Los Siete Principios Básicos de La Política Exterior de México

8/11/2019 Los Siete Principios Básicos de La Política Exterior de México

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LOS SIETE PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA POLÍTICAEXTERIOR DE MÉXICO



INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Serie DOCTRI NA JURÍDICA, Núm. 219

Coordinador editorial: Raúl Márquez RomeroEdición: Miguel Ló pez Ruiz

Formación en com putadora: José Antonio Bautista Sánchez



LOS SIETE PRINCIPIOSBÁSICOS DE LA POLÍTICA

EXTERIOR DE MÉXICO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOMÉXICO, 2005

EMILIO

O. R ABASA

Coordinador



Primera edición: 2005

DR © 2005, Universidad Nacional Autónoma de México

I NSTITUTO DE I NVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circui to Maes tro Ma rio de la Cueva s/nCiudad de la Investigación en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 México, D. F.

Impreso y hecho en Mé xico

ISBN 970-32-2503-9



CONTENIDO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII

Emilio O. R ABASA

PARTE PRIMERA

La política exterior de México en sus Constituciones . . . . . . . 3

Emilio O. R ABASA

Política exterior y orden constitucional: los fundamentos de una

política de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Bernardo SEPÚLVEDA AMOR

PARTE SEGUNDA

La autodeterminación de los pue blos . . . . . . . . . . . . . . . 55

Ernesto SOSA

La no intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Juan de Dios GUTIÉRREZ BAYLÓN

La solución pacífica de controversias internacionales . . . . . . . 89

Hermilo LÓPEZ BASSOLS

La proscripción de la amenaza o del uso de la fuerza en las re la-ciones internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Edmundo VARGAS CARRE ÑO

V



La igualdad jurídica de los Estados . . . . . . . . . . . . . . . . 169

José Luis SIQUEIROS

La coo peración internacional para el desarrollo . . . . . . . . . . 193

Eugenio A NGUIA NO R OCH

La lucha por la paz y la seguridad internacionales . . . . . . . . 227

Juan Manuel GÓMEZ-R OBLEDO V.

PARTE TERCERA

Ensayo so bre la gestación, formación, aportaciones y actualidadde la ONU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Francisco CUEVAS CANCINO

Autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

CONTENIDOVI



Los siete princi pios bá sicos de la política exteriorde Mé xico, edi tado por el Insti tuto de Investiga -ciones Ju rí di cas de la UNAM, se terminó de im-

primir el 14 de marzo de 2005 en los ta lle res deJ. L. Servicios Gráficos, S. A. de C. V. En estaedi ción se em pleó pa pel cul tural 70 x 95 de 50 ki -los para los interiores y cartulina couché de 162kilos para los fo rros; consta de 1,000 ejem pla res.



PRESENTACIÓN

México siem pre ha vivido su política exterior de acuerdo con ciertos einaliena bles princi pios. La mayor parte de ellos no ha sido resultado de

la mente de teóricos o prácticos de esa política ex terior y/o del dere chointernacional, sino de su azarosa y sangrienta historia. No obstante que los citados princi pios forman parte intrínseca de tra-

tados internacionales de los que México es signatario (cartas de la ONUy de la OEA, entre otros) —y, por ende, son ca pítulo fundamental del or-den jurídico interno de nuestro país, conforme a la mención que hace elartículo 133 constitucional—, en 1988 se consideró necesario, acertada-mente, incor porarlos a la altura y ma jestad de nuestra carta mayor.

Por fortuna, se esta blecieron los princi pios perennes y no los transito-

rios, los sustanciales y no los meramente coyunturales.En virtud de lo anterior, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM ha juzgado pertinente, y de señalada utilidad práctica, el dar aconocer la incor poración de 1988 y la ex plicación, princi pio por principio, de los siete que se mencio nan ex presamente en la fracción X del ar -tículo 89 constitucional.

Esto ex plica el porqué de la obra. A continuación, los siete princi piosca pitales de nuestra política exterior y, finalmente y como conclusión, unadecuado y breve estudio so bre la estructura y funcionamiento del má-

ximo órgano co pular internacional: la Organización de las NacionesUnidas.

Emilio O. R ABASA

VII



LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICOEN SUS CONSTITUCIONES

Emilio O. R ABASA

SUMARIO: I. Con sideraciones generales. II. Constituciones

anali zadas. III. Acta Constitutiva y Constitución federal de

1824. IV. Las Ba ses y las Le yes Constitucionales (1835-1836)

y las Ba ses Orgánicas de 1843. V. El Acta Constitutiva y de

Re formas de 1847 . VI. La Constitución Federal de los Estados

Unidos Me xicanos de 1857 . VII. La Constitución Política de

los Estados Unidos Me xicanos de 1917 . VIII. Conclu siones.

I. CONSIDERACIO NES GE NERALES

La política exterior en el mundo, desde su base original en el derecho degentes (ius gentium) tiene dos esen ciales fuentes de eje cución: la sub jeti -va, a través de la que, genéricamente, se han designado agentes di plomá-ticos, y la ob jetiva, manifiesta en los tratados, esto es, los acuerdos bi la-terales o multilaterales entre naciones so beranas.

Los primeros em ba jadores, o sea, re presentantes de un jefe de Estadoacreditados ante un go bierno, parecen ha ber surgido en la Italia prerena-

centista, cuando existían las Re pú blicas de Venecia y Florencia, el duca -do de Milán, el reino de Ná poles y los Estados pa pales. Nicolás Maquia-velo, que tanto sirvió a los Médicis —a quienes inclusive dedicó sucele bérrimo El Prínci pe — con un cargo menor, se desem peñó en esasiniciales lides di plomáticas.

En cuanto a los tratados, es casi im posi ble encontrar en el tiem po sus primeras manifestaciones, ya que no necesariamente tuvieron que ha ber sido escritos, sino que, sim plemente, la pala bra em peñada entre caudilloscom batientes o jefes de gru pos o naciones opuestos, muchas veces resul-ta ban suficientes.

3



He señalado lo anterior como ra pidísima cita de las dos estructuras

fundamentales de la política exterior mundial, pues en ade lante a ellasdos, so bre todo, me referiré al ubicar la po lítica exterior de México ensus Constituciones.

Vale la pena, como necesaria introducción, de jar asentado que los princi pios fundamentales de la política exterior mexicana, ahora alo jadosen el artículo 89, fracción X, no han sido producto ni del talento ni de laimaginación de los esforzados servidores del quehacer internacional deMéxico, sino, esencialmente, una consecuencia de la historia patria. Así,esos princi pios se han generado no por casualidad, sino por causalidad,como a continuación es pero demostrarlo.

Los siete princi pios enunciados en el artículo 89, fracción X, son: laautodeterminación de los pue blos, la no intervención, la solución pacífi-ca de las contro ver sias, la pros crip ción de la amena za o el uso de la fuer -za en las relaciones jurídicas internacionales, la igualdad jurídica de losEstados, la coo peración internacional para el desarrollo y la lucha por la

paz y seguridad internacionales.Estimo que los tres primeros antes transcritos princi pios se dieron por

valientes decisiones históricas de los mexicanos en momentos culminan-tes de su pasado.El princi pio de la autodeterminación de los pue blos aparece en las pri-

meras acciones de so beranía nacional: el Acta y la Constitución de 1824, preeminentes documentos de inde pendencia política interna e internacional.

La no intervención fue contundente y reiteradamente ex presada por Benito Juárez ante la in justificada invasión extran jera que tra jo al es pu -rio em perador Maximiliano de Habs burgo. Al res pecto, el patricio oaxa-queño ha blaría de “La viril resolución de México para sostener su auto-nomía y su honor o perecer en la demanda”.

La solución pacífica de las controversias fue exigida por VenustianoCarranza cuando los Estados Unidos enviaron, violando nuestras fronte-ras, la llamada “ex pedición punitiva”, consecuencia del asalto de Fran -cisco Villa a Colum bus, Nuevo México.

Sostén y punto de partida de los anteriores y de todos los demás prin-ci pios de nuestra política exterior lo constituye la so beranía nacional, nosólo en cuanto a la integridad territorial de México, sino como perma-

nente e irrestricto res peto a las instituciones y decisiones del pue blo me-xicano.

EMILIO O. RABASA4



Esta blecido ese breve pero necesario prefacio paso ahora a ver la polí-

tica exterior de nuestro país dentro de cada una de sus Constituciones.

II. CONSTITUCIO NES ANALIZADAS

Ahora procede es pecificar a cuáles Constituciones se va a referir esteestudio preliminar.

Desde 1821, en que se consolidó la inde pendencia mexicana, hasta 1917,en que se promulgó la ley fundamental vigente, se reunieron en México,

además de otros que no cum plieron su fin, ocho congresos constituyentes;el de 1824, convocado dos veces; el ordinario de 1839, tam bién revestidoen ese carácter; el de 1824; la Jun ta Nacional Legislativa de 1843; el ex-traordinario de 1846; y los de 1856 y 1916. Estas asam bleas produ jeronactas —constitutivas o de reformas—, diversos proyectos de Constitucióny votos particulares de sus miem bros.1

Para los efectos de este tra ba jo voy a considerar como “Constitución”la que, a partir de ha berse logrado la inde pendencia (1821), y emanada

de algún constituyente (convocado para o convertido en), reúna varias otodas de las siguientes características:

1) Hu biera teni do alguna vigencia tem poral.2) Regido en la totalidad o buena parte del territorio mexicano.3) Significado un rom pimiento brusco con el pasado, so bre todo en lo

que se refie re a la forma de go bier no.4) Aportado algo nuevo o distinto en el ám bito constitucional.

En suma, que la Constitución o el Acta de Reforma res pectivas nofueran un mero documento, sino que hu biera constituido una auténticainstitución.

Considero que caen dentro de las características arri ba señaladas:

a) El Acta Constitutiva de la Federación Mexicana y la ConstituciónFederal de los Estados Unidos Mexicanos.

b) Las Bases y Leyes Constitucionales (1835-1836) y las Bases Orgá-nicas de 1843.

c) El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847.

LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO EN SUS CONSTITUCIONES 5

1 México, La Enciclo pedia de Mé xico, 1988, t. 3, p. 142.



d) La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857.

e) La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.

III. ACTA CONSTITUTIVA Y CONSTITUCIÓN FEDERAL

DE 1824

Pro cede ahora ha cer la previa acla ración de que la primera ley funda-mental de México es, genéricamente, designada como la “Constituciónde 1824”.

En realidad, se trata de dos documentos inde pendientes, pero concate-nados: el Acta Constitutiva de la Federación, y la Constitución Federalde los Estados Unidos Mexicanos. La primera se realizó en noviem bre de1823 a enero de 1824; la segunda corrió de abril de 1824 a octu bre delmismo año. En fin, la Constitución Federal es el Acta Constitutiva, am-

pliada y reglamentada.Llaman la atención ciertas peculiaridades que aparecen en uno, o en

varios documentos arri ba citados. A continuación, destaco algunos refe-ridos al Poder Legislativo:

— El artículo 13-X del Acta y el corres pondiente 49-XI de la Consti-tución se refieren a la facultad con gre sio nal de arreglar el comer-cio entre “...tri bus de los indios”. Seme jante calificativo tri bal nos

parecería, hoy día —siglo XXI— peyorativo o minimizante, puesahora nos referimos, más acertada y res petuosamente, a las “et-nias”. Tam bién es peculiar que en el ar tícu lo 13-XVII del Acta y50-XIII de la Constitución se em plee el am biguo término cuandose refieren a los tratados de paz. Actualmente, quizá reconocería -

mos esa aparente contradicción en Sui za y en Costa Ri ca. — En los documentos que comento se ha bla de conceder las “patentesde corso”, antiguo concepto que todavía se conservó en el textooriginal de la Constitución de 1917. La ex presión patente de cor so

se refie re a la car ta patente o documento oficial que alguien podía presentar (“hacer patente”) para demostrar que esta ba autorizado por el go bierno de un Estado a em prender una cam paña naval para perseguir y saquear a los piratas o a em barcaciones enemigas, esde cir, para ser un corso (del latín cur sus = carrera).

— Finalmente (artículo 50-XII), se ha bla de “cele brar concordatoscon la silla apostólica” y del “ejercicio del patronato”.

EMILIO O. RABASA6



Recuérdese que en los documentos que analizo existía, como religión

oficial de Estado, la católica, apostólica y romana, situación que ha bríade cam biar contundentemente el laicismo de la Constitución li beral de1857.

Ca be hacer notar, por último, que el Congreso de la Constitución de1824 esta ba formado bicameralmente: una de Senadores y otra de Di pu-tados. Empero, no se adscri ben facultades particulares a cada cámara, adife ren cia de la situa ción que, a partir de las Bases y Leyes Constitu cio -nales (1835-1836) y las Bases Orgánicas de 1843 en donde se esta blecie-ron facultades es peciales y es pecíficas a las Cámaras de Di putados y Se-

nadores. Esta diferencia fue más claramente realizada en la Constituciónvigente de 1917.

En cuanto al Acta Constitutiva:

Poder Legislativo

13. Pertenece exclusivamente al congreso general dar leyes y decretos:I. Para sostener la inde pendencia nacional, y proveer a la conservación

y seguridad de la nación en sus relaciones exteriores.X. Pa ra arre glar el co mercio con las nacio nes ex tran je ras, y entre los

diferentes Estados de la nación y las tri bus de los indios.XIII. Para de clarar la guerra en vis ta de los da tos que le presente el po-

der ejecutivo.XIV. Pa ra conceder las patentes de corso, y de clarar buenas o malas las

pre sas de mar y tierra.XVII. Para apro bar los tratados de paz, de alianza, de amistad de fe de-

ración, de neutralidad armada, y cualquiera otra que cele bre el poder eje-cutivo.

XIX. Pa ra conceder o negar la en trada de tro pas ex tran je ras en el te rri-torio de la federación.

Poder Ejecutivo

16. Sus atri buciones, a más de otras que se fi jarán en la Constitución, sonlas siguientes:

I. Poner en ejecución las leyes dirigidas a consolidar la integridad de lafederación, y a sostener su inde pendencia en lo exterior, y su unión y li- bertad en lo interior.

V. Declarar la guerra, previo decreto de apro bación del Congreso gene-ral; y no estando éste reunido, del modo que designe la Constitución.




Título IV

Del su premo poder ejecutivo de la federaciónSección Cuarta

De las atribuciones del pre sidente y restricciones de sus facultades

110. Las atri buciones del presidente son las siguientes:VI. Nom brar los je fes de las oficinas ge nera les de hacienda, los de las

comisarías generales, los enviados di plomáticos y cónsules, los coronelesy demás oficiales su periores del ejército permanente, milicia activa y arma-da, con apro bación del senado, y en sus recesos, del conse jo de go bierno.

X. Dis poner de la fuer za ar mada permanen te de mar y tierra, y de la mi-

licia activa, para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.XI. Dis poner de la milicia local para los mismos ob jetos, aunque parausar de ella fuera de sus res pectivos Estados o territorios, obtendrá previa-mente consentimiento del congreso general, quien calificará la fuerza ne-cesaria; y no estando éste reunido, el conse jo de go bierno prestará el con-sentimiento y hará la ex presada calificación.

XII. Declarar la guerra en nom bre de los Estados Unidos Mexicanos, previo decreto del congreso general, y conceder patentes de corso conarreglo a los que dis pongan las leyes.

XIII. Cele brar concordatos con la silla apostólica en los términos quedesigna la facultad XII del artículo 50.

XIV. Dirigir las negociaciones di plomáticas, y cele brar los tratados de paz, amistad, alianza, tregua, federación, neutralidad armada, comercio ycualesquiera otros; mas para prestar o negar su ratificación a cualquiera deellos, de berá proceder la apro bación del congreso general.

XV. Reci bir ministros y otros enviados de las potencias extran jeras.

Es necesario destacar la referencia a los agentes di plomáticos en los

Documentos de “24”, los llamados enviados di plomáticos y cónsules ylo concerniente a los tratados.Los enviados di plomáticos y cónsules eran designados por el Poder

Ejecutivo con apro bación del Senado (artículo 16, fracción X del ActaConstitutiva, y artículo 110, fracción VI, de la Constitución Federal de1824).

No es de extrañarse, pues, como es sa bido, la Constitución de 1824co pió buena parte de la Constitución norteamericana de 1787.

En esta última ley fundamental se esta blece la facultad del Ejecutivo

de las designaciones di plomá ticas y consulares con el advice and con sentdel Senado.




Extraña, no obstante, que no se fi jara la correlativa facultad del Sena-

do en las fa cul tades ex pre sas de és te, como sí acaeció en las fu tu rasConstituciones.

IV. LAS BASES Y LAS LEYES CONSTITUCIO NALES (1835-1836)Y LAS BASES ORGÁ NICAS DE 1843

El ingreso del —ahora sí, ahora no— presidente de la Re pú blica, elfatal Antonio Ló pez de Santa Anna, significó, entre otras calamidades

one rosas, la destruc ción del sis tema federal creado en 1824 y la ins tala-ción del sistema unitario centralista.Al res pecto, frívolamente, Carlos María de Bustamante exclamaría:

“...quedó se pultada la constitución de 1824; ¡ojalá que jamás hu bieseexistido!”.

Más aún, se abrieron, con breves intervalos, los regímenes presiden-ciales prolongados, incluyendo el de Juárez y los de las aberrantes dicta-duras de Santa Anna y Porfirio Díaz. Entre los tres —pidiéndole una dis-cul pa al Benemérito de las Américas por la deshonrosa com pañía—

cu bren la segunda mitad del siglo XIX y el inicio del XX, que ha bría deconcluir, afortunadamente, con el éxito de la Revolución maderista y ca-rrancista.

Las Bases Orgánicas de 1835-1836 dieron origen a las Siete LeyesConstitucionales. La Tercera estaría referida al Poder Legislativo, y laCuarta al Poder Ejecutivo.

Poco sería lo que ha brían de añadir estas leyes a los ordenamientos de1824, pues casi en su totalidad re pitieron las com petencias señaladas

por estos últimos. Las Bases y Leyes Constitucionales fueron ela bo-radas por muy irregulares Congresos: las de 1835-1836, por un Congresoconvertido en Constituyente, y, por lo que hace a las Bases de 1843, fue-ron consecuencia de la la bor de una Junta Nacional Legislativa, nom bra-da por Santa Anna y tam bién conocida como “Junta de Nota bles”.

Hay que hacer notar que en esta ocasión hu bo características es pecia -les; como por ejem plo:

— La creación y, muy afortunadamente, su presión del abomina ble

Su premo Poder Conservador.

EMILIO O. RABASA10



— En ella se particulariza ban, en adición a las facultades generales

del Congreso, las privativas de la Cámara de Senadores, situaciónque se sus pendería en 1847 y 1857 para reinstalarse en 1917. — Asimismo, existió, como novedad en las Bases de 1843, la facultad

del Congreso de “ha bilitar puertos para el comercio extran jero”(artículo 66-XII).

— Apa reció —en 1836— lo que se ría el anteceden te del artícu lo 33constitucional, al fi jarse como facultad del Poder Ejecutivo (artícu-lo 17-XXXIII) “Dar o negar el paso a los extran jeros para introdu-cir se a la Re pú bli ca, y ex pe ler de ella a los no na tu ralizados que le

sean sos pechosos”.

Los tiem pos fueron tur bulentos, y con Santa Anna llegaron a borras-cosos. El descaro del dictador llegó, en su último periodo y a finales desu delirio, a contem plar la idea de un monarca extran jero para que, segúnél, im pu siera or den en el caos exis ten te.

Afortunadamente ya aparecería la Revolución de Ayutla de 1854, pe-ro no sin antes tenerse que firmar el ignominioso Tratado de Guadalu peHidalgo (1847), en el que el tirano y traidor prácticamente donó a los

Estados Unidos más de la mitad del territorio nacional.

Tercera Ley Constitucional de 1836

Del poder le gislativo, de sus miembros y de cuanto dice relación

a la formación de las le yes.

44. Corres ponde al congreso general exclusivamente:VIII. Apro bar toda clase de tratados que cele bre el Ejecutivo con po-

tencias extran jeras, y los concordatos con la silla apostólica.IX. Decretar la gue rra, apro bar los con ve nios de paz y dar reglas paraconceder las patentes de corso.

XII. Conceder o negar la entrada de tro pas extran jeras en el territoriode la Re pú blica, y la salida fuera del país de tro pas na ciona les.

Facultades de las cámaras y prerro gativas de sus miembros.

53. Toca exclusivamente a la Cámara de Senadores:III. Apro bar los nom bramientos que haga el Poder Ejecutivo para en-

viados di plomáticos, cónsules, coroneles y demás oficiales su periores del

ejército permanente, de la armada y la milicia activa.




Cuarta Ley Constitucional de 1836

Organi zación del Su premo Poder Ejecutivo

17. Son atri buciones del Presidente de la Re pú blica:XII. Remover a los em pleados di plomáticos, siem pre que lo juzgue

conveniente.XIII. Nom brar a los em pleados di plomáticos, cónsules, coroneles y de-

más oficiales su periores del ejército permanente, de la armada y de la mi-licia activa, y a los primeros jefes de las oficinas princi pales de Hacienda,esta blecidas o que se es ta blezcan, con su je ción, en los primeros, a la apro -

bación del Senado, y en estos últimos, a la de la Cámara de di putados, se-gún prescri ben los artículos 52 y 53 de la tercera ley constitucional.XVII. Dis poner de la fuer za armada de mar y tierra, para la segu ridad

interior y defensa exterior.XVIII. Declarar la guerra en nom bre de la na ción, previo el consen ti-

miento del Congreso, y conceder patentes de corso con arreglo a lo quedis pongan las leyes.

XIX. Cele brar concordatos con la Silla apostólica, arreglado a las basesque le diere el Congreso.

XX. Dirigir las negociaciones di plomáticas y cele brar tratados de paz,amistad, alianza, tregua, neutralidad armada, su jetándolos a la apro bacióndel Congreso antes de su ratificación.

XXI. Reci bir ministros y demás enviados extran jeros.XXXII. Dar pasa porte a los mexicanos para ir a países extran jeros, y

prorrogarles el término de la licencia.XXXIII. Dar o ne gar el pa se a los extran je ros para intro du cirse a la Re-

pú blica, y ex peler de ella a los no naturalizados que le sean sos pechosos.

Ba ses de Organi zación Política de la Re pública Me xicana de 1843

De las atribuciones y restricciones del Con gre so

66.- Son facultades del Congreso:IX. Apro bar to da clase de tra tados que cele bre el Ejecutivo con las po-

tencias extran jeras.X. Apro bar para su ratificación los concordatos cele brados con la Silla

Apostólica, y arreglar el ejercicio del patronato en toda la Nación.XI. Decretar la guerra por iniciativa del Presidente; apro bar los conve-

nios y tratados de paz, y dar reglas pa ra conceder patentes de corso.

EMILIO O. RABASA12



XII. Ha bilitar puertos para el comercio extran jero y de ca bota je, y dar

al Go bierno bases y reglas generales para la formación de los aranceles decomercio.XIV. Conceder o negar la entrada de tro pas extran jeras en el territorio

de la Re pú blica, y la salida de tro pas na cionales fue ra del país.XVIII. Ampliar las facultades del Ejecutivo con su jeción al artículo

1982 en los dos únicos casos de invasión extran jera, o de la sedición tangrave que haga ineficaces los medios ordinarios de re primirla. Esta resolu-ción se to mará por dos tercios de ca da cámara.

87.- Corres ponde al Presidente de la Re pú blica:

III. Nom brar con apro bación del Senado ministros y demás agentes di- plomáticos y cónsules de la Re pú blica, y removerlos li bremente.XVI. Dirigir las negociaciones di plomáticas, y cele brar tratados de paz,

amistad, alianza, tregua, neutralidad armada, y demás convenios con lasnaciones extran jeras, su jetándolos a la apro bación del congreso antes desu ratificación.

XVII. Admitir ministros y demás enviados y agentes extran jeros.XVIII. Cele brar concordatos con la Silla apostólica, su jetándolos a la

apro bación del Congreso.XXI. Declarar la guerra en nom bre de la Nación, y con ceder patentes

de corso.XXII. Dis poner de la fuer za armada de mar y tierra conforme a los ob-

jetos de su institución.XXIV. Expeler de la Re pú blica a los extran jeros no naturalizados, per-

niciosos a ella.

V. EL ACTA CONSTITUTIVA Y DE R EFORMAS DE 1847

En virtud del entorno político del país que lo dividía en moderados yconservadores, y ante la inminente invasión norteamericana, el Congresodesignó una comisión de estudios que pugnó por la reinstauración provi-sional del Acta Constitutiva y la Constitución Federal de 1824, apoyada

por el voto particular llamado minoritario de Mariano Otero, autor delActa de Reformas de 1847.


