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Las políricas y la planeación urbana en el neoliberalismo un cuerpo famélico, débil, cuya energía se agota en un discurso formal sin impacro en la realidad. Este debilitamienro se presentó en los países desa- rrollados (Scon, 2002) yen los atrasados. La inserción subordinada de los países latinoamericanos en la globalización, nueva fase del viejo imperialismo (Amin, 2001; Petras y Veltmeyer, 2001; Pradilla, 2004, 2007), resultante de la aplicación abrup- ta, indiscriminada, incondicional de las políticas neoliberales en cada rea- lidad nacional, en el m arco férreo de los acuerdos y procesos de dominio de los países y bloques hegemónicos y las instituciones m ul ti naci onales que sirven a su control (FMI, OMC, Banco Mu ndi al), es el factor supranacional y superestructural que socava uno de los pilares del plan urbano: la defini- ción del curso de la economía urbana, que hoy ocupa el papel determinan- te en los procesos urbanos, nublado en la fase anterior por el intervensionismo estatal (Pradilla, 1984). La trasnacionalización-desnacionafización de las economías latinoameri- canas coloca las decisiones sobre las relaciones económicas básicas, los flu- jos de capitales y mercancías, la inversión directa en em presas industr iales, comerciales y de servicios, la instalación y modernización de inf raestructuras y servicios, el empleo, etc., en manos de las casas matrices de las corpora- ciones trasnacionales deslocalizadas, ajenas a las necesidades y potenciales de los territorios paniculares donde se loc al izan, con relaciones fantasmales con ellos a través de mecanismos financieros imperson ales (bolsas de valo- res, fondos de inversión y redes financieras , etc.), articulados a los gobier- nos nacionales, pero sin relación directa c on los locales o los equipos que elaboran la planeación urbana. Dos procesos actuales, la desindustriafización y su co rrelato, la terciarización de las economías de las me trópolis latino am er icanas, las con- vierten en ámbitos de circulación de bienes prod uci do s en otros terriro- rios, reducen su productividad, com petitividad y auronomí a económica y desequilibran su balanza com erci al y de pagos con otros territorios nacio- nales y extranjeros (Co riat. 1989). genera al mism o tie mp o un cambio continuo y difícilme nt e rever ible en la estructura del empleo urbano, donde avanza la inform ali dad pu la d c1i nante industria y el terciario m oderno competitivo no so n capaces de generar los empleos necesarios para cubrir la of erta laboral (Pradilla y Má rq uez, 2004). Los cambios en las actividades económ icas se expresan sobr e el terrirorio en cambios de usos del suelo e inm uebles, c on nu evas lógicas estructurales como la for- mación de corredores urbanos terciarios (Pradilla y Pino, 2004), que con- 297
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Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
un cuerpo fameacutelico deacutebil cuya energiacutea se agota en un discurso formal sin
impacro en la realidad Este debilitamienro se presentoacute en los paiacuteses desashy
rrollados (Scon 2002) yen los atrasados
La insercioacuten subordinada de los paiacuteses latinoamericanos en la
globalizacioacuten nueva fase del viejo imperialismo (Amin 2001 Petras y
Veltmeyer 2001 Pradilla 2004 2007) resultante de la aplicacioacuten abrupshy
ta indiscriminada incondicional de las poliacuteticas neoliberales en cada reashy
lidad nacional en el m arco feacuterreo de los acuerdos y procesos de dominio de
los paiacuteses y bloques hegemoacutenicos y las instituciones m ul ti nacionales que
sirven a su control (FMI OMC Banco Mundial) es el factor supranacional
y superestructural que socava uno de los pilares del plan urbano la definishy
cioacuten del curso de la economiacutea urbana que hoy ocupa el papel determinanshy
te en los procesos urbanos nublado en la fase anterior por el
intervensionismo estatal (Pradilla 1984)
La trasnacionalizacioacuten-desnacionafizacioacuten de las economiacuteas latinoamerishy
canas coloca las decisiones sobre las relaciones econoacutemicas baacutesicas los flushy
jos de capitales y mercanciacuteas la inversioacuten d irecta en em presas industriales
comerciales y de servicios la instalacioacuten y modernizacioacuten de infraestructuras
y servicios el empleo etc en manos de las casas matrices de las corporashy
ciones trasnacionales deslocalizadas ajenas a las necesidades y potenciales
de los territorios paniculares donde se localizan con relaciones fantasmales
con ellos a traveacutes de mecanismos financieros impersonales (bolsas de valoshy
res fondos de inversioacuten y redes financieras etc) articulados a los gobiershy
nos nacionales pero sin relacioacuten directa con los locales o los equipos que elaboran la planeacioacuten urbana
Dos procesos actuales la desindustriafizacioacuten y su co rrelato la
terciarizacioacuten de las economiacuteas de las metroacutepolis latinoamericanas las conshy
vierten en aacutembitos de circulacioacuten de bienes producidos en otros terriroshyrios reducen su productividad com petitividad y auronomiacutea econoacutemica y
desequilibran su balanza comercial y de pagos con otros territorios nacioshy
nales y extranjeros (Coriat 1989) genera al mismo tiempo un cambio
continuo y difiacutecilmente rever ible en la estructura del empleo urbano
donde avanza la in form alidad pu la d c1inante industria y el terciario
moderno competitivo no so n capaces de generar los empleos necesarios
para cubrir la oferta laboral (Pradilla y Maacuterquez 2004) Los cambios en
las actividades econoacutem icas se expresan sobre el terrirorio en cambios de
usos del suelo e inmuebles con nuevas loacutegicas estructurales como la forshy
macioacuten de corredores urbanos terciarios (Pradilla y Pino 2004) que conshy
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vierten la planeacioacuten en una incierta previsioacuten de inciertos y poco previsishy
bles procesos urbanos Asiacute se hacen impredecibles el devenir de la economiacutea urbana (invershy
sioacuten empleo derrame de ingresos uso d e suel o e inmuebles infraestrucshytura y servicios ete) sus ciclos y la dispon ibi lidad de recursos provenienshytes de la tri butacioacuten em presari al local Las ciudades tienen que enfrentarse entre siacute en una competencia incierta en el libre mercado7 de la inversioacuten de capital nacional y extranjero sin reglas conocidas y sin q ue los pl ani fi shycadores cuenten con las certezas miacutenimas para disentildear el futuro
El debilitamiento deLEstado derivado de la privatizacioacuten en la ideologiacutea y la realidad la desregulacioacuten yel cam bio de sus funciones de inrervenror en aras del intereacutes colectivo (al menos en el discurso) a facilitador o creador de condiciones para la libre accioacute n de la em presa privada implican la deslegicim acioacuten de sus intervenciones incl uida la planeacioacuten urbana Tamshybieacuten en este campo trans itamos del Es tado al mercado
Lo maacutes significativo para la planeacioacuten urbana y la aplicacioacuten de la normatividad urbaniacutestica es la peacuterdida por los gobiernos locales de instrushymentos activos de aplicacioacuten de los planes desmantelados po r su caraacutecter de liacutemites a la libre accioacuten del capital inmobiliario y los actores urbanos privados Sin tener en cuenra la racionalidad o justeza d e las razones que llevaron a su estatizacioacuten la privat izacioacuten de empresas industriales comershyciales bancarias y de servicios estatales fue un proceso emblemaacutetico de la aplicacioacuten del neoliberalismo y quitoacute a la planeacioacuten uno de sus instrushymenros de accioacuten para orientar la localizacioacuten territorial del desarrollo ecoshynoacutemico y social utilizado en el pasado unas veces acertadamente y otras aumentando solamente la concentracioacuten econoacutemica
En el caso de la infraestructura y los servicios puacuteblicos condiciones generales estructurantes del territorio y estrateacutegicas en el crecimiento ecoshynoacutemico y el desarrollo social (Pradilla 19842) su privatizacioacuten y en ocashysiones desnacionalizacioacuten dejoacute en manos de los monopolios (trasnacionales uacutenicos con capacidad de invertir) de la loacutegica de la ganancia monopoacutelica y de la capacidad de compra de los usuarios la prestacioacuten del servicio
7 No podemos asumir que exista un libre mercado de capitales enrre ciudades pues no hay igualdad que garantice la libertad en un mercado de bienes y servicios dominado por las
corporaciones trasnacionales por lo que tampoco existe un libre mercado de capitales de inversioacuten entre ciudades cuyo desarrollo ha sido desigual con rentabilidad y competitividad
distintas beneficiarias de econom(as o que padecen deseconom(as de aglomeracioacuten muy difeshyrenciadas
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Las poliacuteticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
eliminando el potencial caraacutecter redistributivo de la planeacioacuten y la accioacuten del Estados
En las infraestructuras que son monopolios naturales (carreteras aeroshypuertos puertos sistemas de agua potable evacuacioacuten de desechos liacutequishy
dos y soacutelidos electricidad etc) pasamos del monopolio estatal planificable y controlable poliacutetica y socialmente al incontrolable y no planificable monopolio privado con su mercado cautivo de la necesidad y sus sobreganancias monopoacutelicas La privatizacioacuten de los servicios sociales que deberiacutean garantizar la reproduccioacuten social de la poblacioacuten y el mejorashymiento de su calidad de vida los convierte en bienes mercantiles sujetos a
la oferta y a la solvencia de la demanda cada vez maacute limitada por el avance de la pobreza
Otra poliacutetica neoliberal emblemaacutetica es la desregufacioacuten eliminacioacuten o simplificacioacuten de los reglamentos y normas que fueron ins trumentos esenshyciales en la aplicacioacuten de los planes de desarrollo urbano normativos por naturaleza ahora es la libre competencia entre actores urbanos -producshy
tores privados y demandantes-la que define cam pos como la poliacutetica estashytal de dotacioacuten de vivienda
La tendencia es a transitar de la regulacioacuten normativa y el control resshytrictivo al juego de los incentivos sobre todo fi scales (desgravacioacuten y subshy
sidio) que han demostrado su limirada capacidad para inducir praacutecticas urbanas que respondan a los lineamientos de un plan o proyecto urbano Estos instrumentos actuacutean como canales de transferencia de recursos puacuteshyblicos de los contribuyentes a las empresas de redistribucioacuten inversa de la renta nacional
En la competencia urbana exacerbada regida por el juego de las rentas especulativas del suelo y la ganancia inmobiliaria se generalizaron la arshy
quitectura y el urbanismo desechable -a la Waff Mart- transitorio de raacutepida realizacioacuten como inversioacuten y la decadencia y obsolescencia de zonas urbanas que se degradan fiacutesica y socialmente y se abandonan pues es maacutes cara su reutilizacioacuten que la construccioacuten de nuevas zonas desechables en lugares donde se desencadena la rentabilidad
Todos los caminos neoliberales llevan a la privatizacioacuten de lo puacuteblico a la
desaparicioacuten de los aacutembitos de disfrute comuacuten de los ciudadanos transfor-
R En Meacutexico las experiencias de privatizaciOacuten de grandes infraestructuras carreteras de los afias 90 fracasaron obligando aJ Estado a un cos[Qso rescate auacuten no concluido en otros campos como los sistemas de agua poiexclable o recolecciOacuten de desechos el capiiexclaJ pri~ado ha mostrado muy poco intereacutes
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mados en negocio privado luego de dudosas operaciones de rescate rehashy
bilitacioacuten concesioacuten a largo plazo o desincorporacioacuten El abandono del
transpone urbano colectivo y la preferencia estatal por el automoacutevil cuyo precio relativo cae raacutepidamente y para el cual se construyen complejas
estructuras viales que impiden el traacutensito peatonal y la proliferacioacuten de centros y plazas comerciales q ue segregan interiori7an y privatizan la call e y la plaza convierten la vieja trama de calles y plazas en desiertas aacutereas de circulacioacuten vehicular y aparcam iento de coches excedentes Los aacutembitos puacuteblicos cruciales para la vida urbana salen de la regulacioacuten y el control colectivo planificado exigible y se convierten en objeros de decisioacuten
empresarial yo privada La planeacioacuten urbana y el gran urbanismo enfrentan o tra dificultad
derivada del traacutensi to de la ciudad rradicional monoceacutemrica a la ciudadshy
regioacuten plurinuclear discontinua y de trama difusa superpuesta sobre disshytintas unidades polltico-administracivas (Pradilla 1998 2002) que preshysenta barreras difiacuteciles de superar para desarrollar una planeacioacuten territoshyrial unitaria y corresponsable y para lograr su aplicacioacuten concertada en med io de la competencia enrre ciudades por la inversioacuten El resultado es la
fragmentacioacuten de planes y poliacuteticas la dcscoordinacioacuten de las acciones y 1 elevacioacuten de los costos d irectos o los derivados de la desconexioacuten y la duplishy
cidad En tres deacutecadas el discurso poliacutetico latinoamericano transitoacute de la lushy
cha de clases a la democracia representativa lo cual no significa que la primera haya desaparecido y que la segunda se haya alcanzado ni esteacute gashyrantizada En la poliacutetica urbana pasamos de los movimientos sociales urbashynos como forma de participacioacuten colectiva a la participacioacuten ciudadana como expresioacuten de intereses y accio nes individuales El d iscurso de la planeacioacuten tiene hoy abiertos procesos y espacios para esta participacioacuten lo que no estaacute resuelto es como se transita de lo particular y local a lo global de la ciudad y como las expresiones individuales se manifiestan en lo colectivo o como se hace efectiva la participacioacuten ciudadana en la
planeacioacuten El pragmatismo se aduentildea de las poliacuteticas y acciones de los gobiernos
urbanos de todos los signos de la derecha a la izquierda el plan se reemshyplaza por la suma de megaproyectos urbanos (grandes obras puacuteblicas o intervenciones inmobiliarias) desarticulados en funcioacuten de la competenshy
cia interurbana de las necesidades de la acumulacioacuten de capital o de la
popularidad de las grandes figuras poliacuteticas9
Las poliacuteticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Por inercia o por la subsistencia de obligaciones legales I o hoy obsoletas
se siguen elaborando planes pero objetiva y subjetivamente la planeacioacuten urbana y el gran urbanismo pierd n importancia y sobre todo aplicabilidad
en las condiciones acruales No ocurre lo mismo con los megaproyectos urbanos el urbani roo a escashy
la de grandes intervenciones inmobiliaria promovidas y realizadas predoshyminantemente por el capital inmobiliario en asociacioacuten con el sector puacuteshyblico o apoyado po r las facil idades creadas por eacuteste A pesar de que este urbanismo tiene impactos sobre amplias zonas de la ciudad o en muchos casos por el ti po de activi dades sobre toda la urbe los llamados estudios de impacto urbano y am bi nral no tienen esta dimensioacuten ni ap lican metodologiacuteas que permi tan evaluar sus costos y beneficio globales
Las poliacuteticas urbanas de izquierda se desvanecen en el aire
A diferencia de la exanguumle plancacioacuten terri torial las poliacuteticas urbanas
entendidas en sentido amplio como tod s aquellos di ursas praacutecticas y acciones estatales que actuacutean sobre lo urbano aunque no tengan ese apellishydo siguen la a raacutendose en las oficinas de partidos gob iernos consultoriacuteas
privadas u organismos multinacion ales y siguen aplicaacutendose y actuando sobre el terri to rio unificadas por el capital y la ideologiacutea neoliberal Mienshy
tras muchos de los que creyeron en la planeacioacuten yel urbanism o pi en an que los cambios que observan son el dest ino inevitable de las ci udades que es imposible detenerlos o aceptan resignados que son el camino para el futuro para el mejoramiento de la ciudad y de aquellos ciudadanos incluishydos por el parroacuten de acumulacioacuten pues al resto no hay coacutemo hacerlos salir
de la pobreza y la exclusioacuten
9 En Meacutexico las experiencias de privatizacioacuten de grandes infraestructuras carreteras de los afios 90 fracasaron obligando al Estado a un COStoSO rescare auacuten no concluido en orros campos como los sistemas de agua potable o recoleccioacuten de desechos el capital privado ha mostrado
muy poco intereacutes 10 En Meacutexico no han desaparecido la Ley General de Asentamienros Humanos de 1976 ni la Ley de Planeacioacuten de 1982 aprobadas a finales de la fase de intervensionismo estatal que
regulan la obligaroriedad de los planes y programas de desarrollo a todos los niveles de gobiershyno incluyendo los planes urbanos no siempre cumplidas Aunque pocos se cuestionan su utilidad o aplicabilidad se siguen elaborando planes sexenales o rrjenales de desarrollo cuyo cumplimiento nadie tiene capacidad de evaluar
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Las poliacuteticas urbanas de la izquierda latinoamericana se han desvanecishydo en e aire arrastradas por el derrumbe del socialismo real (Pradilla 2004b) En los partidos y gobiernos que siguen llamaacutendose de izquierda en e discurso electoral ya no hablan de la reforma urbana de los antildeos 60 y 70 ni de la socialdemoacutecrata municipalizacioacuten de la tierra ni de la exproshypiacioacuten y desarrollo estatal de las infraestructuras y servicios baacutesicos y menos auacuten de las consignas libertarias de cambio social del siglo XIX o inicios de XX
Este espacio de la poliacutetica ha sido llenado por versiones con rostro humano de las propuestas neoliberales Los partidos y gobiernos de izshyquierda prometen e implantan poliacuteticas de construccioacuten de vialidades para e automoacutevil con pago de peaje construidas con o por el capital construcshytor estas grandes inversiones las equ ilibran socialmente con pequentildeos gastos en el econoacutemico sistema de metrobus confi nado se hacen arreglos con empresas privadas para construir o mantener infraestructuras urbanas esenciales y la operacioacuten de servicios se mantienen algunos subsid ios en su prestacioacuten a los sectores populares pero se equilibran con cuantiosos estiacutemulos y desgravaciones a los empresarios inmobiliarios y de otros secshytores para lograr un Estado igualitario y generar empleos para combashytir la pobreza consigna que reemplazoacute a la justicia social se aplican poliacutetishycas asistenciales compensatorias similares a las del Banco Mundial y se reparten minuacutesculos apoyos a los sectores maacutes vulnerables (adultos mayoshyres discapacitados madres solteras) se reemplazoacute a los movimientos poshypulares urbanos por la participacioacuten ciudadana a la manera de los liberales europeos y todo se hace para la publicidad electoral que permitiraacute manteshynerse en el poder si se logroacute conquistarlo
