MANUEL PÉREZ GONZÁLEZ

1. ORIGEN Y BASES DEL SISTEMA INTERAMERICANO

1. La génesis de lo que se ha dado en llamar «Sistema Interame­ricano» es lenta y se produce por decantación, a partir básicamentede 1890 -con el precedente de los Congresos Latinoamericanos des­arrollados entre 1826 y 1865 1

- , de una serie de pautas y actitudesque van articulándose en un contexto de relaciones continentales (enel doble plano de las relaciones entre los nuevos Estados de estirpeibérica y de éstos con los Estados Unidos, con el punto de unión, siacaso, de una cierta posición conjunta frente al exterior) y cobrandoestado institucional a través de un sistema de Conferencias impulsa­do por los Estados Unidos 2, de modo que lo que empezara diseñan-

1 Estos Congresos, de carácter político -con posterioridad tendrían lugarotros de objetivos jurídicos-, se habían celebrado bajo el signo de la inquie­tud de las nuevas Repúblicas del Sur del Continente ante el peligro de un in­tento de reconquista por parte de la antigua Metrópoli, y del consiguiente de­seo de organizar una confederación o «sociedad de naciones hermanas» deacuerdo con la concepción bolivariana inspiradora del Congreso de Panamáde 1826. Ver El Sistema Interamericano, Madrid, 1966, pp. XXV-XXVI; Y J. J. Cai­cedo Castilla, El Derecho internacional en el Sistema Interamericano, Madrid,1970, pp. 15-24.

2 El padrinazgo norteamericano del sistema que se inaugura con la primeraConferencia Internacional Americana (Washington, 1889-1890) responde a mo­tivaciones muy diferentes de las que habían inspirado el sistema precedentede los Congresos políticos; entre las cuales jugaba un papel básico el designioexpansionista orientado a apuntalar los intereses económicos de los EstadosUnidos en la América Latina, para lo que resultaba esencial contrarrestar lainfluencia europea en la Región y establecer un mecanismo de paz continentalque asegurara la necesaria estabilidad. Ver G. Connell-Srnith, El Sistema Inter­americano (trad.), México, 1971, pp. 61-62. Refiriéndose a la primera Conferen­cia de 1889-1890, este autor señala que en ella se revelan, «desde el principio,los factores básicos que influyen en las relaciones interamericanas y las difi­cultades que limitan la efectiva organización internacional del hemisferio»

(ibid., p. 64); factores ya entonces explicitados en una clara divergencia de po­siciones entre los Estados Unidos y las Repúblicas latinoamericanas en puntosálgidos de la agenda de la Conferencia (derechos de los extranjeros e interven­ción diplomática, derecho de conquista).

3 Ver Caicedo Castilla, op, cit., caps. U-IV. Especial relevancia para la con­solidación jurídico-institucional del Sistema revestirían las Conferencias deChapultepec de 1945 (<<sobre problemas de la guerra y de la paz») y de Petró­polis de 1947 (<<para el mantenimiento de la paz y la seguridad del Continen­te»), en las que, inter alia, se perfilaría y consagraría, respectivamente un me.canismo regional de seguridad colectiva llamado a funcionar en el nuevo mar.co proporcionado por las Naciones Unidas. Ver Connell-Srnith, op, cit. pp. 160.177, 227-235; ver inira. . '

4 Cfr. C. Sepúlveda, «The reform of the Charter of the Organization of Ame.rican States», RCADI, t. 137, 1972-UI, p. 92.

5 Cfr. M. Canyes, The Organization of American States and the United Na.tions, 4.' ed., Washington, 1958, p. 13.

6 Sepúlveda, op. cit., pp. 92-93.7 Ya por referencia a la situación colonial, anterior por tanto al período

de gestación de esas nuevas unidades, ha podido decir Truyol que el Continen­te amencano fue ocupado y «europeizado» desde las respectivas Metrópolis enproporciones que variaron de una región a otra y según modalidades depen­dientes de sus tradiciones políticas peculiares, surgiendo así «esa 'América ca.lonial' que reflejaba el dualismo religioso y cultural de la Europa occidentaly central: la parte meridional era hispano-portuguesa y católica; la del nortepredominantemente anglo-germánica y protestante». A. Truyol y Serra La so~ciedad internacional, Madrid, 1974, p. 39. '

dose como una «Unión» de fines específicos representada por unamodesta Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas (1890) iríaadquiriendo trabazón con la inserción en el sistema de un Consejo Di­rectivo (1902), la conversión de la propia Oficina Comercial en UniónPanamericana (1910), la institucionalización de las Conferencias (1928),el funcionamiento desde 1939 de las Reuniones de Consulta de Minis­tros de Relaciones Exteriores, etc., hasta la estructuración, mediantela Carta de Bogotá suscrita en 1948 y en vigor desde 1951, de la Or­ganización de Estados Americanos (OEA) 3, Organización ésta que,aun constituyendo hoy el eje institucional del Sistema Interamerica­no -que vendría como a quedar encarnado en ella 4_, no es sino unaparte de la realidad más amplia que representa el propio Sistema 5.

2. Se ha definido útilmente el Sistema Interamericano como unconglomerado de principios, prácticas (bilaterales o multilaterales),instituciones, mecanismos e incluso reglas del juego políticas 6 que sehan ido gestando en un marco hemisférico -la propia expresión «He­misferio Occidental» sería ya en sí un predicado ideológico del Sis­tema- y a los que se ha pretendido hacer valer desde el principiocomo piezas de una presunta filosofía continental, única, pues, parael Norte y el Sur y oponible como tal frente al exterior, esencialmen­te frente a Europa en la etapa inicial de consolidación de las nuevasunidades políticas surgidas de hecho por vías y modos sensiblementediferentes en el Norte y en el Sur 7.

Es cierto que parece haber alguna .bas~ para un .de.signio de alcance conti­nental en el triple hecho de una comun filiación cristiano-europea, una causaemancipadora común y un cor,nún ideario. polí~ico e~tre lo~ países de las doslatitudes; pero no es m~nos Cl.erto que m la filosofía nut,nCla manada de lasrespectivas «madres patr~as», m la suerte del eleme~t.o autoctono. en ,u;na y otraparte, ni los correspondientes procesos de formac~on y .consohd~clOn de ~as

nuevas colectividades estatales al Norte y al Sur, m, en fin, las circunstanciasobjetivas que condicionaron e~os distintos procesos, .t~I}ían mucho que ver en­tre sí. La consecuencia no POdI~ ser otra que la apanclO~ de do~ ~e.ahdad~s ~o­ciopolíticas separadas y aun divergentes y, por lo demás, de difícil maridaje,

8 Truyol y Serra, op. cit., p. 48.9 Ibid., p. 51. . .10 Aun soliendo equipararse en la doctrina los calificativos «mterameríca­

no» y «panamericano», la idea de un sistema interamericano parece poder co­nectarse más bien con la concepción de Monroe (1823) -que supondna la pre­conización de un sistema americano separado proyectada no tanto en pro deunas relaciones estrechas en el plano continental cuanto en interés de los Es­tados Unidos- como algo distinto del panamericanismo de Bolívar. Ver al res­pecto Connell-Srnith, El Sistema ... ! cit., pp. 22-23.

11 En este sentido H. Gros Espiell, «Le processus de la reforme de la Chartede I'Organisatíon de~ Eta.ts Américains», AFDI, 1968, ~. 142. .

12 Connell-Smith op. cit. pp. 14, 31 y ss. Hoy son, Junto a los Estados Uni­dos, dos docenas cÍe países' -algunos de estirpe no ibérica- los que integran,con exclusión de Cuba, la OEA.

931Las relaciones interamericanas en perspectiva crítica ...

3. Algo, no obstante, que puede explicar en origen una actitudunitaria del Nuevo Mundo en el plano internacional, lo fue sin dudael hecho, subrayado por Truyol, de la discontinuidad entre un na­ciente sistema de Estados americano, sustentador de la forma repu­blicana de gobierno y del principio democrático como base del Esta­do, y el sistema político europeo, anclado a la sazón en las ideasopuestas encarnadas en la Santa Alianza 8. Pero, como el propio Tru­yol ha advertido, en el contexto de las relaciones interamericanas -osea, interiores al sistema-, y en el caso concreto de los países de laAmérica Latina, se habría de conocer «la hipoteca de presiones deintereses exteriores conjugadas con la de ciertos grupos oligárquicos,que a partir de fines de siglo llegaron cada vez más de Estados Uni­dos y no únicamente de Europa» 9.

Un factor, así, que llegaría a estigmatizar el Sistema Interameri­cano determinando en buena parte las sucesivas y graves crisis queviene padeciendo desde su orto, sería la contradicción que, detrás deaquel aparente desarrollo de una filosofía única continental y decualquier retórica «panamericanista» 10, supone la coexistencia dentrodel propio Sistema de dos Américas profundamente diferentes y aunantagónicas, la rica y poderosa de los Estados Unidos del Norte y ladeprimida y compleja -en el sentido, sobre todo, de dispersa- delos Estados desunidos del Sur, entre las cuales existe una radical di­vergencia de objetivos y políticas marcada, inter alia, por la enormedesproporción de poder e influencia 11; lo que habrá llevado a hablarde la división entre «el uno y los veinte» 12 y a ver en perspectiva el

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13 Dispares incluso por la propia proyección exterior de sus respectivos in­tereses. Ver Connell-Smith, op, cit., pp. 56-57.

14 M. Díez de Velasco, Instituciones de Derecho internacional público, t. II,4.. ed., Madrid, 1984, cap. LXXI (<<Las Organizaciones internacionales en Amé­rica»), p. 380.

15 Y~r, entre otros, A. Remiro Brotons, La hegemonía norteamericana, factorde CriSIS de la DBA, Real Colegio de España en Bolonia (Studia Albornotiana,XV), 1972; J. Slater, The DAS and United States Foreign Policy, Columbus, 1967.

16 Sepúlveda, «The Reform... », cit., p. 102. Para un análisis indiciario de unacierta redistribución del poder en las relaciones interamericanas entre losaños 60 y los 80, dentro de esa básica asimetría del Sistema, ver A. F. Lowen­thal, «Changinz Patterns in Inter-Arnerican Relations» The Washington Ouar-terly, winter 1981, pp. 168 y ss. '

17 Sería de interés calibrar la medida en que el propio Sistema Interameri­cano en cuan~o marco hemisférico de diplomacia multilateral -pese al subya­cente sesgo bilateral de las relacl~me~ en su seno a causa de la hegemonía nor­teamerícana-s- puede haber contribuido a concretar una comunidad de intere­ses y posiciones de los países del Centro y el Sur de América que permitierahablar, aun con todas las reservas, de un «bloque latinoamericano». Ver al res­pecto Connell-Srnith, op. cit., pp. 48, 414-415.

