, demanera que el hecho de abrazar la profesión docente no ha requerido –hasta recientementegracias a la influencia de la industria turística– sacrificios financieros mayores. Los maestrosdisfrutan de una condición social similar a la de otros profesionales universitarios. Porconsiguiente, las escuelas cubanas pueden implementar un currículo más exigente enparte porque incluso los maestros de primaria tienen la capacidad de enseñar ese currículo.

Estas diferencias identifican una serie de factores quepodrían tener un efecto importante en la calidad de la educación,particularmente en las escuelas que atienden a niños desectores de escasos recursos. Estos son precisamente losfactores que deberían ser el centro de atención de los reformistasde educación en el marco del Proyecto Regional.


Hay otros factores fundamentales que distinguen a lasescuelas cubanas de las escuelas de otros países de AméricaLatina. Es poco probable que los maestros cubanos se ausentende sus trabajos en forma muy frecuente, con o sin justificación.Las escuelas primarias cubanas ofrecen más horas deinstrucción y aún más horas de matemática a la semana quelas escuelas de la mayoría de los países de América Latina,si bien esto varía según el país (OREALC, 2001, p. 45).Adicionalmente, la distribución de “buenos” maestros en lasescuelas urbanas y rurales y en las escuelas que sirven a lascomunidades más favorecidas y a las más desfavorecidas esmucho más equitativa en Cuba que en otros países de AméricaLatina. Si bien no se dispone de datos fidedignos sobre lastasas de ausentismo docente o la distribución de maestros enCuba, la evidencia anecdótica sugiere que tales aseveracionesson correctas (Carnoy, 1989).


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• El tiempo que los maestros dedican a enseñar en el aulapor día y por año, es obviamente una variable crítica cuandoel número total de horas al año es bajo. En Argentina, un paísmuy desarrollado en varios aspectos, los estudiantes deeducación primaria asisten a la escuela un promedio de cuatrohoras diarias, o menos de 750 horas al año. Sin embargo, enmuchas provincias el ausentismo de los maestros es algorelativamente frecuente, en tanto que se pierden muchos díasal año como consecuencia de huelgas de profesores. En elextremo opuesto del espectro económico, Honduras pierdeaproximadamente la mitad de sus horas “oficiales” de educaciónprimaria por año –que ya son pocas– debido al ausentismode docentes, hecho que ocurre principalmente, aunque noexclusivamente, en zonas rurales (Carnoy y McEwan, 1997).Pese a que el ausentismo docente es un problema endémicoen América Latina, rara vez es discutido o empleado comoindicador de la calidad de la educación. Las reformas orientadas a mejorar la asistencia de maestros a las escuelasson políticamente complejas ya que hacen frente a políticasde empleo corruptas (para el caso de México, ver Bayardo,1992), a la oposición de los sindicatos de docentes o a ambos.Las huelgas de maestros, que en algunos países tambiénrepresentan muchos días perdidos, podrían ser reducidas siexistiera una mejor coordinación con las organizaciones dedocentes para tratar reformas y políticas educacionales, sibien éstas suelen reflejar conflictos políticos de mayor alcanceen cada país. En los últimos diez años, Chile se ha dado ellujo de descontar muy pocos días como resultado de huelgas,si bien esto ha sido principalmente el resultado de un períodode consenso político tras 17 años de dictadura militar (Cox,2001, Núñez, 2001).

• La distribución de la “calidad” del maestro (medida sobrela base de la educación, la experiencia y los puntajes obtenidosen evaluaciones sobre el conocimiento que los maestros tienensobre sus asignaturas) entre escuelas que atienden aestudiantes de ingresos altos y bajos es altamente desigual,incluso en los estados desarrollados de países desarrollados,como por ejemplo, el estado de Nueva York en los EstadosUnidos (Langford, Loeb y Wykoff, 2001). Estudios recientesrealizados en México sugieren que en las escuelas de paísesen desarrollo existe una mayor polarización de la calidad delos maestros (Lastra, 2001; Santibáñez, 2001). Esto tiene sentidopor dos razones: los docentes mejor educados y de nivel socialmás alto residen en los sectores y regiones de más altosingresos de manera que es bastante más probable que enseñenen escuelas frecuentadas por estudiantes provenientes defamilias de mayores recursos; además, existe una mayordemanda por maestros más capaces, de modo que éstostienen mejores alternativas en cuanto a elegir donde deseantrabajar. Siendo este el caso, la tendencia natural es trabajaren las escuelas que ofrezcan las mejores condiciones y quetengan los estudiantes “más fáciles”. Debido a que los sueldosgeneralmente son determinados por escalas de sueldosnegociadas a nivel nacional o regional, la remuneración de losmaestros es esencialmente la misma, no importa donde trabajen.Los maestros rurales o aquellos que trabajan en zonas “difíciles”(por ejemplo, Tierra del Fuego) perciben sueldos mayores, sibien no lo suficientemente altos para compensar a las personasque tienen estilos de vida normales. En prácticamente todoslos países del mundo, ha sido políticamente difícil asignarsueldos sustancialmente mayores en forma sistemática a losmaestros que enseñan en escuelas de sectores de bajosingresos, ya que esto representa una transparente transferenciade recursos públicos a los pobres, una situación fuertementeresistida por las clases medias. Por ejemplo, en Chile el plande subvenciones fue diseñado para pagar el mismo monto porniño independiente de su nivel social5. El efecto de este régimende pago parejo es que los niños de ingresos más altos nosolamente se benefician de su propio capital cultural más rico,sino, además, de un importante efecto de pares por el hechode asistir a escuelas donde los demás alumnos tambiénprovienen de familias de altos ingresos y de recibir instrucciónde maestros más experimentados y capaces.