Tampoco se habla de movilizacioacuten social colectiva libertad democracia directa justicia social equidad distributiva inclusioacuten social defensa y ampliacioacuten de espacio puacuteblico vivienda y servicios adecuados como dereshychos universales apropiacioacuten colectiva de la ciudad y sus aacutembitos puacuteblicos y patrimoniales organizacioacuten racional e incluyente de territorio etc Ya no creamos nada nuevo soacutelo hacemos caricaturas virtuales del pasado penshysando que son e futuro
Algo distinto habraacute que construir
La pregunta que hay que responder es iquestpodemos en Ameacuterica Latina aceptar la extincioacuten de la planeacioacuten urbana y confiar en que el libre mershy
Las polfticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
cado estableceraacute los equilibrios ambientales territoriales y sociales necesashy
rios o deseables en nuestras grandes ciudades Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avanshy
zamos hacia la urbanizacioacuten global trans iramos d la ciudad tradicional a
la metroacutepoli y hacia la fo rmacioacuten de ciudades regioacuten Y que los te rrito rios se estructu ran a partir de la combinacioacuten desigual y com pleja de estas tres formas socio-terriro riales Pod mos tambieacuten caracterizar estas formas terri shytoriales como gigantescas extendidas desordenadas privatizada fragmenshytadas in formatizadas excl uyentes con fl ictivas violentas conram inad as y obsolescent s (Pradilla 1998 y 2002) Ademaacutes hemos co nstatado que ni la planeacioacuten indicativa del intervensionismo e atal ni la l ibertad de elegir neoliberal han modificado estas tendencias ni hecho maacutes habitashybles las ciudades para sus pobladores y usuarios en su mayor(a empobrecishydos El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ulacioacuten de capital que engendraron mantuvieron inoperante y luego mataron a la
planeacioacuten Las evidencias no llevan a conclui r que en el necesario y urgente aunshy
que difkil proceso de cambio del patroacuten de desarro llo econoacutemico social y terri torial habraacute que construir otra forma dis tinta de poliacutetica urbana y como parte de ella de planeaci6n urbana que resuelva los liacutemites y contrashydicciones detectadas en las formas del pasado Muy si nteacuteticamente planshyrearemos algunos ejes de reflexioacuten y accioacuten que podriacutean hacer parte de este
proceso Las poliacuteticas urbanas deben ser la prioridad En su trama podremos
ubicar la compleja combinacioacuten de factores determinantes de la problemaacuteshytica urbana y actuar sobre ellos integralmente sin preocuparnos de que nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano no ea nuestro objeto de trabajo Una segunda ventaja es que en ellas es inevitable el diaacutelogo difiacutecil con los poliacuteticos con los que quizaacutes compartimos objetishy
vos y medios para el cambio o para quienes trabajamos aunque no lo reconozcamos por subsistencia
Atravesada y determinada por muacuteltiples problemas teacutecnicos y tecnoloacuteshygicos la planeacioacuten no puede seguir siendo un ejercicio tecnocraacutetico deshyberiacutea ser campo de aplicacioacuten de las decisiones poliacuteticas estrateacutegicas y taacutecshy
11 Buenos Aires en Argentina Sao Paulo y Riacuteo de Janeiro en Brasil la Zona Metropolitana del
Valle de M eacutexico y Lima en Peruacute superan los diez millones de habitan tes y forman parte de
grandes sistemas urbanos regionales -ltiudades regioacuten- crecienremenre integrados
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ticas hay que asumi rl a como un conjunto estructurado de poliacuteticas puacuteblishycas de corto mediano y largo plazo con efectos terri toriales y am bientales que desborda lo morfoloacutegico y fiacutesico para aden trarse en campos econoacute mishycos cultu rales sociales ambientales mutuamenre relacionados y condishy
cionados que es necesario integrar estruct uralmente La planeacioacuten urbana debe asum irse por tantO como parte de las poliacuteticas puacuteblicas urbanas enshytendidas en su sentido amplio e incluyente
Este caraacutecter poliacutetico de la plancacioacuten la urbana en particular impone que en su el aboracioacuten y aplicacioacuten jueguen un papel esencial las institucioshynes y actores de los poderes de los Estados democraacuteticos locales un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor activo del crecimiento econoacutemico con justicia distributiva y del desarrollo social de instrumento de la regulacioacuten social de los procesos de garante de los dereshychos sociales y humanos y de institucioacuten socialmente responsable y sujeta a su control y el poder legislativo convertido en instancia legiacutetima y plural de la representacioacuten poliacutetica de la ciudadaniacutea El ejecutivo elabora y proshypone las polCtieas planes y programas el legislativo consulta y deberiacutea aprobar daacutendole vigencia legal y vigila r su aplicacioacuten
La participacioacuten social indispensable para transitar de la planeacioacuten aushytori taria a la dem ocraacutet ica participa tiva debe superar el caraacutecter formal que hoy tiene inclui r instancias fo rm ales e informales integrar expresiones organizadas represenrativas y colectivas de los distintos grupos y estratos sociales construi r instrumentos de consenso y corresponsabilidad tener earaacutecter consultivo y decisorio (aprobacioacuten por plebiscito de las polftica estrateacutegicas contenidas en el plan) co ntar con mecanismos y espacios transshyparentes de coorrol de su aplicacioacuten y que sea legalmente exigible su cu mshy
pli miento por la poblacioacuten Esto rem ite a la necesid ad de que la planeacioacuten urbana democraacutetica y
partici pativa se consagre en las leyes generales de la N acioacuten y en las especiacutefI shycas de las ciudades como uno de los derechos de los ciudadanos en la ciudad y que sea exigible a traveacutes de los organismos de tUtela de estos derechos
La complejidad de las actuales form as territoriales (metroacutepolis ciudashydes-regioacuten sistemas urbanos regionales etc) q ue desbordan los liacutemites
de las unidades polft ico-adm inisrrativas tradicionales pero que actuacutean ecoshynoacutemica y social mente como una unidad y tienen problemas com unes exishygen la creacioacuten de instancias un itarias de gestioacuten imponen la necesidad de
que las poliacuteticas urbanas incluyendo la planeacioacuten sean unitarias e inteshy
gradas para el conjunto de la unidad territorial real
Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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Tabeev F el al ( 1965) PLanificacioacuten deL SociaLismo Barcelona Oikos-Tau Val enwel a J (199 1) frica deL ModeLo NeoLiberal M xico DF Unve rsidad Nacional Auroacutenoshy
ma de Meacutexico
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
I
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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vierten la planeacioacuten en una incierta previsioacuten de inciertos y poco previsishy
bles procesos urbanos Asiacute se hacen impredecibles el devenir de la economiacutea urbana (invershy
sioacuten empleo derrame de ingresos uso d e suel o e inmuebles infraestrucshytura y servicios ete) sus ciclos y la dispon ibi lidad de recursos provenienshytes de la tri butacioacuten em presari al local Las ciudades tienen que enfrentarse entre siacute en una competencia incierta en el libre mercado7 de la inversioacuten de capital nacional y extranjero sin reglas conocidas y sin q ue los pl ani fi shycadores cuenten con las certezas miacutenimas para disentildear el futuro
El debilitamiento deLEstado derivado de la privatizacioacuten en la ideologiacutea y la realidad la desregulacioacuten yel cam bio de sus funciones de inrervenror en aras del intereacutes colectivo (al menos en el discurso) a facilitador o creador de condiciones para la libre accioacute n de la em presa privada implican la deslegicim acioacuten de sus intervenciones incl uida la planeacioacuten urbana Tamshybieacuten en este campo trans itamos del Es tado al mercado
Lo maacutes significativo para la planeacioacuten urbana y la aplicacioacuten de la normatividad urbaniacutestica es la peacuterdida por los gobiernos locales de instrushymentos activos de aplicacioacuten de los planes desmantelados po r su caraacutecter de liacutemites a la libre accioacuten del capital inmobiliario y los actores urbanos privados Sin tener en cuenra la racionalidad o justeza d e las razones que llevaron a su estatizacioacuten la privat izacioacuten de empresas industriales comershyciales bancarias y de servicios estatales fue un proceso emblemaacutetico de la aplicacioacuten del neoliberalismo y quitoacute a la planeacioacuten uno de sus instrushymenros de accioacuten para orientar la localizacioacuten territorial del desarrollo ecoshynoacutemico y social utilizado en el pasado unas veces acertadamente y otras aumentando solamente la concentracioacuten econoacutemica
En el caso de la infraestructura y los servicios puacuteblicos condiciones generales estructurantes del territorio y estrateacutegicas en el crecimiento ecoshynoacutemico y el desarrollo social (Pradilla 19842) su privatizacioacuten y en ocashysiones desnacionalizacioacuten dejoacute en manos de los monopolios (trasnacionales uacutenicos con capacidad de invertir) de la loacutegica de la ganancia monopoacutelica y de la capacidad de compra de los usuarios la prestacioacuten del servicio
7 No podemos asumir que exista un libre mercado de capitales enrre ciudades pues no hay igualdad que garantice la libertad en un mercado de bienes y servicios dominado por las
corporaciones trasnacionales por lo que tampoco existe un libre mercado de capitales de inversioacuten entre ciudades cuyo desarrollo ha sido desigual con rentabilidad y competitividad
distintas beneficiarias de econom(as o que padecen deseconom(as de aglomeracioacuten muy difeshyrenciadas
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Las poliacuteticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
eliminando el potencial caraacutecter redistributivo de la planeacioacuten y la accioacuten del Estados
En las infraestructuras que son monopolios naturales (carreteras aeroshypuertos puertos sistemas de agua potable evacuacioacuten de desechos liacutequishy
dos y soacutelidos electricidad etc) pasamos del monopolio estatal planificable y controlable poliacutetica y socialmente al incontrolable y no planificable monopolio privado con su mercado cautivo de la necesidad y sus sobreganancias monopoacutelicas La privatizacioacuten de los servicios sociales que deberiacutean garantizar la reproduccioacuten social de la poblacioacuten y el mejorashymiento de su calidad de vida los convierte en bienes mercantiles sujetos a
la oferta y a la solvencia de la demanda cada vez maacute limitada por el avance de la pobreza
Otra poliacutetica neoliberal emblemaacutetica es la desregufacioacuten eliminacioacuten o simplificacioacuten de los reglamentos y normas que fueron ins trumentos esenshyciales en la aplicacioacuten de los planes de desarrollo urbano normativos por naturaleza ahora es la libre competencia entre actores urbanos -producshy
tores privados y demandantes-la que define cam pos como la poliacutetica estashytal de dotacioacuten de vivienda
La tendencia es a transitar de la regulacioacuten normativa y el control resshytrictivo al juego de los incentivos sobre todo fi scales (desgravacioacuten y subshy
sidio) que han demostrado su limirada capacidad para inducir praacutecticas urbanas que respondan a los lineamientos de un plan o proyecto urbano Estos instrumentos actuacutean como canales de transferencia de recursos puacuteshyblicos de los contribuyentes a las empresas de redistribucioacuten inversa de la renta nacional
En la competencia urbana exacerbada regida por el juego de las rentas especulativas del suelo y la ganancia inmobiliaria se generalizaron la arshy
quitectura y el urbanismo desechable -a la Waff Mart- transitorio de raacutepida realizacioacuten como inversioacuten y la decadencia y obsolescencia de zonas urbanas que se degradan fiacutesica y socialmente y se abandonan pues es maacutes cara su reutilizacioacuten que la construccioacuten de nuevas zonas desechables en lugares donde se desencadena la rentabilidad
Todos los caminos neoliberales llevan a la privatizacioacuten de lo puacuteblico a la
desaparicioacuten de los aacutembitos de disfrute comuacuten de los ciudadanos transfor-
R En Meacutexico las experiencias de privatizaciOacuten de grandes infraestructuras carreteras de los afias 90 fracasaron obligando aJ Estado a un cos[Qso rescate auacuten no concluido en otros campos como los sistemas de agua poiexclable o recolecciOacuten de desechos el capiiexclaJ pri~ado ha mostrado muy poco intereacutes
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mados en negocio privado luego de dudosas operaciones de rescate rehashy
bilitacioacuten concesioacuten a largo plazo o desincorporacioacuten El abandono del
transpone urbano colectivo y la preferencia estatal por el automoacutevil cuyo precio relativo cae raacutepidamente y para el cual se construyen complejas
estructuras viales que impiden el traacutensito peatonal y la proliferacioacuten de centros y plazas comerciales q ue segregan interiori7an y privatizan la call e y la plaza convierten la vieja trama de calles y plazas en desiertas aacutereas de circulacioacuten vehicular y aparcam iento de coches excedentes Los aacutembitos puacuteblicos cruciales para la vida urbana salen de la regulacioacuten y el control colectivo planificado exigible y se convierten en objeros de decisioacuten
empresarial yo privada La planeacioacuten urbana y el gran urbanismo enfrentan o tra dificultad
derivada del traacutensi to de la ciudad rradicional monoceacutemrica a la ciudadshy
regioacuten plurinuclear discontinua y de trama difusa superpuesta sobre disshytintas unidades polltico-administracivas (Pradilla 1998 2002) que preshysenta barreras difiacuteciles de superar para desarrollar una planeacioacuten territoshyrial unitaria y corresponsable y para lograr su aplicacioacuten concertada en med io de la competencia enrre ciudades por la inversioacuten El resultado es la
fragmentacioacuten de planes y poliacuteticas la dcscoordinacioacuten de las acciones y 1 elevacioacuten de los costos d irectos o los derivados de la desconexioacuten y la duplishy
cidad En tres deacutecadas el discurso poliacutetico latinoamericano transitoacute de la lushy
cha de clases a la democracia representativa lo cual no significa que la primera haya desaparecido y que la segunda se haya alcanzado ni esteacute gashyrantizada En la poliacutetica urbana pasamos de los movimientos sociales urbashynos como forma de participacioacuten colectiva a la participacioacuten ciudadana como expresioacuten de intereses y accio nes individuales El d iscurso de la planeacioacuten tiene hoy abiertos procesos y espacios para esta participacioacuten lo que no estaacute resuelto es como se transita de lo particular y local a lo global de la ciudad y como las expresiones individuales se manifiestan en lo colectivo o como se hace efectiva la participacioacuten ciudadana en la
planeacioacuten El pragmatismo se aduentildea de las poliacuteticas y acciones de los gobiernos
urbanos de todos los signos de la derecha a la izquierda el plan se reemshyplaza por la suma de megaproyectos urbanos (grandes obras puacuteblicas o intervenciones inmobiliarias) desarticulados en funcioacuten de la competenshy
cia interurbana de las necesidades de la acumulacioacuten de capital o de la
popularidad de las grandes figuras poliacuteticas9
Las poliacuteticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Por inercia o por la subsistencia de obligaciones legales I o hoy obsoletas
se siguen elaborando planes pero objetiva y subjetivamente la planeacioacuten urbana y el gran urbanismo pierd n importancia y sobre todo aplicabilidad
en las condiciones acruales No ocurre lo mismo con los megaproyectos urbanos el urbani roo a escashy
la de grandes intervenciones inmobiliaria promovidas y realizadas predoshyminantemente por el capital inmobiliario en asociacioacuten con el sector puacuteshyblico o apoyado po r las facil idades creadas por eacuteste A pesar de que este urbanismo tiene impactos sobre amplias zonas de la ciudad o en muchos casos por el ti po de activi dades sobre toda la urbe los llamados estudios de impacto urbano y am bi nral no tienen esta dimensioacuten ni ap lican metodologiacuteas que permi tan evaluar sus costos y beneficio globales
Las poliacuteticas urbanas de izquierda se desvanecen en el aire
A diferencia de la exanguumle plancacioacuten terri torial las poliacuteticas urbanas
entendidas en sentido amplio como tod s aquellos di ursas praacutecticas y acciones estatales que actuacutean sobre lo urbano aunque no tengan ese apellishydo siguen la a raacutendose en las oficinas de partidos gob iernos consultoriacuteas
privadas u organismos multinacion ales y siguen aplicaacutendose y actuando sobre el terri to rio unificadas por el capital y la ideologiacutea neoliberal Mienshy
tras muchos de los que creyeron en la planeacioacuten yel urbanism o pi en an que los cambios que observan son el dest ino inevitable de las ci udades que es imposible detenerlos o aceptan resignados que son el camino para el futuro para el mejoramiento de la ciudad y de aquellos ciudadanos incluishydos por el parroacuten de acumulacioacuten pues al resto no hay coacutemo hacerlos salir
de la pobreza y la exclusioacuten
9 En Meacutexico las experiencias de privatizacioacuten de grandes infraestructuras carreteras de los afios 90 fracasaron obligando al Estado a un COStoSO rescare auacuten no concluido en orros campos como los sistemas de agua potable o recoleccioacuten de desechos el capital privado ha mostrado
muy poco intereacutes 10 En Meacutexico no han desaparecido la Ley General de Asentamienros Humanos de 1976 ni la Ley de Planeacioacuten de 1982 aprobadas a finales de la fase de intervensionismo estatal que