18 Se utiliza aquí y en lo sucesivo la ordenación del articulado de la Cartade Bogotá tal como ha quedado tras la reforma introducida por el Protocolode Buenos Aires de 1967;

.19 Ver, en general, Ch. Chaumont, «Cours général de droit international pu­blic», RCADI, t. 129, 1970-1, pp. 352-353. El autor advierte que cabe prever que,

Sistema Interamericano como una forma de coexistencia entre par.tes dispares 13.

4. En este sentido, y según ha hecho notar Díez de Velasco, es ve­rificable la influencia negativa que suponen los sucesivos intentosde los. Estados Unidos de servir de catalizador del Sistema Interarne­ricano, así como la gran diversidad de intereses entre dicha Potenciay las Repúblicas latinoamericanas 14. El factor de la hegemonía 15 comobase de la asociación en que estriba el Sistema Interamericano hacede éste un Sistema asimétrico que como tal ve restada su aparienciade un regionalismo auténtico y activo 16. De ahí los esfuerzos de aque­llas Repúblicas en procurar un cierto despegue respecto de los Es­tados Unidos intentando reconducir la idea regional hacia un «pan­latinoamericanismo» 17 estructurador de tendencias integradoras enun nivel de Región-subcontinente (ALALC y ALADI, SELA) con suspropias constelaciones subregionales (Pacto Andino, Cuenca del Pla­ta); esfuerzos que se ven coartados por la propia realidad geopolíticadel Continente y por la diversidad -generadora de posiciones hetero­géneas y versátiles en un contexto variable- de estructuras sociales,grados de desarrollo, formas políticas, tipos etno-culturales, etc., en­tre las distintas Repúblicas latinoamericanas.

5. Una serie de contradicciones se solapan, por lo demás, conaquella básica.

Una es la contradicción entre el principio de igualdad jurídica con.sagrado en la Carta de la OEA (art. 9)18 y el dato real de la zona deinfluencia que condiciona todo el Sistema 19. Se ha hecho ver al res-

por reacción, los Estados insertos en la zona de inf!uencia .que prefigura elsistema regional -alude en concreto a los Estados latinoamericanos-e- «entrentdans la voie d'une limitation coissante, a l'intérieur du systerne, de la libertéet de la primauté de décision de la grande puissance dominante» (p. 353).

20 Ver en este sentido Remiro Brotons, La hegemonía... , cit., cap. II (pá-ginas 59-93).

21 Cfr. Chaumont, op. cit., pp. 392-394.22 En relación con esto, ver Connell-Smith, op. cit., pp. 27-29. Ver infra.23 Sobre la connotación «tercermundista» (sustancialmente en la vertiente de

subdesarrollo) del pan-Iatinoamerícanismo, ver Connell-Srnith, op. cit., p. 416.Por su parte, Truyol, en su ya citada obra La sociedad internacional, ha podidodecir suscribiendo ideas del mexicano J. Castañeda (México y el orden inter­nacidnal México 1956), que si bien pudo existir en origen una cierta comuni­dad ent;e la Am'érica anglosajona y la América hispánica dada la posición deambas respecto de Europa, «después de la diversificación creciente de las si­tuaciones sociales y económicas en las dos Américas, de la evolución políticaen Europa y de la aparición del Tercer Mundo, y sobre todo tras la conversiónde los Estados Unidos en gran potencia con intereses universales, ya no existe...

933Las relaciones interamericanas en perspectiva crítica ...

pecto, por una parte, la imposibilidad de actuar la OEA contra losEstados Unidos -ni siquiera a través de la condena colectiva de susconductas tal vez contrarias a las reglas de la Organización (casos deBahía Cochinos, 1961, y Santo Domingo, 1965)- o de hacer efectivasin su cooperación cualquier acción institucional, y, por otra parte,la vulnerabilidad de la propia Organización a la influencia de dichaPotencia, proyéctese ésta sobre los países integrantes (presiones polí­ticas y económicas dentro de un juego forzado de do ut des) o sobreel propio aparato institucional (papel respecto de los gastos de la Or­ganización, sede, funcionariado, etc.) 20.

Otra, ligada a la anterior, es la contradicción entre las exigenciasdel desarrollo de los pueblos del subcontinente y la independenciapolítica 21, en la medida en que a partir de aquéllas se ha ido creandoun flujo bilateral de relaciones desiguales con la Potencia del Norteque consolidan de hecho un estado de dependencia.

Otra es la contradicción entre la cláusula ideológica de la «demo­cracia representativa», sacralizada en la Carta de la OEA bajo la in­vocación de la solidaridad hemisférica (art. 3), y el principio, vitalpara aquellos pueblos, de no intervención (art. 18); y ello atendiendoa la doble circunstancia de actuar el apego estricto a este principiocomo óbice para la salvaguarda de aquélla y de poder ir asociado-como de hecho ha ocurrido- el rechazo de la intervención extra­continental con la práctica de intervenciones «liberadoras» a cargodel guardián regional, en una interpretación distorsionada de dichacláusula ideológica 22.

Otra, en fin, es la contradicción, atinente a los países latinoameri­canos, entre el hecho de estar éstos insertos en el mundo occidental,regido por pautas peculiares y en concreto por postulados socioeco­nómicos capitalistas, y a la vez en ese colectivo marginal y complejodel Tercer Mundo 23; lo que les habrá llevado a oscilar entre una acti-

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tud pasiva de adaptación -recepticia- y una actitud de autodefensa-~eactIva- ~rente apresiones externas (así, doctrinas Drago y Calvo)e. mcluso ,de inducción de pautas jurídicas innovadoras y aun ruptu.n~ta~ (a~I, en se~tores como el Derecho del Mar, el nuevo orden eco­normco mternacI~nal, el Derecho de la integración, la utilización derecursos compartidos, etc.).

6. En su propio devenir, marcado por esa radical dualidad departes (el uno y los veinte), el Sistema Interamericano viene siendocampo de expresión dialéctica de las pretensiones de los Estados Uni­dos .en el.Continente conectadas con su condición adquirida de Po­ten~~a de .mtereses generales -en cuyo sentido es reveladora la evo­lución, onentada en una línea intervencionista de la doctrina Mon-

24 del I ,roe - y e mtento por parte de los países latinoamericanos frentea esas pretensiones, de concebir la «seguridad hemisférica» ~o sólocomo un escudo frente a las injerencias extracontinentales haciendovaler, por lo demás, las cuestiones de desarrollo frente a ~e inclusosobre- las de seguridad.

n. LOS FACTORES SUBYACENTES EN LAS RELACIONES

,7. Las cuestiones de desarrollo son, en verdad, vitales para estospmse.s en cuanto constituyen un presupuesto de la paz social en elmtenor de cada uno de ellos y en el conjunto de la Región, condicio­nan el cuadro jurídíco.polítíco de la seguridad continental e influyenen el avance de las relaciones interamericanas en la vía de la igualdadreal ~lo que supone, en una nueva síntesis, la superación de las gran­des desigualdades arraigadas a lo largo de un extenso período- y delrespeto a la soberanía, que con razón se ha podido definir como elderecho de los pueblos en su estadio de realización 25. Todo ello incidea su vez en la orientación de las relaciones continentales y, en con­creto,.?e los pr?cesos de integración que han venido ensayándose enla reglO~ e.n un mtento de superar -sin gran éxito hasta ahora, a cau­s~ de distjntos factores internos y externos- la etapa de relacionesbIlateral.es,. no estructuradas, que coartaba el desarrollo equilibrado?e las dIstm~as partes cuya base reside, inter alia, en los principios deindependencjn, I~ualdad de derechos y ventaja recíproca.

8.Aun no siendo los Estados de América del Sur y Central «Es­tados nuevos» en el sentido estricto de la expresión 26, pueden consi-

ub~a 'chom.unidad pana~ericana: propiamente dicha, y habría que orientarse másIe~ acia una comunidad latmoamericana» (pp. 53-54).

1980 Ver en este sentido Ch. Rousseau, Droit international public t IV París, pp. 53-108. ", ,

25 Chaumont, op. cit., p. 390.• 2~ Por «nuevos» ha.brí~,que entender sólo aqueIlos Estados surgidos del mo­

vímíento de descolonización y cuya aparición en la escena internacional es re.

derarse, por un lado, precursores del movimiento de revisión de laspautas clásicas del Derecho internacional que venían presidiendo -ytendían a perpetuar- las relaciones desiguales entre el centro (lasPotencias coloniales) y la periferia (los países y territorios sujetos aalgún tipo de yugo extranjero) en el seno de la sociedad internacio.nal ", y, por otro lado, partes actuales del vasto grupo de paísesen vías de desarrollo que pugnan por alterar la presente estructurade las relaciones internacionales en busca de un nuevo orden mundial.

9. Factores de diverso signo yugulan, no obstante, todo avanceen esa línea de reivindicación y progreso; por donde las reglas e ins­tituciones ensayadas, en un nivel de superestructura jurídica, en elterreno de las relaciones objeto de este estudio, ven anulada o entodo caso reducida su operatividad en un contexto sociopolíticoen que el estado de dependencia -yen concreto de desarrollo depen­diente- es causa y a la vez resultado de condiciones políticas adver­sas en un doble plano interno y externo 28.

10. En el plano de la seguridad política continental, la cláusulaideológica de la democracia representativa (art. 3, d) de la Carta dela OEA), a la que se vinculaban en el papel la paz y la seguridadcontinentales y las acciones en su defensa previstas en el Pacto deRío de 1947 29

, quedó en la práctica sin efecto entre las convulsiones

935Las relaciones interarnericanas en perspectiva crítica ...

ciente. Ver en este sentido M. Bedjaoui, «Problemes récents de succesion d'Etats dans les Etats nouveaux», RCADI, 1. 130, 1970-Il, pp. 464 Y ss. Ver, asi­mismo, R. A. Falk, «The New States and International Legal Orden>, RCADI,tomo 118, E'66-Il, pp. 1 Y ss,

27 W. Friedmann ha observado al respecto, desde una óptica de interés, quelas actitudes y conceptos latinoamericanos sobre el orden jurídico internacio­nal, en tanto que antecedentes de posiciones más generales sobrevenidas conel ascenso de numerosos países nuevos subdesarrollados, serían el resultadode una situación crónica de inferioridad política y económica. Ver en tal sen­tido, de dicho autor, La nueva estructura del Derecho internacional (trad.), Mé­xico, 1967, pp. 362-366, Y De l'eiiicacité des institutions internationales, París,1970, pp. 72, 78.