2 Artículo 198. Si en circunstancias extraordinarias, la seguridad de la Nación exi -

giere en toda la Re pú blica, o parte de ella, la sus pensión de las formalidades prescritas enestas ba ses, para la aprehensión y deten ción de los de lincuentes, po drá el Con greso de-cretarlo por determinado tiem po.



Así las cosas, quedaron vigentes nuevamente los artículos 13 y 15 del

Acta Constitutiva, y 49 y 110 de la Constitución Federal de 1824.Pocos votos contradictorios o, como los calificó su autor, MarianoOtero, discordantes, según lo fue su céle bre Voto Minoritario con rela-ción al proyecto de Constitución para 1847, que sim ple y sencillamentequería, literalmente, reim plantar la ley máxima de 1824.

Fue un Congreso de rutilantes estrellas jurídicas y políticas, como, porseñalar sólo algunos, Manuel Crescencio Re jón, Ignacio L. Vallarta, Be-nito Juárez y el pro pio Otero.

En adición a la Constitución de 1824, Otero pro puso y le fueron acep-

ta das, ca si por unani midad, una se rie de refor mas. Entre ellas, la más no-ta ble lo fue la concerniente a la instala ción, a ni vel fe deral, del am pa ro.

En efecto, los tri bunales de la Federación am pararían a cualquier ha bi-tante de la Re pú bli ca en el ejerci cio y con ser va ción de los de recho con-cedidos por la Constitución y las leyes constitucionales “Contra todo ata-que de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya delos Estados, limitándose dichos Tri bunales a im partir su protección en elcaso particular so bre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaracióngeneral res pecto de la ley o del acto que lo motivare”.

Dos características im portantes señalaron esta pro puesta de Otero: lle-var el am paro, ya crea do por Re jón en Yu catán, a nivel fe de ral y, tam-

bién, im plantar la céle bre fórmula que —desde entonces y hasta ahora— lle va su nom bre, es to es, la que cir cuns cri be los efectos del am paro sóloa las partes concurrentes en el juicio. Como es sa bido, la fórmula ha pro-vocado, en nuestros días, un serio de bate para su su presión o alteración.

Por lo que concierne a la política exterior, nada nuevo añadió el Actaque comento, ya que, lo digo otra vez, re pitió literalmente lo esta blecido

en ese renglón dentro de la Constitución de 1824.En Paso de Cortés ya sona ban los cañones del in justo y arrogante in-vasor. En esas condiciones, la la bor de estos constituyentes merece undo ble reconocimiento: el tra ba jo realizado y el ha berlo efectuado dentrode un entorno belicoso.

VI. LA CONSTITU CIÓN FEDERAL DE LOS ESTADOS U NIDOS

MEXICA NOS DE 1857

Po cos momentos tan cru ciales en nuestra histo ria ge ne ral y en la cons-titucional, a la vez que la Asam blea Le gis lati va más bri llan te de todos

EMILIO O. RABASA14



los tiem pos, lo fue el momento y la realización de la Constitución de

1857.Finalmente, el funesto Santa Anna es des poseído de todo poder yarro jado del territorio nacional, al triunfo de la Revolución de Ayutla (16de marzo de 1854) y el reformado de Aca pulco (11 de marzo de 1854),dieron fin a la tiranía centralista, resta blecieron el federalismo y convo-caron al Constituyente más radiante y lúcido de todo nuestro devenir constitucional: el Congreso de 1854, que fue del 5 de fe brero de 1856 a14 del mismo mes del año siguiente.

En virtud de que excede los fines limitados de este tra ba jo, sólo reco-

rre ré los nota bles avances y acier tos de es ta asam blea:a. Los derechos del hom bre. Por primera vez se incluye un catálo-

go (29 artículos) com pleto de los derechos del hom bre, que ha bríade heredar la Constitución de 1917 con el ina pro piado nom bre de“garantías individuales”.

b. So beranía nacional, ahora de positada, apro piadamente, en el pue- blo, y no sim plemente en la nación.

c. El sistema unicameral. Se considera ba que una sola asam blea era

más fuerte que dos para enfrentar dictaduras como la reciente deSanta Anna. El sistema bicameral fue reesta blecido por Se bastiánLerdo de Te jada en 1874.

d. El juicio de am paro. Ya lo ha bía federalizado Otero, pero no in-cluía el am paro contra actos del Poder Judicial. Un do ble error quecontenía el artículo 102 del proyecto original fue enmendado, au-dazmente, por León Guzmán.

e. El juicio político se esta bleció para el presidente de la Re pú blica por delitos graves del orden común, traición a la patria, violacionesal voto electoral o a la Constitución en general. Atinadamente, elConstituyente de 1917 ha bría de de jarlo exclusivamente para trai-ción a la patria y delitos graves del orden común.

En cuanto a la política exterior, reiteró casi literalmente los princi piosque venían en la Constitución de 1824, re petidos por el Acta de Refor-mas de 1847. Como era una sola asam blea, la facultades im portantísimasexclusivas del Senado (ratificación de tratados y de nom bramientos deagentes di plomáticos y cónsules) no aparecerían hasta la, ya menciona -da, reinstalación de Se bastián Lerdo de Te jada en 1894.




La su premacía constitucional, elemento fundamental de todo docu-

mento que contiene la ley máxima de un país, no apareció, al menos noen forma evidente, sino hasta la Constitución de 1857 en su artículo 126,que a la letra decía:

Esta Constitucion, las leyes del Congreso de la Union que emanen de ellay todos los tratados hechos ó que se hicieren por el Presidente de la Re pú- blica, con apro bación del Congreso, serán la ley su prema de toda laUnion. Los jueces de cada Estado se arreglarán á dicha Constitucion, le-yes y tratados, á pesar de las dis posiciones en contrario que pueda ha ber

en las constituciones ó leyes de los Estados.

Nótese que, atinadamente, se otorga ba la facultad de los tratados alCongreso, que en aquel ordenamiento y en ese momento era una solaasam blea. El texto original de la Constitución de 1917 ha bría de transcri-

bir, literalmente, el precepto; sólo que tam bién le dio igual com petenciaal Senado, que ya ha bía sido reinstalado. Abordaré este tema nuevamen-te al referirme a la política exterior en la Constitución de 1917.

No obstante la brillantez del documento y de sus autores, pocas Cons-

tituciones padecieron tantos avatares como la de 1857: la guerra civil, lainvasión francesa, el efímero im perio de Maximiliano, la dictadura pro-longada de Porfirio Díaz y las renovadoras revoluciones maderista y ca-rrancista.

Artículo 72. El Congreso tiene facultad:3

IX. Para ex pedir aranceles so bre el comercio estrangero, y para im pe-dir, por medio de bases ge nerales, que en el comercio de Esta do á Esta dose esta blezcan restricciones onerosas.

XII. Para ratificar los nom bramientos que haga el Ejecutivo de los mi-nistros, agentes di plomáticos y cónsules, de los em pleados su periores dehacienda, de los coroneles y demás oficiales su periores del ejército y ar-mada nacional.

XIII. Para apro bar los tratados convenios ó convenciones di plomáticasque cele bre el Ejecutivo.

XIV. Pa ra de clarar la guerra en vista de los da tos que le presente elEjecutivo.

EMILIO O. RABASA16

3 Ortografía del texto original.



XV. Para reglamentar el modo en que de ban es pedirse las patentes de

corso; para dictar leyes, segun las cuales de ban declararse buenas ó malaslas presas de mar y tierra, y para es pedir las re lativas al de recho marítimode paz y guerra.

XVI. Pa ra conceder ó negar la en trada de tro pas es tran ge ras en el te rri-torio de la federacion, y con sentir la estacion de escuadras de otra poten-cia, por mas de un mes, en las aguas de la Re pú blica.

XVII. Para permitir la salida de tro pas nacionales fuera de los límitesde la Re pú blica.

Artículo 85. Las facultades y obligaciones del presidente, son las si-

guientes:III. Nom brar los ministros, agentes di plomáticos y cónsules generales,con apro bacion del congreso, y en sus recesos de la di putacion permanente.

VI. Dis po ner de la fuer za armada permanen te de mar y tierra para la se-guridad interior y defensa esterior de la federacion.

IX. Con ceder paten tes de corso con su jecion á las ba ses fi ja das por elcongreso.

X. Dirigir las negociaciones di plomáticas, y cele brar tratados con las potencias estrangeras, sometiéndolos á la ratificacion del congreso federal.

XI. Reci bir ministros y otros enviados de las potencias estrangeras.XIV. Ha bilitar toda clase de puertos, esta blecer aduanas marítimas yfronterizas y designar su ubicacion.

Adiciones y re formas del 13 de noviembre de 1874

a la Constitución de 1857

Párrafo III Del las facultades del Con gre so general

Artículo 72...

B.- Son facultades exclusivas del Senado:I. Apro bar los tratados y convenciones di plomáticas que cele bre el Eje-

cutivo con las potencias extran jeras.II. Ratificar los nom bramientos que el Presidente de la Re pú blica haga

de ministros, agentes di plomáticos, cónsules generales, em pleados su pe-riores de Hacienda, coroneles y demás jefes su periores del ejército y ar-mada nacional, en los términos que la ley dis ponga.

III. Autorizar al Ejecutivo para que pueda permitir la salida de tro pasnacionales fuera de los límites de la Re pú blica, el paso de tro pas extran je-

ras por el terri torio na cional y la estación de escua dras de otra potencia, por más de un mes, en las aguas de la Re pú blica.




IV. Dar su consentimiento para que el Ejecutivo pueda dis poner de la

guardia nacional fuera de sus res pectivos Estados o territorios, fi jandola fuerza necesaria

VII. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS

U NIDOS MEXICA NOS DE 1917

En la Constitución actualmente vigente ha ha bido trascendentales re-formas en mate ria de po lí ti ca ex te rior a partir de su ex pedi ción y en lareformas subsecuentes.

1. Constitución ori ginal

Recuérdese que la Constitución de 1857 creó el sistema unicameral,su primiendo al Senado. Ya tam bién se di jo que Se bastián Lerdo de Te ja-da, mediante reforma de 1874, lo reinstala. Sin em bargo, queda la dudade si a partir de la rea nu dación del Se na do ya se le atri bu yeron sus fa cul -tades es pecíficas, que aparecen perfectamente determinadas en el artícu-

lo 76 vigente. No obstante lo anterior, se mantiene un error en la Constitución original

de 1917, que al re petir las facultades del Congreso en 1857 le atri buye alCongreso general la apro bación de tratados. Lo mismo ocurre por lo quehace a la partici pación del presidente (artículo 89), en donde se reiteraque el Ejecutivo su jetará a la apro bación del Congreso los tratados.

Empero, por otro lado, esa misma facultad de apro bación de los trata-dos se le otorga en la Constitución original al Senado. En otras pala bras,y hasta fecha re ciente en que se hizo un ade cua do aseo, ya no es facul taddel Congreso en general lo de los tra tados, sino exclusivamente del Se-nado.

Actualmente hay pro puestas para hacer extensiva esa facultad es pecí -fica tam bién a la Cámara de Di putados.

2. Re formas

Han existido algunas, pero, a mi juicio, las trascendentales son:

En 1934, a pro puesta de mi padre, em ba jador Óscar Ra basa, se modi-ficó el texto del artículo 133 constitucional, o sea, el de la su premacía

EMILIO O. RABASA18



constitucional. La reforma, en síntesis, obligó a que los tratados necesa-

riamente estuvieran de acuerdo con la Constitución, con lo cual se reiteróla su perioridad de la ley máxima so bre los tratados.El pro blema de la llamada jerarquía de las normas sigue siendo pal pi-

tante y vigente. Yo lo abordo en mi li bro Las Constituciones de Canadá,

Estados Unidos de América y Mé xico,4 en la parte rela ti va a los di feren-tes siste mas em plea dos por esos paí ses en tra tán do se de je rarquía de lasnormas.

En tanto que pueda ser dis cu ti ble la preeminen cia en tre le yes del Con-gre so y tra tados, ya que la Su pre ma Corte de Justicia de la Na ción ha te-

nido un criterio variante so bre el particular, lo que, a mi juicio, no admitediscusión alguna es la prioridad y la su premacía de la Constitución so brelos tratados.

Lo advier to, ya que en la ac tua li dad temas como el medio am biente ylos derechos humanos y por la glo balización prevaleciente, han abiertonuevo de bate en el mundo so bre lo que sea primero ¿la Constitución olos tratados?

Reconociendo la enorme trascendencia de esas vie jas y nuevas mate-

rias de la humanidad, insisto y persisto en el sentido de que la Constitu-ción está, y siem pre de berá seguir estando, so bre los tratados.El 11 de mayo de 1988, el artículo 89, en su fracción X, quedó refor-

mado en los siguientes términos:

X. Dirigir la política exterior y cele brar tratados internacionales, sometién -dolos a la apro bación del Senado. En la conducción de tal política, el titu-lar del Poder Ejecutivo observará los siguientes princi pios normativos: laautodeterminación de los pue blos; la no intervención; la solución Pacíficade las controver sias; la proscrip ción de la amenaza o el uso de la fuerza enlas relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la coo- pe ración in ter nacional pa ra el desarrollo; y la lucha por la paz y la segu ri-dad internacionales.

En la época en que tu ve el al to honor de ser se creta rio de Relacio nesExteriores (1970-1975) me fue pro puesta una reforma similar. En aquelentonces no la consideré via ble porque:


4

Las reformas pu blicadas en el Diario Oficial de la Federación el 8 de octu bre de1974, el 10 de agosto de 1987, el 25 de oc tu bre de 1993 y el 31 de di ciem bre de 1994 de - ja intacta la parte que nos ocu pa esto es “...remover a los agentes di plomáticos...”.



— Los grandes princi pios, como, entre otros, autodeterminación de

los pue blos, no intervención y solución pacífica de los pue blos, yaconsta ban en instrumentos internacionales de muy alto nivel, comolas res pectivas cartas de la ONU y la OEA. Así, en vir tud del“puente” previsto en el artículo 133 constitucional, los tratadosforman parte del orden jurídico interno máximo de la nación. ¿Pa-ra qué reiterarlos?

— Siem pre ha bía el peligro de confundir lo coyun tural con lo peren-ne; lo de “actualidad” con lo permanente; la preferencia sexenal envez del postulado tradicional.

En virtud de lo anterior, cuando tuve conocimiento del decreto que re-forma ba la fracción X del ar tícu lo 89, lo su jeté a una evaluación crí ti ca.Teniendo en mente las consideraciones y reflexiones antes ex puestas,lle gué a la con clu sión sin cera y ob jetiva de que la re for ma era pro ceden -te, porque:

A) Reco gía en ver dad la sus tancia y, no lo pasa jero, de nues tro ejerciciohistórico internacional, desde la inde pendencia hasta nuestros días.Con algunas excepciones, que señalaré más adelante, resumía losesquemas totales de la política exterior mexicana, fraguados en larealidad de nuestro devenir nacional, decantados por siglos y refle-

jos de los más no bles pronunciamientos internacionales de México.Además, constituía un justo reconocimiento y un adecuado tri butoa quienes, a través del tiem po, han for jado nuestra política exterior.

B) Los princi pios internacionales básicos a los que México se ha ad-herido a través de su historia ya no estarían, como sucedía con an-terioridad a la reforma y por encontrarse localizados en tratados,

des pués de la Constitución y leyes derivadas, según la prelaciónesta blecida por el artículo 133. Como norma constitucional queahora es la fracción X modificada del ar tículo 89, tienen idéntica

jerarquía a las otras dis posiciones de la ley fundamental. Conse-cuentemente, los princi pios internacionales tendrán el mayor rango

jurídico posi ble.C) A par tir de la vi gen cia de la refor ma ( Diario Oficial , 11 de mayo

de 1988), la política exterior de México está su jeta inexora blemen-te a los princi pios ex presamente enunciados por la fracción X del

artículo 89, por claro y preciso mandato constitucional, y no por obligación derivada de tratados. La violación de estos princi pios o

EMILIO O. RABASA20



su incum plimiento im plicará, res pectivamente, infringir la ley su-

prema o no acatarla. Ambas actitudes negativas podrán ser señala -das y reclamadas por todos los mexicanos. Sólo lamenté que la reforma que vengo analizando no recogieraotros dos princi pios connaturales a nuestra doctrina política exte-rior: las garantías individuales y sociales y la pro piedad de la na-ción so bre sus recursos naturales. Aun cuando las dos aparecen demanera es pecífica en nuestra Constitución, hu biera sido —es—

procedente incluirlos como parte de nuestras tesis internacionales básicas.

Texto ori ginal de 1917

Sección III

De las facultades del Con gre so

Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:XII. Para de clarar la guerra, en vis ta de los da tos que le presente el Eje-

cutivo.XIII. Para reglamentar el modo como de ban ex pedirse las patentes de

corso; para dictar leyes según las cuales de ban declarase buenas o malaslas pre sas de mar y tierra, y para ex pe dir las re lativas al de recho marítimode paz y guerra.

XX. Para ex pedir las leyes de organización del Cuer po Di plomático ydel Cuer po Consular mexicano.

Artículo 76.- Son facultades exclusivas del Senado:I. Apro bar los tratados o convenciones di plomáticas que cele bre el Pre-

sidente de la Re pú blica con las potencias extran jeras.II. Ratificar los nom bramientos que el mismo funcionario haga de Mi-

nistros, agentes di plomáticos, cónsules generales, em pleados su periores deHacienda, Coroneles y demás jefes su premos del Ejército y Armada Na-cional, en los términos que la ley dis ponga.

III. Autorizarlo tam bién para que pueda permitir la salida de tro pas na-cio nales fuera de los límites del País, el pa so de tro pas ex tran je ras por te-rri to rio na cional y la estación de escuadras de otra potencia por más de unmes, en aguas mexicanas.

Artículo 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente son las si-guientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que ex pida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.




II. Nom brar y remover li bremente a los secretarios del Des pacho, al

procurador general de la Re pú blica, al go bernador del Distrito Federal y alos go bernadores de los territorios, al procurador general de justicia delDistrito Federal y Territorios, remover a los agentes di plomáticos y em- pleados su periores de Hacienda y nom brar y remover li bremente a losdemás em pleados de la Unión, cuyo nom bramiento o remoción no estédeterminada de otro modo en la Constitución o en las leyes.

III. Nom brar los ministros, agentes di plomáticos, y cónsules generalescon apro bación del Senado.

VII. Dis poner de la Guardia Nacional para los mismos ob jetos, en lostérminos que previene la fracción IV del artículo 76.

VIII. Declarar la guerra en nom bre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.

IX. Con ceder patente de cor so con su jeción a las ba ses fi jadas por elCongreso.

X. Dirigir las negociaciones di plomáticas y cele brar tratados con las potencias extran jeras, sometiéndolas a la ratificación del Congreso Federal.

Re formas publicadas en el Diario Oficial de la Federación

el 24 de octubre de 1942

Artículo 73…IX.- Pa ra im pedir que en el co mer cio de Estado a Estado se es ta blezcan

restricciones.



Artículo 73...

XIII.- Para dictar leyes según las cuales de ben declararse buenas omalas las pre sas de mar y tierra, y para ex pedir leyes relativas al de rechomarítimo de paz y gue rra.



Artículo 76…IV.- Dar su consentimiento para que el Presidente de la Re pú blica pue-

da dis poner de la Guardia Nacional fuera de sus res pectivos Estados, fi- jando la fuerza necesaria.

EMILIO O. RABASA22




el 6 de diciembre de 1977

Artículo 76…I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con

ba se en los informes anua les que el Presidente de la Re pú blica y el Secre-tario del Des pacho corres pondiente rindan al Congreso; además, apro bar los tratados internacionales y convenciones di plomáticas que cele bre elEjecutivo de la Unión.

Re formas publicadas en el Diario Oficial de la Federaciónel 11 de ma yo de 1988

Artículo 89...X.- Dirigir la política exterior y cele brar tratados internacionales, so -

metiéndolos a la apro bación del Senado. En la conducción de tal política,el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes princi pios normati-vos: la autodeterminación de los pue blos; la no intervención; la solución pa cífica de las contro ver sias; la pros crip ción de la amenaza o el uso de la

fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Esta-dos; la coo peración internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz yla seguridad internacionales.


el 31 de diciembre de 1994

Artículo 76…II. Ratificar los nom bramientos que el mismo funcionario haga del Pro-

curador General de la Re pú blica, Ministros, agentes di plomáticos, cónsu-les generales…

VIII. CONCLUSIO NES

— La política exterior mexicana ha sido, más que el resultado de ela- boraciones teóricas, del devenir histórico patrio, es pecialmente laautodeterminación de los pue blos, la no intervención y el arreglo

pacífico de las controversias.




— Se han comentado y transcrito los textos positivos de los ordena-

mientos realmente trascendentes y que contienen las cuatro carac-terísticas esenciales: vigencia, territorial y tem poral, revocación deantiguas tesis e im plantación de nuevas. Así, se analizaron los or-denamientos básicos de 1824, 1836, 1843, 1847, 1857 y 1917.

— La Constitución de 1824 fi jó dos bases esenciales: el federalismo yla autodeterminación del pue blo mexicano, con efectos internos einternacionales.

— La situación bicameral de casi todas las Constituciones —con ex-cepción de la 1857— casi siem pre dio lugar a la partici pación del

Senado en cuestiones de política exterior. — Es fundamental el análisis cuidadoso de los siete princi pios bási-

cos de la po lítica exterior mexicana que a partir de 1988 apa recenen el artículo 89-X, porque constituyen la estructura esencial denuestra política internacional y son exigi bles en todo el tiem po porel pue blo ante las autoridades encargadas de esta trascendental ma-teria.

— A futuro, resulta muy im portante analizar dos cuestiones:

a. La par ti ci pa ción, o no, de la Cá mara de Di pu tados, y b. La creciente cola boración y corres ponsa bilidad del Senado de laRe pú blica en el trazo, ejecución y revisión de la política exterior llevada a ca bo por el Ejecutivo.

Todo lo anterior de be im plementarse teniendo como norma insustitui- ble la preeminencia o predominio de la Constitución so bre todos los tra-tados.

EMILIO O. RABASA24



POLÍTICA EXTERIOR Y ORDEN CONSTITUCIONAL: LOS FUNDAMENTOS DE UNA POLÍTICA DE ESTADO*

Bernardo SEPÚLVEDA AMOR

Desde 1988, la Constitución mexicana recoge una decisión política fun-damental en el ám bito de las relaciones internacionales. En efecto, comoconsecuencia de un acuerdo entre todas las fuerzas políticas re presen ta -das en el Constituyente Permanente, se reformó el artículo 89, fracciónX, del texto constitucional. Con la enmienda quedaron incor porados enesa dis posición un con junto de princi pios rectores de la política exterior de México, esta bleciendo las directrices que de be poner en práctica el ti -tular del Ejecutivo federal en la conducción de las relaciones de México

con el exterior.La reforma constitucional se produ jo como resultado de un consensogeneralizado entre todos los partidos políticos en el Congreso de laUnión. Fue así posi ble identificar, reconocer y validar en la pro pia Cons-titución los siete princi pios que integran los lineamientos centrales de la política exterior de México. Los princi pios guardan una necesaria fideli-dad con la esencia de los intereses nacionales. Esos princi pios son tam- bién parte de un derecho internacional aceptado por la comunidad deEstados, que han sido asimilados por el orden jurídico mexicano.

Para adquirir una pers pectiva de las cuestiones internacionales quehan interesado a México, y de los dilemas que se han planteado en la de-finición de su política exterior, es útil pasar revista de un con junto de te-mas que ayudan a entender los sucesos mexicanos de los últimos dece-nios. Todo ello tam bién auxilia a ex plicar los fundamentos jurídicos y políticos en los que descansan los siete princi pios de la política exterior mexicana.

25

* Este ensayo es una versión revisada del artículo pu blicado en Mé xico ante el fin de

la guerra fría (Ilan biz berg, com pilador), México, El Colegio de México, 1998. El títu-lo de ese artículo es “Objetivos e intereses de la política exterior de México”.



LOS DILEMAS DE LA POLÍTICA EXTERIOR

1. Los decenios del cambio

En 1956, Jorge Castañeda señala ba, con razones válidas para esa épo -ca, que “México no tiene intereses directos de carácter político, territo-rial, estratégico o siquiera económico allende sus fronteras, como ocurrecon todas las grandes potencias; no ejerce hegemonía so bre otras regio-nes ni tiene intereses pro pios y directos que proteger en las zonas queson hoy foco de tensión internacional”.1 Transcurrido casi medio siglodesde que se enunció esa tesis, el argumento de Castañeda amerita unarevisión. En los últimos diez lustros, México y el sistema internacionalhan sufrido una profunda transformación. Esa transformación ha signifi-cado que México tenga ahora intereses directos que proteger allende susfronteras, aunque esos intereses no sean equi para bles o idénticos a aque-llos comúnmente atri buidos a las grandes potencias.