regulan la obligaroriedad de los planes y programas de desarrollo a todos los niveles de gobiershyno incluyendo los planes urbanos no siempre cumplidas Aunque pocos se cuestionan su utilidad o aplicabilidad se siguen elaborando planes sexenales o rrjenales de desarrollo cuyo cumplimiento nadie tiene capacidad de evaluar
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Las poliacuteticas urbanas de la izquierda latinoamericana se han desvanecishydo en e aire arrastradas por el derrumbe del socialismo real (Pradilla 2004b) En los partidos y gobiernos que siguen llamaacutendose de izquierda en e discurso electoral ya no hablan de la reforma urbana de los antildeos 60 y 70 ni de la socialdemoacutecrata municipalizacioacuten de la tierra ni de la exproshypiacioacuten y desarrollo estatal de las infraestructuras y servicios baacutesicos y menos auacuten de las consignas libertarias de cambio social del siglo XIX o inicios de XX
Este espacio de la poliacutetica ha sido llenado por versiones con rostro humano de las propuestas neoliberales Los partidos y gobiernos de izshyquierda prometen e implantan poliacuteticas de construccioacuten de vialidades para e automoacutevil con pago de peaje construidas con o por el capital construcshytor estas grandes inversiones las equ ilibran socialmente con pequentildeos gastos en el econoacutemico sistema de metrobus confi nado se hacen arreglos con empresas privadas para construir o mantener infraestructuras urbanas esenciales y la operacioacuten de servicios se mantienen algunos subsid ios en su prestacioacuten a los sectores populares pero se equilibran con cuantiosos estiacutemulos y desgravaciones a los empresarios inmobiliarios y de otros secshytores para lograr un Estado igualitario y generar empleos para combashytir la pobreza consigna que reemplazoacute a la justicia social se aplican poliacutetishycas asistenciales compensatorias similares a las del Banco Mundial y se reparten minuacutesculos apoyos a los sectores maacutes vulnerables (adultos mayoshyres discapacitados madres solteras) se reemplazoacute a los movimientos poshypulares urbanos por la participacioacuten ciudadana a la manera de los liberales europeos y todo se hace para la publicidad electoral que permitiraacute manteshynerse en el poder si se logroacute conquistarlo
Tampoco se habla de movilizacioacuten social colectiva libertad democracia directa justicia social equidad distributiva inclusioacuten social defensa y ampliacioacuten de espacio puacuteblico vivienda y servicios adecuados como dereshychos universales apropiacioacuten colectiva de la ciudad y sus aacutembitos puacuteblicos y patrimoniales organizacioacuten racional e incluyente de territorio etc Ya no creamos nada nuevo soacutelo hacemos caricaturas virtuales del pasado penshysando que son e futuro
Algo distinto habraacute que construir
La pregunta que hay que responder es iquestpodemos en Ameacuterica Latina aceptar la extincioacuten de la planeacioacuten urbana y confiar en que el libre mershy
Las polfticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
cado estableceraacute los equilibrios ambientales territoriales y sociales necesashy
rios o deseables en nuestras grandes ciudades Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avanshy
zamos hacia la urbanizacioacuten global trans iramos d la ciudad tradicional a
la metroacutepoli y hacia la fo rmacioacuten de ciudades regioacuten Y que los te rrito rios se estructu ran a partir de la combinacioacuten desigual y com pleja de estas tres formas socio-terriro riales Pod mos tambieacuten caracterizar estas formas terri shytoriales como gigantescas extendidas desordenadas privatizada fragmenshytadas in formatizadas excl uyentes con fl ictivas violentas conram inad as y obsolescent s (Pradilla 1998 y 2002) Ademaacutes hemos co nstatado que ni la planeacioacuten indicativa del intervensionismo e atal ni la l ibertad de elegir neoliberal han modificado estas tendencias ni hecho maacutes habitashybles las ciudades para sus pobladores y usuarios en su mayor(a empobrecishydos El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ulacioacuten de capital que engendraron mantuvieron inoperante y luego mataron a la
planeacioacuten Las evidencias no llevan a conclui r que en el necesario y urgente aunshy
que difkil proceso de cambio del patroacuten de desarro llo econoacutemico social y terri torial habraacute que construir otra forma dis tinta de poliacutetica urbana y como parte de ella de planeaci6n urbana que resuelva los liacutemites y contrashydicciones detectadas en las formas del pasado Muy si nteacuteticamente planshyrearemos algunos ejes de reflexioacuten y accioacuten que podriacutean hacer parte de este
proceso Las poliacuteticas urbanas deben ser la prioridad En su trama podremos
ubicar la compleja combinacioacuten de factores determinantes de la problemaacuteshytica urbana y actuar sobre ellos integralmente sin preocuparnos de que nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano no ea nuestro objeto de trabajo Una segunda ventaja es que en ellas es inevitable el diaacutelogo difiacutecil con los poliacuteticos con los que quizaacutes compartimos objetishy
vos y medios para el cambio o para quienes trabajamos aunque no lo reconozcamos por subsistencia
Atravesada y determinada por muacuteltiples problemas teacutecnicos y tecnoloacuteshygicos la planeacioacuten no puede seguir siendo un ejercicio tecnocraacutetico deshyberiacutea ser campo de aplicacioacuten de las decisiones poliacuteticas estrateacutegicas y taacutecshy
11 Buenos Aires en Argentina Sao Paulo y Riacuteo de Janeiro en Brasil la Zona Metropolitana del
Valle de M eacutexico y Lima en Peruacute superan los diez millones de habitan tes y forman parte de
grandes sistemas urbanos regionales -ltiudades regioacuten- crecienremenre integrados
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ticas hay que asumi rl a como un conjunto estructurado de poliacuteticas puacuteblishycas de corto mediano y largo plazo con efectos terri toriales y am bientales que desborda lo morfoloacutegico y fiacutesico para aden trarse en campos econoacute mishycos cultu rales sociales ambientales mutuamenre relacionados y condishy
cionados que es necesario integrar estruct uralmente La planeacioacuten urbana debe asum irse por tantO como parte de las poliacuteticas puacuteblicas urbanas enshytendidas en su sentido amplio e incluyente
Este caraacutecter poliacutetico de la plancacioacuten la urbana en particular impone que en su el aboracioacuten y aplicacioacuten jueguen un papel esencial las institucioshynes y actores de los poderes de los Estados democraacuteticos locales un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor activo del crecimiento econoacutemico con justicia distributiva y del desarrollo social de instrumento de la regulacioacuten social de los procesos de garante de los dereshychos sociales y humanos y de institucioacuten socialmente responsable y sujeta a su control y el poder legislativo convertido en instancia legiacutetima y plural de la representacioacuten poliacutetica de la ciudadaniacutea El ejecutivo elabora y proshypone las polCtieas planes y programas el legislativo consulta y deberiacutea aprobar daacutendole vigencia legal y vigila r su aplicacioacuten
La participacioacuten social indispensable para transitar de la planeacioacuten aushytori taria a la dem ocraacutet ica participa tiva debe superar el caraacutecter formal que hoy tiene inclui r instancias fo rm ales e informales integrar expresiones organizadas represenrativas y colectivas de los distintos grupos y estratos sociales construi r instrumentos de consenso y corresponsabilidad tener earaacutecter consultivo y decisorio (aprobacioacuten por plebiscito de las polftica estrateacutegicas contenidas en el plan) co ntar con mecanismos y espacios transshyparentes de coorrol de su aplicacioacuten y que sea legalmente exigible su cu mshy
pli miento por la poblacioacuten Esto rem ite a la necesid ad de que la planeacioacuten urbana democraacutetica y
partici pativa se consagre en las leyes generales de la N acioacuten y en las especiacutefI shycas de las ciudades como uno de los derechos de los ciudadanos en la ciudad y que sea exigible a traveacutes de los organismos de tUtela de estos derechos
La complejidad de las actuales form as territoriales (metroacutepolis ciudashydes-regioacuten sistemas urbanos regionales etc) q ue desbordan los liacutemites
de las unidades polft ico-adm inisrrativas tradicionales pero que actuacutean ecoshynoacutemica y social mente como una unidad y tienen problemas com unes exishygen la creacioacuten de instancias un itarias de gestioacuten imponen la necesidad de
que las poliacuteticas urbanas incluyendo la planeacioacuten sean unitarias e inteshy
gradas para el conjunto de la unidad territorial real
Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
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Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Las poliacuteticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
eliminando el potencial caraacutecter redistributivo de la planeacioacuten y la accioacuten del Estados
En las infraestructuras que son monopolios naturales (carreteras aeroshypuertos puertos sistemas de agua potable evacuacioacuten de desechos liacutequishy
dos y soacutelidos electricidad etc) pasamos del monopolio estatal planificable y controlable poliacutetica y socialmente al incontrolable y no planificable monopolio privado con su mercado cautivo de la necesidad y sus sobreganancias monopoacutelicas La privatizacioacuten de los servicios sociales que deberiacutean garantizar la reproduccioacuten social de la poblacioacuten y el mejorashymiento de su calidad de vida los convierte en bienes mercantiles sujetos a
la oferta y a la solvencia de la demanda cada vez maacute limitada por el avance de la pobreza
Otra poliacutetica neoliberal emblemaacutetica es la desregufacioacuten eliminacioacuten o simplificacioacuten de los reglamentos y normas que fueron ins trumentos esenshyciales en la aplicacioacuten de los planes de desarrollo urbano normativos por naturaleza ahora es la libre competencia entre actores urbanos -producshy
tores privados y demandantes-la que define cam pos como la poliacutetica estashytal de dotacioacuten de vivienda
La tendencia es a transitar de la regulacioacuten normativa y el control resshytrictivo al juego de los incentivos sobre todo fi scales (desgravacioacuten y subshy
sidio) que han demostrado su limirada capacidad para inducir praacutecticas urbanas que respondan a los lineamientos de un plan o proyecto urbano Estos instrumentos actuacutean como canales de transferencia de recursos puacuteshyblicos de los contribuyentes a las empresas de redistribucioacuten inversa de la renta nacional
En la competencia urbana exacerbada regida por el juego de las rentas especulativas del suelo y la ganancia inmobiliaria se generalizaron la arshy
quitectura y el urbanismo desechable -a la Waff Mart- transitorio de raacutepida realizacioacuten como inversioacuten y la decadencia y obsolescencia de zonas urbanas que se degradan fiacutesica y socialmente y se abandonan pues es maacutes cara su reutilizacioacuten que la construccioacuten de nuevas zonas desechables en lugares donde se desencadena la rentabilidad
Todos los caminos neoliberales llevan a la privatizacioacuten de lo puacuteblico a la
desaparicioacuten de los aacutembitos de disfrute comuacuten de los ciudadanos transfor-
R En Meacutexico las experiencias de privatizaciOacuten de grandes infraestructuras carreteras de los afias 90 fracasaron obligando aJ Estado a un cos[Qso rescate auacuten no concluido en otros campos como los sistemas de agua poiexclable o recolecciOacuten de desechos el capiiexclaJ pri~ado ha mostrado muy poco intereacutes
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La Ciudad Lalinoamericana en el Siglo XXI
mados en negocio privado luego de dudosas operaciones de rescate rehashy
bilitacioacuten concesioacuten a largo plazo o desincorporacioacuten El abandono del
transpone urbano colectivo y la preferencia estatal por el automoacutevil cuyo precio relativo cae raacutepidamente y para el cual se construyen complejas
estructuras viales que impiden el traacutensito peatonal y la proliferacioacuten de centros y plazas comerciales q ue segregan interiori7an y privatizan la call e y la plaza convierten la vieja trama de calles y plazas en desiertas aacutereas de circulacioacuten vehicular y aparcam iento de coches excedentes Los aacutembitos puacuteblicos cruciales para la vida urbana salen de la regulacioacuten y el control colectivo planificado exigible y se convierten en objeros de decisioacuten
empresarial yo privada La planeacioacuten urbana y el gran urbanismo enfrentan o tra dificultad
derivada del traacutensi to de la ciudad rradicional monoceacutemrica a la ciudadshy
regioacuten plurinuclear discontinua y de trama difusa superpuesta sobre disshytintas unidades polltico-administracivas (Pradilla 1998 2002) que preshysenta barreras difiacuteciles de superar para desarrollar una planeacioacuten territoshyrial unitaria y corresponsable y para lograr su aplicacioacuten concertada en med io de la competencia enrre ciudades por la inversioacuten El resultado es la
fragmentacioacuten de planes y poliacuteticas la dcscoordinacioacuten de las acciones y 1 elevacioacuten de los costos d irectos o los derivados de la desconexioacuten y la duplishy
cidad En tres deacutecadas el discurso poliacutetico latinoamericano transitoacute de la lushy
cha de clases a la democracia representativa lo cual no significa que la primera haya desaparecido y que la segunda se haya alcanzado ni esteacute gashyrantizada En la poliacutetica urbana pasamos de los movimientos sociales urbashynos como forma de participacioacuten colectiva a la participacioacuten ciudadana como expresioacuten de intereses y accio nes individuales El d iscurso de la planeacioacuten tiene hoy abiertos procesos y espacios para esta participacioacuten lo que no estaacute resuelto es como se transita de lo particular y local a lo global de la ciudad y como las expresiones individuales se manifiestan en lo colectivo o como se hace efectiva la participacioacuten ciudadana en la
planeacioacuten El pragmatismo se aduentildea de las poliacuteticas y acciones de los gobiernos
urbanos de todos los signos de la derecha a la izquierda el plan se reemshyplaza por la suma de megaproyectos urbanos (grandes obras puacuteblicas o intervenciones inmobiliarias) desarticulados en funcioacuten de la competenshy
cia interurbana de las necesidades de la acumulacioacuten de capital o de la
popularidad de las grandes figuras poliacuteticas9
Las poliacuteticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Por inercia o por la subsistencia de obligaciones legales I o hoy obsoletas
se siguen elaborando planes pero objetiva y subjetivamente la planeacioacuten urbana y el gran urbanismo pierd n importancia y sobre todo aplicabilidad
en las condiciones acruales No ocurre lo mismo con los megaproyectos urbanos el urbani roo a escashy
la de grandes intervenciones inmobiliaria promovidas y realizadas predoshyminantemente por el capital inmobiliario en asociacioacuten con el sector puacuteshyblico o apoyado po r las facil idades creadas por eacuteste A pesar de que este urbanismo tiene impactos sobre amplias zonas de la ciudad o en muchos casos por el ti po de activi dades sobre toda la urbe los llamados estudios de impacto urbano y am bi nral no tienen esta dimensioacuten ni ap lican metodologiacuteas que permi tan evaluar sus costos y beneficio globales
Las poliacuteticas urbanas de izquierda se desvanecen en el aire
A diferencia de la exanguumle plancacioacuten terri torial las poliacuteticas urbanas
entendidas en sentido amplio como tod s aquellos di ursas praacutecticas y acciones estatales que actuacutean sobre lo urbano aunque no tengan ese apellishydo siguen la a raacutendose en las oficinas de partidos gob iernos consultoriacuteas
privadas u organismos multinacion ales y siguen aplicaacutendose y actuando sobre el terri to rio unificadas por el capital y la ideologiacutea neoliberal Mienshy
tras muchos de los que creyeron en la planeacioacuten yel urbanism o pi en an que los cambios que observan son el dest ino inevitable de las ci udades que es imposible detenerlos o aceptan resignados que son el camino para el futuro para el mejoramiento de la ciudad y de aquellos ciudadanos incluishydos por el parroacuten de acumulacioacuten pues al resto no hay coacutemo hacerlos salir
de la pobreza y la exclusioacuten
9 En Meacutexico las experiencias de privatizacioacuten de grandes infraestructuras carreteras de los afios 90 fracasaron obligando al Estado a un COStoSO rescare auacuten no concluido en orros campos como los sistemas de agua potable o recoleccioacuten de desechos el capital privado ha mostrado
muy poco intereacutes 10 En Meacutexico no han desaparecido la Ley General de Asentamienros Humanos de 1976 ni la Ley de Planeacioacuten de 1982 aprobadas a finales de la fase de intervensionismo estatal que
regulan la obligaroriedad de los planes y programas de desarrollo a todos los niveles de gobiershyno incluyendo los planes urbanos no siempre cumplidas Aunque pocos se cuestionan su utilidad o aplicabilidad se siguen elaborando planes sexenales o rrjenales de desarrollo cuyo cumplimiento nadie tiene capacidad de evaluar
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La Ciudad Larinoamericana en el Siglo XXI
Las poliacuteticas urbanas de la izquierda latinoamericana se han desvanecishydo en e aire arrastradas por el derrumbe del socialismo real (Pradilla 2004b) En los partidos y gobiernos que siguen llamaacutendose de izquierda en e discurso electoral ya no hablan de la reforma urbana de los antildeos 60 y 70 ni de la socialdemoacutecrata municipalizacioacuten de la tierra ni de la exproshypiacioacuten y desarrollo estatal de las infraestructuras y servicios baacutesicos y menos auacuten de las consignas libertarias de cambio social del siglo XIX o inicios de XX
Este espacio de la poliacutetica ha sido llenado por versiones con rostro humano de las propuestas neoliberales Los partidos y gobiernos de izshyquierda prometen e implantan poliacuteticas de construccioacuten de vialidades para e automoacutevil con pago de peaje construidas con o por el capital construcshytor estas grandes inversiones las equ ilibran socialmente con pequentildeos gastos en el econoacutemico sistema de metrobus confi nado se hacen arreglos con empresas privadas para construir o mantener infraestructuras urbanas esenciales y la operacioacuten de servicios se mantienen algunos subsid ios en su prestacioacuten a los sectores populares pero se equilibran con cuantiosos estiacutemulos y desgravaciones a los empresarios inmobiliarios y de otros secshytores para lograr un Estado igualitario y generar empleos para combashytir la pobreza consigna que reemplazoacute a la justicia social se aplican poliacutetishycas asistenciales compensatorias similares a las del Banco Mundial y se reparten minuacutesculos apoyos a los sectores maacutes vulnerables (adultos mayoshyres discapacitados madres solteras) se reemplazoacute a los movimientos poshypulares urbanos por la participacioacuten ciudadana a la manera de los liberales europeos y todo se hace para la publicidad electoral que permitiraacute manteshynerse en el poder si se logroacute conquistarlo
