MANUAL DE FISCALIZACIÓN DEL ORIGEN DE LAS...

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MANUAL DE FISCALIZACIN DEL ORIGEN DE LAS

MERCANCAS IMPORTADAS BAJO TRATO

ARANCELARIO PREFERENCIAL

Mayo de 2009

Este documento ha sido elaborado por Rafael Isunza con base en el Manual Bsico de Fiscalizacin de Origen de las mercancas en el marco del CAFTA-DR que elabor Juan Luis Ziga en el 2008 para Chemonics International Inc. y el Manual de Verificacin de Origen que elabor Rafael Isunza en el 2007 para Booz Allen Hamilton, ambos bajo el patrocinio de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

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CONTENIDO

ACRNIMOS Y SIGLAS ..................................................................................................................... 6

1. INTRODUCCIN. ......................................................................................................................... 8

2. OBJETIVOS .................................................................................................................................. 10

2.1 Objetivo general. ............................................................................................................... 10

2.2 Objetivos especficos. ....................................................................................................... 10

3. CONSIDERACIONES ACERCA DEL CONTROL ADUANERO Y LA FISCALIZACIN DEL ORIGEN DE LAS MERCANCAS ..................................................................................................... 14

3.1 Tipos de control aduanero y sus implicaciones en el origen de las mercancas. ................... 14

3.2 La funcin de las Aduanas en materia de origen de las mercancas. .................................. 16

3.3 Actuaciones sobre origen del funcionario aduanero que realiza el control inmediato. ......... 17

4. ELEMENTOS CLAVE PARA REALIZAR UNA FISCALIZACIN DEL ORIGEN DE LAS MERCANCAS EN EL MARCO DEL CAFTA-DR ............................................................................. 21

4.1 Cundo se puede iniciar un procedimiento de fiscalizacin de origen? ............................... 22

4.2 Fuentes de informacin para la fiscalizacin de origen. ....................................................... 25

4.3Criterios a considerar antes de iniciar un proceso de fiscalizacin de origen. ......................... 28

4.4 Lugares para realizar las fiscalizaciones de origen a posteriori. ........................................... 30

4.5 Otros temas a considerar en materia de fiscalizacin de origen........................................... 31

5. LINEAMIENTOS BSICOS PARA FISCALIZAR ORIGEN; UNA GUA RPIDA DE LOS PASOS A SEGUIR. ........................................................................................................................... 32

5.1 Fiscalizacin de origen de mercancas no textiles. ............................................................... 32

5.2 Fiscalizacin de origen de mercancas textiles y del vestido. ............................................... 49

5.3 Procedimiento para la determinacin de origen. ................................................................... 56

5.3.1 Elaboracin y notificacin del requerimiento de informacin a todos los

importadores involucrados en el proceso de verificacin de origen. ....................................... 57

5.3.2 Determinacin y notificacin de los impuestos omitidos por negacin de origen

(funcin a cargo de la SAT). ....................................................................................................... 58

5.3.3 Gestin de cobro al importador para que subsane los derechos e impuestos

omitidos (funcin a cargo de la SAT). ........................................................................................ 59

Programa Regional de USAID de Comercio para CAFTA-DR

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5.3.4 Monitoreo de los pagos efectuados (funcin a cargo de la SAT). ............................. 59

6 HERRAMIENTAS TCNICAS PARA LA VERIFICACIN. ........................................................... 60

6.1 Normas y procedimientos de auditora.............................................................................. 60

6.2. Normas de auditora generalmente aceptadas. ................................................................ 60

6.2.1 Normas de auditora.................................................................................................. 60

6.2.2 Papeles de trabajo. ................................................................................................... 64

6.2.3 Alcance y cobertura de la verificacin. ..................................................................... 71

6.2.4 Formularios de control. ............................................................................................. 72

6.3 Alcance de las verificaciones. ........................................................................................... 73

6.3.1 Perodo de verificacin. ............................................................................................. 73

6.3.2 Cobertura. ................................................................................................................. 74

6.4 Programas de verificacin. ................................................................................................ 74

6.4.1 Programa de verificacin para operaciones que no confieren origen.................... 77

6.4.2 Programa de verificacin de clasificaciones arancelarias. ...................................... 80

6.4.3 Programa de verificacin del clculo del valor de contenido regional. .................. 83

6.5 Creacin de grupos de trabajo. ................................................................................... 140

6.5.1 Equipo de verificadores. ......................................................................................... 141

7. ANLISIS DE RIESGOS Y PLANEACIN DE VERIFICACIONES. .......................................... 142

7.1 Identificacin de sucesos, que pueden conducir a la materializacin de una verificacin de origen. ............................................................................................................... 142

7.2 Anlisis de las causas por las que estos sucesos tienen lugar. ............................. 144

7.3 Valoracin de las consecuencias que pueden producirse. ...................................... 145

7.4 Valoracin del costo beneficio de practicar una verificacin de origen. ......................... 146

8. OTRAS RECOMENDACIONES SOBRE LA FISCALIZACIN DE ORIGEN. ............................ 148

8.1 De poltica aduanera. ............................................................................................................ 148

8.2 En aspectos operativos. ....................................................................................................... 149

9. CONFIDENCIALIDAD. ................................................................................................................ 151

9.1 Confidencialidad respecto a las verificaciones de origen. .............................................. 151

9.2 Confidencialidad respecto al intercambio de informacin. .............................................. 151


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Anexo 1 ........................................................................................................................................... 153

Ficha de Origen ........................................................................................................................... 153

Anexo 2 ........................................................................................................................................... 156

Formulario para presentacin de denuncias por dudas de origen. ............................................. 156

Anexo 3 ........................................................................................................................................... 158

Modelo de Cuestionario de Verificacin de Origen caso de regla de cambio de clasificacin arancelaria ................................................................................................................................... 158

Anexo 4 ........................................................................................................................................... 167

Modelo de Cuestionario de Verificacin de Origen caso de regla de origen de cambio en clasificacin arancelaria ms un requisito de valor de contenido regional ................................. 167

Anexo 5 ........................................................................................................................................... 178

Flujo de operacin ....................................................................................................................... 178

Anexo 6 ........................................................................................................................................... 179

Acta de Notificacin ..................................................................................................................... 179

Anexo 7 ........................................................................................................................................... 180

Modelo de Resolucin Inicial de Verificacin de Origen ............................................................. 180

Anexo 8 ........................................................................................................................................... 183

Modelo de Resolucin Final de Verificacin de Origen ............................................................... 183


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RESUMEN EJECUTIVO.

La proliferacin de acuerdos comerciales incrementa significativamente la participacin del comercio preferencial, generando consecuentemente una mayor necesidad de mecanismos para el control y verificacin del origen posterior al despacho de las mercancas.

La verificacin posterior, es la manera ms eficaz de controlar el funcionamiento adecuado de los regmenes preferenciales de origen, cuyo objetivo es evitar el otorgamiento de beneficios arancelarios a aquellos productos que no renen los requisitos de origen exigidos por el CAFTA-DR y los dems Tratados Comerciales, esta funcin la lleva a cabo la Direccin de Administracin del Comercio Exterior del Ministerio de Economa -DACE-.

Las preferencias arancelarias buscan la eliminacin total de los aranceles entre sus pases signatarios, por consiguiente, los efectos de una incorrecta aplicacin del rgimen de origen, impactan directamente a la industria nacional y a la recaudacin aduanera. Esto ha sido de gran importancia para la Direccin de Administracin del Comercio Exterior de Guatemala, por lo que se ha desarrollado un rea responsable de la verificacin de origen, cuyas funciones sean claramente establecidas en el presente manual.

El propsito de este documento, es establecer una gua bsica para que los verificadores de origen cuenten con el marco tcnico para la planeacin y verificacin de las mercancas importadas bajo trato arancelario preferencial.

El presente manual est estructurado en nueve secciones: en la primera y segunda seccin se encuentra la introduccin y los objetivos del manual, en la seccin tres se establecen los tipos de control aduanero, la funcin de la aduanas en materia de origen y las actuaciones del funcionario aduanero que realiza el control inmediato, en la seccin cuatro se detallan los elementos clave para realizar una fiscalizacin del origen de las mercancas, incluyendo las fuentes de informacin de la fiscalizacin y los criterios para iniciar un proceso, en la seccin cinco se proporciona una gua rpida de los lineamientos para fiscalizar el origen de mercancas textiles y no textiles, en la seccin seis se mencionan algunas tcnicas para la verificacin incluyendo las normas y procedimientos de auditora as como los programas de verificacin, en la seccin siete y en la ocho, se dan algunos consejos para el anlisis de riesgos, la planeacin de auditoras y otras recomendaciones para la fiscalizacin, y por ltimo, en la seccin nueve, se hace nfasis de la confidencialidad que deben guardar las autoridades.


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ACRNIMOS Y SIGLAS

AVA Acuerdo de Valoracin Aduanera, relativo a la aplicacin del Artculo

VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.

B/L Gua de Embarque (siglas en ingls).

CAFTA-DR Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de Amrica,

Centroamrica y la Repblica Dominicana (siglas en ingls).

CCI Cmara de Comercio Internacional.

CIF Costo, seguro y flete (siglas en ingls).

CN Costo Neto.

CRT CAFTA-DR Regional Trade (siglas en ingls).