5 Holanda constituye una excepción a la regla. El plande subvenciones holandés subsidia a los niños de bajosingresos con una subvención 25 por ciento mayor almonto normal.

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Si consideramos que esta distribuciónde ingresos es eficiente, una distribuciónde pares y recursos más desigual debieraproducir un mejor resultado promedio queuna distribución más igualitaria. Laexperiencia chilena sugiere que una mayordesigualdad en la distribución deestudiantes no produce un promedio másalto de desempeño (Carnoy, 1998). ¿Si seigualaran los recursos docentes entre lasescuelas de sectores de altos y de bajosingresos, se elevaría o descendería elpromedio de resultados? Esta preguntaes difícil de responder. Es muy probableque los estudiantes de bajos ingresosmejoren sustancialmente, sin embargo,¿significa esto que los estudiantes de altosingresos empeorarán sustancialmente?Un argumento es que los padres quedisfrutan de altos ingresos puedencontrarrestar la mayoría de los efectosnegativos provocados por un mal maestro,algo que los padres de bajos ingresos nopueden hacer. Sin embargo, no tenemospruebas que sustenten esta observación.Otro argumento es que sólo se necesitanpequeños incrementos de recursos de altacalidad para producir efectos positivos enel extremo de bajo desempeño, pero serequieren recursos mucho mayores paraproducir cambios entre estudiantes queya tienen un alto nivel de desempeño. Lasestimaciones chilenas del costo-eficienciaal comparar escuelas municipalizadas,escuelas privadas subsidiadas y escuelaspagadas privadas (de alto costo), sugierenque los estudiantes de estas últimasobtienen los puntajes de pruebas másaltos, pero que las escuelas mismas sonmucho menos costo-eficiente que las queatienden a niños de ingresos y desempeñomuy inferiores (McEwan y Carnoy, 2000).Desde el punto de vista de la eficiencia,se podría argumentar a favor de latransferencia de recursos, aunque esteargumento no tiene mucha solidez.

Un problema más serio para la mayorparte de América Latina es el nivelpromedio de capacidad de su fuerzadocente. Este no es simplemente elresultado de la calidad de la formacióndocente inicial, que es notoriamente mala(Lockheed y Verspoor, 1998). Tampoco serefiere necesariamente a la actual escalade remuneraciones de los docentes quees baja en relación con la que recibenotros profesionales en algunos países. Contodo, en otros países es relativamente altapara las docentes mujeres, si se comparacon las remuneraciones de otrastrabajadoras mujeres con el mismo nivelde educación (Vega, Experton y Pritchard,1999; Carnoy y McEwan, 1997; Santibáñez,2001). Sin embargo, un estudio recienterevela que los salarios relativamente altospagados a los maestros pueden serengañadores. Si a los maestros se lesdivide sobre la base de niveleseducacionales, los salarios relativos másaltos los podrán obtener quienes tenganeducación secundaria y enseñan a nivelprimario o quienes ingresaron al mercadolaboral en tiempos pasados cuando seaceptaban niveles más bajos de educación(Razquin, 2001). Es mucho más probableque las mujeres docentes con educaciónpost secundaria ganen relativamentemenos que mujeres con el mismo gradode educación en otras profesiones. Conmayor frecuencia este es el caso de loshombres para quienes hay mucho másoportunidades fuera de la docencia.