Desde hace un buen número de años existe un involucramiento im por-tante en los asuntos internacionales por parte de México, con una partici-

pación cada vez mayor en cuestiones políticas y económicas que guardanun vínculo directo con los intereses nacionales. De una postura defensi-va, con distancia y aislamiento de lo externo, ahora se ha producido unconocimiento más exacto de las venta jas que México puede obtener ensu relación internacional. Es ya insignificante la tendencia absurda yaberrante que desvirtúa y demerita bondades y beneficios de todo aque-llo que se origina en el exterior.

Tam bién se re gis tra una mayor con cien cia de las in fluencias que Mé-xico reci be del ám bito externo, que en muchas ocasiones condicionan su

com portamiento político, sus indicadores económicos, sus patrones cul-turales y la proyección de su imagen en el mundo. Conceptos como in-terde pendencia, transnacionalización o glo balidad no son para la circuns-tancia mexicana términos abstractos; son, por el contrario, realidadescotidianas.

Por ejem plo, como parte de un proceso político interno y de una indis- pensa ble evolución, pero tam bién como consecuencia del escrutinio in-ternacional, en México existe una evolución progresiva hacia la reafir -

BERNARDO SEPÚLVEDA AMOR 26

1 Castañeda, J., Mé xico y el orden internacional , México, El Colegio de México,1956, p. 10.



mación de los valores democráticos. El res peto a los derechos humanos

co bra peno sa y gra dualmente una reali dad con ba se en la acción com bi -nada de sociedad y go bierno mexicanos, pero el monitoreo internacionalha sido un factor influyente que no puede desconocerse. El com bate alnarcotráfico en México es una cuestión de salud pú blica, de proteccióncontra el crimen organizado, de lucha contra la corrupción, y de seguri-dad nacional. Pero el esfuerzo doméstico es sólo un esla bón en una largacadena de res ponsa bilidades internacionales contra la delincuencia en elcomercio ilícito de estu pefacientes. La migración de tra ba jadores indocu -mentados fue tradicionalmente considerada una fórmula de solución al

pro blema de desem pleo doméstico, que se convirtió en asunto de políticaexterior al entrar frontalmente en conflicto con una aguda recesión eco-nómica en el mercado de tra ba jo natural de esos indocumentados.

Los medios de comunicación masiva han sido otro instrumento deapertura hacia el exterior para México. El flu jo y reflu jo de informaciónha educado a la sociedad mexicana en materia de asuntos mundiales. Pe-ro tam bién ha servido para que la prensa internacional se convierta encorrea de transmisión para difundir acontecimientos mexicanos. Una hi-

persuscepti bilidad, natural en un país que por tem peramento y por histo-ria no ha estado acostum brado a la ex posición foránea, ha provocado enciertos ám bitos reacciones de re pudio a la crítica que realizan esos me-dios, aunque esa resis ten cia se ha ido miti gan do, al acep tarse gradual-mente, como fenómeno rutinario, que lo que sucede en México es noticiatam bién en el exterior.

Desde una pers pectiva histórica, la más intensa ex periencia mexicanatiene que ver con los créditos internacionales contratados por México,com promisos financieros que fueron contraídos prácticamente desde elinicio de su vida inde pendiente. En el transcurso de los años, pro ba ble-mente es ese el tema que haya significado un mayor vínculo mexicanocon el exterior, aunque la renegociación del endeudamiento haya provo-cado, en más de una oca sión, serios dolores de ca be za pa ra la na ción. Enlos últimos cincuenta años, conforme ha crecido la economía mexicana,ha existido un mayor acceso a los mercados internacionales de ca pital,con una mayor abundancia de recursos y, por ende, con mayo res volú-menes en el servicio de la deuda. Durante ciertos periodos (por ejem plo,

el de cenio de los ochenta), el tema de la deu da ex ter na se convir tió, pa raMéxico y para América Latina, en cuestión eminentemente política, po -

LOS FUNDAMENTOS DE UNA POLÍTICA DE ESTADO 27



niendo en evidencia la im portancia de ese factor internacional en la eco-

nomía doméstica de las naciones latinoamericanas.Ante la necesidad que enfrenta México de captar recursos financierosadicionales provenientes del exterior, tam bién la inversión extran jera di-recta y la de portafolio han co brado una im portancia cada vez ma yor enla economía mexicana. Ese fenómeno, característico de un sistema glo-

balizado que im pone una cruda com petencia a todos los Estados por ob-tener mayores flu jos de financiamiento externo, ha significado que Mé-xico tenga un claro interés en partici par en la conformación de un ordeneconómico internacional justo y esta ble.

Ilustran este pro pósito los esfuerzos mexicanos por esta blecer unaCarta de Derechos y De beres Económicos de los Estados (1975) y la rea-lización de la Reunión de Cancún (1981), en la cual partici paron veinti-dós jefes de Estado y de go bierno con la idea de resolver pro blemas se-rios que afec ta ban al sistema econó mico de entonces. Pero lo que enmayor medida ilustra la forma en que los factores externos influyen yafectan a los intereses mexicanos está re presentado por las distintas crisiseconómicas padecidas por México en los últimos veinticinco años. En el

caso de la más reciente, esto es, aquella que ex plotó en 1994, la vulnera- bilidad externa quedó en evidencia al registrarse unos pavorosos dese-quili brios en la balanza de pagos, que tra jeron por consecuencia una gra-ve tur bulencia económica y política y una necesidad de acudir a unoneroso auxilio financiero internacional.

En el sistema económico mexicano, el comercio exterior ha sufridouna evolución im portante en los últimos cuarenta años. No sólo se haconvertido México en un ex portador de manufacturas, abandonándoseasí el predo minio de las materias primas; tam bién ha en ta bla do una se riede asociaciones con otros países que le im ponen un con junto de derechosy obligaciones internacionales, incor porándose de esta suerte a un meca-nismo de com promisos a escala mundial.

El alcance de esos com promisos comerciales era limitado en 1960,cuando se inició una mayor partici pación internacional del comercio ex-terior mexicano, al suscri bir el Tratado de Montevideo y esta blecer unainci piente asociación de li bre comercio en América Latina. Pero todoello se modificó sustancialmente con el ingreso de México al GATT en

1986, ensanchándose los com promisos en materia de política comercialde manera muy consi de ra ble, en es pe cial des pués de los acuer dos de la




Ronda Uruguay y de la constitución de la Organización Mundial de Co-

mercio.A ello de be agregarse la en tra da en vigor del Tratado de Li bre Comer-cio de América del Norte en 1994, que ha significado un incremento sus-tancial en el intercam bio de bienes con Canadá y Estados Unidos y unaam pliación de vínculos políticos y económicos de México con el exte-rior. El Acuerdo entre México y la Unión Euro pea, suscrito en el año2000, se traducirá en un instrumento para la ex pansión de la presenciaeconómica internacional de México.

En los cerca de cincuenta años transcurridos desde que Jorge Castañe-

da pu blicó su obra, otros hechos políticos pusieron de relieve la im posibilidad, para México, de mantenerse al margen de los asuntos internacio-nales. Por ejem plo, en octu bre de 1962 se produce una crisis en elsistema bi polar de poder al descu brirse la instalación de proyectiles conojivas nucleares en Cu ba, lo cual aproximó a territorio mexicano el ries-go de una conflagración con ese ti po de armamento de destrucción masi-va, con el consecuente daño potencial.

En el decenio de los ochenta, el conflicto centroamericano tam biénde jó registro de la forma en que los intereses mexicanos quedan afecta-dos por fenómenos críticos en zonas aledañas a sus fronteras, al produ-cirse la militarización del área, una carrera armamentista, flu jos migrato -rios incontrola bles, creciente número de refugiados en territorionacional, crisis económica regional que re percute en inversión y comer-cio exterior mexicanos, tensión política con terceros Estados y, por últi-mo, el riesgo de guerras civiles transformadas en teatro bélico centroa-mericano. Ambos casos son ilustrativos de la incidencia de factoresexter nos en la vi da na cio nal y de la necesi dad que tiene México de iden -

tificar y proteger sus intereses vitales mediante la aplicación de una ade-cuada política internacional.Los cam bios en el sistema internacional han sido profundos. El proce-

so formal de descolonización llegó a su término, conformándose unanueva sociedad, con más de ciento noventa Estados miem bros, aumentoim portante en com paración con los cincuenta Estados fundadores de laONU en 1945. Concluyó la Guerra Fría des pués de varios decenios deconfrontación bi polar y desa pareció el bloque socialista como factor realde poder internacional. Ya no existe el Tercer Mundo como centro aglu-

tinador de los intereses, las demandas y las as piraciones de las nacionesno industrializadas.




La seguridad internacional se ha transformado en su contenido; de ser

un asunto eminentemente relacionado con el poder militar, es ahora unacues tión que se centra en la protección y am paro que se re quiere pa racom batir el terrorismo internacional. Avanzan los proyectos de integra-ción económica regional, concediéndose poderes su pranacionales a auto-ridades creadas por los pro pios Estados, con la consecuente erosión alconcepto tradicional de so beranía. Términos como ajuste estructural,desregulación, li bre comercio, privatización, interde pendencia y glo bali-zación son ahora moneda de curso corriente, como tam bién lo son los va-lores de la democracia y el res peto a los derechos humanos.

La mayor partici pación de México en un sistema internacional trans -formado influye determinantemente en la conducta mexicana. El factor externo co bra una im portancia desconocida en la época en que aparecióla obra de Jor ge Casta ñe da. Con ello, la dirección de la política exterior adquiere nuevos elementos, orientaciones y necesidades, en donde la pa-sividad y el aislamiento quedan proscritos. Pero lo mismo sucede con elcontenido mismo de la política exterior. Si hace varios decenios una por-ción im portante de los recursos políticos de la cancillería mexicana se

dedicó a pro piciar un desarme general y com pleto y a esta blecer una zo-na li bre de armamento nuclear en América Latina, ahora la directriz esganar es pacios económicos y políticos que sirvan como elemento catalí-tico para im pulsar el desarrollo nacional.

2. Los fines de la política exterior

Ante los cam bios radicales que se han producido en el exterior y, sobre todo, ante la profunda transformación que ha sufrido México en años

recientes, será necesario determinar cuáles son los ob jetivos y cuáles sonlos intereses esenciales que persigue México en su relación con el exte-rior. Desde luego, es válido su poner que esos ob jetivos e intereses no seapartarán de manera im portante del proyecto político construido en eltranscurso de casi dos siglos de vida inde pendiente. Pero un sistema entransformación, interno y externo, obliga a plantear una nueva estrategiaque se ajuste a una nueva realidad, y a utilizar nuevos instrumentos polí-ticos para alcanzar los ob jetivos deseados.

Por ejem plo, un ob jetivo obvio y necesario es recu perar el prestigio perdido en el ám bito internacional, proyectando la imagen de una nación




que ha puesto su casa en orden en todos los terrenos. Por sus méritos in-

trínsecos, corregir y remediar un con junto de pro blemas domésticos queatri bulan desde hace tiem po a la nación mexicana de be ser un pro pó-sito fundamental. Esa nueva imagen, producto de una realidad ajustada ame jores condiciones de desarrollo, justicia y democracia, tam bién ha bráde significar una mayor ca pacidad de negociación internacional paraMéxico.

Otra cuestión im portante es definir los pro pósitos que sirve la políticaexte rior en la es trategia gene ral de desarro llo del país. En la era de la

posguerra fría, las políticas exteriores de un buen número de Estados se

encuentran en proceso de revisión. La desa parición del sistema bi polar de poder acarreó un re planteamiento en el diseño y función de la accióninternacional de los go biernos.

Ha brá quien argumente, equivocadamente, que ahora el pa pel de la política exterior está circunscrito a un proyecto económico, en donde suúnica finalidad es ganar mercados, atraer mayores volúmenes de inversiónforánea, o suscri bir acuerdos regionales de li bre comercio. Ello su pondríadesconocer que la relación internacional de un Estado tiene un pro pósito

eminentemente político, satisfaciendo unos intereses generales que inclu-yen el as pecto económico, pero que abarcan es pacios más am plios.Desde esta pers pectiva, los ob jetivos de la política exterior son varia-

dos. Com prenden su utilización como palanca de desarrollo doméstico,constituyéndose en instrumento privilegiado para promover flu jos adi-cionales de financiamiento externo, adquisición de tecnología o am plia-ción de comercio exterior. Pero su destino fundamental es de índole polí-tica, identificando los fines que se pro pone alcanzar el Estado en surelación internacional y determinando las estrategias y los instrumentos

necesarios para cum plir esos fines.Para definir la esencia de una política exterior destinada a satisfacer

los ob jetivos e intereses del Estado mexicano, se requiere des pe jar algu-nos de los su puestos dilemas que han opacado el diseño de una estrate-gia. El primero de esos falsos dilemas tiene que ver con una imaginariadicotomía entre la política doméstica y la política exterior. Es un granerror pretender que esos dos ám bitos son categorías se paradas y autóno-mas o, en el extremo, categorías mutuamente excluyentes. Por el contra-

rio, esas dos ex presiones de la política son categorías que se com plemen-tan e influyen recí procamente.




Una política exterior que no tome en cuenta realidades internas no

tendrá via bilidad; una política doméstica desvinculada de las reglas del juego internacionales tendrá una mínima eficacia. Si en alguna eta pa his -tórica se mane jó el artificio de que política interna y política exterior eran dos planos distintos de la realidad, ahora de be existir un reconoci-miento pleno de la naturaleza unívoca de la política, aunque posea dosvertientes o manifestaciones.

El marida je entre política interior y política exterior se pone en evi-dencia al registrar la forma en que re percute un asunto en la provinciadel otro. Temas que antiguamente se juzga ban de la jurisdicción domés-tica, ahora trascienden al cam po internacional. Por ejem plo, cuestionescomo ex plosión demográfica y desem pleo alcanzan un efecto allende alas fronteras nacionales. En efecto, esa com binación de factores puedetraer por consecuencia mayores volúmenes de migración a Estados Uni-dos, generando situaciones conflictivas con ese país, que ya se encuentraorientado a aplicar medidas proteccionistas destinadas a contener el flu joinmigratorio.

El narcotráfico no es únicamente un pro blema de salud pú blica o un

asunto de seguridad nacional; es, tam bién, un tema inscrito en la agendade las relaciones con Estados Unidos. La desertificación ya no preocu patan sólo a los ha bitantes de las zonas áridas; la erosión gradual de lossuelos provoca una reducción en las tierras ara bles, con lo cual el país

pierde ca pacidad para alimentar a noventa millones de ha bitantes; ellosignifica mayor im portación de alimentos y el traslado de tra ba jadoresagrícolas del cam po a la ciudad o, en su caso, a territorio estadounidense.

Otro falso dilema que de be ser des pe jado tiene que ver con una su- puesta alternativa que llevaría a escoger entre una política exterior exclu-sivista, centrada en la relación con Estados Unidos, y una política exte-rior ecuménica, abierta a una vinculación de am plio es pectro. Imposi blenegar el peso que posee Estados Unidos en el diseño y ejecución de la

política exterior de México. Pero ello no de be conducir a un reduccionis-mo que concentre todo el trato internacional de México en un solo país,de manera excluyente.

Es cierto que, en una versión ex tre ma, el Tratado de Li bre Comerciode América del Norte (TLCAN) puede su poner un riesgo en esa direc-

ción. Recuérdese el informe confidencial del em ba jador John Negro pon-te al De partamento de Estado, examinando los beneficios para Estados




Unidos de la conclu sión de un acuerdo de esa natu raleza. Decía Negro-

ponte en abril de 1991 queMéxico está en el proceso de cam biar dramáticamente la sustancia e ima-gen de su política exterior. Ha ido de una visión ideológica, nacionalista y proteccionista, a una visión de los pro blemas mundiales más pragmática,com petitiva y hacia afuera... Desde una pers pectiva de política exterior, unTLC institucionalizaría la aceptación de una orientación estadounidenseen las relaciones exteriores de México.... la adopción de un TLC nos ayu-daría a poner de forma abierta y legítima lo que muchos sienten de bería deser la relación entre México y Estados Unidos desde hace mucho tiem po.2

En un juego de contra puntos, la su puesta opción sería desatender eltrato con Estados Unidos, para enfocar la atención en otros países. Ellonegaría realidades geo políticas y sería ineficaz. Encontrar los justos me-dios, a través de una política de genuina diversificación, con mayoresmárgenes de manio bra en lo político y en lo económico, es uno de los fi-nes por alcanzar. De esta suerte, es preciso conciliar la realidad geo polí -tica y geoeconómica de nuestra vecindad con Estados Unidos con la ne-

cesidad de una política exterior inde pendiente.Otro dilema que no es tal tiene que ver con una su puesta dicotomíaentre una política exterior que descanse en el bilateralismo, y una estrate -gia orientada al multilateralismo. Tener que escoger entre esas dos op -ciones no co rres ponde a la realidad. Lo que sí es necesario hacer es de -terminar, una vez identificados los ob jetivos e intereses que se pretendenalcanzar, si su ejecución ha brá de satisfacerse me jor, a mayor velocidady al menor costo, por una de las dos vías o, más fácil, si conviene apro-vechar am bos procedimientos si con ello se obtiene la finali dad deseada.

Ambos son instrumentos de política que se acom pañan y confluyen enun mismo ob jetivo.

La di plomacia bilateral de be servir para diversificar la relación de Mé-xico con el exterior, am pliando e intensificando la red política y econó-mica del país. Al pro pio tiem po, una di plomacia multilateral es indis pen-sa ble para promover intereses en organismos internacionales. En esosforos, México po dría extender considera blemente su presencia, partici-


2

Véase Informe confidencial del emba jador John Negro ponte a Bernard Aronson,secretario adjunto para Asuntos Interamericanos en el De partamento de Estado. El textoaparece pu blicado en la revista Proce so, núm. 758, mayo 13 de 1991, pp. 6-11.



pando en mayor medida en los órganos políticos de esas instituciones.

Un caso nota ble es la reticencia mexicana para ser periódicamente miem- bro no permanente del Conse jo de Seguridad de la ONU, reticencia quede be abandonarse para que México cuente con un más am plio abanico deopciones en su política exterior. Otro ejem plo es el reducido númerode funcionarios internacionales de nacionalidad mexicana. Un mayor com promiso en todos los órdenes de parte de México hacia el sistemamultilateral puede arro jar buenos resultados; tam bién puede servir de pa-lanca para obtener beneficios políticos en lo bilateral.

Una última su puesta disyuntiva es la que equivocadamente plantea el

dilema de esta blecer una política de princi pios o una política de intere-ses. De nueva cuenta, son elementos que se com binan y com plementanrecí procamente. Perseguir crudamente unos intereses sin ubicarlos en uncontexto más am plio de los fines generales del Estado y sin asociarloscon una ética política puede conducir a posturas cínicas. Formular princi-

pios abstractos, sin un vínculo con el con junto de intereses que se deben proteger, invitaría a la ingenuidad política. De ahí la necesidad de encon-trar una sim biosis entre princi pios e intereses.

La ela boración de princi pios de política exterior, en ocasiones conrango constitucional, como sucede en el caso mexicano, permite definir los códigos de conducta que un Estado ha brá de cum plir en su com porta-miento exterior. Esos princi pios no son la política exterior, pero sí sonuno de sus elementos fundamentales. No bastan, pero pro porcionan elmarco de referencia para determinar, en ese contexto, ob jetivos, estrate -gias, intereses e instrumentos.

3. Política exterior y orden constitucional

Por razones ex plica bles, la reafirmación del derecho internacional hasi do una pieza esen cial en la for mulación y en el ejercicio de la polí ti caexterior de México. La vocación juridicista y la convicción de que la víalegal es la fórmula idónea en un régimen de convivencia en el seno de lasociedad de Estados lleva en ocasiones a disminuir la naturaleza políticade los asuntos internacionales, de positando una confianza excesiva en elmétodo jurídico como instrumento princi pal en las relaciones con otrosgo biernos.

En la situación actual de la organización internacional, en donde seencuentran aún en eta pa de gestación muchas de las instituciones legales,




el ejercicio de la política es todavía instrumento privilegiado. Ello no

significa demeritar el valor del derecho; por el contrario, significa ubi-carlo en sus justos términos, como un coadyuvante indis pensa ble en laconformación de un orden internacional, confluyendo con otros factores

—económicos, políticos— en la construcción armónica de una comuni-dad de Estados.

Política exterior y derecho internacional han sido elementos indisolu- bles en la conducta del Estado mexicano. El pro pio orden constitucionalesta blece un con junto de princi pios de política exterior que de be obser-var el titular de Ejecutivo federal y que com prenden un listado de nor-mas pertenecientes al sistema jurídico internacional. De esta suerte, elmandato constitucional le otorga una naturaleza eminentemente legalistaa la conducción de la política exterior. A la luz de este estrecho vínculo,conviene ex plorar los alcances de la com binación de política exterior yderecho internacional en el régimen mexicano. Antes de iniciar el estu -dio de esa cuestión, es útil anotar algunos datos so bre la vocación jurídi-ca mexicana.

Al examinar los vínculos entre la política exterior de México y el de-

recho internacional pú blico, es im portante identificar un con junto denormas e instituciones que son parte del orden jurídico mexicano por un procedimiento do ble: porque están incor poradas en tratados suscritos porMéxico y porque el texto constitucional así lo consigna ex presamente.Pe ro, en adi ción a esas dos carac te rís ti cas, se tra ta de normas en cu yacreación y consolidación como reglas del derecho internacional pú blicoMéxico ha tenido un grado im portante de partici pación, aportando su ex-

periencia histórica, sus luces jurídicas y su vocación en favor de un siste-ma de relaciones entre Estados regido por el im perio del derecho.

Desde luego, sería pretencioso atri buir a México la invención de todasesas normas. Su consagración es el producto de un esfuerzo colectivoque en el ám bito internacional ha ido madurando en el transcurso de mu-chos siglos. Sin em bargo, México ha sido un im portante contri buyente ala cristalización de un nuevo orden jurídico convencional, vigente duran-te los últimos sesenta años en el seno de la comunidad de Estados, en elcual se ven refle jados los intereses le ga les de nues tro país y los prin ci-

pios de su política exterior.

No será posi ble ex plorar todas las cuestiones que poseen las tres ca-racterísticas mencionadas, esto es, pertenecer a la ley básica, re presentar




una aportación mexicana y regular as pectos de dere cho internacional.

Ése sería el caso, por ejem plo, de la reglamentación de los es pacios marí-timos, en particular aquellos que se encuentran dentro de la jurisdicciónnacional. México realizó una contri bución im portante a lo que justa-mente se denominó “la revolución en los océanos”, que quedó consagra-da en la Convención de las Naciones Unidas so bre el Derecho del Mar,suscrita en 1982.

Todo lo relacionado con la creación de la zona económica exclusivatiene su origen, en buena medida, en la imaginación jurídica y en el ta-lento negociador de la delegación mexicana que partici pó en esa confe-rencia, y que fue dirigida por Jorge Castañeda. No es ocioso recordar quedesde 1976 México decidió incor porar en su Constitución el nuevo con-cep to, esta ble cien do en el artículo 27 que “la Na ción ejerce en esa zo naeconómica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a este,los derechos de so beranía y las jurisdicciones que determinen las leyesdel Congreso”. Con ello triunfa la tesis del aprovechamiento, por parte delEstado ri bereño, de los recursos vivos y no vivos que se encuentren enun área marí ti ma de dos cien tas millas ad yacen te a sus costas. Con ello

tam bién elimina México una fuente de fricciones con terceros Estadosque, con el afán de con tar con las más anchas zo nas pes que ras, aboga ban por un estrecho cinturón de mar territorial.

Pero de jando a un lado el análisis de las aportaciones mexicanas al de-recho del mar, es preciso plantear un tema vinculado con política exte-rior, derecho constitucional y orden jurídico internacional. En efecto, serequiere determinar la naturaleza y los alcances legales de un con juntode princi pios que reúnen esas tres características, esto es, ser normas queesta blecen un código de conducta para regular el com portamiento inter-nacional de México; estar consagradas en la Constitución, y ser recono-cidas por el derecho internacional como parte de su ordenamiento con-suetudinario y convencional.