DACE Direccin de Administracin del Comercio Exterior del Ministerio de

Economa de Guatemala.

FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentacin (siglas en ingls).

FOB Libre a bordo (siglas en ingls).

INCOTERMS Trminos Comerciales Internacionales (acrnimo en ingls).

IVA Impuesto al Valor Agregado.

IA Intendencia de Aduanas de Guatemala.

OMA Organizacin Mundial de Aduanas.

OMC Organizacin Mundial del Comercio.

PEPS Primeras Entradas, Primeras Salidas.


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SA Sistema Armonizado.

SAT Superintendencia de Administracin Tributaria.

SIAG Sistema Integrado Aduanero Guatemalteco.

UEPS ltimas Entradas, Primeras Salidas.

UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

(siglas en ingls).

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

(siglas en ingls).

VA Valor Ajustado.

VCR Valor de Contenido Regional.

VMO Valor de Materiales Originarios.

VMN Valor de Materiales No Originarios.


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1. INTRODUCCIN.

La prctica internacional ha demostrado que conforme los pases suscriben ms

tratados o acuerdos comerciales internacionales, especialmente con sus principales

socios, deviene necesario que los Gobiernos estructuren o reestructuren las

unidades de fiscalizacin para que incorporen el control del origen de las

mercancas.

No cabe duda que para pases en desarrollo, tales como, los de Centroamrica y la

Repblica Dominicana, altamente dependientes de los aranceles aduaneros a la

importacin, hay un importante sacrificio recaudatorio cuando se comprometen a

eliminar o desmontar dichos impuestos en el marco de los tratados comerciales.

Sin embargo, las obligaciones de liberalizacin arancelaria se limitan exclusivamente

a las mercancas que se consideran legalmente como originarias. Las dems

mercancas, procedentes de pases CAFTA-DR o de otros pases del mundo, que no

cumplan las reglas de origen del CAFTA-DR deben continuar pagando los aranceles

aduaneros que existen para productos provenientes de pases que no reciben los

beneficios arancelarios del acuerdo comercial.

Si a lo anterior, sumamos los crecientes flujos comerciales de mercancas de

importacin que reciben estos pases y las grandes limitaciones presupuestarias que

normalmente tienen para poder atender la gestin aduanera, estamos en frente de

una situacin compleja que debe ser abordada con soluciones pragmticas cuya

relacin costo-beneficio sea positiva para los Estados.

En este contexto, una fiscalizacin del origen de las mercancas, eficaz y eficiente,

resulta fundamental para cumplir, entre otros, los siguientes objetivos de poltica de

revisin:

a. Asegurar el cumplimiento de las normas de comercio internacional, por

ejemplo las del CAFTA-DR, aplicando cuando sea necesario las sanciones

administrativas, civiles y penales correspondientes a los operadores de

comercio que irrespeten las normas.


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b. Garantizar una exacta y justa recoleccin de los impuestos.

c. Facilitar, mediante medidas concretas, el flujo de mercancas, evitando al

mximo los cuellos de botella, tiempos muertos y el exceso de trmites y

documentos (burocracia excesiva). Colateralmente, estas medidas derivan

en una reduccin drstica de los tiempos para realizar el despacho aduanero

y en ahorros de costos para los operadores de comercio, por ejemplo en

almacenaje, movilizacin de las cargas, entre otros.

La combinacin de ms comercio sujeto a nuevas normas, recursos limitados y

mayores exigencia de facilitacin del comercio y de control, obliga a las

administraciones de aduanas a utilizar tcnicas de fiscalizacin ms selectivas

aplicadas bsicamente post despacho aduanero o de forma posterior al levante

de las mercancas, las cuales por un lado deben garantizar el control del

cumplimiento, pero al mismo tiempo, deben procurar una mayor fluidez de los

flujos de mercancas de importacin y de exportacin.

El CAFTA-DR es un Tratado, que por sus dimensiones y alcance, ha venido a

poner a flote esa realidad, por lo que en la actualidad ms que antes, la

fiscalizacin aduanera, y en este caso, la de origen de las mercancas, debe ser

apoyada, mediante instrumentos que le permitan funcionar de una manera

ordenada y sin mayor dilacin.

Es as, como este Manual de Fiscalizacin de Origen pretende convertirse en

una gua para los auditores encargados de la verificacin a posteriori del origen

de las mercancas importadas bajo trato arancelario preferencial, con el

propsito de establecer el marco tcnico para la planeacin y verificacin, por lo

que es recomendable que la aplicacin de las disposiciones incluidas, sean

tomadas en consideracin y aplicadas segn corresponda.


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2. OBJETIVOS

2.1 Objetivo general.

Especificar el proceso de auditora de origen y los pasos recomendados para la

revisin del cumplimiento de las reglas de origen, en los cuales el verificador debe

basar su revisin para que sus tareas sean realizadas de manera uniforme,

conforme a las polticas y procedimientos establecidos.

2.2 Objetivos especficos.

Las verificaciones de origen deben desarrollarse con base en el objetivo general de

la verificacin, la informacin recopilada, los riesgos identificados durante la fase de

planeacin y la preparacin de la verificacin.

A continuacin se encuentran enunciados los objetivos especficos de la verificacin:

a) Consideraciones acerca del control aduanero y la fiscalizacin del origen de

las mercancas.

Establecer los criterios que fundamenten la recoleccin y anlisis de datos e

informacin disponibles a nivel local y fuera del pas, acerca de las transacciones de

importacin y/o exportacin, con el fin de comprobar datos para realizar

inspecciones en plantas de produccin, bodegas de materiales y plantaciones de

productos.


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b) Elementos clave para realizar una fiscalizacin del origen de las mercancas

en el marco del CAFTA-DR.

Establecer los criterios que la autoridad competente debe conocer para iniciar una

verificacin de origen por medio de solicitudes escritas de informacin al importador,

exportador o productor, practicar verificaciones de origen por medio cuestionarios

escritos dirigidos al importador, exportador o productor, o bien, llevar a cabo visitas

en las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con

el propsito de examinar los registros que demuestren el origen e inspeccionar las

instalaciones utilizadas en la produccin de los bienes.

c) Lineamientos bsicos para fiscalizar origen.

Proporcionar una gua bsica que les permita seguir los pasos necesarios para

ejecutar correctamente una verificacin de origen tanto para mercancas textiles y de

la industria del vestido, como para cualquier otro tipo de mercanca.

d) Operaciones que no confieren origen.

Comprobar que el bien no califica como originario por una simple disolucin de agua

u otra sustancia o por una prctica de produccin o de precios diseada para evadir

las normas de origen.

e) Cambio de clasificacin arancelaria.


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Comprobar que todos los materiales no originarios empleados en la produccin del

bien, han sufrido una transformacin suficiente para conseguir el cambio de

clasificacin arancelaria requerido por la regla de origen especfica, aplicable al bien

exportado, asegurndose que el bien y los materiales no originarios estn

correctamente clasificados.

f) Requisito del valor del contenido regional.

Mtodo basado en el Valor de los Materiales No Originarios (en adelante

Mtodo de Reduccin del Valor).

Asegurar que un bien sujeto a un requisito de valor de contenido regional (VCR),

segn lo establecido en las reglas de origen especficas, ha cumplido con el

porcentaje requerido de conformidad con los lineamientos del Mtodo de Reduccin

de Valor.

Mtodo basado en el Valor de los Materiales Originarios (en adelante Mtodo

de Aumento del Valor).

Asegurar que un bien sujeto a un requisito de valor de contenido regional, segn lo

establecido en las reglas de origen especficas, ha cumplido con el porcentaje

requerido de conformidad con los lineamientos del Mtodo de Aumento del Valor.

Mtodo del Costo Neto.


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Asegurar que un bien sujeto a un requisito de valor de contenido regional, segn lo

establecido en las reglas de origen especficas, ha cumplido con el porcentaje

requerido de conformidad con los lineamientos del Mtodo del Costo Neto.

g) Trnsito y Transbordo.

Verificar que un bien originario no ha sido retirado del control de aduanas fuera de

los territorios de los pases parte y no ha experimentado algn proceso de

produccin o cualquier otra operacin posterior fuera de los territorios de las Partes,

con excepcin de carga, descargar, limpieza o cualquier otra operacin necesaria

para preservarlo en buenas condiciones o transportarlo al territorio de una Parte.


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3. CONSIDERACIONES ACERCA DEL CONTROL ADUANERO Y LA FISCALIZACIN DEL ORIGEN DE LAS MERCANCAS

3.1 Tipos de control aduanero y sus implicaciones en el origen de las mercancas.

El control aduanero comprende todas las medidas adoptadas por una

Administracin Aduanera con el fin de verificar, comprobar, supervisar, evaluar y

fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y de comercio exterior que

regulan el ingreso, permanencia y salida de las personas, medios de transporte y

mercancas del territorio de un pas.

El control aduanero puede ser inmediato, permanente o a posteriori. Este Manual se

enfocar en el Control a Posteriori o Control Post Despacho de Aduanas, el cual se

ejerce sobre: las operaciones y regmenes aduaneros, los actos derivados de ellos,

las declaraciones aduaneras, la determinacin de las obligaciones aduaneras, el

pago de tributos y la actuacin de las personas naturales y jurdicas que intervienen

en las operaciones de comercio internacional.