Sin embargo, desde la perspectivade la equidad, es más probable que elhecho de transferir los mejores maestrosa las escuelas de menores ingresostienda a igualar los resultados. Lapregunta es: cómo lograr dichatransferencia. Los programas deincentivos salariales, tales como el SNEDde Chile, que premia a los maestros deescuelas que superan el puntajepromedio de pruebas obtenido porescuelas de similar nivel social, no hansido evaluados en términos de cuanefectivos han sido en el mejoramientosistemático de la enseñanza o en latransferencia de buenos maestros aescuelas de bajo rendimiento. Hayventajas y problemas asociados conprogramas de incentivos basados enaumentar el valor agregado de la escuelafundamentados en los puntajes depruebas administradas a los alumnos.La principal ventaja es que la meta esclara y la escuela puede organizarse entorno a esa meta. Esto puede crear unefecto organizativo positivo de “alinearse”en torno a logros académicos (Rothstein,Carnoy y Benveniste, 1999). El problemaes que este tipo de incentivo puedemotivar a las escuelas y a los maestrosa invertir una cantidad desproporcionadade tiempo enseñando la prueba.Adicionalmente, es probable que lasescuelas más pequeñas exhiban unamayor variación año a año, dada la mayorvariabilidad estadística de su alumnadoy, por lo tanto, tendrán una mayorposibilidad de ser premiadas por lomenos de vez en cuando (Kane, 2000).


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declinación de la calidad de losindividuos que son atraídos a la profesióndocente. Esto podría ser mitigado porun aumento en el número de mujeresmejor educadas que está ingresando almercado laboral producto de cambiosen las formas de valorar el trabajo de lamujer, por ejemplo. También podría sermitigado por el costo mucho menor deobtener un título en docencia frente aotros títulos universitarios. Sin embargo,a no ser que el trabajo del maestro seamuy bien considerado en otros aspectos,los países donde el salario de losmaestros con educación post secundariaes relativamente bajo comparado conotras personas con educación superioren otras profesiones, podrían enfrentaruna escasez de docentes biencalificados, particularmente deeducación secundaria. En los últimosdiez años y en la próxima década,muchas de las más importantes reformaseducacionales en América Latina sereferirán a la educación secundaria. Enconsecuencia, los salarios relativos delos maestros con estudios postsecundarios (y la oferta de maestros deeducación secundaria recién egresados)constituyen importantes indicadores deléxito potencial de otras reformasencaminadas a mejorar los logros y larealización de los estudiantes.

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Los salarios comparativamente másbajos de los docentes con educaciónpost secundaria pueden crear un dilemapara las estrategias de reformaeducativa. En los últimos 20 años,prácticamente todos los países deAmérica Latina gradualmente hanelevado los requisitos educacionales desus docentes. En períodos de recesión,como la década de los 80, los salariosde los maestros tienden a caer entérminos reales. Aún así, los salariosrelativos de los maestros comparadoscon trabajadores con niveles similaresde educación probablemente aumentan(porque los salarios del sector públicotienden a permanecer bajos encomparación con los salarios del sectorprivado). En períodos de crisiseconómica es más fácil atraer personasa la profesión docente, incluso apersonas con más educación que larequerida. Esto sucedió en México en ladécada de los 80, cuando numerososegresados de la universidad conformación en otras áreas, optaron por ladocencia dada la crisis del sectorprivado. Sin embargo, en períodos decrecimiento económico y rápidaexpansión de la educación secundaria,característica de la década de los 80 enAmérica Latina, reclutar a maestros coneducación post secundaria es bastantemás difícil y podría implicar una

En resumen, los factores claves enel ámbito de la docencia que puedenservir a los reformistas como punto departida para mejorar la calidad de laeducación principalmente para losestudiantes de sectores de bajosingresos, en el contexto del ProyectoRegional, son los siguientes:

• Aumentar el número de horas de clases diarias y anuales que recibe un estudiantepromedio y especialmente un estudiante de escasos recursos. Las horas de clasesdeben estimarse usando el número requerido de horas ajustado en base a tresfactores: ausentismo docente, ausentismo escolar y pérdida de días debido a huelgasde profesores. Los dos primeros son difíciles de medir, aunque son (o deberían ser)importantes objetivos de una reforma educacional. Por cierto, la reducción de losdías de huelga también lo es. Si las horas reales de clase aumentan, seguramenteque el desempeño de los estudiantes también mejorará. En algunos países o regionesdonde el ausentismo o el insuficiente número de horas consideradas esenciales esun tema de importancia, aumentar las horas de contacto podría ser el más importanteobjetivo de las reformas educacionales. Como en una ocasión me preguntara unmaestro de educación primaria de una escuela de un sector de bajos ingresos,“¿cómo se puede esperar que mejoremos el nivel de logros de estos alumnos si sólolos tenemos en clases tres horas y media al día?”.

• Equiparar la distribución de maestros con educación y experiencia entre lasescuelas con estudiantes de diferente nivel socioeconómico. Mientras más polarizadaesté esta variable, más desigual será la capacidad de las escuelas y menor laprobabilidad de que programas del gobierno puedan mejorar el desempeño de losalumnos de sectores desfavorecidos.

• Prestar particular atención a los salarios de los maestros asignados por nivel deeducación comparados con los de personas no docentes con la misma educación.Las comparaciones deben hacerse separadamente entre hombres y mujeres. Mientrasmás altos sean los salarios relativos de los maestros a un nivel de educación dado,mayor es la probabilidad de que las reformas dirigidas al nivel educacional dondeestos maestros enseñan tenga éxito.

