Manual sobre la elaboración de Presupuestos Basados en ...

Manual sobre la elaboración de presupuestos

basados en resultados

Centros Regionales de Aprendizaje sobre Evaluación y Resultados

Materiales de Capacitación de CLEAR

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Elaboración de presupuestos basados en resultados

Marc Robinson

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Índice

Lista de acrónimos 6

Introducción 7

1. El presupuesto y su proceso de formulación 10

2. Panorama general del presupuesto basado en resultados 14

Priorización del gasto 14

Gestiónbasadaenresultados 15

Modelos de presupuestación por resultados 16

3. Aspectos fundamentales de la información sobre el desempeño 22

Conceptos de desempeño: la cadena de resultados 22

Resultadosversusfactoresexternos 25

Productosversusresultadosyactividades 26

Indicadores de desempeño 26

4. Las medidas de desempeño y el presupuesto 30

Garantizarlautilidaddelosindicadores 32

Vincularelfinanciamientoconlosresultados 33

Vincularelfinanciamientoconlosproductos 34

5. Sistemasdemedicióndeldesempeño 37

Garantizarquelainformaciónsobreeldesempeñoresulteefectiva

en términos de costo 42

6. Evaluación y presupuestación basada en resultados 44

Evaluarlaefectividaddelosprogramas 45

Revisióndelaeficiencia 47

Asegurar la relevancia de la evaluación para el presupuesto 48

La evaluación y el presupuesto: el ejemplo chileno 49

Evaluacionesinternasversusevaluacionesexternas 50

7. Auditoríaderesultados 52

8. Aspectosfundamentalesdelospresupuestosdeprogramas 54

Definicióndeprogramas 55

Presiónparaproducirresultadosylospresupuestosdeprogramas 57

Informaciónacercadeldesempeñodeprogramas 57

Títulosyobjetivosdelosprogramas 58

Enunciados de programa 60

Lajerarquíaprogramática 61

Número y tamaño de los programas 62

4 5

Desarrollo de programas 63

Integración de planes estratégicos a los presupuestos de programas 64

9. Apropiación y control de gastos de programas 67

10. Contabilidad y costos de programas 71

Clasificacióndepresupuestosycuadrodecuentas 71

Sistemasdemanejodeinformaciónfinanciera 72

Asignacióndecostosprogramáticos 75

Programas de administración 78

Programas y costos salariales 81

Laasignacióndecostosylajerarquíaprogramática 81

Cálculodeloscostosdeprogramasenlaelaboracióndelpresupuesto 82

11. Temasespecialesdelapresupuestaciónprogramática 85

Losprogramasylaestructuraorganizativa 85

Los límites de las secretarías y los servicios internos de apoyo 88

Conflictosmásampliosentrelaestructuraprogramáticaylaorganizativa 90

Estructurasprogramáticasenpaísesenvíasdedesarrollo 91

Funciones y programas 92

Programas y funciones: un estudio de caso 94

Programas y niveles de gobierno 96

12. Sistemadefinanciamientoporfórmulaydecomprador-proveedor 98

Limitesdelfinanciamientoporfórmulaydelsistemacomprador-proveedor 99

13. Las metas y la presupuestación basada en resultados 102

Manipulación y efectos perversos 104

14. Fundamentosparalareformadelaadministracióndelasfinanzaspúblicas 107

15. Lapriorizacióndelgastoyelpresupuestobasadoenresultados 111

Revisión del gasto 111

Aspectosmásgeneralesdelosprocesosdepriorizacióndelgasto 115

Planificaciónypriorización 117

Priorización del gasto a nivel sectorial y secretarial 118

16. Contabilidad en valores devengados y presupuestación por resultados 121

¿Enquéconsistelacontabilidadylapresupuestaciónporvaloresdevengados? 121

La complejidad de la contabilidad y la presupuestación por valores devengados 126

Lacontabilidadenvaloresdevengadosylapresupuestaciónprogramática 127

Sistemasdecontabilidadenvaloresdevengados,decomprador-proveedor

ydefinanciamientoporfórmula 129

17. El Congreso y la presupuestación basada en resultados 132

5

El Congreso y la rendición de cuentas por resultados obtenidos 132

El Congreso y las prioridades del gasto 134

18. La presupuestación a mediano plazo y la basada en resultados 136

Naturalezaybeneficiosdelospresupuestosdemedianoplazo 136

Cálculosafuturo 137

Techosamedianoplazo,¿fijosoindicativos? 138

La presupuestación a mediano plazo y la basada en resultados 140

Marco del gasto a mediano plazo 141

Los países en vías de desarrollo y el marco del gasto a mediano plazo 143

19. Implementación de presupuestos basados en resultados

a todo nivel gubernamental 146

20. Elcontextodelagestiónbasadaenresultados 151

21. Comentariosfinales 153

Glosario 154

Referencias 161

6 7


Lista de acrónimos

AA Contabilidad en valores devengados

ABC Costeoporactividades

AOB Presupuestos devengados basados en productos

BC Clasificaciónpresupuestaria

COA Catálogodecuentas

COFOG Clasificacióndelasfuncionesgubernamentales

DRG Grupodediagnósticosrelacionados

FF Financiamiento por fórmula

FMIS Sistemademanejodeinformaciónfinanciera

GBE Empresa paraestatal

IFMIS Sistemaintegraldemanejodeinformaciónfinanciera

IT Tecnología de la información

LOLF Leyorgánicarelativaalasleyesdefinanzas

MFR Gestión basada en resultados

MoF SecretaríadeFinanzas

MT Mediano plazo

MTEF Marco del gasto a mediano plazo

MTFF Marcofiscalamedianoplazo

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

PB Elaboración de presupuestos por resultados

PFM Administracióndelasfinanzaspúblicas

PM Medición del desempeño

PSA Acuerdosdeserviciospúblicos

SAI Instituciónsupremadeauditoría

ZBB Presupuestación de base cero

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PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN AMÉRICA LATINA: EL DESAFÍO DE LA FORMACIÓN DE CAPACIDADES

Claudia Maldonado Trujillo*1

CoordinadoraGeneraldelCentroCLEARparaAméricaLatina(CIDE)

ElúltimocuartodelsigloXXfueunperiododegrandestransformacionesparaAméricaLatina.

Los países de la región se unieron –con los contrastes y la diversidad de siempre—a la tercera ola

democratizadora,lacrisisdeladeuda,elcolapsodelmodelodesustitucióndeimportaciones,

y una profunda revisión del papel del Estado en la economía y la protección social. Después

dedécadasdeterapiasdechoqueyreformasestructuralesytransicionesduales–políticay

económica—enlaregión,serestauraronequilibriosbásicosenlasfinanzaspúblicasylas

variablesmacroeconómicas.Sinembargo,éstasnofueronacompañadasautomáticamentepor

unarecuperacióndelasvariablesclaveparaeldesarrollosocialylagobernanzademocrática.En

esefrente,laetapadereformasdejósecuelasimportantesquerepresentanelprincipaldesafío

paraeldesarrolloconequidad,quizáelmáselusivodelosobjetivosenlaquesiguesiendola

regiónmásdesigualdelmundo.

Unavezreconocidosloslímitesdelmodelomercado-céntrico,ylasmodestasredesdeseguridad

delosprogramassocialesfocalizados,regresalaideadelacentralidaddelEstado–ahoramucho

másacotadoyconmenoscapacidadesdeintervencióndirectaenlosmercadosdomésticos—y

lanecesidaddedotaralaparatopúblicodeherramientasdegestiónquepermitanmaximizar

laeficiencia,laeficaciaylatransparenciadelquehacergubernamentalconundobleobjetivo:

deunlado,satisfacerlasdemandasciudadanasalasquetodorégimendemocráticodebe

responderparapreservarsulegitimidadyfuncionalidad;delotro,mejorarlaarquitectura

interna,loqueMauricioMerinohallamadolafontaneríadelademocracia,paratraducirlos

logrospolíticosdelidealdemocráticoenprocesosdegobiernoyresultadosdepolíticapública

tangibles. En ese marco se inscribe la adopción de instrumentos de la nueva gerencia pública

comouninstrumentocentralparalagobernanzademocrática.Esdecir,laconstrucciónde

reglaseincentivosque–emulandoladisciplinademercado-imponganalasorganizaciones

públicas la orientación al desempeño y permitan generar sistemas de información y planeación

compatiblesconlatomadedecisionesbasadaenevidenciaylaadministraciónpúblicadeypara

resultados.

Lospaísesdelaregiónsehanenfrentadoaesteretoconunpuntodepartidaadverso.Como

señalanGarcíaLópezyGarcíaMoreno(2010),existeunaculturaorganizacionalmuyarraigada

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queseorientaalalógicadecontrolesexantedecarácterprocesal,crecientepresiónsocial

por la mejora de la calidad de los bienes y servicios provistos por el sector público y las

transparenciadelosprocesosdetomadedecisión,yuncontextointernacionalqueexigemayor

competitividadycompetenciaalosgobiernos.Lapromocióndereformasgerencialesparael

sectorpúblicoseenfrentaala“fatigadereformas”yelagotamientodeloscapitalespolítico

ysocialqueacompañaron,nosingrandestensiones,elperiododereformasestructurales.

Lasreformasdelsectorpúblicodesegundageneración,porsermenosvisiblesymenos

apremiantesquelosgolpesdetimónqueimpusolaaperturaeconómica,obedecenauna

economíapolíticadistintaenlasqueelliderazgoylaresilienciasoncruciales.Apesardeque

todoslosciudadanossonpotencialesbeneficiariosdelareformadelsectorpúblico,yvíctimas

anónimasdelosviciosdelpatrimonialismo,elclientelismoylaineficaciagubernamentales,la

lógicadelaaccióncolectivaimpidequeexistanampliascoalicionesquepromuevanyexijan

estetipodereformas.Ensegundolugar,portratarsedeprocesosquebuscantrastocarlalógica

internadelasrutinasburocráticasysometeralosfuncionariospúblicosanuevasreglasde

exigenciayescrutinio,laresistenciaalcambiogeneracostosadicionalesdeaprendizaje,ajuste

eimplementaciónquepueden,enelextremo,perderseenlastrampasdelprocedimientoyla

simulación.Finalmente,cabereconocerquelosnuevosinstrumentosgerencialesco-existen,en

lapráctica,conestructurasjerárquicasancladasenelmodeloanterior–decontroldelproceso,

nodelresultado—yunaseriederestriccionesnormativasyadministrativasquesometenalas

organizaciones públicas a lógicas contradictorias.

Elpresupuestoporresultados(PBR)esunaspectocentraldelaagendaparaelsectorpúblicodel

sigloXXI.Apesardenotablesavances,muchospaísesdelaregiónluchantodavíaporencontrar

laarquitecturabásicaque,deacuerdoalaestructuradesusprocesosyorganizaciones,puedan

cumplirconlosobjetivosdelagestiónporresultados.Elpresupuesto,lossabemosbien,esla

piedradetoquedelaagendagubernamentalydepolíticapública,yelmejorelementopara

identificarlasprioridadesylasapuestaspúblicasquerealizandiversospaísesconeldinerode

loscontribuyentes.Estambién,desafortunadamente,unadelosaspectosmásinercialesypoco

transparentes de la toma de decisiones.

ElCentroCLEARparaAméricaLatinatienelamisióndefortalecerlacapacidadesenmateriade

evaluación,monitoreoygestiónporresultadosenlaregión,ypromover,desdelaexperiencia

regional,elaprendizajeinternacionalyelintercambiodeexperienciasenlamateria.Enese

marco,unadelaslíneasestratégicasdelCentroconsisteenpromoverlapublicaciónydifusión

dematerialesaccesiblesenespañol,quepuedansatisfacerlasnecesidadesdeinformacióny

herramientasdediversasaudiencias.Ademásdelasaudienciasnaturalesenelsectorpúblico

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ylacomunidadesdedonantesparaeldesarrollo,existennumerososespaciosenlaacademia,

lasociedadcivilorganizadayelpúblicoengeneral,enlosqueelconocimientoylaapropiación

deestasherramientasyestelenguajedelgobiernoporresultadospuedenresultarútilesparala

promoción de esta agenda de buen gobierno y la aceleración de los procesos de reforma.

Porestarazón,elCentropromoviólatraduccióndeesteManualelaboradoporMarcRobinson,

unodelosexpertosinternacionalesmásconnotadosenlaimplementaciónyelanálisis

comparado del presupuesto por resultados**.2Enestedocumento,MarcRobinsonpresentande

maneraconcisayasequibleunconjuntodeconceptos,elementosyexperienciainternacionales

en el diseño e implementación del presupuesto por resultados. Nos ofrece también un lenguaje

comúnparaabordarestostemasyunmapaderutaparaquienesdeseenpromover,entender

yparticiparenestetipodereformasentendiendocabalmentesusrequisitosinstitucionales,

losproblemascomunesparasuimplementación,yloslímitesnaturalesdeunaherramientas

de planeación presupuestaria y manejo de información pública sobre resultados en el marco

delagestiónpúblicademocrática.MarcRobinsonenfatiza,muyatinadamente,elpapelde

laalineacióndeincentivos,lacalidaddelainformación,ylaarquitecturainstitucionalpara

queestaherramientacumplaconsumisióndeagregarvalorpúblicoymejorareldesempeño

gubernamentalentodoelciclodepolíticas.Lograrelobjetivodeungobiernocompetitivo,

eficazytransparentenoestareafácil.Elpresupuestoporresultados,contodoloqueello

implica,esuninstrumentomásparaavanzarenesadirección.Lejosdeplantearrecetasfáciles

oexpectativaspocorealistas,laintencióndelManualesrescatarelconocimientoacumuladoy

clarificarconceptosbásicosparaponeraestaherramientaensujustadimensión.

ConlapublicacióndeesteManual,elCentroCLEARinauguraunaseriedesulíneaeditorial

enespañol,delibrecirculación,queabonaráalaplataformapedagógicaparalaformaciónde

capacidadesauspiciadaporelCentro.Confiamosenqueesteimportantematerialseconvierta

prontoenreferenciaobligadaenloscursosimpartidosenlamateriaycontribuyaaqueeste

lenguaje y estas herramientas sean ampliamente conocidas. Al romper la barrera del lenguaje

queprevaleceenladiscusióndeestostemas,elCentrobuscasocializarypromoverestos

conceptosentreelpúblicodehablahispana.Silogramoselobjetivo,laserieeditorialseverá

prontoenriquecidaconexperienciasprácticasyleccionesaprendidasenlospaísesdelaregión.

* ClaudiaMaldonadoesprofesora-investigadoradelaDivisióndeAdministraciónPúblicadelCIDEyCoordinadoraGeneraldelCentroCLEARparaAméricaLatina,consedeenelCIDE.

** LatraducciónestuvoacargodeÉrikaBenton,bajolamagníficasupervisióneditorialdeCristinaGalíndez,CoordinadoraEjecutivadelCentroCLEARparaAméricaLatina.

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1. El presupuesto y su proceso de formulación

El ejercicio de presupuestación de un gobierno consiste en la asignación y el uso de recursos

yendecisionesasociadasrespectoalamaneraenqueseadquiriránlosrecursosautilizar,

procesoquerealizaelsectorpúblicoconfondosobtenidosprimordialmentepormediode

cargasimpositivasobligatorias,comolosimpuestos.1Enotraspalabras,sedicequeelproceso

depresupuestacióngubernamental,queparaabreviarllamaremosdeaquíenadelante

presupuestación,consisteenasignarrecursosparaproveerserviciosytransferenciassin

sometersealasreglasdelmercado,esdecir,demaneragratuitaomuypordebajodesucosto.

Porconsiguiente,elpresupuestogubernamentalconstituyeunplanfinancieroquecubrealas

instanciasdelsectorpúblico,talescomosecretaríasyelsistemadeseguridadsocial,quereciben

fondosprimordialmentedelosimpuestos.Engeneral,noincluyeacompañíaspúblicasque

suelenadministrarsusfinanzasdeformamásautónoma.2

El proceso de presupuestación incluye cuatro etapas:

Formulación de una política fiscal agregada.Etapadondesedeterminanlosobjetivos

predominantesdelgobiernoparaeldéficitpresupuestal,ladeudayotrosagregadosfiscales

relevantes,3quemásadelantesedebentraducirendecisionessobrelosnivelesdeseadosde

ingreso y gasto agregados.

Elaboración y aprobación del presupuesto.Enestaetapadelapresupuestación,elgobierno

decidecuántosfondosproporcionaraquéorganismosyparaquéfin.Dichadecisiónseexpresa

demaneraformalenlaleyyreglamentosdepresupuestosquepromulgalalegislaturaylos

másaltosórganosdelpoderejecutivodelgobierno(porejemplo,elpresidenteoelgabinetede

secretariosdeestado).

1 Usamoseltérmino“impuestos”paraincluirdemaneraabreviadalasfuentesdeexacciónobligatoriadeingresos,comosonlascargasimpositivasocuotasobligatoriasylasmultas.Lafinanciacióndelpresupuestomediante préstamos se puede entender como la obtención de fondos mediante impuestos diferidos.

2 Lascompañíaspúblicasrecibenfinanciamientoprincipalmentedelospreciosquecobranalosconsumidoresdesusservicios;lospreciossonvoluntariosporqueelconsumidornoseencuentraobligadoporleyacomprarlosserviciosencuestión.Normalmenteelpresupuestosóloatañealascompañíaspúblicasenlamedidaenquerecibansubsidiosdeloscontribuyentesosusutilidadesconstituyanunafuentecomplementariadefinanciamientopresupuestario.

3 Segúnelmarconormativodecadapaís,losdemásagregadosfiscales(entérminosdelapolíticafiscalquecorrespondeadichomarco)podríanincluir,porejemplo,elnivelde“valorneto”(activosgubernamentalesmenospasivos)oelporcentajedeingresos/PIB.

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Ejecución del presupuesto.Serefierealaejecucióndelplandegastosdesarrolladoenel

presupuesto,incluidoselregistrodecontratosyelgastodelosfondos.

Contabilidad, auditoría e informes. Cubre la preparación de registros contables de los gastos

eingresosdelgobierno,laauditoríacorrespondienterealizadatantoporauditoresinternos

como externos y la provisión de informes sobre la ejecución del presupuesto a organismos

gubernamentales,secretaríasdeestado,elCongresoyelpúblicoengeneral.

Laelaboracióndeunpresupuestobuscaalcanzartresobjetivosclave:

• Generar resultados macro fiscales sólidos,productoprincipalmentedeunaadecuadapolítica

fiscalagregadaquenecesitagarantizarla“sostenibilidadfiscal”,esdecir,quelosdéficitsy

ladeudanoquedenfueradecontrol,aspectoimportanteparalaconfianzayestabilidad

económicas.Silapresupuestaciónnomantienealadeudadentrodelímitessostenibles,

losmercadosfinancierospodríanperderconfianzaenlaseguridaddeprestaralgobierno

yporende,segeneraríaunaumentorepentinoenlastasasdeinterésimpuestasaéstey

encasosextremos,unafaltadedisposiciónparaefectuardichospréstamos.Ademásdela

sostenibilidadfiscal,lapolíticafiscalagregadapuederepresentarunimportantepapelde

“estabilización”,enparticularalapoyaralaeconomíamediantegastoadicionalomenores

impuestos durante una recesión.

• Priorizar el gasto adecuadamente,esdecir,asignarfondosalossectoresyprogramasque

satisfacennecesidadessocialesconmayoreficacia.Porejemplo,siunpaísenfrentaunnuevo

desafíodesaluddegranrelevancia,seasignaránrecursosadicionalesenelpresupuesto

paralosprogramasdiseñadosparaabordartalreto.Comocorolario,seretiraránfondosde

sectores y programas cuyos gastos sean menos prioritarios.

• Efectividad y eficiencia de los servicios.Serefiereenprimerainstanciaaquelosservicios

gubernamentales se prestan eficientementeyensegundolugar,aqueselesdiseñay

administraamanerademaximizarsuefectividad.

Unpresupuestoporresultados,comoveremosmásadelante,secentradirectamenteen

mejorarlacapacidaddelprocesopresupuestarioparacumplirelsegundoytercerobjetivos;4

porconsiguiente,aquílaspalabrasclaveson“efectividad”y“eficiencia”.Laefectividadse

refierealgradoenqueunserviciobrindalosbeneficiosesperadosalasociedad;porejemplo,

4 Sinembargo,conellosemejorantambién,indirectamente,losresultadosmacrofiscales.

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unacampañaefectivadeprevencióndelVIH/SIDAeslaquelogradisminuirlatasadenuevas

infecciones.Comoseexplicaráposteriormente,laefectividadserelacionaconlamedida

enquelosprogramaslogranobtenerlosresultadosbuscados.Porotrolado,laeficiencia

serefiereaprestarlosserviciosalmenorcostoposible,sinsacrificarlacalidad.Enotras

palabras,laeficienciaconsisteenminimizareldesperdicioenlaproduccióndelosservicios

gubernamentales.

Laelaboracióndelpresupuestodeberíainiciarseconunaadecuadapolíticafiscalagregadayse

deberíaejecutardentrodelcontextodelamisma.Enotraspalabras,lasdecisionesrespectoa

cuántosrecursosasignardeberíanquedardentrodeloslímitesdeunapolíticaclarasobreel

niveldegastoagregadoquedadoslosingresosgubernamentales,seaconsistenteconeldéficity

losobjetivosdedeudadelgobierno.Entrelosaspectosclavedelaelaboraciónyaprobacióndel

presupuesto se encuentran:

• Ladeterminacióndelasprioridadesdelgasto;

• Loscálculosdelosrequisitosdelosgastos,enparticularlosasociadosacompromisosen

curso,comolamasasalarialdelgobierno,proyectosdecapitalenmarchayobligacionesde

gastorelacionadasconpartidas“obligatorias”,comopensionesyotrospagosdeseguridad

social;

• Laformulacióndepresupuestosactualesydeactivofijoquerequierendistintosmétodosde

elaboraciónperoquetambiéndebenquedarvinculados.5

• Laformulacióndedecisionesdefinanciamientopresupuestarioenformadeautorizaciones

legales(“totalesdecontrol”)quesepueda“apropiar”elCongresoopromulgueelpoder

ejecutivo.

Lamaneradeorganizarlaelaboracióndelpresupuestodifiereconsiderablementedeunpaísa

otro.Enestemanualseestudianalgunosaspectosclavedelprocesoqueinfluyenenparticular

eneldiseñodeunpresupuestoporresultados,entreelloslapriorizacióndelgastoylosmétodos

de presupuestación a mediano plazo.

Porotraparte,la ejecución del presupuesto se puede ver como una secuencia de etapas bien

definidas:

5 Lacreacióndenuevosbienesdecapitalimportantes,comoescuelas,hospitalesycaminos,conllevaimportantesrepercusiones para el gasto corriente futuro ya sea en lo tocante al personal e insumos para operar las instalacionesencuestiónoparaelmantenimientodedichosbienes.

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• Etapa de autorización. Con base en las apropiaciones presupuestarias aprobadas por el

Congreso,lasecretaríadefinanzascomunicaalasotrassecretaríascuálessonsusgastos

autorizados.Lanaturalezadedichaautorizaciónvaríadeunpaísaotro;enalgunos,las

autorizacionesserealizanmesames,esdecir,seinformamensualmentealassecretaríascon

cuántodinerocontaránparagastarelmessiguiente.

• Etapa de compromiso. El compromiso es un contrato o alguna otra obligación para efectuar

un pago a futuro.

• Etapa de verificación.Garantizarqueelservicioobienescontratadosconanterioridadse

hayanentregadoycumplanconloespecificadoenelcontrato.

• Etapa de autorización del pago.Unavezcumplidalaetapadeverificación,unfuncionario

distintoalaspersonasqueiniciaronelcompromisootorgalaaprobacióndelpago.

• Etapa de pago. El pago se realiza.

• Etapa de contabilidad. Cada pago se captura en el sistema de contabilidad y se registran sus

característicasrelevantes.Enunsistemabiendesarrollado,seasentarátambiénlaetapade

compromiso.

• Etapa de auditoría.Lascuentassesometenprimeroa“auditoresinternos”(dentrodela

secretaríaqueefectuóelgasto)yposteriormentea“auditoresexternos”(elauditorgeneralo

eltribunaldeauditoría)

El propósito del presupuesto basado en resultados consiste en cambiar fundamentalmente

elprocesodeelaboraciónpresupuestariaalvincularlodeunaformamássistemáticaala

efectividadyeficienciadelgasto.Sinembargo,serequierencambiosimportantesequivalentes

en el ejercicio del presupuesto.

Lecturas clave

Potter,B.andJ.Diamond(1999),Guidelines for Public Expenditure Management (Washington:

FMI),disponibleen:http://www.imf.org/external/pubs/ft/expend/index.htm.

Schiavo‐Campo,S.&D.Tommasi(1999),Managing government expenditure (Manila:Banco

AsiáticodeDesarrollo),disponibleen:http://www.adb.org/documents/manuals/govt_

expenditure/.

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2. Panorama general del presupuesto basado en resultados

Lapresupuestaciónporresultadosbuscamejorarlaefectividadyeficienciadelgastopúblicoal

vincularelfinanciamientodeorganizacionesdelsectorpúblicoalosresultadosqueproducen.

Utilizainformaciónsistemáticasobreeldesempeño(indicadores,evaluaciones,costosde

programas,etc.)paraestablecerdichovínculo.Elimpactodelapresupuestaciónporresultados

sepuedepercibirenlamejorpriorizacióndelgastoyenelmejoramientodelaefectividady/o

eficienciadelosservicios.

Generalmente,elpresupuestobasadoenresultadossubrayaelhechodeotorgaralos

organismosgubernamentalesyasustitularesunamayorflexibilidadparaelusodelosrecursos

quelaproporcionadabajosistemasdeadministraciónpúblicatradicionales,decontroles

estrictos.Unelementoclaveeslamayorflexibilidadparalaseleccióndelamezcladeinsumos

queseusaránparalaprestacióndelosservicios(porejemplo,cuántosinsumosdetrabajo

versuscuántosinsumoscontratadosaproveedoresexternos,lamezcladetiposdesuministros

yserviciosproporcionadosporfuentesexternas).Entrelasimplicacionesimportantesse

encuentralanecesidaddemayorflexibilidadenlaadministracióndelosrecursoshumanos,

temaqueseexploraráenotrasección.

El mayor interés a nivel internacional en la presupuestación por resultados se deriva en

parteporelreconocimientodequelosgobiernospierdendevistacondemasiadafacilidadel

objetivofundamentaldeproducirresultadospositivosparalacomunidad.Losorganismosdel

sectorpúblicofinanciadosporlosimpuestosdeunpaísyotrascargasimpositivasobligatorias

carecendelasdisciplinasdemercadoquellevanalasempresascomerciales,enparticulara

lasqueoperanenentornosmuycompetitivos,aadoptarunaperspectivaorientadaalcliente.

Porsupuesto,seconsideraenextremoimportantelarendicióndecuentaspolíticamediante

elprocesoelectoral,perononecesariamentebastaparagarantizarquedichosorganismosse

enfoquensignificativamenteenlosresultadosqueproducen.

Priorización del gasto

Frecuentemente,lapriorizacióndelgastonorecibelaatencióndebidadepartedelgobierno.

Enparticular,resultapreocupantelatendenciadequemuchosdelosgastosdeprogramas

encursoescapendeunescrutiniorigurosoyquelasdecisionespresupuestalessecentren

primordialmenteendeterminarquénuevasiniciativasdegastoadoptar.Eltérmino

“incrementalismo”seutilizaampliamenteparadescribiresatendencia.6

6 Paramayorinformaciónsobreelincrementalismo,consulteRobinsonyBrumby(2005).

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Cuandoelprocesodepriorizaciónnoestábiendesarrollado,elgobiernoutilizarecortes

“generales”paradisminuirsusgastos,esdecir,aplicarecortesdeporcentajessimilaresatodas

lassecretarías.Pordefinición,esetipodereducciónserealizadeformaindiscriminadaynode

acuerdoaunenfoqueselectivoquedisminuyalosfondosdeprogramasdemenorprioridado

menosefectivos.

Mejorarlapriorizacióndelosgastospuedeayudaraaumentarlasostenibilidaddelasfinanzas

públicas.Porejemplo,siserequierenefectuarreduccionesparalograrla“consolidación

fiscal”(esdecir,paracontrolarlosdéficitsyladeuda),lacapacidaddedirigirlosrecortes

selectivamenteaprogramasmenosprioritariosayudaráamejorarlasostenibilidaddedichas

disminuciones(esdecir,areducirlapresiónpararevertirlas)yaumentarasílasprobabilidades

dequeelmejoramientodelestadogeneraldelasfinanzaspúblicasresultemásduradero.

Gestión basada en resultados

La elaboración de presupuestos por resultados se debe considerar dentro del amplio contexto

deunconjuntodereformasrelacionadasconocidocomo“gestiónbasadaenresultados”

(MFR,porsussiglaseninglés).SepuededefinirMFRcomoelusodeinformaciónformal

sobreeldesempeñoparamejorarlaeficienciayefectividaddelsectorpúblico.Supuntode

iniciofundamentalesdefinircontodaclaridadlosresultadosqueelgobiernoquierelograr

ylarelaciónentreproductos,actividadesyrecursosrequeridosparaobtenerlosresultados

deseados.Laadecuadaplanificaciónestratégicayladenegociossonelementosesenciales

delaMFR,mismaquetiendeasubrayarlanecesidaddeestipularex antelasexpectativas

dedesempeñodeorganismos,unidadesdetrabajoeindividuosmedianteelusodemetasy

estándaresdedesempeño.

Unelementoestándardelcomponentedela“administraciónestratégicaderecursoshumanos”

delaMFReslaintroduccióndemejoresincentivosextrínsecosbasadosenresultados

(recompensasysanciones)parafuncionariospúblicos.Normalmente,seacompañadeun

aumentoenlaflexibilidadlaboral,incluidaunamayorcapacidadparasancionarodespedira

personaldebajodesempeñoymásfacilidadesparatransferirocesarempleadosdeprogramas

queelgobiernobuscaeliminaroreducir.

AcontinuaciónsepresentanejemplosdeotroselementosdelasreformasdeMFRquesehan

introducido en muchos países.

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• Medidasorientadasalcliente.Unejemplodeesetipodemedidasonlas“cartasdederechos

delosclientes”,dondesedefinenlosderechosdeservicio(porejemplo,tipoymomentoen

queseproporcionaunservicio,etc.).

• Reformassimilaresalasdelmercado.Serefierealavariedaddemedidasconlascualesse

obligaaproveedoresdeserviciospúblicosaoperarcomocorporaciones,bajolapresión

deciertostiposdefuerzasomecanismosdecomercializaciónquesimulanlascondiciones

demercado.Ejemplodeelloeselprocesodelicitacióncompetitiva,queconsisteenabrir

a la competencia privada mediante una licitación un servicio prestado por un organismo

gubernamental.Otrotipodereformasimilaralasdelmercadosonlossistemasde

comprador-proveedor,queconstituyenmodelosdepresupuestaciónporresultadosque

pertenecen a la categoría de reforma de mercado.

Modelos de presupuestación por resultados

No existe uno sino varios modelos para la elaboración de presupuestos basados en resultados y

todosellosvinculanelfinanciamientoylosresultadosperodediferentesmaneras.

Algunossistemasdeesetipodepresupuestación,porejemplo,ladeprogramasyladebase

cero,abarcanatodoniveldegobierno,mientrasqueotrossediseñanúnicamenteparasectores

específicosdelgastoocategoríasorganizacionalesparticulares(porejemplo,unsistemade

financiamientoporfórmulaqueaplicaaescuelas).

Dichossistemasdifierendeciertamaneraenlosobjetivosquepersiguen.Algunosbuscan

principalmentemejorarlapriorizacióndegastosmientrasqueotrossecentranprimordialmente

enmejorarlaefectividady/oeficienciadelosservicios.Comoreflejanlasdistintasformasde

vinculaciónquesebuscacrearentreresultadosyfondos,esossistemastambiéndifierenenlo

tocantealtipodeinformacióndedesempeñosobrelacualsefundamentanyelloaplicaaltipo

demedidasdedesempeñoqueusanyalhechodesiincluyenevaluacióneindicadores.Comose

vioconanterioridad,todaslasformasdepresupuestosporresultadoscompartenlaideadeuna

mayorlibertaddegestión,enparticularenlotocantealaeleccióndelamezcladeinsumos.

Laformamásbásicadepresupuestobasadoenresultadoseslaqueutilizasistemáticamente

información del desempeño en la preparación del presupuesto gubernamental. Una de las

herramientasquecomúnmenteseempleanparaesefineslapresupuestación programática,

dondeseclasificaelgastoporobjetivos(resultadosyproductos)ynosóloporcategorías

económicas(salarios,suministrosycostosdecomunicación,entreotros)ocategorías

organizativas(lasecretaríayeldepartamentoencuestióndentrodelamisma).Elobjetivo

17


primariodelapresupuestaciónprogramáticaesmejorarlapriorizacióndelgasto,peroal

prestar mayor atención durante la elaboración del presupuesto al desempeño de las secretarías

erogadoras,esetipodepresupuestotiendeaaumentartambiénlapresiónejercidaenlas

secretaríasafindemejorarsueficienciayefectividad.7

Sedebesubrayarqueparalaterminologíaadoptadaenestemanual,elpresupuestopor

resultadosesunconceptogenéricoylapresupuestaciónprogramáticaesunaformade

presupuestaciónporresultados.Consideramosnecesarioseñalarloporquealgunosautores

intentanestablecerquesonconceptosdiferentes.

Fundamentalmente,lapresupuestación de base cero (ZBB,porsussiglaseninglés)es

unavariacióndelapresupuestaciónprogramáticaqueensusiniciosrequeríaefectuar

minuciosamentelarevisiónypriorizacióndetodogastoydemaneracontinua.Paralograrlo,

todoslosprogramasdebíandescomponerseen“paquetesdedecisión”(conocidostambién

como“incrementosdeservicios”).Dichospaquetesbrindabanopcionessobrelamedidaen

quelosfondosdecadaprogramasepodíanrecortaroaumentar.Idealmente,lospaquetes

debíancubrirtodaslasopcionesimportantes,inclusohastaunrecortedel100porcientoen

elprogramaencuestión(deahíqueselellame“debasecero”).Laclasificaciónporprioridad

acompañabaalospaquetesdedecisiones—nuevamente,conbaseenlainformaciónde

desempeño—ylasclasificacionesseutilizaríanposteriormenteparagarantizarquelosingresos

disponiblesfinanciaranalospaquetesdemayorprioridad.Porconsiguiente,laZBBpretendíair

inclusomásalláquelapresupuestaciónprogramáticaenlotocanteamejorarlapriorizacióndel

gasto.

ElproblemafundamentaldelaZBBfuelaimposibilidadenlaprácticaderevisardemanera

integral la totalidaddelgastocadaaño.Enotraspalabras,laverificación“debasecero”de

cadaprogramadehechonoresultóviable.Laevaluaciónselectivadelgastoestodoaquello

quesepuedelograrenlapráctica.Enreconocimientoaloanterior,laZBBevolucionóaloque

a veces se denomina presupuestación alternativa. En vez de pretender examinar todas las

opcionesdecadaprograma,actividadquepodíagenerarrecortesdehastael100porciento,

lapresupuestaciónalternativabuscóconvertirdichaactividadenunesfuerzomanejableal

7 Lapresupuestaciónprogramáticapuedecontribuirsignificativamentealadisciplinadelgastoagregadoyporendealadisciplinafiscal.Alconferirlealgobiernomayorcapacidadparaidentificarprogramasineficacesomenosprioritariosquesepuedanrecortar,selefacilitalatareadecrearelespaciofiscalnecesariopararesponderanuevasprioridadesnormativassincrecimientoindebidodentrodelgastoagregado.Másaún,encasoderequerirseunaconsolidaciónfiscal,lamejorpriorizaciónhaceposibledirigirlosrecortesdegastosamanera de minimizar su costo social y aumentar su sostenibilidad.

18 19


limitarloalaverificaciónanualdeunrangomuchomáslimitadodeopcionesparareduciro

aumentarlosfondosdecadaprograma;porejemplo,opcionesderecortesdel15,10y5por

cientoyquizástambiénaumentosdel5ó10porciento.

Tantoenlospresupuestosdeprogramascomoenlosdebasecero,elvínculoentreresultados

yfinanciamientoesmásbienrelajado,nomecánico.Losresultadoslogradosporprogramas(o

porpaquetesdedecisiónconprogramas)seanalizanafondoenelprocesodepreparaciónde

presupuestos,peroellonosignificaquelosresultadosdeficientesllevenautomáticamenteaefectuar

recortesniqueobtenerbuenosresultadossignifiqueunaumentoautomáticodefinanciamiento.

Desdelosañosochenta,sehandesarrolladonuevasformasdepresupuestaciónporresultados

quebuscanestablecerunvínculomássólidoentrefinanciamientoyresultados.Dichasformas

de presupuestación buscan aumentar la presión sobre los organismos públicos para mejorar

laefectividady/oeficienciadelosserviciosqueproporcionan.Paralograrlo,dependendetres

mecanismosquesepuedenutilizardemaneraindividualoencombinación.

El primero de esos mecanismos consiste en vincular presupuestos con metas de desempeño.

Comosemencionóconanterioridad,elestablecimientodemetasdedesempeñopara

secretarías,unidadesdetrabajooindividuosesuntemageneraldelaMFR.Cuandosevincula

dealgunamaneraelfinanciamientoparalapresupuestaciónalasmetasdedesempeño

podemos hablar de una forma de presupuesto por resultados. El mejor ejemplo de una forma

de presupuesto por resultados basado en metas es el sistema de Acuerdos de Servicios Públicos

del Reino Unido(PSA,porsussiglaseninglés),comooperabaentre1998y2004.8 Bajo dicho

sistema,seestablecíanmetascadatercerañocomopartedeunmarcopresupuestariodevarios

años.Enotraspalabras,lasmetasdealtonivelpararesultadosyproductos(véaselasiguiente

seccióndondeseencuentraunaexplicacióndeesosconceptosclave)sefijabancomounaparte

integraldelprocesoquecadatresañosdeterminabalosnivelesmedularesdefinanciamiento

quecadasecretaríarecibiríaduranteelsiguientetrienio.Lasmetasseinstituíanconbase

enelfinanciamientoyéstedeacuerdoconeldesempeñologradorespectodelasmetas.La

interrogantemásimportantequesurgedeello—mismaqueseanalizaráenlaSección13—se

relaciona con la naturaleza concretadelvínculoentrefinanciamientoymetas.

Elestablecimientodemetasplanteavariascuestionesqueseexaminaránconmásdetalleenla

Sección13.Unadeellaseselproblemadeseleccionarelvalornuméricocorrectoparalameta

8 VéaseP.Smith,“PerformanceBudgetinginEngland”enRobinson,Performance Budgeting.

19


correspondiente.Desdeluego,enprincipiolametanodebeserdemasiadofácilnidemasiado

difícil.Sinembargo,noresultasencilloparalasecretaríadefinanzasniparaotrostomadoresde

decisionesdelnivelcentralfijarlametaenunvalorapropiadosinoconocenafondoeláreade

prestacióndeserviciosencuestión.Otrosproblemasderivadosdelestablecimientodemetas

sonlasdistorsionesconductuales;ejemplodeelloeselpeligrodequealesforzarseporalcanzar

unametaestablecidaentérminosdeunasoladimensióndeldesempeño,elorganismodedique

menoresfuerzoaotradimensióndeldesempeñoquenosehayafactorizadoenlameta.9

Elsegundomecanismousadoparaestablecerunvínculomásestrechoentrefondosy

resultados es el financiamiento por fórmula,queeseltemadelaSección12.Financiarpor

fórmulasignificaqueelniveldefinanciamientoasignadoaunaagenciagubernamentalse

determinamatemáticamente(enparteoensutotalidad)enfuncióndevariablesexplícitas.Un

ejemplosencillodeelloeslafórmulautilizadaparacalcularlosfondosescolaresrequeridos

enelmedianoplazoenfuncióndelnúmerodeestudiantesydelcostoporestudiante(según

proyeccionesdemográficas).Dichoejemploilustralaideadeunafórmulabasada en costos y su

versiónmássimplecalculaelfinanciamientodeacuerdoalacantidaddeproductomultiplicada

porelcostounitario(promedio)decadaproducto,comoseríaelcasodeunsistemade

financiamientoescolardondelosrecursosparacadaescuelasedeterminaranprimordialmente

conelnúmerodeestudiantesmultiplicadoporunmontodestinadoacubrirelcostodeun

añodeestudiosdeunestudiantedelgradoescolarcorrespondiente(porejemplo,$4000por

estudiantedetercerodesecundariaporunaño).Enesecaso,seusalafórmulasolamente

comoherramientadecálculodelpresupuesto;esdecir,paracalcularcuántosfondossedeben

proporcionaraunáreadeservicioenparticularoaunidadesespecíficasdeprovisiónde

servicios(porejemplo,escuelasespecíficas).

Notodoslosejerciciosdefinanciamientoporfórmulasonformasdepresupuestobasadoen

resultados.Sóloenloscasosenquelafórmulavinculalosrecursosconlosresultados(resultados

y/oproductos)yestablecedichovínculoconlaintencióndemejorarlaeficienciay/ola

efectividad,lafórmulaseconvierteenherramientaparalapresupuestaciónporresultados.Por

ejemplo,talseríaelcasosilafórmulaseutilizaraparaestablecerunametadedesempeñopara

elorganismoencuestión.Unejemploconcretoseríalasecretaríaquerecibierafinanciamiento

porfórmulaparavacunaraunmillóndepersonas,a$20porvacuna,enelsiguienteañoysele

exigieran cuentas si gastara todo el dinero pero vacunara únicamente a 600 mil.

Eltercermecanismoempleadoenmodelosmásmodernosdepresupuestaciónbasada

9 Porejemplo,siseestablecelametaentérminosdelcostounitariodelservicioprestado,elorganismopodríasacrificarcalidadparareducircostos.

20 21


enresultadosloconstituyenlosincentivos para financiar resultados otorgados a agencias

gubernamentales.Unejemplodeellosonlosfondosparabonosdedesempeño,mediantelos

cualesseotorganpagosadicionalesalosorganismosparaquerecompensencasosmedidosde

desempeñoadecuado(oquizásparafinanciartambiénrecortesenfuncióndecasosobservados

dedesempeñodeficiente).Consideremoslossistemasdefinanciamientouniversitariode

muchos países mediante los cuales se otorga a las universidades públicas fondos para bonos

ademásdelfinanciamientoprincipalquereciben;elpropósitoesqueotorguenlosbonoscon

base en resultados determinados conforme a medidas tales como el porcentaje de estudiantes

graduadosqueobtuvieronunempleoformaldentrodelosprimerosseismesesdehaberse

titulado.Comoseejemplificaenesecaso,lamayoríadeesosincentivossontambiénformasde

financiamientoporfórmulaporqueelincentivoproporcionadosedeterminaconunafórmula

matemáticavinculadaaunindicadordedesempeño.10

Losincentivosparaelfinanciamientoderesultados,aligualqueelfinanciamientopor

fórmula,seutilizancasiinvariablementecomoinstrumentosparalossistemassectoriales

depresupuestaciónporresultados;esdecir,paralossistemasquecubrenalgúnsectordel

gobierno,comoescuelasuhospitales.

Loanteriorplanteatresmecanismosclaveutilizadosporlossistemasmásrecientesde

presupuestosbasadosenresultadosparaestablecervínculosmásestrechosentreel

financiamientoyeldesempeño.Comoseindicaconanterioridad,talesmecanismossepueden

usar de manera aislada o en combinación. Un ejemplo importante de aplicación combinada

dedichosmecanismosloconstituyeelmodelodecomprador-proveedor(PP,porsussiglasen

inglés),quecombinalosprincipiosdepagosdeincentivosydelfinanciamientoporfórmula(el

segundoytercermecanismoidentificados).EnunsistemadePP,sefinanciaaunorganismo

del sector público como si se tratara de un proveedor de bienes o servicios independiente y

autónomo.Elgobiernofinanciaalorganismoalpagarporsusproductosun“precio”unitario

(yaveces,aunqueraravez,porsusresultados).Siloscostosdeproduccióndelaentidad

excedenelpreciopagado,incurriráenpérdidas;porelcontrario,retendrátodautilidadderivada

deproducirauncostoinferioralpreciopagado.EnunsistemadePP,sóloseproporciona

financiamientoporresultadosentregados.Porúltimo,idealmenteelpreciopagadosebasaen

parteoensutotalidadenalgunamedidadeloquedeberíacostarleaunproductoreficiente

10 Cabehacernotarqueenestecasolafórmulanosevinculaaloscostosdelosresultadosentregados(porejemplo,nadiepretenderíadeterminarcuántocostaríaaumentarenun5porcientolatasadecontratacióndeestudiantesgraduados).

21


entregarelproductoencuestión.Elpropósitodelsistemaespromoverunsólidodesempeño

medianteincentivosfinancierosimportantes.

ElejemplomásexitosodeunsistemadePPeseldel“grupodediagnósticosrelacionados”(DRG,

porsussiglaseninglés)paraotorgarfondosahospitales.Entérminosgenerales,dichosistema

permitequesefinancieaunhospitalprimordialmenteparalostratamientosqueadministraa

suspacientes.Seclasificanlosserviciosendistintostiposdeproducto(los“DRG”)yseasigna

unprecioespecíficoacadacategoríadeDRG.Dichosistemaconstituyeunpoderosopromotor

deeficienciaaunquealmismotiempogenerapreocupaciónsobreelpeligrodebajarcostos,

medidaqueafectalacalidadterapéuticaoproduceotrosefectosconductualesperversos.A

eserespecto,sinembargo,lasexperienciasrelacionadasconelusodelsistemadeDRGresultan

alentadoras.

Los presupuestos devengados basados en productos (AOB,porsussiglaseninglés)constituyeron

en Nueva Zelanda un intento infructuoso de aplicar el principio de PP al gobierno en su

totalidad,envezdeaplicarloaunsectorenparticular,comoloshospitales.LaideadelosAOB

consistíaenquelassecretaríasnorecibiríanfondosmediantelaasignacióndepresupuestos;por

elcontrario,selespagaríaporlosproductosentregadoscomosifuerancontratistasexternos.

Sebuscabaqueelgobiernoactuaraestrictamentealfijarsuspreciosafindecreareltipode

presióngeneradaenunmercadocompetitivo.Comoenesemodelolassecretaríasdebían

actuarcomonegocios,serequeríaqueutilizaranunacontabilidadsimilaralacorporativa(es

decir,envaloresdevengados)ydeahíelnombrede“presupuestosdevengadosbasadosen

productos”(elvínculoconlacontabilidadenvaloresdevengadosseestudiaenlaSección16).

Asimismo,surgiólanecesidaddedistinguirentreelpapelde“comprador”representadoporel

gobiernoantesusorganismosysupapelde“propietario”.Paraobtenermásdetallessobrela

experienciadelosAOB,consultelaSección12.

Lecturas clave

Robinson,M(2007),“PerformanceBudgetingModelsandMechanisms”enM.Robinson(ed.)

Performance Budgeting: Linking Funding and Results.

22 23


3. Aspectos fundamentales de la información sobre el desempeño

Los“resultados”ylos“productos”jueganunpapelcentralentodoslosmodelosde

presupuestaciónporresultadosyseconsideraesencialparasuestudioqueseentiendan

claramentedichosconceptosademásdeotrasnocionesasociadasaellos.

Conceptos de desempeño: la cadena de resultados

En el marco de la cadena de resultados,losproductossegeneranpormediodeinsumos

(recursos)alllevaracaboactividadesyprocesos,ylosproductosgeneranresultadosparala

comunidad.

La cadena de resultados

Losproductossonbienesoserviciosqueproporcionaunasecretaríauotroorganismo

gubernamentalatercerosexternos.Generalmente,losproductossonserviciosprestadospara

elbeneficiodirectodelacomunidad,aunquealgunosdeellossonserviciosproporcionadospor

las secretarías a sus contrapartes. Entre los ejemplos de productos se encuentran tratamientos

médicos,asesoríaparacampesinosdepartedefuncionariosdeextensiónagrícola,estudiantes

capacitadoseinvestigacionespolicíacasdedelitoscometidos.Lamayoríadelosproductos

Insumos (recursos)

Actividades (procesos)

Productos

Resultados intermedios

Resultados de alto nivel

23


gubernamentalessonserviciosyporelloenestemanualseutilizaránlostérminos“producto”y

“servicio”indistintamente.

Los resultadossonlosimpactosesperadosdelosproductos;entérminosmásprecisos,son

loscambiosproducidosporprogramaspúblicosenindividuos,estructurassocialesoelmedio

ambiente.Porejemplo,lainspecciónsanitariadelosrestaurantesesunproductoyelresultado

esperadoesdisminuirelnúmerodecomensalesenfermos.Lainvestigacióndeundelitopor

partedelapolicíaesunproductoyladisminuciónenlatasadedelincuencia,elresultado.

Elpropósitodemuchosserviciosgubernamentalesconsisteengenerarmásdeunresultado.

Porejemplo,laeducaciónescolarpretendemejorarelniveleducativodelapoblaciónpero

también,entreotrascosas,eldesempeñoeconómico.Tantounniveleducativosuperiorcomouna

economíamássólidasonresultados,porquepormediodelprimeroseobtieneelsegundo;sedice

queunapoblacióndemayorescolaridadconstituyeunresultado intermedioyunaeconomíamás

sólida,unresultado de alto nivel.Larelaciónqueexisteentrelosresultadosinmediatosylosde

altonivelesdecausalidadlógica;esdecir,losresultadosinmediatosinducenalosdealtonivel.

Losresultadosconstituyenclaramenteelcomponentedesectorpúblicodelacadenade

resultados.Porotraparte,laformaenquesegeneranlosproductosseconceptualizaenlacadena

deresultadosexactamentedelamismamaneraqueenelsectorprivado:losproductossegeneran

mediante el uso de insumos en actividades y procesosdeproducción;porejemploeltratamiento

querecibeunapersonaconlesionesgravesenunhospitalimplicaelusodedistintosinsumos

(personalcapacitado,equipoeinstalacionesquirúrgicas,suministrosmédicos,electricidad,etc.)

yunaseriedeactividades(laprovisióndeanestesia,cirugíasycuidadosproporcionadospor

enfermeras,etc.)yaccionesdeapoyo(administracióndesuministroseinstalaciones,etc.).