Debido a la necesidad imperiosa de facilitar los flujos de comercio de mercancas y

desahogar los puertos, aeropuertos y fronteras terrestres, cada da toma ms fuerza

la idea de fortalecer y promover el control a posteriori. Los otros tipos de control

deben dejarse para aquellos casos donde el nivel de riesgo es considerado como

alto y donde esperar para la ejecucin de un control posteriori puede implicar mayor

riesgo para el Estado, las empresas y los ciudadanos.

El control a posteriori se fundamenta en la recoleccin y anlisis de datos e

informacin disponibles a nivel local y fuera del pas, acerca de las transacciones de

importacin y/o exportacin, as como sobre los operadores de comercio que las han

realizado. En muchos casos, los fiscalizadores debern auditar los libros y registros

mercantiles y contables, con el fin de comprobar datos, pero tambin debern estar

preparados para realizar inspecciones en plantas de produccin, bodegas de

materiales y plantaciones de productos.


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El origen de las mercancas es una de las tcnicas de aduanas y comercio exterior

ms complejas. La determinacin o verificacin del origen es una tarea que requiere

de un estudio profundo y pormenorizado de las mercancas, procesos de

produccin, insumos utilizados, costos de mano de obra y materiales, operaciones

de transporte y logstica, etc., lo cual, en la gran mayora de casos, no es factible

realizarlo en un control inmediato al momento de pasar las mercancas por la lnea

aduanera. Por esa razn, los funcionarios de aduanas localizados en primera lnea

deben tener los conocimientos y elementos de juicio suficientes para ser capaces de

trasladar aquellos asuntos relacionados con el origen de las mercancas que les

generen dudas a fin de que sean objeto de un control ms riguroso y metdico post

despacho de aduanas.

Normalmente este control a posteriori debe ser hecho por una unidad especializada

en verificacin de origen, donde auditores, contadores y expertos en aduanas y

comercio exterior, con el apoyo de abogados especialistas en derecho procesal,

desarrollen acciones especficas cuyo objetivo es verificar y comprobar si las

declaraciones de aduanas fueron presentadas conforme a las normas aduaneras y

comerciales vigentes. Esta labor, en lo que respecta al origen de las mercancas,

puede implicar el desarrollo de largos procesos administrativos durante los cuales la

administracin debe considerar y respetar fielmente las normas procesales y los

derechos de los administrados, sin perder de vista la eficacia y la eficiencia de sus

actuaciones.

Es recomendable que todo proceso de control a posteriori est enmarcado dentro de

un Plan o Programa Nacional de Fiscalizacin, a fin de evitar la improvisacin y el

desperdicio de recursos humanos y materiales. En este contexto, los controles

pueden afectar a una sola operacin aduanera de importacin o abarcar una serie

de importaciones llevadas a cabo durante un periodo determinado.

En materia de origen, cuando se ejecuta un control a posteriori, en general, no es

factible hacer un control fsico a las mercancas, salvo que se haya dejado durante el

proceso de despacho aduanero una muestra para ese propsito. Ahora bien, pese a

esa limitacin, las autoridades revisoras deben tomar las precauciones necesarias

para asegurarse que, durante el control inmediato, se recopil la mayor cantidad de

informacin para alimentar el control a posteriori.


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En este documento se har mencin a ciertos elementos que los funcionarios de la

primera lnea deben considerar al momento de realizar el control inmediato.

3.2 La funcin de las Aduanas en materia de origen de las mercancas.

Este Manual es una Gua Bsica para los fiscalizadores que realizan el control y

verificacin del origen de las mercancas a posteriori, sin embargo, debe tomarse en

cuenta que quienes tienen el primer contacto con los documentos y, en particular,

con las mercancas, son los funcionarios de aduanas que se localizan en los

puertos, aeropuertos, fronteras, almacenes, depsitos, bodegas, zonas francas, etc.,

donde usualmente se realizan las inspecciones documentales y fsicas de las

mercancas objeto de importacin. Este primer control se desarrolla antes del retiro

(levante) de las mercancas de los recintos aduaneros.

Por lo anterior, es de suma importancia que los tcnicos aduaneros que se

encuentren en esos lugares conozcan bien las reglas de origen, sus alcances y las

implicaciones de una correcta declaracin del origen. Por ese motivo, estos

funcionarios deben ser tomados en cuenta durante la planificacin de los procesos

de creacin de capacidades, pues mal haramos en tener funcionarios a nivel central

bien capacitados, si los oficiales aduaneros de la primera lnea conocen poco o

nada sobre origen de mercancas.

No obstante ello, en trminos generales, es muy difcil, y, en la mayora de casos,

prcticamente imposible, que un funcionario del control inmediato (vista, revisor,

aforador, inspector, etc.) tenga toda la informacin y disponga de los elementos

suficientes para determinar que una mercanca NO califica como originaria, a travs

de la simple revisin de rutina de los documentos de importacin y/o mediante la

realizacin de una inspeccin fsica de las mercancas. Adems, como se ha dicho y

se analizar a lo largo de este Manual, existe una creciente presin hacia las

aduanas, en el sentido de realizar controles ms expeditos al momento del levante,

permitiendo el retiro de las cargas de forma ms rpida y con la menor cantidad de

atrasos posibles.


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Por ese motivo, los funcionarios de aduanas que realizan el control inmediato deben

estar capacitados e informados de cmo proceder, en aquellos casos en que haya

duda acerca del pas de origen declarado por el importador.

3.3 Actuaciones sobre origen del funcionario aduanero que realiza el control inmediato.

Seguidamente se mencionan una lista de actuaciones, sobre el origen de las

mercancas, que debe realizar un funcionario aduanero encargado de aplicar el

control inmediato al momento de tener el primer contacto con los documentos y las

mercancas. Se hace la aclaracin, que dichas actuaciones no son exhaustivas ni

taxativas, y tienen simplemente el carcter de recomendacin. Cada Administracin

de Aduanas puede utilizar estas recomendaciones en la elaboracin de sus

manuales de funciones o puestos, eliminando o adicionando lo que estime oportuno.

1. El funcionario aduanero realiza la verificacin documental y/o fsica de los

documentos y/o mercancas correspondientes a la importacin amparada a los

beneficios arancelarios del CAFTA-DR, de acuerdo con los criterios de seleccin

que cada aduana aplique para tales casos.

2. En casos de verificacin documental, el funcionario debe asegurarse de verificar

que los documentos de importacin, en especial la certificacin de origen rena

todos los requisitos y cumpla con las formalidades establecidas en el CAFTA-DR

y las reglamentaciones de aplicacin. Para poder hacerlo, los funcionarios deben

haber recibido capacitacin especializada.

3. Durante la revisin documental el funcionario de aduanas debe poner especial

atencin a cualquier mencin al origen y procedencia de las mercancas, a fin de

compararla con el origen y procedencia que haya sido declarado en los restantes

documentos de importacin.

En caso de detectar diferencias entre el origen declarado y el sealado en los

embalajes o en las mercancas, debe comunicarlo a la DACE para que esta


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evale si procede o no realizar un control a posteriori. En esos casos, si el

funcionario de aduanas no cuenta con todos los elementos de hecho que

permitan fundamentar una resolucin de determinacin de origen, debe autorizar

el levante de las mercancas bajo preferencia arancelaria, y limitarse a remitir el

expediente a la autoridad fiscalizadora.

4. Cuando, de conformidad con los procedimientos internos, tenga la obligacin de

realizar una revisin fsica de las mercancas, el funcionario debe:

a. Revisar marcas, etiquetas, embalajes, placas, calcomanas y cualquier

otra seal o indicacin acerca del origen de las mercancas a fin de tener

ms elementos sobre el origen declarado o, encontrar elementos

adicionales, que permitan fundamentar o descartar cualquier duda sobre

el origen de las mercancas, por ejemplo, la existencia de re-etiquetado o

re-marcado de origen.

b. Extraer catlogos, hojas de instrucciones de uso y manejo de las

mercancas, con el mismo propsito antes sealado.

c. Tomar fotos y/o videos de las mercancas y de los documentos que las

amparan.

d. Extraer muestras, cuando ello sea materialmente factible y en

conformidad con los procedimientos aduaneros vigentes en el pas de

que se trate

e. Recolectar cualquier otro tipo de indicio o prueba (fotografas, videos,

catlogos, instructivos, etc.) que le permita a los fiscalizadores, apoyar y

dar soporte al proceso de verificacin de origen a posteriori de las

mercancas.

En trminos generales, se considera muy riesgoso que un funcionario aduanero

proceda a denegar el origen solamente con la revisin de las marcas de origen,

debido a que las normas de marcado de pas de origen de un pas pueden ser

sustancialmente diferentes a las normas de origen de un Tratado de Libre


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Comercio, como el CAFTA-DR, y en ciertos casos, pueden conducir a error al

funcionario aduanero al momento de constatar el origen de una mercanca.

5. Toda informacin sobre marcado de origen que sea incongruente, antagnica,

diferente y se preste a confusin sobre el origen declarado en los documentos de

importacin, podra resultar bsica y fundamental para las actuaciones de los

fiscalizadores durante el control a posteriori, en el marco de un proceso de

investigacin de origen.