28 Así, y por 10 que respecta a la interrelación democracia-desarrollo, enaplicación a los países latinoamericanos, ver, dentro de la obra colectiva La lu­cha por la democracia en América Latina (Universidad Internacional MenéndezPelayo, 1981), entre otros, G. Valdés, «Desarrollo y democracia en América La­tina», pp. 15-27; A. Rodríguez, «Perspectivas para América Latina: Reflexionessobre los obstáculos al desarrollo y a la democratización en el contexto de lacrisis internacional», pp. 29-44; E. Novoa Monreal, «Los condicionamientos ju­rídicos de la democracia en América Latina», pp. 161-176.

29 En el Preámbulo del TIAR, en efecto, se dice que «la obligación de mutuaayuda y de común defensa de las Repúblicas Americanas se halla esencialmenteligada a sus ideales democráticos y a su voluntad de permanente cooperaciónpara realizar los principios y propósitos de una política de paz» (párrafo 6);y se subraya que, supuesto que la organización jurídica es una condición nece­saria para la seguridad y la paz, ésta se funda, entre otras cosas, «en la efec­tividad de la democracia» (párrafo 7). De hecho, no obstante, tanto por suépoca como por su cariz, el TIAR o Pacto de Río es un pacto de confronta­ción, al que con razón ha podido designársele como «el primero de los pactosde la guerra fría» (en este sentido, Connell-Smith, op. cit., p. 182).

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políticas y los graves conflictos sociales del subcontinente 30, aunqueno dejaría de servir, dentro de la estrategia continental de los EstadosUnidos, como escudo residual de defensa política frente a ideariosextracontinentales, sobre todo en su vertiente de anticomunismo 31,

en el contexto de lo que con acierto se ha calificado de «operatividadnegativa del principio de ortodoxia» 32, orientada contra aquellos go­biernos o tendencias sospechosos de heterodoxia a los ojos de la Po­tencia dominante 33.

Aquí es donde el liderazgo de los Estados Unidos incidiría conespecial negatividad en el devenir de los asuntos continentales, a tra­vés de una política que, pese a su adaptación plástica a las sucesivascoyunturas (doctrina Monroe, doctrina del destino manifiesto, políti­cas del big stick y de la diplomacia del dólar, política del buen vecino,Alianza para el Progreso, doctrina Johnson, política Carter de los de­rechos humanos, doctrina Reagan), le permitiría a la Potencia domi-

3D La constante desmentida del leitmotiv democrático que suponen esas con­vulsiones y conflictos, ha suscitado, p. e., en el doble terreno práctico y doc­trinal, una serie de posiciones encontradas en torno a la cuestión del reconoci­miento de gobiernos de facto. Ver al respecto, entre otros, C. Sepúlveda, La teo­ría y la práctica del reconocimiento de gobiernos, México, 1954; y «Reconoci­miento de gobiernos en América. Evolución y estado actual», AHLADI, 3,1967, pp. 115-128.

31 En esta línea, y entre otras acciones proyectadas por iniciativa o a ins­tigación de los Estados Unidos en el seno del Sistema Interamericano resultaparadigmática la aprobación, por la X Conferencia Interamericana (Caracas1954), de la r~solución XqII, conocida como «res,olución anticomunista», qu~en la estrategia estadoumdense apuntaba a la sazon contra el gobierno guate­malteco de Jacobo Arbenz -de cuyo final derribo se señaló por parte latino­americana como responsable a los Estados Unidos-; resolución arrancada porel secretario de Estado Dulles en un contexto de reticencias y recelos en el queno estaba ausente el juego forzado del do ut des. Cfr. Connell-Smíth, op. cit.,pp. 194 Y ss., 271 y ss.

Contraria al principio de no intervención tan caro a los países latinoameri­canos, tal resolución, fruto de una coyuntura política «no supuso -como cer­teramente advierte Remiro- en el ánimo de quieries la votaron la forma ded.ar a su contenido una operatividad máxima y constante, sino todo lo contra­no» (La hegemonía... , cit., pp, 160-161). Lo que no impidió que los EstadosUnidos siguieran intentando extraer desde su influencia los resultados del prin­cipio de, ortodoxia más favorables a sus intereses (op. cit., pp, 178-180), comomostrarían, entre otros, los casos cubano (VIII Reunión de Consulta 1962) ydominicano (X Reunión de Consulta, 1965) y, más recientemente, los' sucesosde Granada.

32 Remiro Brotons, op. cit., pp. 155 Y ss.33 Comentando el caso dominicano, ha podido encarecer Connell-Smith la

actitud latinoamericana de resistencia ante la pretensión de los Estados Unidosd~, «conside~ar cualquier movImiento de reforma sustancial como de inspira­cion comunista», lo que habra llevado a esos países a mostrarse renuentes aconced~r el apoyo de la OEA a lo que en la práctica equivalía a la acción nor­teamencana (op. cit., p. 366). Los Estados Unidos -insiste el autor- «se hanopuesto a cambios en América Latina que hacían peligrar sus propios valoresy que amenazaba~.sus i~tereses»! o, en otras palabras, «han sido muy conser­vadores en su política latinoamericana, favoreciendo el statu quo y oponiéndosea los cambios revolucionarios» (p. 420).

34 Sobre este concreto aspecto de la actuación exterior estadounidense -lasintonía con los regímenes duros y las oligarquías de América Latina, verdaderatara política que ha llevado a las relaciones interamericanas a un callejón sinsalida al cortar las posibilidades de desarrollo en libertad en los países delárea, con la consiguiente distanciación de la base social respecto de los gruposdirigentes-, ver, entre otros, Remiro Brotons, op. cit., pp. 105 Y ss., 157, 179·180, 184, 188, 216 y ss.: y Connell-Smith, op. cit., pp. 43-44, y passim.

A propósito de la política seguida al respecto por los Estados Unidos du­rante los 70 y en la actualidad -en el doble aspecto del apoyo a los grupos yequipos conservadores y de la hostilidad hacia las tendencias anti-statu quo-,se ha podido concluir, a partir de la apreciación de los casos argentino, chileno,salvadoreño, nicaragüense y cubano, que en dicha política «pragmatism hasbeen progressively displaced by ideological rigídity». C. A. Astiz, «ChangingUnited States Policy in Latin America», Current History, vol. 81, núm. 472,1982, p. 89.

35 Consúltese en este sentido Remiro Brotons, op. cit., pp. 36 Y ss., 187 y ss.;A. Herrero de la Fuente, Seguridad colectiva y arreglo pacífico de controversias.Dos sistemas en presencia: ONU y OEA, Valladolid, 1973; en relación con lacrisis dominicana, R.-J. Dupuy, «Les Etats Unis, l'OEA et l'ONU a Saint Do­mingue», AFDI, 1965, pp. 71 y ss.

En este terreno de la seguridad, Sepúlveda ha podido calificar a la OEAcomo un sistema rudimentario de seguridad colectiva -dando a ésta a su vezun valor ideológico- (<<The Reform... », cit., p. 104), y ver en el TIAR, en tantoque alianza política conectada a los intereses norteamericanos, la posible ex­presión de una Santa Alianza del Continente (<<Meditaciones sobre el Tratadode Río», AHLADI, 4, 1973, p. 302).

937Las relaciones interamericanas en perspectiva crítica...

nante casar su defensa de las instituciones democráticas y del self­government con su apoyo a regímenes autoritarios 34 o su intervención-directa o indirecta- contra gobiernos o movimientos discordantescon sus propias posiciones, conduciendo en definitiva a la distorsiónde un Sistema paradójicamente apoyado en principios como los deno intervención, respeto a la soberanía, libre elección de sistema po­lítico y socioeconómico y arreglo pacífico de controversias. Entre lasconsecuencias debidas en no escasa parte a esa negativa política ha­bría que contar las de un subcontinente insolidario, distraído de sunorte político y frustrado en sus aspiraciones de progreso social, unainclinación en ciertos casos hacia fidelidades extracontinentales -cuyosentido de reto a los postulados geoestratégicos suele tener que vercon una radicalización provocada o espoleada por el acoso políticoy el boicoteo-, y, ya en el terreno de la actuación de las institucio­nes internacionales de salvaguarda de la paz y la seguridad, unadelicada tensión en las relaciones entre el Sistema Interamericanoy el Sistema universal de las Naciones Unidas generada por la incli­nación del Gendarme continental a utilizar la Organización regionalcon carácter prioritario o exclusivo -lo que contradice la esencia delCapítulo VIII de la Carta de la ONU- con vistas a obtener la solu­ción de los conflictos intracontinentales más propicia a sus inte­reses 35.

11. En el plano de la garantía de los derechos humanos, es obli­gado conectar el valor de las instituciones interamericanas de pro-

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938 Manuel Pére: GonzalezLas relaciones interamericanas en perspectiva crítica... 939

tección de estos derechos con los ya aludidos condicionantes políticosy socioeconómicos -indisociables, por otra parte, unos de otros- delfuncionamiento del propio Sistema regional 36. Y al respecto se obser­va un claro desajuste entre los útiles jurídicos creados en el doble ni­vel de la enunciación de los derechos 37 y de los resortes institucio­nales encargados de su salvaguarda 38 en el ámbito cubierto por elPacto de San José de Costa Rica de 1969, y la realidad, sociológica­mente patente, de una vulneración constante de aquéllos en diversos

36 En este sentido, y poniendo en parangón con la realidad sociopolítica delContinente el conjunto de logros jurídico-institucionales del Sistema, ha podi­do decir Gros Espiell que se impone «la triste vérification que la force desfacteurs économiques, sociaux et politiques qui a entravé le progres et imposéune régression a été plus forte et déterminante que l'avance qui aurait pudécouler du progres norrnatif», aun reconociendo que éste «a servi a créer eta pousser une conscience latino-américaine informée, qui exige avec une forcecroissante que les droits de l'homme soient effectivement respectés», H. GrosEspiell, «Le Systerne interaméricain comme régime régional de protection in­ternationale des droits de I'hornrne», RCADI, t. 145, 1975-II, p. 53.