Los insumos,comoseilustraenesteejemplo,sontodoslosinsumos,activosycapacidades

queseincorporanosepuedenincorporaralprocesodeproducciónparagenerarlosproductos

yresultadosdeseados.Aunque“insumos”eseltérminoconvencionalusadoenlacadenade

resultadosyporende,elutilizadoenestemanual,dehechoeltérmino“recursos”captamejor

elalcancedelconceptoreferido.Deestamanera,losinsumosquecontribuyenalacapacidad

degenerarresultadosincluyenademásdelequipoylasinstalaciones,porejemplo,lacultura

organizacional y el entusiasmo del personal.11

11 Enotraspalabras,elconceptoalquenosreferimosvamásalláquelanociónde“factoresdeproducción”,queseestudiaenelprimerañodelacarreradeeconomía(trabajo,tierraycapital).Asimismo,buscamosdirigirlaatencióndellectoralhechodequelosinsumosqueutilizaunaorganizaciónnosonsolamenteloscompradosaterceros externos sino los creados al interior de la misma.

24 25


Losactivosfísicossoninsumosqueenocasionesseconfundenconproductos;porejemplo,el

número de carreteras o puentes construidos por el gobierno para la comunidad. Las carreteras y

lospuentesnosonproductos;elservicioquelaciudadaníaobtienedeesainfraestructuraesel

producto.Enotraspalabras,porpresentarotroejemplo,loskilómetrosviajadosporlousuariosson

unamedidadeproducto,mientrasqueloskilómetrosdecarreterasonunamedidadeinsumo.12

Elsignificadodeltérminoactividadespodríaparecerevidente,peromuyfrecuentementese

confundenactividadesconproductos.Sepresentanlossiguientesejemplosparaayudaraevitar

dicha confusión.

• Enunhospital,laanestesiaylalimpiezasonactividadesynoproductos,porqueson

componentes del servicio total prestado al paciente y no servicios individuales per se.

Elpacientenosepuederecuperarconlaprovisiónaisladadeanestesiaodelimpieza;

únicamentealcombinarsetodaslasactividadesnecesariasseprestaelserviciocompleto(el

producto).Entérminosmásgenerales,un producto debe ser capaz de generar el resultado

esperado.

• Manejarunautobúsesunaactividad,mientrasquelosviajesdelospasajerossonlos

productos.Deigualmanera,laenseñanzaesunaactividadyelproductodeéstaloconstituyen

losestudiantescapacitados.Enlosdosejemplos,unasolaactividadgeneravariosproductos.13

Comosemencionóconanterioridad,losproductossedefinencomolosserviciosproporcionados

por las secretarías u otras agencias gubernamentales a terceros externos.Porlotanto,siuna

secretaríaprestaserviciosaotra(capacitación,usodeoficinas,etc.),losserviciosconstituyenlos

productosdelaprimeraporquelaotraseconvierteenunclienteexterno a la secretaría que ofrece

el servicio.Sinembargo,unservicioprestadoporunáreadelasecretaríaaotradentrodelamisma

(porejemplo,cuandoeláreaderecursoshumanosdelasecretaríadeeducaciónreclutapersonal

docenteparaeláreadeeducaciónprimaria),noseofreceunproductosinounservicio de apoyo.14

12 Cabehacernotarquesiunasecretaríadeobraspúblicasindependienteesresponsabledeconstruirpuentesycaminosydeentregarlosalasecretaríadetransportequelosgestiona,entonceslospuentesycaminosconstituiránproductosde la secretaría de obras públicas,porquelosentregaaunclienteexterno.Sinembargo,silasecretaríadetransporteadministralaconstrucciónensí,lascarreterasylospuentesyanoseránproductos.Encualquieradelosdoscasos,elproductoofrecidoporlasecretaríadetransporteeselusodelascarreteras.

13 Otalvez,comoloilustraelcasodemanejarunautobús,nosegeneraríaningúnproductosiporejemplo,semanejara el autobús sin pasajeros a bordo.

14 Segúnalgunosautores,loquediferenciaaunproductodeunserviciodeapoyodependedelaperspectivaorganizacionalquesetenga;desdeelpuntodevistadeláreaderecursoshumanos,elreclutamientoesunproductoqueéstaproporciona.Consideramosqueesaobservaciónesválida,peroenelcontextodelaelaboracióndepresupuestosporresultados,elenfoquequenormalmenteseadoptaeseldelasecretaríaoeldeotraorganizacióngubernamentalespecífica.Elpuntoeslograrquesecretaríascompletassecentrenenlosserviciosqueprestanaclientesexternosmásqueenactividadesinternas.

25


Lacadenaderesultadosesunmarcoconceptualmuybienestablecidoparaelsectorpúblico,

querecibedistintosnombres;entreellos,elde“modelodelógicaprogramática”y“modelo

lógico”.Aunquesusconceptossehanestandarizadoysussignificadossonclaros,existe

unadivergenciasignificativaensuusoquevalelapenamencionar:laprácticadedividirlos

resultados,comosedefinieronenlospárrafosanteriores,en“resultados”e“impactos”.La

distinciónsebasaenperiodosdetiempo(losimpactossonmásdelargoplazo)oesladiferencia

quesehaceentreresultadosintermediosydealtonivel.Dichaterminologíanoseemplea

enestemanualporqueenlaprácticageneralmentenoseobservaunadistinciónclaraentre

resultados e impactos.

Unaconsideraciónmásdeterminología.Losresultados“intermedios”y“dealtonivel”reciben

muchosnombresdiferentes:resultadosinmediatos,finalesoconcluyentes,etc.Contodo,la

idea es la misma.

Resultados versus factores externos

Los resultados son los cambios producidos por la intervención del gobierno.Siporejemplo,elnivel

depaludismodisminuyeporrazonesajenasalasaccionesgubernamentales,porqueunasequía

redujosustancialmentelacantidaddemosquitos,talreducciónnoseconsideraunresultadodel

gobierno. Tampoco es resultado de sus acciones la aparición de aumentos sustanciales en la tasa

decrecimientoeconómicoderivadosúnicamentedelflorecimientodelaeconomíamundial.La

disminucióndelpaludismooelincrementoenlatasadecrecimientoeconómicoseránresultados

únicamenteenlamedidaenquesederivendelasaccionesgubernamentales.

Porconsiguiente,sedebeestablecerunadistinciónentreresultadosyconsecuenciasdefactores

externos.Dichosfactoresseencuentranfueradelcontrolgubernamentaleinfluyenenlas

característicasdelapoblación,lasestructurassocialesoelmedioambientequeelgobierno

buscacambiar.Así,elniveldelluviaesunfactorexternoqueinfluyeenlatasadepaludismoy

lasituacióndelaeconomíamundialesotrofactorexternoqueincideenlatasadecrecimiento

económicolocal.Alevaluarlosresultados,eldesafíoesdistinguirentreelimpactodelos

factores externos y el de la intervención gubernamental.

Enocasiones,losfactoresexternosseconocentambiéncomofactores contextuales o de

confusión.Unfactordeesetipopuedeformarpartedelambienteexternoenelcualoperaun

programaopuedenserlascaracterísticasdelcliente.Ejemplodelprimercasoeselimpactode

la situación económica en la tasa de éxito de un programa de rehabilitación de trabajadores

lesionadosquebuscareintegrarasusclientesalafuerzalaboral.Unejemplodondelas

26 27


característicasdelosclientesactúancomofactorexternoeslaeducación;losniveleseducativos

alcanzados por los niños se determinan no sólo por la calidad de la instrucción recibida en la

escuelasinoporfactoresexternostalescomosuinteligencia,estadonutricionalygradode

apoyodesuspadres.Dichodeotramanera,esosfactoresproducenunimpactoenlas“variables

deresultados”:latasadealfabetismoyladeconocimientosbásicosdearitmética(véasela

siguienteseccióndondeseestudiaelconceptodevariablederesultado).Talsituacióndificulta

comparar el desempeño de dos escuelas diferentes si simplemente se examinan los niveles

académicosalcanzadosporlosestudiantes,porquelasdiferenciasenlamezclasocioeconómica

delaspoblacionesestudiantilespuedengenerarcomparacionesdeltodoengañosas.

Productos versus resultados y actividades

Seconsideraconvenientedetallarconmayorclaridadlarelaciónqueexisteentreproductosy

resultados.Paracalificaraalgodeproducto,éstedebesercapazdelograrelresultadoesperado,

peroellonosignificanecesariamentequecadaunidaddeproductoalcanzaráconéxitoel

resultado.Considéreseelejemplodeltratamientomédicoproporcionadoalavíctimadeun

accidente,quemuereapesarderecibircontodaexactitudyoportunidadelmejortratamiento

disponible.Noseríarazonabledecirbajoesascircunstanciasqueelpacientenorecibióun

servicio(producto).Elmismopuntoaplicaalaeducación,dondeapesarderecibiruna

instrucciónexcelente,algunosestudiantesaprendenpocomientrasqueotrossobresalen.

Aeserespecto,paraconsiderárseleproducto,unserviciodebesercompleto.Tomemosel

ejemplodeunautomóvil,queessolamenteunproductocuandotodassuspartes(ruedas,

motor,etc.)sehanensambladoyporendepuedefuncionardelamaneraesperada.Otro

buenejemploeslavacunacontraeltétano;sedebenrecibirlastresinyeccionesparaqueel

organismodesarrolleinmunidad.Porlotanto,sedebenmedirlosproductosdeltratamiento

contraeltétanoentérminosdelacantidaddepersonasquerecibenlavacunacompleta.Delo

contrario,seterminaríacontandoactividades(tratamientosincompletos,porejemplo)queno

puedenproducirbeneficioalgunoparaelcliente/lacomunidad.

Indicadores de desempeño

Losdatossobreeldesempeñosoninformaciónsobrelosresultadoslogradosy/oloscostospara

obtenerdichosresultados.Existendostiposbásicosdeinformación:medidasyevaluacióndel

desempeño.Enestasecciónyenlasdossiguientes,nosdedicaremosaestudiarlasmedidas

yposteriormente,noscentraremosenlaevaluación.Sinembargo,cabehacernotardesdeel

principioqueesunerrorpensarqueunpresupuestobasadoenresultadosconsisteúnicamente

en el uso de medidas del desempeño en el proceso de presupuestación.

27


Losindicadoresdedesempeñosonmedidascuantitativasqueofreceninformaciónsobrela

efectividadylaeficienciadeprogramasyorganizaciones.Noexistediferenciaentre“indicador

dedesempeño”y“medidadedesempeño”;ambostérminosseutilizanindistintamenteenel

presentemanual.Asimismo,necesitamostenercuidadodenoconfundirobjetivos,indicadores

y metas. Un objetivoesunenunciadodeloquesebuscalograr;porejemplo,“disminuirla

mortalidadporVIH/SIDA”;unindicadordedesempeñosecuantifica(porejemplo,“elporcentaje

delapoblaciónqueesVIH/SIDApositiva”o“lacantidaddepersonasquemuereanualmente

porVIH/SIDA”);unametavaunpasomásalláyestableceunpropósitoprecisoaalcanzarenuna

fechaespecífica(porejemplo,“disminuirelporcentajedepersonasVIH/SIDApositivasenporlo

menosunaterceraparteparaelaño2020”).

Sedebenseleccionarlosindicadoresdedesempeñodeacuerdoasugradode:

• Relevancia

• Representatividad• Efectividadentérminosdecosto

• Comparabilidad

• Minimización de efectos perversos

Unindicadortienerelevanciacuandoelaspectodeldesempeñoquepretendemedires

importanteparalosobjetivosdesususuarios.Larelevanciadependedequiéneselusuario.Al

seleccionarlosindicadoresquesepresentaránalCongresoyalpúblicoengeneral,porejemplo,

noseránrelevanteslosindicadoresdeprocesosinternos,comoeltiemporequeridoparacubrir

puestos vacantes.

Unindicadortienerepresentatividadenlamedidaenquelogramedirunadimensiónde

desempeñoespecífica.Dichosindicadoressonbuenosrepresentantesdeaquelloquebuscan

medir.Porejemplo,eltiempopromediopararesponderlasllamadastelefónicasdeuncliente

esunindicadordeficientedelacalidaddelservicioaclientessilasllamadasseatienden

rápidamenteperosedejaalclienteenesperaporunlargoperiodo.Unindicadorserámás

representativocuandomenosvaríeporrazonesnoatribuiblesaldesempeño,talescomo

laincertidumbreestadísticayelimpactodefactoresexternossobrelosquenosepuede

ejercercontrol.Paraqueunindicadortengarepresentatividad,deberácarecertambiénde

ambigüedades.Esdecir,sedeberáentenderconclaridadsiuncambioenelindicadorsignifica

queeldesempeñohamejoradoosehadeteriorado.

28 29


Un indicador es efectivo en términos de costosilosbeneficiosdeusarlosuperanloscostosde

recolección,procesamientoyverificación.Lossistemasdemedicióndeldesempeñonoson

gratuitosycomotodolodemás,debenpasarlapruebadecosto-beneficio.

Un indicador comparable eselutilizadoporproveedoresdeserviciossimilaresoporlamisma

organizaciónenelpasado.Siexisteunamedicióninternacionalestándardeservicios(por

ejemplo,lasmedidaseuropeasestablecidasparalosindicadorescompartidosdepolíticasocial),

elusodeesamediciónpermitecomparareldesempeñoentrepaíses.Deigualmanera,resulta

mássencilloefectuarcomparacionesdedesempeñositodaslasentidadesrelevantes(por

ejemplo,todoslosgobiernoslocalesotodosloshospitales)empleanlosmismosindicadores.

Lacomparabilidadalpasodeltiemporesultaconvenienteporquealseguirusandolosmismos

indicadoresdelpasadosepuedenidentificaranticipadamenteaquellastendenciasque

resultaríanimposiblesdedetectarsisehubieranmodificadolasmedidasdedesempeño.

Los efectos perversos,queseexaminanmásadelante,sonlasconsecuenciasadversasdelas

medidasdedesempeño.Acontinuaciónsepresentanalgunosejemplos:

• Albuscarmejorarlatasamedidadealfabetismoydeconocimientosbásicosdearitmética,las

escuelaspodríandejardeatenderotrasdimensionesimportantesdelaeducación,comola

enseñanza de lenguas extranjeras o los valores sociales.

• Supóngasequesemidecuánoportunamenteseproporcionatratamientoporaccidentey

casos de urgencia en una sala de hospital al usar el porcentaje de pacientes atendidos en

unperiododecuatrohoras.Dichaprácticapuedegenerarelefectoperversodequelos

pacientescuyoscasosnosepuedanatenderdentrodeeseperiodotenganqueesperar

muchomásyqueseprioriceaquienesllegaronmástardeperocuyosproblemassepuedan

atender dentro de esas cuatro horas.

Enparte,losefectosperversossonproductodeldiseñodelosindicadores;porejemplo,la

omisióndealgunosaspectosclavedeldesempeñoquesepodríanhabercontempladocon

unmejordiseño.Enelcasodeltiempodeesperaenelhospital,seevitaríaelefectoperverso

mencionadoalusarunamedidadetiempodeesperapromedio en vez del número de pacientes

atendidosdentrodeunperiodoparticular(arbitrario).

Idealmente,losindicadoresdedesempeñoadecuadosdeberíancumplirconloscincocriterios

arribamencionados,peroenlaprácticasólounoscuantosobtienenaltascalificacionescon

respectoatodosesoscriterios.Enocasiones,obtenerunacalificaciónaltarespectoaun

29


solocriterioseproduciráaexpensasdeobtenerunabajacalificaciónenotro.Medidasde

resultadocomolatasadedelincuencia,obtienencalificacionesmuyaltasrespectodelcriterio

derelevancia,perosuscalificacionessonmenoresencuantoarepresentatividadporlagran

influenciadelos“factoresexternos”queseencuentranfueradelcontrolgubernamental.

Enestasección,noshemosenfocadoaconceptosdedesempeñoeinformaciónsobreel

desempeñoengeneral.Sinembargo,enelcontextoespecíficodelpresupuestobasadoen

resultados,elaspectoquerealmentenosinteresaeslainformaciónsobreeldesempeño—

tantoevaluacionescomoindicadores—queresultadeutilidadparatomadoresdedecisiones

presupuestarias.Unpuntoimportanteaconsideraraquíesquelostomadoresdedecisiones

sólopuedenabsorberyutilizarinformacióncuidadosamenteseleccionada,porloqueresulta

esencialnosólosermuyselectivoyescogerunoscuantosindicadoresclaverelevantespara

esosfuncionariossinotambiénacompañardichosindicadoresconunanálisisquelosinterprete

yexpliqueyqueproporcioneconclusionesgeneralessobreeldesempeño.Dichoanálisisdebe

basarse en las conclusiones de evaluaciones formales y otros procesos de revisión.

Lecturas clave

Robinson,M(2007),“InformingPerformanceBudgeting”y“ResultsInformation”,enM.

Robinson(ed.)Performance Budgeting: Linking Funding and Results.

TesoreríadeSuMajestadycols.(2001),Choosing the Right Fabric – a Framework for

Performance Information, disponible en http://archive.treasury.gov.uk/performance_info/fabric.

html.

RealSociedadEstadística(2003),Performance Indicators: Good, Bad and Ugly,disponibleen

http://www.rss.org.uk/pdf/PerformanceMonitoringReport.pdf.

30 31


4. Las medidas de desempeño y el presupuesto

Losindicadoresmásvaliososparaelaborarpresupuestosbasadosenresultadosdiferiránde

manerasignificativadelosutilizadosparaotrosfines.Generalmente,losfactoresmásvaliosos

paratomadoresdedecisionespresupuestariasquebuscandeterminarlosnivelesadecuadosde

financiamientodeprogramassonlosindicadoresdelosresultadoslogrados;esdecir,losresultados

queobtienenylosproductosquegeneranparaalcanzarlos.Esosindicadoresrepresentarán

solamenteunsubconjuntodelosutilizadosinternamenteporlassecretaríasparapropósitosde

gestión,queincluirán—ademásdeindicadoresorientadosaresultados—losindicadoresdeactividad

ydeinsumosenfocadosaprocesos,capacidadesyrecursosinternosdelamismasecretaría.

Existentrestiposprincipalesdeindicadoresdeproducto:cantidad,calidadyeficiencia.

Losindicadoresdecantidaddeproductomidenelvolumendeservicioproporcionado.Ejemplos

deesetipodeindicadoresson:

• Númerodevacunasaplicadas;

• Númerodezonaspalúdicasfumigadas;

• Númerodeestudiantesqueaprobaronprimerodesecundaria,y

• Númerodesolicitudesdeplanificacióndictaminadas.

Losindicadoresdecalidaddeproductoproporcionaninformaciónsobreelgradoenqueun

servicio dado puede llegar a lograr el resultado esperado. Dos ejemplos de indicadores de

calidaddefácilmediciónsonlosdeoportunidadydesatisfaccióndelcliente.Entrelosejemplos

de indicadores de oportunidad se encuentran:

• Eltiempopromediodeesperaentrelallegadadeunpacientealhospitalylaprovisiónde

tratamiento;

• Eltiempopromedioendictaminarunasolicituddeplanificación,y

• Eltiempopromedioderespuestadelosbomberosaunincendio

Paramedirlasatisfaccióndelclientesepuedenusardesdemedidassencillasparadeterminarel

gradodesatisfacciónreportadoporéstehastamedidasconobjetivosmásespecíficoscomo:

Lascalificacionesqueelclienteotorgaalacortesíaexhibidaporelproveedory

Elporcentajedeclientesqueconsideraqueobtuvoelservicioquebuscaba

31


Idealmente,losindicadoresdeeficienciamidenelgradoenqueseproporcionaunservicio

abajocostosinsacrificarlacalidad.Elcostounitariodelproductoconstituyeunimportante

indicadordeeficienciaperonoesperfectoyaquenonecesariamentemantieneunnivel

constante de calidad. El costo unitario representa simplemente el costo total de la provisión del

productodivididoporlacantidaddeproducto.Lossiguientessonejemplosdemedidasdecosto

unitario:

• Costoporvacuna(entregaincluida);• Costoporsolicituddeplanificaciónaprobada,y• Costo por solicitud de visa procesada

Otrotipoimportantedeindicadoresdeeficienciasonlosdeproductividadlaboral:

• Número de solicitudes de pensión procesadas por cada miembro del personal

• Tiempopromediorequeridoporelpersonalparaadministrarunapruebaprácticaparala

obtención de una licencia de manejo

Encuantoalamediciónderesultados,comoseestudióenlaúltimasección,elmayorreto

consiste en diferenciar entre resultados y factores externos. Los resultados son cambios en

lascaracterísticasdeindividuos,estructurassocialesoelmedioambientegeneradosporla

intervencióndelgobiernoyeldesafíoconsisteensepararelimpactodeesaintervencióndelde

otrosfactoresqueseencuentranfueradelcontrolgubernamental.

Enlapráctica,dehecho,muchosindicadoresderesultadossonmedidasdeloquesepuede

llamar la variable de resultado;esdecir,lascaracterísticasdelosindividuos,lasociedadoel

medioambientequelosprogramaspúblicospretendenmodificar.Lasmedidasdelavariable

deresultadonodistinguenentreelimpactodelaintervencióndelgobiernoyeldelos

factoresexternos.Unbuenejemplodeesetipodeindicadorsonlasestadísticasdelatasade

delincuencia(porejemplo,elnúmerodeasaltosporcadamilhabitantes).Sabemosqueadicha

tasanosóloleafectanintervencionesgubernamentalescomolasinvestigacionespoliciacas,sino

quetambiéninfluyenenmucholoscambiossocialesyeconómicosqueseencuentranfuera

delcontroldelgobierno(porejemplo,elgradodepobreza).Lasestadísticassobrelatasade

delincuencianobuscaneliminarelimpactodeeseúltimotipodefactorexterno.

Laperfectamedidaderesultadoseríalaqueexcluyeraelimpactodetodofactorexternoy

midieraúnicamenteelcambioenlavariablederesultado:esdecir,elcambiogeneradopor

laintervencióndelgobierno.Sinembargo,eldesarrollodeesasmedidasresultaenextremo

32 33


difícil.Enunoscuantospaíses,lastécnicasmodernasdemedicióndeldesempeñohanavanzado

muchoenlaelaboracióndemedidasderesultadoquelogrananular,aunqueseaencierto

grado,losefectosdelosfactoresexternos.Unbuenejemplodeellosonlasllamadasmedidasde

desempeño de educación de valor agregado,cuyoobjetivoconsisteenpoderefectuarajustes

conbaseenlascaracterísticasdelosestudiantes.Porejemplo,loscuadrosdeligasescolaresde

valoragregadopresentanmedicionescomparativasdeldesempeñodeescuelas,quepermiten

realizarajustesdeacuerdoconlasdiferenciasqueexistenentreunapoblaciónestudiantilyotra.

Sinembargo,aunqueesatécnicayotrasmásbuscanobtenermejoresindicadoresderesultado

queseanmenosvulnerablesalosfactoresexternos,engenerallaeliminacióndedichosfactores

resultabastantelimitadayporende,lagranmayoríadelasmedicionesseveafectadaporéstos.

Garantizar la utilidad de los indicadores

Paraquelainformaciónsobreeldesempeñoprogramáticoresulteútilatomadoresde

decisionesdenivelcentraldebeserderápidaasimilación,porqueinvariablementeesos

funcionariosdebenatendergrannúmerodeexigenciasenelescasotiempoconquecuentan.

Porejemplo,unpardeindicadoresprogramáticosclavepodríanconsiderarsedemayorutilidad

entretomadoresdedecisionesdealtonivelqueuncompendiominuciosodedocenasde

ellos;losdetallesresultanmásinteresantesparadirectoresdeprogramaqueparaesetipode

funcionarios.

Unanotableinnovaciónenesecontextohasidoeldesarrollodelasmedidasderesumen,que

incorporanunampliorangodeinformacióndedesempeñoaunaomáscalificacionesgenerales

deresultadosdeprograma.Unbuenejemplodeellosonlasmedidasquesedesarrollaron

dentrodelmarcodelaherramientaparalaevaluaciónycalificacióndeprogramas(PART,por

sussiglaseninglés),queseutilizóenlosEstados Unidos durante el gobierno del presidente

Bush.EnelsistemadePART,lasecretaríadefinanzasdeesepaís,enparticularlaOficinade

AdministraciónyPresupuesto,sepropusocalificaratodoslosprogramasgubernamentales

deámbitofederaleneltranscursodecincoaños.Seutilizóparaellounaescaladecuatro

calificaciones,de“efectivo”a“noefectivo”;existíatambiénunacalificacióndenominada“nose

observaronresultados”queseaplicabacuandolainformacióndisponiblenobastabaparaemitir

unjuicio.Dichascalificacionesderesultadopretendíansermuchomásinformativasyfácilesde

entenderqueelgrancúmulodemedicionesyevaluacionesmásdetalladasquelassustentaban.

Lascalificacionesprogramáticasysulógicasubyacentesehicierondelconocimientopúblico,en

elsitioweb

ExpectMore.gov.Másaun,desdesusinicioselsistemadePARTsediseñócomoherramienta

paralapresupuestaciónbasadaenresultadosporquelascalificacionesdelosprogramasse

33


utilizabanparaelaborarlapropuestadepresupuestoquesometíaelpresidentealCongreso(y

parainfluirenlasdecisionesdeeseórganogubernamental).

Lasmedidasderesumendedesempeño—delascualesPARTnoconstituyedeningunamanera

elúnicoejemplorecienteaescalainternacional—conllevanlaenormeventajadeserfácilesde

entender.Asimismo,puedensermuchomásefectivasquelosindicadoresmuydetalladospara

ejercerverdaderapresiónsobrelosorganismosgubernamentales,entérminosdedesempeño.

Contodo,talcaracterísticanodebecegarnosalosmuyconsiderablesdesafíostécnicosque

implicaladefiniciónapropiadademedidasderesumen.Lainadecuadaseleccióndevariables

constitutivasoundiseñotécnicodeficienteenlotocantealasumadevariablespuedegenerar

medidas de resumen bastante confusas.

Vincularelfinanciamientoconlosresultados

Al considerar el papel de las medidas de desempeño en la elaboración de presupuestos y en

lasdecisionesdefinanciamiento,seconsideraimportantecontemplarexplícitamenteciertos

retosclavequesurgenalvincularelfinanciamientoalosresultadosy/oproductos,mismos

queinfluyendemanerasignificativaenlaseleccióndelmodelodepresupuestoderesultados.

Empezaremos por considerar el vínculo entre resultados y fondos y proseguiremos a examinar el

existenteentreproductosyfinanciamiento.

Enlotocantearesultados,seobservaqueelimpactodelosfactoresexternosenlasvariables

medidasderesultadoconllevaimplicacionesimportantesparaelvínculoqueexisteentre

resultadosyfinanciamientodeunsistemadepresupuestaciónporresultados.Comoseobservó

conanterioridad,lamayoríadelosindicadoresderesultadonoseparanoseparansólohasta

cierto punto el impacto de los incontrolables factores externos de los resultados obtenidos

medianteintervencionesgubernamentales.Cuandolainfluenciadedichosfactoresesextensa,

puederesultardifícileinclusoimposiblepredecirelresultadoqueproducirácualquiernivel

específicodefondosasignadosaunserviciopúblico,situaciónqueconstituyeunimportante

obstáculocuandosedeseacrearunvínculoestrecho entre recursos y resultados—al basar un

sistemadePPenresultados,porejemplo.Porello,elfinanciamientoparabonosdedesempeño

conbaseenresultadostiendeaemplearsesóloenloscasosenquesedeseaotorgarpequeñas

recompensasadicionales(porejemplo,5porcientodefinanciamientoadicional),porque

deexistirunvínculodemasiadopoderosoentrefondosyresultadosimpredecibles,severía

afectadalaestabilidadfinancieradelorganismogubernamentalencuestión.Deigualmanera,

lasmedidasderesultadoseconsiderancrucialesparalapresupuestaciónprogramáticaydeben

constituirunelementoclavedelasdecisionesdepriorizacióndelgasto.

34 35


Loanteriorplantealacuestióndelosresultados,lasmetasyelfinanciamiento.Elsistemade

PSAdelReinoUnidodependíaenmuchodelosindicadoresderesultados,sobreloscualesel

gobiernoejercíapococontrol.¿Dequémanerayhastaquepuntopuedeunovincularlosfondos

ylasmetasqueseencuentranparcialmentebajonuestrocontrol?Evidentemente,debeexistir

flexibilidadenlarelaciónentrerecursosymetasenesascircunstancias.Sinembargo,enmuchos

paísesseconsideraquelaflexibilidadnobastayseponenenteladejuiciolosbeneficios

de buscar establecer un vínculo entre las decisiones presupuestarias y metas de resultados.

Desdesuperspectiva,elestablecimientodemetasporpartedelgobiernosedeberíaconfinar

principalmente a productos o a otras variables sobre las cuales el gobierno ejerce gran nivel de

control(porejemplo,lasactividades).

Vincularelfinanciamientoconlosproductos

Elfocoprincipaldelsistemadepresupuestaciónporresultados,incluidoselfinanciamientopor

fórmulayelsistemadePP,consisteencrearenlacesentrelacantidaddeproducto(esdecir,

elvolumendeserviciosprestados)yelniveldefinanciamiento.Paramuchosdelosproductos

generadosporelgobierno,existeunvínculomuchomássólidoentrelosfondosylosproductos

(oentregables)queconlosresultados,hechoqueseobservaenparticularenlosproductos

estandarizados,medianteloscualessebuscaquecadaclienterecibaelmismoniveldeservicio

paraqueelcostounitarioseaelmismo.15

Sinembargo,quedanbastantesserviciosgubernamentalesporestandarizar,esdecir,todavíason

productos heterogéneos.Enotraspalabras,elniveldeservicioproporcionadoadistintosclientes

oendistintoscasossesometedeliberadamenteavariacionesparaatenderlasdiferencias

queexistanencondicionesocircunstanciasparticulares.Lasinvestigacionespoliciacasen

materiapenalconstituyenunclásicoejemplodeello:lacantidaddeesfuerzoempleadaencada

caso,inclusoenlosmismostiposdecasos(porejemplo,lainvestigacióndeasesinatos)varía

enormementedeacuerdoalascircunstanciasdecadauno.Asimismo,enlaeducaciónescolar,

quesehaestandarizadoparalagranmayoríadelosestudiantes,seobservaheterogeneidad

cuando se proporciona instrucción adicional y cuidados especiales a niños con discapacidades

intelectualesofísicas.

Lapresenciadeheterogeneidadsustancialdisminuyelapredictibilidaddelarelaciónqueexiste

entreelniveldefinanciamientoylosproductosesperadosyelloinfluyetambiénenlafuerzadel

vínculoquesepuedeestablecerentrefondosyproductos,situaciónqueafectaenparticularel

alcancedelaaplicacióndelfinanciamientoporfórmulaydelossistemasdePP,comoseanaliza

15 Porlomenos,sidejamosaunladoladiferenciadecostosderivadadefactorescomolageografía.

35


enlaSección12.Porconsiguiente,dichasformasdepresupuestobasadoenresultadosse

puedenaplicarsóloselectivamentealtipoadecuadodeservicios.

Existeotrotipodeservicioparaelcualresultaproblemáticoestablecerenlacessólidosentre

productos y recursos: los productos de capacidad contingente. Un buen ejemplo de esos

servicios son los proporcionados por el departamento de bomberos de una localidad. Ese

departamentomantienelacapacidaddeproporcionarconmuypocaantelaciónunproducto

(apagarincendios)cuyademandaesbastanteimpredecible.Resultaríapocorealistaconstruir

unvínculocercanoentreelnúmerodeincendiosqueapagaronlosbomberosyelnivelde

financiamiento.Porlotanto,losserviciosdebomberosnosepuedenfinanciarconbaseen

productos;porelcontrario,sedebenfinanciaramaneradeproporcionarunciertonivelde

capacidadparacombatirincendios.

Hastaestepunto,elanálisissehacentradoenlacantidaddeproductoaunquetambién

existelaposibilidaddevincularelfinanciamientoconlacalidaddelproducto.Seríamuy

aconsejabletratardeincluirlacalidaddelproductoyladimensióndecantidadenunarreglo

definanciamientotipoPP,porejemplo.Unadelaspreocupacionesacercadelos“efectos

perversos”quesurgendesistemasPPconsisteenquealfinanciarsolamentelacantidad

deproducto,seincentivaalasagenciasgubernamentalesareducircostosreduciendola

calidad.Enprincipio,sepodríaresolverelproblemaalincluiruncomponentedecalidadenel

financiamientoperoenlapráctica,noresultasencillodebidoanuestroslímitesdecapacidad

paramedirlacalidadylaconsiguientenaturaleza,enextremoimperfecta,decasitodaslas

medidasdelacalidad.Engeneral,lamejormaneradevincularlaasignaciónderecursos

conlacalidaddeproductoconsisteenutilizaralgúnelementodelfinanciamientodebonos

dedesempeñobasadoenmedidasdecalidad(similaralosbonosporresultados).Enotras

palabras,consisteenañadirunpequeñoelementoadicionaldefinanciamientobasadoen

calidadaunsistemadondelaasignacióndefondossebaseprincipalmenteenlacantidadde

producto.

Finalmente,seencuentraeltemadelavinculacióndelfinanciamientoconlasactividades—

sugeridaporaquéllosquepromuevenla“presupuestaciónbasadaenactividades”yquese

analizarámásafondoenlaseccióndelfinanciamientoporfórmula.Sinembargo,unapregunta

clavequesurgealbasarelfinanciamientoenactividadeseshastaquépuntosenecesitaquelas

actividadesfinanciadasconduzcanalaobtenciónderesultados(productosyresultados)quele

interesenalpúblico.Sedeberecordarquesibienlosproductossonservicios,lasactividadesson

“meramente”procesosdetrabajo(véaselaSección1).Unaorganizaciónenfocadaaresultados

36 37


internosenlugardearesultadosexternospuedeponerdemasiadoénfasisenlasactividades

ensí.Financiarparcialmenteunaorganizacióndeesetiposobrelabasedeactividadesinternas

deapoyo,comolaorganizacióndejuntasoeldesarrollodedocumentosdepolíticas,podría

empeorar el problema.

Enconclusión,lafuerzadelvínculoquesepuedecrearentreresultadosyfondosdependede

lamedidaenquesedelimitelaconexiónsubyacenteentreelfinanciamientoproporcionado

ylosresultadosesperados.Silarelaciónesinciertadebidoaheterogeneidadoafactores

externos,porejemplo,entoncesseráimposibleestablecerunvínculosólido.Porelloresulta

difícilutilizarelmecanismoPP,porejemplo,parafinanciarorganizacionesafindeobtener

resultados.Porelcontrario,elsistemadepresupuestaciónprogramáticafuncionaráauncuando

existaconsiderableincertidumbreenlarelaciónentreresultadosyfinanciamientoprecisamente

porquedichosistemavinculademaneramuyrelajadalosfondosylosresultados,razónporla

cualseutilizaampliamentecomobasedesistemasdepresupuestaciónporresultadosatodo

nivelgubernamental,mientrasquemecanismoscomoelfinanciamientoporfórmulaydePP

sólofuncionancuandoseaplicanaciertossectoresotipodeservicios(porejemplo,hospitalesy

escuelas).

Lostemasanalizadosenestaseccióntambiéninfluyendemaneraimportanteenelpapelde

losindicadoresversuslaevaluación;asaber,lasimperfeccionesdelasmedidasdedesempeño

implicanquenosepuededependersólodeellasparaobtenerinformaciónútilparala

priorización del gasto.

Lecturas clave

Robinson,M(2007),“ResultsInformation”enM.Robinson(ed.)Performance Budgeting: Linking

Funding and Results.

37


5. Sistemas de medición del desempeño

Unsistemademedicióndeldesempeño(PM,porsussiglaseninglés)serefierealos

mecanismosderecoleccióndedatos,suprocesamientoparautilizarloscomoindicadores,la

validacióndeestosúltimos(esdecir,garantizarlaconfiabilidaddelascifras,quenohayansido

manipuladasyquesuvalorestadísticonoseacuestionable)ysupresentaciónalusuario.Un

sistemadePMesunsubconjuntodeunsistemamásampliodemonitoreoyevaluación.

Alanalizarlosrequisitosdeinformaciónsobreeldesempeñoparalaelaboraciónde

presupuestosporresultados,sedeberecordarquelapresupuestaciónnoconstituyeni

debeconstituirunareformaaislada.Comosubrayamosconanterioridad,formapartedeun

conjuntodereformasdemayoralcancealasqueseconocecomúnmentecomo“gestiónpor

resultados”(MFR),diseñadasparadirigirlaatencióndelaadministraciónpúblicamáshacia

losresultadosobtenidosquealosprocesosinternos.Dichasreformasincluyencambiosenla

administracióndepersonalgubernamentaldiseñadosparamejorarsumotivacióneincentivos,

reestructurasorganizacionalesparaenfocarsemejorenlaprestacióndeserviciosyoptimizarla

coordinación(porejemplo,lacreacióndeorganismosyladisminucióndesecretaríasexistentes)

ytransformacionesinstitucionalesparafortalecerlarendicióndecuentaspúblicaentérminosde

desempeño. Resulta necesario actuar en los temas antes mencionados y en otros relacionados

conellosparamejorardeformatangiblelaeficienciaylaefectividaddelgastopúblico.La

informacióndemayorcalidadsobreeldesempeñoseconsiderafundamentalporquerefuerza

cadaunodeesoselementosdelareformadelaMFR.Porejemplo,uningredientecrucialpara

lograrquelosfuncionariospúblicoscambienaunamentalidadmásorientadaalosresultados

consisteenmejorarlainformaciónsobrelasactividadesylosproductosdeindividuos,gruposde

trabajoyentidadesgubernamentales.

Lo anterior implica la necesidad de diseñar una estrategia de información sobre el desempeño

queabarquetodaslasáreasgubernamentalesamaneradesatisfacerademásdelasnecesidades

deunpresupuestobasadoenresultados,losrequerimientosmásgeneralesdelosprocesosde

laMFR.Porejemplo,noseconsideraapropiadointentardesarrollarunsistemademedicióndel

desempeño dirigido exclusivamente a solicitudes de presupuesto ni buscar conjuntos de medidas

del todo independientes para la administracióndeservicios,larendicióndecuentasoalgúnotro

fin.Unsistemadeinformacióndeldesempeñogubernamentalsedebedesarrollarcomountodo

integrado.Porejemplo,silarecopilacióndedatossebasaenencuestas,engeneralresultará

muchomásconvenienteusarunaencuestaparareunirdistintostiposdeinformacióndeungrupo

objetivoenparticularqueaplicarvariasencuestasindependientes,nocoordinadas.

38 39


Enparticularlaeficienciadelaoperacióndelsistemademedicióndedesempeñoresulta

importanteporqueexistencostossignificativosentérminosderecursosfinancierosyhumanos

enlaproduccióndeindicadoresdedesempeñopertinentesyconfiables.

La primer etapa de la producción de indicadores de desempeño es la recopilación de

información.Generalmente,lafuentededatosnoprocesadosdemayordisponibilidadparael

desarrollodeindicadoressonlosregistrosdeserviciodelcliente;porejemplo,registrosclínicos

detratamientosproporcionados,datossobreinscripciónyasistenciaescolareinformación

sobreaprobacionesreglamentariasotorgadas.Porconsiguiente,enprimerlugar,unbuen

sistemadePMrequerirámejorarlaconfiabilidaddelosregistrosdeserviciodelclienteyen

segundo,expandireltipodedatosrecopiladosendichosregistrosafindequeconstituyanla

basedeunconjuntomásampliodeindicadores.

Losregistrosdelclienteofrecenalgunosdatossobrelosresultados.Porejemplo,lasescuelas

registranexámenesyestudiantesgraduadosyloshospitalesasientandefunciones.Sinembargo,

engeneral,losregistrosdeserviciobrindaninformaciónprincipalmentesobreelvolumende

servicios(cantidaddeproductos)prestadosaclientesylasactividadesquecomprendenesos

productos.Porlotanto,unbuensistemadePMdebeirmásalládelaslimitacionesdelos

registrosdeservicioparaconstruirmásymejoresmedidasdecalidadderesultadosyproductos.

Aeserespecto,elusodeencuestas(incluidasperonolimitadasalasencuestasdesatisfacción

delcliente)eselelementoclave.Losdatosprovenientesdeencuestasnosóloofrecenmedidas

de“variablesderesultado”adecuadassinomásoportunasdebidoaquecapturanvariables

deresultadoquesemanifestaránmuchomásadelantealsolicitarserviciosgubernamentales.

Porejemplo,losdatosderivadosdeencuestassobrelastasasdeconsumodealcoholytabaco

proporcionanunaalertamuchomástempranasobrelagravedaddelproblemaquedeben

atenderlosserviciosdesaludpreventivaquelaprevalenciadeenfermedadesrelacionadascon

elusodelalcoholyeltabaco,quesurgensólotrasañosdeabuso.Lasencuestaspuedenrecoger

variablesdemedidarelevantesparaaquellosresultadosquerequierentiempoparamanifestarse.

Lasegundaetapaenlaproduccióndeindicadoreseselprocesamientodedatos,esdecir,la

transformacióndeinformaciónnoorganizadaenindicadoresdedesempeño.Aquílacuestión

claveeslaseleccióndelatecnologíaqueseusaráparaelprocesamiento.Existenmuchas

opcionesquevandesdelasmássofisticadashastalasderelativasimplicidad.Enunextremodel

espectro,sepodríaincorporarunamedicióndeldesempeñoaunsistemaintegraldemanejo

deinformaciónfinanciera(IFMIS,porsussiglaseninglés)degranalcance(véaselasecciónde

costosycontabilidadprogramáticosparaobtenermayorinformaciónsobreesossistemas),

39


conlaventajadequesielsistemafuncionaadecuadamente,losindicadoresdedesempeño

quedaránvinculadosdirectamenteadatosfinancierosrelevantes(porejemplo,losindicadores

dedesempeñodeunprogramaquedanenlazadosautomáticamentealosdatosdelosgastosdel

mismo;lasmedidasdecantidaddeproductosevinculanaloscostosdelproducto,etc.).

Enelotroextremodelespectro,resultaperfectamenteposibleadministrar un sistema de

medicióndeldesempeñomedianteelusodehojasdecálculodeExcelyunabasededatosen

Access.Esaopcióneslamássencillaydemenorcosto.Algunosexpertosentecnologíadela

informaciónsugeriránqueincorporarmedidasdedesempeñoalIFMISdeberíaserelenfoquea

utilizar,peroamedidaqueaumentanlacomplejidadylascaracterísticasdelosIFMIS,aumentan

tambiénlasposibilidadesdequenofuncionennuncaoquenooperenadecuadamente,hecho

queseobservaenparticularenpaíses en vías de desarrollo.Enmuchasregiones,laopciónmás

sencillafuncionarámejor.

Laterceraetapadelaproduccióndeindicadoreseslavalidacióndelosmismos,esdecir,

garantizarsuconfiabilidad.Esepasoesimportanteparaevitarerroresymanipulacióny

deficienciasmetodológicasquedestruyanlaconfiabilidaddelosindicadores.Lavalidación

consta de dos aspectos. El primero consiste en la validación de la capacidad de los sistemas

gubernamentalesparaasegurarlacalidaddelosindicadores;porejemplo,laidoneidaddela

capacitaciónydelaverificacióndelacapturadedatos.

Protocolos de la medición del desempeño

LaRealSociedaddeEstadísticadelReinoUnidopropusolaideadedesarrollarun

protocolodemedicióndeldesempeño(PM)ensuexcelenteinformede2003titulado

Performance Indicators: The Good, the Bad and the Ugly (Indicadoresdedesempeño:los

buenos,losmalosylosfeos).Sugirió:“Antesdeintroducirelmonitoreodeldesempeño

acualquierserviciopúblico,sedebeelaborarunprotocolodePM,queademásdeser

unregistroordenadodedecisionesincluyeelrazonamientooloscálculosquellevaron

aellas.UnprotocolodePMdebecubrirobjetivos,consideracionesdediseño,definición

deindicadoresdedesempeño,muestreoenvezdeenumeracióncompleta,información

quesedeberárecopilarsobreelcontexto,comportamientosperversosoefectos

secundariosquesepodríangenerarporelprocesodemonitoreoyaspectosprácticosde

implementación.Sedeberándefinirexplícitamentelosprocedimientosderecolecciónde

datos,análisis,presentacióndeincertidumbreyajustesdeacuerdoalcontexto,juntocon

lasreglasdedivulgaciónafindereflejarprácticasestadísticasadecuadas.”

40 41


Elotroaspectodelavalidacióndeindicadoreseslaauditoríadelosmismos,esdecir,la

evaluacióndesuconfiabilidadporindividuosexternoseindependientesdelasunidades

responsablesdesuproducción.Lasauditoríaspuedenserinternas(porunaunidadauditora

delasecretaríaencuestión)oexternas(porpartedeunórganogubernamentalindependiente

delasecretaríaqueproducelosindicadoreso,sisedaunpasomásallá,porunórgano

independientedelpoderejecutivoo“instituciónsupremadeauditoría”).

Existendosampliosenfoquesparalaauditoríadeindicadoresdedesempeño:1)laauditoría

deindicadoresespecíficosy2)laverificacióndesistemas,mismaqueseenfocaalarevisión

delossistemasdePM,incluidoslosprocesosdeaseguramientodelacalidad,dentrodecada

organismoparaformarunaopiniónrespectoalaposibilidaddequeesossistemasgeneren

indicadoresdedesempeñoconfiables.

Unaspectobastanteindependienteyquenosedebeconfundirconlaauditoría de las medidas

dedesempeño(quesecentraenevaluarsuconfiabilidad)eslarevisiónexternadelaidoneidad

delosindicadoresseleccionadosporlassecretaríasqueincurrenenelgasto.Laselección

de medidas para la elaboración de presupuestos basados en resultados no se puede dejar

exclusivamenteenmanosdelassecretaríasquerecibenlosrecursosporquelainformacióndel

desempeñohadeorientarlatomadedecisionessobreelpresupuestocentral.Porejemplo,

considéreseelcasoenquealasecretaríadelmedioambienteselepidedesarrollarindicadores

de desempeño clave para su programa de conservación y ésta sugiere emplear una medida de

lacantidaddepolíticasquedesarrolla;enesasituación,seledeberíaindicarfirmementequeun

indicadorde“actividad”comoelsugeridonoresultasatisfactorioyquenecesitacrearmedidas

de resultado,talescomocálculosindependientesdelaspoblacionesdeespeciesenpeligrode

extinción.Porconsiguiente,lasecretaríadefinanzasyotrasinstanciasdenivelcentraldeben

orientaralasecretaríasquerecibenfinanciamientoacercadelostiposdeindicadoresque

necesitan desarrollar y posteriormente revisar la idoneidad de los mismos.

Resultamáscontrovertidoeltemadesiunainstituciónsupremadeauditoríadebeinvolucrarse

enelcuestionamientodelaseleccióndeindicadores,situaciónqueeselcasoenalgunos

países,comolosEstados Unidos,dondeconfrecuencialaOficinadeRendicióndeCuentasdel

Gobiernoanalizalosindicadoresdesdeunaperspectivacrítica.Porelcontrario,ensistemas

parlamentariossimilaresalosbritánicos,seafirmarepetidamentequecriticarlaselecciónde

indicadoresseríamuyparecidoacriticarlapolíticagubernamental,hechoquetradicionalmente

seprohíbealasinstitucionessupremasdeauditoríaenesossistemas.

41


LaetapafinaldelsistemadePMeslapresentacióndelosindicadores,quesedebeefectuarde

maneratalquesepuedanentenderyutilizarlomásrápidoposible.Lamedidaenquesepueden

emplearlosindicadoresdependefundamentalmentedelaselectividaddeunpequeñonúmero

deéstosqueelusuarioconsiderelosmásrelevantes.Nadadisminuyemáselvalordelos

indicadoresquepresentaralusuariocientosdeellosyquelamayoríaresultendepocointerés

paraésteyqueleobliguenatrabajarparaencontrarlosqueleresultendeutilidad.

Resultacrucialparalaelaboracióndeinformesdeindicadoresdedesempeñoqueseles

coloqueencontexto,envezdepresentarlossimplementecomonúmerosaislados.Esosignifica,

enparticular,lanecesidaddeincluirenuninformededesempeñonosóloalosindicadores

ensísinounanarrativadondeseanalicenlastendenciasmostradasporlosmismos,así

como información asociada y una evaluación del grado del impacto de los factores externos

relevantes.Una“mejorpráctica”eneldesarrollodeinformesexternossobreeldesempeño—

quenotodoslospaísespodránimplementardebidoaconsideracionesfinancieras—consiste

en crear un sistema de varias categorías con el cual los usuarios puedan empezar por el nivel

másampliodelosindicadoresderesultadodealtonivelyposteriormenteprofundizarhacia

dosomásnivelesinferioresdeindicadoresmásdetallados,aniveldesecretaríaydeprograma.

(Muchosdelosindicadoressecentraránmásenproductos,actividadeseinsumos/recursos.)

Se necesitan sistemas de PM más sólidos en África

“Unproblemadelospaísesafricanosyquizásdealgunasotrasregionesesqueaunque

lassecretaríassectorialesrecopilandistintostiposdeinformaciónsobreeldesempeño,

confrecuencialacalidaddelosdatosesdeficiente,debidoenparteaquelacargadela

recopilaciónrecaeenfuncionariosconexcesodetrabajoyquedebenproporcionardatos

aotrosfuncionariosdeoficinasdistritalesydelacapital.Losprimerosnuncaoraravez

recibenretroalimentaciónsobrelamaneraenqueseutilizalainformación.

“Loanteriorllevaaotroproblemacomoeldelhuevoylagallina:losdatossondeficientes

enparteporquenoselesutilizaynoselesutilizaenparteporquesondebajacalidad.En

esospaísesexistendemasiadosdatosperonosuficienteinformación.Porlotanto,otra

leccióndelainstitucionalizacióndeunsistemagubernamentaldemonitoreoyevaluación

eslanecesidaddecrearsistemasdedatosconfiablesacercadelassecretaríasconel

propósito de brindar datos brutos sobre los cuales se basen los sistemas de monitoreo

yevaluación.Enesasituación,puedenserútileslasauditoríasdesistemasdedatosy

42 43


losdiagnósticosdelacapacidaddeinformaciónporqueservirándepuntodepartidade

cualquierracionalizaciónnecesariaparalarecopilacióndedatosylamejoradesucalidad.