Ese con junto de normas se encuentra reunido en el artículo 89, frac-ción X, de la Constitución. En efecto, en 1987 el presidente Miguel de laMadrid envió una iniciativa al Congreso de la Unión, con la finalidad derefor mar la ley funda mental pa ra agre gar las reglas que de be cum plir el

jefe del Estado al dirigir la política exterior mexicana. En la conducción

de esta política,




el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes princi pios normati-

vos: la autodeterminación de los pue blos; la no intervención; la solución pa cífica de contro versias; la pros crip ción de la amenaza o el uso de lafuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Esta-dos; la coo peración internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz yla seguridad internacionales.

La política exterior de México es parte de un patrimonio histórico,consolidado durante casi dos centurias de vida inde pendiente. Esa tradi-ción ha hecho que, en términos jurídicos y políticos, fuese aconse ja ble

incor po rar a la ley bá sica lo que es parte de la cons ti tución real, a fin deque la serie de princi pios que guían la acción exterior del Estado mexica-no queden consagrados definitivamente en la Constitución formal.

Es im portante destacar que la esti pulación contenida en el artículo 89constitucional com prende una facultad, pero tam bién una obligación. Pormandato jurídico, el titular del Ejecutivo federal tiene el de ber de su jetar la conducta externa del Estado mexicano a lo dis puesto en esos princi-

pios. Una novedad es que, en términos de derecho com parado, es la pri-mera vez que un texto constitucional esta blece las reglas que de be cum-

plir el jefe de Estado en la di rec ción de la po lí ti ca exte rior. OtrasConstituciones le atri buyen la facultad de conducir la política exterior,cele brar tratados y designar a los jefes de misiones di plomáticas, peroninguna determina los criterios rectores que, constitucionalmente, go-

biernan una política internacional.Tam bién es útil anotar que esa reforma constitucional re presentó un

sím bolo de los consensos políticos nacionales, al ha ber sido apro bada, por todos los partidos políticos, con un voto unánime. Así, una decisión

política fundamental en materia de relaciones exteriores descansa en unaincuestiona ble base de legitimidad.Para apreciar la im portancia de estos siete de princi pios de política ex-

terior, que son parte del orden constitucional mexicano y del derecho in-ternacional, conviene examinar cada uno de ellos, advirtiendo desde lue-go que no pueden ser considerados en forma aislada. Son piezas queconforman un universo jurídico, esto es, un siste ma de derecho en dondelas distintas normas se con jugan para alcanzar un fin común: paz y segu-ridad, justicia, li bertad y garantías individuales, progreso económico y

social para todos los pue blos.




4. Autodeterminación de los pueblos

La autodeterminación de los pue blos es el primer princi pio rector enla conducción de la política exterior de México. Como elemento consus-tancial a la esencia del Estado, es una nor ma fundamental que se vincu laen forma íntima con la so beranía estatal y su inde pendencia. Guardatam bién relación con la com petencia legal y política de un pue blo paradefinir la naturaleza y la forma de su go bierno.

Para nuestro país, el origen del princi pio de li bre determinación de los pue blos se remonta al proceso de creación de México como nuevo Esta-

do en la comunidad internacional. En la Proclamación de Inde pendenciay en los Sen timientos de la Na ción se encuen tra una pri mera afir maciónde la voluntad del pue blo mexicano de determinar li bremente su destino,sin su jeción a potencias extran jeras y con la ca pacidad para definir ungo bierno pro pio, ex presándose de esta forma la voluntad po pular.

A partir del Acta Constitutiva de 1823 y de la Constitución de 1824,México ha de jado un testimonio político y jurídico continuo de su con-senso en favor de la autonomía nacional. La Constitución de 1917 recogeesa misma tradición histórica, reafirmando la vocación mexicana por la

li bre determinación de los pue blos y plasmando esa decisión políticafundamental en los artículos 39, 40 y 41, cuyos términos esta blecen que:

— La so beranía nacional reside esencial y originariamente en el pue blo;

— Todo poder pú blico dimana del pue blo y se instituye para benefi-cio de és te;

— El pue blo tiene en todo tiem po el inaliena ble derecho de alterar omodificar la forma de su go bierno;

— Es voluntad del pue blo mexicano constituirse en una re pú blica re- presentativa, democrática, federal;

— El pue ble ejerce su so beranía por medio de los poderes de laUnión.

Para com plementar este sistema esta blecido en la Constitución mexi-cana, existe una constelación de tratados, declaraciones y decisiones ju-diciales que, desde la pers pectiva del derecho internacional pú blico, defi-nen la vigencia de la autodeterminación en las relaciones entre los

Estados y en el seno de la comunidad internacional política y jurídica-mente organizada.




La Carta de las Naciones Unidas es el pri mer tratado de carác ter uni-

versal que esti pula como uno de los pro pósitos de la Organización el de“desarrollar las relaciones amistosas entre las naciones basadas en el respeto del princi pio de la igualdad de derechos y de li bre determinación delos pue blos”. Este princi pio, por la circunstancia misma de encontrarseincor porado en un tratado internacional, im plica la existencia de una nor-ma jurídica que im pone derechos y obligaciones.

El derecho a la li bre determinación se identifica con el derecho de de-cidir de manera li bre y autónoma la naturaleza de un go bierno. Por ello,toda presión o in jerencia dictatorial orientada a que una potencia extran-

jera im ponga la instalación de una forma de go bierno de be ser considera-da como una intervención en los asuntos internos de un Estado, y, por consecuen cia, cuestión prohi bida por el orden jurídico internacional.

Para México, en su ca li dad de Estado li bre y so be rano, el derecho a suli bre determinación es una cuestión política esencial que no acepta con -dicionamiento alguno. Pero, en una actuación congruente con el derechoque reclama para sí mismo, México ha sido un abogado im portante enfavor del ejercicio de ese derecho por otros pue blos. En su política exte-

rior, el go bierno mexicano fue un im pulsor decidido del movimiento dedescolonización, que ha su puesto la emanci pación de pue blos previa-mente su jetos al yugo colonial.

De esta suerte, México es reconocido como un partici pante activo enla conformación de una nueva sociedad de naciones que, de estar com-

puesta por cincuenta y un Estados en 1945, cuenta ahora con cerca dedoscientos. Esta proliferación de nuevas unidades políticas obedece alejercicio pleno de la autodeterminación y a la coincidencia de Méxicocon muchos otros go biernos por hacer realidad ese princi pio.

5. No intervención

Una historia amarga de in jerencias in justificadas en los asuntos inter-nos de México condu jo a incor porar el princi pio de la no intervencióncomo una de las cuestiones centrales en la definición de las normas queguían la conducta exterior de nuestro país.

La no intervención constituye, junto con la igualdad jurídica de los

Estados y la proscripción del uso de la fuerza, un fundamento de la lógi-ca interna del derecho internacional. El princi pio está codificado en un




buen número de tratados multilaterales. La ex presión más aca bada de la

no interven ción se encuentra consa grada en la Carta de la Organizaciónde Estados Americanos, que contiene los conceptos básicos que han ser-vido como fuente de creación de un derecho internacional general. Enefec to, los artícu los 18 y 19 de la Car ta de la OEA es ta ble cen lo siguiente:

Artículo 18. - Ningún Estado o gru po de Estados tiene derecho de interve-nir, direc ta o indi rectamen te, y sea cual fue re el motivo, en los asuntos in-ternos o externos de cualquier otro. El princi pio anterior excluye no sola-mente la fuerza armada, sino tam bién cualquier otra forma de in jerencia o

de tendencia atentatoria de la personalidad del Estado, de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen.Artículo 19.- Ningún Estado podrá aplicar o estimular medidas coerci-

tivas de carácter económico y político para forzar la voluntad so berana deotro Estado y obte ner de éste venta jas de cualquier naturaleza.

Las decisiones judiciales tam bién son una fuente im portante para de-terminar el estado que guarda ese princi pio frente al orden jurídico. LaCorte Internacional de Justicia se ha pronunciado puntualmente y sin

am bages en favor de la norma de la no intervención. En efecto, en 1949,en su decisión so bre el caso del Canal de Corfú, la Corte señaló que el“pretendido derecho de intervención no puede ser considerado sino co-mo la manifestación de una política de fuerza, política que, en el pasado,ha dado lugar a los abusos más graves y que, cualquiera que sean las de-ficiencias presentes de la organización internacional, no puede tener unlugar en el derecho internacional”. 3

De nueva cuenta, en 1986 la Corte reafirmó la vigencia jurídica de lanorma de no intervención al decidir que:

El princi pio prohi be a todo Estado o gru po de Estados intervenir directa oindirectamente en los asuntos internos o externos de otros Estados. La in-tervención prohi bida de be rela cionarse con cuestiones donde el princi piode la so beranía de los Estados permite a cada uno de ellos decidir susasuntos li bremente. Ello com prende optar por un sistema político, econó-mico, social y cultural y formular su política exterior. La intervención esilícita cuan do se em plean méto dos de coerción con res pecto a esas opcio-nes, las cuales de ben mantener se li bres. Ese elemento de coerción, cons ti-


3 Caso del Ca nal de Cor fu. United Kingdom vs. Albania. Me rits, Jud gement, ICJ

Re ports, 1949, p. 35.



tutivo de la intervención prohi bida y que conforma su esencia misma, es

particularmente evidente en el caso de una intervención que utiliza la fuer-za, ya sea con el méto do directo de la acción militar o con el método in di-recto del apoyo en favor de actividades armadas subversivas o terroristasen el interior de otro Estado.

El tri bunal internacional tam bién se ha pronunciado so bre un temafundamental para nuestros pro pósitos, esto es, determinar si existe unaevolución en el orden jurídico internacional que autorice a los Estadosun derecho de in jerencia para casos particulares (por ejem plo, apoyo a la

democracia o protección de los derechos humanos), derogando así el princi pio general de la no intervención. Des pués de efectuar un análisisde la cuestión, la Corte llegó a los siguientes resultados:

La Corte ha constatado por lo tanto que no existe en el derecho internacio-nal contem poráneo un derecho general de intervención de ese género enfavor de la oposición existente dentro de otro Estado. Su conclusión esque los actos que constituyan una violación al princi pio consuetudinariode la no intervención que im pliquen, en forma directa o indirecta, el em-

pleo de la fuerza en las relaciones internacionales, constituirán tam biénuna violación al princi pio que lo prohíbe.4

La ex periencia histórica demuestra que la democracia sólo puede ser genuina si resulta de un esfuerzo local y se da en un contexto de mayor

progreso económico y social. So bre todo, esa ex periencia demuestra quela democracia y los derechos humanos no pueden ser im puestos por lafuer za, a ries go de que el remedio cause un daño su perior a las aflic cio-nes que pretende atenuar. Demuestra tam bién que el permitir excepcio-

nes a dos reglas básicas del derecho internacional (la prohi bición del usode la fuer za y la facultad de los Estados de de terminar li bremente las for-mas de organización política y social que más les convengan) abre la

puerta a innumera bles abusos. La promoción de un derecho, como lo esla potestad de un pue blo para instituir, mantener y defender un sistemademocrático de go bierno, con pleno res peto a los derechos humanos, no

pue de atentar contra la existencia de otro derecho, como lo es el prin cipio de la no intervención.


4 “Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua. Nicaragua vs. Uni -ted States of America. Merits, Judgement”, ICJ Re ports, 1986, pp. 98-100.



Los riesgos de aceptar ese su puesto derecho de in jerencia son inmen-

sos. Al abrir la puerta a las excepciones, se frustra un fin del orden jurí-dico, que es la seguridad y la certidum bre. Además, se introduce un ele-mento de ar bitrariedad, al ser la potencia intervencionista la que juzga ycalifica la razón de ser de su in jerencia. Un régimen jurídico sano no ad-mite esos grados de discrecionalidad. En apego fiel a sus tradiciones,México rechaza la legitimidad de esas aventuras.

Tam bién la Asam blea Ge ne ral de las Na cio nes Unidas se ha pro nun-ciado de manera particularmente enérgica en torno a la cuestión. Enefecto, en una resolución de un gran peso político, ese órgano adoptó en

1970 la Declaración so bre los princi pios del derecho internacional relati-vos a las relacio nes amisto sas y la coo pe ración en tre los Estados. En esadeclaración se afirma que

Ningún Estado o gru po de Estados tiene el derecho de intervenir, directa oindirectamente, por ningún motivo, en los asuntos internos o externos deotro Estado. Por ello, cualquier intervención armada y toda forma de inter-ferencia o de in tento de amenaza en contra de la persona lidad del Estado oen contra de sus elementos políticos, económicos y culturales, serán viola-

torias del derecho internacional.

De esta suerte, el derecho convencional consagrado en los tratadosmultilaterales, la práctica continua de los Estados, las decisiones de laCorte Internacional de Justicia y las resoluciones de la Asam blea Gene-ral de las Naciones Unidas ratifican la vigencia de un derecho internacio-nal que prohí be la intervención. La re petición de esas decisiones por Estados y órganos políticos y jurídicos de la comunidad internacional,con la con vicción de que se actúa con for me a un cri terio legal, ratifica laexistencia de un derecho consuetudinario internacional proscri biendo lasin jerencias dictatoriales.

6. Solución pací fica de di ferencias internacionales

El com portamiento internacional de México ha demostrado un apegoestricto al sometimiento de las controversias internacionales a las vías

pacíficas. En todos aquellos casos en que se ha suscitado una diferencia

con otro Estado, México ha acudido a los distintos procedimientos de so-lución para encontrar fórmulas de avenimiento.




Uno de los prin ci pios esen ciales esti pu lados en la Carta de las Nacio-

nes Unidas es la obligación im puesta a todos los Estados miem bros paraque arreglen sus diferencias “de tal manera que no se pongan en peligroni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”. Existen, además,otras dis posiciones en la Carta que pro porcionan los criterios para cum-

plir con esa obligación. En efecto, el artículo 33 señala que

las partes en una controversia cuya continuación sea suscepti ble de poner en peligro el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales trataránde buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación,

la mediación, la conciliación, el ar bitra je, el arreglo judicial, el recurso aorganismos o acuerdos regionales u otros procedimientos judiciales antela Corte Internacional de Justicia.

El ar bitra je ha sido un método utilizado por México para diri mir con-troversias con terceros Estados. Esos ar bitra jes com prenden los casos re-lacionados con el Fondo Piadoso de las Californias, con El Chamizal ycon la Isla de la Pa sión, tam bién lla mada Isla de Clip perton. De be re cor-darse, asimismo, las comisiones de reclamación que se esta blecieron a

partir de 1923, a fin de conocer y liquidar, por la vía del ar bitra je, lasdistintas demandas de extran jeros por daños sufridos como consecuenciade los movimientos revolucionarios ocurridos en México. Para atender estas cuestiones, se esta bleció una Comisión General de Reclamacionesy varias comisiones de reclamaciones particulares, destinadas a conocer litigios de ciudadanos de Estados Unidos, Reino Unido, Francia, España,Italia .

En los tres ar bitra jes mencionados y en las distintas comisiones de re-

clamaciones, México cum plió puntualmente con sus obligaciones, tantoen lo que hace al procedi miento para resol ver por la vía pa cífica una di-ferencia internacional como en lo que hace al acatamiento de la decisiónar bitral, en aquellos casos en que dicha decisión resultó contraria a Mé-xico. Aun en la cir cuns tan cia ex tre ma en que la senten cia del ár bi tro hasido manifiestamente in justa e infundada, como sucede con el juicio so-

bre la Isla de Clip perton, el go bierno mexicano ha asumido su res ponsa- bilidad.

México ha concluido una serie de tratados que lo com prometen a so-

meter las diferencias que sur jan con otros Estados a un tri bunal de ar bi-tra je. El acuerdo internacional que introdu jo por primera vez ese ti po de




obligaciones jurídicas para México en esta materia es el Tratado de Li bre

Comercio de América del Norte. Este instrumento jurídico internacional,en su ca pítulo XX, esta blece un con junto de recursos para el arreglo dedisputas que sur jan en la aplicación del TLC. Ello com prende consultas,

buenos oficios, conciliación y mediación. Pero, como instancia última enlos conflictos que puedan surgir entre cualquiera de los tres Estados par-te, se esta blece el procedimiento ar bitral.

De manera adicional, se ha introducido un sistema de ar bitra je desco -nocido previamente para México. Con ese nuevo procedimiento se plan-tean cuestiones muy delicadas con relación a la vigencia de princi pios dederecho constitucional y de derecho internacional pú blico. En efecto,de conformidad con el ca pítulo XI del TLC, que guarda relación con lostemas de inversión, se esta blece un mecanismo para la solución de con -troversias en materia de inversión, que permite que un em presario o queuna cor poración de nacionalidad canadiense o estadounidense queden fa-cultados para someter a juicio ar bitral al Estado mexicano en aquelloscasos en que reclamen no ha ber reci bido el trato esti pulado en ese ca pí -tulo XI, poniendo en un plano de igualdad a una persona de derecho pú-

blico con una persona de derecho privado.Con la aceptación de este ti po de obligaciones, la norma general queesta blece el im perativo de agotar los recursos locales antes de acudir ainstancias internacionales puede quedar derogada. Además, la regla de laigualdad entre nacionales y extran jeros queda vulnerada, ya que el ex-tran jero es titular de un privilegio, esto es, posee la ca pacidad de recurrir a una instancia jurídica en contra del Estado mexicano, como lo es elarbitra je internacional, privilegio que no es concedido al nacional me-xicano.

Por primera vez en su historia, México ha recurrido a un procedimien-to judicial internacional para resolver una controversia jurídica. En efec-to, en enero de 2003 el go bierno mexicano presentó una demanda ante laCorte Internacional de Justicia de La Haya, argumentando la violación,

por parte de Estados Unidos, de las obligaciones im puestas por la Con-vención de Viena so bre Relaciones Consulares.

La cuestión, decidida por la Corte a favor de México en marzo de2004, reafir ma la facultad del Esta do de proteger a sus na cio na les cuan-

do sus derechos han sido violados por un tercer Estado que no cum plecon los princi pios del de bido proceso legal con res pecto a extran jeros




que son arrestados y sometidos a juicio sin contar con la garantía legal

de la protección consular.En su conducta internacional, México ha sido un practicante y un im- pulsor de los medios di plomáticos de solución de controversias. En todosu trayecto histórico, México ha hecho uso de la negociación como mé-todo usual para arreglar sus asuntos exteriores. Otros instrumentos tam-

bién han sido utilizados por nuestro país para pro piciar la solución deconflictos en áreas geográficas cercanas a las fronteras nacionales.

Por ejem plo, en el proceso de paz de Contadora, México creó, de ma-nera con junta con Colom bia, Panamá y Venezuela, un mecanismo nego-

ciador que, con la partici pación de los Estados centroamericanos, sirvió para la pacificación de esa región. Para ello fue necesario recurrir a lanegociación bilateral y multilateral, a los buenos oficios y a la media-ción, a la inves ti ga ción y, en una so la ins tancia, al arreglo ju di cial, al so-meterse a la Corte Internacional de Justicia un litigo entre Nicaragua yEstados Unidos. La eficacia de esta batería de procedimientos quedó de-mostrada al esta blecerse la paz en la región centroamericana al final deldecenio de los ochenta.

7. La prohibición de la amena za o el uso de la fuer za

En el transcurso del siglo XX ha existido una transformación radicalen uno de los conceptos básicos del derecho internacional. En efecto, laevolución de las normas jurídicas conduce a que, a partir de 1945, ya noexis ta legalmente un derecho a la gue rra. Es más, la Carta de las Nacio -nes Unidas pros cri be el uso de la fuer za unilate ral. Esta nueva re gla su-

pone un cam bio im portante.

Desde épocas remotas, la guerra ha bía sido clasificada como justa o in - justa. Es sólo en el último medio siglo cuando esta distinción ha quedadodesterrada y aho ra, de acuerdo con el derecho interna cional, el uso de lafuerza puede quedar com prendido dentro de las siguientes categorías:

a) un acto de legítima defensa individual o colectiva; b) una medida colectiva adoptada por las Naciones Unidas para pre-

ve nir o remover una amenaza a la paz o pa ra eli minar ac tos deagresión;

c) un acto ilegal em prendido por un Estado al margen de las dis posi-cio nes de la Car ta de las Nacio nes Uni das.




La Carta de la ONU in di ca que “los miem bros de la Organi zación, en

sus relacio nes internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza oal uso de la fuerza contra la integridad territorial o la inde pendencia polí-tica de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incom pati ble con los

pro pósitos de las Naciones Unidas”.En la inter pretación del go bierno de México, conviene poner de relie-

ve que la prohi bición com prende tam bién la amenaza del uso de la fuer-za, con lo cual se esta blece en el orden ju rí di co internacional la pros crip -ción de los actos de intimidación que un Estado pueda ejercer en contrade otro como forma para ejercer una inde bida coerción y, como conse-

cuencia de ello, vulnerar su voluntad so beranía.En el transcurso de su aplicación en el último medio siglo, la prohi bi-

ción del uso de la fuerza esti pu lada en la Car ta de las Nacio nes Unidasha sufrido distorsiones que, a juicio de México, no resultan acepta bles, yque afectan el es píritu mismo del princi pio. Por ejem plo, algunos Esta-dos han pretendido justificar el recurso a la fuerza armada argumentandoque al em plearla no intentan afectar la integridad territorial o la inde pen -dencia política de un Estado; desean tan sólo alcanzar otros fines que,

conforme a su argumentación, resultarían válidos.Esta inter pretación su pondría que, a título ilustrativo, el envío de tropas a un tercer Estado, con el pro pósito de proteger pro piedades o nacio-nales del Estado que realiza la operación armada, no re presentaría un ac-to ilegal. El defecto de estas hi pótesis es que constituyen cláusulas deesca pe a la prohi bición general, otorgando un alto grado de discreciona-lidad al Estado que pretenda efectuar una operación militar en otro Esta-do, convirtiéndose unilateralmente en ár bitro de la inter pretación de laley y asu miendo la función de juez de actos cuya lega li dad de be ser, en

todo caso, determinada por la comunidad internacional organizada, estoes, las Na cio nes Unidas.La excepción al uso de la fuerza por los Estados permitida por el siste-

ma jurídico internacional tiene que ver con el ejercicio de la legítima de-fen sa. En efecto, de con for midad con el ar tícu lo 51 de la Carta, la le gí ti-ma defensa individual o colectiva es un derecho inmanente reservado atodos los Estados. Sin em bargo, el derecho internacional contem poráneoha im pues to una se rie de con di cio nes al ejerci cio de ese derecho. La

primera camisa de fuerza es que, pa ra que la de fensa sea le gí ti ma, es

preciso que ocurra un ataque armado en contra del Estado que invoca elderecho.




Otra condición es la obligación de comunicar al Conse jo de Seguridad

las medidas adoptadas en res puesta a la agresión, centralizando de estamanera la res tau ración de la paz que brantada en ese órgano de la co mu-nidad internacional.

Esa centralización su pone un princi pio de mono polio del uso legítimode la coerción por parte de un órgano jurídicamente res ponsa ble, asunto

por el que México ha pugnado desde hace medio siglo, a fin de erradicar los abusos en el em pleo unilateral y ar bi tra rio de la fuerza.

8. La igualdad soberana

El hilo conductor de los princi pios de política exterior de México es ladefensa del derecho internacional, cuya piedra angular es la igualdad ju -rídica de los Estados como elemento de la so beranía. Ésta se contra ponea las de sigualdades de poder. A fal ta de una ca pa cidad militar o econó -mica para ha cer fren te a las amenazas que desde el inicio de la vi da inde-

pendiente se han cernido so bre el Estado mexicano, la defensa del principio de igualdad jurídica ha sido la base de una di plomacia eficaz para

hacer frente a las desigualdades del hecho.El derecho internacional contem poráneo es un sistema de normas fun-

dado en la coo pera ción entre los Esta dos. En ese siste ma, la so be ranía esel princi pio rector, y la igualdad jurídica, el criterio esencial. En ello des-can sa la na tu raleza de la Organización de las Na cio nes Uni das, que no seconstituye en una autoridad su pranacional; por el contrario, se basa enuna igualdad de los Estados miem bros, que significa, a final de cuentas, unaigualdad ante la ley.

Un atri buto de esa igualdad so berana es la existencia de una idéntica personalidad jurídica por parte de todos los Estados, inde pendientementede las diferencias en términos de extensión territorial, po blación, poderíomilitar o ca pacidad económica.

La igual dad ante la ley no trae, co mo con secuen cia ne cesaria y auto -mática, una igualdad en los derechos y obligaciones de los que cadaEsta do es titu lar. Por ejem plo, en la Carta de las Nacio nes Uni das se haasignado una res ponsa bilidad es pecial a los cinco miem bros permanentesdel Conse jo de Seguridad. El solo hecho de asignarles una permanencia

en ese órga no central es una diferencia. Pe ro, además, tienen un ré gi menes pecial en el sistema de votación, al permitírseles ex pedir un veto que




bloquea el proceso de toma de decisiones en el Conse jo. En contra parti-

da, se les asigna un con junto de de beres, siendo el princi pal el de mante-ner la paz y la seguridad internacionales, de ber ex presamente delegado por los Estados miem bros en la Carta de San Fran cisco a las cinco gran-des potencias.