37 Cabe en principio apuntar en el haber del Pacto de San José de 1969 elintento, logrado en parte, de una enunciación extensa y detallada -a veces enexceso- de derechos, que sitúa en varios aspectos al texto americano por de­lante del Pacto de derechos civiles y políticos de las Naciones Unidas y de laConvención europea, pese a ciertas lagunas como la no inclusión del derechode autodeterminación o de los derechos de las minorías (cfr. Gros Espiell,op. cit., pp. 39-40); si bien se han advertido ciertos puntos negativos, como ladefectuosa técnica seguida respecto de los derechos económicos, sociales y cul­turales -a los que, partiendo de la loable intención de incluirlos con los dere­chos civiles y políticos en un único texto convencional sobre la base de la uni­dad conceptual y la indisociabilidad de los distintos derechos humanos, se lesdedica un solo artículo, el 26, que no opera sino como una nuda instigación ju­rídica a las realizaciones internas y a la cooperación internacional por reenvíoa los genéricos preceptos (arts. 29 a 50) de la Carta de la OEA reformada porel Protocolo de Buenos Aires-, la indefinición resultante de remisiones a laacción estatal o de declaraciones de principios sin extraer sus consecuencias, etc.Ver a este respecto las certeras observaciones de A. G. Chueca Sancho en «Losderechos humanos protegidos en la Convención Americana de San José de1969», REDI, vol. XXXII, núms. 1-3, pp, 43-44, 47-51.

38 En este terreno, y frente a aspectos positivos como la posibilidad reco­nocida en el artículo 44 del Pacto de San José de un acceso directo del par­ticular a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sin necesidad deuna previa declaración estatal del tipo de la prevista en el artículo 25 de laConvención de Roma, resaltan ciertas carencias, como la falta de una piezainstitucional equiparable en calidad y funciones al Comité de Ministros en elsistema europeo, o la precariedad de los medios de protección, que, p. e., enlos asuntos suscitados ante la Comisión por vía de petición individual o decomunicación estatal (arts. 44 y 45), no culminan sino en la eventual publica­ción de un informe por la propia Comisión (art. 51.3); sin olvidar que, supuestoel carácter facultativo de la jurisdicción de la Corte Interamericana de Dere­chosiHumanos (art, 62) y dado el escaso número de Estados que hasta hoyhan suscrito declaraciones de reconocimiento de su competencia (Costa Rica,Perú, Venezuela, Honduras y Colombia, por orden cronológico), la actividad delórgano jurisdiccional del Sistema se ha reducido a una sola resolución -en uncaso contencioso por lo demás bastante atípico, el caso Viviana Gallardo y otraspresentado por el Gobierno de Costa Rica al amparo del arto 62.3 de la Con­vención (núm. G 101/81; res. de 13 de noviembre de 1981)- y cuatro opinio­nes consultivas.

países del área, incluidos algunos de los ya vinculados por dichoPacto 39.

Está, por otra parte, el hecho de verse integrado el Sisten~a pordos partes esencialmente distintas -otra vez e.l uno y los vem~e-,del sentido de cuyas relaciones en igualdad y libertad dependera enbuen grado el progreso de los mecanismos de salvaguarda 40. •

Por lo demás, una de esas dos partes engloba a paises que, ms­critos en principio en una concepción occidental -con todas las r~­servas que este calificativo pueda suscitar- sobre .los .dere~?os y .lI­bertades básicos de la persona, expresan en su propia situación SOCIO­

económica y política, que los radica a diversos efectos. en el TercerMundo una contradicción entre la regulación y la realídad reguladao corno dirá Gros Espiell, «entre las libertades proclamadas y la ver­d~d de la miseria y de la explotación» 41, con la consiguiente crisis .cuyodesenlace dependerá tanto del curso futuro de aquellas relacionescomo de la introducción de profundos ajustes estructurales 42 quepropicien en esos distintos países un auténtico desarrollo e~ libertad.

12. Entre tanto, procede verificar que, estribando el SIstema In­teramericano, y por ende el sistema de salv~g~arda del. Pact~ d~ SanJosé, en la ya indicada regla de la democracia ,la coexistencia, Junto

39 Son 16 hasta el presente los Estados pa~tes en la Convención Americanade Derechos Humanos: Bolivia (1979), Colombia (1973), Costa Rica (19~0), Ecua­dor (1977), El Salvador (1978), Gr~n~da (1978), ~uatemala (1978), Ha¡t~ (1977),Honduras (1977), Jamaica (1978), México (1982), Nicaragua (1979)" Panama (1978),Perú (1978), República Dominicana (1978) y Venez~~la (1977).. ASI pues, y apartede Cuba no se han incorporado aún a la Convención Argentina, Bahamas, .Bar­bados, Brasil, Chile, Dominica, Estados Unidos, Paraguay, Surinam, Trinidad-Tobago y Uruguay. .

40 Cfr. en este sentido Gros Espiell, op, CIt., pp. 10, 52. .41 Gros Espiell, «La evolución del concepto de los derechos humanos: cri­

terios occidentales, socialistas y del T.ercer Mundo», AHLAD.f, vol. 5, 1979, p. 89.42 Cfr Gros Espiell en «La evolución del concepto... ». cit., p. 90, y, mas re­

cientemente en «Los derechos humanos en América Latina", Cuadernos deCiencia Po¡{tica y Sociología, núm. 13, diciembre 1983-enero 198~, p. 15. .

43 Ver supra, I y II. En su Preámbulo, el Pacto de San Jase de 1969.sle~tael propósito de consolidar en el Continente, «dentro del cu~dro. ~e las .1l1stitu­ciones democráticas un régimen de libertad personal y de justicia SOCial, fun­dado en el respeto de los derechos esenciales del hombre». Otros actos de muydiverso tipo y alcance emanados del propio Sistema, entre los que cabe Citarya la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre d~, 1948(arts. XX, XXVIII Y otros), han subrayado e~ valor de la regla en cuestton entanto que condición esencial de la efectiva vigencia.d~ los derechos J:~I?anosen el Continente. Destacando a este respecto .la activI?ad de la C?mlSlOn In­teramericana de Derechos Humanos en su calidad de organo del Sistema -yaen el contexto del Pacto de San José, ya fuera de él respecto de Estados ~e laOEA aún no vinculados por el mismo-, al declarar, por eJ~mplo, la pecesldadde una vuelta al régimen democrático representativo ~n Clerto.s paises comorequisito para el ejercicio efectivo de esos derechos: asi, en los mformes sobrela situación de los derechos humanos en Chile, Paraguay y Uruguay de 1980,o en los sucesivos informes anuales a la Asamblea General de la OEA comolos de 1979-80 y 1980-81 (ver Comisión Interamericana de Derechos HU'!1anos.Diez años de actividades, 1971·1981, Secretaría General de la OEA, Washington,

940 Manuel Pére; González Las relaciones interamericanas en perspectiva crítica... 941

a Estados que viven en verdad bajo tal regla, de Estados cuyos pue­blos ven negados o cercenados por los equipos de gobierno en elpoder -puede que en distinto grado y desde distintas posiciones de~a.se- los de~echos individuales y colectivos, coarta la posibilidad po­lítica de un sistema verdaderamente integrado de protección de esosderechos, habida cuenta de que ésta es una de las materias en que lacorrespondencia de valores, pautas y reglas de base entre los paísesconstituye una condición esencial de una estructura internacional decooperación -más fácilmente alcanzable en ciertos círculos regio­nales de Estados con idearios afines- mínimamente eficaz 44. Lo quehabrá llevado a decir que el hecho de que el Pacto de San José, que sebasa en una concepción política democrática, se enfrente con la afir­mación de un pluralismo ideológico aceptado como presupuesto en losinstrumentos más recientes del Sistema Interamericano, supone unacomplicación adicional de la situación del propio Sistema en el terrenode la protección de los derechos humanos 45.

Con todo, es de esperar -y de augurar, a la luz de ciertos signosrecientes indicadores de un giro positivo en diversos puntos del es­pectro político continental- que la protección de estos derechos enel marco regional americano vaya transitando de la idea a la reali­dad, para lo cual resulta urgente tanto la generalización de los pro­cesos de resturación o consolidación del Estado de Derecho en losdistintos países del área 46 como la creación de las condiciones básicaspara un desarrollo integral de sus pueblos; requisitos éstos, en ver­dad indisociables, por los que pasa todo intento de mejorar en elplano internacional los mecanismos de garantía de tales derechos enl~ R~gión, lo que exige a su vez, inter alia, reforzar las dos piezas ins­titucionales del Pacto de San José 47, alentar la utilización plena de

198~, p'p.. 290, 293, 296; ~31-332); sobre la base de los cuales la propia Asambleaha insistido en la necesidad de que los Estados integrantes de la OEA que aúnn? lo hayan hecho «r~sta?l~zcan o perfeccionen el sistema democrático de go­bierno en el cual el eJerCIClO del poder derive de la legítima y libre expresiónde la voluntad popular» (AG/Res. 510 (X-O/80) de 27-11-1980 punto 6) vincu­lando en concreto 1<1; ~uestión de la vigencia plena de los de;echos hu~anos yde ~a reglaidemocrática q~,e es C<;>r;dIcI.~n indispensable para el ejercicio deaquellos, a la de la supresion o mítígacíon en el doble plano interno e inter­nacional, de las graves desigualdades que ~oartan el desarrollo de los pueblosdel Continente (en este sentido, AG/Res. 510 (X-O/80), cit., puntos 7 y 8, YAG/Res. 314 (VI-O/77) .de 22-?-1977, punto 2) (ver op, cit., pp. 356-358, 376-377).

44 Cfr. en este sentido Fríedmann, La nueva estructura.", cit., pp. 85 91-92291-292,356 (nota 1), etc. ' ,

:~ Gros Espiell; Le Systeme interaméricain... ,. cít., p. 48.. En. este sentido es alentador, por ejemplo, que el nuevo Gobierno argen-

tino ~ah~o de las urnas. en 1983 haya avanzado su propósito de dar los pasosconstltu<;:~onales ~ecesanos para una pronta ratificación por Argentina de laConvención Amencana sobre Derechos Humanos., ello, por ejemplo, afianzando cada vez más la Comisión su papel COmoorgano de control del Pacto (en el doble terreno procesal de los arts 44 y 45)y no sólo como institución «blanda» del Sistema general, y reforzand~ a su vez

cauces de acción como los de los artículos 45, 62 y 64 del propio Pacto,dar el debido encaje en el sistema a los derechos económicos, socialesy culturales -hoy confinados en la precaria regla de reenvío del ar­tículo 26 del Pacto- a través de un Protocolo adicional ad hoc 48, etc.