Leotorgaríaalosdatoslacredibilidadnecesariaparautilizarlos.”

KeithMcKay(2007),How to Build M&E Systems to Support Better Government, Grupo de

Evaluación Independiente del Banco Mundial.

Garantizar que la información sobre el desempeño resulte efectiva en términos

de costo

El desarrollo de sistemas de información sobre el desempeño no consiste simplemente en

producirresultadosydatossobrecostosqueseandelamejorcalidadyconelmayordetalle

posible;consistemásbienenunaopiniónsobrebeneficios/costos.Sinembargo,lainformación

sobreeldesempeñonoesgratuita;entérminosderecursosfinancierosyhumanos,cuesta

muchodiseñar,desarrollaryoperardeformacontinualossistemascorrespondientes.Porlo

tanto,serequierenopinionescuidadosasrespectodehastadóndellegarenlotocantealas

decisionessobreelnúmerodemedidasdedesempeñoquesedebendesarrollar,porejemplo,

ycuestionesrelacionadascomoelgradodesofisticacióndelasmetodologíasdeevaluaciónde

programas y de costos.

Talesdecisioneslasenfrentaninclusolospaísesmásricos,peroresultandeespecialurgencia

enlasnacionesdelimitadosrecursosfinancierosydondeescaseaelpersonalcapacitado.Esos

paísesdebenadoptarunaperspectivaenparticularselectivayestratégicaparaeldesarrollo

delasmedidasdedesempeño.Comoseanalizamásadelante,deberíanemplear,enmuchos

casos,metodologíasbastantesencillasdeevaluaciónprogramáticaycomosemencionó

conanterioridad,nodeberíanocuparseendesarrollarmedidasdeeficienciaquerequieren

sistemasdecontabilidadgerencialcomplejos(porejemplo,laasignacióndecostosindirectos

alosproductos).Sedebeevitarmeticulosamentelatentacióndeadoptarloqueasimple

vistaparecieranprácticasdevanguardia,sinimportarsisonsistemasdecontabilidaden

valoresdevengadosydepresupuestaciónutilizadosenlaactualidadomodelosdecomprador-

proveedor de hace diez años.

Resultaungrandesafíocrearlacapacidadnecesariaparaoperarunbuensistemade

informacióndeldesempeño.Paralosfinesdelaelaboracióndepresupuestosbasadosen

resultados,dichoesfuerzoexigeenparticulargrandescambiosenelconjuntodehabilidadesy

competenciasdelasecretaríadefinanzas.Másqueactuarcomounórganoderesponsabilidades

43


exclusivamenteeconómicasycontables,lasecretaríadebedesarrollarcompetenciasenanálisis

depolíticasyeneldesarrollodeinformacióndeldesempeñoparaapoyaresetipodeanálisis.

Sólodeesamanerapodrácrearlacapacidadparaasesoraralpoderejecutivoadecuadamente

sobrelasdecisionesdepriorizacióndegastosafindemejorarenloposiblelaefectividaddela

presupuestación basada en resultados.

EnlaSección19seexploralaestrategiadeimplementación,incluidoslosaspectosrelacionados

conlossistemasdemedicióndeldesempeño.Sinembargo,valelapenanotaraquíquemuchos

paísesenvíasdedesarrollotienenexpectativasnorealistasrespectoacuántotiempolesdebe

tomar el desarrollo de un sistema integral de medición del desempeño. Países como el Reino

Unido y los Estados Unidos,quehanlogradoavancesimportantesenesaárea,necesitaron

décadasparallegaralpuntodondeseencuentranhoy.Esungraveerrorquelospaísesenvías

dedesarrolloquesonrelativamentenuevosenlamedicióndeldesempeñobusquendesarrollar

milesdeindicadoresprogramáticosenperiodosmuycortos(porejemplo,dedosatresaños).

Esmuchomejorempezarmodestamente,alcentrarseenunnúmerorelativamentepequeño

delosindicadoresmásrelevantes.Unaspectocrucialloconstituyelanecesidaddeprestar

cuidadosaatenciónparagarantizarquelossistemasderecopilación,procesamientoyvalidación

resultenadecuadosparaesegruposelectodeindicadores,medidamuchomásvaliosaquelade

generarungrupodeindicadoresmuygrandeenelquenosepuedaconfiar.

Lecturas clave

OficinaNacionaldeAuditoríadelReinoUnido(2000),Good Practice in Performance Reporting in

Executive Agencies and Non‐Departmental Public Bodies,disponibleenhttp://www.nao.org.uk/

publications/9900/good_practice_in_performance.aspx.

ConsejodeEstándaresdeContabilidaddelGobiernodelosEstados Unidos(2005),Government

Service Efforts and Accomplishments Performance Reports: a Guide to Understanding, disponible

en http://www.seagov.org/sea_gasb_project/sea_guide.pdf.

44 45


6. Evaluación y presupuestación basada en resultados

Frecuentementesedicequelaelaboracióndepresupuestosconbaseenresultadosconsiste

únicamente en usar indicadores de desempeñoenelpresupuesto.Error;talafirmaciónpasapor

alto el papel de la evaluación,decrucialimportancia.Porello,alolargodelpresentemanual,

nos referiremos a la información sobre el desempeño como base de los presupuestos por

resultados,envezdereferirnossolamentealosindicadoresdedesempeño.

LaevaluaciónesmateriadeotrocursodeCLEARyporelloseexaminanaquímuybrevemente

suscaracterísticasgeneralesymetodologías;podráencontrarmayorinformaciónenlaslecturas

listadasalfinaldeestasección.Entérminosgenerales,laevaluacióneslaestimaciónformalde

programas,proyectos,organizacionesopolíticasmedianteelusodemetodologíassistemáticas

conelpropósitodevalorardelamaneramásobjetivaposiblesueficiencia,efectividad,diseñoo

manejo.Sepuededistinguirentrelaevaluaciónretrospectiva(ex post),quesonlasevaluaciones

deprogramas,etc.queseencuentranenoperaciónylaevaluaciónprospectiva(ex ante),que

sonlasevaluacionesdeposiblesnuevosprogramas,etc.antesdesuimplementación.

Una definición de evaluación

“Laestimaciónsistemáticayobjetivadeunproyecto,programaopolíticaencurso—oque

haconcluido—ydesudiseño,implementaciónyresultados.Elpropósitoesdeterminarla

relevanciayelgradodecumplimientodelosobjetivos,asícomolaeficiencia,efectividad,

impacto y sostenibilidad del desarrollo. Una evaluación debe proporcionar información

creíbleyútilquepermitalaincorporacióndeleccionesaprendidasalprocesodetoma

dedecisionestantodelreceptorcomodeldonante.Asimismo,laevaluaciónserefiere

alprocesoparadeterminarelvaloroimportanciadeunaactividad,políticaoprograma;

esunavaloraciónlomássistemáticayobjetivaposibledeunaintervencióndedesarrollo

planificada,encursoofinalizada.”

KeithMcKay(2007),How to Build M&E Systems to Support Better Government,

Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial.

Laevaluaciónpuedeapoyarlaelaboracióndepresupuestosalpermitir:

• Identificarprogramasocomponentesdeéstosquesepuedanrecortar,esdecir,queno

resultenefectivosentérminosdecostosycuyaeficiencianosepuedamejorarfácilmente

mediantecambioseneldiseñodepolíticasoensuadministración.

45


• Identificarposibilidadesdeahorromediantemejorasenlaeficienciadelaprestaciónde

servicios.

Evaluar la efectividad de los programas

Laevaluacióndelaefectividadprogramáticajuegaunpapeldeespecialimportanciaenlas

formasdepresupuestosbasadosenresultadosquesecentranenlaasignaciónderecursos

dentrodelpresupuestoglobalgubernamental—dentrodelcuallapresupuestaciónprogramática

constituyelaformamásimportante.Enesossistemas,elenfoqueprincipalconsisteenlograr

quelaelaboraciónpresupuestariasebaseenloposibleeninformaciónsobreeldesempeño.

Comohemosvisto,esosignificaenparticularque:

• Las decisiones sobre la priorización del gasto—a dónde asignar los limitados recursos

provenientes de los impuestos—se sustentan en información de calidad acerca de la

efectividaddeunprograma;

• Lasdecisionessobreelfinanciamientoqueseotorgaráasecretaríasyorganismos

específicos—yenparticularlasrelacionadasconsussolicitudesderecursosadicionales—

sefundamentaneninformaciónconfiablesobreelgradodeefectividadenquelasecretaría

u organismo ha empleado los recursos recibidos en presupuestos anteriores.

Enesecontexto,laevaluaciónescrucialporquelosindicadoresdedesempeñoaisladosno

suelenbastarparaemitiropinionessobrelaefectividaddeunprogramauorganismo.Como

hemosvisto,algunosresultadosprogramáticosnosepuedenmediroselespuedemedirpero

de manera imperfecta y muchos indicadores de resultado se encuentran muy contaminados por

factoresexternos.Laevaluaciónesmuyimportantecomoinstrumentoparaemitirjuiciossobre

laprobabilidaddequelosfactoresexternosinfluyanenlavariablederesultados.Nospermite

tomaralgunasdecisionesútilessobrelaprobableefectividaddelosprogramasinclusocuando

nocontamosconmedidasderesultados(porejemplo,mediantelaevaluacióndelalógica

programática(consultelossiguientespárrafos)).Entérminosmásgenerales,losindicadoresde

desempeñoporsísolosraravezbastan(véaseelrecuadro)paralaelaboracióndepresupuestos

oparacualquierotrofin.

Papel de la evaluación en un sistema balanceado de monitoreo y evaluación

“Eltipomásfrecuentedeprácticadevaloracióndeldesempeño…eselmonitoreobasado

enindicadores…Elmonitoreo[porindicadores]dedesempeñoensímismorepresenta

unaformabastantecrudadeorientarlatomadedecisiones.Enmuchoscasos,existe

46 47


lanecesidaddeconocimientosmuchomássutilesydetalladossobrelosprocesos

queformanpartedeprogramasopolíticasparticulares,mismosquelasevaluaciones

proporcionandemejormanera.Dadaslasfortalezasydebilidadesespecíficasdel

monitoreoylaevaluación,quepotencialmentesecomplementanentresí,elenfoqueideal

eselquedependedeunbalanceadecuadoentreesosdostiposdeactividad.”

ArielZaltsman(2006),Experience with Institutionalizing Monitoring and Evaluation

Systems In Five Latin American Countries,GrupodeEvaluaciónIndependientedelBanco

Mundial.

Laevaluacióndelaefectividadtambiénrepresentaunpapelimportanteensistemasdemetas

dedesempeñovinculadasalpresupuesto,comoeselcasodelsistemadeAcuerdosdeServicio

PúblicodelReinoUnido.Comoseobservóconanterioridad,enesossistemaslasmetasse

establecencomoparteintegraldelprocesopresupuestarioconmirasagarantizarqueelrigor

delasmetasserelacioneconelgradoenqueseproporcionafinanciamiento.Despuésdel

evento,enesetipodesistemaresultamuyimportanteexaminareldesempeñorealrespectodel

establecidoenlametayesaquídondelaevaluaciónpuedecontribuirdemanerasignificativa.

Porejemplo,cuandosetratademetasderesultados,unapartecrucialdelaestimacióndel

desempeñorespectodelametaconsisteenreflexionarsielincumplimientoes“culpa”del

organismoencuestiónosisedebealimpactodefactoresexternosnocontemplados.La

evaluaciónresultamuyútilparaesefin;entérminosmásgenerales,juegaunpapelsignificativo

en todo sistema de administracióndeldesempeñoquesubrayeenparticularelestablecimiento

demetasdedesempeño,independientementedeloestrechodelosvínculosqueexistanentre

lafijacióndemetasyelpresupuesto.

Existendostipodeevaluaciónrelevantesparadeterminarlaefectividaddeunprograma:

• Evaluaciones de resultados(tambiénllamadas“evaluacionesdeimpacto”porespecialistas

enevaluación).Esasevaluacionesbuscanmedirdirectamentelaefectividaddelosprogramas

alincorporarindicadoresderesultadoyutilizarmétodossofisticadosparaevaluarelvínculo

entrelaintervencióndelprogramayloscambiosdemedidasenlosindicadoresderesultado,

enelprocesoqueexplícitamenteseocupadeproblemascomolosfactoresexternos.Los

métodosqueseutilizanincluyenlasllamadastécnicas“experimentales”(queconllevanla

comparacióndebeneficiariosdeunprogramacongruposdecontrolocomparaciónendos

omásmomentoseneltiempo)yelusodeanálisisderegresiónparasepararelefectode

factoresexternosdelosfactorescausalesqueinfluyenenlosindicadoresderesultado.

47


• Evaluaciones de la lógica programática.Seutilizanparaevaluarsiunprogramasediseñó

detalmaneraqueprobablementealcanceelresultadoesperado.Paraevaluarlalógica

programáticaelprimerpasoconsisteenaclararexactamentecómosesuponequeel

programalograrásusresultados.Expresadoentérminosde“cadenaderesultados”,las

preguntasclaveson:¿Quéresultadosintermediosseesperaqueobtengaelprograma?¿De

quémaneraesosresultadosintermediosgeneraránocontribuiránalosresultadosesperados

demásaltoniveldelprograma?Unavezaclaradalalógicaprogramática,elsiguientepasoes

preguntarsequétanrazonableesasumirqueelprogramaalcanzarálosresultadosesperados.

Porejemplo,conbaseenteoríaseconómicasrelevantes,¿esrazonableasumirqueuna

políticaespecíficadeindustrialograrásusresultadosesperados?

Revisióndelaeficiencia

Elusodelaevaluaciónparaidentificarahorrosderivadosdelmejoramientoenlaeficiencia

delaprovisióndeserviciosesrelevanteparacualquierformadepresupuestación.Enese

contexto,laformadeevaluacióndelaquehablamossellamarevisión de la eficiencia. Como las

revisionesdelaeficienciavanmásalláderecomendarpasosparaelmejoramientodelamisma

yproporcionanestimadoscuantificadosdeprobablesahorros,resultandegranvalorpotencial

paralassecretaríasdefinanzas.

Larevisióndelaeficienciaesdeespecialrelevanciaparaciertasformasdepresupuestos

basadosenresultadoscomolossistemasdefinanciamientoporfórmulaydecomprador-

proveedordondeelfinanciamientosebasaenloscostosunitariosqueelorganismoque

autorizalosfondoscreequesonlosapropiadosparaquelaentidadquesuministralosservicios

produzcaresultados.Específicamente,loshallazgosdelarevisióndelaeficienciapueden

proveerinformaciónalaentidadgubernamentalqueautorizalosfondosacercadecuálcosto

unitariosedebeusarparapropósitosdefinanciamiento.Porejemplo,supóngasequeel

gobierno ha proporcionado fondos para vacunas a la secretaría de salud a un costo unitario

actualquelasecretaríahafijadoen$20;sinembargo,unarevisióndelaeficienciaindicaque

talcostoesmayordeloquedeberíaserypodríareducirseenun10porcientoeneltranscurso

dedosaños.Bajoesascircunstancias,seríarazonablequeelorganismoqueasignalosrecursos

planificarareducirgradualmentelacantidadquepagaa$18.

Aunquelasrevisionesdelaeficienciasonútilesparaesetipodepresupuestaciónbasadaen

resultados,lasevaluacionesdelaefectividadclaramentenoloson;larazónsedebeaquelos

enfoquesdelospresupuestosbasadosenresultadossecentranenmejorarlaeficienciamásque

enoptimizarlaasignaciónderecursos.

48 49


Asegurar la relevancia de la evaluación para el presupuesto

Deningunamaneraseconsideraqueelúnicopapeldelaevaluaciónseaorientarlaelaboración

delpresupuesto.Entérminosgenerales,sepuededistinguirunavaloraciónparafines

presupuestariosdelaevaluaciónquebuscaelmejoramientodepolíticasodelaadministración.

Estaúltimapretendeayudaralasinstitucionesamejorareldiseñodepolíticas,esdecir,

acambiarlanaturalezadelosserviciosqueprestanalacomunidadafindeaumentarsu

efectividadenellogrodelosresultadosesperados,sinlanecesidaddeabocarseaidentificar

programasquesepuedanrecortar.Asimismo,puedebuscarelmejoramientodelosprocesos

ylaadministraciónparaaumentarlaeficienciadelaprestacióndeserviciosperosintener

queocuparsedecuantificarposiblesahorrospresupuestariosderivadosdedichasmejorasen

eficiencia.

Porlotanto,unbuensistemadepresupuestaciónporresultadosrequierelarealizaciónde

valoraciones selectas con el propósito específico de orientar la elaboración del presupuesto,es

decir,diseñadasparabrindarmejorinformaciónatomadoresdedecisionespresupuestarias.

Dichodeotramanera,nosepuedesuponerquesimplementeporqueelgobiernollevaacabo

unesfuerzosustancialdeevaluación,dichalabornecesariamentesatisfarálasnecesidadesdeun

presupuesto basado en resultados.

Loanteriorconllevaimplicaciones,enprimerlugar,enlaseleccióndetemasaevaluar.Paraque

unaevaluacióncontribuyaalmáximoalaasignaciónderecursos,losprogramas(oelementosde

programas)ylostemaselegidosparalaevaluacióndeberíanseleccionarseentrelosqueprima

facie prometan generar ahorros presupuestarios.

Ensegundolugar,unaevaluaciónvinculadaalpresupuestodebeentregarsushallazgos

rápidamenteyenelmomentocorrectoparaqueselesincluyaenlasdecisionespresupuestarias.

Esimportanterecordarquelasevaluacionessepuedenllevaracaboagranprofundidad,siasí

sedesea,medianteelusoextensodeencuestas,entrevistasyotrastécnicasderecopilaciónde

datos,asícomotécnicasanalíticasbastantesofisticadas.Unaevaluaciónaprofundidaddeese

tipopuedegenerarresultadosdemayorconfiabilidadperotiendenaconsumirmuchotiempo

yporelloquizásnoresultenelinstrumentomásconvenienteparasatisfacerlasnecesidadesde

los tomadores de decisiones presupuestarias.

Porlaimportanciadecontarconinformaciónoportuna,actualmentesefavorecemuchoeluso

de evaluaciones rápidas para la elaboración de presupuestos. Dichas evaluaciones se llevan a

caboenperiodosbastantecortos(porejemplo,detresaseismeses)ytiendenacentrarseen

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valorarlalógicaprogramáticamásquelosresultados.Comosemencionóenpárrafosanteriores,

laevaluacióndelalógicadeunprogramatienecomofindeterminarlasprobabilidadesde

quegenerelosresultadosesperadosyenprincipioseleconsideradecategoríainferiorala

evaluaciónderesultados.Sinembargo,estaúltimarequieremuchotiempoycuestamucho

más.Lavelocidadyelbajocostodelaevaluaciónrápidalaconvierteenunaherramientamuy

atractivaentérminosprácticos,enparticularenpaísesdebajosingresos.

Laevaluaciónpuedecontribuirmáscuandoselevinculaalarevisiónsistemáticadelgasto,

queseestudiaenlaSección15.Dicharevisiónconsisteenelexamensistemáticodelosgastos

deprogramasencursoparaidentificarposiblesrecortes.Engeneral,lasecretaríadefinanzas

administrayrealizaesetipoderevisiónyofreceasesoríarespectoalasposibilidadesderecorte

degastosaladirigenciapolítica.Enelproceso,lamejormaneraenquelasecretaríapuede

utilizarlaevaluaciónconsisteencomisionarevaluacionesrápidasdirigidasaprogramascuya

efectividadparezcadudosadesdelaperspectivadelasecretaríaodelosdirigentespolíticos.

La evaluación y el presupuesto: el ejemplo chileno

Elmejorejemplodeevaluaciónvinculadaalpresupuestoyalarevisióndegastoseselquese

haelaboradoprogresivamenteenChiledesdefinalesdeladécadadelosnoventa.Enesepaís,

elpresupuestobasadoenresultadosformapartedeunsistemamásampliodeadministración

deldesempeñoqueseconocecomo“sistemadecontroldeevaluaciónyadministración”,

cuyopropósitoesmejorarlaefectividaddelaformulacióndepolíticasydelaadministración

medianteungobiernocentralparacrearincentivosdedesempeñoparafuncionariospúblicosy

elaborarpresupuestosorientadosaresultados.ElgradoenqueenChileseutilizalaevaluación

sistemáticacomoherramientabásicadesusistemadeadministración del desempeño es

excepcionalparalosestándaresinternacionalescontemporáneos,porlomenosfuerade

Latinoamérica.Lasevaluacioneslasadministralasecretaríadefinanzasylostemasaevaluar

sedeterminananivelcentral.Existentrestiposdiferentesdeevaluaciónex post en el sistema

chileno:

• Evaluaciónderesultados(impacto).Ejemplodeelloeslaevaluaciónparadeterminarsi

unprogramarelacionadoconelmercadolaboralhalogradosuobjetivodereintegrara

personasdesempleadaspormuchotiempoalafuerzalaboral.Laevaluaciónsellevaacabo

principalmentepormediodeunanálisis“longitudinal”delatrayectoriadelaspersonasque

hantenidounempleodurantemuchotiempoyqueparticiparonenelprogramaafinde

determinarelporcentajedelosqueobtuvieronyretuvieronsutrabajoycompararlocon

otraspersonasempleadastambiénporlargosperiodosquenoparticiparonenéste.

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• Evaluacióndeprogramasgubernamentales.Elprincipalelementodeesetipodeestudioesla

evaluacióndelalógicaprogramática(consultelospárrafosanteriores).

• Evaluacióninstitucional.Ejercicioconocidoconelnombrequizásengañosode“Evaluación

integraldelgasto”queexaminainstitucionesespecíficasogrupossectorialesdeinstituciones

entornoaunavariedaddetemas,incluidalaconsistenciadelosobjetivosinstitucionalesy

sectoriales,lasestructurasorganizacionales,losprocesosdeproducciónyadministración,el

uso de recursos y el desempeño en la prestación de servicios.

Alpasodeltiempo,lacoberturadeunaevaluaciónex post ha aumentado gradualmente:

de33evaluacionesen2009a39en2010.Lasecretaríadefinanzasconjuntamenteconel

Congreso seleccionan los programas y organizaciones a evaluar y los ejercicios en sí los llevan

acaboevaluadoresexternos(consultoríasoinstitucionesdeinvestigación)contratadosporla

secretaría,quienestablecetérminosclarosdereferenciaylineamientosmetodológicosparalos

evaluadores.TodoslosinformesfinalesdeevaluaciónseponenadisposicióndelCongresoydel

públicoylosresúmenesdeéstosseincluyenenlainformaciónpresupuestariaqueseorganiza

enformade“minutasejecutivas”.Lasecretaríadefinanzasyelorganismoencuestiónestudian

lasrecomendacionesdelasevaluacionesyacuerdanquéaccionesllevaracaboenrespuesta

a ellas. Las acciones pasan a formar parte de un convenio formal y su implementación se

monitoreaenañossubsiguientesporpartedelpersonaldelasecretaríadefinanzas.

Ademásdelaevaluaciónex post,Chileampliórecientementesusistemadeevaluaciónparaincluir

elanálisisex antedenuevaspropuestasdegasto.Lasecretaríadefinanzasexigealasinstituciones

presentartodassusnuevaspropuestasdegastosenunformatoestándardiseñado,entreotras

cosas,paradescribirdemaneraabsolutamenteexplícitasulógicadeintervención.Las“nuevas

propuestasdegastos”serefierennosóloanuevosprogramaspropuestossinoaexpansiones

discrecionalessignificativasdeprogramasexistentes.Aunadoaello,lasecretaríaintrodujoen

2009 un nuevo mecanismo formal de evaluación ex antedenuevaspropuestasdegastosymás

recientemente,leañadióunserviciodeasistenciatécnicaconformealcuallasecretaríaofrece

asesoría en el desarrollo y presentación de nuevas propuestas de gastos de buena calidad.

Evaluaciones internas versus evaluaciones externas

Laevaluaciónconfinespresupuestariosrepresentasólounapartedeunsistemadeevaluación

biendesarrollado.Enparticular,seconsideraapropiadoexhortaratodaslassecretaríasy

organismosaimplementarprogramassistemáticosdeevaluacionesinternascomoherramientas

de mejora administrativa.Muchospaíseshandesarrolladopolíticas de evaluación a todo nivel

51


degobiernoparalograrexactamenteeseobjetivo.16Engeneral,lasevaluacionesdelgasto

encabezadasporsecretaríastiendenacentrarsemásenaspectosoperativosquelaspromovidas

porlasecretaríadefinanzasoalgúnotroorganismodelgobiernocentralquebuscanorientar

lasdecisionespresupuestarias.Noseconsideraapropiadoquelasecretaríadefinanzasyla

dirigenciapolíticadependandeevaluacionesencabezadasporlassecretaríasmismaspara

obtenerinformaciónsobrelacualbasarlasdecisionespresupuestarias.Larazónesquedichas

evaluacionesademásdecentrarseenaspectosmásoperativos,nonecesariamenteseenfocan

alosprogramasconmayoresprobabilidadesdesufrirrecortesdepresupuesto.Másaun,saber

quelosresultadosdelasevaluacionesinternaslosutilizaráelgobiernocentralparaeliminar

programas puede llevar a las secretarías a manipular las conclusiones de dichos ejercicios para

asegurarsedequenoresultenmuydañinas.Porlotanto,enunsistemadeevaluaciónbien

desarrolladoelprogramadeevaluacionesvinculadasespecíficamentealpresupuestodebería

serúnicamentelapequeñaparteperceptibledeunesfuerzodeevaluaciónmuchomásamplio.

Enconclusión,lasevaluacionesjueganunpapeldeimportanciacríticaalformarpartedelabase

deinformacióndedesempeñoqueseutilizaparalaelaboracióndepresupuestosbasadosen

resultados.Sinembargo,paraqueseconsideredeutilidad,unaevaluacióndebeserdeltipo

adecuado,esdecir,oportunaydirigidaaresponderlaspreguntasdemayorrelevanciaparala

toma de decisiones presupuestarias.

Lecturas clave

Guzmán,Marcela(2007),“TheChileanExperience”enM.Robinson(ed)Performance Budgeting.

TesoreríadeSuMajestad(1997),Appraisal and Evaluation in Central Government, Londres:

OficinadePublicacionesdeSuMajestad,disponibleenhttp://www.hm‐treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf.

McKay,Keith(2007),How to Build M&E Systems to Support Better Government,Washington:

BancoMundial,disponibleenhttp://www.worldbank.org/oed/ecd/better_government.html.

OCDE(1998),Best Practice Guidelines for Evaluation,PUMAPolicyBriefNo.5,Paris:OCDE,

disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/11/56/1902965.pdf.

BancoMundial(2004),Monitoring and Evaluation: Some Tools, Methods and Approaches,

Washington:BancoMundial,disponibleen

http://lnweb90.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/a7a8a58cc87a6e2885256f1900755ae2/a5efb

b5d776b67d285256b1e0079c9a3/$FILE/MandE_tools_methods_approaches.pdf.

16 Paraconsultarunestudiodecasodelsistemamexicano,véaseManuelFernandoCastroycols.(2009),Mexico’s M&E System: Scaling Up from the Sectoral to the National Level,ECDWorkingPaperSeriesNo.20,Washington,BancoMundial(disponibleenwww.worldbank.org/ieg/ecd).

52 53


7. Auditoría de resultados

Noresultatareasencilladefinirlaauditoríaderesultadosporquenoesposibledistinguirla

metodológicamentedelaevaluación.Enlapráctica,generalmenteseempleaeltérminopara

referirseaevaluacionesrealizadasporunainstituciónsupremadeauditoría,términogenérico

queseutilizainternacionalmenteparaórganoscomolaOficinaNacionaldeAuditoríadelReino

Unido,laOficinadeRendicióndeCuentasdelGobiernodeEstados Unidos y el Tribunal de

CuentasdeFrancia,entidadesindependientesendistintosgradosdelpoderejecutivo,diseñadas

paraexigirlerendicióndecuentas.Sinembargo,dentrodelaprofesióndelaauditoría,el

término“auditoríaderesultados”seusaenocasionesparareferirsealaevaluaciónefectuada

por auditores internos,esdecir,queformanpartedelosórganosdelpoderejecutivoque

buscanauditar.Porlotanto,quizáslamejordefinicióndeauditoríaderesultadosesque

consisteenunaevaluaciónvinculadaaéstosyllevadaacaboporindividuosoinstituciones

cuyasresponsabilidadesyformaciónprofesionalprimordialesseencuentranenelámbitodela

auditoríafinanciera.

Comolasinstitucionessupremasdeauditoríanoformanpartedelpoderejecutivo,lasauditorías

deresultadosrealizadasporesosorganismos,pordefinición,nobuscanservir(amenosque

seadeformaincidental)deinstrumentosparaasistirenlaelaboracióndepresupuestospor

elejecutivo.Entérminosgenerales,convienemejorconsideraraesetipodeauditoríauna

herramientaqueayudaalCongresoacumplirconmayorefectividadsupapelenlarendición

decuentas,hechoquelasdistinguefundamentalmentedelossistemasdeevaluacióndel

poderejecutivo,incluidoeltipodeevaluaciónvinculadaalpresupuestoquelassecretaríasde

finanzasdebendesarrollardentrodelmarcodelainformacióndedesempeñoqueseutilizará

enlaelaboracióndeunpresupuestobasadoenresultados,comoseestudióenlasección

deevaluación.Sinembargo,enlospaísescuyosCongresosposeenunpoderindependiente

significativosobrelaasignaciónderecursosenelpresupuesto,lasauditoríasderesultados

delasinstitucionessupremaspuedeninfluirmásdirectamenteenlaelaboracióndeésteyse

les puede considerar una parte integral del sistema de presupuestación por resultados. En la

sección sobre el Congreso y el proceso de presupuestación basada en resultados se analizan los

distintospapelesquejuegaelprimeroenesatarea.

Consideramosconvenientedistinguirentrelosdostiposqueexistendeauditoríasderesultados.

El primero de ellos es la auditoría sustantiva quebuscaformarjuiciosexplícitosacercade

laefectividady/oeficienciadeprogramas,organismosgubernamentalesyfunciones.El

segundo es la auditoría de resultados de sistemas,quesecentraenevaluarelgradoenel

53


quelascategoríasespecíficasdeunsistemaoprácticadegestiónpromuevenlaefectividady

laeficiencia.Laauditoríasustantivatiendeasermáscomúnydemayoralcanceensistemas

políticoscaracterizadosporlaseparacióndelospodereslegislativoyejecutivoyporende,

existeunaindependenciaconsiderabledelCongresoanteelejecutivo.Porelcontrario,en

sistemasparlamentariosdondelassecretaríastiendenacontrolaralCongreso,enocasiones

existelatradicióndequelasinstitucionessupremasdeauditoríanodebendesafiarlapolítica

gubernamental,que,segúnseinterpreteeltérmino“política”,puedereducirsignificativamente

elalcancedeunaauditoríasustantiva.

Envariospaíses,unaauditoríaderesultadoseslarealizadaporórganosdelpoderejecutivo,

independientesdelasecretaríasqueauditan.Porejemplo,elConsejodeSupervisiónFinanciera

ydeDesarrollodeIndonesia,órganosimilaraunainstituciónsupremadeauditoríapero

pertenecientealgobiernoexterno(existeunainstituciónsupremaindependientequereporta

alparlamento),llevaacabolasauditoríasderesultados;enFrancia,laintroduccióndelnuevo

sistemadepresupuestaciónbasadaenresultadosen2005fueacompañadaporeldesarrollode

unaformadeauditoríadesistemasejecutivosacargodeunComitéIntersecretarialdeAuditoría

de Programas para atender temas cruciales para la evolución de los nuevos sistemas.

Lecturas clave

Shand,D.(2007),“PerformanceAuditingandPerformanceBudgeting”enRobinson(ed.)

Performance Budgeting.

54 55


8. Aspectos fundamentales de los presupuestos de programas

Laelaboracióndeunpresupuestodeprogramaconsisteenlaplanificación,autorizacióny

ejercicio del gasto en términos de programas,mismosqueagrupanlosgastosentornoafines

específicosdepolíticaspúblicas,talescomolaconservaciónambientalolaeducaciónsuperior.

Laclasificacióndelgastoentérminosdeprogramasconviertealpresupuestoenuninstrumento

dedecisionesexplícitassobreprioridadesdegasto,talescomocuántogastarensaludpreventiva

ycuántoentratamientos;cuántoasignaraeducaciónterciariaenvezdeaeducaciónprimaria,

ycuántoenfortalecerelejércitooenpromoverlaagricultura.

Mejorarlapriorizacióndelgastoes,porende,elobjetivoprimordialdelapresupuestación

programática,aunqueéstaaumenteenlassecretaríaslapresióndeproducirresultados,como

seestudiarámásadelante.Priorizarelgastosignificaasignarfondosalossectoresyprogramas

queresultanmásefectivosparasatisfacerlasnecesidadessociales(véaselaSección1).En

general,enelsectorpúblico,lasdecisionessobrelaasignaciónderecursossetomandurantela

planificación,procesomedianteelcualelgobiernocomountodoounasecretaríaenparticular

decidequébienesyserviciosseproporcionaránalacomunidadyquiénseharácargo,hecho

quecontrastaconlaeconomíademercado,dondelaasignaciónderecursosentreproductos

quecompitenentresíyserviciosalconsumidorsedecideengranparteporlademandadel

cliente,sinnecesidaddeunaplanificaciónconsciente.Lapresupuestaciónprogramáticaesun

instrumentoparaintegrarlaplanificaciónylaelaboracióndepresupuestos.

Lospresupuestosdeprogramassonmuydiferentesalospresupuestostradicionales,donde

noseasignanfondosporobjetivoacadasecretaríasinoprimordialmentepor“rubrocontable”.

Dichosrubrosrepresentanfondosasignadosainsumoscomosalarios,suministrosygastos

decapital.Elproblemadeunpresupuestobasadoenesetipoderubrosesquenoindicacasi

nadaacercadelosobjetivosdepolíticadelgastoencuestión.Porconsiguiente,seleconsidera

prácticamenteinútilcomoinstrumentodepriorizacióndegastos.Precisamenteparasuperar

esadebilidadsedesarrollóoriginalmenteelconceptodepresupuestaciónprogramática,que

tambiéndifieredelatradicionalenquerequierelareducciónsustancialdecontrolesderubros

contablessobrelaformaenquelassecretaríasutilizansuspresupuestosporquelospresupuestos

deprogramasyengeneral,lapresupuestaciónbasadaenresultados,demandanmayorlibertad

aniveldesecretaríaenlaseleccióndeinsumosutilizadosparalaprestacióndeserviciosa

cambio de mayor rendición de cuentas de las secretarías por los resultados proporcionados a la

comunidad.Contodo,ellonosignificaquelasasignacionespresupuestariasarubroscontables

desaparezcandeltodoenlospresupuestosdelosprogramas(véaselaSección9).

55


Definicióndeprogramas

Parafacilitarunamejorpriorizacióndelgasto,losprogramasysussubprogramas(véanselos

párrafosacontinuación)debendefinirsedemaneratalquecapturenlasdecisionessobre

prioridadesdelgastotomadasporelgobiernoanivelglobal,esdecir,porpresidentes,gabinetes,

secretariosysecretaríasdefinanzas,yporlassecretaríasquepretendenejercerelgasto.

Afindecapturaresasdecisiones,losprogramassonfundamentalmentecategoríasdelgasto

dirigidasallogrodeunresultadocomún.Porejemplo,unprogramadeconservacióndela

naturalezacubregastosrelacionadosconunaseriedeintervenciones,talescomolaaplicación

deleyesqueprohíbenlacazadeespecieslocales,campañasdemercadeodiseñadaspara

crearconcienciaenelpúblicosobrelaimportanciadeprotegerelmedioambiente,acciones

paraevitarladestruccióndehábitatsdelosquedependenespeciesenpeligrodeextincióny

elprocesodeeliminaciónselectivadeanimalesdepredadores(porejemplo,felinos,pecesno

nativos,etc.)queamenacenalasespecieslocales.Elpuntoquetodasesasintervencionestienen

encomúnesquetodasellasbuscanpreservarlafloraylafaunadeunlugar,ylapreservaciónes

el resultado.

Sibienlosprogramassedefinenenmuchoentérminosdelresultadocomúnquepretenden

lograr,enmuchoscasosposeenotrascaracterísticasdefinitoriastambiénrelacionadasalas

decisionessobrecómopriorizarlosgastosenlosquedeseanincurrirgobiernosysecretarías.

Porejemplo,lostomadoresdedecisionespresupuestariasamenudosepreocupanmuchopor

determinar quiénsebeneficiadelgastoyporello,avecessedefinealosprogramasentérminos

tanto del resultado buscado como desugrupooregiónobjetivo.Porejemplo,usualmente

las secretarías de educación cuentan con programas independientes de educación primaria y

secundaria.Dichosprogramasbuscanelmismoresultado(jóvenesinstruidosysocializados)

perosedirigenadistintosgruposdeclientes(ajóvenesdedistintasedades).Deigualmanera,

eneláreadelosserviciosdesalud,quizáselgobiernodeseetomardecisionesexplícitassobre

la asignación regional de recursos al presupuesto de salud y el resultado de ello puede ser

unaestructuraquecontempleunprogramadeatenciónclínicaqueconsistadesubprogramas

regionales.

Porotraparte,algunosprogramassedefinenentérminosdelosresultadosbuscadosy del

mododeintervenciónutilizadaparalograrlos.Porejemplo,elresultadoesperadodeun

programade“saludpreventiva”puedeserdisminuirlamortalidadylatasadediscapacidades

derivadasdeenfermedadesyaccidentesperosucaracterísticadefinitoriaesquepretendelograr

eseresultadomediantemecanismospreventivos.

56 57


Losprogramassevinculanala“cadenaderesultados”nosólomedianteelconceptoderesultados

sino también con el de productos.ComoseexplicóenlaSección3,losproductossonlosbieneso

serviciosqueproporcionaunasecretaríauotraorganizacióngubernamentalatercerosexternos.

Alestablecerqueunprogramadeconservacióndelanaturalezacomprendeunaseriede

“intervenciones”diferentesencaminadasalaproteccióndelafloraylafaunalocales,decimos

queelprogramaconstadeungrupodedistintosproductosquecompartenunresultadocomún

esperado(yquizástambiénotrascaracterísticas,comounmismogrupodeclientesomodo

deintervención).Mencionemosotroejemplo:unprogramadela“industriadeloscultivos”

agrupaunaseriedeproductos,incluidoslosserviciosdeextensión,subsidiosparalacompra

defertilizantesyapoyodemercadeo,todosloscualescompartenelobjetivodeimpulsardicha

industria;porsuparte,unprogramadesaludpreventivapodríaincluirproductostalescomo

campañasdepublicidadparalapromocióndelsaneamiento,lacolocacióndeavisosparalos

habitantesdeunlugarparaquenonadenolavenenlagosoríosqueseanfocodeenfermedades

transmitidasporagua,yfinalmentelapromocióndelejercicioydemantenerseenformadentro

delacomunidad.Listarlosproductosmásimportantes(lostiposdeservicios)decadaprograma

esparteimportantedeldesarrollodeunaclasificaciónprogramáticadebuenacalidad.

Enesecontexto,resultaimportantenocometerelerrordeconfundirlosproductosconlas

actividadesodepercibiralosprogramascomoentidadescompuestasporactividadesyno

porproductos.ComoseexplicóenlaSección3,lasactividadessonlosprocesosdetrabajo

empleadosparagenerarproductos.Porejemplo,eneláreadelasalud,lostratamientos

recibidosporlospacientessonlosproductosyentrelasactividadesseencuentranlos

cuidadosproporcionadosporenfermeras,lascirugías,lalimpiezayelmantenimientodelos

registroshospitalarios.Losprogramassedefinenentérminosdeaquelloqueimportamásala

comunidad:losservicios(productos)recibidosporlosclientesylosresultadosgeneradospor

esosservicios.Nosedefinenentérminosdeactividadeseinsumos,quesondemayorrelevancia

parafinesdegestióninternadentrodelassecretarías.

Enresumen,losprogramassonfundamentalmentegruposdeproductosderesultados

compartidos,aunquetambiénpuedenpresentarotrascaracterísticasdefinitorias.Sóloal

definirlosdeesamanera,losprogramaspodránconvertirseenunaherramientaútilparala

priorizacióndelgasto.Comoveremosmásadelante,existenalgunasexcepcionesalprincipio

delosprogramasbasadosenresultados/productos,mismasquesederivandeconsideraciones

meramentepragmáticasquenotienennadaqueverconlosobjetivosbásicosdelos

presupuestos de programas.

57


Presión para producir resultados y los presupuestos de programas

Aunqueelobjetivoprimordialdelaelaboracióndepresupuestosprogramáticosconsisteenuna

mejorpriorizacióndelgasto,noeslaúnicamaneraenqueesetipodepresupuestaciónpuede

mejorareldesempeñodelsectorpúblico.Unsistemadepresupuestaciónprogramáticabien

diseñadoaumentatambiénlaefectividadylaeficienciadelgastoalejercermayorpresiónpara

laproducciónderesultadosensecretaríasyotrasinstanciasgubernamentalesquedependendel

presupuesto.Deacuerdoconlapresupuestaciónprogramática,cadasolicituddepresupuesto

quelassecretaríasenvíanalasecretaríadefinanzasdebeiracompañadadeinformación

deldesempeñodesusprogramas(indicadoresyhallazgosdeevaluación) y de las metas de desempeño futuro, cuando así se requiera. Saber que su solicitud la considerará el gobierno y quizás el Congreso, a la luz de sus resultados, aumentará la presión para mejorarlos.

Información acerca del desempeño de programas

Evidentemente,laelaboracióndepresupuestosdeprogramasexigenosóloquese presupueste

entérminosdeprogramassinoelusosistemáticodelainformacióndeldesempeñode

losmismos.Sóloalgeneraradecuadamenteesetipodedatos,sepodrácompararelcosto

presupuestariodecadaprogramaconlosresultadosqueéstosentreganalacomunidad,lo

quesignifica,primeramente,quelapresupuestaciónprogramáticarequieredeldesarrollo

sistemáticodeindicadoresdedesempeñoparacadaprograma(osubprograma).De

conformidadconelobjetivodepriorizacióndegastos,dichosindicadoresdeberánmedir,enla

medidadeloposible,losresultadosyproductosdelosprogramas.Acontinuaciónsepresenta

unejemplodelostiposdeindicadoresdedesempeñoquesenecesitadesarrollarparacrearun

sistemaefectivodepresupuestaciónprogramática.

Programa de tratamientos clínicos

Indicador de resultado• Tasa de supervivencia promedio ponderada después

de tratar un grupo seleccionado de trastornos importantesqueponenenriesgolavida

Indicadordecantidadderesultado • Número de pacientes tratados

Indicador de calidad

• Tasadesatisfaccióndelospacientes• Tasa de reingreso después del tratamiento• Tiempo de espera promedio ponderado para

ungruposelectodeintervencionesquirúrgicasimportantes

Indicadordeeficiencia • Costo promedio ponderado del tratamiento de un gruposelectodediagnósticos

58 59


Unadelasdeficienciasobservadascomúnmenteenmuchospaísesenlossistemasde

presupuestacióndelosprogramaseseldominiodelosindicadoresdeactividadese

insumos sobre los del desempeño de los mismos. Ejemplos de dichos indicadores son el

númerodepolíticasformuladas,dereunionesrealizadasydepuestoscubiertos,yaunque

sonmuyútilesparalosfinesdegestióninterna,noayudanallogrodelosobjetivosdelos

presupuestosprogramáticos.Generalmente,larazóndeldominiodeesosindicadoresessu

grandisponibilidad,mientrasqueresultadifícildesarrollarbuenosindicadoresdecalidadde

resultadosyproductos,porejemplo;perousarlosprimerossimplementeporsudisponibilidad

seasemejaalcasodelhombrequeperdiósurelojenlanoche,enunoscurorincóndeunacalle,

ydecidebuscarloendondehayluzporqueahísípuedever.

Laevaluaciónprogramáticaesporlomenostanimportantecomoelementodeinformación

del desempeño de un programa como los indicadores de desempeño de programa. Para

propósitosdepriorizacióndelgasto,lacuestiónmásimportanteaconsiderardeldesempeño

es la efectividaddeprogramasysussubproductos.ComosemencionóenlaSección6,los

indicadoresdedesempeñoraravezsonsuficientesensímismosparaevaluarlaefectividaddel

gasto público. Los indicadores de resultado generalmente sufren de muchas imperfecciones de

lascualesunadelasmásimportantesesquemuypocasvecessepuedenajustar,oajustarpor

completo,alimpactode“factoresexternos”.Enesoscasos,sólolaevaluaciónpuedeayudara

distinguirentreelimpactodefactoresexternosyeldelosesfuerzosdelpropiogobierno.

Desafortunadamente,resultamuycomúnqueanivelinternacionallosgobiernosdescuiden

elaspectodelainformaciónsobreeldesempeñoqueformapartedelaelaboraciónde

presupuestosbasadosenresultadosyquecreanqueconsólodesarrollarunaclasificaciónde

programasdegastohanimplementadolapresupuestaciónprogramática.Sinembargo,noestá

pordemásinsistirenquesólosabercuántocuestanlosprogramasesdemuypocautilidadsi

nosecuentaconlainformaciónacercadequébeneficiosproporcionacadaunodeellos.Más

aun,losindicadoresdedesempeñoporsísolosresultaninsuficientesparaesepropósito,en

particularsiensumayoríasonindicadoresdeactividadeseinsumos.

Títulos y objetivos de los programas

Acadaprogramalodefineeltítulo,elobjetivoglobalylosresultadoclave17.Eltítulodel

programadebesercortoeinformativoydebedejarlomásclaroposiblealadirigenciapolítica,

alCongresoyalpúblicodequétrataelmismo.Dichatareasepuederealizarmejorsisehace

17 O,demaneraexcepcional,losserviciosdeapoyocomoenelcasodeprogramasdeadministración(véaselaSección11)

59


referenciaaltipoderesultados,clienteuobjetivodelprograma.Buenosejemplosdetítulos

deprogramason:“conservacióndelanaturaleza”,“prevencióndeldelito”,“alfabetizaciónde

adultos”y“saludpreventiva”.

Definirsinambigüedadeselobjetivoglobaldeunprogramaresultaimportanteparalaclaridad

desusdefinicionesyparaproporcionarunmarcoparalageneracióndesusindicadoresy

metasdedesempeño.Losobjetivosdebenestablecerdeformaevidentelosresultadosque

buscaalcanzarelprogramacomountodoy(deserrelevante)otrascaracterísticasdefinitorias

delmismotalescomoelgrupodeclientesobjetivooelmododeintervención.18Unobjetivo

programáticodebeserelenunciadodelosobjetivoscompartidosportodoslosdiferentes

serviciosagrupadosdentrodelprograma.Asimismo,sepuedendefinirobjetivossubordinados,

decaráctermás“operativo”paracadaprograma;19engeneral,dichosobjetivosserelacionarán

con algunos de los servicios cubiertos por el programa. La disciplina de exigir a las secretarías

quevanaemplearlosrecursosquedefinanunobjetivogeneral para cada programa ayuda a

garantizarquesedefinanapropiadamentelosprogramas,salvoenmuycontadasexcepciones,

en términos de productos y de su resultado común.

Losobjetivosdeprogramassedebendefinirdeformaexplícitaybreve,idealmenteenunasola

oración,enlosdocumentosdelpresupuesto.Existenmuchoscasosenelmundodeobjetivos

programáticosquefuerondefinidosinadecuadamente.Porejemplo,confrecuenciaseobserva

quesecentranporcompletoenelproducto(servicio)queelprogramaentregaalpúblicooen

lasactividades/procesosdelprograma,sinhacerreferenciaalosresultadosesperados(véanse

lospárrafosqueseencuentranmásadelanteenelmanual).Enocasiones,talesobjetivosse

formulandemanerapococlarayverborreica,quizásconusoexcesivodelenguajeburocrático.

Poderexpresarunresultadocompartidodentrodelobjetivogeneraldeunprogramaconstituye

unaimportantepruebadelaintegridaddeladefinicióndeesteúltimo.Porejemplo,sielservicio

desaludmilitarhaexpandidosupapelalpasodeltiempodeproporcionaratenciónmédicaa

18 Comoelresultadoeselnúcleodelobjetivodelprograma,unosepodríapreguntarsilasituaciónseaclararíaalindicárselealassecretaríasquedeberándesarrollarenunciadosde“resultados”envezde“objetivos”programáticos.Algunospaíseshacenesoprecisamente,perohayunamuybuenarazónparareferirsea“objetivos”ynoaresultadosdeprograma:existenciertosprogramasexcepcionalesquenoprestanserviciosdirectamentealpúblico(véanselospárrafosquesepresentanmásadelanteenelmanual)yquenopretendenobtenerresultadosespecíficossinoapoyaraotrosprogramasquesílosbuscan.Losprimerosestablecenobjetivosperotalesobjetivosgeneralmentenosonresultados.

19 Dehecho,enunsistemadepresupuestaciónprogramáticabiendesarrollado,sedebeestablecerdefinitivamenteesetipodeobjetivomásdetallado.Sinembargo,nosenecesitarealizareseejercicioaliniciodelaimplementacióndelsistema,perolosobjetivosgeneralesdebendefinirsesimultáneamenteconlospropiosprogramas.

60 61


miembrosdelejércitoparaofrecerserviciosmédicosdirectamentealpúblico,comocompetidor

delasecretaríadesalud,notendríasentidoincluiresosserviciosdesaludenunprogramadel

“ejército”,cuyoresultadosedefiniríaentérminosdeseguridadnacional.

Formas correctas y equivocadas de definir los objetivos de un programa

Acontinuaciónsepresentanejemplosdeobjetivosdeprogramabienformulados.