Tampoco se habla de movilizacioacuten social colectiva libertad democracia directa justicia social equidad distributiva inclusioacuten social defensa y ampliacioacuten de espacio puacuteblico vivienda y servicios adecuados como dereshychos universales apropiacioacuten colectiva de la ciudad y sus aacutembitos puacuteblicos y patrimoniales organizacioacuten racional e incluyente de territorio etc Ya no creamos nada nuevo soacutelo hacemos caricaturas virtuales del pasado penshysando que son e futuro
Algo distinto habraacute que construir
La pregunta que hay que responder es iquestpodemos en Ameacuterica Latina aceptar la extincioacuten de la planeacioacuten urbana y confiar en que el libre mershy
Las polfticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
cado estableceraacute los equilibrios ambientales territoriales y sociales necesashy
rios o deseables en nuestras grandes ciudades Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avanshy
zamos hacia la urbanizacioacuten global trans iramos d la ciudad tradicional a
la metroacutepoli y hacia la fo rmacioacuten de ciudades regioacuten Y que los te rrito rios se estructu ran a partir de la combinacioacuten desigual y com pleja de estas tres formas socio-terriro riales Pod mos tambieacuten caracterizar estas formas terri shytoriales como gigantescas extendidas desordenadas privatizada fragmenshytadas in formatizadas excl uyentes con fl ictivas violentas conram inad as y obsolescent s (Pradilla 1998 y 2002) Ademaacutes hemos co nstatado que ni la planeacioacuten indicativa del intervensionismo e atal ni la l ibertad de elegir neoliberal han modificado estas tendencias ni hecho maacutes habitashybles las ciudades para sus pobladores y usuarios en su mayor(a empobrecishydos El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ulacioacuten de capital que engendraron mantuvieron inoperante y luego mataron a la
planeacioacuten Las evidencias no llevan a conclui r que en el necesario y urgente aunshy
que difkil proceso de cambio del patroacuten de desarro llo econoacutemico social y terri torial habraacute que construir otra forma dis tinta de poliacutetica urbana y como parte de ella de planeaci6n urbana que resuelva los liacutemites y contrashydicciones detectadas en las formas del pasado Muy si nteacuteticamente planshyrearemos algunos ejes de reflexioacuten y accioacuten que podriacutean hacer parte de este
proceso Las poliacuteticas urbanas deben ser la prioridad En su trama podremos
ubicar la compleja combinacioacuten de factores determinantes de la problemaacuteshytica urbana y actuar sobre ellos integralmente sin preocuparnos de que nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano no ea nuestro objeto de trabajo Una segunda ventaja es que en ellas es inevitable el diaacutelogo difiacutecil con los poliacuteticos con los que quizaacutes compartimos objetishy
vos y medios para el cambio o para quienes trabajamos aunque no lo reconozcamos por subsistencia
Atravesada y determinada por muacuteltiples problemas teacutecnicos y tecnoloacuteshygicos la planeacioacuten no puede seguir siendo un ejercicio tecnocraacutetico deshyberiacutea ser campo de aplicacioacuten de las decisiones poliacuteticas estrateacutegicas y taacutecshy
11 Buenos Aires en Argentina Sao Paulo y Riacuteo de Janeiro en Brasil la Zona Metropolitana del
Valle de M eacutexico y Lima en Peruacute superan los diez millones de habitan tes y forman parte de
grandes sistemas urbanos regionales -ltiudades regioacuten- crecienremenre integrados
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La Ciudad Latinoam ericana en el Siglo XXI
ticas hay que asumi rl a como un conjunto estructurado de poliacuteticas puacuteblishycas de corto mediano y largo plazo con efectos terri toriales y am bientales que desborda lo morfoloacutegico y fiacutesico para aden trarse en campos econoacute mishycos cultu rales sociales ambientales mutuamenre relacionados y condishy
cionados que es necesario integrar estruct uralmente La planeacioacuten urbana debe asum irse por tantO como parte de las poliacuteticas puacuteblicas urbanas enshytendidas en su sentido amplio e incluyente
Este caraacutecter poliacutetico de la plancacioacuten la urbana en particular impone que en su el aboracioacuten y aplicacioacuten jueguen un papel esencial las institucioshynes y actores de los poderes de los Estados democraacuteticos locales un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor activo del crecimiento econoacutemico con justicia distributiva y del desarrollo social de instrumento de la regulacioacuten social de los procesos de garante de los dereshychos sociales y humanos y de institucioacuten socialmente responsable y sujeta a su control y el poder legislativo convertido en instancia legiacutetima y plural de la representacioacuten poliacutetica de la ciudadaniacutea El ejecutivo elabora y proshypone las polCtieas planes y programas el legislativo consulta y deberiacutea aprobar daacutendole vigencia legal y vigila r su aplicacioacuten
La participacioacuten social indispensable para transitar de la planeacioacuten aushytori taria a la dem ocraacutet ica participa tiva debe superar el caraacutecter formal que hoy tiene inclui r instancias fo rm ales e informales integrar expresiones organizadas represenrativas y colectivas de los distintos grupos y estratos sociales construi r instrumentos de consenso y corresponsabilidad tener earaacutecter consultivo y decisorio (aprobacioacuten por plebiscito de las polftica estrateacutegicas contenidas en el plan) co ntar con mecanismos y espacios transshyparentes de coorrol de su aplicacioacuten y que sea legalmente exigible su cu mshy
pli miento por la poblacioacuten Esto rem ite a la necesid ad de que la planeacioacuten urbana democraacutetica y
partici pativa se consagre en las leyes generales de la N acioacuten y en las especiacutefI shycas de las ciudades como uno de los derechos de los ciudadanos en la ciudad y que sea exigible a traveacutes de los organismos de tUtela de estos derechos
La complejidad de las actuales form as territoriales (metroacutepolis ciudashydes-regioacuten sistemas urbanos regionales etc) q ue desbordan los liacutemites
de las unidades polft ico-adm inisrrativas tradicionales pero que actuacutean ecoshynoacutemica y social mente como una unidad y tienen problemas com unes exishygen la creacioacuten de instancias un itarias de gestioacuten imponen la necesidad de
que las poliacuteticas urbanas incluyendo la planeacioacuten sean unitarias e inteshy
gradas para el conjunto de la unidad territorial real
Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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mados en negocio privado luego de dudosas operaciones de rescate rehashy
bilitacioacuten concesioacuten a largo plazo o desincorporacioacuten El abandono del
transpone urbano colectivo y la preferencia estatal por el automoacutevil cuyo precio relativo cae raacutepidamente y para el cual se construyen complejas
estructuras viales que impiden el traacutensito peatonal y la proliferacioacuten de centros y plazas comerciales q ue segregan interiori7an y privatizan la call e y la plaza convierten la vieja trama de calles y plazas en desiertas aacutereas de circulacioacuten vehicular y aparcam iento de coches excedentes Los aacutembitos puacuteblicos cruciales para la vida urbana salen de la regulacioacuten y el control colectivo planificado exigible y se convierten en objeros de decisioacuten
empresarial yo privada La planeacioacuten urbana y el gran urbanismo enfrentan o tra dificultad
derivada del traacutensi to de la ciudad rradicional monoceacutemrica a la ciudadshy
regioacuten plurinuclear discontinua y de trama difusa superpuesta sobre disshytintas unidades polltico-administracivas (Pradilla 1998 2002) que preshysenta barreras difiacuteciles de superar para desarrollar una planeacioacuten territoshyrial unitaria y corresponsable y para lograr su aplicacioacuten concertada en med io de la competencia enrre ciudades por la inversioacuten El resultado es la
fragmentacioacuten de planes y poliacuteticas la dcscoordinacioacuten de las acciones y 1 elevacioacuten de los costos d irectos o los derivados de la desconexioacuten y la duplishy
cidad En tres deacutecadas el discurso poliacutetico latinoamericano transitoacute de la lushy
cha de clases a la democracia representativa lo cual no significa que la primera haya desaparecido y que la segunda se haya alcanzado ni esteacute gashyrantizada En la poliacutetica urbana pasamos de los movimientos sociales urbashynos como forma de participacioacuten colectiva a la participacioacuten ciudadana como expresioacuten de intereses y accio nes individuales El d iscurso de la planeacioacuten tiene hoy abiertos procesos y espacios para esta participacioacuten lo que no estaacute resuelto es como se transita de lo particular y local a lo global de la ciudad y como las expresiones individuales se manifiestan en lo colectivo o como se hace efectiva la participacioacuten ciudadana en la
planeacioacuten El pragmatismo se aduentildea de las poliacuteticas y acciones de los gobiernos
urbanos de todos los signos de la derecha a la izquierda el plan se reemshyplaza por la suma de megaproyectos urbanos (grandes obras puacuteblicas o intervenciones inmobiliarias) desarticulados en funcioacuten de la competenshy
cia interurbana de las necesidades de la acumulacioacuten de capital o de la
popularidad de las grandes figuras poliacuteticas9
Las poliacuteticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Por inercia o por la subsistencia de obligaciones legales I o hoy obsoletas
se siguen elaborando planes pero objetiva y subjetivamente la planeacioacuten urbana y el gran urbanismo pierd n importancia y sobre todo aplicabilidad
en las condiciones acruales No ocurre lo mismo con los megaproyectos urbanos el urbani roo a escashy
la de grandes intervenciones inmobiliaria promovidas y realizadas predoshyminantemente por el capital inmobiliario en asociacioacuten con el sector puacuteshyblico o apoyado po r las facil idades creadas por eacuteste A pesar de que este urbanismo tiene impactos sobre amplias zonas de la ciudad o en muchos casos por el ti po de activi dades sobre toda la urbe los llamados estudios de impacto urbano y am bi nral no tienen esta dimensioacuten ni ap lican metodologiacuteas que permi tan evaluar sus costos y beneficio globales
Las poliacuteticas urbanas de izquierda se desvanecen en el aire
A diferencia de la exanguumle plancacioacuten terri torial las poliacuteticas urbanas
entendidas en sentido amplio como tod s aquellos di ursas praacutecticas y acciones estatales que actuacutean sobre lo urbano aunque no tengan ese apellishydo siguen la a raacutendose en las oficinas de partidos gob iernos consultoriacuteas
privadas u organismos multinacion ales y siguen aplicaacutendose y actuando sobre el terri to rio unificadas por el capital y la ideologiacutea neoliberal Mienshy
tras muchos de los que creyeron en la planeacioacuten yel urbanism o pi en an que los cambios que observan son el dest ino inevitable de las ci udades que es imposible detenerlos o aceptan resignados que son el camino para el futuro para el mejoramiento de la ciudad y de aquellos ciudadanos incluishydos por el parroacuten de acumulacioacuten pues al resto no hay coacutemo hacerlos salir
de la pobreza y la exclusioacuten
9 En Meacutexico las experiencias de privatizacioacuten de grandes infraestructuras carreteras de los afios 90 fracasaron obligando al Estado a un COStoSO rescare auacuten no concluido en orros campos como los sistemas de agua potable o recoleccioacuten de desechos el capital privado ha mostrado
muy poco intereacutes 10 En Meacutexico no han desaparecido la Ley General de Asentamienros Humanos de 1976 ni la Ley de Planeacioacuten de 1982 aprobadas a finales de la fase de intervensionismo estatal que
regulan la obligaroriedad de los planes y programas de desarrollo a todos los niveles de gobiershyno incluyendo los planes urbanos no siempre cumplidas Aunque pocos se cuestionan su utilidad o aplicabilidad se siguen elaborando planes sexenales o rrjenales de desarrollo cuyo cumplimiento nadie tiene capacidad de evaluar
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La Ciudad Larinoamericana en el Siglo XXI
Las poliacuteticas urbanas de la izquierda latinoamericana se han desvanecishydo en e aire arrastradas por el derrumbe del socialismo real (Pradilla 2004b) En los partidos y gobiernos que siguen llamaacutendose de izquierda en e discurso electoral ya no hablan de la reforma urbana de los antildeos 60 y 70 ni de la socialdemoacutecrata municipalizacioacuten de la tierra ni de la exproshypiacioacuten y desarrollo estatal de las infraestructuras y servicios baacutesicos y menos auacuten de las consignas libertarias de cambio social del siglo XIX o inicios de XX
Este espacio de la poliacutetica ha sido llenado por versiones con rostro humano de las propuestas neoliberales Los partidos y gobiernos de izshyquierda prometen e implantan poliacuteticas de construccioacuten de vialidades para e automoacutevil con pago de peaje construidas con o por el capital construcshytor estas grandes inversiones las equ ilibran socialmente con pequentildeos gastos en el econoacutemico sistema de metrobus confi nado se hacen arreglos con empresas privadas para construir o mantener infraestructuras urbanas esenciales y la operacioacuten de servicios se mantienen algunos subsid ios en su prestacioacuten a los sectores populares pero se equilibran con cuantiosos estiacutemulos y desgravaciones a los empresarios inmobiliarios y de otros secshytores para lograr un Estado igualitario y generar empleos para combashytir la pobreza consigna que reemplazoacute a la justicia social se aplican poliacutetishycas asistenciales compensatorias similares a las del Banco Mundial y se reparten minuacutesculos apoyos a los sectores maacutes vulnerables (adultos mayoshyres discapacitados madres solteras) se reemplazoacute a los movimientos poshypulares urbanos por la participacioacuten ciudadana a la manera de los liberales europeos y todo se hace para la publicidad electoral que permitiraacute manteshynerse en el poder si se logroacute conquistarlo
Tampoco se habla de movilizacioacuten social colectiva libertad democracia directa justicia social equidad distributiva inclusioacuten social defensa y ampliacioacuten de espacio puacuteblico vivienda y servicios adecuados como dereshychos universales apropiacioacuten colectiva de la ciudad y sus aacutembitos puacuteblicos y patrimoniales organizacioacuten racional e incluyente de territorio etc Ya no creamos nada nuevo soacutelo hacemos caricaturas virtuales del pasado penshysando que son e futuro
Algo distinto habraacute que construir
La pregunta que hay que responder es iquestpodemos en Ameacuterica Latina aceptar la extincioacuten de la planeacioacuten urbana y confiar en que el libre mershy
Las polfticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
cado estableceraacute los equilibrios ambientales territoriales y sociales necesashy
rios o deseables en nuestras grandes ciudades Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avanshy
zamos hacia la urbanizacioacuten global trans iramos d la ciudad tradicional a
la metroacutepoli y hacia la fo rmacioacuten de ciudades regioacuten Y que los te rrito rios se estructu ran a partir de la combinacioacuten desigual y com pleja de estas tres formas socio-terriro riales Pod mos tambieacuten caracterizar estas formas terri shytoriales como gigantescas extendidas desordenadas privatizada fragmenshytadas in formatizadas excl uyentes con fl ictivas violentas conram inad as y obsolescent s (Pradilla 1998 y 2002) Ademaacutes hemos co nstatado que ni la planeacioacuten indicativa del intervensionismo e atal ni la l ibertad de elegir neoliberal han modificado estas tendencias ni hecho maacutes habitashybles las ciudades para sus pobladores y usuarios en su mayor(a empobrecishydos El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ulacioacuten de capital que engendraron mantuvieron inoperante y luego mataron a la
planeacioacuten Las evidencias no llevan a conclui r que en el necesario y urgente aunshy
que difkil proceso de cambio del patroacuten de desarro llo econoacutemico social y terri torial habraacute que construir otra forma dis tinta de poliacutetica urbana y como parte de ella de planeaci6n urbana que resuelva los liacutemites y contrashydicciones detectadas en las formas del pasado Muy si nteacuteticamente planshyrearemos algunos ejes de reflexioacuten y accioacuten que podriacutean hacer parte de este
proceso Las poliacuteticas urbanas deben ser la prioridad En su trama podremos
ubicar la compleja combinacioacuten de factores determinantes de la problemaacuteshytica urbana y actuar sobre ellos integralmente sin preocuparnos de que nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano no ea nuestro objeto de trabajo Una segunda ventaja es que en ellas es inevitable el diaacutelogo difiacutecil con los poliacuteticos con los que quizaacutes compartimos objetishy
vos y medios para el cambio o para quienes trabajamos aunque no lo reconozcamos por subsistencia
Atravesada y determinada por muacuteltiples problemas teacutecnicos y tecnoloacuteshygicos la planeacioacuten no puede seguir siendo un ejercicio tecnocraacutetico deshyberiacutea ser campo de aplicacioacuten de las decisiones poliacuteticas estrateacutegicas y taacutecshy
11 Buenos Aires en Argentina Sao Paulo y Riacuteo de Janeiro en Brasil la Zona Metropolitana del
Valle de M eacutexico y Lima en Peruacute superan los diez millones de habitan tes y forman parte de
grandes sistemas urbanos regionales -ltiudades regioacuten- crecienremenre integrados
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La Ciudad Latinoam ericana en el Siglo XXI
ticas hay que asumi rl a como un conjunto estructurado de poliacuteticas puacuteblishycas de corto mediano y largo plazo con efectos terri toriales y am bientales que desborda lo morfoloacutegico y fiacutesico para aden trarse en campos econoacute mishycos cultu rales sociales ambientales mutuamenre relacionados y condishy