6. Para que haya un mejor aprovechamiento del trabajo realizado durante el control

inmediato, los funcionarios de aduanas que no tengan los elementos suficientes

y las pruebas fehacientes para denegar y fundamentar legalmente la negacin

de origen de las mercancas, mediante una resolucin de determinacin de

origen, se recomienda que preparen una Ficha de Origen en la cual incluyan

las referencias de la importacin, las actuaciones realizadas y las dudas

especficas surgidas durante el control inmediato en lo que respecta al origen de

las mercancas declaradas. Ver sugerencia de Ficha de Origen en el Anexo 1 de

este Manual. Lo mejor sera que este formulario se automatizarse y que sea de

carcter obligatorio para que los revisores de las aduanas, de manera que el

sistema de la aduana lo remita de manera automtica a la DACE para su

anlisis. Cabe mencionar que la ficha de origen podra complementarse con

documentos escaneados y con fotos y/o videos digitales anexos.

7. En los casos donde la IA solicite especficamente una revisin de origen, la

Ficha de Origen debe ser notificada junto con una copia del expediente de la

importacin a la DACE, con el fin de que ah sea evaluado el caso, y se

determine, si de acuerdo a las polticas y procedimientos internos, procede

considerarse o desestimarse la duda de origen.

8. La actuacin subsiguiente y su justificacin (inicio de verificacin de origen o

archivo de la solicitud), debe quedar plasmada en el expediente, mediante la

firma o autorizacin expresa del Director de la DACE.

9. La DACE deben retroalimentar constantemente a la IA, mediante el envi de

comunicaciones, aclaraciones o recomendaciones respecto a las mejores


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prcticas para recolectar indicios, para detectar posibles fraudes de origen,

subsanar las deficiencias en los avisos de posibles fraudes, entre otros.


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4. ELEMENTOS CLAVE PARA REALIZAR UNA FISCALIZACIN DEL ORIGEN DE LAS MERCANCAS EN EL MARCO DEL CAFTA-DR

En los captulos de Procedimientos Aduaneros o Procedimientos de Origen, de

los diferentes Tratados de Libre Comercio, se especifica que los pases deben

establecer e implementar a travs de sus respectivas leyes, los procedimientos

necesarios para lograr un marco legal adecuado que respalde las verificaciones de

origen que se pretendan realizar.

Dentro de los captulos de Procedimientos Aduaneros o Procedimientos de

Origen de los Tratados, se establece que la Parte importadora, por conducto de su

autoridad competente, podr verificar el origen de los bienes importados a su

territorio aplicando trato arancelario preferencial, para lo cual, la Parte importadora

podr:

a). Enviar solicitudes escritas de informacin al importador, exportador o

productor,

b). Practicar verificaciones de origen por medio cuestionarios escritos dirigidos al

importador, exportador o productor,

c). Llevar a cabo visitas en las instalaciones de un exportador o productor en el

territorio de la otra Parte, con el propsito de examinar los registros que

demuestren el origen e inspeccionar las instalaciones utilizadas en la

produccin de los bienes,

d). Llevar a cabo la verificacin por otros procedimientos que la autoridad de la

Parte importadora y la autoridad de la Parte exportadora puedan acordar.


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Para dar validez a las verificaciones de origen, la condicin legal es que en la

legislacin correspondiente, se faculte expresamente a una autoridad

gubernamental como la responsable de la verificacin del origen. De conformidad

con las disposiciones de los Tratados, slo la autoridad competente puede exigir a

los exportadores, productores, despachantes aduanales e importadores, que

proporcionen la informacin con respecto del origen de los bienes importados

sujetos a verificacin.

Para efectos de lo anterior, el Reglamento Interno del Ministerio de Economa de

Guatemala establece la estructura orgnica, funciones y mecanismos de

coordinacin del propio Ministerio, facultando en su Artculo 15 a la Direccin de

Administracin del Comercio Exterior a administrar los instrumentos econmico-

comerciales de carcter internacional vigentes para Guatemala.

El artculo 3 del Acuerdo Gubernativo No.245-2006, publicado en el Diario de Centro

Amrica el da jueves 18 de mayo de 2006, establece que el Ministerio de Economa

a travs de la Direccin de Administracin del Comercio Exterior, es el rgano

responsable de aplicar el normativo de reglas de origen y procedimientos de origen

en el marco del CAFTA-DR y se coordinar con la Superintendencia de

Administracin Tributaria en los temas de su competencia.

4.1 Cundo se puede iniciar un procedimiento de fiscalizacin de origen?

Una de las mayores ventajas del control a posteriori radica en que los funcionarios

cuentan con ms espacio y tiempo para realizar las auditorias. En el control

tradicional ello normalmente es imposible, debido a que los funcionarios estn

sujetos a la presin por llevarse la mercanca que normalmente ejercen los

importadores y sus Agentes de Aduanas.


23

En un ambiente ms distendido, es factible realizar controles ms efectivos,

pudiendo recopilar y analizar datos, informaciones y pruebas antes de tomar una

decisin final. Asimismo, se cuenta con la ventaja de poder planificar, estructurar y

ejecutar los procesos de fiscalizacin de manera ms ordenada y metdica, a la luz

de un enfoque basado en prioridades, en el cual es factible hacer un monitoreo

sosegado de las operaciones de importacin y de operadores de comercio

sospechosos o considerados como de alto riesgo, e incluso se tiene la posibilidad

de iniciar verificacin o auditoras para varias transacciones realizadas durante un

perodo previamente definido por la propia administracin.

En este ltimo aspecto, es importante focalizar la fiscalizacin en grupos de

transacciones y no en transacciones particulares. Esa manera de operar reduce

costos y provoca que los resultados sean ms visibles, desde un punto de vista de

impuestos recuperados y, en especial, por el impacto y carcter ejemplarizante que

pudiera tener para el operador de comercio investigado y para los dems

operadores de comercio del mismo sector o de otros sectores de productos.

No obstante, siempre surge la pregunta Cundo debo iniciar una verificacin de

origen? Es muy difcil dar una receta como respuesta a esa pregunta. La decisin

final debe ser el resultado del anlisis y ponderacin de varios factores. Lo que s es

posible afirmar es que todo inicio de fiscalizacin de origen puede tener su gnesis

en alguno de los siguientes elementos:

Programa Nacional de Fiscalizacin: las mejores prcticas a nivel

internacional recomiendan que las autoridades fundamenten sus actuaciones

de control de origen en un Plan o Programa Nacional de Auditoras o

Fiscalizaciones, normalmente con una vigencia de un ao. En este Plan se

incluyen una serie de variables y criterios basados en perfiles de riesgo, los

cuales deberan ser tomados en consideracin antes de desarrollar las

fiscalizaciones. Sin duda, este tipo de instrumento ayuda a realizar controles

planificados y ordenados a lo largo de un perodo, sin caer en la

improvisacin. En materia de origen de las mercancas deben incluirse los


24

criterios necesarios que sirvan de gua a los tomadores de decisiones de

fiscalizacin.

Denuncias y quejas: la DACE siempre debe estar abierta a recibir, procesar

y responder las denuncias sobre aparentes certificaciones o declaraciones

falsas de origen. Todo funcionario aduanero debe tener claro que sus

actuaciones deben estar guiadas por los intereses de la colectividad y deben

estar dirigidas al logro del cumplimiento cabal de la legislacin de aduanas y

de comercio exterior de parte de los operadores de comercio y al resguardo

del comercio leal. Una denuncia mal atendida o desatendida por aparente

origen falso o tendencioso puede poner en peligro la reputacin del pas, de

la propia institucin y afectar gravemente a una industria o empresa nacional,

pudiendo llevarla incluso a la quiebra. La DACE debe estar preparada para

atender de forma eficiente y expedita todas las denuncias que se presenten

en materia de origen. Para recibir denuncias sera til y transparente informar

a los usuarios la mecnica para recibir denuncias de origen. Adems sera

muy importante incluir un hipervnculo para Denuncias en las pginas de

Internet del Ministerio de Economa y la IA.

Una manera de ordenar y encauzar las denuncias, de forma tal que estn

basadas en un formato similar y que incluyan informacin bsica, podra ser

a travs de la creacin y divulgacin de un Formulario o Forma para

denuncias de origen. Este formulario debera estar disponible en formato

papel y tambin en formato electrnico para que los usuarios lo puedan

completar y remitir va electrnica a la direccin que la DACE haya dispuesto

para ese propsito. En el Anexo 2 de este Manual se aporta el formato del

formulario de denuncias sobre dudas de origen que ha estado manejando la

DACE.

Actas, fichas de origen (FO) y avisos de potencial fraude de origen

(AFO): provenientes de funcionarios localizados en las Aduanas, puestos

aduaneros, o Delegaciones de Aduanas. Este tipo de documentos pueden

dar lugar al inicio de un proceso de fiscalizacin de origen. Por ello, es crucial

que los funcionarios de la primera lnea tengan los conocimientos sobre la

materia y puedan completar ese tipo de documentos con el mayor rigor y


25

calidad. En el Anexo 1 a este Manual se propone una Ficha de Origen para

los funcionarios del control inmediato que puede ser la base de posibles

decisiones de fiscalizacin de origen.

4.2 Fuentes de informacin para la fiscalizacin de origen.

Las mejores prcticas aduaneras recomiendan que el control a posteriori no implica

grandes erogaciones de recursos del presupuesto.