• “Laconservacióndeladiversidadbiológicaenecosistemassaludables”

(ProgramadeConservacióndelaNaturaleza)

• “Mantenimientodelaintegridadterritorialylaindependencianacional”

(ProgramadelasFuerzasArmadas)

• “Aumento de la inversión extranjera para promover la transferencia tecnológica y el

fortalecimientodelaeconomía”(ProgramadePromocióndeInversiones)

• “Disminución de la delincuencia y mejoramiento de la seguridad del individuo y la

propiedad”(ProgramadePrevencióndeDelitos)

Ejemplosdeenfoquesequivocadosparadefinirobjetivosprogramáticos:

• “Provisióndeasistenciamédicaapersonasduranteunaemergencia”

(serefiereúnicamentealosproductos)

• “Gestionareldesarrollo,laimplementación,laevaluaciónyelmantenimientode

laspolíticas,programaysistemasnacionalesenmateriadeeducacióngeneraly

aseguramientodelacalidad”(serefieresóloalasactividades)

Enunciados de programa

Afindemejorarlapriorizacióndelgasto,unsistemaefectivodepresupuestaciónprogramática

debebrindarinformaciónsobreloscostosyeldesempeñodelosprogramas,esdecir,sobre

elgradoenqueobtienenlosresultadosesperados.Poderverlosresultadoslogradosporlos

programasjuntoconsuscostosayudaalostomadoresdedecisionespresupuestariasaemitir

mejoresjuiciosrespectoasiselesdebeeliminar,ampliaromantener.

SedeberíamantenerinformadosalCongresoyalpúblicomedianteenunciadosprogramáticos

incluidosenlosdocumentosdelpresupuestoqueacompañanalalegislaciónpresupuestaria

anual. Los enunciados de cada programa deben incluir la siguiente información:

61


• Títuloyobjetivos• Unalistadelosprincipalesproductos(servicios)quecomponenelprograma

• Unabrevenarrativadelaestrategia,desafíosynuevasiniciativasclavedelprograma

• Indicadores de desempeño clave del programa

• Metasdedesempeñodelprograma,cuandoaplique

• Estimadosdegastosdelprograma,depreferenciaconproyeccionesamedianoplazo

• Undesglosedelosgastosdelprogramaencategoríasampliasdeclasificacióneconómica

(personal,capital,etc.),parafinesinformativos

Elcontenidoespecíficodelenunciadodeunprogramaentérminosdedichoselementosse

analizaenmásdetalleposteriormenteenestemanual.

Unaformadepresentarlainformaciónesquecadasecretaríaelaboreundocumentocon

todossusenunciadosprogramáticosyquelospongaadisposicióndelCongresocomoanexo

alosdocumentosdelpresupuesto.Lasecretaríadefinanzasdeberíaestablecerunformato

estandarizado para esos documentos.

La jerarquía programática

Generalmente,losprogramassecomponende“subprogramas”yenocasionesinclusode

mássubdivisiones(subsubprogramas,etc.),aunquecomoseproponemásadelante,resulta

mejorlimitarelnúmerodeniveles.Eldiagramaqueseencuentraacontinuaciónpresentaun

ejemplodeesa“jerarquíadeprogramas”.Cabehacernotarquelaterminologíaempleada

paraesoselementosdelajerarquíavaríamuchodeunpaísaotro,aligualquelautilizadapara

los programas. El siguiente ejemplo se tomó de un caso observado en Australia hace algunos

añosymuestraunadivisióndeprogramas(queeneldiagramasellaman“resultados”)en

subprogramas(llamados“productos”),queasuvezsedescomponenensubsubprogramas

(llamados“subproductos”).

62 63


De programa a subprograma: Un ejemplo de Australia

Suusanlossubprogramasyotroselementosdenivelesinferioresdelajerarquíaprogramática

principalmenteparafinesdegestióninternadentrodelasecretaríauorganismoencuestión.

Ensumayoría,representanunniveldedisgregacióndelgastodemasiadodetalladaparaque

se ocupen de ellos los tomadores de decisiones del gobierno central durante el proceso de

elaboración del presupuesto.

Número y tamaño de los programas

Los programas se encuentran en el nivel donde generalmente se toman decisiones centrales

sobrelapriorizacióndegastos,situaciónqueconllevadosimplicacionesimportantesalformular

las estructuras de los programas de las secretarías:

Departamento del Medio Ambiente y del

Patrimonio

Resultado (Programa) 1Protección y Conservación

Ambientales

Resultado (Programa) 2Avance de los Intereses de

Australia en la Antártica

Producto (Subprograma) 1.1Cambio Climático Internacional

Producto (Subprograma) 1.2Conservación de Tierra y Agua

Dulce

Producto (Subprograma) 1.3Conservación de Costas y

Océanos

Producto (Subprograma) 1.4Conservación del Patrimonio Natural, Indígena e Histórico

63


• Engeneral,seconsideraunerrorcrearunsoloprogramadegranalcancequecubratodos

olamayoríadelosgastosdeunasecretaría.Esmejortenervariosprogramas;porejemplo,

unodeeducaciónprimaria,unodesecundariayunodeterciariadentrodelasecretaría

deeducación,queunsoloprogramaenorme.Asimismo,envezdetenerunsoloprograma

agrícola,lasecretaríadeagriculturadeberíaimplementarvariosprogramas,quizás

encaminadosalaindustria(esdecir,programasindependientesparalaindustriadelos

cultivos,lapescaylaganadería).Implementarunaclasificaciónprogramáticaconbaseen

programasgigantesserádemasiadoburdaparaorientaralostomadoresdedecisionesdel

gobiernocentralenlotocanteareasignacionesestratégicasdelgasto;porejemplo,reasignar

los fondos de educación terciaria a educación primaria o del tratamiento de enfermedades

asaludpreventiva.Dichodeotramanera,losprogramasdebencapturarcadaunodelos

distintosaspectosclavedelpapeldecadasecretaríaparaorientarlatomadedecisiones

anivelcentralsobrelasampliaslíneasdelaperspectivadeprestacióndeserviciosdeuna

secretaría.Noestádemássubrayarqueparalassecretaríaspequeñasdemisionesdepoco

alcance,puederesultarapropiadoimplementarunaestructuradeunsoloprograma.

• Noserecomiendaimplementarunnúmerodemasiadograndedepequeñosprogramas.

Los tomadores de decisiones del nivel central necesitan concentrarse primordialmente en

el panorama general de la priorización de gastos a todo nivel gubernamental y por ello la

proliferacióndeprogramasmuypequeñosconllevaelriesgodecomplicarinnecesariamente

el proceso de elaboración del presupuesto central.

Senecesitaaplicarunenfoqueconsistenteparamedirynumerarlosprogramasatodonivel

gubernamental.Porejemplo,seríapocoapropiadosilasecretaríadesaluddecidieratenerun

soloprograma,mientrasquelaprocuraduríadejusticiadecidieratenerveinte.Loslineamientos

delasecretaríadefinanzasenestesentidoresultaríanesenciales(véanselospárrafosmás

adelanteenestasección).Inevitablemente,esoslineamientosdeberánrecurriranormasque,

aunquearbitrarias,sonnecesariasenparticularencuantoallímitedelnúmerodeprogramas

queunasecretaríadadaimplemente(quizásentrecincoyocho,perodependerádelnúmero

desecretaríasquetengaelgobierno)yaltamañomínimodelosprogramas(porejemplo,

nomenosdeunvalorestablecidoo,comoalternativa,nomenosdeunciertoporcentajedel

presupuestodelasecretaríaencuestión).

Desarrollo de programas

Ladefiniciónapropiadadeprogramaydelajerarquíadelosmismosconstituyeunatareaque

sedeberealizarcorrectamenteparaquefuncionelapresupuestaciónconbaseenresultados.

Ellosignificaquelasecretaríadefinanzasdebepermitirquelassecretaríasdeterminenqué

64 65


programasimplementar.Lasecretaríadefinanzasmásbiendeberíaemitirlineamientosclaros

queabarcarancuestionescomolaformulacióndelosobjetivosprogramáticos,elnúmeroy

tamañodelosprogramasysihabráunsoloprogramadeadministraciónencadasecretaría

(véanseseccionesposteriores).Sóloasíserespetaránlosinteresesqueayudaránatomadores

de decisiones presupuestarias de nivel central a traducir las prioridades gubernamentales en

cifras de presupuesto.

Porotraparte,unaacciónequivocadadelasecretaríadefinanzasconsistiríaenordenarlea

cadasecretaría,sinconsultaalguna,quéprogramasdebeimplementar.Lassecretaríasquevan

aemplearlosrecursosconocenmejorsucampoquelasecretaríadefinanzasyseríaunerror

noaprovecharlosconocimientosdelasprimeras.Másaun,laestructuradeprogramas,en

particularenlosnivelesinferioresdelajerarquíaprogramática,buscaservircomoherramienta

degestiónypresupuestacióninternasparalassecretaríasquegastaránlosrecursos,hechoque

nosucederásiestasúltimasnoposeenunsentidodepropiedaddelaestructuradelprograma.

Enresumen,eldesarrollodeestructurasprogramáticasdebeserunesfuerzocolaborativocon

baseenunaasociaciónentrelassecretaríaserogadorasrelevantesylasecretaríadefinanzas.

Integración de planes estratégicos a los presupuestos de programas

Sedebenvincularexplícitamentelosobjetivosprogramáticosconaquéllosqueseformulanen

elplanestratégicodelaorganizaciónyencualquierplannacionaloestratégicoatodonivel

gubernamental.Demaneramásgeneral,laplanificaciónylaprogramaciónsedebenconsiderar

parte de un ciclo integrado.

Unaestrategiagubernamentalglobalbienformuladadefineunpequeñonúmeroderesultados

dealtonivelenlosquesecentraelgobierno.Laespecificaciónclaradelosobjetivos

programáticosproporcionalosmediosnaturalesparavincularprogramasalaestrategia

gubernamentaldemásamplitud.Ellosedebeaquelosobjetivosdeprogramaporloregular

sonresultados“intermedios”medianteloscualessealcanzanlosobjetivosgubernamentales

globalesydealtonivel.Porejemplo,elresultadodeunprogramademonitoreopoliciacode

delincuentes(“parareducirladelincuencia”)sevincularíadirectamentealresultadoglobal

gubernamentaldealcanzar“unasociedadasalvoysegura”.Demanerasimilar,elresultado

deunprogramadeeducaciónparapreparatorias(“jóveneseducadosysocializadosquese

incorporanalafuerzalaboraloalaenseñanzasuperior”)podríavincularsedirectamentecon

resultadosglobalesgubernamentalescomo“crecimientorápidoysostenibledelPIB”.

65


Esetipodevínculoentreprogramasyresultadosdeestrategiasdenivelnacionalsepueden

representargráficamentecomoseilustraacontinuación.

Vinculación de programas y de resultados estratégicos a nivel nacional

Asimismo,sedeberíavincularlaestrategiaalpresupuestodeunprograma,aniveldeagencia

gubernamental.Canadá,FranciaylosEstados Unidosseencuentranentrelospaísesmás

importantesquehanintegradoplenamentealpresupuestolosplanesestratégicosdesus

entidadesgubernamentalesalincluirdentrodelosdocumentosdepresupuestacióndecada

instancialosplanesdedesempeño,quesecaracterizanpor:

• Basarseenlaestructuraprogramáticadelpresupuesto;esdecir,sedesarrollanobjetivos,

planesymetasdedesempeñoparacadaprogramadelosorganismosgubernamentales;

• Cubrirtodoslosgastosdelaentidadencuestión,nosólolos“nuevos”gastos,e• Incluirsólolasiniciativasdegastodelorganismoparaelcualelgobiernohaaprobadoquese

asignen fondos en el presupuesto.

Esostrespaísesexigentambiénquelasinstanciasgubernamentalespresenteninformes

anualesdedesempeñodondesedescribaelgradoenqueselograronlosobjetivosestablecidos

correspondientes.

RESULTADO 1A TODO NIVEL

GUBERNAMENTAL


GUBERNAMENTAL


GUBERNAMENTAL

RESULTADO INTERMEDIO



PROGRAMA A PROGRAMA C


PROGRAMA DPROGRAMA B

66 67


En los Estados Unidos,elusodedichoenfoquehasidoobligatoriodesdequeelCongreso

aprobaraen1993laLeydeDesempeñoyResultadosdelGobierno(GPRA,porsussiglasen

inglés).Losplanesdedesempeñoqueexigeesaleynoconstituyenplanesestratégicosque

abarquenlatotalidaddeunorganismogubernamental,peroenéstaseestipulaquedebenser

consistentesconelplanestratégicodelorganismoencuestión.

LaestructuradelosProyectosAnualesdeDesempeñodeFranciapresentaunaspequeñas

diferencias:nosebasaenentidadessinoen“misiones”,esdecir,engruposdeprogramas

queenalgunoscasosseextiendenhaciamásdeunorganismo.Salvoloanterior,laestructura

francesadelosplanesdedesempeñoesmuysimilaraladeotrospaíses;constadesecciones

paracadaprogramapresupuestarioypresentaobjetivos,estrategias,indicadoresygastosdelos

programas.

Enmuchospaísesseencuentranelementosdeeseamplioenfoquedeintegraciónal

presupuestodelosplanesestratégicosdelosorganismosdelgobierno.Porejemplo,en

NuevaZelanda,losdocumentospresupuestariosgubernamentalesincluyenlasDeclaraciones

deIntencióndelosorganismos,queconstituyenfundamentalmenteplanesestratégicos

estructuradosentornoaresultadosespecíficosdecadainstancia(equivalentesaprogramas).En

Sudáfrica,unodelosmuchospaísesenvíasdedesarrolloquehaadoptadounenfoquesimilar,

losreglamentosestipulantambiénqueencadaorganismodelgobierno“elplanestratégicose

debeformulardeconformidadconloscálculosdegastoparaelmedianoplazopublicadosporla

institución”.

Lecturas clave

Robinson,M.andH.vanEden(2007),“ProgramClassification”,enRobinson(ed.)Performance

Budgeting.

Kraan,D.‐J.(2008),“ProgrammeBudgetinginOECDCountries”,disponibleen

http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/383606‐1201883571938/ProgrammeBudgeting_OECD.pdf.

67


9. Apropiación y control de gastos de programas

Lapresupuestaciónconbaseenresultadosnosóloconsisteenplanificar,tambiénincluyela

aprobaciónyejecucióndelpresupuestoentérminosprogramáticos.Estasecciónseenfocaala

naturalezadelaautorizacióndepresupuestosconformealapresupuestaciónprogramáticayel

gradodeflexibilidadconrespectoaesaautorizacióndurantelaejecucióndelpresupuesto.

Enlamayoríadelossistemasdepresupuestacióndeprogramas,elCongresoautorizalas

asignacionesdepresupuestoentérminosprogramáticosyesasasignacioneslimitanalpoder

ejecutivoenlaejecucióndelpresupuesto.Enmuchospaíses,laautorizacióndelCongreso

ocurre a nivel de programa y sólo en una minoría de ellos la apropiación parlamentaria sucede a

niveldesubprograma,quegeneralmentetiendeaserconsideradocomoáreadediscrecióndel

poderejecutivo.20

Sinembargo,alconsiderarlanaturalezadelpresupuestopromulgado,esnecesariotomaren

consideraciónnosólolaformaenqueelCongresoapruebaelpresupuesto,sinotambiénlos

“controlestotales”adicionalesquepodríanimponerelsecretariodefinanzasuotrosorganismos

ejecutivos.Porejemplo,enalgunospaíses,aunqueelCongresosóloapruebaelpresupuestoa

niveldeprograma,elsecretariodefinanzasautorizaycontrolalaasignacióndeprogramasentre

subprogramas.

Porconsiguiente,unapreguntaclaveparacualquiersistemadepresupuestaciónprogramática

esconcuántodetallesehadeejerceruncontrolanivelcentral(porpartedelCongresoopor

órganoscentralesdelpoderejecutivo).Unenfoquepararesponderlaconsisteenreconocerque

lainformaciónparatomadoresdedecisionesdedichonivelnuncatendrálasuficientefuerza

parapermitirlesdeterminarcontododetallelaasignaciónderecursosatodoniveldelgobierno.

Entérminosgenerales,alnivelcentralleconvienemásconcentrarseenelpanoramageneral

delaasignaciónderecursosydejarlosdetallesalassecretaríasquelosreciben.Desdeesa

perspectiva,resultamejordejarquelassecretaríasmismasdeterminencómoasignaránfondos

a nivel de subprograma.

La aprobación del nivel central del presupuesto para programas plantea la pregunta de las

transferencias,tambiénconocidascomoconsignaciones,degastoentreprogramas.Enelcaso

20 Esasgeneralizacionestambiéntienenexcepciones.Unadeellaseselsistemade“apropiacionesglobales”depaísescomoAustraliayCanadá,dondelaasignaciónprogramáticaessóloindicativayelejecutivopuedecambiarla a discreción.

68 69


quenosocupa,sontransferenciasmonetariasentrecategoríasdeaprobacióndefinanciamiento

deunprogramaaotro.Enmuchossistemasdepresupuestaciónprogramática,elCongreso

autorizaalejecutivoaefectuarciertasmodificacionesalprogramaaprobadodeasignaciónde

fondos;porejemplo,transferirhastael5porcientodelosfondosdeunprogramaaotrossin

tenerquerecurriralCongresoparamodificarelpresupuesto.Esetipodearreglobuscacrearun

ciertogradodeflexibilidadpararesponderaloseventosimprevistosquepudieranpresentarse

en el transcurso del año.

Laotracuestiónclavequesurgeenelesquemadepresupuestacióndeprogramaseslareforma

delmarcotradicionaldeapropiaciónpresupuestaria.Comomencionamosconanterioridad,el

proceso tradicional de elaboración del presupuesto se basa primordialmente en la aprobación

de“rubroscontables”,esdecir,laasignaciónlegalderecursosainsumos(conocidaformalmente

como“clasificacióneconómica”delgasto)talescomosalarios,suministrosygastosdecapital.En

lossistemastradicionales,enocasioneslaasignaciónderubrosesmuydetallada;porejemplo,

puedehaberasignacionesderecursosindependientesarubroscomoartículosdepapelería

paraoficina,libros,capacitacióninternayexterna,etc.Porlotanto,lassecretaríaserogadoras

no pueden—sin la aprobación del nivel central—cambiar el dinero de una categoría a otra en el

transcursodelaño.Enlapráctica,secreaunaciertaflexibilidadalusarsistemasquepermiten

efectuaralgunastransferenciasdeunacategoríaderubrosaotra.Sinembargo,ademásdeque

normalmentelaescaladeesastransferenciasesmuylimitada,elprocesoderevisarydictaminar

solicitudesdetransferenciapuedeconsumirmuchotiempoentrabajoimproductivoparala

secretaríadefinanzas.

Lapresupuestaciónbasadaenresultadosseoponeaesetipodecontroldetallado sobre

lacomposiciónderubroscontablesdelgasto.Secentraenlosresultadosproducidospor

lasagenciasgubernamentalesynoenlaformaenquelosobtuvieron.Laelaboraciónde

presupuestosporresultadosexigequelassecretaríasylosdirectoresquelaboranenellas

reciban mayor libertad para seleccionar la mejor mezcla de insumos con la cual prestar servicios

demaneraeficienteyefectiva.Comocorolario,aumentalarendicióndecuentasporlos

resultados entregados.21

21 Asimismo,loscontrolesdeinsumosmuydetalladostienenunadesventajanorelacionadaconcuestionesdepresupuestaciónporresultados,asaber,quetiendenaempeorarconsiderablementeelproblemadesubejecuciónpresupuestariaqueaquejaamuchospaíses.Subejecuciónsignificaqueelgastorealquedamuypordebajodelnivelaprobadoenelpresupuesto;establecercontrolesdetalladosderubroscontablescontribuyealproblemaporquecuandonosegastantodoslosfondosdeunacategoría,porejemplo,encapacitacióninterna,nosepuedenusarparaotrosfines.

69


Porello,normalmentesehaacompañadoalapresupuestaciónbasadaenresultadoscon

unaampliadisminucióndecontrolespresupuestariosderubroscontables.Porejemplo,enel

sistemafrancés,loscontrolessobrelacomposicióndelosrubrosdegastosdeprogramassehan

abolidoporcompletosalvouna(importante)excepción:losgastosdepersonal.Nosepermite

transferirfondosdeotrascategoríasdeinsumosagastosdepersonal,aunquelassecretaríassí

pueden transferir dinero de gastos de personal a otras categorías.

Porlotanto,lapreguntaprácticaclaveescuánto se debe desregular a los rubros contables

y en cuánto tiempo.Nosedebecreerquelaelaboracióndepresupuestosprogramáticos

exige la total abolición de controles del nivel central sobre la asignación de insumos de gastos

programáticos.Enelsistemafrancés,porejemplo,secontrolalaasignaciónagastosdepersonal

por una muy buena razón: Francia cuenta con un sistema de administración pública tradicional

segúnelcualunavezquesecontrataaalguienresultamuydifícildespedirlo.Porello,siuna

secretaríadebecontrataramáspersonasyparaellohadetransferirfondosdentrodesu

presupuesto,crearácompromisosdegastofuturoquepuedenreducirenmucholaflexibilidad

presupuestaria del gobierno en años por venir.

En casi todos los sistemas de presupuestación de programas se protege el gasto de capital.

Enotraspalabras,lassecretaríasquerecibenrecursosnolospuedentransferirdelcapital

algastoactualdentrodeunmismoprograma.Larazóneslapreocupaciónqueexisteporla

tentaciónqueenfrentaríanlassecretaríasdeefectuarrecortesenelgastodecapitaldesdeuna

perspectivamiopepararelajarlaslimitacionesdesupresupuestoactual.

Enpaísesenvíasdedesarrolloenparticular,existenotrostiposdecontrolesderubrosque

convieneconservar,entreellos:

• Rubros para servicios públicos y otros pagos esenciales. Conservar los controles sería

relevantedeexistirlapreocupacióndequesinellos,lassecretaríasgastaríansus

presupuestosenotrosrubrosysequedaríanconrecursosinsuficientesparapagarsusrecibos

deluzyteléfonoytendríanquesolicitaruncomplementoalasecretaríadefinanzaspara

pagarlos.

• Controlesdeviaje,consultoríayotrosrubrosquesonenparticularsusceptiblesalabuso.

Talesejemplossubrayanlaconsideraciónmásgeneraldequeelalcanceprácticodela

desregulaciónderubrosencualquierpaísdependesignificativamentedelacalidaddela

70 71


gobernabilidad y del grado de disciplina de la administración pública. En vez de meramente

seguirlosejemplosextremosdeFranciaodeotrospaísesquehanreducidosuscontrolesde

rubrosalmínimo,cadapaísnecesitatomarsuspropiasdecisiones,casoporcaso,respectoa

cuálescontrolesconservar.Asimismo,resultaríalógicoadoptarunenfoquegradualconrespecto

a la desregulación de rubros.

Dicholoanterior,notieneningúnsentidoqueunpaísadoptelapresupuestaciónprogramática

paraconservarlosmuydetalladosytradicionalescontrolesderubrosantesmencionados,

porquelamayoríadeellosnosondeningunautilidad.Elmejorenfoqueseráeldeacompañar

latransiciónalapresupuestaciónprogramáticaconunarevisióndecontrolesderubroscon

elfindeabolirlosmásdetalladosyconservarúnicamentelosquesepuedanjustificarclaray

lógicamente.

Lecturas clave

Robinson,M.andH.vanEden(2007),“ProgramClassification”,enRobinson(ed.)Performance

Budgeting.

71


10. Contabilidad y costos de programas22

Enestasecciónseanalizanlosrequisitosenmateriadecontabilidad,tecnologíadela

información(IT)yclasificaciónpresupuestariadelaelaboracióndepresupuestosprogramáticos.

Elpuntoprincipalesqueparaquefuncioneelpresupuestodeunprograma,esteúltimosedebe

integraralsistemadecontabilidad,alaestructuradelpresupuestoyalossistemasdeITque

apoyan el proceso de presupuestación.

Cuandoungobiernodecidepresupuestarporprogramas,losdocumentosdepresupuestación

yelsistemadecontabilidaddebenseramigablesalosprogramas.Enparticular,debeexistirla

posibilidaddemonitorearlaejecucióndelpresupuestoentérminosprogramáticos;esdecir,

monitorearlosgastosdecadaprogramaduranteelañoparagarantizarquenoseexcedanlas

autorizacionesdegasto.Cuandoseexpresanlasautorizacionesderubros(paragastospor

clasificacióneconómica(véanselospárrafosqueseencuentranmásadelanteenelmanual))en

términosdeprograma,entoncestambiénsepuedenmonitorearlasautorizaciones.Porejemplo,

si se establecen límites de gasto en el rubro salarial para cada programa,entonceselsistema

contabledebemonitorearcontinuamentelosgastosporsalariosdecadaprograma.Nobasta

calcularlosgastosdelosprogramasalfinaldelañopormediosaproximados,procesoquese

consideraríasuficientesielpropósitodelosprogramasfueraúnicamenteelaborarinformesyno

ejercerpresupuestos;esdecir,ofrecerinformaciónsobreelniveldegastoparacadaobjetivode

política.

Clasificacióndepresupuestosycuadrodecuentas

Paraquefuncioneunsistemadepresupuestaciónprogramática,sedebeincorporaralos

programasuna“clasificacióndepresupuestos”(BC,porsussiglaseninglés)yun“cuadro

decuentas”(COA,porsussiglaseninglés).LaBCyelCOAsonsistemasdeclasificaciónque

asignanuncódigonuméricoacadatransacción,mismoquecontienetodaslascaracterísticas

delamisma.Dichossistemascubrengastosytransacciones,incluidoslosingresos,peroen

estasecciónnosocuparemosexclusivamentedelaclasificacióndelosprimeros.Deacuerdo

aesossistemas,losgastosdeunrubroenparticular(porejemplo,pagodesalariosocompra

deartículosespecíficos)secodificanconunaseriedenúmeros;porejemplo,enelcódigo

1321‐325‐257‐3,el“13”representaalasecretaría,el“2”aldepartamentodelasecretaríayel

“1”alaunidaddeldepartamento;”325”representaalostresnivelesdeclasificacióneconómica,

esdecir,altipodeinsumo(porejemplo,salarios,gastodecapital,etc.);“257”simbolizalostres

nivelesdeclasificacióndefunciones(queseanalizaráenmayordetallemásadelante),yel“3”

22 Estasecciónestávinculadaconlasesión2.4delcursogeneralyconlasesión1.5.4delcursodeespecialización.

72 73


eslafuentedefondos(porejemplo,financiadopordonante).Lascategoríasdeclasificaciónno

seencuentraninscritasenpiedrayporende,puedenvariardeunpaísaotro.Quizásalgunos

paísesdeseenestablecerotrascategorías,porejemplounaclasificacióngeográfica,encuyocaso

se incluiría un código adicional para representar a la región en donde se ejerció el gasto.

ElCOAesunsistemadecodificaciónqueseempleapararegistrartransaccionesen un sistema

contable.Paracadapagoocompromisoefectuado,elpersonaldecontabilidaddeunasecretaría

captura el código correspondiente al registrar la transacción en un sistema de contabilidad

computarizado.LaBCeslaclasificaciónutilizadaenelpresupuestoensí,esdecir,paradescribir

elgastoqueseejerceráenelañosiguienteenlosdocumentospresupuestarios.23Sedeben

integrarelCOAylaBCdemaneraqueelprimerosesometaalasegunda;enotraspalabras,el

sistemadecontabilidaddeberegistrartodaslascategoríasdetransaccionesdegastoquesirven

debaseparalasaprobacionesoparalainformaciónpresupuestaria,afindepodercontrolarlos

gastos y elaborar informes en términos de categorías.

Deacuerdoconlapresupuestaciónprogramática,sedebenincorporarlosprogramasalCOA

yalaBCysedebecodificarnosólocadaprogramasinotambiénloselementossubordinados

delajerarquía(subprogramas,etc.).Porconsiguiente,silajerarquíaconstadetresniveles,se

usarántresdígitosenelcódigo.Asimismo,serequeriráimplementarprocesosdecapacitacióny

validaciónparaasegurarqueelpersonaldecontabilidadregistrelosprogramascorrectamenteal

capturar las transacciones de gasto en el sistema contable.

Sistemasdemanejodeinformaciónfinanciera

Los sistemas de manejo de información financiera(FMIS,porsussiglaseninglés)sonsistemas

computarizadosquepermitenadministrarlapresupuestaciónyprocesosasociadosaésta.

LossistemascontablescomputarizadossonlaformamásbásicadeFMIS,peroexistenotros

muchosprocesosquetambiénsellevanacaboencomputadora.Ejemplodeéstosesel

controlautomatizadodelgastoqueconsisteenunsistemacomputarizadoqueseempleapara

autorizarcompromisosy/opagospreviaverificacióndesucompatibilidadconloslímitesde

gastoestablecidosenelpresupuesto.Otrossistemascubrendistintosaspectosyfunciones

relacionadosconelejerciciodelpresupuesto,talescomolaadministracióndelefectivo,dela

deuda,etc.

23 Yaseaparadescribirlos“totalesdecontrol”(véaselaseccióndecontabilidaddeprogramas)oparaproporcionarinformacióncomplementariasobrelacomposiciónesperadadelgasto(porejemplo,detallesdeldesgloseesperadodelosgastosprogramáticosporrubro,aunqueseasólodecarácterindicativoynoobligatorio).

73


Parautilizarconéxitolapresupuestaciónprogramática,tantoelsistemacontablecomolos

demássistemasdelFMISsedebenajustarparaquefuncionenconprogramas.Unobvio

ejemploloconstituyeelsistemadecontroldegastos;sielpresupuestoestablecelímitesde

gastoporprograma,serequeriráquedichosistemay el de contabilidad operen con base en

losprogramas.Específicamente,elloimplicaqueelsistemadecontroldegastosevitaráquese

establezcancompromisosdegastobajoelprogramaXqueexcedanelmontoaprobadoporel

Congresoparaeseprograma.Siexistendisposicionesrespectoatransferenciasprogramáticas,

elsistemadecontroldegastostambiéndeberáadministrarlas;previaautorización,debe

permitirqueseefectúentransferenciasentreprogramashastaunciertolímiteestablecido(por

ejemplo,5porciento),sinexcederlo.Sisecuentaconunsistemacomputarizadodeelaboración

delpresupuesto,sedeberámodificartambiénparaaceptarquelassecretaríaspresenten

propuestas de gasto vinculadas a programas específicos.

LassiglasIFMISserefierenaunsistemaintegraldemanejodeinformaciónfinanciera,esdecir,a

unsolosistemaqueenmenoromayorgradointegravariasfunciones.ConunIFMIS,seintegran

enunmismosistemacomputarizadolacontabilidad,elcontroldegastos,lospagos,laelaboración

delpresupuestoyotraseriedefunciones.UnIFMISnoesunsistemabasadoenunaseriede

sistemasindependientesquetomandatoslosunosdelosotrosperonoseencuentranintegrados;

enotraspalabras,nose“hablan”entresíautomáticamenteyporendelosdatoscapturadosen

unodelossistemasnomodificanautomáticamentelasvariablesrelevantesdelosotros.24

ElalcancedeunIFMIS(esdecir,elnúmerodefuncionespresupuestariasyasociadasque

incorpora)noesfijo,sinoquevaríaconsiderablementedeunpaísaotro.Paraqueunsistema

califiquecomoIFMIS,debeintegrarporlomenosunconjuntomínimodefunciones“medulares”

(normalmenteseríanlacontabilidadylaelaboracióndeinformes,elcontroldegastosylos

pagos,entreotras).Podríaincluirtambiénciertasfunciones“nomedulares”,comolaelaboración

delpresupuesto,laadministracióndelefectivoyladeudaeinclusodeldesempeño(esdecir,el

registrodeobjetivoseindicadoresdeprogramas,monitoreorespectodelasmetas,etc.).

LacuestiónclavedelapresupuestacióndeprogramasconsisteengarantizarquelosFMIS

seanamigablesaéstos.AlgunossuponenqueparaelloserequiereintroducirunIFMISque

incorporetodaslasfuncionesrelevantesparalapresupuestaciónprogramática,incluida,por

ejemplo,laelaboracióndepresupuestosconbaseenlosprogramasyenlaadministración del

24 Porejemplo,puedetratarsedeunsistemadepagosindependientedeldecontabilidadperoqueusadatosdelsistemadecontroldegastosparadeterminarsiunpagoespecíficosefundamentaenuncompromisopreviamenteautorizadoporelsistemadecontroldegastosporsercompatibleconloslímitespresupuestarios.

74 75


desempeño,supuestoquepuederesultarpocoapropiadoporvariasrazones.Enprimerlugar,

sisedebeintroducirlapresupuestacióndeprogramasenunpaísquenocuenteconunIFMIS

enoperación,esdecir,unFMISbasadoenunconjuntodesistemasindependientes,sedebe

reconocerquereemplazarlos“sistemasdelegado”,comoselesconocecomúnmente,conun

IFMISnosepuedelogrardelanochealamañana.Entérminosmuygenerales,serequieren

como mínimo cinco años para implementarlo y muchos países desean lograr la transición en

untiempomuchomáscorto.Reducireltiempodeimplementaciónrequieremodificarlos

sistemasdelegadoparaqueseancompatiblesconlosprogramas,inclusosibuscanintroducir

unIFMISenelmedianoolargoplazo.EnFrancia,lasreformasdepresupuestaciónprogramática

queempezaronaoperarplanamenteen2006funcionaronenlosprimerosañosconelFMIS

existente,mismoquesemodificóenaspectosfundamentalesapesardequeinclusoenese

momentoseencontrabaenmarchaunproyectomasivoparalaintroduccióndelIFMISllamado

“Chorus”,degranniveldeintegración.LarazóndeellofuequeChoruseraunproyectotan

importantequerequeríamuchosañosdepreparacióneimplementaciónyesperaraque

esas etapas concluyeran hubiera retrasado la introducción del sistema de elaboración de

presupuestos basados en resultados.

Ensegundolugar,existeunaestrechaasociaciónentrelaintegralidaddelsistemacontemplado

ylamagnituddelasdificultadesyretrasosdeimplementación.ComoobservaraelDFID(2001:

61),“elgastointernacionalsugierequeexisteunauténticoriesgodefracasoenlaintroducción

degrandessistemasdemanejodelainformación”.Porlotanto,secometeungranerroral

asumirqueunIFMISdeberíanecesariamentetratardeintegrartodoenunsolosistemagigante.

DiamondyKhemani(2005:3‐4)tambiénadvierten:

…en ocasiones el término “sistema integral de manejo de información financiera” se puede

malinterpretar y creer que describe un sistema capaz de capturar todo proceso funcional y

los flujos financieros relevantes dentro de la administración del gasto público. Sin embargo,

la complejidad de los sistemas de información del sector gubernamental se debe en gran

medida a la multiplicidad de funciones y a las áreas de política. Muchas áreas funcionales

cuentan con sistemas especializados de información y con todo deberán implementar incluso

un FMIS.

Unavezmás,laexperienciadeFranciaresaltaelproblema.Resultóadecuadonoretrasar

laimplementacióndelapresupuestaciónbasadaenresultadosporesperaraChorus,cuya

instauraciónexperimentóproblemasenormesalpuntodequeporuntiempoen2010se

detuvieron la gran mayoría de los pagos a proveedores y se retrasaron otros.

75


Comoseobservóenlaseccióndelossistemasdeinformacióndedesempeño,tampocosedebe

asumirquelapresupuestacióndeprogramasrequiereintegrarunmódulodeadministración

deldesempeñoalIFMIS.Sepuedenadministrarperfectamentebienlosobjetivos,indicadores

ymetasdelosprogramasconunaplataformaindependientemuchomássencillaqueincluso

sepodríadesarrollarenhojasdecálculodeExcel.Entérminosmásgenerales,nosedebe

considerarquelatransiciónalapresupuestaciónprogramáticarequierecomplicardemásun

sistema computarizado de administraciónfinancieraporquesóloaumentaríalaposibilidadde

dificultarsignificativamentelaimplementación.

Asignación de costos programáticos

Estudiaremosahorauntemacompletamentediferente:lametodologíaqueseempleapara

orientarlaasignacióndegastosentrelosdistintosprogramas.Principalmente,seejerceungasto

alcomprarinsumos;25porlotanto,lacontabilidaddegastosporprogramaexigequeelpersonal

decontabilidadpuedadeterminarbajoquéprogramaseregistraráelgastocorrespondiente

auninsumodado.Existendosaspectosmuydiferentesdedichacuestiónqueserelacionan

respectivamenteconloscostosdirectos e indirectos.

Enelcosteodeprogramas,uncostodirectoeselgastocorrespondienteauninsumoque

contribuye a un programa y sólo a ése. Lo mismo sucede con respecto a los subprogramas: un

costodirectoeselasociadosolamentealsubprogramaencuestión.Supóngaseporejemploque

existeunserviciode“extensión”agrícola(paraproveerasistenciatécnicaalagricultor)yque

eseservicioconstituyeunsubprogramadentrodeunprogramadelaindustriadeloscultivos.

Lossalariosyotroscostosdecontratacióndepersonaldeasesoríaencampoquepasael100

porcientodesutiempoaconsejandoalosagricultoresseríauncostodirectodelsubprograma,

aligualqueloscostosoperativosdelosvehículosdemotordedicadosexclusivamenteaese

servicio.Porotraparte,enesecontexto,uncostoindirectoseríacualquierrubrodelgastoque

contribuyaenparteaéseyaotrossubprogramas.Porejemplo,siunautomóvilseutilizaraa

veces para apoyar el servicio de extensión agrícola y en otras ocasiones para apoyar al personal

queprestaotrosserviciosdentrodelprogramadelaindustriadeloscultivos(oinclusodeotros

programas),seríauncostoindirecto.

Considéreselamismacuestióndesdelaperspectivadelacontabilidaddegastosentrelos

distintosprogramasdeunasecretaríaespecífica.Existeunaseriede“costosoperativos”en

cualquiersecretaría;esdecir,gastosporserviciosqueapoyanalaentidadcomountodo.

Dichoscostosincluyen,porejemplo,lacontratacióndealtosmandosdelasecretaría,cuya

25 Porsupuesto,tambiénexistenlos“pagosdetransferencias”,talescomolosbeneficiosenapoyoalingreso.

76 77


función consiste en encargarsedetodoslosaspectosdesuadministración;incluyentambién

funcionesvitales,comorecursoshumanosyfinancieros.Sisuponemosporelmomentoque

ningúnprograma“administrativo”independientecubreesoscostos,entoncespordefinición

seráncostosindirectosquesetendránqueasignaralosprogramasdelasecretaría.Por

ejemplo,enelcasodelasecretaríadeeducación,setendríaquedeterminarquéporcentaje

delgastofinanciero,derecursoshumanos,dealtosmandos,etc.,delasecretaríacontribuyeal

programadeeducaciónprimaria,quéporcentajecontribuyealdeeducaciónsecundariayasí

sucesivamente.

Enprincipio,loscostosdirectossonlaparte“sencilla”delcosteodeprogramas.Comosólo

contribuyenaunprogramaosubprograma,loúnicoquesedebehaceresgarantizarque

seregistrenbajoelprogramaosubprogramacorrecto.(Comoseobservarámásadelante,

sinembargo,enalgunospaísesenvíasdedesarrollohastaelregistrocorrectodelosgastos

constituyetodounreto.)

Laasignacióndecostosindirectosesmáscomplicada.Considéreseelejemplodelosmiembros

delpersonaldelaoficinaregionaldeunorganismoambiental,muchosdeloscualespodrían

participarenlaprovisióndeunaampliavariedaddeservicios,desdequizáslaproteccióndela

naturaleza al manejo de la contaminación ambiental. ¿Qué métodos se podrían emplear para

asignarsuscostosdecontrataciónaproductosespecíficos?

Unmétodoconsistiríaensolicitaralpersonalencuestiónqueasentaraenunregistrolamanera

enqueseasignansushorasdetrabajo,delamismamaneraquelosbufetesdeabogadosregistran

las horas para facturación. Las secretarías gubernamentales de algunos países han implementado

esetipodesistemaderegistroque,sinembargo,llegaaresultarcostoso,enparticularsilas

formasutilizadasdebentenerungradorazonabledeexactitud(paralocualserequeriráque

lagerencialasmonitoreecuidadosamenteparaasegurarlaprecisióndelllenado).Talsituación

dejaenevidenciaunacuestiónclavequesurgealasignaralgunoscostosindirectos:elgastodel

procesomismodeasignacióndecostos.Debidoalgastodeasignarcostoscontodaexactitud,

comúnmenteseadoptanatajosqueseconsideranunaconcesiónconscienteentreprecisióny

gasto.Enelcasodelaasignacióndetiempodepersonal,laconcesiónpodríaconsistirenpedir

alpersonalquellenelosregistrosdehorasduranteunperiodoespecíficodelaño(porejemplo,

duranteunmes)ydespuésasumirqueesamuestradedatosesrepresentativaparatodoelaño.

Enalgunoscasos,latecnologíadelainformaciónhareducidosignificativamenteelcostode

asignarconexactitudloscostosindirectos.Analicemoslosejemplosdelcostodelservicio

77


telefónicoodelaelectricidad.Actualmente,seconsideraunacuestiónpococarayderelativa

sencillez generar información exacta al prorratear el monto total del recibo telefónico de una

organizaciónalíneasdeteléfonoindividualesoelconsumoeléctricoentrelasdistintasunidades

organizativas,aunqueenelpasado,obteneresainformaciónresultabamuydifícil,sinoes

queimposible.Sinembargo,cabehacernotarqueenalgunospaísesenvíasdedesarrollola

tecnologíapararegistrarelusodedichosserviciospuederesultarincosteableyporende,se

asientan como servicios indirectos.

La asignación de costos indirectos es tarea de la contabilidad administrativa,queaunquese

utilizaampliamenteenelsectorprivado,noformaparteporlogeneraldelarsenaldeherramientas

contablesdelgobierno.Asignarelgastoimplicadefiniryaplicar“generadoresdecosto”,que

consistenenelusodefórmulasoprincipiosparadeterminarlaproporciónenquesedebedividir

uncostoindirectoentredosomásdelosprogramasosubprogramasalosquecontribuye.En

elejemploanterior,tantoelprorrateodecostosdeserviciotelefónicodebasealícuotaque

proporciona información sobre el personal de servicios directos y el prorrateo con base en

registroscomputarizadosdeconsumorepresentan(distintos)generadoresdecosto.Unopodría

serarbitrarioyelotroexacto,peroambossongeneradoresdecosto.Comodichosgeneradores

sirvendebaseparadeterminarlasproporcionesenqueseasignanloscostosindirectos,seusaen

ocasiones el término base de asignación para referirse a un generador de costo.

Paraevitarcomplicaciones,elpersonaldecontabilidadsueleasignarcostosindirectospormedio

degeneradoresmuysencillos.Porejemplo,sepodríausarunafórmuladeasignaciónbajoel

supuestoquetodoslosserviciosdeapoyodeunasecretaríacontribuyenalosprogramasde

maneraproporcionalalnúmerodeempleadosdelasunidadesorganizativasmásimportantesde

lamisma.Sitreintaporcientodelpersonaldelasecretaríadeeducacióntrabajaradirectamente

enelprogramadeeducaciónprimaria,sepodríasuponerqueeltreintaporcientodelcostode

losserviciosdeapoyodelasecretaríaseríaatribuibleadichoprograma,perotalaproximación

ademásdeburdapodríaresultarbastanteinexacta.

Asignarcostosdemanerarazonableyprecisa(enlugardemuyarbitraria)esunatareacompleja

querequiere,ademásdecontadoresadicionalescongrandeshabilidades,sistemasdeITmás

sofisticados.Entrelosmétodossofisticadosydisponiblesdeasignacióndecostosindirectos

se encuentra el costeo por actividades(ABC,porsussiglaseninglés).Dichométodoposee

doscaracterísticasdefinitorias.Laprimeraconsisteenqueesunprocesodecosteoendos

etapasqueseaplicaalcosteodeprogramas,dondelosinsumosseasignanprimeramente

como“actividades”(queincluyenactividadesdeapoyocomolosserviciosdeITyderecursos

78 79


humanos)yposteriormenteloscostosdelasactividadesseasignanentrelosdistintos

programas.LasegundacaracterísticadelABCeslainsistenciaenelusodegeneradoresdecosto

quenosonarbitrariosperoqueproporcionanunareflexiónexactadelamaneraenquelos

insumosylasactividadescontribuyenalosproductos.LosdefensoresdelABCconsideranquese

requiereelusodegeneradoresdecostoqueconstituyen‘unmodelodeconsumoorganizacional

de recursos’. La insistencia del ABC en contar con generadores de costo exactos resulta digno

deelogio.Sinembargo,elpreciodelaexactitudenmuchoscasospuederesultarinaceptable

porserdemasiadoelevado.AunenpaísesdesarrolladosnoquedaclaroqueelABChatenido

éxitoenelsectorpúblicoyenpaísesenvíasdedesarrollo,engeneral,dichocosteorequiere

excesivosrecursoshumanosespecializadosysistemassofisticadosdeITparallegaraserfactible

ojustificableentérminosdecosto.

Programas de administración

Lasdificultadesparaasignarconprecisiónloscostosindirectoshanllevadoalamayoríadelos

gobiernosaefectuarmodificacionespragmáticasalprincipioquerigelapresupuestaciónde

programas.Dichamodificaciónconsisteenelusodeprogramasde“administración”biendefinidos

paracubrirloscostosoperativos(serviciosdeapoyo)decadasecretaría,aunquetalesprogramas

exhiben evidentes inconsistencias ante el principio teórico de la presupuestación de programas

basadosenresultados/productos,comoseplanteaenlaSección8.Losserviciosdeapoyointerno

nosedirigenaclientesexternosyporlotanto,pordefinición,nosonproductos(véaselaSección

3).Másaunyprecisamentepornoencontrarsedirigidosalpúblico,losserviciosdeapoyode

maneraaisladanopuedenproducirresultadosparalacomunidad;porelcontrario,apoyan

aquellaspartesdeunasecretaríaquenoofreceserviciosdirectosalpúblicoyquemediantetales

lograresultados.Porconsiguiente,sitodoslosprogramassedefinieranentérminosdeproductos

yresultados,noexistiríanprogramasdeadministraciónytodosloscostosoperativosdeuna

secretaríaseríancostosindirectosquesenecesitaríaasignaralosdistintosprogramas.

Sinembargo,precisamentecomoasignarcostosindirectosconungradoaceptabledeexactitud

esunatareademandante,costosaycomplejadesdeelpuntodevistatécnico,lamayoríade

los países opta por evitarla y por recurrir a programas de administración(tambiénconocidos

comoprogramasde“gestión”,“apoyo”ode“servicioscorporativos”).26 Los programas de

administracióncubrenloscostosdelosserviciosdeapoyodeunasecretaríaquedelocontrario

resultaríandifícilesdeasignar.Contodo,lospaísesqueutilizanesosprogramasprefierenhacer

26 Ydeigualmanera,comúnmenteempleansusprogramasdeadministración dentro de cada programa para cubrir los costos indirectos de un programa completo.

79


concesionesentornoalprincipiodepresupuestaciónprogramáticaquebasarseenelenfoque

delaasignaciónarbitrariadecostos,queproduciríamedidasdegastode“costostotales”delos

programas,degraninexactitud.

Silaúnicajustificacióndelusodeprogramasdeadministraciónfueraladificultaddeasignar

conexactitudloscostosindirectos,podríaresultaradecuadoconsiderarloscomomedidas

temporales.Enotraspalabras,selespodríatratarcomomecanismosprácticosquesehande

usaraliniciodeldesarrollodeunsistemadepresupuestaciónprogramáticaenpaísesdonde

todavíanoexistalacapacidadnilossistemasrequeridosparaasignarcostosindirectoscon

precisión.Alargoplazo,elpropósitoseríadejardeutilizarlosamedidayenelmomentoenque

secuenteconcapacidadparaasignarlos,posturaquesehaadoptadoenmuchoslugares.

Sinembargo,sepodríaargumentarafavordelusodeprogramasdegestiónparacubrirlos

serviciosdeapoyodeunasecretaríainclusoenpaísesquecuentenconlacapacidadtécnica

necesariaparaasignargastosentrelosdistintosprogramas.Paraentenderporqué,recuérdese

quelospresupuestosdeprogramasdelamayoríadelospaísesconstituyenlímitesalgasto

(“totalesdecontrol”)ynosimplementemedidascontablesdelcostodeproducir“líneas

deproducto”específicas.Enotraspalabras,comoseanalizaenlaSección9,alaprobarel

presupuestodeunprograma,elCongresoordenaalassecretaríasquenogastenmásdeun

montoXenelprogramaA,nomásdeYenelprogramaB,etc.Esosignificaquesiseincluyen

losgastosdelosserviciosdeapoyodeunasecretaríaensusprogramasbasadosenresultados/

productos,laordenqueelgobiernoestádandoaesasecretaríatienequeverconelgradoen

quelosserviciosdeapoyodeéstadebenasistiracadaunodeesosprogramas.

Supongamos,porejemplo,quelasecretaríadeeducacióntienesólodosprogramas,elde

educaciónprimariayeldesecundaria,yningúnprogramadegestión.Asimismo,imaginemosquela

estructuraorganizativadelasecretaríaconsistedeundepartamentodeeducaciónprimariayuno

desecundaria,cadaunodeloscualesrecibe40porcientodelpresupuestogeneraldelasecretaría

yundepartamentodeserviciosdeapoyoquerecibeel20porciento,deacuerdocondisposiciones

presupuestariasinternasdelamisma.Másaun,supongamosquealmomentodeelaborarel

presupuestoseesperaqueesteúltimodepartamentoproporcionenivelesigualesdeapoyoalos

otrosdos;paraello,elpresupuestoprogramáticoaprobadoporelCongresoasignarálamitaddel

presupuestodelasecretaríaalprogramadeeducaciónprimariaylaotramitadaldesecundaria;en

cadacaso,quedaráincluidalaporcióndegastosdeserviciosdeapoyodecadaprograma.

Paragarantizarqueningunodeesosprogramasvioleelniveldegastoautorizado,lasecretaría

deeducacióndeberáasegurarsequeeldepartamentodeserviciosdeapoyonodediquemucho

80 81


másdelamitaddesusgastosaningunodeesosdosprogramas.Entérminosmásgenerales,

comoelgastodelosserviciosdeapoyoseincluyeenlosprogramasbasadosenproductos,

sevuelvenecesarioparaelejerciciodelpresupuestoqueeldepartamentodeserviciosde

apoyo manejerigurosamenteelbalancedelosserviciosqueproporcionaalosotrosdos

departamentos de la secretaría.