• Aumentar el contenido del conocimiento de los jóvenes que ingresan a la profesióndocente. La calidad de la formación inicial es uno de los mayores problemas quelos reformadores de educación deben enfrentar. Si los maestros no poseen unabuena comprensión de la matemática, el idioma y las ciencias, ¿cómo se suponeque enseñen programas de estudio más difíciles y motivadores en estas asignaturas?



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La lógica de mejorarla calidad de la educacióna través de la expansióneducativa internacional de matemática los

estudiantes colombianos de octavogrado obtienen puntajes algo superioresa sus compañeros chilenos, pero que elpromedio de educación (el número deaños de escolarización en Chile entrelos grupos etarios de 15 y 24) es bastantemás alto que en Colombia. ¿Cuál es elfactor más importante en ladeterminación de la productividadpotencial de la fuerza de trabajo o delnivel de otros indicadores sociales oincluso de la calidad del sistemaeducacional?

Para lograr un aumento de las tasasde graduación en un nivel dado deeducación, los gobiernos suelen redefinirla naturaleza de ese nivel. De hecho,hacen más que simplemente construirmás edificaciones y producir un mayornúmero de maestros, si bien eso tambiénes un logro importante. Necesariamente,deben reformar sus sistemas deeducación para aceptar la noción queuna proporción mucho mayor deestudiantes finalizará un nivel deeducación dado, ya sea de educaciónprimaria o universitaria. Estas reformasno deben tomarse en forma ligera. Almismo tiempo, sus logros pueden sermedidos por el aumento de la proporciónde jóvenes que alcanza los nivelessuperiores de educación.

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En los últimos 20años, la educación se ha expandido entodos los países de América Latina(Castro y Carnoy, 1998). Hoy, un mayornúmero de estudiantes como porcentajede sus cohortes asiste a la escuelaprimaria y muchos más ingresan a laeducación secundaria y a la universidadque en 1980. Este aumento se debe enparte al crecimiento económico de laregión y al consiguiente aumento en elgasto educacional. Sin embargo, unaparte importante de esta expansión sellevó a cabo en la década de los 80, apesar de la crisis económica. Sabemosque durante una crisis económica lapresión por expandir la educación puedeaumentar, ya que el monto de ingresosque se deja de percibir se ve reducidoy con frecuencia se hace másconveniente mejorar el nivel deeducación para mejorar futurasexpectativas. Si bien hay excepciones aesta regla (por ejemplo, Costa Rica,donde el ingreso neto a la educaciónprimaria y secundaria experimentó unareducción de los altos niveles inicialesdel período 1980-1990), en la décadade los 80 muchos países de AméricaLatina exhibieron aumentos en las tasasnetas y brutas de ingreso a la educaciónprimaria y secundaria. En general, laexpansión continuó con la recuperacióneconómica de los 90, en gran parte porla mayor disponibilidad de financiamientoasignado a iniciativas de expansión,aunque también porque los países hanestado largamente comprometidos conuna política de expansión educacional.

¿Debemos considerar un mayorporcentaje de las cohortes que finalizanniveles más altos de educación –comofue el caso de muchos países de AméricaLatina en el período 1980-2000–, un éxitode la reforma educativa dirigida a mejorarla calidad y la equidad de la educación?Pienso que sí, por varias razones.

Históricamente, casi todos los paísesdel mundo han mejorado el logroacadémico de sus poblacionesaumentando el número promedio de añosde escolarización de sucesivasgeneraciones de estudiantes. El estudiode la OCDE, en el cual se incluye Chile,revela los grandes cambios detectadosde una generación a la otra. Este estudiomuestra claramente que en todos lospaíses encuestados, los jóvenes de 25años tienen más educación que suspadres. Esto es en gran parte debido aque han completado niveles más altosde educación y no porque han asistidoa “mejores” escuelas. En consecuencia,la incorporación de una crecienteproporción de cohortes a niveles deeducación cada vez más altos, puedeser lo más importante que un gobiernodeba hacer para mejorar los logrosacadémicos. Las reformas que cumplancon este objetivo deben considerarseexitosas, incluso si el nivel promedio dedesempeño de estudiantes de, digamos,octavo grado, no experimenta mejorasen los próximos diez años. En otraspalabras, asumamos que en una prueba