cionados que es necesario integrar estruct uralmente La planeacioacuten urbana debe asum irse por tantO como parte de las poliacuteticas puacuteblicas urbanas enshytendidas en su sentido amplio e incluyente
Este caraacutecter poliacutetico de la plancacioacuten la urbana en particular impone que en su el aboracioacuten y aplicacioacuten jueguen un papel esencial las institucioshynes y actores de los poderes de los Estados democraacuteticos locales un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor activo del crecimiento econoacutemico con justicia distributiva y del desarrollo social de instrumento de la regulacioacuten social de los procesos de garante de los dereshychos sociales y humanos y de institucioacuten socialmente responsable y sujeta a su control y el poder legislativo convertido en instancia legiacutetima y plural de la representacioacuten poliacutetica de la ciudadaniacutea El ejecutivo elabora y proshypone las polCtieas planes y programas el legislativo consulta y deberiacutea aprobar daacutendole vigencia legal y vigila r su aplicacioacuten
La participacioacuten social indispensable para transitar de la planeacioacuten aushytori taria a la dem ocraacutet ica participa tiva debe superar el caraacutecter formal que hoy tiene inclui r instancias fo rm ales e informales integrar expresiones organizadas represenrativas y colectivas de los distintos grupos y estratos sociales construi r instrumentos de consenso y corresponsabilidad tener earaacutecter consultivo y decisorio (aprobacioacuten por plebiscito de las polftica estrateacutegicas contenidas en el plan) co ntar con mecanismos y espacios transshyparentes de coorrol de su aplicacioacuten y que sea legalmente exigible su cu mshy
pli miento por la poblacioacuten Esto rem ite a la necesid ad de que la planeacioacuten urbana democraacutetica y
partici pativa se consagre en las leyes generales de la N acioacuten y en las especiacutefI shycas de las ciudades como uno de los derechos de los ciudadanos en la ciudad y que sea exigible a traveacutes de los organismos de tUtela de estos derechos
La complejidad de las actuales form as territoriales (metroacutepolis ciudashydes-regioacuten sistemas urbanos regionales etc) q ue desbordan los liacutemites
de las unidades polft ico-adm inisrrativas tradicionales pero que actuacutean ecoshynoacutemica y social mente como una unidad y tienen problemas com unes exishygen la creacioacuten de instancias un itarias de gestioacuten imponen la necesidad de
que las poliacuteticas urbanas incluyendo la planeacioacuten sean unitarias e inteshy
gradas para el conjunto de la unidad territorial real
Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Las poliacuteticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Por inercia o por la subsistencia de obligaciones legales I o hoy obsoletas
se siguen elaborando planes pero objetiva y subjetivamente la planeacioacuten urbana y el gran urbanismo pierd n importancia y sobre todo aplicabilidad
en las condiciones acruales No ocurre lo mismo con los megaproyectos urbanos el urbani roo a escashy
la de grandes intervenciones inmobiliaria promovidas y realizadas predoshyminantemente por el capital inmobiliario en asociacioacuten con el sector puacuteshyblico o apoyado po r las facil idades creadas por eacuteste A pesar de que este urbanismo tiene impactos sobre amplias zonas de la ciudad o en muchos casos por el ti po de activi dades sobre toda la urbe los llamados estudios de impacto urbano y am bi nral no tienen esta dimensioacuten ni ap lican metodologiacuteas que permi tan evaluar sus costos y beneficio globales
Las poliacuteticas urbanas de izquierda se desvanecen en el aire
A diferencia de la exanguumle plancacioacuten terri torial las poliacuteticas urbanas
entendidas en sentido amplio como tod s aquellos di ursas praacutecticas y acciones estatales que actuacutean sobre lo urbano aunque no tengan ese apellishydo siguen la a raacutendose en las oficinas de partidos gob iernos consultoriacuteas
privadas u organismos multinacion ales y siguen aplicaacutendose y actuando sobre el terri to rio unificadas por el capital y la ideologiacutea neoliberal Mienshy
tras muchos de los que creyeron en la planeacioacuten yel urbanism o pi en an que los cambios que observan son el dest ino inevitable de las ci udades que es imposible detenerlos o aceptan resignados que son el camino para el futuro para el mejoramiento de la ciudad y de aquellos ciudadanos incluishydos por el parroacuten de acumulacioacuten pues al resto no hay coacutemo hacerlos salir
de la pobreza y la exclusioacuten
9 En Meacutexico las experiencias de privatizacioacuten de grandes infraestructuras carreteras de los afios 90 fracasaron obligando al Estado a un COStoSO rescare auacuten no concluido en orros campos como los sistemas de agua potable o recoleccioacuten de desechos el capital privado ha mostrado
muy poco intereacutes 10 En Meacutexico no han desaparecido la Ley General de Asentamienros Humanos de 1976 ni la Ley de Planeacioacuten de 1982 aprobadas a finales de la fase de intervensionismo estatal que
regulan la obligaroriedad de los planes y programas de desarrollo a todos los niveles de gobiershyno incluyendo los planes urbanos no siempre cumplidas Aunque pocos se cuestionan su utilidad o aplicabilidad se siguen elaborando planes sexenales o rrjenales de desarrollo cuyo cumplimiento nadie tiene capacidad de evaluar
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La Ciudad Larinoamericana en el Siglo XXI
Las poliacuteticas urbanas de la izquierda latinoamericana se han desvanecishydo en e aire arrastradas por el derrumbe del socialismo real (Pradilla 2004b) En los partidos y gobiernos que siguen llamaacutendose de izquierda en e discurso electoral ya no hablan de la reforma urbana de los antildeos 60 y 70 ni de la socialdemoacutecrata municipalizacioacuten de la tierra ni de la exproshypiacioacuten y desarrollo estatal de las infraestructuras y servicios baacutesicos y menos auacuten de las consignas libertarias de cambio social del siglo XIX o inicios de XX
Este espacio de la poliacutetica ha sido llenado por versiones con rostro humano de las propuestas neoliberales Los partidos y gobiernos de izshyquierda prometen e implantan poliacuteticas de construccioacuten de vialidades para e automoacutevil con pago de peaje construidas con o por el capital construcshytor estas grandes inversiones las equ ilibran socialmente con pequentildeos gastos en el econoacutemico sistema de metrobus confi nado se hacen arreglos con empresas privadas para construir o mantener infraestructuras urbanas esenciales y la operacioacuten de servicios se mantienen algunos subsid ios en su prestacioacuten a los sectores populares pero se equilibran con cuantiosos estiacutemulos y desgravaciones a los empresarios inmobiliarios y de otros secshytores para lograr un Estado igualitario y generar empleos para combashytir la pobreza consigna que reemplazoacute a la justicia social se aplican poliacutetishycas asistenciales compensatorias similares a las del Banco Mundial y se reparten minuacutesculos apoyos a los sectores maacutes vulnerables (adultos mayoshyres discapacitados madres solteras) se reemplazoacute a los movimientos poshypulares urbanos por la participacioacuten ciudadana a la manera de los liberales europeos y todo se hace para la publicidad electoral que permitiraacute manteshynerse en el poder si se logroacute conquistarlo
Tampoco se habla de movilizacioacuten social colectiva libertad democracia directa justicia social equidad distributiva inclusioacuten social defensa y ampliacioacuten de espacio puacuteblico vivienda y servicios adecuados como dereshychos universales apropiacioacuten colectiva de la ciudad y sus aacutembitos puacuteblicos y patrimoniales organizacioacuten racional e incluyente de territorio etc Ya no creamos nada nuevo soacutelo hacemos caricaturas virtuales del pasado penshysando que son e futuro
Algo distinto habraacute que construir
La pregunta que hay que responder es iquestpodemos en Ameacuterica Latina aceptar la extincioacuten de la planeacioacuten urbana y confiar en que el libre mershy
Las polfticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
cado estableceraacute los equilibrios ambientales territoriales y sociales necesashy
rios o deseables en nuestras grandes ciudades Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avanshy
zamos hacia la urbanizacioacuten global trans iramos d la ciudad tradicional a
la metroacutepoli y hacia la fo rmacioacuten de ciudades regioacuten Y que los te rrito rios se estructu ran a partir de la combinacioacuten desigual y com pleja de estas tres formas socio-terriro riales Pod mos tambieacuten caracterizar estas formas terri shytoriales como gigantescas extendidas desordenadas privatizada fragmenshytadas in formatizadas excl uyentes con fl ictivas violentas conram inad as y obsolescent s (Pradilla 1998 y 2002) Ademaacutes hemos co nstatado que ni la planeacioacuten indicativa del intervensionismo e atal ni la l ibertad de elegir neoliberal han modificado estas tendencias ni hecho maacutes habitashybles las ciudades para sus pobladores y usuarios en su mayor(a empobrecishydos El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ulacioacuten de capital que engendraron mantuvieron inoperante y luego mataron a la
planeacioacuten Las evidencias no llevan a conclui r que en el necesario y urgente aunshy
que difkil proceso de cambio del patroacuten de desarro llo econoacutemico social y terri torial habraacute que construir otra forma dis tinta de poliacutetica urbana y como parte de ella de planeaci6n urbana que resuelva los liacutemites y contrashydicciones detectadas en las formas del pasado Muy si nteacuteticamente planshyrearemos algunos ejes de reflexioacuten y accioacuten que podriacutean hacer parte de este
proceso Las poliacuteticas urbanas deben ser la prioridad En su trama podremos
ubicar la compleja combinacioacuten de factores determinantes de la problemaacuteshytica urbana y actuar sobre ellos integralmente sin preocuparnos de que nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano no ea nuestro objeto de trabajo Una segunda ventaja es que en ellas es inevitable el diaacutelogo difiacutecil con los poliacuteticos con los que quizaacutes compartimos objetishy
vos y medios para el cambio o para quienes trabajamos aunque no lo reconozcamos por subsistencia
Atravesada y determinada por muacuteltiples problemas teacutecnicos y tecnoloacuteshygicos la planeacioacuten no puede seguir siendo un ejercicio tecnocraacutetico deshyberiacutea ser campo de aplicacioacuten de las decisiones poliacuteticas estrateacutegicas y taacutecshy
11 Buenos Aires en Argentina Sao Paulo y Riacuteo de Janeiro en Brasil la Zona Metropolitana del
Valle de M eacutexico y Lima en Peruacute superan los diez millones de habitan tes y forman parte de
grandes sistemas urbanos regionales -ltiudades regioacuten- crecienremenre integrados
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La Ciudad Latinoam ericana en el Siglo XXI
ticas hay que asumi rl a como un conjunto estructurado de poliacuteticas puacuteblishycas de corto mediano y largo plazo con efectos terri toriales y am bientales que desborda lo morfoloacutegico y fiacutesico para aden trarse en campos econoacute mishycos cultu rales sociales ambientales mutuamenre relacionados y condishy
cionados que es necesario integrar estruct uralmente La planeacioacuten urbana debe asum irse por tantO como parte de las poliacuteticas puacuteblicas urbanas enshytendidas en su sentido amplio e incluyente
Este caraacutecter poliacutetico de la plancacioacuten la urbana en particular impone que en su el aboracioacuten y aplicacioacuten jueguen un papel esencial las institucioshynes y actores de los poderes de los Estados democraacuteticos locales un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor activo del crecimiento econoacutemico con justicia distributiva y del desarrollo social de instrumento de la regulacioacuten social de los procesos de garante de los dereshychos sociales y humanos y de institucioacuten socialmente responsable y sujeta a su control y el poder legislativo convertido en instancia legiacutetima y plural de la representacioacuten poliacutetica de la ciudadaniacutea El ejecutivo elabora y proshypone las polCtieas planes y programas el legislativo consulta y deberiacutea aprobar daacutendole vigencia legal y vigila r su aplicacioacuten
La participacioacuten social indispensable para transitar de la planeacioacuten aushytori taria a la dem ocraacutet ica participa tiva debe superar el caraacutecter formal que hoy tiene inclui r instancias fo rm ales e informales integrar expresiones organizadas represenrativas y colectivas de los distintos grupos y estratos sociales construi r instrumentos de consenso y corresponsabilidad tener earaacutecter consultivo y decisorio (aprobacioacuten por plebiscito de las polftica estrateacutegicas contenidas en el plan) co ntar con mecanismos y espacios transshyparentes de coorrol de su aplicacioacuten y que sea legalmente exigible su cu mshy
pli miento por la poblacioacuten Esto rem ite a la necesid ad de que la planeacioacuten urbana democraacutetica y
partici pativa se consagre en las leyes generales de la N acioacuten y en las especiacutefI shycas de las ciudades como uno de los derechos de los ciudadanos en la ciudad y que sea exigible a traveacutes de los organismos de tUtela de estos derechos
La complejidad de las actuales form as territoriales (metroacutepolis ciudashydes-regioacuten sistemas urbanos regionales etc) q ue desbordan los liacutemites
de las unidades polft ico-adm inisrrativas tradicionales pero que actuacutean ecoshynoacutemica y social mente como una unidad y tienen problemas com unes exishygen la creacioacuten de instancias un itarias de gestioacuten imponen la necesidad de
que las poliacuteticas urbanas incluyendo la planeacioacuten sean unitarias e inteshy
gradas para el conjunto de la unidad territorial real
Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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ma de Meacutexico
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Las poliacuteticas urbanas de la izquierda latinoamericana se han desvanecishydo en e aire arrastradas por el derrumbe del socialismo real (Pradilla 2004b) En los partidos y gobiernos que siguen llamaacutendose de izquierda en e discurso electoral ya no hablan de la reforma urbana de los antildeos 60 y 70 ni de la socialdemoacutecrata municipalizacioacuten de la tierra ni de la exproshypiacioacuten y desarrollo estatal de las infraestructuras y servicios baacutesicos y menos auacuten de las consignas libertarias de cambio social del siglo XIX o inicios de XX
Este espacio de la poliacutetica ha sido llenado por versiones con rostro humano de las propuestas neoliberales Los partidos y gobiernos de izshyquierda prometen e implantan poliacuteticas de construccioacuten de vialidades para e automoacutevil con pago de peaje construidas con o por el capital construcshytor estas grandes inversiones las equ ilibran socialmente con pequentildeos gastos en el econoacutemico sistema de metrobus confi nado se hacen arreglos con empresas privadas para construir o mantener infraestructuras urbanas esenciales y la operacioacuten de servicios se mantienen algunos subsid ios en su prestacioacuten a los sectores populares pero se equilibran con cuantiosos estiacutemulos y desgravaciones a los empresarios inmobiliarios y de otros secshytores para lograr un Estado igualitario y generar empleos para combashytir la pobreza consigna que reemplazoacute a la justicia social se aplican poliacutetishycas asistenciales compensatorias similares a las del Banco Mundial y se reparten minuacutesculos apoyos a los sectores maacutes vulnerables (adultos mayoshyres discapacitados madres solteras) se reemplazoacute a los movimientos poshypulares urbanos por la participacioacuten ciudadana a la manera de los liberales europeos y todo se hace para la publicidad electoral que permitiraacute manteshynerse en el poder si se logroacute conquistarlo
Tampoco se habla de movilizacioacuten social colectiva libertad democracia directa justicia social equidad distributiva inclusioacuten social defensa y ampliacioacuten de espacio puacuteblico vivienda y servicios adecuados como dereshychos universales apropiacioacuten colectiva de la ciudad y sus aacutembitos puacuteblicos y patrimoniales organizacioacuten racional e incluyente de territorio etc Ya no creamos nada nuevo soacutelo hacemos caricaturas virtuales del pasado penshysando que son e futuro
Algo distinto habraacute que construir
La pregunta que hay que responder es iquestpodemos en Ameacuterica Latina aceptar la extincioacuten de la planeacioacuten urbana y confiar en que el libre mershy
Las polfticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
cado estableceraacute los equilibrios ambientales territoriales y sociales necesashy
rios o deseables en nuestras grandes ciudades Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avanshy
zamos hacia la urbanizacioacuten global trans iramos d la ciudad tradicional a
la metroacutepoli y hacia la fo rmacioacuten de ciudades regioacuten Y que los te rrito rios se estructu ran a partir de la combinacioacuten desigual y com pleja de estas tres formas socio-terriro riales Pod mos tambieacuten caracterizar estas formas terri shytoriales como gigantescas extendidas desordenadas privatizada fragmenshytadas in formatizadas excl uyentes con fl ictivas violentas conram inad as y obsolescent s (Pradilla 1998 y 2002) Ademaacutes hemos co nstatado que ni la planeacioacuten indicativa del intervensionismo e atal ni la l ibertad de elegir neoliberal han modificado estas tendencias ni hecho maacutes habitashybles las ciudades para sus pobladores y usuarios en su mayor(a empobrecishydos El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ulacioacuten de capital que engendraron mantuvieron inoperante y luego mataron a la
planeacioacuten Las evidencias no llevan a conclui r que en el necesario y urgente aunshy
que difkil proceso de cambio del patroacuten de desarro llo econoacutemico social y terri torial habraacute que construir otra forma dis tinta de poliacutetica urbana y como parte de ella de planeaci6n urbana que resuelva los liacutemites y contrashydicciones detectadas en las formas del pasado Muy si nteacuteticamente planshyrearemos algunos ejes de reflexioacuten y accioacuten que podriacutean hacer parte de este
proceso Las poliacuteticas urbanas deben ser la prioridad En su trama podremos
ubicar la compleja combinacioacuten de factores determinantes de la problemaacuteshytica urbana y actuar sobre ellos integralmente sin preocuparnos de que nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano no ea nuestro objeto de trabajo Una segunda ventaja es que en ellas es inevitable el diaacutelogo difiacutecil con los poliacuteticos con los que quizaacutes compartimos objetishy