En las reformas que se han em prendido para me jorar el funcionamien-to de la ONU, un ca pítulo esencial im pulsado por México consiste eninstituir un sistema de rendición de cuentas por parte de los miem bros

permanentes del Conse jo de Seguridad, a fin de com pro bar, quizá por laAsam blea Ge ne ral, a la cual se le asignarían nue vas com petencias fis ca-

lizadoras, que los poderes delegados por la comunidad internacional aese órgano político central y, en es pecial, a las cinco grandes potencias,se ejercen fiel y res ponsa blemente, en beneficio colectivo y no como fór -mula para obtener venta jas por parte de un Estado en lo particular.

9. La coo peración internacional para el de sarrollo

La la bor de México en la promoción de la coo peración internacional

para el desarrollo ha reforzado sus princi pios de política exterior y, adi-cionalmente, ha re presentado un beneficio tangi ble para el sistema eco-nómico de nuestro país.

En el transcurso del último cuarto de siglo, México ha enfrentado di-ver sas crisis en su estruc tu ra econó mica y en el sector exter no. El pagode la deuda, el proteccionismo de los países desarrollados y el deterioroen los términos de intercam bio en nuestro comercio exterior son sola-mente parte de los pro blemas que go bierno y sociedad mexicanos hande bido resolver para la recu peración eco nómica de Mé xico. La política

exterior ha sido un instrumento destinado a mantener abierto el diálogo yel entendimiento en todos los foros, con es píritu constructivo y coheren-cia de pro pósitos en apoyo del com ple jo proceso de ajuste económico.

Por ejem plo, la negociación que concluyó en 1986 con la adhesión deMéxico al Acuerdo General so bre Aranceles Aduaneros y Comercio(GATT), ilustra una acción de política exterior que acom paña y com ple-menta a una nue va estra tegia de desarro llo nacio nal. Con ello se ofre cie-ron mayores oportunidades al aparato productivo nacional para com petir con el exterior. Con un aumento en el flu jo de inversiones y un incre-

mento en el intercam bio comercial, se abrió la oportunidad para generar ingreso y em pleo.




Además, por ser miem bro de pleno derecho del GATT, México pudo

acceder a las negociaciones comerciales multilaterales, am paradas ba joel nom bre de Ronda Uruguay, influyendo en su derrotero. Otra venta jaes que México cuenta ahora con me jores instrumentos de defensa paracom batir proteccionismos y prácticas desleales de comercio con queotros países per judican nuestras ex portaciones. Para com pletar el panora-ma, México se beneficia, dentro de la nueva institución sucesora delGATT, denominada Organización Mundial de Comercio, de un órganoim parcial y ob jetivo para dirimir disputas comerciales que puedan pre-sentarse.

La política exterior de México es dueña de una tradición generosa, ba-sada en la cer ti dum bre de que la coo peración con países de menor de sa-rrollo relativo permite, a la larga, la creación de condiciones favora bles

para la vinculación provechosa de México con el mundo. Por ejem plo, la promoción del desarrollo económico y social de los países de AméricaCentral se juzga indis pensa ble para la búsque da de la paz y el desarro llo.Ha resultado es pecialmente significativo el mecanismo de San José, por medio del cual Mé xico y Venezuela otorgan a las na cio nes de Améri ca

Central condiciones preferenciales para la com pra de petróleo. Sin nin-guna discriminación política, México contri buye así al me joramiento delas condiciones económicas de las naciones centroamericanas, para quefortalezcan su desarrollo.

10. La lucha por la paz y la se guridad internacionales

A partir del advenimiento de las armas nucleares, México ha ex presa-

do su rechazo al armamentismo, jugando un pa pel significativo como promotor del movimiento de desarme. No existe cam po de acción quetenga una mayor prioridad que aquel que as pira a garantizar la su pervi-vencia de la es pecie humana.

Nuestro país ha llevado consistentemente a los hechos este princi piode política exterior. El Estado mexicano promovió la suscripción delTratado de Tlatelolco, que proscri be las armas de destrucción masiva enAmérica Latina. En aquel momento, México demostró con hechos su

preocu pación por procurar la salvaguarda de su territorio contra la ame-

naza nuclear y por frenar la proliferación de los arsenales atómicos. Aho -ra, treinta años des pués del esta blecimiento de una zona desnuclearizada




en esta región, la idea germinal de México ha sido felizmente imitada en

otras áreas interesadas en protegerse del daño nuclear.La vocación paci fista se ha fortalecido al no ha ber partici pado Méxi-co, desde 1945, en ningún conflicto armado, ni enviado contingente al-guno fuera del territorio nacional. Con estas credenciales, hemos defen-dido el princi pio de que el desarme no es asunto que interese sólo a ungru po reducido de países. La carrera armamentista su pone un riesgo uni-versal, provoca inseguridad e inesta bilidad, y es motivo de dis pendio derecursos que de bieran destinarse al desarrollo.

México ha partici pado activamente en el esfuerzo por des pertar con -

ciencia so bre los peligros nucleares. Por ejem plo, en 1984 el sistema in-ternacional atravesa ba una eta pa es pecialmente crítica en el ám bito de laseguridad glo bal. La carrera armamentista se acelera ba con el des plieguede misiles de alcance intermedio. Las negociaciones de desarme entre lasdos su per potencias se encontra ban interrum pidas, y los modestos perosignificativos avances alcanzados durante el periodo de la distensiónunos años antes se veían anulados por la proliferación de políticas unila-terales que amenaza ban el frágil equili brio existente. Por otro lado, en

Estados Unidos se anuncia ba la llamada Iniciativa de Defensa Estratégi-ca, que busca ba desarrollar un sistema de defensa basado en el es pacioexterior, amenazando con abrir nuevas fronteras al armamentismo.

Con esos antecedentes, en la Declaración de Nueva Delhi, emitida conmotivo de la Reunión Cum bre de los líderes de seis países (México,Argentina, India, Grecia, Suecia y Tan zania), en 1985, se in vi ta ba a la

prohi bición absoluta para desarrollar, producir, em plazar y utilizar armases paciales, exhortándose las potencias nucleares a concertar negociacio -nes significativas para detener la carrera armamentista.

Legítimamente, el Gru po de los Seis puede reivindicar un mérito en elesta blecimiento de una moratoria en la realización de ex plosiones atómi-cas, cues tión que aho ra es re co no ci da y acep ta da por todas las po ten ciasnucleares, quizá con la excepción de la India, como una obligación inter-nacional que todas ellas están dis puestas a suscri bir. Ello se demuestracon la conclusión del Tratado que prohí be todo ti po de ensayos nuclea-res, cuya firma se inició a finales de 1996 en Nueva York.

Sin em bar go, la amenaza bé li ca no sólo se encuen tra en las armas nu-cleares, puesto que tam bién la acumulación de armas convencionales ge-

nera tensiones, mismas que, en ocasiones, se convierten en conflictos.Por otro lado, el derroche de recursos en im plementos bélicos es es pe-




cialmente re pro ba ble cuando ocurre en países con carencias esenciales.

México ha reiterado en diversos foros el argumento que vincula indisolu- blemente el proceso de desarme con desarrollo, estimulando la idea deque, como consecuencia de ello, ha bría un dividendo para la paz.

Es evidente que las negociaciones so bre desarme convencional ad-quieren sentido en un ám bito concreto bilateral o regional. La gestión deContadora, em prendida por el go bierno mexicano en el decenio de losochenta, reconoció que todos los Estados tienen derecho a su pro pia se-guridad. Pero, para proteger los intereses de México, un ob jetivo centralde la negociación fue el com promiso de controlar y reducir la carrera ar-

mamentista en América Central, ya que la acumulación de arsenales béli -cos en la zona amenaza ba la seguridad nacional.

México ha sido un coadyuvante de relieve en la conformación de nue-vas normas jurídicas internacionales. Pero la mayor aportación de Méxi-co es su fidelidad y res peto al im perio de la ley internacional, ejerciendolos derechos que legítimamente le corres ponden y cum pliendo lealmentelas res ponsa bilidades y obligaciones que ha asumido. Esa conducta esla me jor forma de satisfacer los intereses fundamentales del Estado me-

xicano.

11. Los le gados de la política exterior

En 1930, don Genaro Estrada, canciller de México, anunció que nues-tro país aboliría la práctica de reconocer o no reconocer a go biernos, por estimar denigrante esa conducta, ya que significa emitir un juicio de va-lor so bre los asuntos internos de un Estado. En cam bio, México se limi-taría a mantener o retirar su re presentación di plomática, sin calificar elderecho que tengan las naciones extran jeras para aceptar o sustituir a susgo biernos.

La decisión de desterrar el reconocimiento de go biernos como instru-mento de política exterior obedeció a la pro pia ex periencia de México,ya que esa ins ti tución fue utilizada por las gran des poten cias para tra tar de obtener venta jas inde bidas de distintas autoridades mexicanas en lossiglos XIX y XX. En la eta pa contem poránea, es im portante constatar lareivindicación política de la Doctrina Estrada. En efecto, recientemente

algunas de las grandes potencias han anunciado, unilateralmente, suabandono de la práctica del reconocimiento de go biernos. Son esas mis-




mas potencias las que instauraron, en el siglo XIX, esa fórmula de condi-

cionamiento y calificación. De esta suerte, una institución opro biosa, quesirvió como instrumento de presión contra los países dé biles, ha de jadode existir en el tra to entre Esta dos. De be atri buirse a México el mérito deser el precursor en la desa parición de esa práctica nefasta.

Es este un ejem plo feliz de la utilización de re glas de de recho in terna-cional para alcanzar finalidades de política exterior. Multi plicar esosejercicios políticos para beneficio de los intereses nacionales de be ser unob jetivo primordial. La mayor partici pación de México en el sistema in-ternacional ha brá de conducir al aprovechamiento óptimo de un orden

jurídico, mismo que sirve de base de sustentación a la aplicación de una política exterior. Desde luego, la profunda transformación que se produ-ce en la comunidad de Estados y los cam bios im portantes que atraviesaMéxico tendrán que ser punto de partida y condición necesaria para

plantear una nueva definición de estrategias, ob jetivos, intereses e instru-mentos de esa política exterior.




LA AUTODETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS

Ernesto SOSA

SUMARIO: I. Introducción. II. Autodeterminación y colonialis-mo. III. La autodeterminación de los pueblos como princi pio

normativo. IV. La autodeterminación de los pueblos en la po-

lítica exterior de Mé xico.

I. I NTRODUCCIÓN

El princi pio de autodeterminación de los pue blos está fuertemente enrai-zado en la doctrina y la juris prudencia internacionales, y ha gozado de

un gran prestigio y legitimidad, desde sus orígenes más remotos hastasus antecedentes históricos más precisos y recientes. En el primer caso,este princi pio se corres ponde con el justo anhelo de li bertad de los pueblos so juzgados, desde los al bores de la antigüedad, y encuentra su con-tra parte dialéctica en la búsqueda de dominio y su jeción, por parte deim perios y sociedades organizadas políticamente. El derecho de los pueblos a la re belión, para sacudirse el yugo de un pue blo extran jero o li be-rarse de una tiranía, es tan anti guo como la his to ria; aparece en mitos yleyendas, y constituye una parte esencial de la literatura épica y del, másmoderno, derecho de la guerra. El Cantar de Rolando y el del Mío Cid

son dos ejem plos clá sicos de la li teratu ra oc ciden tal, a través de los cua -les se demuestra el hecho de que los pue blos nunca han estado dis pues-tos a someterse al dominio extran jero, ni por parte de tiranos, como lomuestra la valiente afrenta de Fuenteove juna, cuyo es píritu encarnado enel con junto del pue blo no de ja lugar a dudas de que cualquier tiranía, porre pre siva que sea, tie ne siem pre, en la his to ria, una ci ta con la jus ticia.

Desde la porfiada y heroica resistencia de los ha bitantes de Numancia,

a la lu cha no violenta del Mahatma, en las postri merías de la India co lo -nial; de la trágica resistencia del sitio de Masada, a la deses perada vio-

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lencia de los argelinos; de la goyesca lucha contra la ocu pación na poleó-

ni ca en España, a la Inti fa da; de las guerras de inde pen den cia de lasnaciones his panoamericanas, al terrorismo ciego contra la ocu paciónnorteamericana de Irak. La historia de la humanidad es el recuento de ladominación y la lucha por la autodeterminación. Los esfuerzos por codi-ficar esta búsqueda de li bertad han provocado los desvelos de tratadistasy pen sado res, en tre los que po de mos citar el “derecho a la re belión”, delque ha bló Francisco de Vittoria o la “guerra justa”, de Hugo Grocio, has-ta la inclu sión del derecho a la au to deter minación, en la Car ta de laOrganización de las Naciones Unidas, convirtiéndolo así en un princi pio

fundamental del derecho internacional.Como princi pio jurídico internacional, la autodeterminación de los

pue blos recoge una vie ja as piración li bertaria, cuya voz se de ja sentir con mayor fuerza en el si glo XX. Se ría im pen sa ble con ce bir el princi piode autodeterminación sin estudiar el fenómeno refle jo que posi bilitó susurgimiento: el colonialismo. En efecto, el colonialismo sentó sus realesen el mundo, ba jo las formas del derecho a la ocu pación y la conquista.Si la primera oleada de colonización, que marcó la ex pansión de los im-

perios es pañol e inglés, en los siglos XVI y XVII, se caracterizó por unim pulso evangelizador y civilizatorio, el auge colonialista del siglo XIXfue signado por la ex pansión económica típicamente capitalista ylegitimado por el derecho internacional.

El ob jetivo de este ca pítulo será analizar el proceso de gestación del princi pio de autodeterminación de los pue blos, como una reacción a si-glos de dominación colonial, sus límites y su incor poración, como un princi pio medular, a la política exterior de México. Su justificación jurí-dica surge precisamente en este contexto, y, de manera más es pecífica, se

apoya en el auge anticolonialista de la posguerra.El reclamo inde pendentista de muchos pue blos de los antiguos im pe-

rios coloniales euro peos permite que este princi pio se asiente como unode los pilares de un nuevo orden jurídico internacional consagrado en laCarta de Naciones Unidas. Sin em bargo, un riesgo fundamental de unaso breinter pretación del princi pio, es el planteado por la desintegración delos estados nacionales, que hemos presenciado, con el fin de la guerrafría, y el cual ha sido conce bido como un derecho a la secesión, con lo

cual se convierte en una amenaza pa ra la integri dad territorial y políticade los Estados nacionales.

ERNESTO SOSA56



II. AUTODETERMI NACIÓN Y COLO NIALISMO

¡Tantas ciudades arrasadas,tantas naciones exterminadas,tantos millones de pue blos

pasados a filo de es pada,y la par te más rica y bella del mun dodevastada por el negocio de perlasy de pimienta! Michel de MONTAIG NE

El re parto del mundo afroasiático, iniciado en el siglo XVIII, peroconsolidado en el XIX, no tuvo ya la misión de ganar almas para el imperio del único Dios verdadero; su génesis se ubica en el formida ble de-sarrollo económico que pro pició la segunda revolución industrial y laconsecuente ex pansión ca pitalista.

Con la Conferencia de Berlín se inicia un régimen colonial internacio-nal sancionado jurídicamente. El canciller Bismarck, artífice de la unión política de un pu jante y agresivo im perio alemán, que exigía su cuota de

poder colonial, com prendió la necesidad de esta blecer algunos li nea-mientos que permitieran el esta blecimiento de zonas de influencia. Los países partici pantes fueron aquellos que ha bían consolidado ya su domi-nio territorial en África y Asia, por lo que el Congreso de Berlín1 abordóun tema del que todos los partici pantes sa bían era un fait accom pli.

LA AUTODETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS 57

1 El Congreso de Berlín se lle vó a ca bo en 1885, con la parti ci pa ción de Ale mania,Bélgica, Fran cia, Reino Unido y los Esta dos Unidos. El te ma fundamental fue la admi-nistración del vasto y rico territorio del Congo y la internacionalización de los ríos Con-go y Níger. Se re conoció en tonces el de recho de la ocu pa ción de los pue blos afri ca noscomo res nullius. En este con texto, un ca so a desta car, por que ex hi be el sa queo y la cruel-dad del ré gi men colonial, es preci samente el del Congo, te rritorio que pasó a ser la pro - piedad pri vada más grande del mundo en manos del rey Leo poldo II de Bél gica. Du ran tela administración belga de esta pro piedad privada (que des pués fue “entregada sim bóli-camente al pue blo de Bélgica”), se cometieron inenarra bles brutalidades contra la po bla-ción aborigen, que hoy se encuentran plenamente documentadas. El desigual re parto deÁfri ca, jun to con los te mas irresuel tos de Euro pa, a los que las potencias prestaron oídossordos, tales como las as piraciones de autodeterminación de los pue blos de los Balcanes,

sellaron trágicamente el destino de Euro pa. El fuego que abrasó a pue blos enteros en elincendio de 1914 comenzaría entonces, la bala que detonó el incendió ha bía sido lanzadaen Berlín, varias décadas antes.



El colonialismo ha sido un largo proceso, en el que se distinguen va-

rias eta pas. La pri mera, a lo largo del si glo XVI, inicia con el ascen so del poderoso im perio es pañol, dominado por el catolicismo tridentino en elmás rígido es píritu de la contrarreforma. De la conquista y colonizaciónde América partici paron tam bién la pu jante Inglaterra isa belina, Franciay el im perio portugués, amén de otros países (visi blemente Holanda),que de forma minoritaria intervinieron en América, reclamando un peda-zo de esta “irrupción geográfica”, que constituyó el descu brimiento, lacolonización e invención de América para los euro peos, con las profun-das consecuencias económicas, políticas y de mentalidad que significó

su aparición. Los colonizadores actuaron, sin duda, conducidos por elansia de rique za y po der, en un afán por al can zar la mítica India, pe ro junto con la es pada y el saqueo llegaron la lengua, la religión la visióndel mundo, lo que dio lugar a uno de los procesos más significativos enla historia de la “transculturización”, que quizá sólo tenga parangóncon la romanización de los pue blos conquistados en los momentos demayor extensión territorial del im perio. El proceso consistió en la im- plantación de una cultura para sustituir la misma que, con el correr del

tiem po, entraría en un proceso de fusión, resultado del cual es nuestra ri-ca y heterogénea cultura latinoamericana.El derecho internacional que permitió el surgimiento del colonialismo

es, como la mayoría de las aportaciones de la civilización occidental, eu-rocéntrico. Y fue, por tanto, extendido al resto del mundo. Los Estadosque emergieron del mundo afroasiático des pués de la larga lista de gue-rras de inde pendencia y luchas de li beración, que alimentaron la guerrafría y el mundo de la posguerra, intentaron rechazar el derecho interna-cional in to to. De este primer recha zo, en el que bri lla ron, por sus accio -

nes es pectaculares, a veces histriónicas, líderes históricos, como AhmedSukarno, Gamal Abdel Nasser o Jawarla Nehru, se pasó a una posiciónmás conciliadora, en la que los nuevos Estados com prendieron que el de-recho internacional no es solamente una invención de Occidente paraejercer su dominación, sino un instrumento generado por muchas de lasme jores conciencias del mundo y que es, por tanto, patrimonio de la hu-manidad.

El derecho a la autodeterminación de los pue blos, incor porado a laCarta de Naciones Unidas y reconocido como princi pio medular del de-recho internacional, no im pidió, por su puesto, muchas de las cruentasguerras de li beración nacional que se li braron en Asia o África, pero sí

ERNESTO SOSA58



cho internacional se ha bían sancionado el régimen de ca pitulaciones, los

protectorados y las formas de conquista derivadas del res nullius; se con-sagrarían tam bién el de recho de los pue blos a la li ber tad y la au to deter-minación. Este proceso estuvo acom pañado de los formida bles cam bioshistóricos a los que el mundo asistió en el siglo XX, no sólo el justo an-helo de li bertad que como un fantasma recorrió el mundo, sino la cre-ciente institucionalización de la sociedad internacional y de la codifica-ción del derecho internacional.

Duran te el pe rio do que va del fin de la gue rra franco prusiana a la ce le- bración del Tratado de Versalles, el mundo fue testigo de cam bios funda-

mentales: surgieron numerosas organizaciones con carácter internacio-nal, vinculadas con temas es pecíficos, hasta llegar a la Sociedad de Naciones, que pretendió esta blecer un frágil orden universal y ya no sóloeuro peo. El orden político de Versalles y su criatura, la Sociedad de Na-ciones, sustituyó la política de alianzas y equili brios del Congreso deViena; pero si Viena fue una construcción eminentemente eurocentrista,la Sociedad de Naciones tuvo por primera vez en la historia una voca-ción universal y des pertó en su momento la es peranza de una uto pía que

muy pronto evidenció su fracaso. Sin em bargo, en el antecedente y ori-gen de la Sociedad de Naciones, los catorce puntos de Wilson, al recono-cer el derecho a la autodeterminación de los pue blos euro peos, sem bró lasemilla que fecun daría en el marco de las Nacio nes Unidas.

III. LA AUTODETERMI NACIÓN DE LOS PUEBLOS

COMO PRINCIPIO NORMATIVO

...Ni el dictador romano, ni el harmoste deEspar ta, ni el esimneta de Salóni ca, ni el lla-mado arcus de Mal ta, ni la an tigua balie deFlorencia que tenían la misma función, nilos regentes de los reinos, ni cualquier otrocomisario o magistrado con poder absoluto

para dis poner de la re pú blica por tiem po ili-mitado tuvieron ninguno la so beranía. Sinem bargo, los primeros dictadores ostentarontodo el poder en la me jor forma posi ble, lla-

mada por los antiguos latinos optima le ge. Jean BODIN

ERNESTO SOSA60



zación y haría de ese año, el año de África,4 por la cantidad de Estados

que obtuvieron su inde pendencia en ese año y pidieron formalmente suingreso a la Organización de Naciones Unidas.De acuerdo con la resolución 1514, cuyo antecedente inmediato sería

la resolución 637, apro bada por la Asam blea General el 16 de diciem brede 1952, con la oposición de los Estados miem bros, que tenían a su car-go territorios ba jo administración colonial, un territorio no autónomo po-dría alcanzar su plena autonomía en las siguientes modalidades:

a) Convertirse en un Estado inde pendiente y so berano,

b) Asociarse li bremente a un Estado inde pendiente, yc) Integrarse a un Estado inde pendiente.

La mayoría de los territorios en situación colonial eligieron necesa-riamente la primera opción. Elección muchas veces dolorosa y con ne-fastas consecuencias económicas para el futuro del país inde pendiente.La segunda y tercera opciones parecían es pecíficamente dirigidas a losEstados con territorios irredentos, como resultado de los frecuentes y arbi tra rios cam bios de las fron te ras polí ticas, pe ro abrían una ca ja de Pan-

dora, cuyas consecuencias en ese momento fundacional del organismono podían vislum brarse todavía. Las fronteras de prácticamente todos losEstados del mundo son producto de guerras de conquista o, en el me jor de los casos, de posiciones de fuerza. Ningún territorio estatal com- prende de manera químicamente pura la noción sociológica de nación.Es decir, la mayoría de los Estados incluyen dentro de su territorio diver-sas naciones étnica, lingüística y culturalmente diferenciadas.

La lengua es el corazón de una cultura, y constituye un elemento quehasta la fecha ha podido conservarse en el seno de pequeñas minorías —a pesar de los em bates de la glo balización y del evidente predominiode lenguas, como el inglés, lo cual sólo es una muestra de lo resistenteque pueden ser las cul tu ras, es pecialmente en aque llos ca sos en que sehan visto amenazadas o están en una situación de diáspora.

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4 Ese año, el con tinen te afri ca no aportó un buen nú mero de nuevos miem bros de laONU. Veinte Estados africanos nacieron, entonces, a la vida inde pendiente, la mayoríade los cuales ha bía si do parte de los dos grandes im perios que parti ci paron en el re - parto de África en el siglo XIX: el inglés y el francés. Ca be señalar que algunos de los

Estados africanos y asiáti cos fueron una invención del colonialismo, por lo que las fron -teras fueron traza das de acuerdo con los intereses de los im perios, situación que ha gene-rado pro blemas étnicos y fronterizos que son fuente de conflicto hasta hoy.