Peroahíradicaelproblema.¿Porquéladirigenciapolíticaolasecretaríadefinanzas

pretenderíandictarlamaneraenquelosserviciosdeapoyodelasecretaríadeeducación

asignansusesfuerzosalaeducaciónprimariaysecundariaalolargodelaño?Siporejemplo,

debidoaeventosimprevistoselprogramadeeducaciónprimariarequirieraapoyomayoral

esperado de parte del grupo de recursos humanos para el reclutamiento de personal en el

transcursodelaño,¿acasonosedeberíabrindaralasecretaríalaflexibilidaddecambiarla

disposicióndesusserviciosdeapoyoparasatisfaceresanecesidad?

Silaideaesquelassecretaríasposeanflexibilidadparaasignarserviciosdeapoyoadondese

necesitenalolargodelaño,entoncesresultalógicoen principio contar con un programa de

gestión.Dichoprogramadebeincluirtodoslosserviciosdeapoyogenéricosdemaneraquese

puedanreasignareneltranscursodelañodeunprogramabasadoenproductosaotro,según

convenga,parasatisfacerlasnecesidadescorrespondientes.27

Porsupuesto,siguesiendoútilsaberex post dónde se asignan los servicios de apoyo idealmente

paratenerlasmejoresmedidascontables,enloposible,deloscostostotalesdeentregarcada

“líneadeproducto”.Paraello,sepuedeefectuarunanálisisdecostosadicionalparaasignarel

gastodelprogramadegestiónentrelosdistintosprogramasbasadosenproductos.

Porcierto,asítrabajanlosfranceses.AunqueFranciaesperfectamentecapazdeefectuarla

asignacióncontabledelgastoenmateriadeserviciosdeapoyoentrelosdistintosprogramas

basadosenproductos,contodoutilizaprogramasdegestión(“deapoyo”)yloscomplementa

conunanálisisdecostosadicional.

Programas y costos salariales

Sesugirióconanterioridadquelaasignacióndecostosdirectosesunatarearelativamente

27 Enesecontexto,cabemencionarqueenAustralia,dondenoexistenprogramasdeadministración,elparlamentonousalosprogramascomototalesdecontrol(categoríasdeapropiaciónlegal).Porello,laasignacióndefondosalpresupuestoessólodecarácterindicativoyporlotanto,nolimitademaneraalgunalaasignaciónrealdeserviciosdeapoyoentrelasprincipalesáreasprogramáticasdelosministeriosdeesepaís.

81


sencilla,peroenmuchospaísesenvíasdedesarrolloaunlaasignacióndecostosdirectosentre

programaspuedeplanteardesafíossignificativos.Porejemplo,frecuentementelossistemas

contables de las secretarías de dichos países no diferencian los gastos de personal por unidad

organizativa.Elproblemaseagravacuandomiembrosdelpersonaldeunasecretaríase

transfierenaotraperoselessiguepagandoconfondosdelaprimerayporende,sussalariosno

seasientancomogastosdelasecretaríadonderealmentelaboran.Esosignificaqueelsistema

contabledelasecretaríadeeducación,porejemplo,podríanoreflejarloscostostotalespor

salariosdepersonalquetrabajaeneducaciónprimariayporconsiguienteresultaríaimposible

asignar costos a un programa de ese nivel de educación.

Poresasrazones,frecuentementelospaísesenvíasdedesarrollosevententadosaregistrar

todos los gastos de personal de sus secretarías bajo el programa de “administración”.Aunque

sepuedenentenderlosmotivosprácticosparaello,esetipodeacciónerosionalalógicadela

presupuestaciónprogramática.Comoloscostosdepersonalrepresentanunagranporcióndel

gastogubernamentalenmuchospaíses,lasconsecuenciasdeexcluirlos(porlomenos,desdela

perspectivadelgastoactual)sonquedarsecon“programas”quesóloregistrangastosmenores

(porejemplo,muebles,artículosdeoficina)yporconsiguientedemuypocautilidadparala

priorización del gasto.

Enpaísesqueenfrentaneseproblema,laasignaciónadecuadadeloscostosporsalariosa

losprogramascorrespondientesdeberíaserlaprioridadcontablemásaltaalprepararsepara

laintroduccióndeunsistemadepresupuestaciónprogramática.Todosloscargosrelativosa

personalquetrabajaexclusivamenteenprogramasespecíficos(querepresentaránlamayoríade

losgastosdepersonal)sedeberánasignaralosprogramasysolamentelossalariosdelpersonal

deserviciosdeapoyosedeberánincluirenelprogramadeadministración.

La asignación de costos y la jerarquía programática

Lacuestióndelaasignacióndecostos,nosólodelosindirectossinotambiéndelosdirectos,

seconsiderarelevanteparadecidirconcuántosnivelestrabajarenlajerarquíaprogramática.El

sistemacontabledebepoderregistrarlosgastosrespectodecadaelementodelajerarquía,es

decir,paracadanivelqueseañadaalajerarquía,laasignacióndecostosconstituiráunretocada

vezmayor.Porejemplo,silaestructuradeprogramasconstadecuatroniveles,senecesitará

monitorearlaejecucióndelpresupuesto(esdecir,monitorearlosgastosconelsistemacontable

alolargodelaño)hastaelúltimodeloscuatroniveles.Supongamosquecadaprogramase

componedecuatrosubprogramas;quecadasubprogramaconstadecuatrosubsubprogramas,

yquecadaunodeellosconstaasuvezdecuatrosubsubsubprogramas.Enesecaso,emplear

82 83


unaestructuraprogramáticadecuatronivelesimplicaclasificarymonitorearelgasto16veces

másqueconunaestructuradedosniveles,situaciónqueaumentaríasignificativamenteelreto

de asentar los datos correctamente y de asignar con precisión los costos indirectos. Dada la

magnituddelasdificultadesqueenfrentanmuchospaísesenvíasdedesarrolloporsussistemas

contables,amuypocossorprenderáenterarsequesólounoscuantoshanlogradoimplementar

conéxitojerarquíasprogramáticasdetresocuatroniveles.

Laopciónmássimpleyquepuedeconsiderarseapropiadaparamuchospaísesenvíasde

desarrolloconsisteenimplementarunajerarquíadeunoodosnivelessolamente(deprogramas

odeprogramasysubprogramas).Elenfoqueapropiadotambiéndeberátomarenconsideración

larelaciónentreunidadesorganizativasyelementosprogramáticos,queseestudiamásadelante.

Cálculo de los costos de programas en la elaboración del presupuesto

Laterceracuestiónyfinalqueseabordaráenestasecciónserelacionaconelcálculodelos

costosdeprogramasdurantelaelaboracióndelpresupuesto.Enotraspalabras,durantedicho

periodo,seránecesarioasignarunacantidadalgastodecadaprogramaparaelañosiguiente.28

Porlotanto,cadasecretaríanecesitaráalgúnmétodoparacalcularelgastoplanificadopara

cadaprograma,mismoquedeberáincluirenla“solicituddepresupuesto”quepresentaala

secretaríadefinanzas.

Elenfoquemássencilloycomúnparacalcularloscostosdeprogramadurantelaelaboración

del presupuesto consiste en tomar el gasto ejercido el año anterior en el programa y ajustarlo

(1)paracapturarcambiosencostosoendemanday(2)paraadaptarloacambiosdepolíticas,

como la expansión del programa o cambios en el diseño del mismo.

Porelcontrario,avecessesugierequedeacuerdoalsistemadepresupuestaciónprogramática

(osegúnunaversióndelmismoquealgunosllaman“presupuestaciónporproductos”)resulta

esencialqueelestimadodelgastoparacadaprogramasecalculeconbaseenlosproductos

planificadosquegeneraráelmismoymultiplicarlosporelcostounitariodelosproductos

encuestión.29Enotraspalabras,loscostosunitariossedebenutilizarenlaelaboracióndel

presupuestoparacalcularlosrequisitosdegastodelosprogramasenfuncióndelacantidad

deserviciosqueseproporcionaránalpúblico.Deacuerdoaeseenfoque,laclasificación

programáticadelgastoseextenderíamásalládelosprogramasysubprogramasparallegaral

28 Idealmente,tambiénparalossiguientestresaños,másomenos,dentrodeunmarcodepresupuestacióndemedianoplazo(véaselaSección18).

29 Alternativamente,comouncálculobasadoenelnúmerodeactividadesprogramáticasplanificadasmultiplicadoporelcostodelasmismas,procesoqueavecessedenomina“presupuestaciónconbaseenactividades”.

83


niveldelostiposindividualesyespecíficosdeproductosqueconformancadasubprogramayel

cálculodelpresupuestoseguiríaunprocesodeabajohaciaarribabasadoenloscostosunitarios

ycantidadesplanificadasdecadaproducto.

Loanteriorconstituyeesencialmentelaaplicacióndelaideadefinanciamientoporfórmulaal

costeodeprogramas,yaseaquesebaseenproductosoenactividades.Comoseestudiaráen

lasseccionessubsiguientessobrelossistemasdefinanciamientoporfórmulaydecomprador-

proveedor,loscostosunitariosconstituyenunapoderosasherramientacuandoseaplica

selectivamentealostiposcorrectosdeserviciospúblicos.Elejemplointernacionalmás

sobresaliente de un sistema sectorial de presupuestación por resultados basado en costos

unitariosloconstituyeel“grupodediagnósticosrelacionados”paraotorgarfondosahospitales.

Enelsectordelaeducación,dondeloscostosporestudianteennivelesescolaresespecíficos

tiendenaserestándares,loscostosunitariosconstituyentambiénunaherramientaútilparala

presupuestación y la administración del desempeño.

Sinembargo,aloscostosunitariosnuncaselespuedeconsiderarinstrumentosuniversales

depresupuestaciónporqueexistenmuchosserviciospúblicosquenotienenuncostounitario

estable.Ellosedebeala“heterogeneidad”,esdecir,loscostosunitariosvaríandebidoa

diferenciasenelesfuerzorequeridoporlascircunstanciasdecasosparticularesyporloque

enlaSección12llamamos“serviciosdecapacidadcontingente”.Comomuchosproductos

gubernamentalesnotienencostosunitariosestables,noseconsideraapropiadoenabsoluto

pretenderusardichoscostosparacalcularlospresupuestosrequeridosdetodoslosprograma

detodoelgobiernoenunsistemadepresupuestaciónprogramática.

Porotraparte,laversiónde“presupuestaciónporproductos”deunsistemadepresupuestación

programáticanoreconocelaenormecomplejidaddecalcularelcostounitariodecadatipode

servicio prestado por el gobierno.

Enelpeordeloscasos,laaplicacióndelenfoquedecostosunitariosalcosteodeprogramas

puededegenerarenjustificarlosgastosentérminosdecantidadesplanificadasycostos

unitarios de actividadesinternas,comoreuniones,seminariosdecapacitacióninternayla

elaboracióndeinformesdelassecretarías.Esetipodeenfoqueconfundeactividadescon

productosyunpresupuestobasadoenactividadesconunobasadoenproductos.Centrarse

enactividades(procesosdetrabajo)esunaperspectivamuyalejadadelaorientacióna

“productos”(serviciosprestadosalpúblico)yresultados(beneficiosparalacomunidad)dela

presupuestación por resultados.

84 85


Lecturas clave

Robinson,M.(2007),“CostInformation”enM.Robinson(ed.)Performance Budgeting: Linking

Funding and Results.

Diamond,J.andP.Khemani(2005),Introducing Financial Management Information Systems

in Developing Countries,documentodetrabajodelFMI,disponibleenhttp://blogpfm.imf.org/

pfmblog/2008/01/introducing-fin.html.

Khan, A. and M. Pessoa (2009), “Conceptual Design: A Critical Element of a SuccessfulGovernment Financial Management Information System Project”, FMI, Manual técnico sobre gestión financiera pública, disponible en http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/fad-technical-notes-and-manuals-on-publicfinancial-management.html.

Peterson, S. (2006), Automating Public Financial Management in Developing Countries, Escuela de Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard, disponible enhttp://web.hks.harvard.edu/publications/workingpapers/Faculty_Name.aspx?PersonId=213.

Robinson, M. and D. Last (2009), A Basic Model of Performance‐Based Budgeting, FMI Manual Técnico 1, disponible en http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/fad-technical-notes-and-manuals-onpublic-financial-management.html.

Wynne, A. (2005), Public Financial Management Reforms in Developing Countries: Lessons of Experience from Ghana, Tanzania and Uganda, African Capacity Building Foundation, documento de trabajo núm. 7, disponible enhttp://www.acbfpact.org/knowledge/documents/Working%20Paper%207%20on%20Financial%20Management-Final.pdf.

85


11. Temas especiales de la presupuestación programática

Iniciamosestasecciónanalizandoelvínculoqueexisteentrelaestructuraprogramáticayla

organizacionalparadespuésexaminarunapreguntamuyrelacionadaaltema:lasparticulares

característicasdediseñodelasestructurasprogramáticasdepaísesenvíasdedesarrollo.

Asimismo,exploraremoslarelaciónqueguardanlosprogramasconlaclasificaciónpor

funcionesqueseutilizaenlaelaboracióndelpresupuestoyconcluiremosconelvínculoentre

lasestructurasprogramáticasdelosdistintosnivelesdegobierno,enparticular,nacionaly

subnacional.

Los programas y la estructura organizativa

Comoseestudióenlasseccionesanteriores,lapresupuestaciónprogramáticaidealexigeque

losprogramassebasenenresultados.Enotraspalabras,losprogramassedebenbasaren

gruposdeserviciosprestados(“productos”)atercerosexternosquelogranresultadosencomún

(“líneasdeproducto”,porusarlaterminologíadelasecciónsobrelosaspectosfundamentales

delapresupuestaciónprogramática).Deesamanera,losprogramasseconviertenenútiles

herramientasparalapriorizacióndegastosyparaaumentarlapresiónenlassecretaríasafinde

mejorar su desempeño.

Sinembargo,lasestructurasorganizativasnosiempresebasanenresultados.Enlamayoríade

lasestructurasgubernamentales,existenunidadesquenosedefinendeacuerdoauna“líneade

producto”.Elhechodequeexistandiferenciasentrelaestructuraprogramáticaylaorganizativa

puedegenerarproblemasporquelapresupuestaciónprogramáticaalcanzarásumayornivel

deefectividadcuandoexistaunaclararesponsabilidadorganizativadegestióndeprogramas;

esdecir,cuandoaunasolaunidadorganizativaselepuedenexigircuentasporlosresultados

entregadosporunprogramaycuandoéstaejercelasflexibilidadespresupuestariasqueofrece

esetipodepresupuestación.

Porlotanto,surgelapreguntadesiesposiblecombinarlaestructuraprogramáticayla

organizativa,hastaquépuntoydequémanera.

Implementarunaestructuraorganizativabasadaen“líneasdeproducto”implicaríadefinir

todasolamayoríadelasunidadesorganizativasentérminosdecategoríasclarasdeservicios

prestadosalpúblico,dondetodoslosserviciosdeunsolotipolosproveeríaunamismaunidad.

Lasestructurasorganizativasdelosgobiernosdifierendeloanteriordedistintasmaneras,entre

ellas:

86 87


• Lasestructurasorganizativasdefinidasentérminosdeungrupoclienteespecífico(industrias,

regiones,individuos)ynoconbaseenunacategoríaespecíficadeproductos,podrían

ofrecerunrangomuydivergentedeproductosasugrupoclienteobjetivoenvezdelalínea

deproductoesperada.Porejemplo,lassecretaríasdeagriculturadealgunospaíseshan

asumidolaresponsabilidaddellevaracaboactividadesdeprevencióndelVIH/SIDAdirigidas

aagricultores,debidoaqueenteoría,susredesdecontactosconlascomunidadesagrícolas

lascolocanenbuenaposiciónparagestionarelservicio.

• Lasestructurasorganizativasbasadasenlíneasdefuncionestalescomocompetencias

profesionalesespecíficasyciertostiposdeactividad(porejemplo,laestructuradela

secretaríadeobraspúblicasquesebasaendepartamentosindependientesdeingeniería

yplanificación,entreotros,envezdebasarseenlosdistintostiposdeinfraestructuraque

construyedichasecretaría).

• Uncasoespecialdelacategoríaanteriorloconstituyenlasunidadesdeserviciosdeapoyodelassecretaríasuorganismosgubernamentalesqueextiendensuactuaciónalaprovisiónde

serviciosalpúblicoyconelloduplicanelpapeldeotrasentidades.Unclásicoejemplodeello

eselcuerpomédicodelejército,cuyafunciónoriginalconsisteenofreceratenciónmédica

alpersonalmilitaryqueahorasehaconvertidoenunimportanteproveedordeserviciosde

saludparaelpúblicoyen“competidor”delasecretaríadesalud.

• Lasunidadesorganizativasdelosserviciosdeapoyodelassecretaríasquesedefinenentérminosdelaprestacióndetiposespecíficosdeservicio(porejemplo,gestiónderecursos

humanos,IT,finanzas).Dichosserviciosseanalizaronenlasecciónanterior.

Lasunidadesorganizacionalesquecontribuyenamuydistintaslíneasdeproductoconstituyen

unproblemaparalapresupuestaciónprogramática.Menosdifícilderesolverresultalasituación

dondevariasunidadescontribuyenaunalíneadeproductoespecíficasinqueexistaninguna

autoridadjerárquicaresponsabledetodasellasyqueseencuentrefacultadaparaofrecerla

gestiónintegradaquerequiereunprogramaqueabarqueatodasesasunidades.

Desdelaperspectivadeunenfoquemásampliodela“gestiónbasadaenresultados”(MFR)

paralareformadelsectorpúblico,resultalógicollevaracabounareestructuraorganizacional

dondeserefuercelaorientacióna“líneasdeproducto”quenoesmuyevidenteenla

administraciónpúblicatradicional.Porejemplo,podríafuncionareliminargradualmenteal

ejércitodelaprovisióndeserviciosdesaludalpúblicoyquelasecretaríadesaludasumiera

plenaresponsabilidaddedichosservicios.Asimismo,sidosomásunidadesdentrodeuna

mismasecretaríaparticipanenlaentregadelamisma“líneadeproducto”,selespodríafusionar

onombraraalguienconautoridadjerárquicasobretodasellas.Enmuchoscasos,sedebería

87


reemplazaralasestructurasfuncionalesconestructurasdelíneasdeproducto;sepuede

esperarquetalreorganizaciónrefuerceconsiderablementeelenfoquearesultadosquebusca

promoverlapresupuestaciónprogramática.

Nosepuedeesperarquelasolareestructuraciónorganizacionalresuelvatodoslosconflictos

entrelasestructurasorganizativasyprogramáticaspordosrazones.Laprimeradeellasesque

poridóneoqueseconsidereimplementarunaestructuraorganizacionalmásorientadahacia

losresultados,podríanoresultarviablenideseablemodificarampliamentelasestructuras

organizativasdurantelatransiciónalapresupuestaciónprogramática.Lamagnituddeese

tipodereestructurapuedeserdemasiadograndeosimplementeimposibledeapoyar

adecuadamente.Enesascircunstancias,convendríatomarladecisiónexplícitadeposponerla

reestructuración a una etapa posterior de la reforma global del sector público.

Lasegundarazónesqueimplementarunaestructurabasadaexclusivamente en “líneas de

producto”noseconsideraprovechoso.DeacuerdoconunareformadeMFRexhaustiva,podría

sucederquealgunasfuncionesdeserviciosdesoporteycoordinaciónanivelglobaldelas

secretaríaslasasumansusunidadesdeprestacióndeservicios.Porejemplo,deacuerdoconla

MFRsedebebuscarmayorflexibilidaddegestiónsobrelosrecursoshumanos(contratación,

salarios,etc.)peroamedidaqueelloocurra,lasfacultadesdeladirecciónderecursoshumanos

deunasecretaría(ydelassecretaríasdeadministraciónpública)quedarándisminuidasde

manerasignificativayalgunasdesusfuncionessetransferiránaunidadesorganizativasmás

importantes.Sinembargo,encualquierestructuraorganizativaracional,larutalógicasiempre

seráqueelnúcleodeserviciosdeapoyolosofrezcananivelcentrallasunidadesdefunciones

en vez de dividir por completo las unidades de prestación de servicios de una secretaría.

Siempreexistiráunaunidaddefinanzasdentrodeunasecretaríayporlogeneraltambién

untipodeunidaddeIT,derecursoshumanos,etc.Asimismo,algunassecretaríastambién

necesitaránoficinasregionalesque,debidoasutamaño,entreguenvariosproductosenvez

deespecializarseenunasolalíneadeproducto.Porconsiguiente,aunsisedeseaaplicarel

principioorganizacionaldela“líneadeproducto”entodasuextensiónparaalinearprogramasy

estructuras,nosepuedeesperarobtenerunaalineacióntotaldeesamanera.

Loanteriorsignificaquealintroducirlapresupuestaciónprogramática,resultaráinevitable

quesurjanalgunosconflictosentrelaestructuraorganizacionalyunaestructuraprogramática

“pura”basadaporcompletoenresultados.Podríasucederquealgunosdeesosconflictosfueran

temporales,esdecir,quesepudieranresolverenelfuturopormediodeunareestructura

organizativa.Contodo,algunosdeellospermanecerán.

88 89


Seconocendosenfoquesparaabordarelconflictoqueexisteentreestructurasorganizativas

yprogramas.Elprimerodeellosconsisteendefinirlosprogramasentornoalasestructuras

organizativasaunquedichoesfuerzoimpliquedesviarsesignificativamentedelprincipiode

basarlosprogramasenresultados.Elsegundosuponemantenerdichoprincipioyaceptarque

existiránporende,diferenciasentrelaestructuraorganizativaylaprogramática,algunasde

lascualesserántemporalesmientrasqueotrasserándecarácterpermanente.Paraabordarel

conflictoqueexisteentrelaestructuraprogramáticaylaorganizacionalsedebenimplementar

estrategiasdegestión.

Laprácticausualeinclusohastaciertopuntoinevitableconsisteenmezclarambosenfoques.

Los límites de las secretarías y los servicios internos de apoyo

Muchosconcuerdanqueexistendosgrandesáreasdondeloapropiadoconsisteenhacer

concesionesentornoalprincipioquerigelapresupuestaciónprogramáticayadaptarlos

programas a la estructura organizacional.

Laprimeradeesasáreasserelacionaconloslímitesorganizativosdelassecretarías.Lagran

mayoríadelospaísesseadhierenalprincipiodequelos programas no deben traspasar los

límites de las secretarías.Podríapareceratractivoquesidossecretaríascontribuyenalamisma

“líneadeproducto”,sedebeestablecerunprogramaintersecretarialconbaseenella.Por

ejemplo,resultamuyinteresantelaideadeinstaurarunsoloprogramade“SIDA”queagrupe

atodaslasactividadesterapéuticasydeprevencióndeVIH/SIDAdevariassecretarías.Sin

embargo,unargumentoencontraseríaelhechofundamentaldequecadasecretaríadebe

tenerunpresupuestopropioydefinidocontodaclaridad.Resultaríadeltodoimpracticableque

elpresupuestomeramenteasignarafondosaprogramascompartidospordosomásentidades

yquedespuésselesexigieraquedeterminarancómodividirselosrecursos.Siexistierala

necesidaddeimplementarunprogramabajolaresponsabilidaddevariassecretarías,se

requeriríaqueelpresupuestoindicarasinambigüedadesquéporcentajedelaasignacióndel

programasedirigiríaacadaunadelassecretaríasparticipantes.Fundamentalmente,dicho

esfuerzoimplicaríacontarconsubprogramaslimitadosaunasolasecretaría,medidaque

básicamentenosremitiríaalprincipiodequelosprogramas(oenestecaso,lossubprogramas)

no deben cruzar los límites de las secretarías.30

30 Enprincipio,aniveldesubprograma,puedefuncionarlaasignacióndeprogramasavariassecretarías,aunquese produciría el efecto poco deseable de forzar al Congreso a aprobar la asignación del presupuesto a escala desubprograma,nivelrelativamentedetallado,envezdeadherirsealaprácticausualdelacomunidadinternacional de asignarlo a escala de programa.

89


Enalgunospaísessebuscalograrmayorcoordinaciónenáreasdeprestacióndeservicios

relacionadosalcrearmegaagrupacionesdeprogramas.ElmejorejemploesFrancia,dondese

agrupan los programas en grandes misiones,algunasdelascualesatraviesanloslímitesdelas

secretarías,aunquesesiguerespetandoelprincipiodequelosprogramaspermanezcandentro

de dicha demarcación.

Programas que abarcan varias secretarías en África

Enalgunospaísesafricanosquehanintroducidoclasificacionesdeprogramasensus

presupuestos,haexistidoladecisióndeliberadadeimplementarprogramasqueson

responsabilidaddedosomássecretaríaspertenecientesalmismosector.Paraqueel

esquemafuncione,lasapropiacioneslegalesenelpresupuestoespecificanlasporciones

queseasignarándelpresupuestoglobaldelprogramaacadasecretaríaencuestión.El

contextodedichoenfoqueloconstituyenestructurasgubernamentalescaracterizadas

porunnúmeromuchomásgrandedesecretaríasdelqueexisteenlamayoríadelos

paísesdelmundo;enalgunoslugaressehanllegadoacrearhasta50deellas.Bajo

esascircunstancias,frecuentementesedaelcasodequevariassecretaríasbuscanlos

mismosresultados.Paragarantizarlacoordinación,esospaísesempleanprogramas

basadosensectoresysubrayanlaimportanciadelacoordinacióndepolíticasanivel

sectorial,accionesqueresultancomprensibles,aunquelamejorsoluciónalosproblemas

defragmentacióndeinstauracióndepolíticasentredemasiadassecretaríaspequeñas

consistiríaenreducirdemaneraradicalelnúmerodelasmismas.Frecuentemente,la

razón de establecer muchas secretarías parte del deseo de crear gran número de puestos

paralospolíticos.

Sisehademanteneralosprogramasdentrodeloslímitesdelassecretarías,laconsecuencia

inmediatadeelloesquehabráprogramascuyafunciónexclusivaconsistiráencoordinara

lassecretaríasyqueensumayoríanosedefiniránentérminosdeproductosyresultados

entregadosalpúblico,sinoporeltipodeserviciodeapoyoproporcionadoalgobiernocomo

untodo.Porejemplo,unasecretaríaocomisióndeadministración pública podría tener un

programadelmismonombre,cuyoobjetivoglobalbuscaraestablecer“unaadministración

públicadecalidadcapazdebrindarexcelentesserviciosyasesoríaenpolíticas”.Evidentemente,

eseobjetivonoconstituyeunresultado,peroesunmedioimportanteparaentregarresultadosa

la comunidad.

90 91


Lasegundaáreadondelamayoríadelospaísesquehanimplementadosistemasde

presupuestaciónprogramáticahacenconcesionesentornoalprincipioquerigeesetipode

presupuestación,eselestablecimientodeunprogramadeadministración dentro de cada

secretaríaque,comoseanalizóenlaSección10yenotrospárrafos,agrupetodoslosservicios

deapoyoyotroscostos“operativos”delassecretarías.Elpropósitodecontarconesetipo

deprogramaesevitarlascomplejidadesdelenfoquealternativo,queexigequeloscostosde

todoslosserviciosdeapoyoseatribuyanalosprogramasbasadosenresultadosquereciben

dichosservicios.Comoseindicóenlaseccióndecontabilidadycosteodeprogramas,ese

enfoquealternativonecesariamenteimplicallevaracabounprocesodeasignacióndecostos

indirectosbastantecomplejo,quesuperalacapacidadtécnicademuchospaísesolesresulta

casiimposibledecostear.SólounaminoríadelospaísesdelaOCDE,entreellosAustralia,han

adoptadoeseúltimoenfoque.

Los presupuestos de administraciónestablecenengeneralobjetivosprogramáticosno

relacionadosconresultados.Porejemplo,supóngasequeexisteunorganismogubernamental

quecuentaconunprogramaparaadministrarlaprovisióndeoficinasparadistintassecretarías.

Suobjetivoseríaagrandesrasgos“garantizarlasatisfacciónoportunadelasnecesidades

delosorganismosgubernamentalesdelassecretaríasenlotocanteacontarconoficinas

adecuadas”.Enotraspalabras,elobjetivosereferiríasolamentealproductoproporcionado

porqueelserviciorequeridoparalaentregadelproductonoesresponsabledirectodeentregar

resultados.

Conflictosmásampliosentrelaestructuraprogramáticaylaorganizativa

¿Cómomanejarlosconflictosqueexistenentrelaestructuraorganizativaylaprogramática

quevanmásalládelasobviasáreasdeconcesionesqueacabamosdeanalizar?Enelcaso

deesosconflictos,elpeligrodetenerquehacertodavíamásconcesionesesmuchomayor.

Sisimplementesemodificalaestructuradeprogramascadavezquesecreeunconflicto

conlaestructuraorganizativa,seterminaelaborandonounpresupuestoprogramáticosino

elpresupuestodelasunidadesorganizativas.Elmodelotradicionaldepresupuestación

debastantespaíses,incluidoslamayoríadelospaíses“latinos”,Sudamérica,Áfricano

anglófonaygranpartedeEuropaOriental,dictabaquelasapropiacionespresupuestarias

noseefectuaransolamenteporrubrocontable(clasificacióneconómica),sinotambiénpara

unidadesorganizativasinternasdelassecretarías.Sisimplementesebuscaajustarelprincipio

programáticoalaestructuraorganizativa,elresultadoseráalgosimilaraesetipodeestructura

tradicional.Enlamedidaenqueunaestructuraorganizativanosebaseenresultados,socavará

elobjetivofundamentaldeorientarlapresupuestaciónhaciaéstos.

91


Paraevitarunamayorerosióndedichoprincipio,sedeberesponderlapreguntadecómo

manejarlosconflictosquesurgenentrelaestructuraorganizativaylaprogramática.Unode

losenfoquesutilizadoscomúnmentepararesolvereseproblemayqueFranciaejemplifica,

consisteennombrardirectoresdeprograma.Cuandolaunidadorganizativacorrespondaaun

programa,entonceseldirectordelaunidadyeldirectordelprogramaseránlamismapersona.

Sinembargo,cuandodiverjanlaorganizaciónylosprogramas,setratarádedistintaspersonas.

Elpapeldeundirectordeprogramaconsistiríaentoncesenmantenerelenfoqueenlalínea

deproductoyanularlasamenazasadichoenfoquequesurgierandeprincipiosfuncionales,

sectorialesuorganizativos.Específicamente,eldirectordeprogramatrabajaríaconlos

directoresdelasunidadesorganizativasparamantenerlaatenciónenlosobjetivosgeneralesdel

programaypromoverlacoordinaciónentrelasdistintasunidadesqueparticipaneneldesarrollo

deéste.Sielenfoquefuncionaadecuadamente,yanoexistirálanecesidaddepreocuparsepor

lasdivergenciasentrelaestructuraprogramáticaylaorganizativa.

Talenfoqueresultaatractivopormuchasrazonesperosedebereconocerquetambiénplantea

dificultadesquepuedentornarseimportantes,enparticular,quelaexistenciadedosniveles

gerencialestransversalespuedegenerarcondemasiadafacilidadconflictoscontinuosentre

directores(hechoquedebilitaeldesempeño)oalamarginacióndeunodeellos(porlo

general,deldirectordeprograma).Losconflictosentredirectoresdeprogramaydeunidades

organizacionales aparentemente se han experimentado en Francia.

Francia: el papel del responsable (director) de programa31

“Alresponsabledeunprogramalonombraelministrocorrespondienteparagarantizarque

serespeteladireccióndelmismo.Colaboraenlaformulacióndelosobjetivosestratégicos

delprograma,bajolaautoridaddelministro,yesresponsabledefijaryalcanzardichos

objetivos.Paraello,traduceelobjetivoestratégicodelprogramaenobjetivosoperativos

deimportanciaparacadaunidadorganizativaquedesempeñeunpapelenelprograma

pormediodeldiálogoconlosdirectoresdeesasunidades.”

Estructuras programáticas en países en vías de desarrollo

Alaluzdeloanterior,lospaísesenvíasdedesarrollopuedenevitarcomplicacionesinnecesarias

ensusestructurasprogramáticaspormediodelassiguientesacciones:

31 Fuente:Francia(2004),p.13.

92 93


• Nodesarrollarprogramasqueabarquenavariassecretarías.Sisedeseareconoceren

laestructuraprogramáticalanecesidaddelacolaboraciónintersecretarialenáreasde

responsabilidadsuperpuestas,seríarecomendableemplearelenfoquefrancésdemisiones

multiprogramáticasenvezdeimplementarprogramascompartidos.

• Emplear programas de administración en vez de optar por la onerosa tarea de asignar costos

indirectos.

• Utilizarjerarquíasprogramáticassimplesqueengeneralselimitanaunoodosniveles

solamente(programasoprogramasysubprogramas).

Enalgunospaísesenvíasdedesarrollolareestructuraorganizativapodríaserinclusodemayor

importanciaamedianoplazo,comoeselcasodepaísesdonde,porejemplo,existendemasiadas

secretarías(40omás).Aesospaíses,adherirsealprincipiodequelosprogramasnodeben

traspasarloslímitesdelassecretaríaslesresultamásdañinoentérminosdepresupuestación

programáticaqueaaquéllosquetienenmenossecretarías.Paraalgunospaísesenvíasde

desarrollo,laduplicacióndefuncionesentresecretaríastambiénpuedeconvertirseenun

problema grave.

Funciones y programas

Untemaquetiendeaocasionarbastantesconfusioneseslarelaciónqueexisteentrela

estructuraprogramáticaylaclasificación“porfunciones”delgastogubernamental.Elestándar

internacionalparalaclasificaciónporfuncionesdelpresupuestoseestableceenelsistema

declasificacióndelasfuncionesgubernamentales(COFOG,porsussiglaseninglés)delas

NacionesUnidas,quesediseñóparapodercompararaescalainternacionallaasignaciónde

recursosdeunáreadepolíticasaotrapormediodeunaclasificaciónestandarizadadelgasto

gubernamental.Sinembargo,cabehacernotarquevariospaísesporrazoneshistóricashan

implementadoclasificaciones“porfunciones”quedifierendeciertamaneradelaCOFOG.

La clasificación de las funciones gubernamentales (COFOG)

LaclasificaciónporfuncionesconocidacomoCOFOGconsistedeunaestructurajerárquica

de tres niveles. El nivel superior de diez divisiones consta a su vez de cuatro amplias

categorías:defensa,ordenyseguridadpúblicos,saludyeducación.Debajodelprimer

nivelseobservandosniveles:gruposyclases.Porlotanto,enladivisióndeeducación,los

grupos son:preprimariayeducaciónprimaria,educaciónsecundaria,educaciónterciariay

serviciosasociadosalaeducación.Dentrodelgrupodepreprimariayeducaciónprimaria,

93


existen dos clases:preprimariayprimaria.Esaestructurajerárquicasepuederepresentar

gráficamentecomoeneldiagramaacontinuación,dondeseutilizalacategoríadesalud

enlaDivisión7.(Enelejemplosemuestransóloalgunosdelosgruposqueseencuentran

bajoladivisióndesaludysólouncasodesubdivisióndegruposenclases.)

Larazónclavedelaconfusiónqueexistesobrelarelaciónentrefuncionesyprogramases

queeltérmino“función”resultahastaciertopuntoengañosoylamayoríadelascategorías

defuncionessonenrealidadcategoríasdeproductoso“líneasdeproducto”,porasídecirlo.

Laclasificaciónporfuncionesnosebasasóloenresultadosperolaclasificacióndelgastopor

funcionesseasemejamuchoaunaclasificaciónprogramática,enparticularaunaqueincluya

programasdeadministración,yporelloresultanaturalpreguntarseporquésenecesitanambas

ysiconvendríafusionarlasdosestructuras.Laformamáscomúndeenlazarlaestructura

programáticayladefuncionesesinsistirenquetodoslosprogramasquedencomprendidos

dentrodeunadelasdiezampliasdivisionesdelaCOFOGyqueningunodeelloscruceloslímites

divisionales. Véaselagráficapresentadaacontinuación.

División 7Salud

Grupo 71Productos

médicos, etc.

Grupo 73Servicios

hospitalariosOtros grupos

Clase 734Guarderías

y centros de convalecencia

Otras clases

94 95


Laperspectivaalternativaesquelaclasificaciónporfuncionesnodebelimitarlaestructura

programáticayquenoseledebeincorporarformalmenteaella.Dichaperspectivasebasa

enreconocerquelaclasificaciónporfuncionessólopretendeservircomoherramienta

estadísticaparaefectuarcomparacionesinternacionalesdelaasignaciónderecursosynocomo

clasificaciónpresupuestariaentérminosdelacualelpresupuestodebaasignarlosfondos.

Elproblemaalintentaradecuarlaestructuraprogramáticaaladefuncionesesquelos

programasdecualquierpaísdebenreflejarlosdesafíosnacionalesenmateriadepolíticas.Por

lotanto,enunpaísdondelaluchacontraladesertificaciónseconsideradecrucialimportancia,

tendríasentidocontarconunprogramadedesertificación,mientrasqueenmuchosotros

noserequerirá.Restringirlaestructuraprogramáticaparaadaptarlaaunaclasificaciónpor

funcionesespecíficadisminuyelaflexibilidadparadesarrollarlosprogramas,problemaqueno

seconsiderasignificativosiselesmantienedentrodeloslímitesdelasdivisiones de la COFOG

(elnivelmásaltodeesajerarquía),aunqueinclusoenesecasonoquedaclaralapertinenciade

prohibirquelosprogramasatraviesenloslímitesdivisionales.Contodo,segeneraunproblema

muchomayorcuandosefuerzaalaestructuraprogramáticaaconformarseaunacategorización

defuncionesmásdetallada,comoseilustraenelsiguienteestudiodecaso.

Programas y funciones: un estudio de caso

Enunpaísafricanodondesedecidióintegrarlaclasificaciónprogramáticayladefunciones,se

generarongravesproblemasporlaformaenquesellevóacabo.Elpaísencuestióncontabacon

unaclasificaciónporfuncionespreviaalaCOFOG,quealigualqueéstaempleabaunajerarquía

detresniveles,comosemuestraacontinuación:

División deCOFOG

Programa A Programa B Programa C

Subprograma A Subprograma B

95


Enlaestructuradeesepaís,lossectores(deloscualeshabía10)eransimilaresalasdivisiones

delaCOFOG,lasfuncionesprimariasseasemejabanalosgruposdelaCOFOGylasfunciones

secundariasalasclasesdelaCOFOG.Sinembargo,elproblemanoradicabaenquela

clasificaciónporfuncionesdeesepaíssediferenciaramuypocodelaCOFOG,sinoenladecisión

desubordinaralosprogramasalsegundonivelynoalnivelmásaltodelaclasificación.Tal

situación generó la siguiente estructura integrada de funciones y programas:

Elefectodetalintegraciónfueexigirqueningúnprogramacruzaraloslímitesdelasfunciones

primarias(segundonivel).

Elproblemafuequedichasfunciones—alrededorde70—erandemasiadodetalladas

paraesepropósitoymuchomásdetalladasquelasdiezdivisionesdelnivelmásaltodela

COFOG.Sedeberecordarqueenlamayoríadelospaísesexistenentre150y200programas

gubernamentalesentotal.Insistirqueningúnprogramatraspasaraloslímitesdelasfunciones

primariasresultóenextremolimitanteeimposibilitócrearotrosqueparecíanimportantespara

Sector

Funciónprimaria

Funciónprimaria

Funciónsecundaria

Funciónsecundaria

Sector

Funciónprimaria

Programa A Programa B Programa C

Subprograma A Subprograma B

96 97


elgobierno.Despuésderecibirasesoría,elpaísdecidiómodificarsuposturaydefinióelnivel

superiorde“funciones”delaestructuraprogramáticaentérminosdelasdiezdivisionesdela

COFOG.

Programas y niveles de gobierno

Unacuestiónquesurgealdefinirestructurasprogramáticaseslarelaciónqueexisteentre

éstasadistintosnivelesdegobiernodeunpaís.¿Elgobiernonacionalyelsubnacional

debenadoptarlamismaestructura?Porelcontrario,¿cadaniveldegobiernodebetrabajar

independientemente para desarrollar sus propias estructuras sin consideración alguna a lo

realizadoporotrosnivelesgubernamentales?

Alrespectoseadoptandistintosenfoques.Enmuchospaísesdegobiernosfederales,dondeel

gobiernosubnacionalesautónomosegúnlodispuestoenlaconstituciónyademásprotegesu

autonomía,cadanivelgubernamentaldesarrollasupropiaestructurasinprestaratenciónalas

accionesdelosotrosniveles,comosucedeenAustraliayCanadá.

Sinembargo,enmuchosotroslugaresexistelacreenciadequelasestructurasprogramáticasse

debenestandarizaruhomologardeciertamanera.Taleselcasoenparticularenpaísesenvías

dedesarrolloquecuentanconunsoloplannacionaldiseñadoparaorientaralatotalidaddel

sector público.

Auncuandosebusqueobtenerelmáximogradodehomologación,nosepuedentener

exactamentelosmismosprogramasanivelnacionalysubnacional.Enlamedidaenquelos

nivelesdegobiernotengandistintasfunciones,serequerirándistintosprogramas.Inclusoen

lamismaáreadeserviciosusfuncionespodríandiferiryseríamuyrecomendablereflejaresa

situaciónenlostítulosdelosprogramas.Porejemplo,podríasucederqueenlaeducación

escolarelgobiernonacionalfueraresponsablededesarrollarestándaresdeescalatambién

nacional,comodiseñarunplandeestudiosdetroncocomún,mientrasqueelnivelsubnacional

degobiernofueraelqueprestaraelservicio.Enesecaso,sepodríallamaralprogramanacional

“políticadeeducación”yalosprogramassubnacionalessimplemente“educación”.

Lecturas clave

Robinson,MandH.VanEden(2007),“ProgramClassification”,enM.Robinson(ed.)

Performance Budgeting: Linking Funding and Results.

97


Diamond,J(2003)From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging

Market Economies,documentodetrabajodelFMI,disponibleen

http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2003/wp03169.pdf.

FMI(2001),Government Financial Statistics Manual 2001,Washington:FMI(paraobtener

informacióndetalladasobrelaclasificaciónporfuncionesdelaCOFOG),disponibleenhttp://

www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/

98 99


12.Sistemadefinanciamientoporfórmulaydecomprador-proveedor

Elfinanciamientoporfórmula,delcualsederivaelmecanismodecomprador-proveedor,

representaunintentoparacrearunvínculomuchomásestrechoentreelfinanciamientoylos

resultados,mismoquecaracterizaalapresupuestaciónprogramática.Deacuerdocondicho

sistema,seutilizalainformacióndeldesempeñoparadeterminarquécantidaddefondos

asignar,peronoexisteunvínculoautomáticoentreellas.Deacuerdoconelfinanciamientopor

fórmula,larelaciónqueexisteentrefondosyresultadosesmuydirecta.

Alutilizarlocomounaformadepresupuestaciónporresultados,elfinanciamientoporfórmula

implicaquelosrecursosotorgadosaunasecretaríauorganismogubernamentalsedeterminan

en parte o en su totalidad por medio de una fórmula algebraica explícita basada en productos o

resultados(paraabreviar,en“resultados”).Quizáslafórmulavinculelosfondosalosresultados

esperados(esdecir,futuros);taleselcaso,porejemplo,delosrecursosentregadosauna

escueladeacuerdoalnúmerodeestudiantesqueseinscribenaliniciodelañoocuandose

entreganfondosdeacuerdoalosresultadosrealesdeunorganismogubernamental,que

seríaelcasodelfinanciamientoescolarasignadodeacuerdoalnúmerodeestudiantesque

realmenteasistenalaescueladuranteelaño(esdecir,siunestudianteseinscribeaprincipios

deañoperodespuésabandonalosestudios,laescuelanorecibiráfondos).Aeseúltimotipode

financiamientoporfórmula,dondelaasignaciónderecursosdependedelosresultadosqueen

efectoseentregaron,seleconocecomosistemadecomprador-proveedor.

Muchosdelossistemasdefinanciamientoporfórmulasebasanencostos.Porejemplo,silos

recursosotorgadosaescuelassedeterminandeacuerdoalnúmerodeestudiantes,entonces

senecesitaráobviamentequeelmontoporestudiantesebaseenelcálculodeloquecuesta

enseñaraunosolo.Sinembargo,tambiénseempleanfórmulasparaproporcionarfondospara

bonosdedesempeñoquenosebasan,yniporasomodebenbasarse,enestimadosdecosto.

Porejemplo,enalgunossistemasdeuniversidadespúblicas,secomplementaelfinanciamiento

principalbasadoenmontosporestudianteconbonosvinculadosamedidasderesultado,

talescomolosporcentajesdegraduadosqueencuentranempleo.Nadiesabecuántocuesta

aumentarlatasadeempleodeestudiantesgraduadosenun5porciento,porejemplo,ypor

elloelniveldebonosquesepagaesenciertosentidoarbitrario,aunquenodejadeservirde

incentivoparaoptimizarlacalidadyalcanzarmejoresresultados.

Elmecanismodecomprador-proveedorsehautilizadoconbastanteéxitoenalgunossectores

delgobierno,enparticularenserviciosdehospitaldondeadoptalaformadelllamado

99


financiamientobasadoen“grupodediagnósticosrelacionados”.32Entérminosgenerales,laidea

esqueelgobiernopaguealoshospitaleslosproductosqueentreganysólo esos productos.

Cadatratamientodiferente,porejemplo,eltratamientoadministradoaunpacienteconfractura

decadera,tieneunprecioestándar.Sialhospitallecuestamásproporcionareltratamientoque

elpagoquerecibe,incurriráenpérdida;siporelcontrario,lograprestarelserviciopormenos

delpreciopagado,elhospitalobtendráganancias.Así,seintroduceunpoderosoincentivopara

mejorarlaeficienciadeloshospitales(contencióndecostos).Cuandoseintrodujoesesistema

porprimeravez(enlosEstados Unidos),surgieronenormespreocupacionesporcreerque

generaríagravesconsecuenciasadversas,talescomolaerosióndelacalidaddelosserviciosy

lanegativaatratarpacientesquesignificaranincurrirenmayorescostos.Enlapráctica,resultó

queesostemoreshabíansidomuyexagerados,enparteporlaexistenciadeotrossistemasde

control de calidad complementarios y en parte por las considerables presiones profesionales

paramantenerelservicioapacientes.Engeneral,laexperienciahademostradoelgranéxito

delsistemadefinanciamientoporgruposdediagnósticosrelacionadosdebidoasucapacidad

demantenerbajoscostossinsufrirconsecuenciasadversasinaceptables.Porello,cadadíamás

paísesadoptanelsistemacomomodelodefinanciamientoparasushospitalespúblicos.

Sinembargo,elsistemadecomprador-proveedornoresultaadecuadoparatodoslosservicios

públicos,nisiquieraparalamayoríadeellos,hechoquequedódemostradoclaramentecuando

Australia y Nueva Zelanda intentaron reformar en los años noventa y a principios de los años

2000latotalidaddesussistemasdepresupuestaciónparaorientarlosalmodelodecomprador-

proveedor,bajoelsistemaconocidocomo“presupuestosdevengadosbasadosenproductos”.El

experimento fue un rotundo fracaso.33

Limitesdelfinanciamientoporfórmulaydelsistemacomprador-proveedor

Elfinanciamientoporfórmulaylosacuerdoscomprador-proveedorrequierendeunarelación

constanteentrelacantidadyelcostodelosproductos,esdecir,queelcostounitariodel

productoseaestable.Esasformasdefinanciamientoresultanadecuadasparalosorganismos

gubernamentalesllamadosenocasionesde“producción”;esdecir,instanciasqueproducen

grandesvolúmenesdeunnúmerolimitadodeserviciosestándar.Unbuenejemplodeellolo

constituyenlaspruebasparaobtenerlicenciasdemanejo;elproductodelorganismoqueemite

licenciasaquienesdeseanmanejarunvehículoesestándarenelsentidodequetodaslas

personasquesolicitanlalicenciatienenquetomarelmismoexamen.Porlotanto,elcostopor

32 Sideseaobtenerunadescripcióndetalladadelsistema,consulteRobinsonyBrumby(2005),Sección5.33 Véase“Sistemasdecomprador-proveedor”enRobinson,Performance Budgeting,paraencontrarmásdetalles

sobre el fracaso de esos sistemas.

100 101


licenciaesestableyenprincipionodeberíaserdifícilbasarelfinanciamientoenelnúmerode

licencias otorgadas.

Sinembargo,existenmuchosotrosserviciosprestadosporelgobiernoquenoseasemejan

alanterioryporello,noselespuedefinanciarconformealmismoesquema.Losservicios

heterogéneos y de capacidad contingenterequierenespecialatenciónenestasección.

Comoseestudióenseccionespreviasdeestemanual,laheterogeneidaddelosproductossurge

cuandolasactividadesrequeridasenlaproduccióndeunaunidaddeproductollegaadiferir

significativamentedelasrequeridasenlaproduccióndeotraunidaddelmismotipodeproducto

debidoadiferenciasenlascaracterísticasdelcasoodelcliente.Laheterogeneidaddelproducto

significaqueelcostodeunaunidaddeproductodiferirádelcostodeotraunidaddelmismo

productoporrazonesnorelacionadasenabsolutoconlaeficiencia.Conexcepcióndelcaso

muy especial donde los efectos en los costos ocasionados por la heterogeneidad se compensan

cuandoseproducengrandesvolúmenesdelproductoencuestión,34laexistenciadesignificativa

heterogeneidaddeproductopuedeafectarlasbasesdeunmodelodefinanciamientobasado

enproductos.Cuandounserviciosecaracterizaporpresentarunaheterogeneidadgrave,su

costounitariovariarádemaneraimpredecibleyporende,resultaráimposiblefundamentar

elfinanciamientoenelcostounitario.Porejemplo,loscostosincurridosaltratarvíctimasde

accidentes en las salas de urgencia de hospitales son demasiado variables como para incluirlos

dentrodelossistemasdefinanciamientoporgrupodediagnósticosrelacionadosarriba

mencionados.