Lo que s es medular es invertir en la formacin y especializacin del personal. Los

procesos de creacin de capacidades y la formacin continua de los funcionarios

relacionados con el control del origen de las mercancas deben formar parte de la

poltica fiscalizadora de los Gobiernos. Los revisores deben entender las ventajas de

la labor que ellos ejecutan, deben conocer a profundidad sobre el origen y acerca de

las tcnicas de fiscalizacin y auditora, as como poseer habilidades de anlisis,

procesamiento y sntesis de informacin y datos. Tambin deben acceso al sistema

de informacin de aduanas y tener los suficientes conocimientos en informtica para

sacarle el mximo provecho a este sistema, as como navegar con facilidad en la red

Internet, una fuente inagotable de informacin para las fiscalizaciones de origen.

A continuacin se mencionan algunas fuentes de informacin que podran ser

utilizadas en las auditoras de origen:

1. Documentos de importacin, principalmente las Declaraciones de Aduanas, sean

estas en formato papel o electrnico, y todos aquellos documentos que la

acompaan o que deriven de ellas, entre otros, facturas comerciales,

documentos de embarque (Bill of Lading- B/L-; Guas Areas Air Waybill-

cartas de porte), permisos sanitarios o de otros tipos, certificados de contingente,

certificados de anlisis de laboratorio, aduanlisis, certificados de libre venta y

consumo, listas de empaque, hojas de datos de seguridad, certificados de

origen, declaraciones de valor aduanero, Declaraciones Aduaneras de

Importacin, Documentos de Trnsito, Documentos In Bond, Documentos de

Ingreso en Almacenes, Zonas Francas, zonas portuarias, entre otros).


26

Se recomienda en esta materia que peridicamente los funcionarios

fiscalizadores y de las aduanas reciban capacitacin especializada sobre los

diferentes documentos que se utilizan en el comercio internacional, incluyendo

cmo leerlos correctamente, cules son las ltimas innovaciones, cmo

consultarlos electrnicamente, etc.

2. Datos, cifras y estadsticas de importacin y exportacin de mercancas

disponibles en los Programas informticos de aduanas o en Bases de Datos que

se hayan adquirido para ese propsito. En algunos pases es posible utilizar

herramientas de anlisis y consultas de datos, tales como, los sistemas Data

Ware House, que permiten almacenar y consultar grandes cantidades de datos y

transformar informacin bruta en informacin til para la toma de decisiones de

control aduanero.

3. Documentos presentados por las empresas importadoras o sus intermediarios

ante otras instituciones, tales como, solicitudes de autorizacin de permisos o

autorizaciones de importacin, dossier en departamentos de registros de

alimentos, cosmticos o qumicos presentados ante Ministerios o Departamentos

de Agricultura, Salud u otras oficinas.

4. Informacin y documentos en poder de la autoridad nacional responsable de la

administracin de la tributacin interna, por ejemplo, la Superintendencia de

Administracin Tributaria. Con esta entidad es conveniente que el Ministerio de

Economa tenga convenios de intercambio de informacin para fines de control y

que realice acciones coordinadas de beneficio mutuo para ambas instituciones.

5. Informacin derivada de contratos de compraventa, seguros o de transporte,

cartas de crdito o cualquier otro acuerdo de pago, en poder del importador.

6. Noticias y reportajes sobre localizacin de empresas, fraudes, contrabandos,

movimientos de capitales, compras, recompras, fusiones y adquisiciones de

empresas, que hayan sido publicadas en Revistas, Diarios, Peridicos y

Semanarios, nacionales e internacionales.

7. Informacin recabada producto de entrevistas personales o comunicaciones

telefnicas o va internet con personas de negocios de la misma rama de la


27

industria o manufactura de la mercanca que est siendo objeto de la

fiscalizacin de origen, por ejemplo, productores locales o comercializadores del

producto en el pas. Lo mismo se podra hacer con proveedoras de esa misma

mercanca o de mercancas similares de otros mercados y de funcionarios

bancarios que conozcan de transacciones comerciales de la empresa objeto de

investigacin. En ciertos casos, si existen plantas de fabricacin del mismo

producto o de un producto similar a nivel local, podra ser valioso para el auditor

visitar alguna de esas fbricas para observar y conocer de cerca el proceso de

manufactura de las mercancas y de esa manera tener mayor claridad al

momento de realizar la verificacin de origen de la mercanca importada.

8. En ciertos casos, si las circunstancias lo permiten, sera til que los auditores de

origen tengan encuentros con los Agentes de Aduanas que realizan la gestin

aduanal en nombre del importador, y con las personas de la empresa

importadora que se encargan de administrar las importaciones (Gerente de

Comercio Exterior, Gerente de Importaciones, Gerente de Compras, o alguno de

sus subalternos). Este tipo de contacto tiene como finalidad constatar el nivel de

conocimiento de estas personas acerca del origen de las mercancas y de sus

regulaciones en el marco del CAFTA-DR. Tambin servira para cerciorarse si la

temtica la manejan a nivel interno o, si por el contrario, delegan la asesora en

ese tema en consultores o especialistas externos a la empresa.

9. Puede resultar muy valiosa, la informacin derivada de acuerdos con Cmaras,

Asociaciones Empresariales o Importadores individuales, para que en ciertos

casos presenten estudios, informes o anlisis sobre potenciales fraudes de

origen. Para ello, la administracin aduanera podra incluso suscribir convenios

de cooperacin y apoyo para la fiscalizacin.

10. Informacin disponible en la red Internet, por ejemplo en pginas WEB de:

- Empresas exportadoras, proveedoras, productoras, fabricantes,

comercializadoras, localizadas dentro o fuera de la Zona CAFTA-DR,

- Oficinas de Gobierno (Ministerios, Secretaras, Coaliciones o Unidades de

Apoyo a la Inversin o la Promocin del Comercio),


28

- Asociaciones, cmaras, gremiales, ONGs que renan o asocien a empresas

de sectores industriales, agrcolas, qumicos, tecnolgicos, agroalimentaria,

textiles, metalmecnicos, etc.,

- Organizaciones de Zonas Francas (Asociaciones, Corporaciones,

Departamentos, Unidades, etc.), u

- Organismos Especializados a nivel Mundial, por ejemplo, la Organizacin

Mundial de Aduanas OMA-; la Organizacin Mundial del Comercio OMC-;

la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin

FAO-; la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y

Desarrollo UNCTAD-, la Cmara de Comercio Internacional CCI- etc.).

11. Solicitudes de informacin dirigidas a las autoridades aduaneras de otros pases,

en el marco de Programas o Convenios de Asistencia Aduanera Mutua que se

hayan suscrito en el pasado.

4.3Criterios a considerar antes de iniciar un proceso de fiscalizacin de origen.

La administracin de aduanas o la autoridad competente de la fiscalizacin del

origen en los pases de Centroamrica y la Repblica Dominicana debe asumir el

control a posteriori utilizando las mejores prcticas en tcnicas de control que

existen a nivel internacional. Para lograrlo, las decisiones de fiscalizacin deben ser

organizadas, coherentes y ajustadas a las prioridades nacionales de control

aduanero.

En primer trmino, es bsico que la administracin cuente con un sistema de

administracin del riesgo, y dentro de l, un apartado para la gestin del riesgo

relacionada con el origen. Ah est la clave de una buena gestin de fiscalizacin,

tanto en el control inmediato, como en el control a posteriori. Por ejemplo, no tiene el

mismo nivel de riesgo un producto cuyo arancel preferencial sea de un 2%, si se

compara con otro producto cuyo arancel preferencial (beneficio arancelario) al

amparo del CAFTA-DR asciende a un 50%. Tampoco puede compararse el nivel de


29

riesgo, entre una mercanca sujeta a una regla de origen muy estricta, por ejemplo,

la regla del caf tostado que exige que el pas de origen sea el pas de cosecha y

cultivo del caf (alto riesgo), con una mercanca cuya regla de origen es sumamente

laxa, por ejemplo, la regla de origen del jugo de melocotn, que le permite al

fabricante utilizar frutas frescas no originarias, e incluso concentrados de la fruta

importados de cualquier pas del mundo (bajo riesgo). Tambin, varia el riesgo en

origen, cuando en el pas existen productores de la mercanca importada que

pudieran verse afectados seriamente por las importaciones de productos sujetos a

una eventual triangulacin ilegal de origen (alto riesgo), al compararlo con el

riesgo-pas que tendra importar productos con falso origen que no se producen

localmente. En este ltimo caso el riesgo sera nicamente de naturaleza fiscal sin

afectacin de los productores locales.

En este contexto los criterios que determinan cundo fiscalizar origen o cundo no

hacerlo representan una gua para la decisin final. Algunos de los principales

criterios son los siguientes:

- Empresas o personas importadoras,

- Categora de riesgo de las personas o empresas, segn la clasificacin que

la administracin aduanera tenga en aplicacin,

- Procedimientos Aduaneros y Regmenes Aduaneros utilizados,

- Actividades de las empresas (giro comercial),

- Aduanas utilizadas para realizar las importaciones (concentracin vs.

dispersin),

- Volumen de importaciones (consideradas en peso y valor CIF importacin),

- Tipos de mercancas,

- Clasificacin arancelaria de las mercancas,

- Reglas de origen especficas que afectan a las mercancas (basado en

nivel de exigencia),


30

- Pas de origen,

- Pas de procedencia,

- Operaciones de trnsito, transbordo o almacenamiento de las mercancas,

- Valor CIF importacin (patrones / comportamientos),

- Tratamiento arancelario preferencial,

- Diferencia entre los impuestos NMF aplicados y los desgravados,

- Agente de Aduanas u operadores de comercio involucrados, y

- Proveedores (localizacin en el mundo y su actividad comercial).