vos y medios para el cambio o para quienes trabajamos aunque no lo reconozcamos por subsistencia
Atravesada y determinada por muacuteltiples problemas teacutecnicos y tecnoloacuteshygicos la planeacioacuten no puede seguir siendo un ejercicio tecnocraacutetico deshyberiacutea ser campo de aplicacioacuten de las decisiones poliacuteticas estrateacutegicas y taacutecshy
11 Buenos Aires en Argentina Sao Paulo y Riacuteo de Janeiro en Brasil la Zona Metropolitana del
Valle de M eacutexico y Lima en Peruacute superan los diez millones de habitan tes y forman parte de
grandes sistemas urbanos regionales -ltiudades regioacuten- crecienremenre integrados
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La Ciudad Latinoam ericana en el Siglo XXI
ticas hay que asumi rl a como un conjunto estructurado de poliacuteticas puacuteblishycas de corto mediano y largo plazo con efectos terri toriales y am bientales que desborda lo morfoloacutegico y fiacutesico para aden trarse en campos econoacute mishycos cultu rales sociales ambientales mutuamenre relacionados y condishy
cionados que es necesario integrar estruct uralmente La planeacioacuten urbana debe asum irse por tantO como parte de las poliacuteticas puacuteblicas urbanas enshytendidas en su sentido amplio e incluyente
Este caraacutecter poliacutetico de la plancacioacuten la urbana en particular impone que en su el aboracioacuten y aplicacioacuten jueguen un papel esencial las institucioshynes y actores de los poderes de los Estados democraacuteticos locales un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor activo del crecimiento econoacutemico con justicia distributiva y del desarrollo social de instrumento de la regulacioacuten social de los procesos de garante de los dereshychos sociales y humanos y de institucioacuten socialmente responsable y sujeta a su control y el poder legislativo convertido en instancia legiacutetima y plural de la representacioacuten poliacutetica de la ciudadaniacutea El ejecutivo elabora y proshypone las polCtieas planes y programas el legislativo consulta y deberiacutea aprobar daacutendole vigencia legal y vigila r su aplicacioacuten
La participacioacuten social indispensable para transitar de la planeacioacuten aushytori taria a la dem ocraacutet ica participa tiva debe superar el caraacutecter formal que hoy tiene inclui r instancias fo rm ales e informales integrar expresiones organizadas represenrativas y colectivas de los distintos grupos y estratos sociales construi r instrumentos de consenso y corresponsabilidad tener earaacutecter consultivo y decisorio (aprobacioacuten por plebiscito de las polftica estrateacutegicas contenidas en el plan) co ntar con mecanismos y espacios transshyparentes de coorrol de su aplicacioacuten y que sea legalmente exigible su cu mshy
pli miento por la poblacioacuten Esto rem ite a la necesid ad de que la planeacioacuten urbana democraacutetica y
partici pativa se consagre en las leyes generales de la N acioacuten y en las especiacutefI shycas de las ciudades como uno de los derechos de los ciudadanos en la ciudad y que sea exigible a traveacutes de los organismos de tUtela de estos derechos
La complejidad de las actuales form as territoriales (metroacutepolis ciudashydes-regioacuten sistemas urbanos regionales etc) q ue desbordan los liacutemites
de las unidades polft ico-adm inisrrativas tradicionales pero que actuacutean ecoshynoacutemica y social mente como una unidad y tienen problemas com unes exishygen la creacioacuten de instancias un itarias de gestioacuten imponen la necesidad de
que las poliacuteticas urbanas incluyendo la planeacioacuten sean unitarias e inteshy
gradas para el conjunto de la unidad territorial real
Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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Tabeev F el al ( 1965) PLanificacioacuten deL SociaLismo Barcelona Oikos-Tau Val enwel a J (199 1) frica deL ModeLo NeoLiberal M xico DF Unve rsidad Nacional Auroacutenoshy
ma de Meacutexico
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
I
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Las polfticas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
cado estableceraacute los equilibrios ambientales territoriales y sociales necesashy
rios o deseables en nuestras grandes ciudades Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avanshy
zamos hacia la urbanizacioacuten global trans iramos d la ciudad tradicional a
la metroacutepoli y hacia la fo rmacioacuten de ciudades regioacuten Y que los te rrito rios se estructu ran a partir de la combinacioacuten desigual y com pleja de estas tres formas socio-terriro riales Pod mos tambieacuten caracterizar estas formas terri shytoriales como gigantescas extendidas desordenadas privatizada fragmenshytadas in formatizadas excl uyentes con fl ictivas violentas conram inad as y obsolescent s (Pradilla 1998 y 2002) Ademaacutes hemos co nstatado que ni la planeacioacuten indicativa del intervensionismo e atal ni la l ibertad de elegir neoliberal han modificado estas tendencias ni hecho maacutes habitashybles las ciudades para sus pobladores y usuarios en su mayor(a empobrecishydos El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ulacioacuten de capital que engendraron mantuvieron inoperante y luego mataron a la
planeacioacuten Las evidencias no llevan a conclui r que en el necesario y urgente aunshy
que difkil proceso de cambio del patroacuten de desarro llo econoacutemico social y terri torial habraacute que construir otra forma dis tinta de poliacutetica urbana y como parte de ella de planeaci6n urbana que resuelva los liacutemites y contrashydicciones detectadas en las formas del pasado Muy si nteacuteticamente planshyrearemos algunos ejes de reflexioacuten y accioacuten que podriacutean hacer parte de este
proceso Las poliacuteticas urbanas deben ser la prioridad En su trama podremos
ubicar la compleja combinacioacuten de factores determinantes de la problemaacuteshytica urbana y actuar sobre ellos integralmente sin preocuparnos de que nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano no ea nuestro objeto de trabajo Una segunda ventaja es que en ellas es inevitable el diaacutelogo difiacutecil con los poliacuteticos con los que quizaacutes compartimos objetishy
vos y medios para el cambio o para quienes trabajamos aunque no lo reconozcamos por subsistencia
Atravesada y determinada por muacuteltiples problemas teacutecnicos y tecnoloacuteshygicos la planeacioacuten no puede seguir siendo un ejercicio tecnocraacutetico deshyberiacutea ser campo de aplicacioacuten de las decisiones poliacuteticas estrateacutegicas y taacutecshy
11 Buenos Aires en Argentina Sao Paulo y Riacuteo de Janeiro en Brasil la Zona Metropolitana del
Valle de M eacutexico y Lima en Peruacute superan los diez millones de habitan tes y forman parte de
grandes sistemas urbanos regionales -ltiudades regioacuten- crecienremenre integrados
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La Ciudad Latinoam ericana en el Siglo XXI
ticas hay que asumi rl a como un conjunto estructurado de poliacuteticas puacuteblishycas de corto mediano y largo plazo con efectos terri toriales y am bientales que desborda lo morfoloacutegico y fiacutesico para aden trarse en campos econoacute mishycos cultu rales sociales ambientales mutuamenre relacionados y condishy
cionados que es necesario integrar estruct uralmente La planeacioacuten urbana debe asum irse por tantO como parte de las poliacuteticas puacuteblicas urbanas enshytendidas en su sentido amplio e incluyente
Este caraacutecter poliacutetico de la plancacioacuten la urbana en particular impone que en su el aboracioacuten y aplicacioacuten jueguen un papel esencial las institucioshynes y actores de los poderes de los Estados democraacuteticos locales un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor activo del crecimiento econoacutemico con justicia distributiva y del desarrollo social de instrumento de la regulacioacuten social de los procesos de garante de los dereshychos sociales y humanos y de institucioacuten socialmente responsable y sujeta a su control y el poder legislativo convertido en instancia legiacutetima y plural de la representacioacuten poliacutetica de la ciudadaniacutea El ejecutivo elabora y proshypone las polCtieas planes y programas el legislativo consulta y deberiacutea aprobar daacutendole vigencia legal y vigila r su aplicacioacuten
La participacioacuten social indispensable para transitar de la planeacioacuten aushytori taria a la dem ocraacutet ica participa tiva debe superar el caraacutecter formal que hoy tiene inclui r instancias fo rm ales e informales integrar expresiones organizadas represenrativas y colectivas de los distintos grupos y estratos sociales construi r instrumentos de consenso y corresponsabilidad tener earaacutecter consultivo y decisorio (aprobacioacuten por plebiscito de las polftica estrateacutegicas contenidas en el plan) co ntar con mecanismos y espacios transshyparentes de coorrol de su aplicacioacuten y que sea legalmente exigible su cu mshy
pli miento por la poblacioacuten Esto rem ite a la necesid ad de que la planeacioacuten urbana democraacutetica y
partici pativa se consagre en las leyes generales de la N acioacuten y en las especiacutefI shycas de las ciudades como uno de los derechos de los ciudadanos en la ciudad y que sea exigible a traveacutes de los organismos de tUtela de estos derechos
La complejidad de las actuales form as territoriales (metroacutepolis ciudashydes-regioacuten sistemas urbanos regionales etc) q ue desbordan los liacutemites
de las unidades polft ico-adm inisrrativas tradicionales pero que actuacutean ecoshynoacutemica y social mente como una unidad y tienen problemas com unes exishygen la creacioacuten de instancias un itarias de gestioacuten imponen la necesidad de
que las poliacuteticas urbanas incluyendo la planeacioacuten sean unitarias e inteshy
gradas para el conjunto de la unidad territorial real
Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
I
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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La Ciudad Latinoam ericana en el Siglo XXI
ticas hay que asumi rl a como un conjunto estructurado de poliacuteticas puacuteblishycas de corto mediano y largo plazo con efectos terri toriales y am bientales que desborda lo morfoloacutegico y fiacutesico para aden trarse en campos econoacute mishycos cultu rales sociales ambientales mutuamenre relacionados y condishy
cionados que es necesario integrar estruct uralmente La planeacioacuten urbana debe asum irse por tantO como parte de las poliacuteticas puacuteblicas urbanas enshytendidas en su sentido amplio e incluyente
Este caraacutecter poliacutetico de la plancacioacuten la urbana en particular impone que en su el aboracioacuten y aplicacioacuten jueguen un papel esencial las institucioshynes y actores de los poderes de los Estados democraacuteticos locales un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor activo del crecimiento econoacutemico con justicia distributiva y del desarrollo social de instrumento de la regulacioacuten social de los procesos de garante de los dereshychos sociales y humanos y de institucioacuten socialmente responsable y sujeta a su control y el poder legislativo convertido en instancia legiacutetima y plural de la representacioacuten poliacutetica de la ciudadaniacutea El ejecutivo elabora y proshypone las polCtieas planes y programas el legislativo consulta y deberiacutea aprobar daacutendole vigencia legal y vigila r su aplicacioacuten
La participacioacuten social indispensable para transitar de la planeacioacuten aushytori taria a la dem ocraacutet ica participa tiva debe superar el caraacutecter formal que hoy tiene inclui r instancias fo rm ales e informales integrar expresiones organizadas represenrativas y colectivas de los distintos grupos y estratos sociales construi r instrumentos de consenso y corresponsabilidad tener earaacutecter consultivo y decisorio (aprobacioacuten por plebiscito de las polftica estrateacutegicas contenidas en el plan) co ntar con mecanismos y espacios transshyparentes de coorrol de su aplicacioacuten y que sea legalmente exigible su cu mshy
pli miento por la poblacioacuten Esto rem ite a la necesid ad de que la planeacioacuten urbana democraacutetica y
partici pativa se consagre en las leyes generales de la N acioacuten y en las especiacutefI shycas de las ciudades como uno de los derechos de los ciudadanos en la ciudad y que sea exigible a traveacutes de los organismos de tUtela de estos derechos
La complejidad de las actuales form as territoriales (metroacutepolis ciudashydes-regioacuten sistemas urbanos regionales etc) q ue desbordan los liacutemites
de las unidades polft ico-adm inisrrativas tradicionales pero que actuacutean ecoshynoacutemica y social mente como una unidad y tienen problemas com unes exishygen la creacioacuten de instancias un itarias de gestioacuten imponen la necesidad de
que las poliacuteticas urbanas incluyendo la planeacioacuten sean unitarias e inteshy
gradas para el conjunto de la unidad territorial real
Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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Tabeev F el al ( 1965) PLanificacioacuten deL SociaLismo Barcelona Oikos-Tau Val enwel a J (199 1) frica deL ModeLo NeoLiberal M xico DF Unve rsidad Nacional Auroacutenoshy
ma de Meacutexico
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
I
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Las poliacutericas y la planeacioacuten urbana en el neoliberalismo
Hay que transitar de la planeacioacuten-producm (acrividad delimitada en el tiempo que genera un libro o documemo) a la planeacioacuten-proceso conshyrinuo que implica la revisioacuten consrame de la relacioacuten entre poliacuteticas y realidad para hacer los ajustes necesarios y adaptar las poliacuteticas a los amshybias sociales cominuos con semido de anticipacioacuten del futuro y no de correccioacuten de lo pasado Por lo mismo los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un periacuteodo de gobierno lo que impl ica la ausencia de comin uidad de las poliacuteri as es decir convierte al plan en el mejor de los casos en una poliacutetica de corto o mediano plaw seguacuten el periacuteodo del gobershynante en comrad i ci6n on los procesos de larga duraci6 n de configurashycioacuten terri torial
Varias de estas rawnes conducen a la certeza de q ue la planeacioacuten urbashyna debe ser realizada baacutesicamente po r grupos o ins tLwciones puacuteblicas aushytoacutenomas o semi- autoacutenomas altam me especializadas que manrengan acshytualizada la informacioacuten y que cuemen con relaciones y mecanismos de comunicacioacuten y debare preferencial con los actores poliacutericos y sociales involucrados Las empresas privadas de asesoriacutea difiacutecilmenre pueden resshyponder a estas exigencias y deberiacutean limirarse a actuar como consultores en cuesriones particulares
Es inoficioso sentildealar que la planeacioacuten urbana debe trascender los enfoshyques del disentildeo fiacutesi co o urbanismo tradicional para integrar los temas ecoshynoacutemicos sociales tecnoloacutegicos culturales y ambiemales y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales La eacutepoca del urbanista como hombre siacutentesis visionario depositario de toda la imashyginacioacuten y creatividad de una sociedad ha desaparecido engull ida por la complejidad de los procesos urbanos y por la exigencia creciente de partishycipacioacuten democraacuterica de la poblacioacuten en la co nstruccioacuten de su futuro
Si a la relacioacuten de los planificador s con los poliacuteticos y los ciudadanos organizados antildeadimos la integracioacuten de los productos de la investigaci6n
podremos aspirar a una planeacioacuten como poliacutetica urbana eficaz y dotada de racionalidad e alliacute a las poliacuteticas y la planeacioacuten criacuteticas progresivas hay un gran paso el de la opcioacuten poliacutetica el cual se podraacute dar gracias al conocimiento de los vectores contrapuestos poliacutetica estatal hegemoacutenica y demandas de los ciudadanos
Los lectores podriacutean calificar estas notas de utoacutepicas o voluntaristas no tienen esa presuncioacuten ni ese alcance pero no se rechaza ese caraacutecter pues todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visioacuten de futuro Seraacute todaviacutea maacutes difiacutecil reconstruir las relaciones sociales y poliacuteticas dejar atraacutes
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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ma de Meacutexico
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
I
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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el neoliberalismo excluyente y empob recedor y llegar a la sociedad igualitari a incluyente justa y soberana que muchos exigen incluyendo algunos liacutederes poliacutet icos y gobernantes del continente an te el fracaso esshytrepjroso del neoli beralismo y su globalizacioacuten para garamizar la acumulashy
cioacuten ampliada del capi tal el empleo para todos yel bienes tar general de los pueblos de Ameacuterica Latina hoy dominantemente urbanos
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Las polfticas y la pl aneacioacuten urbana en el neoliberalismo
Prad ill a E Y Pino R (2004) Ciu dad de Meacutexico de la cenrralidad a la red de corredores utbanos Anuario de Espacios Urbanos Meacutexico D F Universidad Autoacutenoma Metropolitashyna A7caporzalco
Pradil la E y Maacute rquez L (20 04) Estanca mient o econoacutemico desindustrializaci oacuten terciarizacioacuten informal en la Ci udad de Meacutexico 1980-2003 y po(~ ccial de ca mbiomiddot fnvestigaci6n y Disentildeo Ndeg 1 (Divisioacuten de C iencias y Arce p ~ r l el Di seno) Universidad Autoacutenoma Metropolitana Xocnimilco
Scon A (2002) Region es urbano-globales dile mas de planeacioacute n y de polftica en un mundo neoliheral en J Bas3 ve (coord ) GlobaLizacioacuten y Alternativas IncLuyente pa ra ~ Siglo XXI Meacutexico D F Miguel Aacutengel Porruacutea
Secretada de Programacioacuten y Presupues to Poder Ejecutivo Federal (1985) AntoLogiacutea de fa PfamacicJn en Maacuteico 1917-7985 (tomos 1 y 10) Meacutex ico D F Fondo de ultura EconoacuteshymIca
Tabeev F el al ( 1965) PLanificacioacuten deL SociaLismo Barcelona Oikos-Tau Val enwel a J (199 1) frica deL ModeLo NeoLiberal M xico DF Unve rsidad Nacional Auroacutenoshy
ma de Meacutexico
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Descentralizacioacuten para la equidad1