6 Para mayor información sobre el nivel “preparatoria”de México, ver Bernardo Naranjo.

de recursos. Muchos niños comienzansus estudios siendo dos años mayor quela edad normal de inicio de siete años,una característica de las familias pobres.Sin embargo, el salario que percibe unmaestro de primaria es relativamentebueno, de manera que el ausentismodocente más que la falta de incentivos,es el resultado de una malaadministración. Las tasas de repeticiónen los primeros grados sonextremadamente altas y, a su vez, llevana altos niveles de deserción. Elmejoramiento de las tasas de graduaciónde la educación primaria requeriría laconstrucción de un gran número de salasde clases en zonas rurales y en algunaszonas urbanas. También requeriríaconstruir muchas escuelas secundariasmás, ya que la mayoría de las familias

estima que la razón principal para completarla educación primaria es hacer posible elacceso a la educación secundaria.Suministrar maestros para las nuevasinstalaciones no sería un problema mayor,puesto que de las 20 personas que egresande los institutos pedagógicos de Honduras,solamente una termina ejerciendo ladocencia (Carnoy y McEwan, 1997). Sinembargo, más allá de construir escuelas ydotarlas de maestros, el mejoramiento delas tasas de graduación en la educaciónprimaria haría necesario implementarreformas para reducir el ausentismodocente en forma significativa, cambiar losmétodos de enseñanza y proporcionarmateriales para mejorar las condiciones deaprendizaje en el aula, en otras palabras,reformas que reconstruyeran la educaciónprimaria hondureña.

En el lado opuesto del espectro, consideremos la expansión de la educación secundariaen Chile y México comparada con el progreso bastante más lento del nivel de preparatoriade Uruguay. ¿Fue esto el resultado de un crecimiento económico diferente? La evidenciasugiere otra explicación. Gran parte del acelerado crecimiento del segundo ciclo de laeducación superior en México, fue el resultado de la creación de nuevos tipos de escuelastécnicas y de bachillerato, además de la elite de preparatorias asociada con la UniversidadNacional o el Politécnico Nacional. Por ejemplo, una de las instituciones de crecimientomás rápido fue el CONALEP, un sistema autónomo consistente en más de 250 escuelastécnicas originalmente diseñadas para proporcionar capacitación técnica a jóvenes deescasos recursos que, eventualmente, se desempeñarían como trabajadores calificadosprincipalmente en la industria manufacturera de México. Pese a tasas de deserción del50 por ciento (aproximadamente, igual al resto del nivel secundario de segundo ciclo), elCONALEP supo combinar la educación básica de matemática e idioma con capacitacióntécnica y pasantías en la industria, habiendo “producido” en los últimos 15 años grandescantidades de egresados. Otras instituciones nuevas, basadas en diferentes modelos deeducación secundaria de segundo ciclo, también han incorporado un número relativamentealto de jóvenes de bajos ingresos al sistema. A medida que los niveles se expandieron,las instituciones cambiaron sus “estatutos” de manera que los egresados pudiesen utilizarsus diplomas para ingresar al sistema de educación post secundario. Incluso el sistemade educación post secundario comenzó a cambiar para dar cabida a este nuevo “rango”de egresados. Por ejemplo, los gobiernos estatales y federales han creado nuevasinstituciones técnicas de dos años y muy bien financiadas –las Universidades Técnicas–,diseñadas para producir técnicos altamente calificados para la industria de manufacturasy de servicios. Al presente, los estatutos de estas instituciones también han cambiadopara permitir que sus alumnos continúen sus estudios en universidades tradicionales6.



Chile y México

Consideremosun país de bajo desempeño dentro deAmérica Latina, como es el caso deHonduras. En 1998, el 31 por ciento dela población hondureña entre las edadesde 15 y 24 años, había completado 5años de educación o menos (OREALCInforme Regional, Santiago, Chile, 2001,p. 91). Este es un país pobre, aunqueeste hecho sólo explica parte delproblema; las escuelas hondureñas,especialmente las de zonas rurales, secaracterizan por sufrir un alto ausentismotanto de maestros como de alumnos yuna escasez de salas de clases para darcabida a estudiantes de primer y segundogrado que podrían avanzar al tercer ycuarto grado para, eventualmente, llegara sexto grado. Esta situación se debe enparte, aunque no totalmente, al bajo nivel

El caso de Honduras

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encuentra “apto” para avanzar a laeducación superior a expensas del erariopúblico. Las tasas de deserción de laspreparatorias uruguayas –del orden del37 por ciento– son mucho más altas quelas tasas de deserción de la educaciónsecundaria de Argentina y Chile. Si bienhay motivos para creer que los logrosacadémicos de los estudiantesuruguayos de educación secundaria sontan altos como los de argentinos ychilenos, el hecho de que tienen menosprobabilidades de finalizar la educaciónsecundaria significa que en el análisisfinal, sus niveles de logro deberían sermás bajos. La diferencia podría seratribuible a la falta de una reforma del