IIl. CONTEXTO POLITICO y PROCESOS DE INTEGRACION

13. Las diversas y delicadas cuestiones planteadas en el Conti­nente en el terreno de las relaciones económicas y, en concreto, delos procesos de integración regional o subregional, responden a suvez, en parte no desedeñable, a esa diferencia esencial de interesesy de poder entre la Potencia del Norte y las vulnerables naciones delSur que pone en evidencia aquel carácter de «forma de coexistencia»predicado del Sistema Interamericano a despecho de toda política debuena vecindad 49.

14. Dejando aquí aparte las causas endógenas -no aislables, des­de luego, del entorno exterior- del subdesarrollo y la general ende­blez de esas naciones, lo cierto es que entre los factores negativosque vienen condicionando aquellas relaciones y procesos hay quedestacar la presencia secular de los Estados Unidos, a partir de lacual se ha decantado una situación de dependencia en la independen­cia 50 generadora de contradicciones y tensiones en el teatro regional.En el designio expansivo de dicha Potencia en el Continente ha pre­valecido la vía de la penetración del capital privado a través de gran­des inversiones selectivas -cubiertas en todo caso por la garantíade posibles intervenciones directas o indirectas- sobre la de la ac­ción oficial, supuesta la resistencia de principio de los Estados Unidosa aceptar en las relaciones hemisféricas las demandas de ayuda inter­estatal, aparte, claro está, de los condicionamientos políticos de la pro­pia ayuda 51.

la Corte su valor jurisdiccional tanto en vía contenciosa (a través sobre todode la generalización del reconocimiento por los Estados partes de ~u competen~cia obligatoria) como en vía consultiva.

48 En .esta vía, la Asamblea General de la OEA encargaría en su día a laSecretaria General un anteproyecto de Protocolo adicional que debería ser ob­jeto de consideración en una reunión celebrada al efecto. Ver al respecto, entreotras, las resoluciones AG/RES. 619, XII-0/82, y AG/RES. 657, XIII-0/83.

49 Cfr. Connell-Smith, op. cit., pp. 56-57. Ver supra en 1.50 En este sentido, e incidiendo en el contexto socioeconómico de base de

las sucesivas intervenciones de los Estados Unidos en Latinoamérica J. Noel Leprincipe ele non-intervention: Théorie et pratique dans les relation~ inter-cimé­ricaines, Bruselas, 1981, p. 222.

51 Sobre estos puntos-clave de la política de los Estados Unidos en relacióncon los procesos estructurales de los países del subcontinente ver Connell­Srnith, op. cit., pp. 4~, 45-46, 165-166, 180-181, 182-190, 191-194, 198-í99; y RemiroBrotons, La hegemonia norteamericana... , cit., pp. 78-84, 198-216.

942 Manuel Pére; Gonrále; Las relaciones interamericanas en perspectiva crítica... 943

15. Aparte de la pobre y retórica satisfacción que obtuviera ensu día en la Carta de Bogotá de 1948 por la que se creaba la OEA 52

la aspiración de los países latinoamericanos a ver convertida la nuevaOrganización regional en un foro institucional de cooperación en elterreno económico 53, parecía perfilarse a partir de 1958, al socaire deciertas circunstancias entre las cuales el caso cubano y su segura re­percusión en el Continente resultaba crucial, una inflexión en lapolítica estadounidense respecto de aquellos países marcada por sig­nos como la creación en 1959 del Banco Interamericano de Desarro­llo (BID) y, sobre todo, el lanzamiento kennediano en 1961 -añocrítico en las relaciones continentales- del programa de la Alianzapara el Progreso, sancionado como empeño multilateral por la Decla­ración y la Carta de Punta del Este suscritas ese mismo año.

Pese a ello, las acciones de multilateralización formal de la ayudaexterna llevadas a cabo en el seno de la Alianza para el Progreso -unode cuyos resultados sería la creación del CIAP en 1963- no impidie­ron que la colocación de los fondos de asistencia y la propia acciónoperacional se mantuvieran en niveles estrictamente bilaterales, con­dicionadas, consiguientemente, más por circunstancias política -ex­presadas en términos de poder e influencia en tanto definidores de uninterés nacional relevante- que por razones de auténtica coopera­ción económica 54. No en balde ha podido decir el internacionalistamexicano Sepúlveda que la Alianza para el Progreso (oficialmenteenterrada en 1974 en el marco de nuevas reformas preconizadas enel seno de la OEA) resultó en la práctica un desencanto económico,un chasco social y un fracaso en la política 55.

16. Todo ello explica las iniciativas de «despegue» del grupo de

52 Tan sólo venían a incluirse en ella dos breves capítulos, el VI y el VII (conun par de artículos cada uno), limitados a enunciar unas vagas reglas de coo­peración económica y social, y unos pocos preceptos los artículos 63 a 66 re­lativos a la creación de un órgano, el Consejo Int~ramericano Económi~o ySocial (CIES), con escasas atribuciones.

53 Ver en este sentido Remiro Brotons, op. cit., p. 199.54 Cfr. Connell-Smith, op, cit., pp. 209, 214, 321-328; Y Remiro Brotons, op. cit.,

pp. 205-213.. En. ~n plano general ha I~dvertido"con acierto Pérez Vera cómo, "por la pro­

pía dinámica de poder, el hegemon no entra con los grupos inmersos en suradio de acción (es decir, dentro de su propia esfera de influencia) en auténticasrelacione~ d~ cooperación; dado que estas relaciones, por definición, exigenuna relativa Igualdad entre las partes. En consecuencia, sólo cuando el contextointernacional general hizo que el "hermano mayor" americano considerara conojos propicios el desarrollo, sin su participación, de los fenómenos regionalesal Sur de Río Bravo, pudieron potenciar su actuación órganos subsidiarios decarácter técnico», como el CIES. E. Pérez Vera "Sobre el regionalismo en unasociedad internacional universal», Anuario de E~tudios Sociales y Iurldicos (Es­cuela Social de Granada), VI, 1977, p. 272.

55 Sepúlveda; «La Organización de Estados Americanos desde las reformasde Buenos Aires (1967). Transición y ajuste», REDI vol. XXIV núms, 3-4 1971p.273. s , "

países del Centro y del Sur del Continente, nacidas en buena parte delsentimiento de frustración causado por unas relaciones de tutela ne·gativas en cuanto entorpecedoras del desarrollo equilibrado y no de­pendiente de esos países 56; iniciativas alentadas -significativamen­te-, no desde la OEA, sino desde la Comisión Económica de las Na­ciones Unidas para la América Latina (CEPAL), que en su labor deinstigación e impulso de los movimientos de integración regional enel Subcontinente contaba con la desconfianza de principio de la Po­tencia del Norte 57.

No obstante, y pese a los indudables logros obtenidos a través delos sucesivos ensayos integradores en el Subcontinente, diversas cir­cunstancias, internas (por referencia a cada Estado y a la propia áreade integración pretendida) y externas, han frenado, cuando no yugu­lado, los respectivos procesos, deparando una sensación generalizadade desaliento y, en definitiva, una cierta crisis de confianza en la ideo­logía integradora.

17. El primer «ensayo general» que supuso la creación de la Aso­ciación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) por el Tratadode Montevideo de 1960 no llegó a dar los resultados apetecidos, debi­do a distintas causas tanto de tipo político (graves problemas surgi­dos en varios Estados miembros a lo largo de la vida de la Asocia­ción, disparidad de opciones político-económicas de los diferentes go­biernos según la variable coyuntura interna, etc.) como de tipo es­tructural y funcional afectantes al propio sistema regional (inadecua­ción de las instituciones, rigidez en los plazos del programa de libe-

55 Desde una perspectiva genérica referida a la posición de Latinoaméricaen el contexto de las relaciones económicas internacionales -caracterizadaspor la particular vulnerabilidad de las economías periféricas en un escenariomarcado por la estratificación y la desigual jerarquización de los poderes ac­tuantes en su seno-, se ha advertido cómo la cooperación y complementacióncreciente entre los países de la periferia tiene un sentido positivo, en tanto que,lejos de fracturar el sistema económico internacional, se orienta hacia una rein­tegración efectiva sobre bases más equitativas y justas; lo que, trasladado a lasituación actual, en que la crisis generalizada tiende a acentuar la debilidad yla dependencia de aquellos países, implicaría para la América Latina una opcióntendente a transformar la presente comunidad de intereses de la región en unsistema plenamente representativo, hacia el exterior, de las necesidades e idea­les del conjunto, revirtiendo así la interdependencia vertical (resultante de unasrelaciones internacionales desiguales) en una interdependencia horizontal, entreiguales, fortalecedora de las estructuras regionales y a la postre del bargainingpower con las potencias exteriores. Cfr. en este sentido L. M. Laredo, «Laintegración regional en el actual contexto mundial», Integración Latinoamerica­na (IL), año 9, núm. 87, 1984, p. 40; y, apuntando sobre todo la necesidad depotenciar mecanismos inductores del crecimiento económico a través del co­mercio intrarregional en la vía de la superación de la dependencia externa dela región, F. Mateo, «Bases y lineamientos de una estrategia para la defensa dela seguridad e independencia económica de América Latina», IL¡ año 7, núm. 75,1982, pp. 3 y ss.

57 Cfr. Connell-Smith, op. cit., pp. 199 y 314.

944 Manuel Pére; Gonrále; Las relaciones inieramericanas en perspectiva crítica." 945

ración previsto en el Tratado y en el propio sistema de perfecciona­miento de la zona de libre comercio, frustración de los objetivos detrato preferente para los países de menor desarrollo económico rela­tivo y de mercado insuficiente, etc.) 58.

La crisis de la ALALC vendría a hallar salida en la creación, por elTratado de Montevideo de 1980, de la Asociación Latinoamericana deIntegración (ALADI); Asociación que, desmintiendo su ambicioso tí­tulo, viene a representar en realidad la renuncia a la integración 59, sibien, como ha observado Gros Espiell, «tiene la virtud de su realismoy de su empirismo modesto y pragmático» con vistas al logro de losfines fijados al propio proceso integrador 60. Estos rasgos resaltan enla decisión de los once Estados partes en el nuevo Tratado -los mis­mos que lo eran en el de 1960- de «establecer objetivos y mecanis­mos compatibles con la realidad de la Región» (preámbulo del Trata­do); a lo cual responden, por una parte, el principio de pluralismo,expresado en la voluntad integracionista de los países de la ALADI«por encima de la diversidad que en materia política y económica pu­diera existir en la Región», y, por otra parte, los principios de flexi­bilidad y convergencia, por los que se propugna la capacidad -de laque la ALALC se mostrara carente~ para propiciar la concertaciónde acuerdos de alcance parcial que, a través de negociaciones perió­dicas entre los distintos países, deberán tender a la convergencia me­diante su progresiva multilateralización (art. 3) 61. Ello supone admi­tir que, por necesidades políticas, resulta inevitable flexibilizar el rí­gido multilateralismo que caracterizaba a la ALALC, sin perder devista, no obstante, la necesidad de abrir en dicha dirección las accio­nes parciales -teniendo en cuenta a la vez la necesidad de aparejar

5S Cfr. al respecto nuestro estudio «Otras Organizaciones Internacionales enAmérica» (cap. LXXII), en el tomo II de las Instituciones de Derecho interna­cional público, de. Díez de Velasco, cit. en nota 14, pp. 390 Y ss.