D ariacutea 1 Restrepo B tero Universidad Nacional de Colombia Bogoraacute
La pregunta que nos planteamos aquiacute es la de saber si los procesos de reforma territorial de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina han sido eficashy
ces en la descentralizacioacuten institucional del poder por una parte y por otra si ello ha servido a una mayor apropiacioacuten democraacutetica de la adminisshy
tracioacuten las poliacuteticas y los presupuestos locales Planteada en una perspecshytiva histoacuterica la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo el caraacutecshyter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuenshycias poliacuteticas y soci ales O a la inversa si los procesos de descenualizacioacuten han mantenido o peor auacuten profundizado las inequidades - ociales terrishy
toriales y poliacuteticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano
La primera versioacuten de las ideas aquf consignadas fueron desarrolladas originalmence en el primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la Repuacuteblica del Ecuador con el apoyo del Insrituto Latinoamericano de Invesrigaciones Sociales -Ildis- de la Fundacioacuten Friedrich Eber r en el F uador Con posterioridad esre docum ento se
redactoacute para el IV foro Euro Latino Americano aribefio de Sociedad Civil co n el apoyo del Centro Peruano de Esrudios Sociales - C epes- y por solicirud del rupo Propuesta Ciudadana
del Peruacute Agradezco los com ntarios de Enrique O los cuales sin comp romerer s apreciashyciones sobre la mareri mejo raron el lexto n clar idad y preci ioacuten Nora del editor la ponencia presenrada al seminario tirulada Arre parre y comparre notas sobre el proceso de descentralizacioacuten colombiano puede solicirarse a planurunalmededuci
I
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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La Ciudad Latinoameri cana en el Siglo XXI
Para responder se plantean los propoacutesiros y las incidencias conrradictorias que animan las tra nsformaciones a la cuesti6n ter rito rial con el fin de aclarar a partir de donde se fo rm ulan propuestas de un ordenam ien to teshyrritorial que prop icie un a mayor equidad social politica y territO rial en Ameacuterica Latina
Una arquitectura institucional descentralizada para la liberacioacuten del mercado
Los procesos de descentralizacioacuten no tienen una sola potencialidad n i un solo propoacutesito polftico Sus caracteriacutesticas son e resultado en cada paiacutes de la pugna entre las principales fuerzas que han intervenido en el redisefio de Estado en las uacuteltim as deacutecadas Por una parte se reconoce la fuerza de los fundamentalistas de mercado y por la otra la emergencia de nuevas subjetividades democraacuteticas (Restrepo 2006) Cada una ha logrado impregnar la realidad de los ajustes terriroriales acometidos auacuten cuando los resultados alcanzados no terminan por saldar defi nitivamente la correlacioacuten de fuerzas a favor de ordenamiento de la sociedad por e mercado o por una nueva primaciacutea de los intereses sociales mayoritarios sobre la economiacutea la poliacutetica ye poder estatal
En la estrategia neoliberal los procesos de descentralizacioacuten impulsan tres dimensiones cada una de las cuales puede mostrar avances pero tamshybieacuten limitaciones e incluso efectos contraproducentes para e ajuste del Estado por el mercado En e terreno econoacutemico se ambiciona disminuir la intervencioacuten del Estado en la economiacutea e gasto puacuteblico y el profuso nuacutemero y poder de la burocracia (Wiesner 1992) Para lograrlo se debe acometer un ejercicio contable mediante e cual la parte del presupuesto nacional que se gira a las entidades territoriales debe ser menor o al menos igual a la em pleada por e nivel central de gobierno para los asuntos que se descentral izan La descentralizacioacuten co mo suma cero es considerada exitosa si los giros se acompantildean de la terceri zaoacuteoacuten o subcontratacioacuten de las fun ciones puacutebl icas con el sector p rivado y para asun tos de poca comshyplejidad con organizaciones sociales y solidarias (Banco Mundial 2001 ) De tal manera se ejecu ta poliacutetica puacuteblica con menos funcionaras puacuteblishycos a tiempo que se esti mula la creacioacuten de empresas privadas Tambieacuten se abaratan los costos de las acciones estatales que se trasladan de manera solidaria a las comunidades beneficiadas por la intervencioacuten descentralizashyda (Banco Mundial J 993)
O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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O escentriexcll izaci6n para la equidad
Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra mues tran un aumento d 1 tamo no del Estado del gasw y de la burocracia est~t[a l tan en los nivele territoriales como en el entral Ame 11 transferencia de recursos y fu nci nes a los gobiefl os lo alcs I Liase poliacuteLica y la burocracia nacional
se resisten a ceder poder Por 11 defienden competencias y platas que le permiten seguir inrervi niendo en aquellos a unto descentralizados que debiera haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro 2002) Sin embargo la esshy
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacioacuten para av nzar mucho en la SlLbconrratacioacuten en la generacioacuten de empresas y en la social ishy
zacioacuten de los ca tos de las acciones emules ( arrioacuten 2 03) Siguiendo con la dimensioacuten econoacutem i a importa sentildeala r que la descenshy
tralizacioacuten es una estrategia para realizar raacutepidos y legiacutetimos pr ceso de privatizacioacuten de empresas estatales territ rial s asiacute como para el alza de tarifas e impuestos Al transferir funciones con recursos insuficiente para ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p reshysioacuten social sobre la adm inistracioacuten local los man datarios de cualquier fi shyliacioacuten poliacutet ica d ben su ir tarifas e impue t OS y cuando estOs na alcanshyzan end udarse y privatizar las empresas (Resrrepo 200 1) En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado aunque en maacutes de un paiacute el end udamiento territorial ha sido de tal magnitud que compromeshyte la carrera del sector fi nancie ro privado y presiona giros suplementarios del nivel central lo cual afe ta middot1 equili brio macroeconoacutemico nacional Es decir el efecto contrario a lo que se buscaba (Aghoacuten et al 1997)
En la d imen ioacuten acial la descenrralizacioacuten de las em re as y s rvicios estatales es un mecan ismo eficaz para quebrar la unidad y la fo rtaleza nashycional de los sindicatos de los trabajado res del sector puacutebli o La local izashycioacuten d ios onfl iccos ciales es un fecro nada desp re iable q ue d biera resultar de la responsabilidad local sobre asuntos muy sensibl en la calishydad de vida de la poblacioacuten Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl ashymar el n oliberal ismo en Ameacuterica Latina sin embargo los conflictos sociashyles no cesan de rebasar su frontera lo 1 aunque el sindi lismo no logra reponer la fu rza q ue antantildeo acum uloacute de la mano de las grandes em presas
estatales de caraacutecter nacional Dos gran des ropoacutesitos sobresalen en la dimensioacuten po(tica la
despolitizacioacuten y la fragm entacioacuten Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacioacuten geren ial con ertir la adm inistracioacuten local m ism a en un o nglomerado de empresas que ompiren sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcioacuten y manejo de los sub idi s con tras empresas privadas
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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La Ciudad larinoameriacutecana en el Siglo XXI
en el terreno de la p rod uccioacuten y prestacioacuten de servicios Separar la poliacutetica de la administracioacuten la cual debe manejarse como cualquier em presa comshypetitiva signi flca reducir el margen de accioacuten de la poliacutetica a debates sobre dicorom iacuteas morales tales como la corru pcioacuten el dien te ismo asuntos de
pol iciacutea y buenas praacutecticas ciudadanas (Restrepo 2001) Cont inuando en el frente po(tico si se prom ueve la responsabilidad d
cada poblador con los desem pentildeos de sus mandata rios y gerentes se consshyt ruye un poder local consecuente con las realidades de los mercados Es decir lograr que a cada mercado local le corresponda un conglomerado poblacional con responsabil idades en la eleccioacuten ca-administracioacuten y conshytrol de la red de adm inistradores de em presas puacuteblicas De tal manera se desincentivan las confrontaciones ideoloacutegicas sobre la adm inistracioacuten en cambio se estimulan las co ntiendas gerenciales por resultados de eficiencia y calidad de las unidades prestadoras de servicios Oessop 1993) Cada administrador responde por su empresa y cada mandatario por e ambienshyte general de la red de emp resas y servicios con e fin de aumentar la competitividad de territorio en el mercado Se obtiene asiacute una fragmentashycioacuten de la poliacutetica en cada unidad territorial No habriacutea tampoco incentivo a la agremiacioacuten partid is ta ideoloacutegica en una escala superior d iferente a la de asociaciones de caraacutecter administrativo y de planeacioacuten En otras palashybras construir a cada escala de mercado adecuadas agremiaciones de admishynistracioacuten flexi ble que ejerzan la terciarizacioacuten
No existe duda sobre el avance acometido en la dislocacioacuten de las agremiaciones poliacuteticas supra locales y la profund idad del fenoacutemeno de la personificacioacuten de la poliacutetica hay mis personalidades que partidos poliacutetishycos y maacutes desempentildeos de gerencias individuales que com probacioacute n de programas poliacuteticos (Eaton 2004) Las entidades terri toriales caen una a una en la lucha por la atraccioacuten de inversiones puacuteblicas y p rivadas naci shynales y externas para hacer terrirorios competitivos y compitiendo los unos contra los Otros los centrales contra los vecinos en crear las mejores condici ones para acunar al capital (Rincoacuten et al 2005)
Esto ha devenido en que la gran poliacutetica y la lucha por definir las orienshytaciones q ue definen los modelos generales de creci miento y d istribucioacuten la reparticioacuten de cargas y beneficios en la sociedad y las al iaozas internacioshynales haya vuelto una vez maacutes a m irar hacia la nacioacuten Veinte antildeos de descentralizacioacuten han servido para revivir el intereacutes por la gran poliacutetica y la ideologiacutea ademaacutes la certeza de que estas se juegan en lo fundamenta l mediante la construccioacuten de proyectos mayoritarios a n ivel nacional N o
D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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D csce ntrali7acioacuten para la equidad
Jiexcl
puede ser este reconocido como un tri unfo del aju re neo li beral pero siacute un
resul tado de eacutel (Re rrepo 200Gb)
La dimensioacuten maacutes estrateacutegica como suele pasar no es de o r en mateshyrial si no cultural dicho de manera maacutes precisa de cultura pol iacutetica Para
imponer e fundamentali mo de mer ado e traspa a la pro piedad colecshy
tiva bajo su forma esra ta masivam e nte a las red s empresaria les
trasnacionales y lo que queda de la adm in istra ioacuten puacutebl ica se somete a la
loacutegica de mercado princi palmente mediante la ap licacioacuten Jet principio de la libre ompeten ialgt entre empresa d e cualquier naturaleza juriacutedica
Reunida queda asiacute la condicioacuten material para incenriv r la cultura del saacutelshy
vese quieacuten pueda y tenga los medios para ello Las ciudades poderosas de
cada paiacutes se tragan sus aacutereas proacuteximas de influencia y las ponen a orbitar alrededor de sus necesidades tales como descongestionar los dormitorios
proveer recursos naturales y alimentos recibir d esec hos dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes
Este comportamiento de mezquino agujero negro se distancia de los
principios de solidaridad sin duda imperfectos que construyeron los Esshy
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo 2002) No sorprende que
las eacutelites poliacuteticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrrishy
buido a arras zonas caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras
subdesarrollo institucional y pereza fiscal La justicia de mercado es conshy
traria al principio de redistribucioacuten a cambio del cual levanta aquel de la retribucioacuten la loacutegica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia Tales voces se oyen desde Bogotaacute pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra Cada cual debe recibir en
proporcioacuten directa a su capacidad y no con relacioacuten a sus necesidades Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomiacutea tributaria entendido como e quiebre de las fi nanzas nacionashy
les y la concentracioacuten de los medios econoacutemicos de las grandes urbes en
manos privadas Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e colonialismo interno es decir la succioacuten de sus recursos naturales
agropecuarios m inero de hidrocarburos el agua y los bosques
iexclAbajo el Estado paternalista viva la ideo logta de la responsabilidad de
cada uno anr lo suyo Superada debe qu dar la larga eacutepoca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social debiera seguirle su conversioacuten en deshy
recho poliacutetico ciudadano y obligacioacuten estatal Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado oda proclama y reivindicacioacuten debe abandoshy
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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La Ciudad Latinoamericana en el Siglo XXI
nar la pugnacidad propia de com po rtamientos inmaduros y antisociales contrarios a los derechos humanos a los derechos de los otros A cam hio las necesidades y derechos deben convertirse en proyectos promovidos por em presas sociales que compitan por hacerse a los co ntratos de las bolsas estatales privadas y de la fi lantropiacutea internacio nal (Ca neacutes er aL 2002) Las protestas deben mutar en proyectos las reivindicaciones en contratos la pugnacidad en sociedad mercantil las organizaciones en em presas sociashyles la poliacutetica en gestioacuten y el Estado en mercado
D escentralizar para socializar el poder
La lucha en contra de los regiacutemenes auto ri tarios latinoamericanos dushyrante los antildeos setenta y ochenta derru mboacute las hegemoniacuteas mi li tares y desprestigioacute las democraci as restr ingidas del continente como la colomshybiana y la mexicana Lo que no se observoacute al comienzo fue la enorme ola de las subjetividades poliacuteticas que coincidieron en el repud io a la estrechez de los sistem as representativos N o se tratoacute exclusivamente de aspi rar a un reto rn o de las formas y praacutec t icas de la de mocracia libe ra) claacutesica pluripartid ismo separacioacuten de poderes derechos de oposicioacuten si no tamshybieacuten de rebasar los lim itados maacutergenes de los sistemas representativos en los Estados centralizados liberales Los reclamos de descen tralizacioacuten poliacuteshytica y de participacioacuten ciudadana y comuni taria en los maacutes diversos asunshytos puacuteblicos emergieron con fuef7a inusi tada El reconocimiento de los derechos de represcntacioacuten poliacutetica a las fuerzas sociales marginadas de siempre asalariados campesinos viviendistas se comhinoacute con la pugna por la representacioacuten de nuevos sectores urbanos ciacutevicos y Je mujeres principalmente (Corteacutes et al 2002) La realidad poliacutetica latinoamericana es hoy vei nte antildeos despueacutes tributaria de esa fuerza emergente que no cesa todaviacutea de irrum pir en la escena reclamando maacutes cantidad capacidad y calidad de su represen taci6n poliacutetica
Un liacuteder obrero llegoacute a la presidencia en Bra~il despueacutes de 500 antildeos el primer presidente indiacutegena de Ameacuterica gobierna Bol ivia un militar nacioshynalista estaacute a la cabeza de una potencia petrolera caribentildea la Repuacuteblica Bolivariana de Venezuela un acadeacutemico ligado a las Organizaciones no Gubernamentales gobierna el Ecuador y un ex obispo progresista recieacuten llega a ocupar la si lla de primer mandatar io en Paraguay O breros indiacutegeshynas campesinos religiosos socialistas nacionalistas Ameacuterica Latina estaacute irreconocihle El recuento seda muy extcnso si la mirada se posara sobre
Descencralizacioacuten para la equidad
los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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La Ciudad Larinoam ericana en el Siglo XXI
y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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los cargos en los niveles intermedios y locales La apertura de los sistemas
poliacuteticos a la representacioacuten de las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados cuand no rep rim idos en las deacutecadas del sesenta seshy
tenta y ochenra es un hecho palpable Maacutes allaacute de la gran represenracioacuten
se encuentra un nuacutemero exponencialmente mayor de ciudadanos comushy
nidades sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rraveacutes espacios estatales antes reservados al monoshy
polio de poliacuteticos y funcionarios profesionales La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacioacuten del caudillismo el mesianismo y el autoritarismo
popular por arriba y por abajo la fragmentacioacuten social mediante una mishy
rada de micro gestiones forjadas desde las muacuteltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo 200Gb)
Maacutes allaacute de la dupla dicotoacutemica estatismo-colecti i mo o liberalismoshy
individualismo las nuevas praacutecticas poliacuteticas batallan por introducir un
nuevo paradigma la socializacioacuten del poder No se trata soacutelo de la eleccioacuten
popular de alcaldes y gobernadores sino de la construccioacuten de mandatos
populares durante la campantildea electoral no es suficiente conocer las intenshy
ciones de los gobernantes ahora muchos aspiran definir planes y presushy
puestos participativos ademaacutes del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el periacuteodo de gobierno se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de goshy
bierno es crecienre la exigencia de gestiones honestas para cuya garantiacutea
se presionan rendiciones puacuteblicas de cuentas de la administracioacuten y el poder ejecutivo se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracioacuten y los servicios puacuteblicos para cuyo fin la participacioacuten ciushy