Undepartamentodebomberosilustraadecuadamentelosserviciosdecapacidadcontingente.

Elproductoentregadoporlosbomberoseslaextincióndeincendios,peroresultaríaimposible

financiaraldepartamentoconbaseenelnúmerodeincendiosapagadosconéxito.El

departamentodebomberosescomounapólizadeseguros;elgobiernonofinanciaelproducto

sinoelestadodepreparacióndeldepartamentoparaentregarelproductorápidamentecuando

serequiera.Enesetipodeservicioseincorporadeliberadamentecapacidadadicional.

Unadelasrazonesdelfracasodelosintentosdeaplicarelsistemadecomprador-proveedor

atodoniveldelgobiernofueelhechodequelascaracterísticasdemuchosdelosservicios

prestadosporlassecretaríasnoresultabanadecuadasparaesemétododefinanciamiento.

Porconsiguiente,nosedebeconsideraralossistemasdefinanciamientoporfórmulayde

comprador-proveedorcomobasedeunmodelodepresupuestaciónporresultadosparala

34 Comoeselcasodemuchostiposdetratamientodesalud.

101


totalidaddelgobierno;porelcontrario,sonsistemasquesepuedenaplicarselectivamentea

ciertosserviciosgubernamentales—alosrelativamenteestandarizadosyqueseproduzcanen

grandes volúmenes.

Lecturas clave

Robinson,M.(2007),“Purchaser‐ProviderSystems”,enRobinson(ed)Performance Budgeting.

Smith,P.(2007),“FormulaFundingandPerformanceBudgeting”,enRobinson(ed)Performance

Budgeting.

102 103


13. Las metas y la presupuestación basada en resultados

Lasmetasdedesempeñoconstituyenunaimportanteherramientadelagestiónbasadaen

resultados.Cuandosevinculansistemáticamentelasmetasyelfinanciamientodelpresupuesto,

podemoshablardeunmodeloespecíficodepresupuestobasadoenresultados.Elsistemade

AcuerdosdeServiciosPúblicos(PSA)delReinoUnido,enlaformaenqueoperóentre1998y

2007bajoelgobiernodelPartidodelTrabajo,constituyeelejemplomásimportantedeese

modelodepresupuestación.DeacuerdoconelsistemadePSA,seestablecieronvarioscientos

demetasdealtonivelcadatresaños,comopartedeunprocesode“revisióndelgasto”conel

cualseestablecíanlospresupuestosdelosministeriosparavariosaños.Dehecho,esarevisión

constituíaelnúcleodelprocesodepresupuestación:eraelcontextoenelcualsedecidíalamayor

partedelfinanciamientoqueseotorgaríaalosministerios.Porlotanto,enelsistemadePSAla

presupuestación y el establecimiento de metas formaban parte integral del mismo proceso.

Antesdeconsiderarlanaturalezadelarelaciónqueexisteentrefondosymetas,conviene

revisarlasmetasdedesempeñoyalgunasdelascuestionesclavequeplantean.

Unametadedesempeñoescuantitativaysedebealcanzardentrodeunciertoperiodoen

generalexplícito,peroavecesimplícito.Sepuedenfijarmetasderesultados,deproducto

(cantidad,calidadoeficiencia)oinclusoparaactividadesoinsumos.Esimportantedistinguir

entre indicadores y metas. Las metas siempre se basan en indicadores de desempeño

específicosqueestablecenelestándardecomparaciónparamedirellogrodelasmismas.Sin

embargo,losindicadoresnoincluyenobjetivoscuantitativosnilímitesdetiempo;porejemplo,

elporcentajedepersonastratadasporVIH/SIDAenlapoblaciónesunindicadordedesempeño

ydisminuirlatasadeinfecciónporVIH/SIDAen10porcientoenunperiododecincoaños

constituyeunametadedesempeño.

Asimismo,esimportantenoconfundirmetasconobjetivos.Unobjetivoestableceeltipode

mejoradeseadasinquenecesariamenteindiquelamedidaqueseutilizaránilosobjetivos

cuantitativosouncronogramaespecífico.Porejemplo,“disminuirdrásticamentelatasade

infecciónporVIH/SIDA”esunobjetivomásqueunameta.

Ejemplos de metas de desempeño

• Aumentarelniveldealfabetizacióndepersonasadultasdel60%al70%para2015

(metaderesultado)

103


• Vacunaratodalapoblacióncontraelpoliopara2012(metadeproducto)

• Garantizarquetodoslosinformesmensualesdecontabilidadseelaborendentrode

losúltimos15díasdelañofiscal(metadeactividad,cuyolímitedetiempoimplícitoes

“inmediatamente/esteaño”)

• Cubrirduranteelpresenteañofiscaltodaslasvacantesdefuncionariosdeextensiónagrícolaconpersonalcapacitadoadecuadamente(metadeinsumo)

Existelasuposicióngeneralizadadequesedeberíanestablecermetasdedesempeñoparatodos

losprogramasyprobablementeparatodoslosindicadoresdedesempeño.Sinembargo,se

puedeargumentarqueespreferibleoptarporlaselectividadyelgradualismo.

Enprimerlugar,elestablecimientodemetasrequieredeunabasefirmedeindicadoresde

desempeñobuenos,oportunosyverificados.EnpaíseslíderesdelaOCDE,comoelReinoUnido,

tomóañosdesarrollarbuenossistemasdeindicadoresdedesempeño.Lamayoríadeloapaíses,

enparticularcasitodaslasnacionesdeingresosmediosybajos,noposeendichossistemas.

Desdeesaperspectiva,enpaísesenvíasdedesarrollo,pareceríalógicoenfocarseinicialmentea

la construcción de una base sólida de indicadores de desempeño medulares y sólo en una etapa

posteriordedicarseespecíficamenteafijarmetas.

Ensegundolugar,resultabastantecomplicadofijarmetasdedesempeñoapropiadasycreíbles.

Seleccionarquémedidasconvertirenmetasnoesunprocesosencillonitampocoelretode

establecermetascuantitativasquenoresultendemasiadodifícilesodemasiadofáciles.

Entercerlugar,muchosautoresopinanquesólosedebenestablecermetasparaindicadores

dedesempeñoquerelativamentesepuedancontrolar.Sinembargo,existelapreocupación

dequeestablecermetasparavariablespococontrolablesmuyprobablementedesmotivea

losorganismosyasupersonal.Siseadoptaesaperspectiva,laimplicaciónmásobviaseráque

generalmentenosedebenfijarmetaspararesultadosyenparticularnopararesultadosdealto

nivel,porqueestosúltimostiendenasermuyvulnerablesa“factoresexternos”incontrolables.

Porlotanto,desdeesepuntodevista,resultarámáslógico,engeneral,establecermetaspara

productos.35Sinembargo,almismotiempo,losresultadossonlomásimportanteylosde

altonivelsonlosmásimportantesdetodos.Porlotanto,rutinariamentemuchosgobiernos

35 Conlasalvedaddequenoseconsideraapropiadodeterminarmetasparaproductosmuysensiblesalaheterogeneidad.

104 105


implantanmetaspararesultadossobreloscualesejercenmuypococontrol;porejemplo,tasas

de crecimiento económico y de desempleo o de aumento del turismo.

Encuartoyúltimolugar,carecedesentidoestablecermásmetasdelasqueelgobierno

puedamonitorearyactuarenconsecuencia.Enmuchospaíses,sedapocoseguimientoal

desempeñodelosorganismosgubernamentalesrespectodelasmetasestablecidas,situación

quellevaapensarqueselesfijóconpocaseriedad.LaexperienciadelReinoUnidoencuantoal

sistemadePSAconstituyeunaimportanteexcepción.Elgobiernodeesepaíssecomprometió

verdaderamenteamonitorearlosresultadoslogradosrespectodelasmetasdelosPSAy

a implementar acciones de acuerdo con dichos resultados. Por medio de intervenciones

administrativas,cuandofuenecesario,se prestó especial atención a la supervisión y seguimiento

delologradorespectodelascincuentametasdePSAmásimportantespormediodeuna

“unidaddeprestacióndeservicios”quereportabadirectamentealPrimerMinistro.Asimismo,

laexperienciabritánicasubrayaquesisebuscaquelasmetassetomenenserio,resultacrucial

queseseleccionenlasquerealmenteinteresenalpúblicoyalacomunidadpolíticaynosólolas

queserelacionen,porejemplo,conactividadesinternasdelassecretarías.

Comonotienemuchocasofijarmetasdedesempeñosinoselespiensadarseguimiento,

cuantomáslimitadasealacapacidaddesupervisiónyseguimientodelgobiernocentralen

materiadedesempeño,sedeberáejercermayorselectividadalescogerlasmetasaesenivel.

Manipulación y efectos perversos

Existeunaescueladepensamientoquecuestionalasabiduríadeestablecermetaspara

elmejoramientodelosresultadosdelsectorpúblicoporconsiderarlasmásdañinasque

beneficiosas.Talcorrienteseenfocaenelpeligrodequelasmetassepuedanalcanzarsinquese

produzcaunamejorarealeneldesempeño,debidoa:

• “Manipulación”(alteraciónofalsificacióndeindicadoresdedesempeño,enestecaso

indicadoresenlosquesebasanlasmetas).Porejemplo,cuandounhospitalfalseasusdatos

detiemposdeesperaparaaparentarhabercumplidounametadeatenciónoportunaquede

hechonosealcanzó,y/o

• “Efectosperversos”(deteriorodeldesempeño)derivadosdelusodemetasbasadasen

medidas de desempeño imperfectas.

Elproblemadelamanipulaciónrequieredeunacuidadosaverificaciónyauditoríadelos

indicadoresydelaimposicióndesancionesporfalsificación.Elproblemadelosefectos

105


perversospodríaminimizarsesignificativamentemedianteeldiseñocuidadosodemedidas

demetasyelusoadecuadodeunacombinacióndeéstas.Sinembargo,todaslasmedidasde

desempeño son imperfectas en mayor o menor grado y por ello incluso cuando se diseña con

todo cuidado una serie de metas no se puede eliminar el potencial de distorsión conductual.

La preocupación por los efectos perversos se basa en gran medida en la teoría. Uno de los

aspectosteóricosmásconocidosestablecequealgunasdimensionesclavedeldesempeño,

comolacalidad,sonenextremodifícilesdemediryporlotantotiendenanoquedarcapturadas

enlasmetas.Seobservaentoncesuntemoraquesesacrifiquenlasdimensionesnomedidas

porlasquesepuedenmedir.Lateoríaseñalatambiénlaposibilidaddefavorecerelusodelos

mediosmássencillosparaellogrodemetas,hechoqueacarreaconsecuenciasnodeseables.

Lateoríaestámuybien,perolaevidenciaempíricaalrespectoseconsideramásimportante.

Sorprendeaquílapocaevidenciaprácticadeefectosperversosgravesgeneradosbajoelsistema

dePSAdelReinoUnido,dondeexistíagranpresiónparaalcanzarmetasyporello,laimpresión

generalesquesuscríticoshanexageradoenmuchoelproblema.36

Ajuzgarporeldesempeñologradoconrelaciónasusmetas,elsistemadePSAdelReinoUnido

parecehaberfuncionadomuybienparamejorarlosresultadosdelsectorpúblico,aunque

lainvestigacióneneltemanosehallevadoacaboconlaprofundidaddeseada.Elhechode

quelasmetasseestablecieronenelprocesodepresupuestaciónyqueelPrimerMinistroyel

ministeriodefinanzasdieronseguimientoalosresultadosrespectodelasmetas,lesconfirióa

éstasunpesorealylasconvirtióenunpuntofocalimportantedelprocesodetomadedecisiones

presupuestarias.Deigualmanera,esevidenteladebilidaddelarelaciónentrefondosymetas,

queresultaenparticularinnegableporquemuchasdelasmetasdePSAeranmetasderesultados

einclusoalgunasdeellasdenivelbastantealto;porejemplo,metasparadisminuirlastasasde

cánceryobesidadinfantilsobrelascualeselgobiernoejerceclaramentemuypococontrol.

Lecturas clave

ComisióndeAuditoría(ReinoUnido)(2005),Target Setting – A Practical Guide, disponible en

http://www.idea.gov.uk/idk/aio/985665.

36 EnunartículodeKelmanyFriedman(2007)sobrelasrespuestasaunametade4horasparaeltratamientodepacientesensalasdeurgenciasydeaccidentesdehospitalesdelReinoUnidoconstituyeunantídotoparaeltemorqueexistehacialasmetas.Losautoresconcluyenque“lamejoradedesempeñoencuantoaltiempodeesperafuedramáticaynoseobservaronrespuestasdisfuncionaleshastadondesabemos”.Observarontambiénque“nosehaconfirmadoningunadelashipótesisquepredecíanlasustitucióndeesfuerzosolamanipulaciónenrelaciónallogrodedichameta”yquedehecho,lasdimensionesdeldesempeñonocapturadasenlasmetasparecenhabermejorado.BevanyHood(2006)yHood(2006)llevaronacabounimportanteestudioqueofrecealgunosejemploslimitadosdeefectosperversosperoquealavezsugierenquelasmetasfuncionaronadecuadamentepareaelmejoramientodeldesempeño;enpalabrasdeHood,laevidencia“apuntaconvincentementeaquelasmetaslograronuncambionotableeneldesempeñoreportado”.

106 107


Smith,P.(2007),“PerformanceBudgetinginEngland:thePublicServiceAgreements”,

enRobinson(ed)Performance Budgeting.

SocialMarketFoundation(2005),To the Point: a Blueprint for Good Targets,Londres:SMF,

disponible en http://www.smf.co.uk/to‐the‐point‐a‐blueprint‐for‐good‐targets.html.

ComitéSelectodeAdministración PúblicadelaCámaradelosComunes(2003),On Target?

Government by Measurement,disponibleenhttp://www.bercy.gouv.fr/lolf/downloads/1400_

target.pdf.

Gay,O.(2005)Public Service Agreements,BibliotecadelaCámaradelosComunes,disponibleen

http://main.hop.lbi.co.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc‐03826.pdf.

107


14. Fundamentos para la reforma de la administración delasfinanzaspúblicas

La elaboración de presupuestos basados en resultados se debe analizar dentro del contexto de

la amplia reforma de los sistemas de administracióndelasfinanzaspúblicas(PFM,porsussiglas

eninglés).Antesdeconsiderarlaadopcióndeesetipodepresupuestación,sedebedeterminar,

enparticular,queelsistemadePFMpuedacumplircondosrequerimientosbásicos.Elprimero,

quepuedaapoyarresultadosmacrofiscalessólidosyelsegundo,quegaranticeunaltogrado

deprobidad,esdecir,queeldinerosedestinesóloparafinespúblicosdebidamenteautorizados

ynoparalosnumerososinteresesprivadosdepolíticosyfuncionarioscorruptos.Sielsistema

dePFMyelmarcodegobernabilidadnocumplenconesosrequisitosbásicos,elénfasisinicial

deberáserlainstauracióndereformasenesasáreasyposponerlaimplementacióndela

presupuestación por resultados para el futuro.

Encuantoalrequisitodeapoyarsólidosresultadosmacrofiscales,lasustentabilidadfiscal

juegaunpapeldeespecialimportanciaporquesilaspolíticaspresupuestariasnoson

sostenibles,tardeotempranosegeneraráunacrisisgravequeexigirárecortesseverosdelgasto

público.Bajolasinestablescircunstanciasderivadasdetalcrisis,sufriráninevitablementela

eficienciaylaefectividaddelaadministracióndelgasto.Sóloalinsistirencontarconpolíticas

fiscalessustentablessepodrácrearunambienteconlaestabilidadnecesariaparaquelos

administradores públicos se centren con éxito en la producción de resultados.

Aunquelascausasprincipalesdelaformulacióndepolíticasfiscalesinsosteniblesson

porlogeneraldeíndolepolítica,lasdebilidadesdelaPFMtambiénpuedencontribuir

significativamenteaello.EntrelasáreasdelareformadelaPFMquepuedenayudarenmuchoa

promoverlasostenibilidadfiscalseencuentran:

Ampliarlacoberturapresupuestariaafindegarantizarlaelaboracióndeunpresupuesto

integral,esdecir,quecubratodogasto(eingreso)queincidaenlosdéficitsyenladeuda.

Garantizarquedurantelaelaboracióndelpresupuestoseestablezcaydespuésserespeteun

límitedegastoagregadocompatibleconlasustentabilidadfiscal.37

37 Enesecontexto,sehaobservadoúltimamentegraninteréseneldesarrollodepresupuestosquevayanmás“dearribahaciaabajo”.Larazóndeelloeslapreocupaciónporlatendenciadefavorecerprocesosnetamentede“labasehaciaarriba”(esdecir,aquéllosenquelassecretaríaserogadoraspresentansolicitudesirrestrictasderecursosadicionalesduranteelprocesodepresupuestaciónanual),quedebilitanelrespetoporloslímitesdegasto agregado. Dicho efecto lo contrarresta el proceso de presupuestación de arriba hacia abajo en su forma extrema por medio de la decisión unilateral de parte del nivel central de aprobar los gastos presupuestarios decadasecretaríaquerecibefondos.Enlaprácticanoresultaviable(exceptoamuycortoplazo)nideseable

108 109


Garantizarquedurantelaejecucióndelpresupuestosecretariosysecretaríasrespetenlos

límitesdegastoimpuestosynolossobrepasenniacumulenretrasosenlospagosquegeneren

gastosdeficitariosenelfuturo.

Obviamente,garantizarlaprobidadesunacuestióndegrado.Ningúnpaísseencuentradeltodo

libredecorrupciónenelusodeldineropúblico;porconsiguiente,lacuestiónradicaensiel

sistemaescapazdegarantizarunmínimoniveldeprobidadaceptable.Aeserespecto,adquiere

particularimportancialacalidaddeloscontrolesparlamentariosydeotrotipoquelimitanlas

decisionesdelejecutivoenlaseleccióndelosfinesalosquesedestinaránlosfondospúblicos,

esdecir,controlesdiseñadosparagarantizarquesólosepuedaaprobarelusodeldineropara

finespúblicos.Elmarcolegaldelaaprobaciónpresupuestariajuegaunpapelcrucialenello,así

comolassalvaguardasparaelejerciciodelpresupuestocuyofinesasegurarquelosfondosse

utilicendelamaneraesperada.Todoellorequierecontarconsólidosprocesosdecontroldel

gasto y de auditoría interna y externa.

Parafinessostenibilidadyprobidadseconsideraimportantecontarconunsistemarobustode

control de compromisos. El compromiso es la etapa donde se establece la obligación de efectuar

unpagofuturo;porejemplo,cuandosefirmauncontratodecompradeunbienoservicio

conunproveedor.Unavezcelebradolegalmenteelcompromiso,resultaimposibleevitarel

pago correspondiente. Una debilidad de los sistemas de PFM de muchos países es la ausencia

deunadisciplinaestrictaenlaetapadelcompromiso,hechoquederivaenlaformalización

deinstrumentosquesonexcesivosy/oinconsistentesconlaaprobacióndelpresupuesto.Por

ello,unodeloselementosfundacionalesdeunabuenaPFMconsisteenestablecerunsólido

controldecompromisos.Sinembargo,losenfoquesalrespectomuestrangrandesvariaciones.

En países donde se observan las mayores debilidades de disciplina en la administraciónpública,

lasecretaríadefinanzasnecesitaasumirdirectamenteelcontroldeloscompromisos;en

otraspalabras,exigirquenoseestablezcaningunodeellossinsuaprobación.Ensistemas

másavanzados,dichocontrolsehadescentralizadohaciaotrassecretaríasysusaltosmandos

yserespaldaconsancionesqueaplicancuandosefirmacualquierainstrumentoexcesivoo

inapropiado.

Porlotanto,esimportantequeantesdedecidirseaadoptarunsistemadepresupuestaciónpor

resultados se evalúe la totalidad del marco de PFM y se determine si existen debilidades en esas

implementarunprocesoesencialmentedearribahaciaabajo,perosepodríafortalecerlasostenibilidadfiscalal orientar el proceso de presupuestación másdearribahaciaabajoenaspectossignificativos,incluidalaimplementaciónnetamentedearribahaciaabajodepaquetespara programas existentes y no para nuevas iniciativasdegasto,enescenariosquecuentenconpresupuestosdemedianoplazobiendesarrollados.

109


áreasfundamentalesquedebanresolverseantesdelaimplementación.Departicularutilidad

enesecontextoseconsideraelmarcodelGastoPúblicoylaRendicióndeCuentas(PEFA,por

sussiglaseninglés),instrumentodediagnósticointernacionalyestandarizadoqueseutilizaen

sistemasdegestióndefinanzaspúblicas.38

ExistenvariasáreasdelaPFMydesistemasrelacionadosqueseconsideranco-requisitos en vez

deprerrequisitosdelapresupuestaciónporresultados.Enotraspalabras,sibiennoseconsidera

esencialquelasreformasenesasáreasseimplementenantes del inicio de la implementación

deunpresupuestobasadoenresultados,sídebenacompañarloparaquesuejecucióntenga

éxito.Laimportanciadequelasreformasacompañenelprocesoquedademostradaenlos

desafortunadosejemplosdemuchospaísesquehanimplementadoelementosclavedela

presupuestaciónporresultados,enparticularlaclasificacióndelpresupuestoporprogramasyel

desarrollodeinformaciónsobrelosresultadosdelosmismos,sóloparaencontrarquetalmedida

ensínobastóparacambiarlosresultadospresupuestarios.Enotraspalabras,lapriorizaciónde

gastosnomejoróyelimpactoenlaeficienciayenlaefectividadresultóapenasdiscernible.

Enotrasseccionesdeestamanual,seestudiarándosco-requisitoscruciales:usodeprocesos

mejoradosdepriorizacióndegastosenlaelaboracióndelpresupuestoylareformadelagestión

de desempeño de la administraciónpúblicaparamotivaryliberaralosfuncionariospúblicos

paraayudarlesaorientarsemásalosresultados.

OtraáreadelareformadePFMdeimportanciacríticaesladisminucióndelasinflexibilidades

delgastoqueobstaculizanlareasignaciónderecursos.Comounodelosaspectosmás

importantesenlosqueseocupalapresupuestaciónporresultadosatodoniveldegobiernoes

lareasignaciónderecursosdeprogramaspocoprioritarioseineficacesalosdegranprioridad,

nuncatendráéxitosiporlainflexibilidaddelgastodichareasignaciónresultaimposibleomuy

lentaydifícil.Entrelasinflexibilidadesquepreocupanenparticularseencuentran:

Arreglosdefinanciamientoextrapresupuestariosqueobliganaqueciertosingresosseutilicen

exclusivamenteenalgunasáreasprogramáticas.

Lainflexibilidadlaboraldefuncionariospúblicos;enalgunospaísesresultaimposiblecambiaro

despedirafuncionariosquetrabajanenprogramasqueelgobiernodeseaeliminarorecortar.

Lacreacióndecondicioneslaboralesmásflexiblesparafuncionariospúblicosesunatareaque

sedebeabordardiferentementedepaísapaís,deacuerdoconlagobernabilidadytradiciones

38 VisiteelsitiowebdePEFA(www.pefa.org)dondeencontrarámayorinformación.

110 111


locales.EnalgunospaísesdelaOCDE,lasgarantíastradicionalesofrecidasporlaadministración

pública en materia de empleo han sido abolidas en su mayoría y los servidores públicos trabajan

deacuerdoconleyeslaboralesgenerales.Sinembargo,eseenfoquetanradicalpodríano

resultar apropiado en países donde existe gran preocupación por la magnitud de los abusos

delaflexibilidadenlacontratacióndefuncionariospúblicosatribuiblesarazonespolíticaso

nepotistas,peroinclusosiseadoptaraunareformamuchomáslimitada,seríaesencialque

existieralaposibilidaddeporlomenosreasignaralosempleadosyderecurriraestrategias

talescomolospaquetesdesalidavoluntariaparaefectuarrecortesdepersonaldondeasíse

requiera.

Lecturas clave

Diamond,J.(2007),“ChallengestoImplementation”enRobinson(ed.),Performance Budgeting.

111


15. La priorización del gasto y el presupuesto basado en resultados

El mejoramiento en la priorización del gasto y el aumento en la presión ejercida para producir

resultadosensecretaríasyorganismosgubernamentalessonlosdoscanalesqueutilizala

presupuestaciónporresultadosatodoniveldegobiernoparaoptimizareldesempeñodelsector

público.Sinembargo,comoseobservóconanterioridad,lasolaproduccióndeinformación

sobrelosbeneficiosycostosdeprogramasnogarantizaquedichainformaciónseempleepara

mejorarlapriorizaciónyparaexigirrendicióndecuentasalassecretarías.Asimismo,deben

existirrutinasformalesparalareconsideracióndelasprioridadesdegastointegradasalproceso

depresupuestación,mismasquesedebendiseñardemaneratalquemaximicenelusodela

informacióndisponiblesobreeldesempeñoprogramático.

Revisión del gasto El punto clave de contacto entre la presupuestación basada en resultados y la priorización del

gasto durante la elaboración del presupuesto es la revisión del gasto. Tal revisión consiste en

elexamensistemáticodelgastoexistenteparaidentificar,enparticular,opcionesderecorte.

Larevisiónsebasaenlaevaluación(véaselaSección6);entérminosmásespecíficos,sebasa

enevaluacionesprogramáticas(revisióndeserviciosespecíficosprestadosporelgobierno)y

revisionesdeeficiencia(quesecentranendisminuirelcostodelaprestacióndeservicios).Sin

embargo,larevisióndelgastovamásalládelaevaluaciónparaincluirunanálisissistemáticode

prioridades;esdecir,laidentificaciónsistemáticadeprogramasoelementosdeprogramasque

se podrían recortar por ser de baja prioridad,cuestióncompletamentediferentealaevaluación

deinefectividadodeineficiencia.Puedesucederqueunprogramaseamuyefectivoyeficiente

perodemuybajaprioridadporquelosresultadosquebuscaalcanzarcarecendeimportancia

para la comunidad o el gobierno en turno no los considera relevantes.

Sinlarevisióndelgasto,secorreelriesgodequeprogramasinefectivosydebajaprioridad(o

quealgunavezseconsiderarondeutilidad)siganexigiendorecursospúblicos,porquelarevisión

incluyeelusosistemáticodeindicadoresyevaluacionesdeldesempeñoydemedidasdecostos

deprogramasgeneradasporunsistemadepresupuestaciónprogramática.

Larevisióndelgastoesunáreadedebilidaddelossistemaspresupuestariosdemuchospaíses.

Enesoslugares,elprocesodeelaboracióndepresupuestosseconcentradeformaabrumadora

enlosnuevosgastosyengeneral,elgastoactualnosesometeaunexamenriguroso.El

“incrementalismo”eseltérminoacuñadoenladécadadelossetentaporautoresdeartículos

sobrepresupuestaciónparadescribiresatendenciaenlaelaboracióndepresupuestosqueda

por hecho el gasto incurrido por programas existentes.

112 113


Larevisióndelgastoesunelementocríticoparalaobtencióndebuenosresultadosfiscales

agregadosyparaqueelgobiernopuedaresponderanuevasnecesidadesdegasto.Siseha

de crear espacio sustancialparanuevaseimportantesiniciativasdegastos,casisiempre

senecesitaráefectuarrecortesenlosexistentes.Esepuntoesimportantetambiénparala

disciplinafiscalagregadaporquedenoidentificarsetalesrecortessurgeelpeligrodequelos

gastos nuevos simplemente se añadan al presupuesto y se incremente el gasto agregado a una

tasamayordelorequeridoparamantenereldéficitpresupuestarioanivelessostenibles.

Asimismo,unabuenarevisióndelgastoaumentalapresiónparalaobtenciónderesultadosen

lassecretaríasquerecibenrecursosporquetambiénaumentaenmucholaprobabilidaddeque

elnivelcentralidentifiquealosprogramasdepocosresultadosolasáreasdeineficienciaycon

ello implemente recortes presupuestarios o sanciones a los altos mandos de las secretarías.

Aquéllasquedeseenprotegersuspresupuestosseveránmotivadasporendeamejorarsu

desempeño.Enesecontexto,sedeberíavincularlarevisióndelgastotambiénalosprocesosde

mejoradegestiónyderediseñoprogramáticoporquesiseidentificaaunprogramainefectivo,

nonecesariamenteserequerirárecortarsusfondos:podríaresultarmásapropiadocambiarel

diseñoolagestióndedichoprograma.

La revisión de gastos se debe integrar al proceso de presupuestación. En la mayoría de los

países,esamedidaimplicaráquepartedelarevisiónselleveacabotodoslosañosdentrodel

procesoanualdeelaboracióndelpresupuesto.EnpaísescomoelReinoUnido,dondelostechos

fijosdelgastoamedianoplazolosestablecenlosministerioserogadores,larevisiónserealiza

sólocadatresocuatroaños(véaselaSección18).Enlamayorpartedelanálisispresentadoa

continuación,seasumequelarevisióndelgastoesunprocesoanual.

Quienes promueven la presupuestación de base cero favorecen la minuciosa revisión anual o por

lomenosperiódicadetodogasto.Sinembargo,segúnlodemuestralaexperiencia,noresulta

prácticoporquelatareaanalíticaesdemasiadoonerosa.Porelcontrario,larevisióndelgasto

debeserselectivayestratégicayporellolacuestiónconsistemásbienenquéenfoqueadoptar

alseleccionarlosprogramasquesehanderevisar.Unodeelloseselenfoquediscrecional,

medianteelcuallarevisiónsecentraenlosprogramasquetantofuncionarioscomosecretarías

consideranlosmásprobablesdeproducirahorros.Otroenfoqueloconstituyeuncicloperiódico

derevisiónprogramáticaconelcualserevisantodoslosprogramasduranteuncicloperiódico

devariosaños,decinco,porejemplo.Canadáesunodelospaísesquehaimplementadoese

tipodesistema(véaseelrecuadroacontinuación);porsuparte,laPARTdelosEstados Unidos

hasta hace poco contemplaba un ciclo similar de cinco años durante el cual el 20 por ciento de

losprogramasfederalesdeesepaíssesometíanaunarevisiónanual.

113


Ciclo de revisión del gasto: el ejemplo de Canadá39

En2007,elgobiernodeCanadáintrodujounnuevosistemadegestióndelgastodentro

del marco de un compromiso permanente de mejorar la administración de los gastos

gubernamentales.Elsistemabuscagarantizarelvalordeldineroentodoslosgastos

incurridos por el gobierno y uno de sus pilares clave es la evaluación permanente de todos

losgastosprogramáticosdirectosorevisionesestratégicas.Mediantedichoproceso,el

gobiernoevalúasistemáticamentelarelevanciaylosresultadosdecadaprogramacon

baseenciclos.Larevisiónestratégicaexigequelasorganizacionesgubernamentales

revisen periódicamente el cien por ciento de los gastos directos de sus programas y

loscostosoperativosdesusprincipalesprogramasestatutarios.Conlarevisión,cada

organizaciónidentificauncincoporcientodelgastoincurridoporprogramasdemenor

prioridadyquegeneranmenosresultadosafindereasignarloaotrosesfuerzos.Elsistema

secombinaconrevisionesestratégicasdirigidas,basadasenungrupodeprogramas

seleccionadosporlosministeriosylaSecretaríadelConsejodelTesoro.

La revisión del gasto debería abarcar todo nivel del gobierno y no se debería limitar a los gastos

“discrecionales”.Enotraspalabras,seconsideradecrucialimportanciaquelarevisiónincluyaa

los programas gubernamentales de ayuda social y otros gastos obligatorios.

Larevisióndelgastoabarcatresnivelesdeactividad.Elnivelinferiorseocupadeprogramas

individuales,eficienciayotrostemas;elsiguientenivelconsisteenelaborarconbaseen

lasrevisionesyotrosanálisisunaasesoríacoordinadaparaladirigenciapolíticadondese

identifiquenlasmejoresopcionesderecortedegastos,yelúltimonivelconsisteentomar

decisionesrespectoaquérecortesefectuar,mismosquesonresponsabilidaddeladirigencia

política.

Porlotanto,losprocesosmedianteloscualeslosdirigentespolíticostomandecisiones

de priorización se deberían incorporar adecuadamente al proceso de presupuestación. La

naturalezadelosmecanismosmásapropiadosparalatomadedecisionespolíticassobre

prioridadesvariarásignificativamentedeunpaísaotro.Paraalgunos,implementarunproceso

queimpliquelaparticipacióndelcomitédeungabinetepodríaconstituirelmejorenfoque,

mientrasqueparaotros,elsistemapolíticopodríaprescribirunesquemamáscentralizado,que

39Fuente:SecretaríadelConsejodelTesoro,http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/faq-eng.asp#q1

114 115


sebaseenelpresidentey/oelprimerministroyenelsecretariodefinanzas.EnlaSección17,

seestudiaelpapeldelCongresodebidoaqueexistengrandesvariacionesanivelmundialensus

facultades en lo tocante a la asignación de recursos en el presupuesto.

Los comités del gabinete y la reasignación del gasto: el ejemplo de Australia

El uso de un comité del gabinete como instrumento de decisiones clave sobre

lareasignacióndelgastohasidounacaracterísticadefinitoriadelprocesode

presupuestación del gobierno nacional de Australia desde los años ochenta. A lo largo

detodoesetiempo,elllamado“ComitédeRevisióndelGasto”(ERC,porsussiglasen

inglés)hasidoresponsabledeexaminarlasnuevaspropuestasdegastoimportantes,

sometidasporlosministerioserogadores,ylasposibilidadesderecortessignificativosque

pudieranfinanciarnuevosegresosodisminuireldéficit.Dichocomitéseintegraporel

MinistrodeFinanzasyelTesorero(quienescompartenlaresponsabilidaddelpresupuesto

dentrodelsistemaaustraliano),elPrimerMinistroyunoodosministrospoderosos.Una

de sus funciones clave consiste en fortalecer la disciplina de los guardianes del gasto

dentro del gabinete para contrarrestar así la tendencia de los ministerios erogadores a

formarcoalicionesconelpropósitodeaumentarelgasto.Elapoyoanalíticodelpersonal

delministeriodefinanzasharepresentadounpapelcrucialeneléxitodelmecanismo.

Los funcionarios de ese organismo proporcionan a los miembros del ERC los llamados

“Resúmenesverdes”decadaministerioqueutilizafondospúblicos,enlosqueseevalúan

desdeunaperspectivacríticasusnuevaspropuestasdegastoyseidentificanopcionesde

ahorroyestrategiasalternativas.Asimismo,dichosfuncionariosasistenalasreuniones

delERCafindeofrecerasesoríainmediataalosministrosyparaservirdecontrapeso

alosministeriosquegastanlosrecursos.ElgobiernodelPartidodelTrabajoelegidoen

2007,modificóparcialmenteelprocesodelERCalinstituirunComitédePresupuestación

Estratégica(SBC,porsussiglaseninglés),compuestoporelPrimerMinistro,elVicePrimer

Ministro,elTesoreroyelMinistrodeFinanzas,quienessereuníanexactamentealinicio

del proceso de presupuestación y asumían la función de revisar de manera general las

nuevaspropuestasdegastodelosministerios.Sinembargo,seconservóalERC,mismo

queoperaalaluzdelosparámetrosestablecidosporelSBC.Porotraparte,elgobierno

regresóen2007alaprácticaempleadapreviamenteentiemposdeconsolidaciónfiscal

significativa,asaber,larealizacióndereunionesdelERCalolargodelañoenvezde

solamenteenetapasespecíficasdelprocesodeelaboracióndelpresupuesto.

Laasesoríaofrecidaaladirigenciapolíticasobreopcionesderecortedegastos,derivadade

larevisióndelosmismos,deberíaserunadelasfuncionesdelasecretaríadefinanzas(odel

115


organismocorrespondiente,deacuerdoalaestructurainstitucionaldecadapaís),posiblemente

conlacolaboracióndelapresidenciaodelaoficinadelprimerministro.Laasesoríasenecesita

basarenelanálisisdepolíticasyenconsideracionesfinancieras;sólolosfuncionariosciviles

puedendesempeñaresafuncióndemaneracontinua,porquelosasesoresexternos,engeneral,

carecendesuficientesconocimientosprofundossobreungobiernoynotienenlacapacidadde

ofrecerlacontinuidadrequerida.Sinembargo,laasesoríaexternatienesulugarylasecretaría

definanzaspodríaaprovecharenpartelasrevisionesdeprogramasydeeficienciaefectuadas

por consultorías o comisiones externas al desempeñar su función de revisar el gasto.

Asimismo,partedelarevisióndelgastoladeberíanllevaracabolassecretaríaserogadoras,

aquienesselesdebeexhortaradesarrollarsuspropiasevaluacionesprogramáticasinternas.

Sinembargo,larevisiónnopuedequedarúnicamenteensusmanos;debeserencabezada

porlasecretaríadefinanzasyalefectuarlanopuededependerdeevaluacionesprogramáticas

realizadas bajo el control exclusivo de dichas secretarías.

Aspectos más generales de los procesos de priorización del gasto

Comoseobservóenlospárrafosanteriores,larevisióndelgastoeselpuntocrucialdonde

lapresupuestaciónporresultadosinteractúaconlosprocesosdepriorizacióndelgasto.Sin

embargo,paraquefuncioneadecuadamente,dichosprocesosrequierencontarconotros

elementos clave.

Es crucial implementar procesos adecuados para determinar las prioridades de nuevos gastos.

Paraello,doselementossondeparticularimportancia.Elprimerodeelloseslaexistencia

de una fase estratégica efectivaenelprocesodeelaboracióndelpresupuesto;esdecir,de

unaetapaenlosprimerosmomentosdepresupuestacióndondeelliderazgopolíticofijelas

prioridadesqueorientaránelproceso.Unbuenvehículoparafacilitarelestablecimiento

deprioridadesgubernamentalesdurantelafaseestratégicaloconstituyeundocumento de

estrategia presupuestaria,presentadoaconsideraciónalgabinetealiniciodelaelaboracióndel

presupuesto.

El segundo elemento clave de importancia para la priorización de nuevos gastos consiste en

desarrollar procesos rigurosos para la revisión de las propuestas por parte del nivel central. En

esecontexto,puederesultardeparticularutilidad:

• Contarconrequisitosestrictosparalapresentacióndenuevaspropuestasdegasto,esdecir,especificareltipodeinformaciónquesedebeincluirenellas(porejemplo,unenunciado

116 117


clarodelobjetivo),requerirestimadosdecostosdemedianoplazo,puntualizartiempos

mínimosparaemitirnotificaciones,exigirquesecirculelapropuestaentreungrupo

específicodeorganismoscentralesparaanálisisycomentarios.

• Exigirquelosestimadosdecostosdecadanuevainiciativaseacuerdenconlasecretaríade

finanzasafindeevitarquelassecretaríaserogadorassubestimendeliberadamenteloscostos

incluidos en sus propuestas.

Lasnuevaspropuestasdegastodebenintegrarselomásposiblealprocesodeelaboración

delpresupuesto.Enalgunospaíses,muchasdeesaspropuestaslassometenlassecretarías

queincurriránenelgastoyelgobiernolasdictaminafueradelprocesodepresupuestación.

Porende,alelaborarelpresupuestolosfuncionariosnosecentrantantoentomardecisiones

respectoanuevasopcionesdegastocomoenbuscaradaptarelgastorequeridoporlasnuevas

leyesaloslímitesdelosrecursospresupuestarios.Unobviopeligrodetalprácticaesquelas

nuevasiniciativasdegastoadoptadasfueradelprocesodeelaboracióndelpresupuestocostarán

másdeloqueelgobiernopuedapagaryquelapriorizacióndelosgastosresultemásdébil.

Larazónesquecuandosesometennuevaspropuestasencualquiermomentodelaño,seles

considera por separado en vez de compararlas con otras posibles opciones como sería el caso de

presentarlasparasurevisióncolectivaduranteelprocesodepresupuestación.

Enocasiones,serecomiendaalospaísesqueestablezcantechospresupuestariosfirmesanivel

desecretaría(odesector)desdeeliniciodelprocesodepresupuestación,completamente

“dearribahacialabase”antesdequelassecretaríasqueutilizaránlosrecursospresenten

solicitudesdepresupuestooserecibacualquierotroinsumodeabajohaciaarriba.Tal

recomendaciónsebasaenelsupuestodequeunapresupuestacióntotalmente“deabajohacia

arriba”permitequelassecretaríassolicitenfondosparacualquierfin,sinqueseestablezcan

restriccionesalosrecursos,ylasdejasinincentivosparaidentificaráreasdeahorro,situación

queinevitablementegenerasolicitudesqueexcedenatalgradolosrecursosdisponiblesque

resultanimposiblesdemanejarparalasecretaríadefinanzas.40

Esjustificablelainquietudquegeneralapresupuestaciónquevatotalmentedeabajohacia

arriba.Existeelpeligrorealdequesinosedeterminanlostechosconsumocuidadoyno

seestablecendesdeelprincipioyconfirmeza,empeorarálainflexibilidaddelaasignación

derecursosysereduciránsustancialmentelasposibilidadesdemejorarlapriorizacióndel

gasto.Tantolassecretaríascomolosorganismoscentrales,incluidalasecretaríadefinanzas,

carecendeconocimientosdetalladosdelasáreasprogramáticasyporellonopueden

40 VéaseSchiavo-CampoyTommasi(1999)yPotteryDiamond(1999).

117


determinarunilateralmenteadóndedirigirlosnuevosgastos.Másaun,elmontodenuevos

recursosquesedebeotorgaralassecretaríasoaunsectorparanuevaserogacionessepuede

decidir apropiadamente sólo después de analizar propuestas de programas concretos. Por

consiguiente,carecendesentidoenunciadoscomo“elsectorsaludesdealtaprioridadyporello

aumentaremossusrecursosenun15porcientosinconsiderarespecíficamenteenquégastará

lasecretaríadesaludesedineroadicional”.

Dehecho,pocospaísesdelaOCDEestablecentechosparalassecretaríasantesdeconsiderar

propuestasdeabajohaciaarribaparalaformulacióndenuevaspolíticas.PaísescomoCanadá

y Australia han logrado evitar los peligros de la presupuestación de abajo hacia arriba a la vez

de conservar una gran apertura para considerar propuestas elaboradas por sus ministerios para

nuevasiniciativasdegasto.Paraello,exigenalosministerioserogadoresquepresentenlas

nuevaspropuestasimportantesdepolíticasporseparadodelaspresupuestariasprincipalesy

quedesarrollenestasúltimasamaneradepromoverlacontinuidaddepolíticasyprogramas

preexistentes.Posteriormente,lasnuevaspropuestassesometenaunexamenmuyriguroso

ysistemáticoalnivelcentral.Chileutilizóelmismoprocedimientohacealgunosañosal

implementarsubienconocido“fondoconcursable”.

AlgunosconsideranaSueciaunmodeloparaelestablecimientodetechosministeriales

totalmentedearribahacialabase.Enteoría,todoslostechosseestablecenduranteunretiro

delgabinetealmesdeiniciadoelprocesodeelaboracióndelpresupuesto,antesderecibir

cualquierinsumodelabasehaciaarriba.Sinembargo,dehecho,losdebatessobrenuevas

iniciativasdepolíticaqueincidenenlostechoscontinúandurantemeses.

Paraefectuarunabuenapriorizaciónserequiereunamezclaadecuadadeelementosdearriba

haciaabajoyviceversadurantelaelaboracióndelpresupuestoporquedehecho,lasituaciónse

complicaaloptarporunprocesoqueseaúnicamentedelabasehaciaarriba.Deigualmanera,

unprocesoinversonoresultadeseablenipracticable,salvotemporalmenteybajocircunstancias

extremas;porejemplo,duranteunaagudacrisisfiscalquedemanderecortesalgastorápidos

ydrásticos.Definirconprecisiónelbalanceadecuadoentreprocesosdearribahaciaabajoy

viceversa durante la presupuestación posiblemente dependa en mucho de las circunstancias de

cada país.

Planificaciónypriorización

Porsupuesto,lapriorizacióndelgastoeslafunciónclavedela planificación.Sinembargo,

frecuentementelossistemasdeplanificaciónpresentandebilidadesdepriorizaciónporqueson

118 119


máscapacesdeidentificaráreasenlasqueelgobiernodeberíaincrementarelgastoquede

encontraráreasdondesepodríanefectuarrecortesparaabrirespacioalasnuevasprioridades

de gasto.

Másaun,enlospaísesdondeelprocesodeplanificaciónseencuentraseparado

institucionalmentedeldepresupuestación,llegaasucederquelosfuncionariosresponsables

delasdecisionespresupuestariasnoconsideranconseriedadlasprioridadesidentificadasen

laplanificación.Elproblematiendeaagravarseenparticularenpaísesdondesepiensaquela

planificaciónylapresupuestaciónsonprocesossecuenciales.Enotraspalabras,queprimero

seelaboraelplanyqueahíseformulantodaslasprioridades;elpresupuestoseconsiderauna

meraexpresiónfinancieradelasprioridadesdeplanificación.Muyfrecuentemente,esanoción

llevaaformularelplanfueradelcontextodelaslimitacionespresupuestariasyporende,elplan

nopriorizalatomadedecisionesdifícilesrespectoalaasignaciónderecursos.

Deloanteriorsedesprendendosleccionesclave.Enprimerlugar,laplanificaciónyla

elaboracióndelpresupuestosedebenintegrarcompletamente.Enotraspalabras,sedebe

efectuarlaplanificacióncomoparteintegraldelprocesodepresupuestaciónenvezde

considerárseleunaactividadquehaderealizarseantesdeelaborarelpresupuesto.Ensegundo

lugar,laplanificaciónadecuadadebeconsistirtantoenidentificarposibilidadesderecortecomo

enseleccionaráreasdenuevosgastos;esdecir,sedebediseñarparapriorizarelgasto,nopara

soñarideasimpracticablessobrenuevasformasdeusarlosrecursos.

Priorización del gasto a nivel sectorial y secretarial

Unenfoquequehainfluidoenlapriorizacióndelgastoeselllamadoenfoque“sectorial”,

conforme al cual gran parte de esa tarea se delega a grupos de secretarías de un mismo sector.

Enunprincipio,elgobiernocentraldeterminalostechosparalaagricultura,porejemplo,y

posteriormentetodaslassecretaríasquedesempeñanunpapelenelsectorsereúnenpara

decidircuáleslaasignaciónóptimadeltechoentrelosprogramasdeesemismosector(después

dehaberanalizadolosobjetivosyprioridadessectoriales).41Aparentemente,elesquemafue

inspiradoporelSistemadeGestióndelGasto(PEMS,porsussiglaseninglés),querecibiógran

atención a principios de los años ochenta.42

41 SepuedeencontrarunabrevedescripcióndedichoenfoqueenelcontextodelMTEFenPublic Expenditure Management Handbook,pp.47‐8,delBancoMundial(1998).Enesaversión,lossectoresdesempeñantambiénotrospapelesrelacionadosconlaplanificaciónyadministracióndeldesempeño,incluidaladefiniciónexplícitadeobjetivoseindicadoresymetasdedesempeñoanivelsectorial.

42 VéaseD.Good(2008),The Politics of Public Money (UniversityofTorontoPress).

119


Elsistematieneciertasventajas,perolaexperienciacanadiensesugierequeloscomités

integradosporvariassecretaríasnonecesariamenteconstituyenunforoadecuadoparala

revisióndelgasto.Asimismo,sepuedeargumentarqueelenfoquesectorialdelegaunaporción

demasiadograndedelatareadepriorización.Supuestamente,elnivelcentraldebedecidir

cómoefectuarlaasignaciónsectorialperoresultadifícildecidircuántodineroaprobarsinose

consideraelcontextodelasmedidasoahorrosespecíficoseimportantesqueseproponen.

Porlomenos,elenfoquesectorialescorrectoencuantoalreconocimientodelanecesidadde

descentralizarsignificativamentelasdecisionesdepriorización.Sinembargo,sepodríasugerir

quelatomadeesasdecisionesresultaríamásapropiadasiseefectuaraanivelministerialyno

sectorial.

Dadoquenoresultadeseableniviablecentralizartodaslasdecisionespertinentesala

priorización,surgelapreguntaclavedecómocrearincentivosypresionesparaquelas

secretaríaserogadorasasignenlosrecursosasujuicioydelamaneramásefectiva.Alrespecto

sepuedenmencionardosimportantesmecanismos:(1)unsistemamedianteelcualseespera

quelassecretaríasfinancieniniciativasmenoresdenuevosgastospormediodeahorros

identificadosanivelinternoyporenderecibanincentivosparalocalizartalesahorros,y(2)la

presiónimpuestaporunaadecuadarevisióndelgastoejecutadaanivelcentral,comoseestudió

con anterioridad.

Seconsiderafundamentalparaeléxitodeunsistemadepresupuestaciónporresultadosatodo

nivelgubernamentalcontarconunprocesoadecuadodepriorizacióndelgasto.Sinéste,la

informaciónsobreeldesempeñopodríanoutilizarseenlatomadedecisionespresupuestarias

yporende,todoelesfuerzoinvertidoeneldesarrollodeindicadores,evaluacionesycosteode

programas podría no incidir sustancialmente en la asignación de recursos.

Lecturas clave

Kim,J.M.andC‐K.Park(2006),“Top‐downBudgetingasaToolforCentralResourceManagement”,OECDJournalonBudgeting,6(1):93‐94.

Ljungman,G.(2009),Top‐Down Budgeting – An Instrument to Strengthen Budget Management,

documentodetrabajodelFMI,disponibleenhttp://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/

wp09243.pdf.

120 121


OCDE(2005),Reallocation: the Role of Budget Institutions, OCDE:París,sepuedesolicitaren

http://www.oecd.org/document/38/0,3343,en_2649_34119_33701862_1_1_1_1,00.html.

Robinson,M.(2011),“KeepingtheLidonAggregateExpenditureduringBudgetPreparation:

EnforcingAggregateExpenditureCeilingswhilePreservingAllocativeFlexibility”,enelinforme

deltallersobrepolíticafiscaldelBancodeItaliade2001,disponibleenhttp://www.bancaditalia.

it/studiricerche/convegni/atti.

Robinson,M.(2010),Ministry Ceilings under Top‐Down Budgeting, disponible en http://blog.

pfmresults.com/wordpress/?p=10.

Robinson,M.(2010),Keeping the Lid on Aggregate Spending,disponibleenhttp://blog.

pfmresults.com/wordpress/?p=93.