4.4 Lugares para realizar las fiscalizaciones de origen a posteriori.

La DACE debe tener la posibilidad de realizar verificaciones del origen en el pas de

importacin, pero tambin, de acuerdo al CAFTA-DR, pueden hacerlo en el pas de

exportacin de las mercancas, donde se localiza el productor y/o exportador.

Algunos sitios donde se pueden ejercer estas labores son:

Locales de las empresas exportadoras y/o productoras situadas en el

pas de exportacin de las mercancas, por ejemplo, oficinas, plantas de

produccin, bodegas de materiales y productos terminados, plantaciones,

reas de cultivo, estanques de acuicultura, bodegas de producto para

comercializacin, etc.

Locales de las empresas importadoras, tales como, bodegas de

productos para fines de comercializacin, almacenes, tiendas, etc.

Zonas portuarias de almacenamiento de carga, patios, bodegas,

almacenes de depsito, pistas de aterrizaje, andenes de carga, etc.

Zonas Francas, Parques de Servicios y Parques Industriales.


31

4.5 Otros temas a considerar en materia de fiscalizacin de origen.

Recepcin de pruebas provenientes del exterior.

o En caso de que no se tenga contemplado en la legislacin

correspondiente (legislacin aduanera, ley orgnica, etc.), es

recomendable que se autorice en la legislacin correspondiente a

las unidades de verificacin de origen a contactar a proveedores,

exportadores o fabricantes localizados en el extranjero, con el

propsito de fundamentar sus actuaciones en el extranjero, como

la recoleccin de pruebas, notificaciones y visitas.

o Tambin las unidades fiscalizadoras debern poder hacer lo anterior

con otras autoridades aduaneras (importancia de los Convenios

de Asistencia Administrativa Mutua) y de la cooperacin inter

aduanas.


32

5. LINEAMIENTOS BSICOS PARA FISCALIZAR ORIGEN; UNA GUA RPIDA DE LOS PASOS A SEGUIR.

Tal y como se ha mencionado antes en este Manual, una de las mayores

dificultades que enfrentan los funcionarios fiscalizadores del origen de las

mercancas es quizs el no contar con una gua bsica que les permita seguir los

pasos necesarios para ejecutar correctamente une verificacin de origen, cuando se

haya optado por ese mecanismo de control. No se debe olvidar que no toda duda de

origen debe necesariamente desencadenar en una fiscalizacin de origen, sin

embargo, cuando se haya tomado la decisin de fiscalizar, los funcionarios

encargados de la tarea deben saber cmo iniciar el proceso, cmo conducirlo, pero

sobre todo cmo finalizarlo con xito.

Una de las mayores crticas que reciben algunas unidades de verificacin de origen

es que, en muchos casos, comienzan procesos administrativos que no finalizan, o

que deben archivar o reiniciar por errores administrativos y procesales durante

alguna de las fases del procedimiento.

El desarrollo del proceso de fiscalizacin de origen a posteriori tiene como propsito

determinar la verdad real acerca del origen declarado para las mercancas

importadas. Durante todo el proceso las autoridades responsables deben investigar

y verificar el cumplimiento de las disposiciones de origen del CAFTA-DR.

Seguidamente se presenta una propuesta de secuencia de pasos que un

fiscalizador debera tener en cuenta al momento de realizar una verificacin de

origen. La idea bsica del Manual es que esta lista no taxativa de lineamientos se

constituya en una base que puede ser modificada, adaptada o enriquecida por la

administracin aduanera que haga uso de ella. Nunca debe verse como una norma

a la cual no se le pueden cambiar los ingredientes.

5.1 Fiscalizacin de origen de mercancas no textiles.


33

De acuerdo al CAFTA-DR las mercancas no textiles pueden ser objeto de

verificaciones de origen por parte de las autoridades aduaneras u otras autoridades

competentes del pas importador. Estas verificaciones pueden ser practicadas al

importador, exportador o al productor de las mercancas (Artculo 4.20.1 del CAFTA-

DR). Se hace la distincin con respecto a las mercancas textiles o del vestido, pues

el origen de estas ltimas debe ser verificado de conformidad con los

procedimientos que para ese fin establece el Artculo 3.24 del CAFTA-DR. Ms

adelante en este Manual en el apartado 4.2 tambin se desarrollarn los pasos para

llevar a cabo una verificacin de origen de mercancas textiles y del vestido.

En el CAFTA-DR, a diferencia de otros tratados de libre comercio que los pases de

Centroamrica y Repblica Dominicana tienen en vigencia, es posible aplicrselos a

los importadores, quienes son los responsables de demostrar el cumplimiento de

origen preferencial declarado para acogerse al trato arancelario.

Pasos para llevar a cabo una fiscalizacin de origen de mercancas no textiles.

Fase 1: Investigacin previa de informacin de la empresa y de los datos

disponibles relacionados con la importacin de las mercancas.

Anlisis de la empresa.

1. Los fiscalizadores deben conocer la empresa que ser investigada, iniciando

con un estudio de los antecedentes de cumplimiento dentro de la propia

administracin aduanera. Estos datos son relevantes en el tanto permiten conocer si

la empresa ha sido objeto de controles de origen en el pasado, y de ser as, interesa

conocer los resultados de tales controles. En esta fase debe recopilarse toda la

informacin posible acerca de la compaa, por ejemplo, localizacin, giro comercial,

calificacin de riesgo aduanero, tiempo de existencia en el mercado, Agentes de

Aduanas que utiliza, antecedentes de controles aduaneros en otros temas diferentes

al origen, etc.

Anlisis de la normativa aduanera y de comercio exterior sobre origen de

mercancas.


34

2. Los fiscalizadores de origen, a partir de ciertos datos de la mercanca,

especficamente de la descripcin y la clasificacin arancelaria, deben realizar un

estudio sobre las reglas de origen aplicables, haciendo hincapi en los siguientes

elementos: el tipo de regla que afecta a la mercanca y las alternativas que tiene el

productor para acceder a insumos no originarios; el nivel de exigencia (a mayor

complejidad de la regla, mayor riesgo) y el anlisis de posibles huecos que ofrecen

las reglas. Entender las reglas de origen especficas que afectan al producto y sus

alcances e implicaciones es un requisito necesario para el anlisis de las

importaciones que se debera realizar seguidamente.

Anlisis de la mercanca y de las importaciones realizadas durante el

periodo definido para la fiscalizacin.

3. Antes de realizar el anlisis documental de las mercancas importadas

declaradas como originarias al amparo de alguno de los regmenes preferenciales

incorporados en el CAFTA-DR, es necesario que los fiscalizadores definan el

periodo de investigacin. Este lapso debe estar dentro del plazo legal de

prescripcin de las obligaciones tributario-aduaneras que establece la legislacin

nacional, con el fin de evitar el inicio de investigaciones que estn prescritas o muy

cercanas a la prescripcin. Una vez definido el periodo para realizar las

investigaciones los auditores deben determinar cules seran las declaraciones

aduaneras de importacin que estaran cubiertas por el proceso de fiscalizacin de

origen y cuantificar cul sera el probable monto de impuestos a recuperar en caso

de hallazgos de fraude o de incorrectas declaraciones de origen que conduzcan al

xito del proceso de fiscalizacin. En esta tarea, la Unidad de Verificacin de Origen

puede optar por incluir al proceso nicamente a las declaraciones de aduanas cuyo

valor en aduanas tenga de un monto mnimo, a fin de evitar incluir declaraciones de

aduanas con valores muy bajos que no sean relevantes.

4. Una vez determinado el conjunto de declaraciones se deber recolectar y

procesar toda la informacin para cada tipo de mercanca sujeta a la verificacin,

entre otras, clasificacin arancelaria, volmenes de mercancas en trminos de

peso, cantidad de bultos, valor CIF importacin, tipo o tasa de cambio utilizada,

impuestos pagados, impuestos reducidos o desgravados, pas de origen, pas de

procedencia, proveedor, agentes de aduanas, etc. Sera til comparar los datos de


35

las importaciones de mercancas amparadas a preferencias arancelarias bajo

CAFTA-DR ingresadas durante el periodo seleccionado con las importaciones de la

misma mercanca en un periodo similar anterior, con el fin de detectar probables

cambios abruptos en los patrones de importacin. El anlisis de estos datos puede

ayudar a constatar posibles desviaciones de las declaraciones del origen, va

triangulacin, de una mercanca nicamente con el propsito de acogerse a las

preferencia arancelarias.