59 En este sentido, C. A. Pérez, «La geopolítica de la integración en la Amé­rica Latina», IL, año 7, núm. 75, 1982, p. 33.

60 Gros Espiell, La situación política de América Latina y la integración eco­nómica (ponencia presentada al Seminario «Europa-América Latina» CentroIberoamericano de Cooperación, Madrid, 4 a 6 de noviembre de 1980), p. 6.

61 En el Tratado se establece un área de preferencias económicas constituidapor una preferencia arancelaria regional, acuerdos de alcance regional y acuer­dos de alcance parcial (art. 4). Uno de los principales desafíos de la nueva Aso­ciación -;-al que no había sabido dar respuesta apropiada la ALALC- consisteen. conciliar el esquema multilateral de integración con las acciones parciales(bI1!,:terales o por grupos ,de países), procurando que éstas no hagan caer a laregion en una balcamz~cIOn economica y política, a cuyo fin parecen más reco­mendables que las acciones de corte comercial las encarnadas en acuerdos decornplementación económica (sobre todo en el sector industrial), acuerdos agro­pecuarios, acuerdos de cooperación científica y tecnológica, acuerdos financie­ros de apoyo para diversos fines ... Ver «La evaluación del Tratado de Monte­video, 1980, y las perspectivas d~ las acciones. de alcanc~ parcial de la ALADI» y«El problema de la convergencia de las acciones parciales en el marco de laintegración latinoamericana», IL, año 6, núm. 54, 1981, pp. 18-19, 86-92.

tratamientos diferenciales en función de las características económi­co-estructurales de los distintos países miembros- de cara al obje­tivo final de un mercado común latinoamericano 62.

18. Los distintos factores, sobre todo políticos, que han venidocondicionando y condicionan los procesos de integración a escala re­gional, no dejan de repercutir a su vez en los ensayos de alcance sub­regional como el Pacto Andino o el Mercado Común Centroamericano(MCCA), produciéndose en éstos eventuales agravaciones a causa defactores específicos susceptibles de radicalizar la crisis.

19. La insatisfacción generada por la persistente asimetría den­tro de la ALALC entre países de distinto nivel de desarrollo -en pro­vecho precisamente de los tres grandes del Area: Argentina, Brasily México 63_ había movido a algunos países de la Asociación a inten­tar entre sí un proceso de integración que les permitiera acelerar sudesarrollo mediante la creación de una unidad económica de suficien­te magnitud como para poder beneficiarse de las economías de escalaresultantes y competir así más eficazmente con las economías de ma­yor entidad de la región. Así se establecería en 1969 el Acuerdo deintegración subregional entre cinco países andinos (Bolivia, Colom­bia, Chile, Ecuador y Perú), al que en 1973 habría de incorporarse Ve­nezuela.

El Pacto Andino, que a diferencia de la ALALC se inscribía cons­cientemente en una dinámica integracionista al estilo de las Comuni­dades Europeas, puede anotar en su haber ciertos éxitos en materiade liberación de los intercambios andinos, política arancelaria exte­rior, programas sectoriales de desarrollo industrial, política comúnsobre transferencia de tecnología, establecimiento de un régimen uni­forme de empresas multinacionales andinas, etc. 64. Pese a lo cual esverificable una crisis del Pacto en cuanto ensayo de integración sub­regional 65; crisis de la que serían signos y causas a la vez los factores

62 Se ha subrayado al respecto que «Ia pluralidad, la heterogeneidad y lasdistancias económicas características del continente latinoamericano imposibi­litan en el momento actual una marcha simultánea hacia un proceso de inte­gración global, y que en consecuencia es imprescindible dotar al sistema de lanecesaria multiplicidad y flexibilidad que facilite la vigencia de acciones de inte­gración parciales, que juntamente con las multilaterales y mediante adecuadosinstrumentos que aseguren la convergencia y los tratamientos diferenciales,según el desarrollo relativo de los países, posibiliten una mayor dinámica delproceso». M. Arocena, «El surgimiento de la Asociación Latinoamericana deIntegración», IL, año 6, núm. 59, 1981, p. 14.

63 Cfr. J. Alcalde Cardoza, «Hacia una caracterización de las negociacionesen el Acuerdo de Cartagena», IL, año 7, núm. 71, 1982, pp, 30-31.

64 Cfr. nuestro estudio citado en nota 58, p. 400; asimismo, Alcalde Cardoza,op. cit., pp. 40 y ss.

65 La situación del Pacto Andino vendría a agravarse por una serie de even­tos sucesivos como la retirada de Chile en 1976, la conflictiva negociación delPrograma sectorial de la industria automotriz -con la actitud entorpecedorade ciertas empresas multinaciones como la Chrysler, que, viéndose afectadas

re'pres~?tados. por la politización del proceso de integración, la dis­tnbuclO~ desigual de los. ben~~icios derivados de éste -con lo quee~l~ vema a suponer. de .vlOlaclOn contractual habida cuenta del prin­CIpI~ ~~ reparto equítatívo de los beneficios (art. 2 del Pacto) y de lap~~vIslOn ~e un trato preferente para Bolivia y Ecuador en su condi­~lOn de p.aI.s~s de menor desarrollo económico relativo (art, 3)- y lamcompatIbI!Idad de las políticas económicas 66, factores reconduci­bles en realIda~ a uno solo, la incapacidad de los integrantes del Pac­t?, para conducir una estrategia común en razón de la falta de cohe­sion de ~us respec~iva~ estructuras y políticas, condicionadas por di­versas circunstancias Internas y externas.. Por lo ~u~ respecta en concreto a la incompatibilidad de las polí­

tícas economicas -en cuya base están las diferentes opciones de mo­delos de desarrollo y, en definitiva, las diversas y a menudo contra­puestas concepciones político-ideológicas que nutren a los distintosregÍJ?ene~-:-, iría a expresarse con toda crudeza en varios eventos:la ~IstorslO~.provoc.ada por las posiciones de base adoptadas por elgobierno militar chileno a partir de 1974, que venían a chocar conlas ~a.uta~ ,ac?rdadas. por el Grupo andino en materias tales corno laplanificación I~dus~{Ial y, muy especialmente, el tratamiento de la in­verslO?- extranjera , lo que a la postre desembocaría en la retiradade ChIle del Pacto en 1976; las dificultades surgidas, a causa de agen-

en s~.s interes~s, .habían llegado. a d~tener temporalmente el avance de la inte-.:gracron-s-, ,las incidencias de la situación boliviana, el deterioro de las relaciones

e?tre />eru y Ecuador, la falta de respaldo político al proceso etc Sobre la~ruacIO~ presente y las perspectivas del Pacto, ver «Evaluación' del' programa

<; r~actIvacIOn. y exame? de la .situación actual del proceso de integración eco­norrnca subregíonal andino», pnmera parte IL año 8 núm 78 1983 pp 72 74Y s6~gunda parte, [L, año 8, nú!?. 79, 1983, pp. 53-58.' ., , . -,

. R. Vargas ~I~algo, «La cnSIS del Pacto Andino», Revista de Política Inter­nacional, !?ayo)umo 1977, pp. 101 Y ss. En cuanto a la incidencia de los ava­tar~s políticos internos en el proceso de integración, destaca el hecho de habertemdo que afro~tar ~l Pacto, sólo en el período 1969-1973, un promedio de2,5 cambios presidenciales por país miembro.

67 E.n la base ~e la célebre Decisión 24 sobre régimen común de tratamientoal capIt.al extranjero (apoyada a la sazón, en función de convicciones básica­mente IdeologIca~, por: ~ObIern?S nacionalistas y de orientación izquierdistadomo los ~e Perú, BolIVIa y. C}1Ile) latía la idea de la necesidad de reducir la

ependencia externa. ,de los paises del Pacto -que se veía como principal obs­taculo a. l~ integración-e- eYIt~ndo que te~c~ros países y empresas extranjeras(A convirtieran en los. principales beneficiarios del mercado común andino1 lcalde fC.ardoza, op .. cit., pp. 31-3~, 37). Con posterioridad, y tras el viraje vio-eJ?-to bU ndo por Chile en su gobierno, este país, al no conseguir de los otros~mem ros del. ~a~to un ~cuerdo de revisión del régimen común propicio a susmte~eses, decldI,na marginarse del proceso para ensayar una vía de desarrolloasoclad~ al capital mternacional (ibid., p. 37). Refiriéndose a las primeras con­s~~uencIas del nuevo estatuto del capital extranjero instaurado por la Deci­SIOn 24 y al acceso al poder de los militares chilenos Carraud ha hablado deun «revIreJ!lent bruta,l» d~ l~ .situación del Pacto e~ 1974. M. Carraud, «Le?roup Andin: un systeme ]~ndIque au service d'une nouvelle stratégie de déve-oppement», Annuaire dú Tiers Monde, 1976, p. 265.

tes internos y externos (destacando entre éstos la actitud de ciertasmultinacionales) en la negociación y puesta en práctica del ProgramaAutomotor 68; los obstáculos que, debido inter alia a las diferenciasde enfoque entre los países de la Subregión respecto de las políticasde estímulo a las exportaciones y al desarrollo industrial, han venidoimpidiendo un acuerdo básico sobre ciertos aspectos esenciales (nive­les, cobertura, condiciones y plazos) para la implantación efectiva delArancel Externo Común previsto en el Pacto 69.