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Chile también logró una importante expansión de sueducación secundaria en el período 1980-2000. La expansiónchilena, al igual que la mexicana, se realizó fundamentalmentea través de la expansión de la educación técnica, parte deésta conectada a asociaciones con la industria. La expansiónchilena también se concretó inicialmente en un clima deradicales reformas de descentralización y privatización bajoel gobierno militar (1981). Un plan de subvenciones, o subsidios,que otorgaba a las escuelas privadas, aproximadamente, elmismo financiamiento por estudiante que recibían las escuelaspúblicas, alentó a una proporción sustancial de estudiantesde escuelas secundarias públicas a transferirse a la educaciónprivada (ver Cox, 1997). Sin embargo, en los años 90, laexpansión fue impulsada principalmente por un aumento delfinanciamiento de la educación secundaria técnica y no técnica,un intento por mejorar la educación primaria a través de unprograma concertado de materiales nuevos, capacitacióndocente, un currículo mejorado y una mayor inversión encomputadores y en Internet (ENLACES). Producto de esto, lastasas de graduación de educación secundaria son las másaltas de la región. El porcentaje de chilenos que ha completado10 o más años de escolarización, es mayor que el de ningúnotro país de América Latina, con la excepción de Cuba. Si bienel aumento del financiamiento es producto de un crecimiento

sostenido, también lo es del alto grado de compromiso con laeducación asumido por una serie de gobiernosdemocráticamente elegidos. El objetivo de hacer la educaciónsecundaria universal para la juventud chilena y el apoyo querecibió este esfuerzo a través de nuevos materiales, nuevastecnologías (incluyendo un nuevo currículo) y mayorcapacitación, fue esencial para lograr estas altas tasas degraduación. A pesar que durante el período 1990-2000 elingreso a las universidades se expandió aceleradamente enChile, el carácter altamente privatizado de su sistema deeducación superior, particularmente las universidades, lepermitió al país expandir las tasas de graduación de laeducación secundaria sin imponer sobre el gobierno unaonerosa carga pública derivada del masivo crecimiento delsistema universitario. Por otra parte, también ha operado comobarrera al ingreso de muchos estudiantes egresados deeducación secundaria que, de disponer de más fondospúblicos, serían capaces de completar la educaciónuniversitaria. No obstante, es evidente que Chile, al igual queMéxico, ha elevado la educación promedio de un númeromasivo de jóvenes de escasos recursos principalmente a travésde reformas de la educación secundaria y, consecuentemente,ha mejorado el nivel promedio de logros académicos.

Por elcontrario, Uruguay no ha cambiado lanaturaleza de su educación preparatoria.Si bien Uruguay ha derivado una fracciónde sus estudiantes de secundaria a laeducación técnica, esto también haseguido líneas tradicionales. La escuelapreparatoria de Uruguay tiene la tareade preparar a sus estudiantes para launiversidad. Para los estudiantes deeducación secundaria, egresar significael automático ingreso a una universidadpública gratuita. Debido a que el ingresoa las universidades se ha expandidolentamente, las escuelas preparatoriassiguen siendo las institucionesresponsables por definir, quien se

sistema secundario de educación. En supresente modalidad, la educaciónpreparatoria no está preparada para la“producción” masiva de egresados desecundaria, ya que conserva sutradicional misión de seleccionar aquienes entrarán a la universidad. Loanterior sugiere que la reforma es unaparte necesaria de cualquier expansióneducacional y que el éxito de las reformaspuede ser medido por su capacidad deaumentar las tasas de ingreso ygraduación en un nivel específico deeducación. El gobierno uruguayo,habiendo reconocido este axioma,avanza hacia la reforma de lapreparatoria.

Uruguay y Costa Rica

académico, ellos debieran ser derivadosa cursos menos exigentes y más“prácticos”. Sin embargo, recientesexperiencias en los Estados Unidos handemostrado que es posible enseñarálgebra a estudiantes de bajos nivelessocioeconómicos si los maestros estándeterminados a hacerlo. Los resultadosde pruebas de matemática de octavogrado para estudiantes hispanos enTexas, donde los estándares académicospara estudiantes de escasos recursoshan sido elevados, reflejan estaposibilidad (Carnoy, Loeb y Smith, 2001).El análisis de los resultados de la pruebaTIMSS en varios países, también sugiereque el hecho de agrupar a losestudiantes en secciones probablementereduzca el promedio de puntajes de laspruebas, ya que muchos estudiantes(los que quedaron en las seccionesinferiores) no han sido expuestos aconceptos matemáticos y científicos queson básicos para desarrollarconocimientos en estas dos asignaturas.Los estándares más bajos permiten quelos maestros nunca tengan que enseñarestos conceptos a los estudiantes deniveles socioeconómicos más bajos.



La experiencia de Costa Rica en ladécada de los 80 ofrece otro tipo decontraste. Debido a la crisis económicay a los requerimientos asociados con lospréstamos de ajuste estructuralotorgados por el Banco Mundial, CostaRica redujo el gasto público por alumnoen las escuelas secundarias, comenzóa cobrar matrícula a sus estudiantes, conel fin de cubrir costos de materialesdidácticos y a reemplazar a sus maestrosexperimentados y más altamenteremunerados por maestros más jóvenessin certificación (Carnoy y Torres, 1994).Las tasas de repetición y deserción seelevaron y los puntajes de los exámenesfinales de secundaria descendieron, loque indicaba que la calidad de laeducación secundaria se habría reducidoen los años 80.