dadana y comunitaria en las instancias y programas puacuteblicos tiene una
importancia definitiva
iquestCuaacutel es la relacioacuten enrre praacutecticas participativas y ordenamienro espashycial del Estado En teoriacutea no existe una relacioacuten uniacutevoca Un reacutegimen censhy
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos asiacute como una estructura descenrralizada y los gobiernos locales pueden asenshy
tarse con base en praacutecticas paternalistas y autoritarias o ser e resultado
vivo de un empoderamiento ciudadano sobre la administracioacute n puacutebl ica
Sin em bargo en la Ameacuterica Lacina de los antildeos o henta nove nta y todaviacutea
a principios de siglo XXI movimientos sociales en particular los eacutemicos
de base rural y ciacutevica identifican la construccioacuten de su poder con la partishy
cipa ioacuten s cial en for mas descentralizadas de gobierno (Fals 2000) La
reivindicacioacuten de autonomiacutea territorial no se vive como reclamo de autismo
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y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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y segregacioacuten si no como apropiacioacuten a escal a local del poder poliacutetico adshyministrativo y econoacutemico Sabido es que la exigencia de autonomiacutea territoshyrial no es patri monio de una exclusiva intencioacuten estrateacutegica Por el contrashyrio estaacute en las entrantildeas mismas de la loacutegica de la com pttencia de las regioshynes ganadoras contra las perdedoras del secto r privado tras nacionalizado conrra las cargas del E~tado nacioacute n del colonialismo interno y de la vershysioacute n contemporaacutenea del desarro llo desigual y combinado del capi ta lismo de enclave
Es por lo anterior que valen dos advertencias La primera invita a romshyper la relacioacute n uniacutevoca entre las exigencias de descentralizacioacuten con la deshymocracia y el desarrollo equitativo enrre regiones internas y la segunda asegura la absoluta necesidad de la dimensioacuten nacional e inrernacional en la profundizacioacuten de praacutecticas y sistemas democraacuteticos incluso de los locashyles (Castagna et al 2002)
La socializacioacuten del poder poliacutetico y de la administracioacuten se extiende tambieacuten hacia un reclamo po r socializar el bienestar y el poder econoacutemico Dentro del ideario de los movimientos populares de las uacuteltimas deacutecadas en Ameacuterica Latina se encuentra la lucha por el acceso a bienes esenciales tales como la salud la educacioacuten el agua potable el transporte la vivienda digna los servicios puacuteblicos y la justicia Estas exigencias contradicen la natural destinacioacuten de las inversiones que proclama el neo liberalismo para los bastiones geograacuteficos y sociales ganadores del desarrollo (Restrepo 2003) Contrariedad mayor generan los movimientos sociales y las fuerzas poliacuteticas que obligan la relocalizacioacuten irracional de inversiones para aposhyyar mercados regiones y poblados deprimidos La descentralizacioacuten del modelo de desarrollo contradice el caraacutecter de enclave del Estado y del desarrollo Una advertencia no se trata de una mera reivindicacioacuten de inshyversiones en los terri torios subdesarrollados debido a que estas pueden tener la intencioacuten excl usiva de extraer los recursos naturales energeacuteticos y medio ambientales de las regiones La creacioacuten de sistemas econoacutemicos locales supone la retencioacuten territorial del excedente es decir algo totalshymente contrario a la doctrina del liberalismo econoacutemico que se opone a toda regulacioacuten que cohiacuteba la plena libertad de movilidad espacial del capital (Benko y Lipierz 1994)
Sin embargo el alcance de los procesos de descentralizacioacuten se limita a la poliacutetica social y los aSuntos de infraestructura turismo y agropecuarios de baja complejidad Todaviacutea no se logran desconcentrar los factores decishysivos del crecimiento y la red istri bucioacuten eco noacutemica propiedad industriashy
Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Descen tralizacioacute n para la equidad
lizacioacuten gran infraesrrucrura i ncia y cecnolog(a creacuted ira y cributacioacuten pri ncipal mente (Misas et al 2005) Las b rechas en los iacutendice de desarroshyllo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I deacutecada del se tenta (Ocampo 2002) Maacutes auacuten a pe ar dt un difusi6n de los sistemas
p liacuteticos del gasto puacutebl ico y de l presencia estatal en los territorios de la mano de la descentralizacioacuten todaviacutea el poder econoacutem ico y poliacutetico privashydo y es tatal sigue altamen te concent rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo 2007b)
Finanzas territoriales y equidad
Dos fuerzas antagoacutenicas se disputan la redefi nicioacuten del ordenam iento territorial d los Estados en Ameacuterica Latina N o se trata de una co nfron tashycioacuten entre centralistas y des- centralistas sino de una pugna por la primashyciacutea social y poliacutetica den tr de cualquiera de las prioridades de organ izacioacuten espacial del E tado (Remepo 00l) Aquiacute hemos sustentado como signo de distincioacuten de la fisura estrateacutegica la primada por la privatizacioacuten O la
social i7-acioacuten del Estado las rentas puacutebli y la loacutegica poliacutetica En lo que queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la descentral izacioacuten
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacioacuten del poder Este esfuerzo tiene sentido uacuten icamente si la izquierda democraacutetica en Ameacuterica La ti na considera que el ordenam iento espacial interno permite la obtencioacuten de fi nes mayo res en la construccioacute n de la equidad el bienestar y la democracia (Mont3ntildeeacutes 2001) Si po r el contrario la amenaza de la glob lizaci6n neoli bera l recomienda bajo ciertas condi iones lim itar la
autonomiacutea de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de poder central entonces lo que sigue carece de perti nencia o al menos de actualidad o de urgencia La apuesta de este escri to es il ustrar los maacutergenes de ganancia que cie rto manejo de la loacutegica espacial podriacutea aportar a l construccioacuten del poder in tero bull el cual debe a toda luces complementar e con In acuerdo mayoritario sobre las prioridades poliacuteticas nacionales y con la cons truccioacuten de alianzas internacionales en particular ap retar e paso de la integracioacuten
econoacutemica insti tucional y monetaria de Ameacuterica Latina iquestQueacute tiene que ver la integracioacuten con la descentralizaci6n A nuestro
entender mucho (Torres Ribeio 2005) Pero explicar esta relacioacuten excede
el propoacutesi m de este ensayo Nos lim itamos a sentildeal ar ql1e son las dos prinshycipales di mensiones de transformacioacuten e pacial de los Estad s nacionales En este contexto advenir que una integracioacuten carente de un propoacutesi to
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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La Ciudad Larinoamcricana en el Siglo XXI
expliacutecito de apoyar el desarrollo de las regiones maacutes marginadas en cada paiacutes puede aumentar auacuten maacutes la concentracioacuten del desarrollo Asiacute se acreshycentariacutean las diferencias en los niveles de bienestar y por lo tanto se enshysanchariacutean las inequidades internas La otra amenaza a considerar es la intensificacioacuten de procesos de descentralizacioacuten carentes de un marco mashyyor de integracioacuten supra estatal Tal situacioacuten puede conducir a fraacutegiles unidades administrativas territoriales a negociar en condiciones muy preshycarias con el mercado mundial Al final se debilitariacutean los mecanismos de solidaridad interna a las naciones se comprometeriacutea la estabilidad de los sistemas estatales y se podriacutea caer en una guerra fiscal entre entidades territoriales (Carreras 2005)
Hechas estas advertencias pasemos entonces a las propuestas No deja de sorprender que el pensamiento criacutetico latinoamericano se entretenga en la discusioacuten sobre los usos que se dan a la distribucioacuten territorial de los recursos de los presupuestos nacionales buscando con ello rivalizar o al menos volver compatible la prelacioacuten por la eficiencia con aquella por la equidad Olvida asiacute trabajar los dos lados de la ecuacioacuten de toda discusioacuten sobre equidad en el gasto puacuteblico quienes aportan a la financiacioacuten del Estado y quienes se benefician del gasto puacuteblico En los dos lados de la ecuacioacuten debe imperar un claro criterio de equidad so pena de correr granshydes riesgos contra la justicia social o por lo menos desperdiciar una gran oportunidad para hacer de los giros un instrumento claro de redistribucioacuten de recursos en la sociedad Cualquiera sea el origen de los recursos y los criterios de asignacioacuten del gasto siempre nos toparemos con consecuencias maacutes o menos daras o indirectas con la equidad
Si por ejemplo los recursos provienen en lo fundamental del creacutedito externo se evita la financiacioacuten por la viacutea del presupuesto regular del Estashydo y con ello la discusioacuten sobre la proporcioacuten de los aportes de diferentes grupos sociales y actividades econoacutemicas Ademaacutes la sostenibilidad del gasto descentralizado se encontrariacutea faacutecilmente comprometida Inscribir los giros como porcentaje -fijo creciente o condicionado- del presupuesto nacional le otorga diferentes niveles de certeza al gasto puacuteblico descentrashylizado pero tampoco resuelve la duda sobre la contribucioacuten de la financiashycioacuten a la justicia redistributiva En la mayoriacutea de los casos se giran porcenshytajes del presupuesto general o del gasto puacuteblico social o de una bolsa especiacutefica de impuestos Sin embargo poca claridad existe sobre el esfuershyro social relativo en la constitucioacuten de esas fuentes Si nos atenemos a la tendencia general de la triburacioacuten en la regioacuten con ciertas y notorias
Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Descentralizacioacuten para la equidad
excepciones los impuestos maacutes dinaacutemicos son aquellos que representan una carga mayor a las clases bajas y medias de la poblacioacuten respecto de los ingresos relativos de los diferentes niveles sociales E decir que los imshypuestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacioacuten En cambio los impuestos directos a la riq za y la propiedad representan porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas Asiacute las cosas los recursos cedidos de la nacioacuten a las entidades territoriales poshydriacutean estar viniendo indirectamente de la base de la piraacutemide social con destino a financiar la poliacutetica social de esas mismas clases En este caso se tratariacutea cuando maacutes de una redistribucioacuten intra clase
Para lograr una relacioacuten maacutes clara entre la financiacioacuten de las poliacuteticas territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el orishygen del ingreso con el destino del gasto por ejemplo de la siguiente forshyma Por el lado de los ingresos mediante un porcentaje directamente proshyporcional al producto interno bruto per caacutepita de los niveles territoriales intermedios y las grandes ciudades otro porcentaje del impuesto a la rishyqueza y orro tanto de los tributos y tasas al consumo finalmente un monto fijo por entidad territorial De tal manera las entidades territoriashyles de mayor desarrollo las clases sociales maacutes pudientes los maacutes asiduos consumidores y cada entidad territorial contribuiriacutean de manera proporshycional a su riqueza Por el lado del gasto se aplicariacutea el criterio inverso se recibiriacutea una mayor porcioacuten de la bolsa a menor producto interno bruto territorial mayor cantidad de pobreza total y relativa maacutes precario desashyrrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal Una advertencia la experiencia de los uacuteltimos antildeos ensentildea que privilegiar con mayor gasto puacuteblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estiacutemulo pershyverso a no superar la pobreza y el subdesarrollo Por lo tanto es prudente introducir un criterio de eficiencia a los giros precisamente de eficiencia en la reduccioacuten de las precariedades Por ejemplo las mejoriacuteas en el esfuershyzo fiscal relativo las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminushycioacuten de brechas de inequidad deberiacutean ser entusiastamente premiadas
El presupuesto nacional y la equidad en la financiacioacuten territorial
Muchos de los movimientos sociales perifeacutericos pugnan por una desshycentralizacioacuten del gasto puacuteblico Es por ello que los sectores progresistas
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asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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La C iudad Lari noamericana en el Siglo XXI
asocian la descentralizacioacuten con una mejor distribucioacuten territorial y social del gasto puacutebl ico es decir con la equidad Esta pugna nos adviene sobre la necesidad de volver la mirada sobre la d istribucioacuten general de los recursos presupuestales de un paJs El presupuesto es quizaacutes el arma maacutes poderosa para impulsar la integracioacuten de las economiacuteas el desarrollo maacutes equilibrashydo entre las regiones y la redistribucioacuten social de oporturudades y riquezas producidas O podriacutea llegar a serlo A maacutes de com ener una parte general sobre el gasto asignado a insri ruciones y fu nciones netamente centrales los presupuestos nacionales debieran organizarse espacialmente es decir ser absolutamente claros en sentildealar el destino territorial de los gastos que hoy aparecen como si fueran generales y sectoriales omitiendo indicar las entishydades territoriales receptoras de d ichas erogaciones
No se pretende someter el presupuesto nacional ni ninguacuten otro a un mero principio de igualdad todos reciben igual cantidad de recursos sershyvicios atenciones reconocimientos o apoyos La propuesta no es acercarse al igualitarismo sino a la equidad y una formulacioacuten adecuada de equishydad podriacutea ser cada uno aporta en proporcioacuten a sus capacidades y recibe en relacioacuten a sus necesidades y al esfuerzo relativo que realice La ventaja de la organizacioacuten territorial del presupuesto nacional es la obligacioacuten de un debate sobre los criterios de asignacioacuten de los recursos el desarrollo relativo la pobreza las necesidades de infraestructura el estiacutemulo a sisteshymas econoacutemicos territoriales la generacioacuten de conocimiento ciencia y tecshynologiacutea apropiada la conservacioacuten productiva del medio ambiente el agua y los bosques e inversiones en vivienda educacioacuten y salud
Una sola bolsa para la financiacioacuten de planes territoriales de desarrollo
Tambieacuten ganariacutea claridad el debate puacuteblico si se conforma una sola contabilidad con el conjunto de mecan ismos de financi acioacuten de las poliacutetishycas territoriales muchos de los cuales obedecen a loacutegicas de asignacioacuten diferentes y en conjunto no cumplen un criterio de redistribucioacuten equishytativa de oportunidades entre los territorios de la nacioacuten Uno son los criterios de giros obligados por las constituciones y las leyes a los gobiernos locales los cuales cubren a todas las entidades territoriales y se ordenan a partir de reglas de caacutelculo sabidas Otros son aquellos que poseen un cashyraacutecter circunstancial a cargo de creacutedito externo y dependientes de las preshysidencias de las repuacuteblicas los cuales privilegian grupos de poblaci6n y
Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
Recoger y volver a repartir tributos y ren tas
Caracteriacutestica de tod s los estados la tinoamericanos sean estos unitashyrios O federales ha sido la concentracioacuten tributaria en el nivel central de gobierno D esde los antildeos veinte y treinta del siglo XX los maacutes importantes
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Descenrralizacioacuten para la equidad
territorios especiacuteficos Un tercer paquete de recursos se genera a partir de los reconocimientos que varios paiacuteses hacen a I a~ entidades territoriales por la explotacioacuten de recursos no renovables los cuales premian con asignad shynes los lugares a donde el azar situoacute e bien natura Finalmente tambieacuten existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistratishyvos y econoacutemicos los cuale son sensi bles a las relaciones poliacuteticas tableshycidas entre los liacutederes locales y las mayoriacuteas poliacuteticas nacionales
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll maacutes equitativo entre las regione Para que asiacute ea es deseable que los giros se subordinen a planes de desarrollo territoriales que hayan cursado obligashytoriamente un intenso proceso de participacioacuten y concertacioacuten local sobre las prioridades de desarrollo Hacia el mismo fin abogan Fondos de Comshypensacioacuten inter regionales que a la vez que compensen diferenciales en niveles y capacidades de desarrollo se especialicen en e emprendimiento de proyectos de integracioacuten regional
Quizaacutes e reto maacutes grande sea lograr que el presupuesto nacional posea un verdadero caraacutecter nacional es decir que la matriz central de su formushylacioacuten sea la preocupacioacuten por la distribucioacuten de oportunidades de desashyrrollo en todas las regiones y en consecuencia e apoyo a las prelaciones locales de desarrollo (Departamento Nacional de Planeacioacuten 2003) Siacute asiacute fuera se convertiriacutea en un poderoso instrumento de integracioacuten nacional y de equidad en vez de ser como hasta ahora ha sido de manera predomishynante la organizacioacuten de la hegemoniacutea de sectores econoacutemicos y territoriashyles dominantes El proceso de ejecucioacuten del presupuesto podriacutea combinar cuatro principios El primero el acuerdo sobre las prioridades nacionales estado de conciencia al cual se llega como resul tado de una amplia particishypacioacuten de representantes de todos los terri torios en su discusioacuten yaprobashycioacuten El segundo la concurrencia obligatoria de todos los niveles de goshybierno en la implementacioacuten de las poliacuteticas nacionales estrateacutegicas El tercero e derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de desarrollo propios Y e cuarto e apoyo de la nacioacuten a la financiacioacuten y ejecucioacuten de las prioridades territoriales
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