En la base de las culturas indoeuro peas está, como bien lo reconocía

Georges Dumézil, el “la beríntico lingüístico y étnico” de la región cau-cási ca; hoy esta re gión, como la de los Balcanes, se convir tió en fuenteintermina ble de conflicto. La década de los noventa pasará a la historiacomo el periodo en el que dos Estados so beranos inde pendientes y, apa-rentemente sólidos, se desmem braron en un lapso muy breve: Yugosla-via y la Unión Soviética.5 Po co hay que decir so bre las con secuen ciashumanas —por no ha blar de las políticas— que tuvieron estos aconteci-mientos. Baste recordar el genocidio disfrazado ba jo el eufemismo de“lim pieza étnica”, que se per petró en la antigua Yugoslavia o las todavía

sangrantes heridas de Nagorno Kara baj y Chechenia, en la actual Rusia;el drama de Kosovo; y, en otra región, el belicoso se paratismo de la pro-vincia de Cachemira en la India, producto de insensatas delimitacionesgeográficas revestidas de intereses geo políticos o discursos nacionalistas.

En este sentido, no es exagerado, pues, afirmar que todos los Estadostienen dentro de su territorio po blaciones minoritarias, y las fronteras po-líticas no coinciden con las humanas. Para encontrar un ejem plo de unEstado homogéneo en el que coincidan territorio y nación, de bemos re-

currir al caso, prácticamente único, de la le jana y diminuta Islandia.Éstos son sólo algunas ejem plos de lo que la asociación o integración

de un territorio a un Estado so berano im plica, cuando el princi pio de laautodeterminación de los pue blos es visto como un derecho a la sece-sión.

Una inter pretación restringida del princi pio nos llevaría a la conclu-sión de que sólo es válido para aquellos pue blos sometidos a dominio ex-tran jero. El tema es particularmente difícil hoy, de bido a los casos de se-

cesión y desmem bramiento de Estados producidos en fechas recientes.So bre el desafío que entraña la concepción “secesionista” del princi piode autodeterminación para algunos Estados pluriétnicos y multicultura-les, nos dice Alonso Gómez Ro bledo:


5 Otro país que se des mem bró en esta década fue Checoslovaquia; afortunadamente,siguió la tradi ción de su re volución y tran sición “de tercio pelo”, que contó con la con-ducción de un líder visionario y ecuánime, como Vaclav Havel. Hoy, tanto la Re pú blicaCheca como la Eslovaca se han integrado a la Unión Euro pea. Parado jas del nacionalis-

mo y la glo baliza ción. No omito señalar el caso vasco; ex tre mismo que tie ne muy pocode movimiento de li beración nacional y piedra en el za pato de la transición democráticaes pañola.



No es difícil com prender que un pue blo consolidado y bien arraigado, conuna misma historia milenaria, fuerte tanto al interior como al exterior,

pueda en un caso concreto tolerar la secesión de un gru po étnico que noha podido asimilarse al resto del gru po social. Pero, el resultado serácompletamente diverso cuando se trate de Estados que se encuentrancompuestos de unas veinte o treinta etnias diferentes y, posi blemente, hos-tiles entre sí. Si el Estado, en esta hi pótesis, admite la se ce sión de uno delos gru pos o etnias, corre el inminente riesgo de verse envuelto en una vo-rágine secesionista que pronto lo reducirá a su pro pia desa parición comosu jeto de derecho internacional.6

Pensemos, tan sólo por un momento, en el grave riesgo que plantearía para la comunidad internacional una situación de esa naturaleza, en Esta-dos como India o China, sociedades plurales por antonomasia, por másque sus go biernos —es pecíficamente el go bierno de la Re pú blica Po pu-lar China— se em peñen en negar esa realidad palmaria. En el caso de un pue blo sometido al dominio de una potencia extran jera —y muchos“pue blos”7 pueden considerar un go bierno extran jero al del Estado en elque se encuentran ubicados geográficamente.

Para algunos gru pos nacionalistas vascos, el go bierno es pañol de Ma-drid es un go bierno extran jero, o el de París para los nacionalistas corsos,o un caso menos hi potético y que, sin duda, sigue presente en nuestramemoria, la se paración de las re pú blicas que integra ban la hoy extintaUnión Soviética. Algunas de estas re pú blicas lograron la se paración ba joel argumento jurídico del predominio de la ley local so bre la federal. Enotros casos, la secesión puede ser instigada desde fuera, con ob jeto dedefender vulgares intereses económicos, tal como fue el caso de la se pa-ración de Panamá de la gran Colom bia, por la intervención del go biernode Washington, o un ejem plo más reciente y considera blemente más san-griento, la se paración de la rica provincia de Katanga, en el antiguo Con-go Belga, por medio de las maquinaciones e intrigas de las grandes em- presas que ex plota ban los minerales de la región, con la oprobiosacomplicidad de los gobiernos belga, francés y norteamericano.

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6 Gómez-Ro bledo Verduzco, Alonso, en 7 princi pios bá sicos de la política exterior

de Mé xico, prólogo de José Juan de Ollo qui, coordinación e introducción de Emilio Ra-

basa, México, Partido Revolucionario Insti tucional, 1993, p. 31.7 Ha bría que señalar la pro blemática definición de “pue blo” y las divergencias entrelos tratadistas acerca de este concepto, que necesariamente de be ser su jeto de revisión.



En otros casos, como el de Yugoslavia, la obstinación del go bierno

central y la etnia dominante llevaron a tres conflictos sucesivos: Croacia,Bosnia y Kosovo. La indiferencia euro pea y mundial en el comienzo delconflicto yugoslavo mostró, no sólo el estu por de los euro peos, todavíano recu perados del trauma histórico de la caída del muro de Berlín y elfin de la Guerra Fría, si no la com ple ja trama de in tereses po lí ticos quecon frecuen cia acom pañan este tipo de situaciones.

Hasta aquí sería conveniente hacer una reca pitulación de lo ex puesto.El princi pio de la autodeterminación de los pue blos está estrechamentevinculado con el fenómeno opuesto del colonialismo, y su gestación teó-

rica ha acom pañado el arduo proceso de colonización y descolonizaciónque el mundo ha presenciado en diferentes eta pas de su historia. Uno delos riesgos más graves y, desafortunadamente, cada vez más frecuenteses la inter pretación del princi pio de autodeterminación como un derechoa la secesión, si se toma en cuenta que la creación de los Estados nacio -nales ha sido resultado de un com ple jo proceso, frente al que no son aje-nos factores de dominación e intereses políticos y económicos. Como noexisten Estados “químicamente puros”, la secesión puede vislum brarse

como una amenaza, aun en los casos en que los go biernos de los Estadosen los que se produce la secesión puedan ser considerados democráticosy re presentativos. El resurgimiento de milenarismos religiosos y étnicos,teñidos ca si siem pre de intolerancia, ha cen de es te tema uno de los más polémicos del derecho internacional. Pasemos ahora a ver cómo el prin-ci pio de autodeterminación fue adoptado por el Estado mexicano, como parte de un cuer po doctrinal —junto con otros princi pios— para funda-men tar su política exterior, como resultado tam bién de profundas trans-formaciones históricas, que el país ex perimentó princi palmente a lo largodel siglo XX.

IV. LA AUTODETERMI NACIÓN DE LOS PUEBLOS

EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO

Prácticamente, a lo largo de toda su historia, México ha proclamado el princi pio de autodeterminación. Desde el surgimiento del Estado, comouna entidad inde pendiente, en una coyuntura internacional poco favorable, este princi pio ha sido un sustento, cuyos ejem plos históricos fueron —no sólo para México, sino para todo el mundo his panoamericano, to-




davía ba jo el régimen del decré pito im perio es pañol— la Revolución

francesa y la guerra de inde pendencia de los Estados Unidos, que pusie-ron en la picota al vie jo orden monárquico y feudal e instauraron la su- premacía de valores re pu blicanos y democráticos.

Ni qué decir que la De cla ración de los Derechos del Hom bre, procla-mada por la Asam blea Revolucionaria, contem pla ba el derecho a la auto-determinación, y, dentro de los ideales de los “padres fundadores”, esta- ba la li bertad irrestricta y el derecho a un go bierno re presentativo. Queam bos ejem plos hayan tenido una evolución histórica que los ale jó deloriginal im pulso li bertario, no tiene mayor significación; el cam bio que

entrañaron estos acontecimientos, y que aceleró el reloj de la historia, no podía ser detenido por más que la Revolución francesa pasara del terror institucionalizado al Dieciocho Brumario, y que la patria de Madison,Franklin y Hamilton se convirtiera en una sociedad racista e im perialista,en la que los derechos, como en la Gre cia clásica, tan cercana a las as pi -raciones de los padres fundadores, eran privilegio únicamente para losciudadanos, y existían grandes po blaciones que no fueron consideradascomo tales.

El origen mismo del Estado mexicano es la asunción total de este princi pio, y ello es válido para una gran parte de los Estados que hoyconforman la sociedad internacional. Sin este prin ci pio histórico, asumi-do como un patrimonio común de la humanidad y aceptado como válido,no contaríamos hoy con sociedades inde pendientes y organizadas políticamente.

El Estado, como su jeto su premo, aunque no único, del derecho inter-nacional, se ha constituido como tal a partir de guerras de li beración, ba-tallas por la inde pendencia o, incluso, con todos los riesgos que ello en-

traña, de movimientos se paratistas o de secesión.Si bien es innega ble la influencia que las Revoluciones francesa y nor-

teamericana tuvieron en el movimiento de inde pendencia de His pano-américa, tam poco de be olvidarse la dura ex periencia histórica que tuvie-ron estos Estados, una vez que accedieron a la vida inde pendiente.México vivió el intento de restauración, una vez que España volvió a lanormalidad absolutista de los Bor bones, derrota da la aventura na poleóni-ca. Un gigantesco territorio en la anarquía política y en la bancarrota

económica fue presa fácil de los apetitos ex pansionistas de otros países.Primero, la intervención norteamericana y la pérdida de la mitad del te-rritorio a manos de los Estados Unidos, y la se paración de las provincias

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centroamericanas, que reclamaron su dere cho a la autodeterminación, y,

posteriormente, la ocu pación de Francia, que buscó hacer de México un protectorado y esta blecer un go bierno es purio, con la ayuda de sectoresde la oligar quía, la Iglesia y el ejér cito. Vuel ve a operar en tonces el prin-ci pio de autodeterminación, gracias al cual el país ha bía accedido a la vi -da inde pendiente. Una buena parte de la Re pú blica se com promete enuna guerra de li beración, y el invasor es derrotado.

Lo anterior ejem plifica que el princi pio de autodeterminación de los pue blos, así como el resto de los princi pios de política exterior, son parteindisolu ble de la trayectoria histórica de la Re pú blica, y no una inven-

ción de un periodo más o menos nacionalista.8 No obstante, es im posi blesoslayar que la lucha armada de 1910 y los go biernos revolucionariosque de ella emergieron, así como la llamada “revolución institucionaliza -da”, es polearon el nacionalismo po pular y convirtieran im portantes prin-ci pios del derecho internacional, que, como ya he señalado, constituyenun patrimonio común de la humanidad, en anatema de la retóricaoficialista.

Con ello no intento subestimar el denuedo con el que los go biernos re-volucionarios lucharon por el reconocimiento internacional y un trato justo por parte de las potencias, es pecialmente de los Estados Unidos yde la Gran Bretaña, pero sí es cierto que un fuer te na cio nalis mo, alen tado por la elite en el poder, envolvió a todo el cuer po social, y política y cul-tura se enfrascaron en acres de bates. Para puntualizar los excesos en losque incurrió este nacionalismo, que convirtió al Estado en el rector de laesté ti ca, la moral y la cul tura, bas ta leer los po lémicos ar tícu los de un lú-cido ensayista y extraordinario poeta, como Jorge Cuesta.

Dos realidades antagónicas parecen aquí coincidir: por un lado, el país

vivió una sucesión de afrentas que pusieron en peligro su via bilidad co-mo Estado inde pendiente, y ello, sin duda, forma parte de la memoriahistórica de los mexicanos, pero dentro del baremo del nacionalismo, elmal y la cons pi ración provenían del exte rior. El país era una es pe cie dees pacio idílico, donde las fuerzas de la historia, las contradicciones y loscam bios no tenían ca bida. El nacionalismo, en esa singular parado ja enla que fue tan refinada la modalidad mexicana, que ha bía surgido de un


8 Sostén y punto de partida de este princi pio jurídico y de política exterior, como

del res to de los con sagrados en el ar tícu lo 89, fracción X, de la Consti tución, lo constitu-ye la so beranía nacional, no sólo en cuanto a la integridad territorial de México, sino co-mo permanente e irrestricto res peto a las instituciones y decisiones del pue blo mexicano.



cam bio histórico, no gusta ba de los cam bios y predicó en muchos

ámbitos, incluyendo el de la política exterior, el inmovilismo.En ese contexto, la política exterior, que adoptó como columna verte- bral los princi pios, hizo de México un país cerrado y receloso, conscien-te de su desigualdad en el concierto internacional y del destino vividocomo tragedia de su geografía. El país logró consolidar una política exte-rior de princi pios, que cam peó por su falta de iniciativas y su ensimisma-miento. Esta situación fue cam biando paulatinamente, y, si de biera ha-cerse un parteaguas en la política exterior, so bre todo en lo que toca asus tiem pos, ritmos y ca pacidad de innovación, éste de bería situarse ne-

cesariamente a partir de los años setenta.9 Desde entonces, la política ex-terior de México ha sufrido una serie de transformaciones que hoy la ha-cen prácticamente irreconcilia ble con la política de princi pios erigidoscomo una suerte de cautelosas barreras.

Los princi pios de política exterior fueron elevados a rango constitu-cional,10 pero simultáneamente, la política exterior fue buscando formasde ex presión menos jurídicas, y, en aras del pragmatismo, se buscó lle-gar, no siem pre con buena fortuna, a un punto intermedio entre princi-

pios y acción, de manera tal que los princi pios actuaran como una camisade fuerza e im pidieran una partici pación activa de México en el gran de- bate internacional. Nuestra escasa partici pación en organismos interna-cionales, notoriamente en el Conse jo de Seguridad de la ONU; el rotun-do rechazo oficial a partici par en misiones de paz patrocinadas por elorganismo mundial; el temor a contrariar los puntos de vista de los Esta-dos Unidos y la creencia generalizada, emanada de una dudosa sa biduría po pular, que sostiene el axioma “para qué nos metemos donde no nos

llaman”, fueron causas de inmovilidad ba jo el am paro de los princi pios.

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9 Para conocer los cam bios que se operaron en la política exterior de México a par-tir de la década de los setenta, un texto clásico es el de Ojeda, Mario, El sur gimiento de

una política exterior activa, México, Secretaría de Educación Pú blica, SEP Cultura, Foro2000, 1986.

10 La inserción de los princi pios de política exterior en la Constitución mexicana esun as pecto sumamente novedoso que únicamente encuentra parangón en la Constituciónde 1977 de la ex Unión Sovié tica. Los alcances cons titucionales del ar tícu lo 89, en sufracción X, aún no han sido ex plorados am pliamente por la doctrina jurídica mexicana,

so bre to do en lo que toca a la obligación que tiene el presidente de conducir una políticaexterior, observando siem pre dichos princi pios, a pesar de que, stricto sen su, la violacióna dichos princi pios o su incum plimiento im plicaría infringir la ley o no acatarla.



Sin em bargo, ello no significa que los princi pios constituyan per se

una es pecie de coraza y que pro picien el atrincheramiento y la inactivi-dad. Los princi pios, por el contrario, pueden ser fuente de acción, poseenuna dimensión ética que puede im pactar esa primera mirada pesimista ydescarnada que nos legara Hob bes y que de bemos reconocer más vigenteque nunca. ¿Puede existir una moral internacional? ¿De be el mundo re-girse por ciertos valores éticos? Ahí están los princi pios, como una pri-mera res pues ta y, de entre ellos, el de la au to determinación, que hizo po-si ble la construcción de Estados inde pendientes y la estructuración de lasociedad internacional actual. Son, por su puesto, elementos iniciales pa-

ra in ten tar una ética. ¿Quimera? Tal vez, pero valdría la pe na considerar-lo, porque el mundo de hoy, en medio del unilateralismo y la hegemoníamilitar de un solo país, lo requiere con premura.

Más allá de las críticas, fundamentadas o no, acerca del rum bo que hatomado la política exterior, el princi pio de autodeterminación de los pueblos es parte medular de nuestra actuación internacional. México ha sus-crito con venios que entrañan res ponsa bilidades internacionales, basadasen este princi pio. No podría ser de otro modo; la adopción del princi pio

de autodeterminación no es una elección fugaz producto del interés es pe-cífico de alguna administración; es, como lo he señalado, parte integran-te de su historia y un elemento fundamental para su existencia.




LA NO INTERVENCIÓN

Juan de Dios GUTIÉRREZ BAYLÓN

SUMARIO: I. La doctrina de la no intervención en el derecho

internacional general. II. La práctica me xicana en materia de

res peto al princi pio de la no intervención.

I. LA DOC TRI NA DE LA NO IN TER VEN CIÓN EN EL DERECHO

INTER NACIO NAL GE NERAL

La princi pal herencia reci bida por el derecho internacional contem porá -neo, que resguarda la noción de so beranía estatal de acuerdo con el mo-delo creado en el ba jo medievo, queda re presentada por el llamado prin-ci pio de no intervención de los Estados en los asuntos internos de otros.Dicho postulado ha conocido una relativamente reciente extra polaciónen la teoría de las organizaciones internacionales, de manera que en elderecho de las Naciones Unidas el referido princi pio es conocido comola jurisdicción reservada de los Estados, res pecto de la cual los pro piosagentes onusianos no pueden interferir sin vulnerar la Carta de San Fran-cisco.1 En estricto rigor se trata de dos princi pios distintos en sus oríge-nes y en sus im plementadores, aun cuando tutelan un mismo ob jetivo,como lo es la jurisdicción interna de los Estados. La práctica internacio-nal ha demostrado que am bos princi pios pueden ser vulnerados al pro pio

tiem po como ocurriese en la ilegal guerra del Kosovo.2

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1 De esta suerte, el artículo 2, numeral 7, de la Carta de las Naciones Unidas señala:“Ninguna dis posición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en losasuntos que son esencial mente de la jurisdic ción in terna de los Estados, ni obli gará alos Miem bros a someter dichos asuntos a proce dimientos de arre glo con forme a la pre-sente Carta; pero este princi pio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Ca pítulo VII”.

2 “The sub ject-matter of the dis pute are acts of the United States of America bywhich it has vio lated its in ternational obli gation ban ning the use of for ce against another State, the obligation not to viola te the so ve reignty of another Sta te, ...”. Cfr. Le gality of

Use of Force (Yu goslavia vs. United Sta tes of America), Re quest for the Indi cation of Pro-vi sional Mea sures, I.C.J. Re ports, 1999, p. 2.



En efecto, la prohi bición a que alude el artículo 2, numeral 7, de la

Carta, se refiere a la Organi zación, y no tiene que ver con las ac cio nes dein jerencia per petradas por los Estados en particular.3 Ciertamente, el in-tervencionismo ha sido proscrito de manera inveterada del derecho inter-nacional general res pecto de cualesquiera su jetos de la comunidadinternacional, pero tal princi pio no tiene su fundamento en la Carta, sinoque le precede por mucho, reconocido por la doctrina,4 así como por una

JUAN DE DIOS GUTIÉRREZ BAYLÓN72

3 Cfr. Verdross, Alfred, “Le prin ci pe de la non intervention dans les affaire re le vantde la com pétence nationale d’un État et l’article 2 (7) de la Charte des Nations unies”, Mélan ges of ferts à Ch. Rous seau: La Communauté Internationale, París, Pedone, 1974:“D’après un princi pe bien éta bli du droit in ter natio nal pu blic les Etats sont te nus de ne pas intervenir dans les affaires intérieures et extérieures d’un autre Etat. Etant don né, ce- pendant, que le ter me ‘intervenir’ pré sente ‘des va rian tes suivant l’em ploi qui en est faitle poroblème se pose si le mot ‘intervenir’ se trouvant dans l’article 2 (7) a le même sensque dans la norme sousindiquée”.

4 “The world of to-day will no lon ger tolerate a practice which has ne ver been sin -cerely regarded as law ful, and one which allows the no blest aims of humanity to be

used, all too easily, as a cloak for the worst abuses”. The Cor fu Channel, Judg ment, I.C.J., Dis senting Opinon by Jud ge Azevedo, Re ports 1949, p. 112. Cfr. Fa bela, Isidro, Intervención, México, UNAM, 1958, p. 210. En este mismo orden de ideas, véa se la pos-tura del juez Morozov en la Cor te Inter nacional de Jus ticia. Cfr. Inter pretation of the

Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Advi sory Opinion, I.C.J., Dis senting Opinion of Jud ge Moro zov, Re ports 1980, p. 192. Veáse la opinión de Ngu-yen Quoch Dinh: “Les incertitudes terminologiques, l’am biguïté des ob jectifs, l’hésita -tion de nom breux États face à des termes (‘ingé ren ce’, ‘intervention’), qui ont pour euxune con nota tion négative, a, jusqu’à pré sent, empêché que la no tion re çoi ve une consé-cration juridique indiscuta ble”. Droit international public, cinquième édition, Pa rísLGDJ, 1994, p. 427. Hace pocos años el profesor César Se púlveda se ex presa ba en estesentido: “...Por otra parte, se observan productos preocu pantes, como la Resolución delInstituto de Derecho Internacional en su sesión de Santiago de Com postela en 1989, alformular la posi bilidad legal de la ‘intervención por causas humanitarias’, que se invocóen el pasado siglo para proteger intereses religiosos o raciales, siem pre con una idea im- perialista. “El princi pio de no intervención es vi tal pa ra las re la cio nes internacionales, y por ello la comunidad internacional de be hacer un esfuerzo decidido para lograr una evolu-ción normativa de este im portante precepto, a todas luces maduro para su codificacióndefinitiva. Las naciones dé biles son las llamadas a insistir en ella, para su me jor protec-ción. Entre tanto, de bemos conformarnos con que se le haya dado un contenido jurídico

al de ber de no intervención”. Se púlveda, César, El derecho de gentes y la or gani zacióninternacional en los umbrales del si glo XXI , México, UNAM-Fondo de Cultura Econó-mica, 1995, p. 143.



ya clásica juris prudencia internacio nal,5 que ha sido persistentemente rei-

terada por la Corte Internacional de Justicia, condenando todas sus for-mas.6 La función dirimente de la pro pia Corte no puede inter pretarse co-mo in jerencista.7

Tam bién es de reconocerse la do ble moral practicada por la comuni -dad internacional res pecto del princi pio de no intervención; así, las críti-cas y bloqueos a la política sudafricana del apartheid ,8 la tutela interna-

LA NO INTERVENCIÓN 73

5 La clásica referencia de la Corte Internacional de Justicia en la materia sostiene:“The Court can only regard the alleged right of in tervention as the manifesta tion of a po -licy of force, such as has, in the past, given rise to most serious abu ses and such as can -not, whatever be the present defects in international organization, find a place in interna -tional law. Intervention is perhaps still less admissi ble in the particular form it would bereserved for the most powerful Sta tes, and might easily lead to perver ting the administra-tion of international justice itself”. The Cor fu Channel Ca se, I.C.J. Jud gement, Re ports,1949, p. 35.

6 Así, la Corte de La Haya ha sido enfática en señalar la ilegalidad tanto de la lla-

ma da intervención directa como la indirecta: “...the princi ple for bids all States or groupsof States to intervene directly or in directly in in ternal or external affairs of other States.A prohi bi ted inter vention must accordingly be one bea ring on matters in which each Sta-te is permitted, by the princi ple of State sovereignity to decide freely. One of these is thechoice of a political, eco nomic, social and cul tural system, and the for mulation of fo reign policy. Inter vention is wrongful when it uses met hods of coer cion in re gard to such choi -ces, which must remain free ones. The element of coercion, which defines, and indeedforms the very essence of prohi bited intervention, is par ti cu larly obvious in the case of an in tervention which uses for ce, either in the direct form of mili tary action, or in the in-direct form of a sup port for subversi ve or terrorist armed activities within another State”.

Military and Paramilitary Activities in and against Nicara gua, I.C.J. Merits, Re ports,1986, p. 108.7 Cfr. Questions of Inter pretation and Appli cation of the 1971 Mon treal Convention

ari sing from the Ae rial Incident at Lockerbie (Lib yan Arab Ja mahiri ya vs. United Sta tes

of America), Provi sional Mea sures, Order of 14 April 1992, I.C.J. Re ports 1992, p. 126.Resulta muy interesante la lectura de la opinión disidente del juez Weeramantry: “In theUnited Nations system, the sphere of each of these bodies is laid down in the Charter, aswithin a domestic ju risdiction it may be laid down in a constitution”, p. 165.