Una de las críticas más comunes alas tasas de graduación y repeticióncomo medidas de los logroseducacionales es la aseveración de quela calidad de la educación en, digamos,la educación secundaria,automáticamente disminuye en la medidaque estas tasas aumentan. No obstante,hay bastante evidencia que indica locontrario. Por ejemplo, en los EstadosUnidos, la masiva cantidad de egresadosde secundaria y el enorme aumento dela proporción de estudiantes que tomala Prueba de Aptitud Académica (SAT),no ha llevado a una reducción importantedel puntaje promedio (Rothstein, 1998).Similarmente, en Chile, el puntajepromedio obtenido en la prueba SIMCE(versión para escuelas secundarias) noha mostrado disminución en los años 90,pese a un aumento en la proporción decohortes que la ha tomado (Bellei, 2001).Lo mismo parece ser el caso deArgentina en términos de resultados delas pruebas a nivel secundario (Cosse,2001).

Una de las razones que explica porqué los puntajes no diminuyen en formasignificativa ante la creciente proporciónde cohortes que ingresa y egresa de unnivel específico de escolarización, esque el sistema educacionalprobablemente esté organizado paraalcanzar metas específicas (estándareso cuotas) y no para aumentar laproductividad en forma espontánea. Enel sentido que están orientadas a lascuotas, las escuelas no representanorganizaciones “empresariales”. Paramuchos reformadores esta es unacaracterística frustrante, si bien en lamedida que se entienda, la orientacióndel sistema hacia una meta (estándar)puede ser efectiva en términos deproducir un resultado de calidad similar,aun cuando la calidad del material deentrada cambie. El sistema se puede verforzado a hacer esto a través de reformas(comparar el caso de Chile y Uruguay),pero una vez recibidas las nuevasinstrucciones, probablemente conserveel promedio de logros académicosaunque el nivel socioeconómico de losestudiantes se deteriore.

Uno de los principales problemasenfrentados por la mayoría de lossistemas de educación es que loseducadores prefieren agrupar a losalumnos en distintos niveles, de maneraque las metas puedan ser ajustadas alcapital humano que los estudiantes traena la escuela. Parece lógico razonar quesi ciertos jóvenes no se muestraninteresados o no son dados al trabajo

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La expansión educacionalen el mejoramiento de la equidad

finalizarlo. En ambos países, menos dell25 por ciento de esa cohorte ingresa ala universidad. Sin embargo, el costomucho más alto de Chile significa quequienes finalizan la universidad están aaños luz, en términos de ingresos, de lamasa de estudiantes que finaliza laeducación secundaria, pero no continúan.En Uruguay, el ingreso de los graduadosde las universidades no es mucho mayorque el ingreso de los graduados de laeducación secundaria. La diferenciapodría atribuirse a una mayor tasa decrecimiento, al carácter más “dinámico”de la economía chilena, si bien tambiénpodría ser el resultado de políticaspasadas que permitían que quienesdisfrutaban de ingresos más altos tuvieranuna gran ventaja sobre los desfavorecidosy la clase media. En todo caso, auncuando la educación secundaria en Chileincorporaba a la clase trabajadora, ladistribución de ingresos se hacía másdesigual.

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He expuesto un sólido argumento en el sentido de quelas más exitosas reformas educacionales orientadas a aumentar el nivel promediode logros de la población son aquellas que mejoran la realización educacional. Elmejoramiento de la realización educacional también puede ser la mejor manera enque las regiones y naciones puedan mejorar la equidad en el ámbito de la educación.La forma que ha tomado la expansión de la educación ha influido importantementeen la equidad. Por ejemplo, Colombia y Bolivia tienen porcentajes relativamente altosde la población entre las edades de 15 y 24 años, con diez o más años deescolarización, si bien el porcentaje de este mismo grupo etario que ha completadomenos de cinco años de escolarización también es relativamente alto. México tieneun menor porcentaje de población con diez años o más de escolarización, pero unporcentaje aún mucho más bajo con menos de cinco años de escolarización.Aparentemente, México ha logrado una mayor equidad esencialmente a través dela universalización de la educación primaria, incluso en las zonas rurales (OREALC,2001, p. 90).

a la secundaria y, eventualmente, a launiversitaria.