20. Por lo que respecta al ensayo representado por el MCCA,creado en 1960 por el Tratado general de integración económica cen­troamericana suscrito en Managua, es notorio que viene padeciendodesde hace años una honda crisis, entre cuyas causas -y a la vez sig­nos- cabe citar la creciente conflictividad política y social en el Area,la precaria situación de las balanzas de pagos de los países integran­tes, los desequilibrios en la distribución de los costos y beneficiosdel proceso integrador, la ausencia de coordinación de las respectivaspolíticas de desarrollo estatales, la desnaturalización del arancel ex­terno común a base de incentivos y exenciones industriales distorsio­nantes, etc. 70. A raíz de la tensión sobrevenida en 1969 con el conflic­to honduro-salvadoreño, se intentaría por los gobiernos de los cincopaíses buscar bases de solución negociada para una recuperación delpulso institucional y una reestructuración del sistema, llegando a pre­sentarse al efecto a fines de 1974 por la Secretaría Permanente (SIECA)un proyecto de Comunidad Económica y Social Centroamericana(CESCA) inspirada en principios y orientada hacia objetivos más am­biciosos que los del MCCA, proyecto que no llegaría a prosperar da­das las negativas circunstancias políticas causantes en general de unestancamiento prolongado del proceso que ha determinado que, a laexpiración del Tratado general en 1981, siguiera sin vérsele salida ala situación, cuya reconducción tropieza con la persistencia de gravestensiones en la zona y de ingentes problemas de orden interno 71.

68 Ver Alcalde Cardoza, op. cit., pp, 39-40.69 Evaluación del programa de reactivación... (segunda parte), cit., pp. 53-54.70 Cfr. Cooperación e integración económica entre países en desarrollo, Con-

ferencia de las Nacionese Unidas sobre Comercio y Desarrollo, doc. TD/B/609,vol. 1, pp. 42-44; Y E. R. Conesa, "La reestructuración del Mercado Común Cen­troamericano», 1L, año 7, núm. 65, 1982, pp. 14-20.

71 Cfr. nuestro estudio citado en nota 58, p. 411. En un informe sobre elestado del proceso de integración en 1982 (IL, año 7, núm. 75, 1982, pp. 109Y ss.), se subraya la vigencia precaria del Tratado general y el grado en quese ve comprometida la propia institucionalidad de la integración por distintastendencias fraccionadoras, tanto internas (violación de las reglas de libre comer­cio por acuerdos bilaterales por listados de productos, propensión hacia insti­tucionalidades paralelas como la proyectada zona de libre comercio entreHonduras, El Salvador y Nicaragua, etc.) como externas (presiones para unaapertura creciente al mercado internacional en perjuicio de los intercambiosintrasubregionales y, en definitiva, de las posibilidades de superación de lacrisis del Mercado Común).

946 Manuel Pérez Gonzále;Las relaciones interamericanas en perspectiva crítica ... 947

948 Manuel Pérez Gonrále; Las relaciones interamericanas en perspectiva crítica ... 949

En un intento de explicación política del fracaso de los sucesivosconatos de reestructuración de la integración centroamericana desde1969, se ha achacado éste a la actuación no positiva de los gobiernosnacionales en los órganos regionales decisorios determinada por lainaceptabilidad de las propuestas reestructuradoras para las coalicio­nes políticas dominantes en cada país miembro, debido a la percep­ción, por las minorías industriales y comerciales hegemónicas en lasrespectivas coaliciones, de la afectación negativa a sus intereses deaquellas propuestas 72. Siendo éste, en efecto, un factor clave de la di­solución de la reestructuración que abocaría, según gráfica expresión,a una desestructuración de la integración en medio de diversos pu­drimientos estatales 73 en la Subregión, habría que situarlo, no obs­tante, en el contexto de diferentes condicionamientos de fondo dearrastre secular (culturales, socio-políticos, económicos) propiciado­res de una dependencia externa que hace a esos países persistente­mente vulnerables, realimentando la postración y la conflictividad enel interior de cada uno de ellos y a la vez -y por ende- en el nivelsubregional ",

En cualquier caso, constituyendo las diferencias político-ideológi­cas entre los distintos países de la Subregión uno de los principalesobstáculos al proceso de reestructuración del MCCA, se viene enca­reciendo últimamente por varias instancias del Sistema la convenien-

72 N. Mariscal, Integración económica y poder político en Centroamérica SanSalvador, UCA, 1983, capítulo III (pp. 67 Y ss.), Y el correspondiente desa~rollode sus premisas metodológicas en los sucesivos capítulos (espec, capítulos V,VI Y VII). El autor advierte cómo las minorías en cuestión -que, habiéndoseopuesto cerradamente al proyecto de Tratado constitutivo de la CESCA nopresentarían nunca una alternativa elaborada y razonable de reestructuraci6n­al percibir que las convulsiones afectaban no sólo a su negocio regional, sin~a los SIstemas estatales que lo posibilitaban, presentaron sus propios interesescomo los del pueblo centroamericano, mostrándose no obstante en alianza conlos gobiernos, propensas a permitir a las mayorías organizar~e y expresarse(pp. 283·284).

73 Op. cit., capítulo VII, pp, 255 y ss.• ,74 En el, informe de~ Seminario sobre el proces? centroamericano de integra­

CIO~ .econo~Ica organizado en 1981 por el. InstItuto para la Integración deAmérica Latma (INTAL), la SIECA y el gobierno de Panamá (apud IL año 7núm.. 65, 1982, pp. 63 Y ss.), se ha señalado cómo a lo largo del pro'ceso s~vinieron. dando ciertas. «influencias o intentos de influir en la integración cen­t~oamE;ncana y las. decisiones sobr.e, la materia por parte de países extranjeros,sm dejar de mencionar la actuaCIO? sobre el particular de algunas empresasmultinacionales en el Mercado Común» (p. 65). Y en el informe sobre el estadodel proceso de integración citado supra en nota 71 se encarece cómo presionesexteriores como. la ~el FMI. para forzar la apertura de los países centroamerí­canos al mercado mtern~c~o?al. en perjuicio de los flujos intrasubregionaleso la representada. por la iníciatíva de Ayuda a la Cuenca del Caribe del Presi­dente Reagan abriendo el mercado de lo.s, Est~dos Unidos a ciertos productoscentroamer-icanos y pregonando la relación bilateral con países del Area nohacen, sino reforz3lr las tendencj<l;s fraccio?adoras. ~xistentes (p. 110). Cfr'. enesta Iínea C. A. Perez, La geopolitica de la integracián ... , cit., pp. 33-34.

cia de lograr un acuerdo político de base que parta de la presente he­terogeneidad político-ideológica de aquéllos; y, a falta de las condi­ciones políticas necesarias para un avance de la integración según elenfoque de desarrollo integrado propuesto en su día por la SIECA,se tiende a advertir la oportunidad de salvaguardar los logros obte­nidos durante la vigencia del Tratado general y avanzar en la vía de laintegración por proyectos en tanto las circunstancias no permitan unaprofundización del proceso integrador 75.

21. Las breves y someras consideraciones que acabamos de hacersobre los procesos de la ALALC-ALADI, el Pacto Andino y el MCCAy sus respectivas crisis, cobran valor paradigmático en la medida enque aluden a tres señalados intentos de institucionalización de la co­operación económica regional fuera de la tutela directa de los Esta­dos Unidos. En verdad, la re definición por parte latinoamericana delas relaciones con este país 76 dependerá en buena parte del éxito delos esfuerzos de cooperación intralatinoamericana con vistas a unaconsolidación interior del bloque de la que pueda resultar un aumen­to de su capacidad negociadora ad extra, así como del refuerzo queesos países puedan dar a la causa del «grupo de los 77» en su pugnacon los países industriales en el marco dinámico del nuevo orjíeneconómico internacional. Las perspectivas a corto plazo son más biendesalentadoras, pese al indudable avance que supone el Sistema Eco­nómico Latinoamericano (SELA), que podría llegar a convertirse enpieza clave de la cooperación económica -e incluso política 77_

entre los países del Subcontinente y de la coordinación de sus posi­ciones frente a terceros actores extrarregionales como la CEE o lospropios Estados Unidos, creando un esquema de seguridad económi­ca latinoamericana en provecho del desarrollo integral, equilibradoy libre -en tanto no condicionado desde el exterior- de toda la re­gión 78. Las condiciones políticas de fondo siguen siendo, con todo,

75 Cfr. en este sentido el informe del Seminario sobre el proceso ... , citado enla nota anterior, p. 65; asimismo, nuestro estudio citado en nota 58, p. 411.

76 Por referencia a la política de los Estados Unidos en Centroamérica y elCaribe, ha podido señalar el ex presidente venezolano C. A. Pérez cómo la creociente atención norteamericana sobre el área se enmarca «dentro del complejomaniqueísta que pareciera es el único móvil para ocuparse de América Latina:el fantasma del comunismo, que no los reales y trágicos problemas causantesde la violencia y de los profundos desajustes sociales y políticos», concluyendoque «la cooperación económica no puede ser condicionada y mucho menospara hacerse "caballo de Troya" contra los grandes y primordiales objetivos dela integración latinoamericana y para provocar nuevos vínculos neocolonialis­tas» (La geopolítica de la integacion ... r cit., p. 33).

77 C. A. Pérez, loco cit., p. 34.78 En esta línea se sitúan las Decisiones 113 y 174 del Consejo del SELA sobre

seguridad económica regional, así como la Declaración de Quito aprobada el13 de enero de 1984 en el marco de la Conferencia Económica Latinoamericana(Quito, 12·13 de enero de 1984). Ver Ll., año 9, núm. 75, 1984, pp. 70 y ss.

950 Manuel Pérez Gonrále; Las relaciones interamericanas en perspectiva crítica... 951

claramente negativas de cara a la estructuración jurídica de un Sis­tema global consolidado y capaz de forzar un replanteamiento en pro­fundidad de las relaciones económicas hemisféricas.

IV. HETEROGENEIDAD, CONFLICTO Y PROYECTO COMUN:REFLEXIONES FINALES

22. Resulta obvio que una condición básica para la recuperaciondel panlatinoamericanismo como catalizador de un panamericanismocabal reside en la reconducción de los distintos procesos regionales(OEA, ALADI, SELA) y subregionales (Pacto Andino, ODECA, MCCA,CARICOM, Cuenca del Plata ... ) procurando la convergencia de los res­pectivos esquemas en un sólido cuerpo institucional en lo político yen un asentado Mercado Común latinoamericano en lo económico 79.