8 Resolucio nes de la Asam blea Ge neral 2506 (XXIV) del 21 de no viem bre de 1969,en donde dicha práctica es calificada como crimen contra la humanidad; asimismo, me-diante la diversa 1761 (XVIII), del 6 de no viem bre de 1962, se decla ró la puesta en mar -

cha de sanciones con tra Sudáfrica. Por su la do, el Con se jo de Seguridad adop tó la re solu-ción 418, del 4 de no viem bre de 1977, que dis pone el blo queo del li bre co mercio dearmas hacia el mencionado país.



cional de los derechos humanos,9 así como el proceso de descolonización

de los años sesenta, no ha brían sido posi bles sin la intervención de laOrganización en los asuntos internos de los Estados.10 En este mismo or-den de ideas, de be observarse que la prác tica de los Esta dos en materiadel res peto de su ám bito reservado tiene una peculiaridad que denota elcarácter político e incluso en ocasiones hi pócrita de tal costum bre. Setrata de una práctica de intervencionismo que es condenada por los Esta-dos solamente cuando la in jerencia pone en ries go la más de las veces su prestigio.11 En rigor, no obstante que el derecho internacional actual re-conoce una absoluta li bertad a los Estados para adoptar la forma de go-

bierno que me jor les acomode,12 éstos, en términos generales, aceptanque los demás miem bros de la comunidad internacional se pronuncienso bre sus as pectos domésticos, cuando dichas afirmaciones —ciertas ofalsas— van en favor de una política, un go bierno o una institución cual-quiera del Estado; em pero, una insos pechada reacción anima a los Esta-dos cuando el pronunciamiento igual de in jerente afecta la buena imagende las mismas instan cias.

Lo pro pio puede decirse res pecto de lo erráti co de la prác ti ca de la

Organización en lo que toca al res peto del ám bito reservado de los Esta-


9 De acuerdo con el juez Gil bert Guillaume: “Les conclusions tirées de cette ap pré-cia tion di vergent ce pendant: les uns en concluent que le res pect des droits de l’hommerelève désormais de la com pétence internationale, et que par suite l’ap plication de l’arti-cle 2, paragraphe 7, doit en ce do maine être écar tée; les autres sont de une opi nion opo-sée: ils sou lignent que les dis positions de la Charte relati ves aux droits de l’hom me n’ont pas été ex clues du champ d’ap pli cation de l’article 2, paragraphe 7, et en dédui sent que

ce dernier texte peut faire obstacle à l’action des Nations Unies en pareil domaine”.Commentaire à l’article 2, paragaraphe 7, dans La Charte des Na tions Unies (Jean-Pie rreCot , Alain Pe llet (coord.), París, Eco nomica, 1985, p. 154.

10 Cfr. Cuadra, Héctor, La polémica sobre el colonialismo en las Naciones Unidas.

(El ca so de Namibia), Mé xico, UNAM, 1975, p. 22.11 Este fenómeno quedaría ejem plificado con el pronunciamiento que el presidente

de México hiciera el 8 de abril de 1991 en la ciudad de Otawa, res pecto del procesoconstitucional de secesión de la provincia canadiense de Que bec, mismo que coincidíacon la ela boración trilateral del Tratado de Li bre Comercio de América del Norte. En es-te contexto, el presidente mexicano declaró: “México quiere negociar con un Canadáunido”. Dicha frase no causó ningún daño a la relación bilateral, dada la evidente acepta-

ción de las autoridades federales canadienses. Cfr. Le Mon de, 12 de abril de 1991, p. 812 Cfr. Military and Pa ramilitary Activities in and against Nicara gua, I.C.J. Merits,

Re ports, 1986, p. 108.



dos.13 La organización se ha sentido siem pre con las manos li bres para

actuar en todo ti po de materias,14

en donde los derechos humanos tienenun lugar privilegiado,15 sumándose recientemente y de manera decisivatoda la agenda multilateral en materia de medio am biente, práctica éstaque parece estar acorde con el derecho internacional general,16 lo quedesde el punto de vista teórico no de ja de tener una parte de suyo plausi- ble. Estrictamente ha blando, todo el aparato conceptual de base para estadoctrina ya ha bía sido estructurado antes que nadie por la Corte Centroa-mericana de Justicia,17 a partir del ya añe jo princi pio de interde penden-


13 “La pratique des Nations Unies témoigne d’une inter prétation sou ple de l’article 2(7) de la Char te. De nom breu ses résolutions en ef fet ont été adop tés au su jet de si tua tionsoù les droits de l’hom me étaient gravement atteints et on peut ad mettre que le princi pe denon-ingérence ne fait pas obstacle aux interventions de l’Organisation...”. Thierry, Hu- bert et al ., Droit international public, París, édi tions Montchrestien, 1986, pp. 479 y 480.A veces resulta sor prendente encontrar al Conse jo de Seguridad convertido en defensor del ám bito reservado de los Estados: “ El Con se jo de Se guridad , ... Reiterando su in sisten-cia en que los Estados, en parti cular los de la región, se abs ten gan de in jerirse en losasuntos internos de Somalia, ya que dicha in jerencia no hace más que seguir desesta bili-zando a Somalia, contri buye a crear un clima de temor, tiene efectos per judiciales para

los derechos humanos y puede poner en peligro la so beranía, la integridad territorial, lainde pendencia política y la unidad de Somalia...” (énfaisis en el original). Resolución1519, del 16 de diciem bre de 2003.

14 De acuerdo con el pro fesor Paul Guggenheim, el prin ci pio de no in ter ven ción nodisminuiría en nada la ca pacidad de la Organización para emitir recomendaciones de ca-rácter general o particular res pecto de un Estado determinado en los términos del artículo55 de la Carta; em pero, tal tesis de be ser descartada, en virtud de que el carácter consen-sual de tales medidas queda evidenciado por el —de suyo controvertido técnicamente— artícu lo 56 de la pro pia Car ta, por lo que es un ac to vo liti vo de los miem bros lo que per -mite la acción onusiana. Cfr. Traité de droit international public, Genè ve, Georg & Cie.

S.A., to me I, 1953, p. 256. En sentido contrario lo ex presado por Charles Zorg bi be: “Enfait, l’Assem blée gé nérale a ra pide ment admis que l’inscription à l’or dre du jour et ladiscussion d’une affaire ne pré jugeaient pas le problème de com pétence, et que seule l’a-doption d’une recommandation était suscepti ble de constituer une ‘intervention’”, Le

droit d’in gérence, Presses Univer sitai res de Fran ce, 1994, p. 62.15 Cfr . Castañeda, Jorge, Valor jurídico de las re soluciones de las Naciones Unidas,

Méxi co, El Co legio de Mé xico, 1967, p. 202.16 “The existence of the general obligation of States to ensure that activities within

their ju risdic tion and con trol res pect the environment of other Sta tes or of areas beyondnatio nal con trol is now part of the cor pus of interna tional law relating to the environ-ment”. Le gality of the Threat or Use of Nuclear Wea pons, I.C.J. Advi sory Opinion, Re -

ports, 1996, pa ra. 29.17 Cfr . Corte de Justicia Centroamericana, Sentencia, Párra fo III , 9 de marzo de1917.



cia en tre los Estados, que lamenta blemente la doctrina y las jurisdiccio-

nes internacionales no su pieran recoger durante casi un siglo de ha ber sido pronunciado por la mencionada instancia de la América central.18

Por otro lado, de be ser resuelto de manera preliminar un pro blema téc-nico de definiciones. Se trata de cómo determinar si estamos en cada ca-so en presencia de un ám bito reservado de un Estado o no.19 Hasta elmomento dicha diferenciación no ha constituido un im pedimento paraque la ONU actúe, por su puesto cuando media el consentimiento delEstado como condición esencialísima.20 Empero, toda nuestra discusión jurídica de be tener este as pecto como punto de partida, lo que se anto ja

prácticamente irresolu ble. El segundo punto está vinculado con la partefinal del tex to del ar tícu lo 2, numeral 7, de la Car ta de la ONU, el cual prevé una excepción convencional a la jurisdicción reservada de losEstados, cuando se estén aplicando ciertas medidas coercitivas (delConsejo de Seguridad), ba jo invocación del capítulo VII de la propiaCarta.

So bre este último as pecto, de be señalarse que la excepción del ca pítu-lo VII de be entenderse de manera exclusiva res pecto de las acciones del

Conse jo de Seguridad, y de ninguna manera como facultando a otro ór-gano de la ONU. Asimismo, tal ha bilitación se concede sólo en la pro-


18 Sin guardar ninguna relación con la llamada sentencia del Golfo de Fonseca, re-cientemente el secretario general de las Naciones Unidas, en su discurso de aparente tesi-tura revolucionaria inventa ba la voz “interde pendencia” como hito del derecho interna -cional del nuevo siglo. Cfr. Secretary-General, Annual Re port to General Assembly.

SG/SM/7136 GA/9596, 20 de septiem bre de 1999, p. 4: “...in an era of hu man rights, in-terde pendence, and glo balization...”.

19 En pala bras de Hans Kelsen: “There is no matter that cannot be regulated by a rule

of customary or contractual international law...”, The Law of the Uni ted Nations, NuevaYork, Frederick A. Praeger, Pu blisher, 1964, p. 771. “...a matter... is not, in princi ple, re -gulated by international law and is thus a matter within the State’s domestic jurisdiction,will cease to be such if the State has undertaken obli gations to wards other States withres pect to that matter”. Ae gean Sea Con tinental Shelf Ca se, I.C.J. Judg ment, Re ports,1978, p. 25.

20 “No podría afir marse pues que la ope ra ción del Con go significó una ex cepción ala aplicación del princi pio del dominio reservado de los Estados frente a la OrganizaciónInternacional. Pero esta ex periencia demuestra cómo la distinción tradicional entre mate-rias ‘internas’ y ‘externas’ no constituye un obstáculo para que actúe la Organización,aun fuera de una acción coercitiva, cuando concurren otros factores decisivos, so bre todo

tratándose de una situación de peligro potencial para la paz”. Castañeda, Jorge, Valor ju-rídico de las re soluciones de las Naciones Unidas, México, El Colegio de México, 1967, p. 119.



porción de las medidas de seguridad, y de ninguna manera para preten-

der solucionar diferendos domésticos o para la instauración de tri bunales punitivos o de re paración, toda vez que tal actividad cae —en todo ca-so— en el ca pítulo VI de la Carta. La lectura de los artículos 41 y 42 dela Car ta de be ser minu ciosa y restrictiva en cuanto al alcance de ta lessanciones y de su único ejecutor, que es el Conse jo de Seguridad, como brazo armado de la Organización. En este contexto, incluso la pro piaCorte Internacional de Justicia ha sido ob jeto de señalamientos como ór-gano intromisor.21

Con esta pro blemática jurídica —que dista mucho di plomáticamente

de estar resuelta—, una corriente de opinión de sos pechosas necesidadescoyunturales22 ha pretendido resolver de un plumazo toda la discusión,enar bolando princi pios de carácter humanitario, ba jo un concepto pocodefinido y am biguamente aplica ble en donde bastase calficar como hu-manitario un asunto doméstico para que no sólo los órganos de las Na-ciones Unidas se sientan ha bilitados a introducirse en el ám bito reserva-do del Estado en cuestión (en contra de lo ex presamente señalado por elartícu lo 2, numeral 7 de la Car ta de la ONU), si no y acaso de mayor peli-

gro resulta que cualquier agente de la comunidad internacional se tomase por autodesignación, como el paladín de la justicia internacional es pe-cializado en asuntos internos de otros Estados, tal y como la Organiza-ción del Tratado del Atlántico Norte actuara de manera ultra vires, conlu jo de ilegalidad jurídica internacional durante la llamada guerra delKosovo.

Sería proli jo desarrollar en esta oportunidad el com ple jo y controver-tido tema de las deformaciones consuetudinarias de la Carta de San Fran -cisco,23 en donde la aquies cencia de ciertas prácticas de la Organi zación


21 Cfr. Jiménez de Aréchaga, Eduardo, Derecho constitucional de las Naciones Uni-

das, Madrid, Escuela de Funcionarios Internacionales, 1958, p. 507.22 A esta tendencia se ha sumado la postura del secretario general de las Naciones

Unidas, señor Kofi A. Annan: “This develo ping international norm in favour of interven -tion to pro tect civilians from wholesale salughter will no doubt continue to po se pro-found challenges to the international community”. Secretary-General, Annual Re port to

General Assembly. SG/SM/7136 GA/9596, 20 de septiem bre de 1999, p. 5.23 Ejem plos de este fenómeno lo serían la Union pro Paz; la sucesión del carácter de

miem bro per manente del Con se jo de Se guridad de Rusia res pecto de la URSS; la atomi-

zación de facultades de los órganos de las Naciones Unidas para realizar tratados; el cesede actividades del Conse jo de Administración Fiduciaria según resolución del 25 de ma-yo de 1994, en tre otros.



hu biesen generado una regla distinta a las normas ex presas de aquélla.

Cier tamente, al margen de di cha discu sión la gran mayo ría de los Esta-dos de la comunidad internacional no han dado indicios claros de acepta-ción —ex presa o tácita— de una práctica que permitiese la intromisiónen sus asuntos internos, más allá de lo previsto por el artículo 2, numeral7, de la Car ta. Bien por el contrario, ca be des tacar que existen signos cla-ros de rechazo de varios Estados, señalando enfáticamente su postura encontra de la pretendida regla in jerente, entre los que se puede mencionar a China, Cu ba, la India y México.24 Res pec to de este último, se de bemen cionar que su postura en derecho internacional general tiene un pa-

pel es pe cial. En efec to, en esta materia, Méxi co re presenta lo que en de-recho internacional ha sido llamado el re fractor con suetudinario,25 estoes, un su jeto de derecho internacional que se opone de manera persisten-te a la formación de una regla de derecho internacional consuetudinario.

El futuro del llamado derecho de in jerencia resulta im predeci ble.26 Sucarácter técnicamente errático, la inconsistencia histórica de su práctica,así como la abierta oposición de que ha sido ob jeto por una im portante


24 “...el Go bierno de México rechaza con firmeza la existencia de un su puesto dere-

cho de in jerencia, particularmente cuando se enar bola al margen del derecho internacio-nal”. Emba jadora Rosario Green, 54 pe riodo de se siones de la Asam blea Ge neral , 23 deseptiem bre de 1999, p. 3.

25 El princi pio de la no inter ven ción como una de las re glas más consoli dadas en elderecho interamericano fue reconocido desde hace muchos años por la Corte Internacio-nal de Justicia: “Such a con cep tion, moreo ver, would co me into con flict with one of themost firmly esta blished traditions of Latin America, namely, non-intervention. It was atthe Sixth Pan American Conferen ce of 1928, du ring which the Con vention on Asylumwas signed, that the Sta tes of La tin America de cla red their resolute op position to any fo-reign political intervention. It would be difficult to conceive that these same States had

consented, at the very same moment, to sub mit to intervention in its least accep ta bleform, one which im plies foreign interference in the administration of domestic justiceand which could not mani fest it self wit hout cas ting some doubt on the im partia lity of that justice”. Colombian-Peruvian asylum ca se, Judgment of November 20th, 1950,

I.C.J., Re ports, 1950, p. 285.26 Una de las pro pouestas más interesantes consiste en considerar el derecho de asis-

tencia humanitaria como una ha bilitación jurídica que el Estado ob jeto del in jerencismo pueda volitivamente solicitar en el momento, condiciones y pro porción que éste estimeadecuados. Dado su estricto carácter de un derecho sub jetivo a favor del Estado interve -nido, el derecho de asistencia humanitaria no podrá ser rehusado discrecionalmente por el Esta do interventor, pues se trata de una obligación fun damental a su cargo. Cfr . Gros

Espiell, Héctor, “Intervención humanitaria y derecho a la asistencia humanitaria”, Dere -chos humanos y vida internacional, México, UNAM-Comisión Nacional de DerechosHumanos, 1995, pp. 205-215,



cantidad de Estados a nivel universal, di bu jan un muy difícil camino pa-

ra la consolidación de una regla de derecho internacional que destruyeseal pro pio tiem po la regla de la no intervención en los asuntos domésticosde los Estados. Por otro lado, el mero as pecto político de una regla de talíndole la hacen poco pro ba ble: des pués de la gravísima crisis huma nita-ria generada en la intervención en el Kosovo, la comunidad internacionalno aceptará fácilmente una nueva aventura de esta índole, de suerte quelas minorías nacionales afectadas tiendan a convertirse en una diás poradifícil de re patriar. El llamado derecho de in jerencia ha entrado en crisis,y una ex periencia como ésta predeci blemente no se re petirá ver bigracia

en el Kurdis tán. El caso de Timor Oriental pa reciera no ofre cer mayo res preocu paciones a la opinión pú blica de las potencias occidentales dado elcarácter insular del conflicto, la poca afinidad racial res pecto de sus pro-tagonistas, su poco estrátegica posición geográfica y su insalva ble le ja-nía, de manera que una oleada de inmigrantes pudiese nuevamente ame-nazar los es pacios preciosos de los princi pales países industrializados.

II. LA PRÁCTICA MEXICA NA EN MATERIA DE RESPETO

AL PRIN CIPIO DE LA NO INTER VENCIÓN

México es un Estado que se considera paladín de la no intervención por autodesignación. En realidad, su com portamiento, si bien ha tendidohacia el res peto de dicha doctrina, ha presentado al pro pio tiem po las no-tas erráticas comunes a toda la comunidad internacional. Es tó pico decir que México es un país que ha vivido sem piternamente las secuelas delintervencionismo y que ello lo ha llevado a re pudiar decididamente dicha práctica, pues en rigor, todos los Estados han tenido que so brellevarlacomo parte de las proclividades inherentes a las relaciones internaciona-les. Tam poco sería sosteni ble que México no haya vulnerado el postula-do de la no intervención, pues incluso en el mero plano teórico es casiim pensa ble una interacción política internacional sin generar algún ti pode rozamiento con el ám bito reservado de otros Estados. Es de recono-cerse que la epo peya mexicana contra el in jerencismo extran jero encuen-tra su punto cum bre durante el premaximato,27 re presentado por la posi-


27 De hecho, originariamente se le conoció como doctrina “Ortiz Ru bio”. Cfr . Me-yer, Lorenzo, Mé xico y el mundo. Historia de sus relaciones exteriores, Senado de la Re- pú bli ca, Mé xico 1991, t. VI, p. 131.



ción del doctor Genaro Estrada, quien daría nom bre a una doctrina que

decantaría en América Latina,28

se adoptaría intermitentemente por Espa -ña y rivalizaría con la llamada neutralidad suiza. De manera ulterior, ladoctrina jurídica internacional al analizarla le reconocería permanente-men te su rango de originalidad.29 La entonces llamada doctrina Estradatiene com plicaciones técnicas casi insalva bles, como su ino peratividad,cuando existen dos go biernos de facto rivales.30

Al margen de los virtudes, defectos, actualidad y vinculación con elderecho internacional general de la doctrina Estrada, lo que sí se puedeconstatar es que se trata de una posición que sustenta el princi pio de la

no intervención en la modalidad de reconocimiento de go biernos. Másaun: la doctrina de Estrada se invoca coloquialmente como una banderaen contra de cualquier pronunciamiento so bre los quehaceres de otrosEstados aun cuando no exista ningún pro blema de transferencia del po-der político en el asunto en cuestión. En este sentido, en la filosofía polí-tica mexicana la formulación de Estrada se ha convertido casi en sinóni -mo llano de no intervención.

La di plomacia mexicana ha intentado armonizar el princi pio de no in-

tervención con la lucha anticolonial, particularmente en el marco de las Naciones Unidas. Técnicamente tal articulación no es de gran com ple ji -dad en tanto que am bos princi pios se encuentran previstos en la pro pia


28 La doctri na fue enun ciada ofi cialmente el 26 de septiem bre de 1930. “...Mé xicono se pronuncia en el sentido de otorgar reconocimientos, porque considera que ésta esuna práctica denigrante que, además de herir la so beranía de otras naciones, coloca aéstas en la si tuación de que sus asuntos interiores pue dan ser ca li ficados en cualquier sentido por otros Go bier nos, quienes de he cho asu men una ac titud de crítica, al decidir

favora ble o desfavora blemente, so bre la ca pacidad legal de regímenes extran jeros. Enconsecuencia, el Go bierno de México se limita a mantener o retirar, cuando lo crea pro-cedente, a sus agentes di plomáticos, y a continuar aceptando, cuando tam bién lo conside-re procedente, a los similares agentes di plomáticos que las naciones res pectivas tenganacreditados en México, sin calificar, ni preci pitadamente, ni a posteriori, el derecho quetengan las naciones extran jeras para aceptar, mantener o sustituir a sus Go biernos o auto-ri da des...”. El texto com pleto pue de verse en la obra de Jan Osmañczyk, Edmund, Enci-

clo pedia Mundial de Relaciones Internacionales y Naciones Unidas, México, Fondo deCultura Económica, p. 1589.

29 “Cette doctrine n’a pas obtenu une adhésion générale, même dans son inter préta-tion minimaliste selon laquelle la reconnaissance ex presse de gouvernement n’est pas op-

portune”. Nguyen, p. 542.30 Cfr . Gómez Ro bledo, Antonio, “Notas so bre la Doctrina Estrada”, Homena je a

Jor ge Barrera Graf , Mé xi co, UNAM, 1989, t. I, pp. 658 y 659.



Carta de la ONU. Empero, tam poco se puede desconocer que los proce-

sos emanci patorios internacionales su ponen una escición intestina primi-genia que altera el orden puramente constitucional de la potencia colo-nial. En es ta te si tu ra, la al quimia mexi cana ha sido la de estimar que enel fondo de estos procesos existe siem pre un pue blo sometido al yugocolonial cuya tutela incum be de manera natural al derecho de gentes.31

En su enamoramiento cultural por el prin ci pio de la no interven ción,los mexicanos han llegado a extremos im predeci bles, tales como el deautoconvencerse de que dicho princi pio consolidado en el derecho inter-nacional general contem poráneo fuese una aportación pro pia y casi ex-

clusiva de México a las bases del orden jurídico internacional, en dondesu patente autoral fuese tan registra ble y reclama ble como cualesquierade sus otras grandes insignias culturales, encontrando las bases de dichoteorema en las proclamas formuladas por el presidente Juárez tras la res-tauración decimonóni ca de la Re pú blica, seguidas por las posiciones ca-rrancistas en el paroxismo del constitucionalismo revolucionario mexica-no. Tal creencia es estric tamente fal sa, y si bien es cier to que Mé xi co hasido doctrinaria y conductualmente uno de los grandes líderes de la co-

munidad internacional en la búsqueda de la solidificación del res peto alos ám bitos reservados de los Estados, la no intervención como reglaconsuetudinaria internacional precede incluso holgadamente a la funda-ción de la Federación mexicana.

Por ignorancia del fenómeno descrito, aunado a una so breex plotaciónretórica del princi pio de la no intervención en México, los políticos ydoctrinarios mexicanos de buena y mala fe han llegado a pretender quela referencia constitucional al princi pio en comento contenida en el ar-

tícu lo 89, fracción X, de la car ta fede ral, es la cuna de una re gla que seha es parcido en otros pue blos, cuando en realidad se trata de una meraasunción de una obligación internacional ya existente codificada en laResolu ción 2625 de la Asam blea Ge ne ral de la Orga ni zación de las Na -


31 Cfr . Seara Vázquez, Modesto, La política exterior de Mé xico, México, Esfinge,1969, p. 37. La po líti ca del apartheid en Sudáfrica fue vis ta por Mé xico co mo un caso de“colonialismo interno”. Ibidem, p. 38. Tam poco Mé xico se aco bardó ni se escudó en el

princi pio de no intervención, para sumarse a la resolución de la Asam blea General de las Naciones Unidas del 11 de noviem bre de 1975, por la cual se condena ba el sio nismo entanto que forma de racismo y de discriminación racial.



ciones Unidas,32 cuya inscripción en los reglones de la Constitución de

México tuvo como princi pal ob jetivo im presionar a una distraída opinión pú blica nacional.En el marco estricto de la di plomacia parlamentaria de las Naciones

Unidas, México ha buscado de jarse llevar por la altura de los tiem pos,de suerte que sea és ta la que de cida el al can ce defi ni torio del prin cipio deno intervención. Como se ha descrito, la di plomacia mexicana no se haconflictuado para apoyar al sistema onusiano en procesos de descoloni-zación, apartheid y otras for mas de racismo, violaciones persistentes delos derechos humanos (de manera selectiva por Estado), y algunas for-

mas de fantochería política, en donde las agresiones o los cam bios políti-cos tienen como autor a una potencia regional (Cu ba, Dominicana, Pana-má). La in ter pre tación laxa del artícu lo 2, numeral 7, de la Car ta de las Naciones Unidas por parte de la Organización, ha sido asumida de mane-ra inmediata por México como exégesis natural. Son otros los princi piosonusianos que crean crisis hermenéuticas al Estado mexicano.