5. Para las declaraciones aduaneras seleccionadas dentro del perodo de

investigacin, los fiscalizadores verificarn la existencia, en el expediente de

importacin de cada una de las declaraciones, de los documentos de origen

necesarios para cumplir con las disposiciones del CAFTA-DR y de las

reglamentaciones de aduanas y comercio exterior vigentes en el pas. El fiscalizador

debe asegurarse que en el expediente fsico o electrnico, segn sea caso, se

encuentren documentos, tales como:

Certificacin de origen en formato fsico o electrnico utilizada por el

importador para demostrar el cumplimiento del origen de las mercancas

objeto de importacin. Este documento debe cumplir a cabalidad con los

requisitos y formalidades establecidas en el CAFTA-DR y las

reglamentaciones nacionales;

Documentos de origen (oficios, cartas, solicitudes, etc.), que durante el

control inmediato, los funcionarios de aduanas pudieron haber solicitado al

importador, productor o exportador de las mercancas, por ejemplo,

documentos de embarque, certificaciones o documentos de ingreso y

salida de aduanas en pases de trnsito de las mercancas, informacin

acerca de la localizacin de la planta de produccin o las plantaciones

donde se encuentran los cultivos, informacin acerca del proceso

productivo, origen de materiales primas, entre otras.

Fichas de origen, avisos de fraude, actas y cualquiera comunicacin

preparadas y remitidas por los revisores, aforadores u oficiales de aduanas

localizados en la primera lnea de control aduanero.


36

Certificados de contingente de importacin utilizado para acceder a un

beneficio arancelario bajo ese sistema en el que se mencione el origen de

las mercancas declaradas bajo contingente.

6. Analizar y corroborar la informacin sobre el origen de las mercancas en los

siguientes documentos aduaneros y comerciales.

Factura comercial:

Determinar el valor de las mercancas y el trmino INCOTERM, declarado en

la factura comercial.

Constatar si el valor aduanero total, es decir, el valor de la factura,

adicionado del costo del flete y del seguro, cuando no estn incluidos en

factura, suman ms de US$1.500,00, asegurndose de analizar valor total,

valor por unidad o unitario, etc. Lo anterior, con el fin de descartar el anlisis

de certificaciones de origen en formato fsico o electrnico, debido a que para

las importaciones con un valor en aduanas inferior o igual a ese monto, no

requieren la presentacin de certificacin de origen o de informacin que

demuestre documentalmente el cumplimiento del origen, segn el Artculo

4.17 del CAFTA-DR.

Verificar el lugar y fecha de emisin de la factura comercial, con el fin de

conocer si las mercancas fueron facturadas en un pas CAFTA-DR o en un

tercer pas fuera de la zona de libre comercio.

Verificar la descripcin de las mercancas y compararla con la incluida en la

certificacin de origen y la declaracin aduanera de importacin.

Revisar si la factura comercial incluye cdigos arancelarios basados en

Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de

mercancas, conocido como SA, por sus siglas en espaol o HS por sus

siglas en ingls. En el caso de Estados Unidos estos cdigos estn

normalmente precedidos de las siglas HTS. En caso de encontrarse

informacin al respecto puede ser utilizada con fines de comparacin


37

respecto a la clasificacin arancelaria que sea declarada en la certificacin

de origen y en la declaracin aduanera de importacin.

Verificar nmero de factura, cantidad de bultos, peso neto y bruto y clase de

bultos y compararla con los datos de la certificacin de origen, cuando estos

datos se hayan agregado en esta ltima.

Verificar el pas de origen o pas de procedencia declarado en la factura y

cualquier otra seal o indicacin que pueda hacer referencia al origen de las

mercancas, por ejemplo, menciones de operaciones productivas o logsticas,

tales como, embalaje, envasado, almacenamiento, ensamble, distribucin,

manufactura, cosecha, entre otras.

Verificar la existencia de frases que hagan pensar en la presencia de

insumos de terceros pases, por ejemplo, vino espaol envasado en Costa

Rica, esprragos canadienses empacados en los Estados Unidos.

Nota importante: el fiscalizador debe confrontar, cotejar y comparar los datos de la

factura comercial antes constatados con los datos e informacin contenida en las

certificaciones de origen y declaraciones de aduanas. En caso de encontrar

diferencias que pudieran afectar el origen de las mercancas declarado debe tomar

nota de las diferencias e incluirlas en el expediente de la investigacin.

Documento de embarque (conocimiento de embarque, carta de porte o gua

area):

El anlisis de los siguientes elementos en muchos casos tiene como fin verificar el

cumplimiento de la regla de Transito y Trasbordo del CAFTA-DR.

Verificar el nombre de de la compaa de transporte.

Constatar el nombre del exportador y/o embarcador y del consignatario.

Verificar el puerto de embarque y puerto de destino del barco (buque) que

transporta las mercancas. En caso de duda sobre la ruta del viaje,

asegurarse de contar con esta informacin, incluyendo puertos de trnsito y


38

trasbordo de las mercancas contenidas en el buque y los tiempos de la

travesa total.

Verificar la fecha de salida del puerto de embarque y la fecha de llegada al

puerto de destino.

Revisar indicaciones sobre el pas de origen o de procedencia de las

mercancas que pudiera contener el documento de transporte.

Revisar descripcin de las mercancas a fin de buscar posibles diferencias

respecto a lo declarado en facturas, certificados de origen y declaraciones de

importacin.

Constatar los nmeros de los contenedores (containers) en los que se

transportaron las mercancas.

Revisar el peso bruto, peso neto y la tara (diferencia entre peso bruto y neto)

de las mercancas transportadas y compararlas con los dems documentos

de la importacin.

Utilizar los datos de costos de transporte y seguros que pudiera contener el

documento de embarque para construir el valor aduanero de las mercancas

de importacin, tomando en cuenta la base imponible establecida en la

legislacin interna del pas de que se trate.

Certificacin de origen CAFTA-DR:

Constatar que la certificacin contiene los elementos (datos) mnimos

exigibles en el CAFTA-DR y sus reglamentaciones de aplicacin.

Verificar que la empresa exportadora y/o productora se encuentra localizada

en un pas CAFTA-DR.

Verificar si la certificacin de origen ampara mercancas de un solo

embarque o, por el contrario, incluye mercancas idnticas que podran

importarse en varios embarques durante el perodo sealado en la propia

certificacin.


39

Revisar y comparar con los dems documentos de importacin, los

siguientes datos:

o Descripcin (designacin) de las mercancas, incluyendo nombre

comercial, nombre segn patente);

o Clasificacin arancelaria a 6 dgitos del Sistema Armonizado de

Designacin y Codificacin de Mercancas (SA), salvo que la regla de

origen del CAFTA-DR incorpore una clasificacin arancelaria a un

nivel de 8 dgitos;

o Criterio para trato arancelario preferencial, mtodo utilizado para

determinar el valor de contenido regional o referencia a los otros

mtodos accesorios para determinar origen, etc. Esta informacin es

importante que tambin de confronte con la regla de origen especifica

a la cual est sujeta la mercanca que estuviere siendo objeto de la

importacin.

o Peso Bruto y Neto de las mercancas, cuando haya sido incluido en la

certificacin de origen;

o Nmero de factura, orden de compra, lote, etc., cuando alguno de

estos datos haya sido incluido en la certificacin de origen;

o Cantidad de bultos, unidades y tipo de bultos, cuando hayan sido

incluidos en la certificacin de origen.

Otros documentos de importacin:

Se incluyen en este rubro, los permisos o autorizaciones sanitarias y fitosanitarias,

permisos de salud, declaracin de valor aduanero, certificados de seguros,

certificados de contingente, listas de empaque, manifiestos de embarque,

documentos de ingreso y salida de puertos y aeropuertos, etc. Para cada uno de

ellos se debe:


40

Constatar cualquier informacin que haga referencia al pas de origen o

procedencia de las mercancas, incluyendo informacin sobre pas de

produccin, cosecha, cultivo, manufactura, procesamiento o ensamble de la

mercanca.

En el caso de productos agrcolas la informacin presente en los Certificados

Sanitarios y Fitosanitarios acerca del lugar de cosecha o cultivo puede incluir

datos relevantes para los fiscalizadores de origen. Igualmente, los certificados de

anlisis, los certificados de libre venta y consumo, las hojas de datos de

seguridad y los catlogos de las mercancas pueden tener un valor incalculable.

Es posible que mucha de esta informacin est disponible en la red Internet.

Fase 2: Anlisis de la informacin disponible y adopcin de la decisin de

remisin de cuestionarios o solicitudes de informacin y anlisis de los

resultados obtenidos.

El CAFTA-DR establece diferentes mtodos o criterios para la determinacin del

origen de una mercanca, y consecuentemente, la administracin de aduanas debe

estar preparada para la verificacin del origen declarado con cualquiera de dichos

mtodos. El proceso de fiscalizacin debe desarrollarse teniendo en cuenta dos

elementos bsicos:

1. El criterio de origen declarado por el importador en la certificacin de origen

en papel o va electrnica, o la simple declaracin del importador, basada en

su propio conocimiento o en la confianza razonable, acerca del origen

declarado y

2. La regla de origen aplicable a la mercanca objeto de la fiscalizacin (criterios

de origen susceptibles de aplicarse, exigencias, formalidades documentales,

etc.).

Para una mayor comprensin de los lectores, los criterios de origen se pueden

subdividir en criterios principales y criterios secundarios.