En este último aspecto, y atendidas las circunstancias vigentes, lasiniciativas de integración y de complementación económica se perfi­lan a corto plazo, si no como un mecanismo que ayude a acelerar elcrecimiento económico y el desarrollo social de la región, sí como unmecanismo de seguridad y defensa, dentro de un escenario interna­cional caracterizado por una inestabilidad crónica, frente a los efec­tos negativos que los actuales términos de los intercambios generanpara los países en vías de desarrollo en un contexto estructural po­tenciador de desigualdades; contexto en el que hay que situar el pro­gresivo deterioro de las economías latinoamericanas y el crecienteendeudamiento exterior que aqueja a los países de la región 80.

23. Esa necesaria convergencia en una unidad deparadora de unsentido de bloque frente al exterior topa, no obstante, según se haintentado hacer ver a lo largo de estas páginas, con unas obstáculosderivados de diversas tensiones políticas, internas e internacionales,dentro de la región.

24. En todo caso, es hoy un dato del que hay que partir para cual­quier intento de vertebración del Sistema Interamericano sobre ba-

79 En el terreno economico se ha encarecido en vista de esa convenienteconvergencia, la importancia de instrumentos c¿mo el margen de preferenciaregional de la ALAD!.

_80 La deuda externa latinoamericana, que ha ido creciendo en los últimosanos a tasas anuales del 20 al 25 por 100 estando en la actualidad sobre lostrescie!ltos mil, millones de. dólares (cerc~ de la mitad del producto bruto delos paises del área), es motivo de honda preocupación en los foros regionales,que se esfuerzan, ~n e.1 marco de un intento de renegociación de la misma, porconcertar estrategias mternas y externas orientadas a reducir la brecha entreexportaciones e importaciones en las relaciones con los países industrializados.Cfr. al respecto el «Plan de Acción» de la Conferencia Económica Latinoameri­cana celebrada en Quito en 1982 (sub 1, Deuda externa), apud loco cit., ennota 78, pp. 72-74.

ses nuevas el de la heterogeneidad, en el doble plano de la estructurapolítica y de la organización y nivel socioeconómicos, entre los paísesdel Subcontinente. Heterogeneidad que, aun pudiendo ser disciplina­da desde su inevitable asunción a través de reglas de coexistencia, nodeja de ser en sí misma fuente de potenciales conflictos y, en defini­tiva, impedimento para un progreso en el proceso de integración. Enlo que podríamos llamar «manejo de la coyuntura», vemos cómo mien­tras que el Grupo andino -favorecido en su curso por signos alenta­dores como la evolución política en Bolivia (fluida, no obstante) y laatenuación de las tensiones ecuato-peruanas- parece optar, por bocade sus instancias políticas, por un compromiso con la institucionali­dad democrática como medio esencial para alcanzar los objetivos so­cioeconómicos avizorados (Mandato de Cartagena, Declaración de San­ta Cruz) 81, la ALADI y el MCCA, con una visión posibilista atenta a larealidad actual, propugnan partir, como hemos visto, del reconoci­miento y la asunción del pluralismo (art. 3 del Tratado de Montevi­deo de 1980) y de la convivencia pacífica en un marco de mayor hete­rogeneidad que en el pasado (decisiones de varias instancias delMCCA, informes de la SIECA), procurando, durante el forzoso parén­tesis abierto, salvar lo salvable mediante el mantenimiento de una se­paración de los ámbitos político y económico. Esta posición realistaimplica, no obstante -como ha advertido el ex presidente venezo­lano Carlos Andrés Pérez en relación con la ALADI82-, una renuncia,al menos temporal, a la integración: tal es el sentido de la circuns­pecta reflexión de la CEPAL respecto del MCCA al indicar que, «porsi quedaba alguna duda sobre las diferencias de los objetivos de po­lítica económica de los cinco países de la región en la actualidad, seha vuelto obsoleta la meta propuesta de llegar a través de la integra­ción a la formación de un solo espacio económico de dimensión re­gional» 83.

81 El Mandato de Cartagena, aprobado en 1979 en el marco de la tercera reu­nión de Jefes de Estado andinos, expresa la decisión de los países del Grupoandino de orientar la acción institucional en el sentido de una profundizacióndel proceso de integración apoyada en la progresiva consolidación de los va­lores y principios políticos que están en la base del proceso; y, por su parte,la Declaración de Santa Cruz (Bolivia), adoptada en la primera reunión delConsejo de Cancilleres del Pacto celebrada en 1980, reafirma la decisión de lospaíses miembros de "fortalecer la democracia participativa en los países quelo integran como medio esencial para alcanzar su desarrollo económico, socialy cultural, equilibrado y armónico». En este contexto renovador se inscribenlas actuales actividades de la Junta en orden a perfilar el programa de reacti­vación del proceso integrador.

82 Ver supra loe. cít., en nota 59.83 CEPAL, "Reflexiones sobre la situación actual y las perspectivas del pro­

ceso de la integración centroamericana» (memorándum dirigido a los ministrosresponsables de la integración económica centroamericana, 22 de junio de 1981),apud IL, año 7, núm. 65, 1982, p. 23. En cuanto a la separación entre el ámbitopolítico y el ámbito económico, la propia CEPAL advierte que se hace cada vez

más. difícil en la medida en que, por ejemplo, «resulta cada vez más contro­vert!do ll~va~ a cabo reuniones de carácter regional en algunos países -inclusoa mvel tecmco- a ca~sa de. diferencias políticas, manteniéndose siempre laa!1}enaza de que esa~ diferencias se. puedan, desbordar y den lugar a la interrup­cion del grado de interdependencia economica que haya podido alcanzarse»a~ravando SI cabe el ambiente de desilusión y escepticismo que caracteriza eldiálogo en torno a la integración (ibid., p. 24).

84 Truyol y Serra, La integración europea Idea y realidad Madrid 1972p.76. ., "

85 En este sentido, al plantearse en qué medida la Corte Interamericana deDerechos Humanos podrá cumplir su misión en el futuro, ha subrayado Buer­genthal que la respue.sta «cannot be divorced from the political climateof theAmencas and the attítude of American governments towards human rights ingeneral». T. Buergenthal, «The Inter-American Court of Human Rights» AJILvol. 76, núm. 2, 1982, p. 245. ' ,

86 Cfr., en esta línea ~e aprehensión parcial ........y en tal sentido interesada­del problema, S. J. Rubín, «The Falklands (Malvinas) International Law andthe ~AS», AJIL, vol. 76, núm. 3, 1982, pp. 594-595; y Í. N. Moore, «The Ínter­American System Snarls in Falklands War» AJIL vol 76 núm 4 1982pp. 830-831. ' , ., ., ,

No en balde la integración, en su proyección profunda, requiereesa «armonía institucional» de la que hablara Truyol por referenciaa ~a Comunidad Europea 84; suponiendo la asunción de la heteroge­neidad aceptar, en espera de vientos más favorables, una dimisiónde la acción integradora, conciliable, no obstante, con medidas relan­zadoras como la integración por proyectos, las operaciones de apoyofinanciero a planes de inversión, la potenciación del comercio intra­rregional, la integración física, etc.

25. En el plano de la garantía de los derechos humanos se veri­fica igualmente el efecto retentivo que sobre el Sistema crea la hete­rogeneidad política (y la diversidad de niveles socioeconómicos) del~s .I:laíses integra~tes, lo que, según queda ya apuntado, coarta la po­sibilidad de un sistema realmente integrado de protección de esosderechos, supuesta la supeditación de un tal sistema a una efectivacorrespondencia de valores y pautas de conducta de los distintos Es­tados 85.

26. Y en el plano de la seguridad política es de notar cómo labúsqueda de terrenos de acuerdo sobre diversos aspectos sustancia­les de las relaciones intrarregionales y exteriores de los países delArea, en la vía de la definición de un verdadero interés regional re­presentable como tal ad extra, es una condición sine qua non para el:progres~ de la región en tanto que interlocutor firme en el diálogointernacional y, en concreto, en el diálogo con los Estados Unidos.En este sentido, un evento conflictivo como el de las Malvinas, másallá de toda consideración jurídico-formal sobre la aptitud y adecua­ción de los reso~tes institucionales del Sistema Interamericano 86 ysobre los respectivos alegatos reivindicadores de títulos de las partesen pugna, tiene el valor de una lección política de la que los países

Julio, 1984

953Las relaciones interarnericanas en perspectiva crítica ...

87 C. A. Pérez en loe. cit., p. 31. Y ello, como el propio autor indica, supuestoque «no sólo es la integración el único camino para que América Latina sus­tente su desarrollo sobre una base autónoma, y no foránea y ajena como hastaahora, sino que es también requisito condicionante de su seguridad económicay, consecuentemente, de su seguridad integral» (ibid.).

88 Truyol y Serra, Fundamentos de Derecho internacional público, 4: ed., Ma­drid, 1977, p. 19.

del Subcontinente podrán sacar enseñanzas en orden a una redefiní­ción de sus relaciones con actores extrarregionales como los EstadosUnidos y la Europa comunitaria y atlantista, enseñanzas que, segúnse ha podido advertir, evidencian «el alcance de una vulnerabilidadlatinoamericana que puso al descubierto el conflicto ... , que destacóa su vez el carácter no sólo económico sino estratégico-político de lasmetas de la integración regional» 87.

27. A modo epilogal, cabe concluir diciendo que en una comuni­dad de pueblos como la americana, unida por diversos lazos históri­cos y culturales y desunida en razón de factores atinentes sobre todoal desarrollo socioeconómico, la política -esta vez en el sentido másneutro del término- ha condicionado constantemente los procesosde creación y aplicación del Derecho a escala regional. La doble con­tradicción resultante del tipo de relaciones instaurado entre las Re­públicas americanas de estirpe indoibérica (con el apéndice de losnuevos países caribeños) y los Estados Unidos y de las propias anti­nomias del Subcontinente han entorpecido más que favorecido hastahoy la implantación de un Sistema Interamericano realmente opera­tivo y presentable al exterior como un todo coherente. Quizá con eltiempo se asista a un fortalecimiento del Sistema al compás de unprogreso social y económico y por ende político-institucional en aque­llas Repúblicas, así como de un serio examen de conciencia por partede la Potencia del Norte sobre el sentido de sus relaciones hemisféri­cas. No es fácil, con todo, hacer vaticinios -ni aun dar recetas- so­bre algo cuya clave se encuentra en definitiva en los propios avataresdel curso histórico, en las relaciones de lucha y cooperación entrepaíses y grupos sociales; sí es dable, en cambio, expresar la esperan­za en un avance del Sistema, según pautas de justicia, en función dela cual el maestro Antonio Truyol -a quien hoy, desde mi filiaciónhispanoamericana, dedico estas devotas líneas- ha definido apropia­damente el Derecho de gentes 88.

Manuel Pérez González952