121


16 Contabilidad en valores devengados y presupuestación por resultados

Estasecciónsededicaalarelaciónqueexisteentrelacontabilidadbasadaenvalores

devengados y la elaboración de presupuestos con base en resultados. Algunos autores opinan

quelacontabilidady(quizástambién)lospresupuestosbasadosenvaloresdevengadosson

esenciales para la presupuestación por resultados. Analizaremos en esta sección si dicho

supuestoescorrectoono.Laconclusiónesquedependerádelamaneraenqueseelaboreun

presupuestobasadoenresultadosporqueexistenpocasformasdeesetipodepresupuestación

para las cuales resulta esencial la contabilidad en valores devengados. Ése no es el caso en

particulardelapresupuestaciónprogramática;sibiensepuedeargumentarqueesetipo

depresupuestaciónresultaríamásefectivaenunambientededevengados,funcionará

perfectamentebienenunesquematradicionaldepresupuestosycontabilidad“envaloresde

caja”(ode“compromisos”).

Iniciamoslasecciónconunaexplicaciónsobrelacontabilidadenvaloresdevengados(AA,por

sussiglaseninglés)ydelpresupuestopordevengoantesdeprocederaconsiderarsurelevancia

para la presupuestación por resultados.

¿En qué consiste la contabilidad y la presupuestación por valores devengados?

ElsistemaAAseusaparalaelaboracióndeinformesfinancieros.Enotraspalabras,esuna

metodologíaespecíficamediantelacuallasorganizacionesreportansustransaccionesy

posiciónfinancieras.ElsistemaAAeslametodologíadecontabilidadestándarusadaporel

sectorprivado,dedondesurgióprimordialmentecomométodoparamediradecuadamentelas

gananciasdeunaempresa.Selepuededefinircomolametodologíapormediodelacuallas

entidadesmidenapropiadamentesuscostosdeproduccióneingresos,cuandoseaelcaso.

Enelcontextodelsectorprivado,sólosepuedenmedircorrectamentelasgananciaspormedio

delamediciónapropiadadeloscostosdeproducciónydelosingresos.Elcálculocorrectode

ingresos,utilidadesypérdidastambiénseconsiderarelevanteparalasempresasparaestatales

porquetambiéngeneraningresosdelaventadeproductosaconsumidoresygananopierden

consusoperaciones,situaciónquesedebemedir.Precisamenteporello,lasparaestatalesdela

mayoría de los países han empleado por años la AA.

Porelcontrario,losconceptosdeingresosganadosyutilidadessonengeneralirrelevantespara

los órganos gubernamentales,esdecir,paralassecretaríasyotrasorganizacionesquedependen

primordialmentedelosimpuestosparasufinanciamiento.Paraellas,losposiblesbeneficiosde

122 123


laAAsurgenengranpartedeusarlaparamedirsuscostosdeproducción;esdecir,loscostosde

losproductosqueentregan.Porello,alexplicarenquéconsistelaAA,noscentraremosprimero

en el tratamiento de acumulación de costos en lugar de los ingresos.

Tradicionalmente,losgobiernosdetodoelmundohanempleadolacontabilidady

presupuestaciónbasadasenvaloresdecaja(ademásdelallamadacontabilidady

presupuestación“porcompromisos”enalgunospaíses)ensussectorespresupuestarios.Apenas

últimamentealgunosgobiernoshandecididoreemplazarlacontabilidadenvaloresdecajapor

elsistemadeAA.Conformeaésta,elenfoqueprincipaldelaelaboracióndeinformefinancieros

loconstituyenlospagosylarecepcióndedineroduranteelañofiscal.Aniveldesecretaría,los

informesmásimportantessonlosdelgastoministerial,dondegastosedefinecomolospagos

efectuados a terceros externos.43Segúnelesquemadelapresupuestaciónenvaloresdecaja,los

presupuestos autorizados para cada secretaría se expresan también en términos de gastos en

efectivo.Enotraspalabras,cadaunarecibeunpresupuestoanualdondeseestableceellímite

depagosquepuedeefectuarduranteelaño.44

LaformamássencilladeentenderlaAAescompararlaconlacontabilidadenvaloresde

caja.Enotraspalabras,podemosentendermejorlanaturalezadelaAAalexplicarporqué

resulta inapropiado usar la contabilidad en valores de caja como base para medir los costos de

producciónydequémaneralaAAsuperalasdebilidadesdelasegundaeneseaspecto.

Siunasecretaríadeseacalcularloscostosdeproduccióndelosserviciosquehaentregadoa

clientesexternos(esdecir,desusproductos)duranteelañoencurso,deberáconsiderarlos

costosdetodoslosrecursosusadosparaproducirlosservicios.Siintentallevarloacabosóloal

considerar el gasto enefectivodeeseaño,esdecir,conbaseenlacontabilidadenvaloresde

caja,enfrentaráunaseriededificultades,entreellaselhechodequealgunosdelosrecursos

utilizadosparagenerarproductosenelañoencursosehabránpagadoenañosanteriores(por

ejemplo,edificios,equipoysuministrosadquiridosenelpasado).Deigualmanera,algunos

delosrecursosempleadoseseañosepagaránenalgúnmomentoenelfuturo(porejemplo,

43 Entérminosmásprecisos,comopagosnoreembolsables,esdecir,quenoconstituyenreembolsodedeudanipréstamos públicos efectuados por el gobierno a terceros externos.

44 Enpaísesqueutilizanlapresupuestaciónporcompromisos,existetambiénunlímiteanualalvalordeloscompromisosdepagosfuturosestablecidosporlasecretaría.Eltérmino“compromiso”serefierealaobligaciónlegaldeefectuarunpagoalmomentoenqueseformalizaelcompromisooenalgúnotromomentoenelfuturo(inclusoañosmásadelante,enelcaso,porejemplo,decontratosdevariosañosfirmadosconcompañíasconstructorasparalarealizacióndeimportantesobraspúblicas).Enunpresupuestodecompromisos,seimponenlímitescuantitativosalpaquetedenuevoscompromisosquesepuedencelebrarduranteelañofiscalencuestión.

123


facturasdesuministrosentregadosyutilizadosalfinaldelañofiscalencurso,mismosqueno

sonpagaderossinohastaelprincipiodelsiguiente).Enfocarsealgastoenefectivoocasionará

quesepasenporaltoloscostos“noexpresadosenefectivo”yporconsiguientesesubestimarán

los de producción.

Elproblemaesunaespadadedoblefilo.Lamedidadelosgastosenefectivodelañoen

cursoincluirántodoslosgastosdecapitalrealizadosduranteelaño.Paratratarelgastodel

año en curso como medida de los costos de producción también de ese año implica suponer

tácitamentequetodogastodecapitalqueserealiceeseañocontribuyealaproduccióndeese

añoysólodeése.Pordefinición,sinembargo,elgastodecapitalesunaerogaciónenactivos

quecontribuyealaproducciónalolargodevariosaños,esdecir,queparacontartodoel

gasto de capital del año en curso como parte de los costos de producción de ese año implica

sobreestimar los costos.

ElsistemadeAAresuelvelosproblemasanterioresalreemplazarlamedidadelgastoenefectivo

conunamedidadelcostodelosrecursosempleadosenlaproducción,queseconocecomo

egresos.Losegresosdeunaentidadgubernamentalenunañofiscaldadomidenloscostosde

todoslosrecursosutilizadosporéstaparagenerarproductoseneseañofinanciero,sinimportar

enquémomentosepagaronrealmentedichosrecursos.Ladiferenciaentreelconceptode

egresosyeldegastotienequeverconelañofiscalduranteelcualseasientanlospagospor

insumosutilizadosenelprocesodeproducción.Elgastomidecuándosepaganlosinsumos,

mientrasquelosegresosmidencuándoseusanlosinsumosenelprocesodeproducción.

Tomemos el ejemplo del gasto de capital. En vez de asentar todo gasto de capital como costo de

producciónenelañoenqueserealizaelgasto,elsistemadeAAtrataunaporcióndelgastode

capitalcomocostodeoperación(comoegreso,usandoellenguajedelaacumulacióncontable)

encadaunodelosañosenquelosactivosencuestióncontribuyenalaproducción.Entérminos

muygenerales,silavidadeunactivoesdediezaños,porejemplo,laAApodríaasentaruna

décimapartedelpreciopagadoporeseactivocomocostodeproducciónencadaunodelos

diez años de vida del mismo.45Aesoseleconocecomo“depreciación”.

45 Esamedidasimplificadegranmaneraelconceptodedepreciación.Enlaprácticaeltratamientodeacumulacióndelgastodecapitalresultamuchomáscomplicadocuandoseconsiderancuestionescomolainflaciónylaposibilidaddequeelactivotengaalgúnvalorresidualalfinaldesuvida,esosintomarencuentalasmuycomplicadasmetodologíasdevaluaciónydepreciacióndeactivosdesarrolladasporloscontadores.Sinembargo,laideadeltratamientodeacumulacióndelcapitalcomoasignacióndecostosalpasodeltiempoilustra la esencia del concepto de acumulación de egresos aplicado a bienes de capital.

124 125


Ladiferenciaentreelconceptodegastoqueseutilizaenlacontabilidadenvaloresdecajayel

concepto de egresos de la AA no surge únicamente en relación al tratamiento del capital. Otro

ejemplodeesadiferenciaserelacionaconlasfacturas(cuentas)presentadasporproveedores

aundepartamentodado.Conformealesquemadecontabilidadenvaloresdecaja,lasfacturas

sereconocenenlosinformesfinancierosdeesedepartamentosóloenelañofiscalenque

efectivamenteserealizóelgasto,esdecir,cuandosepagalafactura.Porelcontrario,bajoun

sistemadeAA,lasfacturassereconocencomoegresosdelañofinancieroenqueseentregan

lossuministroscorrespondientesyporende,lafacturaseconvierteenunefectoapagar(es

decir,cuandoeldepartamentoadquierelaobligacióndepagaralosproveedores).Taldistinción

resultaimportanteporquecomoseobservóconanterioridad,elpagodealgunossuministros

puedenorealizarsesinohastaelañofiscalenquesehanrecibidoyempleadoenlaproducción.

Lajubilacióndeunfuncionariopúblico(loscostosdepensión)constituyeotroejemplodel

tratamientodeacumulacióndecostos.Lamayoríadelosgobiernosoperasuspropiosesquemas

dejubilación.Enotraspalabras,prometenbeneficiosderetiroasusfuncionariosyporello

talesbeneficiosseconviertenenderechosquelosfuncionariosacumulandurantesuvida

profesionalyquedebehacervalerelpropiogobierno.Porconsiguiente,desdeelpuntodevista

gubernamental,esosderechosrepresentanunaimportanteobligaciónfinanciera;constituyen

unaparteesencialdelcostodelaprestacióndeserviciosgubernamentalesporqueporcadaaño

deserviciodeunfuncionariopúblico,seacumulanderechosdejubilaciónadicionales.Porlo

tanto,cabepreguntarsecómomedirelcomponentedejubilacióndeloscostosdeproducción

gubernamental en un año dado. La contabilidad en valores de caja no sirve para esa tarea

porquenoesposiblemedirelcosto anual de la jubilación sólo al examinar el gasto anual en

materiadejubilaciones.Paraentenderporquénoesposible,considéreseelcasodeunservidor

público,deJaime.Añoconaño,alolargodesuvidaprofesional,sevahaciendoacreedoramás

beneficiosdejubilaciónperoelpagoefectivodeesosbeneficios,esdecir,elgasto,serealizauna

vezquehayaconcluidosucarreraprofesional.Siseutilizaralacontabilidadenvaloresdecaja,se

obtendría el siguiente resultado ilógico:

• Noseasentaríaningún‘costo’dejubilacióndeJaimedurantelosañosquelaboraraprestando

servicios al público

• Seregistraríaun‘costo’sustancialsólocuandoJaimeseretiraraydejaradecontribuiren

absolutoacualquiertipodeproducción

ElhechoquesísereconoceenelsistemadeAAesquecadaañodelavidaprofesionaldeJaime

existeuncostodejubilaciónadjuntoasucontratación.Porsupuesto,esecostoesunegresono

125


expresadoenefectivo,esdecir,quenorequierequeseefectúeunpagoenesemomento;sin

embargo,noporelloelgastoesmenosreal.¿CómosemidebajounesquemadeAAelcostode

jubilacióndefuncionariospúblicos?Esencialmente,laideaesqueenvezdemedirelgastopor

beneficiosdejubilación,elgobiernocomountodomidasuscostosanualesenesamateriaal

asentarelaumentobrutodelmontototaldederechosdejubilaciónqueelgobierno‘debe’asus

empleados.46

Entonces,deberesultarevidentequesólomedianteelusodelaAA,losorganismosdelsector

públicopuedenmedirconexactitudloscostosdegenerarlosproductosqueentreganalpúblico.

Porsupuesto,laAAgeneraunacifratotalquepermitemedirelcostoagregadodetodoslos

productosgeneradosporunaorganizaciónenunañofiscaldado.ElsistemadeAAperseno

proporciona información sobre el costo de generar un producto o grupo de productos específico,

ni ofrece información sobre el costo unitario de los mismos. Para obtener esos datos se

requierenmedidasdelosegresosdentrodeunsistemadecontabilidadporvaloresdevengados

para aunarlos a la información del producto. Una función de la llamada contabilidad analítica

consiste en dividir el total de egresos acumulados de una agencia gubernamental entre sus

distintosprogramaso,anivelmásdetallado,entretiposespecíficosdeservicios.

Hastaestepuntoelanálisissehacentradoenlacontabilidadporvaloresdevengados.Porsu

parte,lapresupuestación en valores devengados consiste en usar la contabilidad del mismo

nombrecomobaseparalaasignaciónpresupuestaria;entérminosmásprecisos,eneluso

deconceptosdeacumulaciónparaespecificarlostotales de control presupuestarios.47 Como

seestudióenlaseccióndelasapropiacionesprogramáticas,lostotalesdecontrolsonlímites

cuantitativosdegastosqueseimponenalassecretaríaserogadoras,yaseacomoapropiaciones

especificadasenlaleyanualdepresupuestoopormediodeunadirectrizadministrativadeuna

secretaríaodelasecretaríadefinanzas,porejemplo.Porconsiguiente,nosedebeconfundirla

presupuestaciónenvaloresdevengadosconlacontabilidaddelmismonombre,mismaquese

refieresolamentealregistroyreportedeoperacionesfinancierasdelgobiernoentérminosde

acumulación contable.48

46 Eltérmino“bruto”enestecasosignificaelaumentodederechosrelacionadosconlajubilacióneignoraelpaquetedederechosdefuncionariosyaretiradosqueelgobiernopagaalolargodelaño.

47 Demaneramásformal,lapresupuestaciónporvaloresdevengadossehadefinido(Robinson,2009)comola especificación de las aprobaciones del gasto presupuestario y de los estimados de ingresos en términos de medidas de acumulación contable.

48 Cabehacernotarenestepuntoquelacontabilidadporvaloresdevengadosreportanosólolosegresos,etc.,sinotambiénlosflujosdeefectivoyporlotanto,sepuededecirqueincorporaalacontabilidadenvaloresdecaja.

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¿Quéimplicautilizarconceptosdeacumulacióncontableparaespecificarlostotalesdecontrol

presupuestario?Eltipomásbásicodetotaldecontrolbasadoenvaloresdevengadosesuntotal

de control de egresos,esdecir,unlímitecuantitativoimpuestoporelnivelcentraldelgobierno

alosegresospermitidosparacadasecretaríadentrodelañodelpresupuesto.49 Establecer un

totaldecontroldeegresossignificaconsiderarlosegresosdelañoencursocomoejerciciodelos

fondosdelpresupuesto,sinimportarenquémomentoseefectúancualquieradelospagosen

efectivoasociados.Porejemplo,lossiguientesconceptosiríanendetrimentodeltotaldecontrol

de egresos:

• Facturasporpagar:montospagaderosporbienesyserviciosentregadosyutilizadosdurante

elañofinancieroencursoaunqueelpagosellegaraaefectuarhastaelsiguienteaño.

• Losderechosadquiridosadicionalesrespectoapagosfuturosdepensionesqueacumulanlos

funcionariospúblicosalolargodelañofiscal.

• Existencias(desuministros,etc.)querealmenteseutilizaronenelprocesodeproducciónalo

largodelaño,sinimportarenquémomentoseadquirieron.

• Depreciacióndelosactivosfijosdelassecretarías.

La complejidad de la contabilidad y la presupuestación por valores devengados

LaprincipaljustificaciónparaelusodelaAAconrespectoalapresupuestaciónporresultados

descansaenelsupuestodequeamejormedicióndelcostodelosproductos,mayorsuutilidad

paraesetipodepresupuesto.Comoseestudiaacontinuación,entérminosgenerales,tal

afirmaciónesverdad.Sinembargo,nosepuedeemitirunjuiciosobresilaAAdebeacompañar

alapresupuestaciónbasadaenresultadossinconsiderartantosuscostoscomosusbeneficios.

Enesecontexto,sedebereconocerquelaAAposeedesventajassignificativas,deentrelas

cualessobresaleelhechodequeesmáscomplejayporende,cuestamásentérminosde

manodeobracalificadaydelostérminoscontablesqueutiliza.Talesdemandashacenquela

introducción de la AA se convierta en un reto considerable en países de bajos ingresos e incluso

enlosdeingresosmedios.Porlotanto,lapreguntaquecadapaísdeberesponderessilos

beneficiosdeintroducirlaAAalgobiernosuperanloscostos.Encuantoalapresupuestaciónpor

resultados,nobastacondemostrarquelapresupuestaciónprogramáticaoalgúnotrotipode

presupuestobasadoenresultadospuedefuncionarmejorenlapresenciadelaAA.Dehecho,

senecesitaprobarquelamejoraesperada,consideradaconjuntamenteconotrosbeneficios

delaAA,esdetalmagnitudquejustificaloscostosycomplejidadesdelatransiciónaun

49 Comoseexplicamásadelante,noesesencialqueuntotaldecontroldeegresoscubratodaslascategoríasdelosdesembolsosdeunasecretaría.Sinembargo,laimposicióndeuntotaldecontrolquecubralamayoríadelascategoríasdelosgastosdetodaslassecretaríaserogadorassedeberíaconsiderarunacaracterísticasustantivadecualquiersistemadepresupuestaciónporvaloresdevengados.

127


sistemabasadoendevengos.Asimismo,sedebetenerencuentaquetantolapresupuestación

porresultadoscomolaAAconstituyenreformasdemandantesensímismasyporello,nose

recomiendaintentarintroducirlasalmismotiempo.

Loanterioraplicatodavíamásalapresupuestaciónbasadaenvaloresdevengados,que

resultaconsiderablementemáscomplejaquelaAAporsísola.Pormayorcomplejidadno

sóloqueremosdecirqueunsistemadepresupuestacióndeesetipoesmuydemandante

entérminosderecursoshumanoscalificados(profesionalesdelacontabilidadydeotras

disciplinas)ydesoportedesistemasdeIT,sinoquetambiénpuedellegaradebilitarelcontrol

delgastoenpaísesdondelosaltosmandosnoentiendanbienlosconceptosdeacumulación

contable(véaseRobinson,2009).

La contabilidad en valores devengados y la presupuestación programática

Seharepetidoendistintasocasionesqueelobjetivoprimariodelapresupuestación

programáticaconsisteenmejorarlapriorizacióndelgastoalpermitiralostomadoresde

decisionespresupuestariascomparar,generalmentedemanerainformal,loscostosylos

beneficiosdeprogramasalternos.

Loanalizadoenpárrafosanterioresponeenevidenciaquelacontabilidadenvaloresdecaja

resultaimperfectaparaesatareaporquenomideadecuadamenteloscostosdelaprestaciónde

serviciosyporellopuededistorsionarlascomparacionesdecostosprogramáticosalhacerque

algunosprogramasparezcanmenoscostososensíyenrelaciónaotrosprogramas.Porejemplo,

supóngasequelosfuncionariosquetomandecisionessobreelpresupuestodeseancomparar

unprogramadetratamientosmédicosconunodesaludpreventiva.Elprimerorequieremucho

capitalporqueserequieregrancantidaddeequipoeinstalacionescostosas,mientrasqueel

segundodependedecampañasinformativasyempleainfraestructuracaraenrarasocasiones.

Alcompararseambosprogramasdeacuerdoconlacontabilidadenvaloresdecaja,esdecir,

alexaminarlosgastosenefectivodecadaunoduranteunperiodoenelcualnoseinvierte

muchoeninstalacionesdeatenciónalasalud(porejemplo,cuandonoseconstruyannuevos

hospitales,etc.),lacomparaciónsedistorsionará.Loscostosdelprogramadetratamientos

médicosresultaránartificialmentebajosperonolosdelprogramadeprevención.

Pueden surgir otras distorsiones al comparar programas por el uso de la contabilidad en valores

decaja.Porejemplo,sicomparamosunprogramaejecutadoprimordialmenteporfuncionarios

públicosconunoquedependaengranpartedecompañíasdelsectorprivadoydesus

empleados,elcomponentedecostoslaboralesquesedifiereconsiderablementedentrodela

128 129


administraciónpúblicapodríallevaralaconclusiónerróneadequeelprimeroesrelativamente

másbarato.

Porlotanto,obviamente,enprincipioresultamejorbasarunsistemadepresupuestación

programáticaenunodeAA.LasmedidasdecostosdeprogramasproporcionadosporlaAA

facilitanenmucholarealizacióndecomparacionesdecostosmásjustasentreprogramas

alternos.Lapresupuestaciónenvaloresdevengadosresultaríainclusomejorporqueconformea

ésta los costos totales de los programas se cargarían a los programas de las secretarías y con ello

selesmotivaríapoderosamenteabasarsusdecisionesdepriorizaciónenloscostosrealesdelos

programasynosóloenelniveldegastoenvaloresdecajaquerequierenenunañodado.

El vínculo entre la acumulación y la presupuestación por resultados

“Unodeloselementosclavedelnuevoenfoquebasadoenrecursos(esdecir,en

devengos)consisteenquerequierequelassecretaríasrealicenuncosteomásprecisode

lasactividadesyquelosegresosylosingresosseasignenacadaunodelosobjetivosde

lasecretaríaencuestión,acciónqueayudaráalgobiernoagarantizarquelosrecursosse

destinenaserviciosprioritariosdeconformidadconsusobjetivos.”

(TesoreríadeSuMajestad,2002)

“Laintroduccióndeprincipiosdecosto(esdecir,dedevengos)alaplanificacióndel

presupuestogubernamentalseasociaalmejoramientodelaefectividaddelgobierno

mediantelavisibilidadylatransparenciayuncomportamientoconscientedeloscostos…La

transparenciadeloscostosproporcionaapolíticosyalliderazgoadministrativounamejor

baseparapriorizarelusodelosrecursos.”(MinisteriodeFinanzasdeDinamarca,2006)

Sinembargo,apesardequelacontabilidadenvaloresdecajageneraalgunasdistorsionesen

lasmedidasdecostosprogramáticoscomparativos,nosepuededecirquetalesdistorsiones

seanengeneraltangravesqueimpidanquelapresupuestaciónprogramáticaalcancesu

objetivofundamentaldemejorarlapriorizacióndelgasto.Lapresupuestaciónprogramáticaha

funcionadobienenalgunospaísesquecuentanconsistemasdecontabilidadypresupuestación

basadosenvaloresdecaja(oenunacombinacióndevaloresdecajaycompromisos).Másaun,

enlamayoríadelospaíses,entrelosfactoresquedeterminaneléxitodelapresupuestación

programática,laprecisióndelsistemacontableparamedirloscostosdeprogramasesmucho

129


menosimportantequelaconsideracióndesieldiseñodelapresupuestaciónfacilitalatoma

dedecisionesdepriorizaciónadecuadas(véaselaSección15).Porlotanto,engeneral,

laintroduccióndelaAAnoseconsideralaprioridadmásimportanteparalograrquela

presupuestaciónprogramáticafuncioneadecuadamente.

Loanterioresunabuenanoticiaenparticularparapaísesenvíasdedesarrollo.Nodebensentir

quetienenqueaunarlaintroduccióndelapresupuestaciónporresultadosalaimplementación

de un sistema de AA y mucho menos a la presupuestación en valores devengados. Deben

recordarquelamayoríadelossistemasdepresupuestaciónprogramática,incluidoelsistema

degrandiseñointroducidoenFranciaentre2001y2006,operanenunmarcotradicionalde

contabilidad y presupuestación en valores de caja o en una combinación de valores de caja y

compromisos.

Sistemasdecontabilidadenvaloresdevengados,decomprador-proveedor

ydefinanciamientoporfórmula

Adiferenciadelapresupuestaciónprogramática,unsistemadecomprador-proveedor(PP)

requiereporcompletodelaAA.ComoseestudióenlaSección12,unsistemadePPrequiere

quelosorganismosgubernamentalesoperencomonegociosyquedirijansuatenciónasus

utilidadesopérdidasfinancieras.Sóloexisteunamanerademedirpérdidasyganancias:con

unsistemadeAA.ElusodelaAAresultaesencialparaesefinporqueserequieremedircon

precisiónloscostosdeproducciónyporquelamedidaexactadelosingresosobtenidosse

consideraunimperativoabsoluto.

ElenfoquedelaAAparamedirlosingresosaplicaexactamenteelmismoprincipioqueel

utilizadoenlamedicióndeegresos.Esdecir,losingresosacumuladosseregistranenelaño

enquesedevenganynoenelañoenqueserecibeelefectivo.Porlotanto,ladiferencia

entreingresoenefectivoeingresoacumuladoserelaciona,nuevamente,conelañofiscalen

queseregistraelingreso.Supongamos,porejemplo,queunacompañíarecibióesteañoun

montoelevadoenpagoporserviciosqueseprestaráneneltranscursodetresaños.Segúnla

contabilidadenvaloresdecaja,seregistraríadichopagocomoingresodeesteaño,situación

absurdaporqueelingresoencuestiónenrealidadsedevengarágradualmentealolargodelos

próximostresaños,siempreycuandoelproductoseentregue.Parareflejaresasituación,laAA

reconocería el ingreso en etapas a lo largo de esos tres años.

Deigualmanera,siunaempresavendeunactivo,deacuerdoalacontabilidadenvaloresdecaja

laventasetrataríacomoingreso,mientrasqueenunsistemacontabledevaloresdevengados

130 131


noseconsideraríaalefectivorecibidocomouningresorealmentedevengadoporqueserecibió

alsacrificarelactivoencuestión.Desdelaperspectivadelaacumulacióncontable,tratar

esedinerorecibidocomosifueraingresoseríasimilaralcasodeunindividuoquevendesu

automóvilyconsideraelpagoquerecibecomosifueraunsalario.

Entonces,elestadofinancieromásimportantedelosquesegeneranenuncontextodeAA

eselestadodeoperación,queseconocecomúnmenteenelsectorprivadocomoEstadode

PérdidasyGanancias.Dichodocumentoreportalosingresosyegresostotalesdelañofiscale

identificaloselementosclavedeambos;eldatofundamentalqueproporcionaeselresultado

deoperaciones,queseobtienealrestarlosegresostotalesdelosingresostotales.Porsupuesto,

eseresultadoesunamedidadeutilidadescontables.

Aligualquecualquierempresaprivada,unhospitaluotroorganismofinanciadopormedio

del mecanismo de PP y no mediante un presupuesto tradicional necesita medir su resultado

deoperaciones.SegúnelesquemadePP,laentidadgubernamentalencuestiónnecesita

asegurarse de no incurrir en pérdidas y sólo la AA proporciona el medio para determinarlo.

Precisamenteporesarazón,cuandoAustraliayNuevaZelandaintentaron(sinéxito)aplicarel

principiodePPalatotalidaddelpresupuestogubernamental,locombinaronconunatransición

alapresupuestaciónenvaloresdevengados,deahíeltérmino“elaboracióndepresupuestos

devengadosbasadosenproductos”.

Encuantoalfinanciamientoporfórmula(FF),lasituaciónesunpocomáscompleja.Como

seexplicóenlaseccióncorrespondiente,algunossistemasdeFFsebasanencostosyesen

relaciónaéstosdondelaAApuedecontribuir.LaFFbasadaencostosgeneralmenteutilizauna

fórmula de productos(ynoderesultados);laversiónmássimpledeesafórmulaestableceque

elfinanciamiento=cantidad x costo unitario del producto. Como la acumulación contable mide

mejorloscostosdelosproductos,resultaráevidentequeelFFfuncionarámejorconlaAA,pero

nosignificaquetodaslasformasdeFFbasadoencostosrequierannecesariamentedelaAA.

Enparticular,siconelFFsecubrencostosvariables,esdecir,noloscostosdecapital,algunas

fórmulas podrían funcionar adecuadamente en un contexto de contabilidad y presupuestación

basadasenvaloresdecaja.Sinembargo,entérminosgenerales,sepuededecirquelas

fórmulasparaelfinanciamientobasadoencostosprobablementerequierandelusodevalores

devengados.

131


Lecturas clave

Robinson,M(2007),“CostInformation”enM.Robinson(ed.)Performance Budgeting.

Robinson,M(2009),Accrual Budgeting and Fiscal Policy, documentodetrabajodelFMI,

disponible en http://ideas.repec.org/p/imf/imfwpa/09‐84.html.

Diamond,J(2002)Performance Budgeting – Is Accrual Accounting Required?, documento de

trabajodelFMI,disponibleenhttp://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp02240.pdf.

132 133


17. El Congreso y la presupuestación basada en resultados

ElpapeldelCongresoenunsistemadepresupuestaciónporresultadosqueabarquetodo

nivelgubernamentalvaríamuchodeacuerdoconelsistemapolíticoyenparticularelpapel

quedesempeñeanteelejecutivoenlotocantealaformulacióndelpresupuesto.Porlotanto,

esunáreaquerequieremuchacautelaalhacergeneralizaciones.Sinembargo,entérminos

muyamplios,podemosdistinguirdosextremos:porunaparte,loscongresosqueejercenuna

influenciadirectaeimportanteenlaasignaciónderecursosenelpresupuestoyenelotro

extremoloscongresosqueaunquedebenaprobarelpresupuestoconformealaley,inciden

pocoensucontenido,mismoquedeterminafundamentalmenteelejecutivo.

El Congreso de los Estados Unidosesunejemplonotabledelprimertipodesistema.Aunque

elpresidentedeesepaíssometeelpresupuestoaconsideracióndelCongreso,existenpocas

limitacionesaloscambiosquepuedehacer(yllevaacabo)elCongresoantesdevotarpor

supropiaversióndefinitivadelmismo.Encuantoalsegundotipodesistema,elparlamento

británicoeselejemplomássorprendente;ademásdequeengeneralseencuentrabajo

elestrictocontroldelgabinetepormediodelsistemapartidista,cualquierenmiendadel

parlamentoalpresupuestosometidoporelejecutivoseconsideraunamocióndefaltade

confianza,cuyaaprobaciónllevaríaalarenunciadelgobierno.Deahíquefundamentalmente

el parlamento acepte el presupuesto o expulse al gobierno. Los sistemas parlamentarios de

muchos países se encuentran en medio de esos extremos y el parlamento ejerce cierto grado de

influenciadirectasobrelaasignaciónderecursospresupuestarios.

SielCongresoejercefacultadespresupuestariasindependientesysustanciales,unsistema

depresupuestaciónporresultadosatodonivelgubernamentalpodráfuncionarsolamente

enlamedidaenqueelCongresovinculesusdecisionesdefinanciamientoalosresultados.

Sinembargo,siéstecarecedepoderpresupuestarioindependienteoposeemuypoco,en

realidadresultairrelevante;encualquiercaso,elpapelderendición de cuentas por resultados

(adiferenciadelcontrolpresupuestario)delCongresopuedeconstituirunapartesignificativa

deunsistemaexitosodepresupuestaciónbasadaenresultados.Porlotanto,empezaremospor

considerar algunos aspectos de ese papel de rendición de cuentas.

El Congreso y la rendición de cuentas por resultados obtenidos

En un sistema exitoso de presupuestación basada en resultados implementado a todo nivel

gubernamental,unodesuselementosclaveesla elaboración de informes sobre el desempeño,

esdecir,deinformesdirigidosalCongresosobrelosobjetivosyresultadosalcanzadospor

133


agenciasgubernamentales.Cadadíamáspaísesoptanporelenfoqueadoptadooriginalmente

en los Estados UnidosconformealaLeydeDesempeñoyResultadosdelGobiernode1993,

queestablecíaqueelCongresodeberecibirplaneseinformesdedesempeñoanualdecada

secretaría o sector dentro del gobierno.

Engeneral,sehaintentadoconpocoéxitomotivaralCongresoacentrarseyadebatirel

desempeñoensesionesplenarias,esdecir,enlasreunionesdondeasistelatotalidaddesus

miembros(véaseelejemplodelrecuadroacontinuación).

La decepcionante experiencia de la revisión del desempeño en la sesión plenaria

del parlamento de Holanda

Paraaumentarlarelevanciapolíticade[eldebatesobrelosinformesanualesde

desempeño],[elgobierno]propusoen2004queserealizaraundebateplenariosobre

los informes anuales el tercer miércoles de mayo en presencia de todo el gabinete

(ResolucióndeBlokde2004).Duranteeldebatedelmesdemayode2005seencontraba

presentetodoelgabineteperonoasíloslíderesparlamentariosdedistintospartidos

importantes;sepresentaronentre35y60delos150miembrosdelparlamentoapesar

dequenoserealizabanparalelamentereunionesdecomités.…LaResolucióndeBlok…

hageneradomayoratenciónpolíticaparalosinformesanualesymayorcoberturadelos

medios. Desafortunadamente la atención al debate plenario fue acompañada de una

disminución en la atención a los debates de las comisiones. La atención de los miembros

delparlamentohaciaelinformeanualsigueennivelesbastantebajosysuinteréstiendea

confinarsealacomisiónparlamentariadefinanzas.50

Loscomitésparlamentariostiendenaserelforoprincipaldelarendicióndecuentasdelos

resultadosobtenidos.Losenfoquesparamejorarelpapeldedichoscomitésenesaárea

varíanmuchodepaísapaís.Unodeellosconsisteenextenderelpapeldelcomitéfinanciero/

presupuestarioparacubrircuestionesfinancierasydeldesempeño.Sinembargo,fortalecerel

papeldeloscomitéssectoriales,esdecir,delosquecubrensectoresespecíficosdelgobierno

comoeldelasalud,puederesultardegranutilidad.Comosucedeenotrasáreasdelalabor

deloscomitésparlamentarios,elgradodeéxitodedichoscomitésenelfortalecimientodesu

papel de exigir cuentas por resultados obtenidos suele vincularse estrechamente a los recursos

deapoyoconquecuentan,enparticularelpersonalprofesionaldesoportedeinvestigación.De

50 Fuente:SterckyBouckaert(2006),p.14.

134 135


especialutilidadenesecontextoseconsideralacreacióndeserviciosanalíticosprofesionales

queapoyanatodoelCongreso;unodelosejemplosmejordesarrolladosalrespectolo

constituyelaOficinadePresupuestodelCongresodelosEstados Unidos.

Elpropósitodeunainstituciónsupremadeauditoría(porejemplo,laoficinanacionalde

auditoría,eltribunaldecuentas)enmuchossistemaspolíticosconsisteenservircomo

instrumentoderendicióndecuentasdelCongreso,independientedelejecutivo.Enese

contexto,ampliarelpapeldeesetipodeinstitucióndemeramenteauditarlasfinanzasaauditar

losresultados,comoseestudióenlaseccióndeauditoríadeldesempeño,podríaconvertirseen

unmecanismoútilparareforzarelpapelderendicióndecuentasdelCongresoenesamateria.

CuandounainstituciónsupremapresentaalCongresoauditoríasdedesempeño,leproporciona

unabasedeinformaciónmássólidaconlacualexigircuentasalejecutivoporlosresultados

obtenidos con los recursos de los contribuyentes.

El Congreso y las prioridades del gasto

CuandoelCongresoejerceunafacultadpresupuestariasustancialeindependiente,seconvierte

en un instrumento esencial para el éxito de la presupuestación por resultados implementada a

todo nivel gubernamental en cuanto a exhortarlo y facilitarle el uso de datos sobre resultados al

elaborarelpresupuesto.PhilipJoyce(2007)identificaciertospasosimportantesquesepueden

tomarparaesefin,incluidalapresentacióndeinformaciónsobreeldesempeñoenunformato

quetengasentidoyresultefácildeusarporlosmiembrosdelCongresoylaimplementaciónde

unarutinaperiódicaderevisiónyreaprobaciónprogramática.Másalládeloanterior,elalcance

de las generalizaciones sobre cómo promover en el Congreso la elaboración de presupuestos

basadosenresultadosesunacuestiónquesenecesitaanalizarenelcontextodecadapaís,enlo

tocantealgastovariableconstitucionalclave(porejemplo,silaconstituciónimpidealCongreso

aumentarelgastoagregado,entoncestiendeaforzarloaenfocarsemásalapriorización)ya

lasvariablespolíticas(porejemplo,silafuerzadeladisciplinapartidistaesdébil,sevuelvemuy

difícilevitarfragmentarlapresupuestaciónengastosnopriorizadosquefavorezcanaciertos

gruposparlamentarios).Ciertamente,laexperienciasugierequeamayorfragmentacióndel

poderpresupuestarioenelsistemapolítico—tantoentreelejecutivoyellegislativocomo

dentrodeesteúltimo—,másdesafianteresultarálaimplementacióndeunsistemaefectivode

presupuestación basada en resultados.

Lecturas clave

Joyce,P.(2007),“PerformanceBudgetingundertheseparationofpowers”,enRobinson(ed),

Performance Budgeting.

135


Lienert,I.andM.‐K.Jung(2004),The Legal Framework of Budget Systems,París,OCDE,

disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/3/28/43487903.pdf.

Mordacq,F.(2008),“BudgetaryReformandParliament:TheFrenchExperience”,artículo

presentadoenelSimposioInternacionalsobreelCambiantePapeldelParlamentoenelProceso

Presupuestario,Afyonkarahisar,Turquía,8‐9deoctubrede2008,disponibleenhttp://www.sigmaweb.org/dataoecd/63/4/41831999.pdf.

136 137


18. La presupuestación a mediano plazo y la basada en resultados

Generalmente,sehaconsideradoquelaelaboracióndepresupuestosbasadaenresultados

seencuentrarelacionadaestrechamentealapresupuestaciónamedianoplazo(MT,porsus

siglaseninglés).Enestasecciónanalizaremosporqué.Paraello,empezaremosporexplorarla

naturalezaylasdistintasversionesdelospresupuestosMT,losretostécnicosclavequeimplican

ylaexperienciadepaísesenvíasdedesarrolloensuutilización.

Naturalezaybeneficiosdelospresupuestosdemedianoplazo

Loselementosprincipalesdeesetipodepresupuestoson:

• Unmarcofiscaldemedianoplazo(MTFF,porsussiglaseninglés),definidoconclaridad,que

incluyaunenunciadodelosresultadosesperadosamedianoplazoparalosagregadosfiscales

clave(enespecialdéficitsydeuda),esdecir,metasfiscalesdemedianoplazo,ydeltechodel

gastoagregadoydelosnivelesdeingresoagregadocompatiblesconesapolíticafiscal.

• Unprocesodeconciliación“dearribahaciaabajoydeabajohaciaarriba”paragarantizarqueelgastoylapolíticadeingresosseanconsistentesconelMTFF;esdecir,paramaximizarla

probabilidaddequeelgastoylaspolíticasdeingresosdelgobiernogenerenamedianoplazo

nivelesdegastoeingresoagregadoscompatiblesconlasmetasfiscalesestablecidasenel

MTFF.

• Derivadodeeseproceso,unconjuntodeproyeccionesotechosdegastosectorialosecretarialdemedianoplazoquecontengalaspolíticasdegastogubernamentalysea

compatibleconsupolíticafiscaltambiéndemedianoplazo.Enlamayoríadelospaíses,

eseconjuntoesdecarácterindicativo,esdecir,elgobiernonoestablececompromisospor

anticipadoparamantenerelgastosectorial/secretarialenlosnivelesproyectados,peroen

algunospaíseselgobiernosecomprometeafinanciarsectoresosecretaríasaesosniveles

proyectados al mediano plazo.

LosbeneficiosclavedeunapresupuestaciónMTefectivason:

• Mejoramientodeladisciplinafiscalagregada.LaelaboracióndepresupuestosMTreduce

significativamentelasprobabilidadesdequeunniveldegastomásaltodeloesperado

erosioneunapolíticafiscalsólidadebidoapolíticasycompromisosqueelgobiernohaya

efectuado en el pasado en materia de gasto sin considerar todas sus implicaciones futuras.

• Disminucióndelaincertidumbredelassecretaríaserogadorassobresusfuturosniveles

definanciamiento,hechoqueredundaenmejorplanificaciónygestión.Ladisminuciónde

137


laincertidumbreesmayorcuandoelgobiernoestablececompromisosdefinanciamiento

amedianoplazo.Sinembargo,inclusoenloscasosenquelasproyeccionesdegastoMT

sectoriales/secretarialessonsóloindicativas,unprocesodepresupuestaciónMTefectivo

puededisminuirlaincertidumbresignificativamenteporqueenlamedidaenquedicho

procesogaranticelaplenacompatibilidaddetodaslasdecisionessobrelapolíticadelgasto

conlapolíticafiscalagregadaamedianoplazo,sedisminuirásustancialmentelanecesidadde

queelgobiernoefectúerecortesdegastoad hocporsucesosinesperadosenmateriafiscal.

• Priorizaciónmejoradadelgasto.Elprocesodeconciliarlapolíticadelgastocontechosde

gastoagregadodearribahacialabasepromuevelaconsideraciónmássistemáticadelas

prioridadesdegasto.Poresarazón,lospresupuestosMTefectivosguardanunaestrecha

relaciónconprocesosmejoradosderevisiónypriorizacióndelosgastos,deltipoanalizadoen

laseccióncorrespondiente.Talesprocesosconstituyenunmedioexcelenteparaincorporar

sistemáticamenteinformacióndeldesempeñoalaelaboracióndelpresupuestoyestablecerasí

un vínculo importante entre el marco de presupuestos MT y la presupuestación por resultados.

Cálculos a futuro

UnaherramientafundamentaldelapresupuestaciónMTesaquéllaquevariosautoresllaman

“cálculosafuturo”.51SonestimadosMTdelgastoydelosingresosconbaseen“políticas

actuales”,esdecir,proyeccionesqueindicancómoseránelgastoylosingresosencadaunode

lospróximostresocuatroañosdenoexistirnuevasiniciativasdegastonicambiosenlasleyes

fiscalesysiseconsiderantodosloscompromisosexplícitosyclarosdegastofuturo,incluidaslas

promesaspolíticas.Implantarunprocesodedosetapasarmadoconcálculosafuturoadecuados

quegaranticenlaconsistenciadelgastoylapolíticafiscal“delabasehaciaarriba”contechosde

gastoagregado“dearribahaciaabajo”generadosporlapolíticafiscal,implica:

Enprimerlugar,unadeterminaciónpormediodeloscálculosafuturodesilapolíticadegasto

nomodificadaresultacompatibleconlosnivelesdeseadosdegastoagregado.Siloscálculos

afuturoindicanquelapolíticadegastoactualgeneraráunnivelexcesivodegastoagregadoa

medianoplazo,entoncessedeberáajustarlapolíticadegastosactual(oposiblementelapolítica

fiscal).Porotraparte,silapolíticadegastoactualimplicaqueésteseencuentrapordebajode

lospaquetesagregados,entoncessecrearáespacioparanuevasiniciativasdegasto(oreducción

deimpuestos).

Ensegundolugar,unavaloraciónsimilardelposibleimpactodenuevasiniciativasdegasto

medianteelcálculodesuscostosMTparadeterminarsiselespuedeacomodarsinviolarel

51 Conocidostambiénpormuchosotrosnombres,entreellos“actualizaciónanualdelniveldereferencia”enCanadá.

138 139


paquetedegastoagregadoosiselesdebereduciroencontrarlesespacioefectuandorecortes

enotrasáreas.

Eléxitoalreconciliarlapolíticadegastoeingresosconunapolíticafiscalsólidaamedianoplazo

dependefundamentalmentedelacalidaddeloscálculosafuturo,esdecir,delamedidaenque

loscálculosproporcionenunaproyecciónexactadelosnivelesdegastoeingresoagregadosque

sederivaránenelmedianoplazodelaspolíticasactualesdegastoeingresos.Sóloenlamedida

enqueloscálculosafuturoseanprecisos,podránalertarconanticipaciónsiserequieren

cambiosenlapolíticadelgastoparaadherirsealaslimitantesfiscalesagregadas.

Loscálculosafuturodemalacalidadtenderánaerosionartodoelprocesodepresupuestación

MT.Lospaísesquehanintentadointroduciresetipodepresupuestossininvertiresfuerzos

considerablesenloscálculosafuturo,suelendecepcionarsedelosresultados,parasorpresade

nadie.Afaltadeunsistemaydecapacidadparaproducircálculosdecalidad,lasproyecciones

de gasto e ingreso agregados a mediano plazo se desarrollan mediante el uso de técnicas

burdas(porejemplo,actualizacionesbasadassolamenteenlaaplicacióndeunfactorde

inflacióngeneral),quenolograncapturarladinámicadelapolíticaactual.Talsituaciónanulael

propósitodeefectuarunprocesodeconciliacióndearribahaciaabajoyviceversayporende,

nosorprendequeesospaísesmuestrentambiénunatendenciaanoinvertirgrandesesfuerzos

en la mejora del mismo.

Techosamedianoplazo,¿fijosoindicativos?

La presupuestación a mediano plazo produce una serie de proyecciones de gasto también a

medianoplazoamenudoconocidascomo“techos”.Comoseobservóconanterioridad,sin

embargo,lasituacióndeesostechosvaríasignificativamentedeunpaísaotro.

EnunodelosextremosdelespectroseencuentranlospaísesqueutilizantechosMTfijos

parasussecretarías.Enotraspalabras,elgobiernoestablececompromisosconlassecretarías

respectoalniveldefondosquepuedenesperarrecibiralolargodelospróximostresaños,por

ejemplo.UnodelosmodelosmejordesarrolladosloconstituyeeldelReinoUnido,dondedesde

finalesdelosañosnoventasehaoperadounsistemabasadoenpresupuestosfijosdetresaños

paralosministerioserogadores,querecientementesehaampliadoacompromisosfijosvigentes

duranteloscincoañosdevidadelparlamento.AlgunosotrospaísesdelaOCDE,Franciaentre

ellos,hanseguidoúltimamenteelejemplobritánico.

139


En el otro extremo del espectro se encuentran países donde las proyecciones de gasto MT son

decarácterindicativoynoimplicanlaexistenciadecompromisosparaconlassecretaríasen

lotocantealosfondosquerecibiránamedianoplazo.Enesospaíses,elgobiernosereservay

ejerceelderechodecambiarcadaañolasasignacionesministerialesysectoriales,paramejorar

progresivamentelapriorizacióndelgasto.Australiailustraeseenfoque.

ElenfoquedeAustraliahacialapresupuestaciónMT

Enelsistemaaustraliano,elpresupuestoquerecibecadaministerioerogadorsebasa

esencialmenteenloscálculosdelgastoafuturo;seefectúancambiossóloparalas

nuevaspropuestasdepolíticaaceptadasporelgobierno(opararecortesderivadosde

decisionesexplícitasdeeliminaralgunosprogramasheredadosdelpasado).Porejemplo,

paraelaborarelpresupuestode2011,elministeriodefinanzasusólosestimadosdel

gastode2011quesecalcularonen2009;actualizóloscálculosparareflejarcualquier

cambioquehubieraincididoenloscostosdecumplirconlapolíticaexistenteylas

modificacionesapolíticasefectuadasdurante2010,ytodoelloseconvirtióensupunto

departidaparalaelaboracióndelpresupuesto.Deciertamanera,sesueleindicaralos

ministerioserogadoresquenosemolestenendebatirlospresupuestosquerequieren

paraentregarprogramasencursoelañosiguienteporqueéstosseestablecenenlos

cálculosafuturoactualizados.Antesbien,cualquiersolicituddefondosadicionalesque

sometaunministeriosedebebasarenpropuestasdenuevasiniciativasdepolíticasy

asílassolicitudesderecursospresentadasaliniciodelprocesodepresupuestación,las

llamadas“propuestasdepresupuestoporportafolio”,sepuedencentrarporcompleto

enloscambiospropuestosalapolíticadelgasto.Alusarloscálculosafuturodeesa

manerasecreaunpoderosoincentivoparaquelosministeriosquerecibiránlosfondos

colaborenconelministeriodefinanzaseneldesarrollodemetodologíasconfiablesde

estimacionesafuturoporqueloserroresdecálculoenesamateriapodríanafectarla

posiciónpresupuestariadelosministerioserogadores.EnAustralia,sedesarrollaronlos

cálculosafuturounosañosantesdequeseutilizaranenlaelaboracióndelpresupuestoen

lamaneraantesdescrita.Sólodespuésdequeseempezaronaemplearcomobasepara

determinarlospresupuestosministeriales,aprincipiosdelosochenta,sevolvióesencial

mejorarsustancialmentesucalidad,situaciónquesubrayaelhechodequeesesistema

sólopuedefuncionaradecuadamenteunavezquelacalidaddelosestimadosafuturoha

alcanzadounnivelsuficientementeadecuadocomoparaevaluardeformaapropiaday

generalloscostosfuturosdelgastodeacuerdocon“políticasquenohayancambiado”.

140 141


EsosdosenfoquesrepresentanmodeloslegítimosdepresupuestaciónMT.Comomencionamos

conanterioridad,aunquelostechosseansólodecarácterindicativo,sereducelaincertidumbre

delassecretaríaserogadorasrespectoalosnivelesdefondosMTquerecibiránporquela

compatibilidaddelostechosindicativosconlapolíticafiscalagregada,sintomarencuenta

acontecimientosinesperados,sehabráverificadopormediodelprocesodepresupuestaciónMT.