Los criterios principales son los siguientes:


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a. mercancas totalmente obtenidas o completamente producidas;

b. mercancas producidas a partir de mercancas que califican como

originarias;

c. cambio en la clasificacin arancelaria o salto arancelario;

d. valor agregado regional o de Valor de Contenido Regional;

e. las combinaciones de salto arancelario con requisitos de valor de

contenido regional (reglas mixtas); y

f. los requisitos tcnicos, por ejemplo, exigencia de aplicacin de un proceso

productivo especfico.

Los criterios secundarios son los siguientes:

a. De minimis;

b. Materiales Fungibles;

c. Juegos o surtidos de mercancas;

d. accesorios, repuestos y herramientas;

e. Materiales indirectos;

f. Envases y materiales de empaque para la venta al por menor; y

g. Contenedores y materiales de embalaje para embarque;

Tambin, debe tomarse muy en consideracin, la demostracin de la norma de

trnsito y trasbordo contemplada en el Artculo 4.12 del CAFTA-DR, la cual

encierra el principio de expedicin directa.

Algunos elementos a tomar en cuenta al momento de la fiscalizacin se esbozan a

continuacin:

1. Una vez finalizado el desarrollo de la Fase 1, los fiscalizadores ya deberan

estar en capacidad de desechar la idea de avanzar ms all en el proceso de

fiscalizacin de origen, o por el contrario, es posible que hayan decidido continuar el

proceso hasta el final. Es justamente aqu donde los auditores deben estar


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preparados para analizar con cuidadoso detalle las disposiciones sobre reglas de

origen a fin de saber cul es el mejor camino a tomar a partir de este momento. En

ciertos casos, una solicitud de informacin puntual puede ser suficiente. En otros

casos, es muy probable que se requiera la remisin de uno o ms oficios o

cuestionarios de verificacin a los importadores, exportadores y/o productores de la

mercanca. E incluso, como ltima instancia, en casos excepcionales, puede que

sea necesaria la realizacin de una visita de verificacin de origen en las

instalaciones del exportador en el pas de exportacin. Esta ltima opcin es de

carcter excepcional, y debe verse como una especie de auditora de cierre de

grandes fiscalizaciones cuya rentabilidad para la DACE es muy superior a los

costos administrativos que entraara su realizacin.

2. Tomando en cuenta los criterios de origen antes expuestos, los fiscalizadores

deben analizar el caso concreto y decidir que mtodo de solicitud de pruebas

utilizarn. En ese aspecto es muy difcil dar una receta mgica de carcter procesal,

pues cada caso es diferente. Lo que se presentar a continuacin son los aspectos

bsicos que para cada criterio el auditor debe conocer, y si no cuenta con la

informacin debe tratar de obtenerla de los diferentes operadores de comercio

(productores, exportadores y/o importadores) que, en ciertos casos, estn

legalmente obligados a proporcionarla a la administracin aduanera (importadores),

y en otros casos, son quienes tienen la informacin, y pese a que no existe una

obligacin legal para proporcionarla, podran estar interesados en hacerlo para

asegurar que sus mercancas sigan recibiendo las preferencias arancelarias del

CAFTA-DR.

3. En el Anexo 3 a este Manual se presenta un ejemplo de cuestionario de

verificacin que puede servir de base para verificar el origen de una mercanca que

fue declarada como originaria bajo el criterio de cambio en la clasificacin

arancelaria. Como puede notarse en el Anexo, se trata de un cuestionario que una

administracin aduanera le estara notificando, por ejemplo a un importador,

exportador y/o productor de concentrado de tomate clasificado en la subpartida

arancelaria 2002.90. Como se dijo anteriormente, cada producto debe analizarse

caso por caso, sin embargo este modelo de cuestionario puede ser adaptado a

fiscalizaciones de otras mercancas sujetas a reglas de cambio en la clasificacin


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arancelaria. En el Anexo 4, se presenta un modelo de cuestionario mediante el cual

la DACE busca informacin y datos para verificar el origen de una mercanca cuya

regla de origen est basada en un criterio de cambio de clasificacin arancelaria

ms un requisito de valor de contenido regional. Sea cual sea el tipo de cuestionario

que se utilice es fundamental respetar todas las normas del debido proceso (plazos,

notificaciones, claridad en cuanto a quien investiga, qu se investiga, medios de

notificacin, entre otros). Recuerde un error procesal puede tirar por la borda el

trabajo de mucho tiempo y de muchas personas.

4. Un aspecto que debe resaltarse es el tema de la clasificacin arancelaria de la

mercanca objeto de verificacin y de los insumos que de acuerdo al importador,

exportador o productor fueron utilizados en su produccin. Este dato es clave para

saber cul es la regla de origen aplicable a la mercanca y para determinar el

cumplimiento de la misma, en particular cuando la regla de origen especfica es de

cambio en la clasificacin arancelaria. Por esas razones, debe tenerse especial

cuidado en asegurarse que los cdigos arancelarios declarados sean los correctos.

De encontrarse diferencias entre la opinin del auditor y lo declarado por los

interesados, debe recurrirse a un criterio experto dentro de la misma administracin,

a fin de apoyar una decisin de origen que incluya un rechazo a informacin relativa

a la clasificacin arancelaria.

5. Una vez recibido el cuestionario contestado los auditores deben cotejar los datos

contenidos en el mismo, con la informacin analizada en la Fase 1. Producto de este

anlisis debe redactarse un reporte que incluya las inconsistencias, diferencias o

puntos que aun requieren ser aclarados, sea mediante el envo de notas, oficios o

cuestionarios subsecuentes, o, en ltima instancia, mediante la realizacin de una

visita de verificacin de origen. Un resumen de los asuntos que despiertan

preocupacin es muy valioso para las etapas subsiguientes, en especial, para la

visita de verificacin, en los casos en que se llegue a decidir la realizacin de la

misma.

6. Hay que tomar en cuenta que un cuestionario mal respondido o incompleto

podra generar ms dudas de las que se tenan en un principio, por lo que se debe

tener presente la posibilidad de elaborar un cuestionario subsecuente donde se

hagan preguntas ms concretas sobre dudas especficas. El cuestionario


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subsecuente es muy til en aquellos casos donde no se tienen todos los elementos

para asegurar que la mercanca cumple o no cumple con el origen o para decidir

hacer una vista al extranjero.

7. El anlisis del(os) cuestionario(s) y la documentacin anexa a ste(os), es

prcticamente una revisin de escritorio donde puede concluir la revisin, por lo que

es necesario que los auditores expongan claramente sus preguntas en los

cuestionarios, tratando de no utilizar modismos o lenguaje tpico de su pas, porque

el exportador o productor podra no entender las preguntas y por consecuencia

responder de manera incorrecta o incompleta.

8. Se debe pensar muy detenidamente que es lo que se va a solicitar en los

cuestionarios, tratando de pedir solamente lo que se requiere para determinar el

origen y las pruebas que demuestren que el productor o exportador se est

conduciendo con verdad.

9. La verificacin de escritorio se basar en el anlisis documental de las

respuestas obtenidas en los cuestionarios y las pruebas aportadas, tratando de

aplicar las tcnicas de auditora necesarias para lograr un resultado satisfactorio.

Cabe mencionar que una revisin de escritorio al igual que la verificacin en el

extranjero, implica la elaboracin de papeles de trabajo y la aplicacin de las

herramientas tcnicas descritas en la Seccin 6 de este manual.

Fase 3: Toma de decisin de solicitud de visita de verificacin de origen y

desarrollo de la visita.

1. Una vez finalizada la Fase 2, y con toda la informacin recopilada, los

fiscalizadores deben hacer un anlisis minucioso y metdico de toda la informacin,

documentos y datos disponibles. Si estiman que debe solicitarse ms informacin

que aclare aristas que estn descubiertas o que permita fortalecer la investigacin

pueden hacerlo an dentro de la propia Fase 2, a travs de la remisin de oficios,

notas u otro cuestionario.

No obstante en ciertos casos, aun con la informacin a mano, resulta determinante

la realizacin de una visita in situ en las instalaciones, plantas de manufactura,

plantaciones, bodegas y oficinas del exportador y/o productor de las mercancas.


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2. Por tratarse de una visita de verificacin que normalmente representa un alto

costo para la administracin, la utilizacin de esta herramienta de fiscalizacin de

origen se recomienda dejarla para casos especiales donde la relacin costo-

beneficio tiene un balance muy positivo para la administracin aduanera. Adems,

es aconsejable que se aplique solamente en casos en que se estn investigando

una cantidad importante de transacciones de importacin que fueron hechas durante

un largo perodo. Utilizarla para transacciones individuales podra no resultar de

inters para la administracin.

Normalmente la aprobacin de la visita de verificacin inicia en un proceso interno,

donde la Unidad de Verificacin de Origen debe exponer el caso a sus superiores

para obtener el consentimiento. Es recomendable que se prepare un documento que

contenga la explicacin detallada del caso, conforme a lo siguiente:

Antecedentes.

Detalle de la presuncin del no cumplimiento de la regla de origen.

Pruebas documentales o fsicas.

Beneficios de la verificacin, incluyendo la posible recaudacin.

Costo de la verificacin.

Tiempo estimado y auditores que participarn.

Si se acepta practicar la verificacin en las instalaciones del Productor, es necesario

notificar por algn medio que establezca la leg

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