No obstante, una mayor equidadeducativa no significa equidadeconómica. El sistema educacional deChile puede ser considerado altamenteequitativo si se le compara con el deBrasil, por ejemplo; sin embargo, ladistribución de ingresos en ambos paíseses similarmente desigual. El sistemaeducacional de Uruguay probablementees menos equitativo que el de Chile, perosu distribución de ingresos es bastantemás equitativa. Una “razón” (no causalsino explicativa) que explica la mayordesigualdad en la distribución deingresos que existe en Chile es que apesar de su mayor equidad educacionalel costo de finalizar la universidad esmucho más alto en Chile que en Uruguay(Carnoy y otros, 2001). En Chile, elacceso a las universidades es más bajoque lo que debiera ser a causa de losaltos costos de matrícula. En tanto, enUruguay, el acceso a la universidadtambién se ve restringido por un sistemade educación secundario que induce a os estudiantes a desertar antes de

Dado que muchos países enAmérica Latina se encuentran en la etapade intentar universalizar la educaciónsecundaria, la expansión de este nivelnecesariamente pasa por laincorporación de estudiantes cuyospadres tienen niveles mucho menoresde educación. En Argentina, Chile yUruguay es evidente que en los últimosveinte años los “nuevos” ingresos a laeducación secundaria estánconformados por la clase trabajadoraurbana y por personas de zonas ruralesy que el desafío principal de la reformaeducativa es lograr que estos estudiantespertenecientes a una clasesocioeconómica más baja puedanfinalizar la educación secundaria. Comolo mencionara anteriormente, las reformasque en forma significativa han mejoradoel nivel promedio de realización, ademásde elevar el nivel promedio de logroseducacionales de la sociedad, engeneral, deben mejorar el nivel promediode equidad, ya que incorporan unaproporción creciente de jóvenes deniveles socioeconómicos más bajosprimero a la educación primaria, luego

Además del efecto de las reformaseducativas en la expansión educacionaly, por ende, en la equidad educacional,es posible que ciertas políticaseducacionales tengan un impactosignificativo en el desempeño académicode estudiantes de escasos recursos aun nivel específico de escolarización,aun cuando reformas estructurales demayor alcance tengan un efecto mínimoen la productividad promedio de laeducación. Hemos recopilado unacantidad considerable de información enpaíses como Chile, México y Argentina,sobre el impacto relativo que han tenidolas reformas estructurales, como ladescentralización y la privatización en eldesempeño de estudiantes en general.También se dispone de estudios queevalúan el impacto de políticas dirigidasa estudiantes de escasos recursos.

• Expandir el acceso a más años de educación sigue siendo una de las manerasmás comunes en que una sociedad puede mejorar las destrezas matemáticas ylingüísticas de los jóvenes. Los países de América Latina que disfrutan de un promediode escolarización más alto, son más hábiles en términos de producciones complejasy tienen hijos a quienes se les será más fácil enseñar incluso niveles más altos dedestrezas matemáticas en la próxima generación. Aumentar los años de educaciónque deben cursar los estudiantes no debería esperar a que los logros académicosde los grados inferiores mejoren, algo que históricamente no ha sucedido. De maneraque un promedio de escolarización que gradualmente mejore es, en sí mismo y porsí mismo, una medida del éxito de las reformas educativas.

• Los elaboradores de política debieran ponerse como objetivo elevar el númerode años de escolarización y conservar los promedios de los puntajes de pruebasde un mismo nivel, precisamente el nivel que está aumentando sus tasas de ingresoy graduación en forma acelerada. Esto significa que las escuelas están aumentandosu efectividad. En efecto, este nivel habría absorbido a estudiantes con menos capitalcultural y llevado a este nuevo estudiantado a similares niveles de logro que grupospasados.

• Aumentar el crecimiento de las tasas de ingreso y graduación en los nivelesinferiores de escolarización –primero primaria, luego secundaria– es beneficiosopara los niños de bajo nivel socioeconómico, puesto que estos son los gruposabsorbidos en estos niveles de escolarización cuando son universalizados.Adicionalmente, los programas de mejoramiento educacional dirigidos a estos grupos,generalmente dan resultados positivos.

• Aumentar el tiempo de contacto entre maestros y estudiantes a través de unaasistencia más sistemática por parte de ambos y días escolares más largos puedeser la estrategia más importante que los países de América Latina deban adoptarpara mejorar la calidad educacional que reciben los estudiantes de escasos recursos.Las estrategias educacionales centradas en estos objetivos “simples” y fáciles demedir, tienen la más alta probabilidad de mejorar la realización de dichos estudiantesy tendrán, a su vez, el mayor impacto educacional en las oportunidades económicasy sociales.

Breves conclusiones Sobre la base de lo que ya sabemos entérminos de cómo mejora el sistema educacional el conocimiento de la sociedad,he recomendado una serie de formas en que los países de América Latina puedentrabajar dentro de las metas generales del Proyecto Regional de Educación, paramejorar el aprendizaje de los niños –particularmente los de escasos recursos– yhacer de la educación algo más equitativo.



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MAYOR ACCESO, EQUIDAD Y CALIDAD · elevaron. Un nuevo énfasis en la calidad de la educación...

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