LosrequisitostécnicosparaestablecertechosMTfijossonmuchomayoresqueparalostechos

indicativos.Sedebecontarentreotrascosasconlosiguiente:

• Excelentes proyecciones macro económicas

• Óptimoscálculosafuturodeingresosygastos

• Estabilidad macro económica razonable

• Un mecanismo sólido de revisión y priorización de gastos

• Escenariossustentablesdepolíticafiscalagregada

No contar con capacidad para efectuar proyecciones del gasto adecuadas a mediano plazo

conllevaelriesgodeestablecertechosdegastodevariosañosqueresultenmuyelevados

eirreales.Alpasodeltiempo,cuandolosingresosquedanpordebajodeloproyectado,

elgobiernoenfrentaráladificultaddedecidirentreretractarsedeloscompromisos

presupuestarios establecidos con las secretarías erogadoras o encontrar ingresos adicionales.

Enlaausenciadeprocesosadecuadosparaexaminaryvolverapriorizarelgasto,efectuar

compromisospresupuestariosamedianoplazoconlassecretaríasqueutilizaránlosrecursos

simplementeempeorarálainflexibilidaddelgastoyresultarámásdifícilreasignarloalpaso

deltiempoalasáreasconmayoresprobabilidadesdegenerarlosbeneficiosmássustanciales.

Silasecretaríadefinanzasposeepocacapacidadpararevisarelgasto,sepodríaverforzada

arecomendaralgobiernoelestablecimientodetechosdevariosaños,basadosenmuchoen

el estatus quoynoenunanálisiscríticodeéste.Enesascircunstancias,lassecretaríascuyos

presupuestossetenganquereducirpodríanresguardarsefácilmentedeunainspecciónpor

variosañosalavez.Poresoresultafundamental,comoenelcasodelReinoUnido,quese

establezcanlostechossólodespuésdeefectuarminuciosasrevisionesdelgasto,temaquese

estudió en la sección sobre la priorización del gasto.

La presupuestación a mediano plazo y la basada en resultados

LaperspectivadelapresupuestaciónMTpuedereforzarenmucholaefectividaddeunsistema

deelaboracióndepresupuestosbasadosenresultadosparatodoniveldegobierno,ante

141


todoporquelapriorizacióndelgasto—objetivocentraldelossistemasdepresupuestación

programática—funcionamejorcuandosellevaacabodesdelaperspectivaMT.Enotras

palabras,aldecidirlamejormaneradeasignarrecursospresupuestariosalosprogramas,

resultamuyventajososaberelcostodeéstosnosóloparaelsiguienteañofiscalsinopara

añosvenideros.Determinarloscostosdeprogramasanualmentepuederesultarengañoso,en

particularparalosnuevosprogramas,dondeloscostosdelprimerañovaríansignificativamente

deloscostoscontinuosdebido,porejemplo,alossustancialescostosdeimplementaciónoa

queelprogramanoempezaráaoperarplenamentesinohastabienentradoelañofiscal.Por

consiguiente,seconsideraesencialquelasnuevaspropuestasdeprogramasseacompañen

deestimadosdecostosMT.Ladisminuciónenlaincertidumbresobrelosfuturosnivelesde

financiamientoquebrindalapresupuestaciónMTayudaaapoyarlapresupuestaciónpor

resultadosporquelasdecisionessobrelasasignacionesalosprogramassepuedenrealizarcon

laconfianzadequeseránsustentables;enotraspalabras,quenoseránecesarioreconsiderarlas

dosotresañosdespuésporquenoselespuedacostear.

Alainversa,laelaboracióndeunpresupuestoporresultadosayudaalapresupuestaciónMT.

Fundamentalmente,lapresupuestaciónprogramáticafacilitaráquesedesarrollencálculos

degastoafuturodelamejorcalidadporqueproporcionaráelmodelodegeneradoresde

costoespecíficosparacadaprograma(esdecir,defactoresdedemandaocostoqueafecten

laevolucióndeloscostosencursodeprogramasespecíficos).Enunsistemadetechos

ministerialesMTfijos,elaborarpresupuestosbasadosenresultadosesprácticamenteuna

necesidadporque,comomencionamosanteriormente,seconsideradeimportanciacrítica

contarconmecanismosexcelentesparalapriorizacióndelgasto.Deesamanera,enelsistema

delReinoUnido,contarconinformaciónadecuadasobreeldesempeño,enespecial(aunque

nosólo)conexcelentesmedidasdeéste,haconstituidounaherramientaesencialparalas

revisiones trienales del gasto.

Marco del gasto a mediano plazo

Hastaestepunto,sehaestudiadolapresupuestaciónMTengeneralsinmencionarelconocido

conceptodelmarcodelgastoamedianoplazo(MTEF,porsussiglaseninglés).Dichoconcepto

haconstituidolapiedraangulardelenfoquedelapresupuestaciónMTpromovidopor

organizaciones internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

Sinembargo,elproblemaesqueeltérmino“MTEF”sehaempleadodemanerasdiferentes

pordistintosautoresyporello,hadejadodetenerunadefiniciónclaraconlaquemuchos

concuerden.Enparticular,muyfrecuentementeseutilizaesetérminoenunsentidomuchomás

amplioqueeldelapresupuestaciónmultianual;porejemplo,parareferirseatodounsistemade

142 143


elaboracióndepresupuestosqueamenudoincorporatambiénlaformulaciónyplanificaciónde

políticas.52EsadefinicióntanextremadamenteamplialapromovióelManual del Gasto Público

delBancoMundial,publicadoen1998,dondesedefineMTEFcomo“un marco estratégico de

política y gasto que abarca la totalidad del gobierno…ElMTEFconstadeunpaquetederecursos

dearribahaciaabajo,uncálculodeabajohaciaarribadeloscostoscorrientesyamediano

plazodelapolíticaexistenteyfundamentalmenteelajustedeesoscostosalosrecursos

disponibles”.Sibienlasegundapartedeesadefiniciónesesencialmenteigualalconceptode

presupuestaciónMTarribapresentado,laspalabrasenitálicaspodríanimplicarunadefinición

queabarquenosóloatodoelprocesodeelaboracióndelpresupuestosinotambiénalde

planificación.Porotraparte,sepuedenencontrarautoresqueusaneltérminoMTEFenun

sentidomuchomáslimitado;porejemplo,sóloparareferirseadetalladoscálculosdelgastoa

futuro.53EltérminoMTEFnoseempleafrecuentementeenpaísesdelaOCDE,dondeseprefiere

elusodelostérminospresupuestación“multianual”o“demedianoplazo”.

ElamplioconceptodeunMTEFcomounsistematotaldepresupuestación,planificaciónypolítica

significaquesehaconsideradoqueMTEFincluye,entreotrascosas,lapresupuestaciónpor

resultadosylosmecanismosdepriorizacióndelgasto.Elproblemaesqueenrealidadnoresulta

posiblenideseableespecificarcomopartedeladefinicióndeunMTEFformasespecíficasde

presupuestosporresultadosytiposespecíficosdemecanismosdepriorizacióndelgastoque

seconsiderenapropiadosatodoslospaísesyquetodosconcuerdenconquesonlosmejores

enfoquesdeaquíalfindelostiempos.Así,porejemplo,muchosargumentan,entreellosel

Manual,queunenfoquesectorialparalaplanificaciónesunelementoesencialdelmecanismode

priorizacióndelgastobajounMTEF,perocomoseanalizóenlaseccióndepriorizacióndelgasto,

existenbuenasrazonesparadisputarlaefectividaddedichoenfoquedepriorización.

El mismo punto aplica a la presupuestación basada en resultados. Algunos proponentes del

MTEFconsiderannecesarioincorporarloalapresupuestaciónprogramática,mientrasqueotros

argumentanquealgúntipode“presupuestaciónporproductos”o“presupuestaciónbasadaen

actividades”,términosqueusanparareferirsealenfoquedelfinanciamientoporfórmulapara

calcularlosrequerimientospresupuestariosenfuncióndeproductosoactividadesaentregar,

debeserpartedeunMTEF.Esetipode“presupuestaciónporproductos”,quesecriticaenla

seccióndecosteoycontabilidaddeprogramas,seutilizóampliamenteafinalesdeladécadade

52 Ciertamente,sepodríadecirqueelManual del Gasto Públicohacontribuidoaesainterpretaciónmásamplia.ApesardelaclaradefinicióndeMTEFarribacitada,existenvarioscomentariosenotraspartesdelmanualquesugierenquelanocióndelMTEFesmuchomásextensa.

53 Aparentemente,esaversióndelconceptoseutilizaenAllenyTommasi(2001),p.180.Paraellos,unMTEFdefinidodeesamaneraesunmerocomponentedeun“marcopresupuestariodemedianoplazo”másamplio.

143


losnoventayaprincipiosdelos2000,noasíhoyendía.Reiteramos,noquedaclaralalógicade

incorporartalgradodeespecificidadaladefinicióndeunMTEF.

AlexplorarelconceptodeMTEF,sedebenmencionarotrosdostérminosdeampliouso:

elmarcofiscaldemedianoplazoyelmarcodepresupuestacióndemedianoplazo(MTFF

yMTBF,porsussiglaseninglés).Nosreferimosalprimeroaliniciodeestasecciónysu

significadoesclaro;seentiendeampliamentequeserefierealelementodepolíticafiscal

agregadadeunMTEF:objetivosfiscalesclarosdemedianoplazoyungrupodeproyecciones

fiscalescompatiblesconéstos.EltérminoMTBF,porsuparte,sehaempleadodemanerastan

radicalmentediferentesqueresultainútilintentardefinirlo.54

Engeneral,careceríadesentidoabordarlapresupuestaciónMTconbaseendefiniciones;es

decir,comenzarconunadefinicióndeaquelloquesesuponequeesMTEFydespuéstrabajar

enlaintroduccióndeésteconbaseendichadefinición.Seconsideramuchomásimportante

centrarseenloselementosmedularesdelapresupuestaciónMTylosextrasopcionales(por

ejemplo,techosministerialesfijosMT)ydecidir,paísporpaís,queelementosfuncionaránmejor.

Almomentodelaelaboracióndelpresentemanual,serealizabanesfuerzosimportantesen

organizaciones internacionales para reconsiderar el tema de la presupuestación MT y del MTEF

enparticular.Aparentemente,existelaposibilidaddelsurgimientodeunnuevoparadigmaen

años subsiguientes.

Los países en vías de desarrollo y el marco del gasto a mediano plazo

LosMTEFquesehanintroducidoenpaísesenvíasdedesarrollovaríanmuchoentérminos

deloselementos“añadidos”delosmecanismosdepriorizaciónydelapresupuestación

porresultados.Elelementoprincipalhasidoeldesarrollode“techos”degastoMTparalas

secretarías.Sibienexistendistintosenfoquesrespectoalacuestióndesiselesdebeconsiderar

fijosoindicativos(ysidebensermóvilesofijos),sehaasumidouniversalmentequelostechos

MT deben por lo menos orientar la elaboración del presupuesto anual.

Enlapráctica,laexperienciaconelusodelosMTEFhasidobastantedecepcionante.Elmayor

problemaesquelasasignacionesderecursosenelpresupuestoanualhanguardadopocao

ningunarelaciónconlostechosMT.Dichoenotraspalabras,elMTEFhasidoundocumentode

pocoimpactoenelpresupuestoreal,enparticularenpaísesdondeesencialmenteloelaboran

54 Véase,porejemplo,losdiferentesconceptosdeunMTBFenelManual de Transparencia FiscaldelFMI,(2007:129)yenAllenyTommasi(2001),p.180.

144 145


compañíasconsultorasyexistepocosentidodeapropiacióndelproyectoentrelasautoridades,

yporelloelMTEFnoexpresanecesariamentelasprioridadesdelgastoconlasqueelgobierno

se compromete realmente.

Quizásloscálculosafuturodemalacalidadhanconstituidoelobstáculomásextendidoparael

desarrollodeunaefectivapresupuestaciónMTenpaísesenvíasdedesarrollo.Comoobservara

unautorsudafricano(Fölscher,2007)respectoalaexperienciadelospaísesafricanosconese

tipodepresupuestación:

…lacalidaddeloscálculosafuturoesdeficiente.Condemasiadafrecuenciaconsisten

delpresupuestoformuladoparaelprimerañodeunperiododevariosaños,seguido

deproyeccionesdecostoajustadasalainflaciónparaelañomáslejano…prestanpoco

atención,porejemplo,alasposiblesfasesdelaimplementacióndepolíticas,alos

cambiosenlademandaqueafectaránalgastodemaneradesigualoalimpactodegastos

excepcionalesdecapitalenloscálculosdelañobase…Unaspectoclavedeincorporaruna

perspectivademedianoplazo,porlotanto,consisteendecidirlasreglasparaextender,

ajustarydeterminarloscálculosafuturo.

Unarazónclaveparaelloconsisteenquelaelaboracióndecálculosafuturoseconsideraanivel

técnicounatareamásdifícildeloqueaparenta.

PorlaatenciónquesedaalapresupuestaciónMT,parecequeenocasionesseolvidaque

muchospaísesenvíasdedesarrolloexperimentangrandesdificultadesconlacalidaddesus

presupuestos anuales. Muchos de ellos carecen de capacidad para elaborar proyecciones

anualesdebuenacalidadrespectodelfinanciamientorequeridoparaserviciosencurso.A

eserespecto,algunoscuestionanlalógicadepresionaralospaísesaintroducirMTEFcuando

requierenmejorarsustancialmentelacalidaddesuspresupuestosanuales.Enesecontexto,se

consideran muy relevantes los hallazgos de una revisión efectuada recientemente por el Grupo

IndependientedeEvaluacióndelBancoMundial.Entresushallazgos(2008:xv)sesubrayó

laimportanciade“abordarprimerolascuestionesbásicas,comogarantizarqueelgobierno

ejecuterazonablementeunpresupuestodeunañoantesdeimplementarprocesossofisticados

depresupuestaciónmultianual”.

Porlotanto,tendríamássentidoquelospaísesenvíasdedesarrolloconcibieranesatareano

tantocomola“introduccióndeunMTEF”sinocomolaincorporacióngradualdelaperspectiva

MTalpresupuestoyempezaranpordefinirobjetivosfiscalesmásclarosparaelmedianoplazoy

mejoraran poco a poco la calidad de sus proyecciones de gasto e ingresos.

145


SilaintroduccióndeunprocesodepresupuestaciónMTentodoelsentidodelapalabra

constituyeunatareadifícilalacualnotodoslospaísesenvíasdedesarrollopuedenaspiraren

elcortoplazo,¿quéimplicacionestieneparalapresupuestaciónporresultadosenesospaíses?

ResultaríadifícilargumentarqueunsistemacompletodepresupuestaciónMTconstituyeun

prerrequisitoesencialparalapresupuestaciónbasadaenresultados.Inclusoenelcontexto

deunsistemapresupuestarioanual,laintroduccióndelusosistemáticodeinformacióndel

desempeñopuedeayudaramejorarsignificativamentelapriorizacióndelgastoyaejercer

mayorpresiónenlassecretaríasparaqueaumentenlaefectividadylaeficienciadelejercicio

delpresupuesto.Desdeesaperspectiva,sepuedeconcebiralapresupuestaciónbasadaen

resultados y a la de mediano plazo como dos dimensiones de la reforma de la administración de

lasfinanzaspúblicasenpaísesenvíasdedesarrolloquetienenimportantessinergias,perono

como absolutamente esenciales la una para la otra.

Enconclusión,introducirunaperspectivaMTalaelaboracióndelpresupuestoofrecegrandes

beneficiosentérminosdelmejoramientodelaimplementacióndelapolíticafiscalydela

disminucióndelaincertidumbredelfinanciamientoyporende,unamejorgestiónanivel

de secretaría. La presupuestación MT genera sinergias considerables con la presupuestación

por resultados: la una refuerza a la otra de maneras sustanciales. No existe un solo modelo

“correcto”depresupuestaciónMTniunosolodeMTEF.Laformaygradoenqueseimplemente

lapresupuestaciónMTsedebeadaptaralascircunstanciasparticularesdecadapaís.

Lecturas clave

BancoMundial(1998)Public Expenditure Handbook,disponibleen

http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/handbook/pem98.pdf.

Kasek,L.andD.Webber(2009),Performance‐Based Budgeting and Medium‐Term Expenditure

Frameworks in Emerging Europe,Varsovia:BancoMundial,disponibleen

http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/WBperformanceBudgetingTEF.pdf.

LeHourerou,P.andR.Taliercio(2002),Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to

Practice: Some Preliminary Lessons from Africa,BancoMundial,documentodetrabajonúm.28

delaSeriedelaRegiónAfricana,disponibleen

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNPAN/UNPAN002860.pdf.

Wynne,A.(2005),Public Financial Management Reforms in Developing Countries: Lessons

of Experience from Ghana, Tanzania and Uganda,AfricanCapacityBuildingFoundation,

documentodetrabajonúm.7,disponibleen

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNPAN/UNPAN002860.pdf.

146 147


19. Implementación de presupuestos basados en resultados a todo nivel gubernamental

Enestasecciónseresumencuestionesclavequesurgenalimplementarunsistemade

presupuestaciónbasadaenresultadosatodoniveldelgobierno.Enotraspalabras,lasección

sededicaalosrequisitosdeimplementacióndelapresupuestaciónprogramáticaquebusca

emplearsistemáticamenteinformacióndeldesempeñoenlasdecisionespresupuestariasafin

de mejorar la priorización del gasto y aumentar la presión dirigida a la obtención de resultados.

Losrequisitosespecialesdesistemasdedesempeñomáscomplejos,comolosdecomprador-

proveedor,seanalizanenotrasseccionesdeestemanual.

El desarrollo de una base de información del desempeñoconstituyeunodelosobviospasos

inicialesdelacreacióndeunsistemabásicodepresupuestaciónporresultados.Nosedebe

concebirlaconstruccióndeindicadoresdedesempeñoprogramáticocomounareformade

unsolopasoalcanzableenunpardeaños.Porelcontrario,constituyeunprocesogradual

querequerirádécadas,comolorevelalaexperienciadeimportantespaísesdelaOCDE.Sin

embargo,esonosignificaquesedebeesperartantotiempoparaintroducirunsistemafuncional

depresupuestosbasadosenresultados.Inclusounconjuntodeindicadoresprogramáticosmuy

selectos puede mejorar enormemente las decisiones tomadas por el gobierno y la secretaría de

finanzasenmateriadepriorizacióndelgasto.Elpropósitoinicialdebeconsistirendesarrollar

ungrupocomparativamentepequeñodeindicadoresútilesydeevaluacionesprogramáticasde

relativasencillez,diseñadosparasuutilizaciónenelprocesopresupuestario.

Es muy importante no descuidar la evaluación por el solo propósito de desarrollar indicadores.

Porsímismos,enocasioneslosindicadoresposeenvalorlimitadoylaevaluaciónpuede

resultar crucial para interpretarlos. En las primeras etapas de la creación de un sistema

depresupuestaciónbasadaenresultadosparatodoungobierno,losesfuerzostenderán

aconcentrarseenelaborarrevisionessimples—yenmuchoscasos“deescritorio”—deun

pequeñogrupodeprogramasclavedurantecadaciclopresupuestario.

Lacreacióndeunaestructuraprogramáticaparaelpresupuestoesunareformaquerequiere

variosaños.Paraello,elprimerpasoconsisteenidentificaralosprogramasapropiadosde

lassecretaríaserogadoras,esdecir,alosdefinidosentérminosderesultadosyproductos

(conmuypocasexcepciones,comoeselcasodelosprogramasdeadministración). Puede

esperarsequedichatarearequieraunmínimodosañossinoesquemás.Enelproceso,las

secretaríasnecesitanamplioapoyodelasecretaríadefinanzas,enlaformadeinstruccionesy

147


guíastécnicasyprogramasdecapacitaciónimportantes.Porotraparte,serequiereunproceso

interactivoparaeldesarrollodelosprogramasensí,duranteelcuallassecretaríaselaboren

borradoresquesesometanarevisiónyaprobaciónalasecretaríadefinanzas.Noseconsidera

deseablequedichasecretaríasimplementeimpongasuseleccióndeprogramasalassecretarías

erogadorasporqueademásdecarecerdelosconocimientossuficientesparallevarloacabo

apropiadamente,lassecretaríasquerecibiránlosrecursosnose“apropiarán”delaestructura

programáticaresultanteytenderánadebilitarlareforma.Asimismo,comosebuscaquelos

programasseconviertaneninstrumentosdelapriorizacióndelgastoporpartedelnivelcentral,

nosepuedepermitirquelassecretaríassimplementedefinanlosprogramasasuantojo.

Modificarelsistemadecontabilidadyeldemanejodeinformaciónfinanciera(FMIS)para

volverlosamigablesalosprogramasconstituyeunpasomuyimportanteenlaimplementación

delaestructuraprogramática.Aunquecambiarelcuadrodecuentaseselprimerpaso,adaptar

elFMISrepresentaengenerallamayortarea.Sibiensepodríaconsiderarilógicoesperara

tenerunIFMIScompletamentenuevoparaintroducirlaestructuraprogramáticaalpresupuesto,

frecuentementelaacciónrequeridaconsisteenmodificarlossistemasexistentes,asícomo

amplia capacitación en nuevos procedimientos contables y en los cambios correspondientes en

el sistema.

Unavezquesehayadesarrolladolaestructuraprogramáticaysehayanadaptadoelsistema

contableyelFMISparahacerlosamigablesalosprogramas,empezarálaetapadeaprobación

delpresupuestoconbaseenlosprogramas.Amaneradepreparaciónparaello,lamayoríade

lospaísesdesarrollanprimeramentepresupuestosprogramáticosindicativosquesepresentanal

Congreso como anexo al presupuesto tradicional. Dichos presupuestos muestran tanto al Congreso

comoalpúblicounainiciativadeapropiacionespresupuestariasentérminosdeprogramas.

Enlaetapadeapropiacionesprogramáticas,resultacrucialtomardecisionesclarassobrela

maneraylamedidaenquesedisminuiránloscontrolesdelpresupuestotradicional.Lacuestión

másimportanteenesepuntoeselgradodesimplificacióndelcontrolderubroscontables.Es

ungraveerrorsimplementeimponerapropiacionesprogramáticasaunpresupuestotradicional

muydetallado;taldecisiónnosóloprivaráalasagenciasgubernamentalesyalosaltosmandos

delamayorlibertaddegestión,queesparteesencialdelapresupuestaciónporresultados,sino

quedehecholosrestringirámuchomásqueenesquemasanteriores.Alreducirloscontrolesde

rubros,lamayoríadelospaísesquizásnobusquenenunprincipiocambiostanprofundoscomo

losdeFrancia,AustraliayelReinoUnido,miembrosdelaOCDE,peroengeneralsídeberán

disminuirsignificativamenteloscontrolesimplantadospreviamente.

148 149


Como se mencionó en las secciones de la reforma de la administracióndelasfinanzaspúblicas

ydelapriorizacióndelgasto,unaparteimportantedelaimplementacióndeunsistemaexitoso

depresupuestaciónbasadaenresultados,paratodonivelgubernamental,eslareformadel

procesopresupuestarioyladisminucióndelarigidezdelgastoafindepoderreasignarcon

mayorfacilidadloslimitadosrecursospúblicosalossectoresyprogramasquepuedangenerarel

mayorbeneficiosocial.

Necesariamente,lasecretaríadefinanzasrepresentaráunpapelfundamentalenla

implementaciónyoperacióncontinuadelpresupuestobasadoenresultados.Porlotanto,

resultaráesencialcambiarelmodus operandi y el conjunto de habilidades de la secretaría para

eléxitodelnuevosistemadepresupuestación.Lasecretaríadefinanzasnopodrásimplemente

controlarelgasto;deberájugarunpapelcentralcomoasesoradelgobiernoenmateriade

políticadelgasto.Enparticular,deberádesarrollarsucapacidadderecomendarrecortes,por

ejemplo,deprogramassinéxitoodebajaprioridadoformasdemejorarlaeficiencia,afinde

crearespaciosparanuevasprioridadesocoadyuvaralaconsolidaciónfiscal.Paraello,enla

mayoríadelospaíses,serequeriráampliarlabasedehabilidadesdelasecretaríaademásde

reforzarelestudiodepolíticasylacapacidadderendicióndecuentasydeanálisiseconómico,

transformaciónquenormalmenteexigeunacombinacióndenuevascontratacionesydevolvera

capacitaralosrecursoshumanosexistentes.Lamayorparticipacióndelasecretaríaenlapolítica

delgastorequerirárecursoshumanosadicionales,hechoqueplantealacuestióndeladotación

depersonal,cuyarespuestasepuedeencontrarenparteenlaeliminaciónsistemáticade

funcionesinnecesariasdecontroltradicional,talescomolarevisiónyaprobacióndenumerosas

solicitudes de transferencias derivadas de controles de rubros demasiado detallados.

Alexaminaraquíelpapeldelasecretaríadefinanzas,sedeberíareconocerqueenalgunos

paísessupapelrespectoalapolíticadelgasto,antesdescrito,convendríacompartirloconotras

agenciasdelnivelcentral;porejemplo,conlaoficinadelprimerministroolapresidencia.

Agrandesrasgos,lospaísespodríanelegirentreunenfoquesimilaraldelateoríadel“big bang”

oaunomásgradualparaimplementarlapresupuestaciónporresultados.Elprimero,delcual

Rusiaconstituyeunejemplo,implicainstaurarelprocesoenunpardeaños;aunqueengeneral,

serequeriráqueelpaísencuestiónhayaimplantadonosóloelimportanteprerrequisitodela

administracióndelasfinanzaspúblicassinoquecuenteconunFMISqueoperecorrectamentey

quesepuedaadaptarconrelativafacilidadalosprogramas.Lagranventajadeeseenfoquees

elímpetu.Porelcontrario,optarporunenfoquegradualpodríasermásrealistaparamuchos

149


países,aunqueelgranriesgoqueconllevaunaimplementacióndemasiadogradualeslapérdida

delímpetuyporende,unareformaquenuncallegueaconcretarse.

Conviene recordar el ejemplo de Francia al determinar el cronograma de la implementación.

Despuésdededicaralgunosañosaestablecerlosampliosparámetrosdesunuevosistema

deelaboracióndepresupuestosbasadosenresultados,Franciaeligiódeliberadamente

implementarloalolargodecincoaños,entrelaaprobaciónen2001delaleyqueestablecíael

uso del nuevo sistema y su plena entrada en vigor en 2006. Ese periodo de cinco años resultó

muchomuyocupadodebidoalamagnituddelcambioqueimplicabaelnuevosistemayen

retrospectiva,sepuedeconcluirquelareformanosepodríahaberimplantadoenmenos

tiempo.

Deimportanciacríticaparaeléxitodelsistemaeselmanejodelprocesodeimplementación.

En primer lugar no se puede instaurar con éxito la presupuestación por resultados sin

antescontarconelsólidoapoyodeladirigenciapolítica.Generalmente,lológicoesquela

secretaríadefinanzasconjuntamentequizásconotrasinstanciasdenivelcentralintegreun

equipodetrabajoparalaimplementación.Lassecretaríaserogadorasnecesitanparticipar

estrechamenteenelprocesoaniveldealtosmandos,talvezpormediodeuncomitéconsultor

formadoporrepresentantesdealtoniveldelasecretaría.Alolargodelproceso,lasecretaría

deberáproporcionarunasólidaorientacióntécnicaalasdemásparaayudarlesadesarrollar

adecuadamentelosnuevossistemas;porejemplo,adefinirlosprogramasapropiadamenteya

seleccionarindicadoresútilesdedesempeñoprogramático.

Lospaísesenvíasdedesarrollofrecuentementedebensuperarretosmásseriosdurantela

implementación,mismosquesederivandesulimitadacapacidad,delasdebilidadesdesus

sistemas de administracióndefinanzaspúblicasyenocasionesdeproblemasdegobernabilidad

queempeoranlapocaflexibilidaddelgasto.Sedebentomarencuentaesosdesafíosal

determinareltiempoenquesepretenderealizarlaimplementación.Enesospaíses,donde

lassecretaríasdefinanzasenfrentanlimitacionesderecursosycapacidad,adquiereparticular

importancialasimplificacióndeloscontrolestradicionalesinnecesariosafindeliberartiempo

depersonalparalasnuevasresponsabilidades.Sobretodo,sepuedealigerarlacargadela

implementación en esos países al optar por sistemas simples de presupuestación por resultados.

Enesecontextodelapresupuestaciónprogramática,simplicidadsignifica,porejemplo,evitarel

usodeestructurasprogramáticasdemasiadocomplejasy“añadidos”innecesarios,talescomo

elcosteoporactividades.Dichodeformamásgeneral,frecuentementesignificaposponerla

150 151


posibleaplicacióndemecanismosmássofisticadosdepresupuestaciónbasadaenresultados,

comoelfinanciamientoporfórmulaylossistemasdecomprador-proveedor,entreotros.

Asimismo,elestablecimientodemetasdedesempeñosedebeabordardemaneragradualy

muyselectiva.Engeneral,enunprincipiolosesfuerzossedebenconcentrarensimplemente

lograrqueelpresupuestoseoriente más al desempeño;esdecir,enintroducirlaconsideración

sistemáticadelosresultadosdelosprogramasaldeterminarlaasignaciónderecursosenel

presupuesto.

Enconclusión,nosedebeconsiderarquelapresupuestaciónbasadaenresultadosconstituye

unasimplereformaquepuedeintroducirsedelanochealamañana.Inclusoensuforma

menoscompleja,esunesfuerzodemandanteydemuchosaspectosquerequiereañosde

implementación.

Lecturas clave

Diamond,J.(2007),“ChallengestoImplementation”,enRobinson(ed.),Performance Budgeting.

151


20. El contexto de la gestión basada en resultados

Lapresupuestaciónporresultadosutilizaalpresupuestocomoherramientaparaorientarala

administraciónpúblicamáshaciaalosresultados.Sinembargo,constituyesolamenteunode

variosinstrumentosdela“gestiónbasadaenresultados”(MFR)quecompartenesemismogran

objetivo.Enestaúltimasección,examinamosalgunasáreasclavedelareformadeMFRque

debenconsolidarseconjuntamenteconlapresupuestaciónporresultadosparaqueestaúltima

produzcatodoslosbeneficiosesperados.

Enmuchospaíses,latransformacióndelaadministraciónpúblicaconstituyeunadelas

reformascomplementariasmáscruciales.Enmayoromenorgrado,existeunaseriederazones

queexplicanporquélaadministraciónpúblicadedistintospaísesnoseencuentradeltodo

orientadaalclienteyalosresultados.ConlaMFRsebuscacambiaresasituaciónalcentrarmás

eneldesempeñocuestioneslaboralestalescomocontratación,salarios,ascensosydespidos;

unaparteclavedeelloeslaplanificaciónyelmonitoreoformalesdeldesempeñoyelmayoruso

deherramientas,entreellaslos“contratos”oconveniosformalesdedesempeño.

Conrespectoalestablecimientodeobjetivosclarosparaunidadesorganizativasysupersonal

yaldesarrollodemedidasdeldesempeñoquepermitanevaluarelgradodecumplimientocon

esosobjetivos,lagestióndeldesempeñodeservidorespúblicossedebevincularalosamplios

sistemasdeplanificaciónestratégicaypresupuestaciónbasadaenresultados.Enparticular,los

objetivoseindicadoresestablecidosparaunidadesdetrabajoeindividuossedeberíanasociar

aobjetivoseindicadoresdeprogramaydesecretaría.Entérminosgenerales,deberíancaeren

“cascada”atravésdelasorganizacionesyenlazarlosdetodaunaentidadgubernamentalcon

losdelasunidadesdetrabajoyelpersonalquelaboraenellas.

Losincentivosdedesempeñosonfundamentalesparalaelaboracióndeunpresupuesto

basado en resultados. En la administraciónpúblicatradicional,generalmenteseobserva

quelosincentivosmaterialessondébilesyporconsiguiente,fortalecerlospuedeconstituir

unimportanteelementodelaMFR;porejemplo,elfortalecimientosepuedeoriginaren

conveniosdepagoporresultados.Sinembargo,necesitamosestarconscientesdelosposibles

efectos perversos de un componente demasiado grande de pago por resultados debido a la

inevitabilidad de la imperfección de las medidas del desempeño individual o de una unidad de

trabajo.Asimismo,constituyeungraveerrorconsiderarquelamotivaciónesunameracuestión

deincentivosmateriales.Resultamuyimportantela“motivacióndelaadministraciónpública”:

elcompromisoaltruistadelosfuncionariospúblicosdeserviralcliente(comoeselcasode

152 153


doctoresyenfermerasconsuspacientes)oaunacausa(porejemplo,eldeseodelpersonalde

lasecretaríadelmedioambientedeprotegerlanaturaleza).Parteesencialdeunaadecuada

gestióndeldesempeñolaconstituyereforzarycanalizarlamotivacióndelservidorpúblico.

Laflexibilidadenlagestióndelosrecursoshumanosesotroelementomuyimportantedela

MFR. Los arreglos tradicionales de la administración pública suelen brindar a los directores

pocas oportunidades para recompensar a los buenos empleados o para sancionar o despedir

alosineficaces.EnlospaísesmásavanzadosentérminosdeMFR,losdirectoreshanadquirido

muchamayorresponsabilidadyautoridadenesasáreasperolalibertaddemovimientoenesa

direccióndebeconsiderarseenelcontextoespecíficodecadapaísjuntoconlasituacióngeneral

degobernabilidad,porlasmismasrazonesqueseexplicaronenlotocantealaflexibilidad

laboral en la sección de la reforma de la administracióndelasfinanzaspúblicas.

Finalmente,eléxitodelaMFRdependeporcompletodelascircunstanciaspolíticasdecada

paísymásespecíficamente,delgradoenquepolíticosyelectoradoseorientenalosresultados.

Porejemplo,sienunsistemapolíticocaracterizadoporunelectoradofuerte,elgobiernoes

incapazdemanejarelgastodemaneraeficienteyefectiva(yseinteresamásporelrentismo

oenmostrarselealaciertosgrupos),disminuiránenmucholasprobabilidadesdeéxitodela

presupuestaciónporresultadosenparticularylaMFRengeneral.

153


21.Comentariosfinales

Laelaboracióndepresupuestosbasadosenresultadosconstituyeunareformadesafiantepero

deimportanciainherentealaluchaactualdeorientaralosgobiernosmáshacialaobtención

deresultados.Aunadaaotrasreformasdela“gestiónbasadaenresultados”,puedeayudar

sustancialmenteamejorarlaefectividadylaeficienciadelgastopúblico.Elobjetivodeeste

manualconsisteenpresentarbrevementelasformasclavedelapresupuestaciónporresultados,

susdistintosrequerimientosdeinformacióndeldesempeño,lascuestionescríticasdediseño

eimplementaciónqueconllevanysusprerrequisitosyco-requisitos.Elmanualsubrayala

diversidaddemodelosqueexistenenmateriadepresupuestaciónporresultados.Seconsidera

importantequecadapaístomeunadecisiónclarasobreeltipodepresupuestobasadoen

resultadosapropiadoasuscircunstanciasespecíficas,decisiónquesedeberáfundamentar

explícitamenteenlacapacidadespecíficayotrascaracterísticasdelpaísencuestión.Seinsistió

tambiénenlaimportanciacrucialdeusarunenfoquerealistaparalaestrategiayelcronograma

deimplantación;lapresupuestaciónporresultadosnosedebeintroducirapresuradamente

porquesetratamásbiendeunareformacuyaimplementaciónpreliminarpuedetomarvarios

años como mínimo para después llegar al punto donde la elaboración del presupuesto empiece

a“basarseenresultados”demaneramássistemática.

154 155


Glosario

Actividades Tipo o categorías de trabajo realizado para la producción y entrega de productos.

AcuerdosdeServiciosPúblicos(PSA)

SistemadesarrolladoenelReinoUnidoentrefinalesdelosnoventay2004conforme al cual se establecen metas de desempeño de alto nivel para cada ministeriocomopartedeunprocesobienalderevisióndegastosquedefinelos presupuestos de los organismos gubernamentales para varios años. Al pasodeltiempo,lasmetashanevolucionadoyhandejadodecentrarseprimordialmente en los productos para enfocarse fundamentalmente en los resultados.

Apropiación MontodelgastocomprometidoyautorizadolegalmenteporelCongreso.

Auditoría de resultados Evaluacióndelaeficienciaylaefectividaddelgastopúblicoefectuadaporunaautoridad suprema de auditoría o por otro grupo de auditores.

Base de asignación Fórmulaoprincipioempleadoparaasignarunrubrodegastoespecíficoadosomás“objetosdecosto”;enelcontextodelcosteoprogramático,laasignaciónserealizaadosomásprogramas.

Cálculosafuturo Proyecciones efectuadas por una agencia presupuestaria del nivel central respectodelosgastosagregadosdeunperiodofijo(generalmente,elperiododelpresupuestomás3años)dondenoocurrancambiosenpolíticas.Loscálculosafuturosirvendebaseparalaplanificaciónfiscaldemedianoplazoeincluso se podrían usar para imponer límites de gastos.

Calidad Gradoenelcuallascaracterísticasdeunproductosontalesqueaumentansucapacidadinherentedelograrelresultadoesperado;enelcasodeunproductodeservicio,dichascaracterísticassonlasactividadesentregadasylapuntualidadconqueseentregan.Nosedebeconfundirconelresultadoensí.

Clasificacióndelasfuncionesgubernamentales(COFOG)

ClasificacióndelgastoporfuncionesdesarrolladaporlasNacionesUnidaseincorporadaalametodologíadeEstadísticaFinancieraGubernamentaldelFondo Monetario Internacional.

Clasificaciónporfunciones Laclasificacióndelgastopor“funciones”esuntérminoalgoimprecisoquerepresentaunamezcladetiposdeproductoydeactividad.

Clasificaciónpresupuestaria Categoríasdegastosutilizadasenelpresupuesto,enparticularparalaaprobación del mismo.

155


Comprador-proveedor Sistemasdefinanciamientoconformealoscualesalasagenciasgubernamentalesselespagan“precios”porlosresultados(generalmenteproductos)queentregan.

Compromiso Obligación contractual de efectuar un pago a futuro.

Consignaciones Véase transferencias.

Contabilidad en valores de caja Sistemadecontabilidadfinancieradondeelpuntofocaleseldinerorealmentepagado(gastosodesembolsos)yeldinerorealmenterecibidoduranteelañofiscal.

Contabilidad en valores devengados

Sistemadecontabilidadenelcualelregistrodegastos,activosypasivosjuegaun papel clave.

Costeoconbaseenactividades Metodología de costeo en la cual se asignan los costos de insumos a categoríasdeactividadpormediodeunabasedeasignaciónquereflejadelamaneramásexactaposible,elconsumorealderecursosporcadaunadeesascategorías.Alusarlaparaelcosteodeprogramas,loscostosdeactividadesseasignanalosdistintosprogramasenunasegundaetapa.

Costo directo Enelcontextodelosprogramasdecosteo,esungastoeninsumosquecontribuye sólo a un programa.

Costo indirecto Enelcontextodelcosteodeprogramas,sonloscostosdeinsumosodeactividadesquecontribuyenamásdeunprograma.Entérminosmásgenerales,soncostoscompartidosquesenecesitanasignaravarios“objetosdecosto”.

Cuadro de cuentas Sistemadeclasificacióndetransacciones—ingresos,gastos,financiamiento,etc.—empleadoparafinescontables.

Efectividad Grado de éxito de un producto en el logro de los resultados esperados.

Efectividadentérminosdecosto El logro de resultados esperados al menor costo posible.

Efectos perversos Distorsiones conductuales u otras consecuencias adversas de las medidas de desempeño.

Eficiencia Generación de un producto al mínimo costo manteniendo constante la calidad a los precios de insumos prevalecientes.

Ejecución del presupuesto Implementacióndelplandegastosdesarrolladoenelpresupuesto,incluidalacelebración de contratos y el gasto de los recursos.

Elaboración del presupuesto Etapadelprocesodepresupuestacióndondeelgobiernodecidecuántosfondosotorgaráaquéorganismosyparaquéfin.Tambiénenesaetapa,elaboralaleypresupuestariaquesometeráalCongresoparasuaprobación.

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Evaluación Estimaciónanalíticaquenormalmenteseocupadelaefectividadentérminosdecostosodelaidoneidaddepolíticaspúblicas,organizacionesoprogramas.

Factores externos Factoresqueseencuentranfueradelcontroldelgobiernoqueinfluyenenlos resultados obtenidos por los programas públicos. Los factores externos puedensercaracterísticasdelcliente/casooaspectosdelcontextoendonde se ejecuta el programa. En ocasiones se les llama también “factores contextuales”.

Faseestratégica(delprocesodeelaboracióndelpresupuesto)

Etapa temprana de un proceso bien diseñado de la elaboración de un presupuestoenlacualladirigenciapolíticaestablecelasprioridadesqueorientarándichoproceso.

Financiamiento por fórmula Cuandoseempleacomoherramientadepresupuestaciónporresultados,elfinanciamientoporfórmulaeselsistemamedianteelcualelgobiernootorgafondosaunaagenciadelsectorpúblicoenfunciónexplícita(esdecir,algebraica)delasmedidasderesultadosesperadosy/oreales;esdecir,delasmedidasdeproductoy/oresultado.

Gasto Costosatribuiblesalañofiscalencursoenelmarcodelacontabilidadenvaloresdevengados.Representaelconsumoderecursos,sinimportarsisepagainmediatamenteosigeneraunpasivoounadisminuciónenactivos.

Generador de costo Enelcontextodelapresupuestaciónprogramática,eslafórmulaoprincipioutilizadoparadeterminarenquéporcentajesedividiráuncostoindirectoentredosomásdelosprogramasosubprogramasalosquecontribuye.

Gestiónbasadaenresultados Uso de información formal sobre los resultados para mejorar el desempeño delsectorpúblicoatodonivel,incluidalaadministración de recursos humanos,laplanificaciónestratégicaylapresupuestación.

Herramientaparalaevaluaciónycalificacióndeprogramas(PART)

Técnica desarrollada por los Estados Unidos durante el gobierno del presidenteBushparacalificareldesempeñoprogramáticoenlaelaboracióndelpresupuesto.Secalificaalosprogramasencincocategorías,desde“efectivo”hasta“noefectivo”y“noseobservaronresultados”.

Heterogeneidad Lavariacióndeliberadaenlacantidady/otipodeactividadesentregadasadistintosclientes/casosquerecibenel“mismo”servicio,enparticularenrespuestaalasdiferenciasenlascaracterísticasdelosclientes/casos.Porejemplo,actividaddocentemásintensivadirigidaaestudiantescondiscapacidades.

Impacto Término empleado por algunos autores para referirse a resultados de plazos másprolongadosodenivelesmásaltos.

157


Incrementalismo La elaboración del presupuesto se caracteriza por “no prestar atención a labase(presupuestaria)”.Enotraspalabras,lostomadoresdedecisionesrelacionadasconelpresupuestodanmásomenosporsentadalabasepresupuestariacomopuntodepartidaparalaformulacióndelpresupuestoydirigensuatenciónprimordialmentealtamañodelincremento(uocasionalmente,deldecremento)delospresupuestosprogramáticosodeagenciasgubernamentales,alusarunprocesoparaajustarlospresupuestosacambios en los costos.

Indicador de desempeño Véase medida de desempeño.

Instituciónsupremadeauditoría Término genérico empleado internacionalmente para referirse a instancias comolaOficinaNacionaldeAuditoríadelReinoUnido,OficinadeRendiciónde Cuentas del Gobierno de Estados Unidos y el Tribunal de Cuentas de Francia,entidadesindependientesendistintosgradosdelpoderejecutivo,diseñadas para exigirle rendición de cuentas.

Insumos Recursosutilizadosparalarealizacióndeactividadesdirigidasagenerarproductos(porejemplo,manodeobra,equipo,edificios).

Jerarquíaprogramática Clasificacióndelgastoenvariosnivelesyporprogramas,enlacualéstossesubdividenasuvezenunaomáscategorías(subprogramas,etc.).

Marco de gasto de mediano plazo (MTEF)

Conceptoquenocuentaconunadefiniciónclaranideampliaaceptación.Sinembargo,enelManual del Gasto Público(1998)delBancoMundialsedefinecomo“políticaestratégicaymarcodegastoqueabarcantodoniveldegobierno…ElMTEFconsisteenunpaquetederecursos“dearribaaabajo”,unaestimación“delabasehaciaarriba”deloscostoscorrientesyamedianoplazodepolíticasexistentesyfundamentalmente,elajustedeesoscostosconlosrecursosdisponibles.”

Marcofiscaldemedianoplazo(MTFF)

Políticaexplícitarespectoalosresultadosdeseadosenelmedianoplazoparaagregadosfiscalesclave(enespecial,losdéficitsyladeuda)—esdecir,metasfiscalesdemedianoplazo—sustentadosquizásenproyeccionesaproximadasde mediano plazo del gasto e ingreso agregados.

Medida de desempeño Calificacionesomedidascuantitativasquebrindaninformaciónsobrelaefectividadyeficienciadelosprogramaspúblicos.

Meta de desempeño Niveldedesempeñomedidoquehadealcanzarseenunafechaespecífica.

Políticafiscalagregada Laconstituyenlosobjetivosgeneralesdelgobiernoparaeldéficitpresupuestario,ladeudayotrosagregadosfiscalesrelevantes.

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Presupuestaciónalternativa Consisteenunavariacióndelpresupuestodebasecero,enlacuallasdecisionesnosecentranenunabasecerosinoenlosmárgenescercanosalabasepresupuestariaactual.Generalmente,sedebensometertresomáspresupuestosalternativosparacadaprogramayporlomenosunodeellostienequesermenorqueelpresupuestoactual.Confrecuencia,serequiereunareduccióndeporcentajeespecífica.

Presupuestación de abajo hacia arriba

Procesodeelaboracióndelpresupuestobasadoprincipalmenteenrequerirquelassecretaríaspresentensolicitudesderecursos;trasconsiderarlassolicitudes,elnivelcentraldelgobiernodeterminalaconfiguraciónglobaldelpresupuesto.

Presupuestación de arriba hacia abajo

Procesounilateralmedianteelcualelnivelcentral(elpresidente,elgabinete,lasecretaríadefinanzas,etc.)fijatechosdegastosinrequerir“solicitudes”alas secretarías.

Presupuestación de base cero Sistemadepresupuestaciónporresultadosenelcualelgastodebedescomponerseen“paquetesdedecisión”(conocidostambiéncomo“incrementosdeservicios”),queconstituyenunaseriedenivelesdeopcionesdefinanciamientoquevandesdelabaseceroestablecidahastaelnivelactualdeservicioeinclusomásallá.Seadjuntanalospaquetesdedecisiónclasificacionesdeprioridad,queseusanparagarantizarquelosingresosdisponiblesfinancienalospaquetesdemayorprioridad.

Presupuestación por rubros contables

Proceso de presupuestación con el cual las agencias gubernamentales reciben apropiacionespresupuestalesespecificadasentérminosdecategoríasdeinsumos(esdecir,porclasificacióneconómica).

Presupuestaciónprogramática Usosistemáticodeinformacióndeldesempeñoparaorientarlasdecisionessobreprioridadespresupuestariasentreprogramasquecompitenentresí,deacuerdoconlaclasificaciónprogramáticadelgasto(véaseProgramas).

Presupuestos devengados Sistemadepresupuestaciónenelcuallasaprobacionespresupuestariasadoptanlaformadeautorizacionesalassecretaríasparaqueincurranengastos.

Presupuestos devengados basados en productos

Modelodepresupuestacióndecomprador-proveedoraplicadoalatotalidaddelpresupuestogubernamental,comoelintroducidoenNuevaZelandayAustralia en la década de los noventa.

Procesos Procedimientos mediante los cuales se transforman los insumos en productos. Conceptoequivalentealdeactividades.

159


Producto Bien o servicio proporcionado por un organismo gubernamental a un tercero externo.

Productos estandarizados Productos mediante los cuales todos los clientes reciben esencialmente elmismoniveldeservicio;esdecir,productosnocaracterizadosporheterogeneidad.

Programa de administración Tipodeprogramaquecubreloscostosoperativosdeunasecretaríaoagenciagubernamental,talescomolaadministración central y los servicios de personal.Tambiénselesconocecomoprogramasdeapoyo,porejemplo.

Programas Categoríasdegastobasadasengruposdeproductos(oserviciosdeapoyo)conunobjetivoencomún,quegeneralmenteesunresultado.

Resultado Cambiosproducidosporintervencionespúblicasenindividuos,estructurassociales o el medio ambiente.

Resultado intermedio Eselimpactomásdirectooinmediatodelosproductos.Porejemplo,eneducación,losconocimientosdelosestudiantes(mayoresconocimientosbásicosdearitméticayaumentoenalfabetismo)constituyenunresultadoinmediato clave.

Resultados de alto nivel Sonlosresultadosmásindirectosdelosproductos,quesurgenaconsecuenciadellogroderesultadosinmediatos.Porejemplo,eneducación,elresultadoinmediatodeunincrementoenalfabetismoyconocimientosbásicosdearitméticacontribuyealresultadodealtoniveldemejorareldesempeñoeconómico.Selesconocetambiéncomoresultados“finales”.

Revisión del gasto Examensistemáticodelgastoexistenteparaidentificarenparticularopcionesderecorte.Incluyelarevisióndelosprogramas(delosserviciosespecíficosprestadosporelgobierno)ylaeficienciadelarevisión(quesecentraendisminuirelcostodelaprestacióndelosservicios).

Sistemademanejodeinformaciónfinanciera(FMIS)

Sistemascomputarizadosparaelmanejodelapresupuestaciónydeprocesosasociados. Véase también IFMIS.

Sistemaintegraldemanejodeinformaciónfinanciera(IFMIS)

Sistemacomputarizadoqueenmayoromenorgradointegravariasfunciones.Enotraspalabras,lacontabilidad,elcontroldegastos,lospagos,laelaboracióndelpresupuestoyotrasfuncionesmásquedanintegradasenunmismo sistema computarizado de grandes dimensiones.

160 161


Total de control Límitecuantitativoimpuestoporelnivelcentraldelgobiernoaalgunacategoríadegastoquevayaaefectuarlasecretaríaerogadoraeneltranscursodel año del presupuesto. El límite lo puede imponer el Congreso o algún otro órganocentraldelejecutivo,entreelloselgabineteolasecretaríadefinanzas.

Transferencias Traspasos de fondos entre categorías de aprobación.

Variables de resultado Sonlascaracterísticasdelosindividuos,lasociedadoelmedioambientequebuscan cambiar los programas públicos.

161


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