La posición de México res pecto de la posi bilidad de partici par en lasoperaciones para el mantenimiento de la paz, las cuales ciertamente no se

encuentran rigurosamente previstas en la Carta, producen un gran temor y confunden a los mexicanos. Así ver bigracia, la im presionante y benéfi-ca acción de Tlatelolco en el proceso de diálogo en El Salvador, hastallegar a la Paz de Cha pulte pec en 1991, hizo que el apoyo lo gístico me-xicano en la dis posición de efectivos se dis frazara de policías que nadatenían que ver con un in jerencismo militar. Empero, la sola idea de queel Estado mexicano se involucrase con la crisis desintegrativa de los bal-canes ofendía en lo más profundo a la cancillería mexicana.33 La posi-ción de México en la materia es francamente errática.


32 Los princi pios de política exterior mexicana (entre ellos el de no intervención) re-cogidos (innecesariamente) en el artículo 89, fracción X, de la Constitución federal deMéxi co están to mados casi hasta en el mismo orden en que fue ran enun cia dos por laAsam blea Ge ne ral en su Resolución de 1970. Cfr . Re solución 2625 (XXV), Asam bleaGeneral, Declaración relativa a los princi pios de Derecho Internacional relativo a las re-laciones amistosas y la coo perción entre los Estados, conforme a la Carta de las NacionesUnidas. 24 de oc tu bre de 1970. Res pec to a la reforma res pectiva a la Constitución mexi-cana, cfr. Diario Oficial de la Federación, 11 de mayo de 1988.

33 Secretaría de Relaciones Exteriores, Boletín número 203/99 del 26 de mayo de

1999. “1. México nunca ha partici pado, ni partici pará, con tro pas en operaciones de man-tenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Esto es así por razones constitucionales.



La partici pación mexicana en el seno de la Comisión de De rechos Hu-

manos de las Nacio nes, en lo que an tes fue ra el vie jo edificio de la So -ciedad de las Naciones en la Avenue Président Wil son en Gine bra, esuna made ja que ni los pro pios di plomáticos mexicanos pueden deshilva-nar con al gu na coherencia. Es de reco no cerse que la materia de los de re-chos humanos en princi pio, tanto lógica como jurídicamente, incum be alám bito interno de los Estados. La Comisión no podría pronunciar una so-la pa la bra sin to car el fuero doméstico de las na ciones en es tu dio. Dice laleyenda que el pudor mexicano y el mutismo so bre la tutela de los dere-chos humanos en otros Estados se aca bó el 2 de julio de 2000, cuando el

Partido Revolucionario Institucional perdió el máximo cargo electivo fe-deral, día éste en que México se convirtió simultáneamente en un incó-modo y persistente paladín de los derechos humanos en el mundo, almargen de las fron te ras es tatales. Tal leyen da es fal sa en sus dos vertien -tes. Con derecho o no, la posición del México posrevolucionario en lamateria era más bien escandalosa. Las declaraciones de México en con -tra del go bierno de Sudáfrica eran en su momento no sólo in jerencistas,sino francamente insultantes y casi belicistas, a niveles de violencia di -

plomática que las pro pias Naciones Unidas no hu biesen avalado. La rup-tura de relaciones di plomáticas con Chile tras el gol pe militar contra el presidente Salvador Allende en 1973 y el inicio de las violaciones siste-máticas de los derechos humanos en ese país no sólo contravinieron ladoctrina Estrada y el princi pio de no intervención, sino que México searroga ba un pa pel de juez exor bitante y arrogante, práctica que se re peti-ría en el caso de la cri sis fi nal de la Nicaragua somocis ta y El Salvador del presidente Duarte, a los que México acusa ba de tiránicos. México seenfren tó sin mira mientos en el seno de la Asam blea Ge neral contra la

dictadura franquista en España, por la emisión de una sentencia que de-clara ba la pena de muer te por garro te vil en contra de varios etarras, en-tre los que se encontra ba una mu jer encinta. La res puesta es pañola fueim placa ble destacando la violencia que el go bierno mexicano ha bía ejer-cido contra sus nacionales en 1968. Éste era el México di plomáticamentesilen te que hoy se acu sa. En revan cha, la me ra votación que la de lega-ción mexicana hiciese en el seno de la Comisión de Derechos Humanos


2. El Go bierno de Mé xico ha ma ni festa do en in con ta bles ocasiones que la po lí ticaexterior de la Re pú blica se apega estrictamente a los princi pios constitucionales de solu-ción pacífica de las controversias y de no intervención”.



en Gine bra en el 2004 (la cual no está prevista como no intervencionis-

ta en la hi pó tesis del artícu lo 2, numeral 7 de la Car ta), res pecto de la si-tuación de los derechos humanos en Cu ba, dis paró una crisis di plomáticaen donde am bos Estados retiraron a sus res pectivos em ba jadores y pusie-ron una muy vie ja relación bi lateral en crisis.

En el seno del Conse jo de Seguridad y fuera de éste, México siem preha apoyado la acción del máximo órgano de seguridad de la Organiza-ción. Dado que el ca pítulo VII de la Carta ha bilita al Conse jo a interveniren los ám bitos reservados de los Estados, la posición mexicana —es dereconocerse— ha seguido las directrices ordenadas por aquél, casi sin

discutirlas, actitud ésta que ni siquiera es exigida por el derecho constitu-cional de las Naciones Unidas en cum plimiento del artículo 25 de la Car-ta.34 Empero, la acti tud mexicana ha sido la de una obe diencia a ul tran-za,35 im plicando incluso malformaciones administrativas,36 generándose precedentes jurídico-políticos potencialmente adversos para México.37


34 “In view of the na ture of the po wers under Arti cle 25, the question whether theyhave been in fact exercised is to be determined in each case, having regard to the termsof the re solution to be in ter preted, the discussions leading to it, the Char ter provisions in-

voked and, in general, all cir cumstances that might assist in de termining the legal conse-quences of the re solution of the Se curity Council”. Le gal Con sequences for States of the

Continued Pre sence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwith standing Se-

curity Council Re solution 276 (1970), Advi sory Opinion, I.C.J. Re ports, 1971, p. 53. Cfr.

Se parate Opinion of Jud ge Dillard, p. 151; Dis senting Opinion of Jud ge Fitzmaurice, p.293; Dis senting Opinion of Jud ge Gros, p. 340.

35 En el Acuerdo mediante el cual se prohí be la ex portación de armas y material co-nexo de cualquier ti po a la Re pú blica Rwandesa en sus considerandos primero y segun-do, el Ejecuti vo de la Unión re co noce ac tuar en cum plimiento de la Resolución 918 delConse jo de Seguridad, así co mo por el hecho de que: “...de conformidad con el artícu lo

25 de la Car ta de las Nacio nes Unidas, las de cisiones del Conse jo de Seguridad son obli-gatorias pa ra todos los Esta dos miem bros de la Organización de las Nacio nes Unidas”.Cfr. Diario Oficial de la Federación, 9 de ju nio de 1995.

36 La misma inordinación conceptual puede observarse por parte de los secreta riosde des pacho del Ejecutivo Federal, res pecto de la resolución 972 del Conse jo de Seguri-dad, relativa a los pro blemas políticos en Li beria, en donde las motivaciones del resoluti -vo que prohí be la ex porta ción de ar mas a dicho país in ciden en el mismo género de ra zo-namientos.

37 Cfr. Acuer do median te el cual se prohí be la im por tación y la ex porta ción de mer -cancías que tengan como procedencia o destino la Re pú blica Federativa de Yugoslavia(Ser bia y Montenegro) y se precisan las mercancías cuya ex portación puede realizarse,

Diario Oficial de la Federación, 6 de julio de 1992, pp. 7 y 8; Acuer do que sus pende in-definidamente la aplicación del diverso por el que se prohí be la im portación y ex porta -ción de mercancías que tengan como procedencia o destino la Re pú blica Federativa de



Sea lo que fuere, México siem pre ha sido un buen amigo del ca pítulo

VII de la Carta, y ló gi camente la no interven ción nunca le ha crea do unconflicto mayor en este ám bito. El único pro blema ha sido cuando laCarta no se ha cum plido, o cuando doctrinas como el unilateralismo han pretendido sustituir a las instituciones y mecanismos onusianos.

Con el estallamiento de la crisis de la provincia ser bia de Kosovo (24de marzo de 1999), una aguda crisis del sistema constitucional de las Na-cio nes Unidas pa recía anun ciar el fin del siste ma de Yal ta en mate ria deseguridad colectiva. Desde la Guerra del Golfo, la resolución 678 delConse jo de Seguridad, este órgano princi pal perdía protagonismo en ma-

teria de se gu ri dad al relegar su acción pri mordial de acuerdo con la Car taa “los aliados de Ku wait”. La necesidad políti ca de los alia dos por justi-ficar la ac ción en los balcanes sin apego a las lí neas de la Carta dio lu gar a una doctrina hechiza llamada del unilateralismo.38 México nunca sus-cri bió esta doctrina. Dicha posición teórica, que si bien fue armada demanera urgente ante el peligro de un total desmoronamiento de la legali-dad inter nacio nal y en parti cu lar de la Carta de la ONU,39 no de ja ba deesconder una crítica certera a los encadenamientos formales que el dere-cho internacional y las instituciones onusianas terminan por esla bonar en


Yu goslavia (Ser bia y Montenegro). Diario Oficial de la Federación, 27 de fe brero de1996, p. 16; Acuerdo mediante el cual se prohí be la ex porta ción de mercan cías que ten-gan como destino la Re pú blica de Li beria, Diario Oficial de la Federación, 10 de ju liode 1996, p. 14.

38 “In the unilateral action, substance alone is claimed to be relevant; the failure tocomply with the prescri bed procedures may well be accom panied by effusive ex pres-sions of constraint, re luc tan ce and re gret along with emphasis on the overriding and ur-gent im portance of the substantive act; but whatever the rhetoric, the distinguishing fea -

ture of the uni lateral act is that the prescri bed procedure by which it should ha ve beentaken has essentially been ignored”. W. Reisman, Michael, “Unilateral Action and theTransformations of the World Constitutive Process: The Special Pro blem of Humanita-rian Intervention”, Euro pean Journal of International Law, volume 11, num ber 1, 2000, p. 5. Cfr . Ha bermas, Jürgen, “Bestialität und Humanität. Ein Krieg an der Grenze zwis-chen Recht und Moral”, Die Zeit , 18, 25 de mayo de 1999.

39 Cfr . Gu tié rrez Baylón, Juan de Dios, “Ko sovo y la cri sis del sis te ma consti tucional delas Naciones Unidas”, Lex, México, 1999, núm. 46, p. 41; Re miro Brotons, Anto nio,“Universalismo, multilateralismo, regionalismo y unilateralismo en el nuevo orden inter -nacional”, Revista Española de Derecho Internacional , vol. LI, 1999, 1, p. 33: “Pare ce en -tonces que el pro pósito fue ra servirse de la ONU como herramienta de una po lí ti ca de Esta-

do, eventualmente com partida por otros, o de hacer fracasar a la Organización para justificar la entrada, li bre de tra bas, de organismos regionales, alianzas militares y coaliciones de for-tuna, conscientes de la inca pacidad de aquélla para siquiera manifestarse en su contra”.



contra de la eficacia de la tutela de ciertos derechos fundamentales o de

la contundencia de diversos mecanismos de protección internacionales,tales como aquellos que se dirigen a la protección del entorno am bientalo del desarrollo económico. En el caso de la es pecie, el argumento cen-tral era que la violación de los derechos humanos en la región balcánicaera tan im periosa, tan urgente, que no podía su peditarse a los com ple jos juegos di plomáticos de negociación en el seno del Conse jo de Seguridad,en donde se antici pa ba un insu pera ble veto ruso. Resulta ba obvio que nosiendo ya los tiem pos de la guerra de Corea, la consecuen cia ju rídi caanunciada era el inamovilismo. Es verdad que en un rigor filosófico di-

cho aparato conceptual resulta ba im peca ble. Tam bién es cierto que taldoctrina no es en nada novedosa, pues tanto el Tercer Mundo como engeneral la ór bita de los países no alineados la ha bían ya esgrimido, pueséstos siem pre se han sentido entram pados por la presencia de instanciaso instituciones internacionales a las que nunca han tenido acceso, o don-de siem pre han reci bido una justicia de pergamino.40 Otra parte de la co-munidad internacional prefirió esconderse en un ta panco buscando de-senlaces parciales de los acontecimientos, sin medir las consecuencias jurídicas por la mera aquiescencia.41 El princi pal valladar de la doctrina por su puesto fue siem pre jurídico, ya que el unilateralismo era la ideolo-gía confesa de los aliados en su des precio por cum plir con el derecho delas Naciones Unidas. El fracaso del unilateralismo fue tan contundenteque la pro pia doctrina internacionalista de los países involucrados en la


40 “But is not the func tion of a court merely to provi de a ba sis for politi cal action if no question of ac tual legal rights is in volved”. The Northern Cameroons (Cameroon v.United Kingdom), Preliminary Objections, Judgment, I.C.J. Re ports, 1963, p. 37; “Hu-

manitarian considerations may constitute the ins pirational basis for rules of law, just as,for instan ce, the pream bular parts of the United Na tions Charter cons titute the mo ral and political basis for the specific legal provisions thereafter set out. Such considerations donot, however, in themeselves amount the rules of law. All States are interested - have aninterest - in such matters. But the existence of an ‘interest’ does not of itself entail that thisinterest is specifically juridical in character”. South West Africa Ca ses (Ethio pia vs. South

Africa; Liberia vs. South Afri ca) Second pha se, Judg ment, I.C.J. Re ports, 1966, p. 34.41 “Customary law, by its na ture, is revised by a general acquiescence in a state’s

pur posive current behaviour that violates some prior norm. That acquiescence should,ideally, be ba sed on an opinio juris that the pro posed chan ges pro mise to better serve thecommon inte rest in a new con text than would the norms they are sup plan ting”. Reisman,

W. Michael, “The Raid on Bagh dad: So me Reflec tions on its Law fulness and Implica-tions”, Euro pean Journal of International Law, vol. 5, núm. 1, Law Books in Euro pe,1994, p. 131.



re presión contra la Re pú blica Federal de Yugoslavia terminó por distan-

ciarse de la referida teoría.

42

Más tarde, siendo México miem bro no permanente del Conse jo de Se-guridad tuvo oportunidad de enfrentarse más decididamente al unilatera-lismo. México, desde su sitial en el Conse jo, criticó la violencia descon-trolada en Irak en el año 2004, el que brantamiento a los límites en el usode la fuerza previstos en la Carta, la violación sistemática del derechohumanitario y de los derechos humanos, la vulneración al princi pio de nointervención realizados por la coalición de los Estados Unidos y del Rei-no Unido. Cuando para el año de 2003 en los prolegómenos de la segun-

da guerra del Golfo la comunidad internacional y los órganos parlamen-tarios de las Naciones Unidas perci bían con claridad la contradicción quese anuncia ba, la solución se encontró en la pro pia Carta. México y Chileintentaron poner en marcha por primera vez en la historia de la Organiza-ción el llamado veto de los no alineados,43 con mi ras a contrarrestar cual-quier proyecto de resolución de los Estados Unidos o del Reino Unido que pretendiese ilegalmente iniciar la violencia en Irak. En la correcta con -cepción mexicana una acción ultra vires del Conse jo de Seguridad se tradu-cía automáticamente en una violación del princi pio de no intervención.

La historia seguirá y México se adaptará a las nuevas semánticas de lano intervención. Ni a priori ni a posteriori es posi ble pretender que unEstado cum pla con una doctrina ba jo criterios químicamente puros. Loim portante es lo que esa doctri na tute la y el esfuer zo que los internacio -nalistas mexicanos hagan en lo futuro por proteger esos princi pios funda-mentales.


42 Cfr . Nolte, Georg, “Kosovo und Konstitutionalisierung: Zur humanitären Interven -

tion der NATO-Staaten”, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völke-rrecht , Verlag W. Kohlhammer 59/4, 1999, pp. 941-960; Remiro Brotons, Antonio,“Universalismo, multilateralismo, regionalismo y unilateralismo en el nuevo orden inter -nacional”, Revista Española de Derecho Internacional , vol. LI, 1999, 1, pp. 11-57; Sim-ma, Bruno, “NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects”, Euro pean Journal of

International Law, volume 10, num ber 1, 1999; Du puy, Pierre-Marie, “The Place andRole of Unilateralism in Contem porary International Law”, Euro pean Journal of Inter-

national Law, vol. 11, núm. 1, 2000, pp. 19-29; Francioni, Francesco, “Multilateralism àla Carte: The Limits to Unilateral Withholdings of Assessed Contri butions to the UNBudget”, Euro pean Journal of International Law, volume 11, num ber 1, 2000, pp. 43-59;Farer, Tom J., “Beyond the Charter Frame: Unilateralism or Condominium?”, American

Journal of International Law, vol. 92, núm. 2, 2002, pp. 359-364.43 Una ne ga tiva en el voto de por lo menos siete miem bros no permanentes del Con-se jo de Seguridad.



LA SOLUCIÓN PACÍFICA DE CONTROVERSIASINTERNACIONALES

Hermilo LÓPEZ-BASSOLS

SUMARIO: I. De finición jurídica de la solución pací fica de

controver sias. II. Antecedentes históricos. III. La solución

de controver sias como princi pio normativo en la política exte-

rior de Mé xico. IV. Los mecanismos para la solución de con-

trover sias. V. Mecanismos di plomáticos. VI. Mecanismos ju-

risdiccionales. VII. Mecanismos comerciales. VIII. Práctica

me xicana en la solución de sus controver sias. IX. Conclu-

siones.

El 11 de mayo de 1988 apareció pu blicada en el Diario Oficial unaim portante adición a la fracción X del artículo 89 constitucional, en laque se incluyeron los princi pios normativos que de be observar el titu-lar del Poder Ejecutivo para conducir la política exterior, que a la le -tra dice:1

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las si-guientes:

I al IX...X. Dirigir la política exterior y cele brar tratados internacionales, some-

tiéndolos a la apro bación del Senado. En la conducción de tal política, eltitular del Poder Ejecutivo observará los siguientes princi pios normativos:la autodeterminación de los pue blos; la no intervención; la solución pacífi-

89

1 La inserción de estos princi pios en la Constitución me xi ca na es, en opi nión de undistinguido profesor de derecho internacional, un as pecto muy novedoso que solamentetenía parangón en la Constitución de 1977 de la Unión Soviética (Becerra Ramírez, Ma-

nuel, “La solución de con troversias”, en Ra basa, Emilio O. [coord.], Los siete princi pios fundamentales de la política exterior de Mé xico, Mé xico, PRI, 1993, p. 36).



ca de controver sias; la pros crip ción de la amenaza o el uso de la fuerza enlas relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la coo-

pe ración in ternacional pa ra el desarrollo; y la lucha por la paz y la segu ri-dad internacionales.2

El ex canciller, doctor Emilio O. Ra ba sa, en una eva lua ción crí ti ca,señaló, en aquel momento, que la reforma constitucional era procedente porque, a partir de su vigencia, la política exterior de México quedó

su jeta inexora blemente [a los siete princi pios rectores], por claro y preci-so mandato constitucional y no por obligación derivada de tratados.[Entonces], la violación de estos princi pios o su incum plimiento im plica-ría, res pectivamente, infringir la Ley Su prema o no acatarla. Consecuen-temente, los princi pios internacionales tendrían el mayor rango jurídico

posi ble.3

En efecto, los princi pios rectores de la política exterior contenidos ennumerosos tratados internacionales y emanados de la práctica consuetu-dinaria de los Estados co bran un rango constitucional, generando que el

Ejecutivo, a quien se le confiere la dirección de la política exterior, estéobligado a su observancia, so pena de violar la norma constitucional.Desde el momento en que se presentó la iniciativa de modificación del

artículo 89 constitucional hu bo una corriente, a mi juicio sin sustento ju-rídico, que señaló que era “innecesaria” la mención de los princi pios enla carta constitucional. Asimismo, en mis veinte años como profesor dederecho internacional en diversas universidades del mundo he oído quemuchos de los estudiosos de la política exterior de México, de aquellafecha a ahora —1988—, señalan una parado ja, la que no resulta im pro-

pio reflexionar: cuando los princi pios no esta ban en la Constitución, és-tos se cum plían de manera inmaculada, y ahora que son letra fundamen-tal de la carta magna se les ha transgredido con frecuencia.

En el momento de la redacción de este ar tícu lo se ha bía presentado la pro puesta de incluir un octavo princi pio en la Constitución —el res peto alos derechos humanos—, pro puesta que considero absolutamente con-gruente con el proyecto de política exterior presentado por el actual pre-sidente de México al tomar posesión el primero de diciem bre del año

HERMILO LÓPEZ-BASSOLS90

2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 89-X, 1989.3 “Nota introductoria”, en Ra basa, Emilio O., op. cit ., no ta 1, p. 14.



2000. A este res pecto, el go bierno ha diseñado seis pilares en los que de-

be basarse la práctica de la política exterior mexicana a lo largo de estesexenio.4 Aunque dichos pilares se sustentan en los princi pios tradiciona-les de la política exterior de México, el res peto a los derechos humanosse ha adicionado como una prioridad internacional de México. Así loconfirman los mensa jes y acciones del Ejecutivo y de sus cancilleres,Jorge Castañeda Gutnam y Luis Ernesto Der bez (2000-2004). Recorde-mos la declaración de la Cancillería:

El primer pilar [de nuestra política exterior es] la defensa y promoción de

los derechos humanos. El Presidente Fox, con una clara diferenciaciónfrente a los go biernos anteriores, decidió otorgar la máxima prioridad a laatención interna y externa de los derechos humanos. Hoy, de bemos man-tener absoluta coherencia entre lo que pregonamos afuera con lo que hace-mos al in terior del país; de allí que la Can cillería cola bo ra de manera es-trecha con todos los mecanismos internacionales existentes en esta materia

para permitirles los exámenes y evaluaciones que consideren necesarios.[…] Tam bién defendemos en el exterior la búsqueda de un mundo más

justo donde los derechos del hom bre sean norma y no excepción. Cola bo-

ramos con naciones que com parten nuestros valores para ex pandir la go- berna bilidad democrática.5

De los otros pilares de la política exterior mexicana que fueron anun-ciados por el go bierno actual, el segundo y tercero tienen relevancia alha blar del princi pio de la solución pacífica de controversias, ya que ha-cen énfasis en la decisión del go bierno mexicano de seguir promoviendola práctica y el res peto inaltera ble de las normas del derecho internacio-nal en la solución de controversias. Al ha blar del segundo pilar, el canci-

ller di jo:

El segundo pilar es la atención y defensa de los mexicanos en el extran je-ro. [Mediante un firme com promiso y un mayor número de recursos, el

LA SOLUCIÓN PACÍFICA DE CONTROVERSIAS INTERNACIONALES 91

4 De bido a su relevancia, en este artículo sólo se analizarán los primeros tres pilares —el res peto a los derechos hu manos, la atención y defensa de los mexica nos en el ex te-rior, y la defensa del multilateralismo y de las normas internacionales— presentados por la cancillería mexicana. Entre los no examinados se encuentran la promoción cultural deMéxico, la promoción económica y comercial, y la atención prioritaria de nuestros prin-

ci pales socios estratégicos.5 Conferencia del secretario de Relaciones Exteriores, doctor Luis Ernesto Der bez,en la 110a. Asam blea de la Unión Inter parla mentaria, 23 de abril del 2004.



go bierno del Presidente Fox, busca apoyar y defender a] nuestros com pa-triotas que han decidido ganarse la vida más allá de nuestras fronteras,[so bre todo, en Estados Unidos. Los medios para lograr este ob jetivo, son]la asistencia legal, el apoyo consular, y la intermediación con las autorida-des para me jorar sus condiciones de vida.6

En este contexto, el Caso Avena es visto, con razón, por la cancilleríamexicana como un triunfo jurídico, inicial y sólido, para im plementar laestrategia de defender a los mexicanos en el exterior. Inde pendientemen-te de que otros go bier nos es tatales re suel van aca tar la senten cia de la

Cor te de La Ha ya, tenemos ya el pri mer preceden te posi tivo que es la con -mutación de la pena de muer te a un mexi cano senten cia do en el esta dode Oklahoma, en Estados Unidos.7

Por otro lado, al referirse al ter cer pi lar de la po lí ti ca exterior —la de -fensa del multilateralismo y de las normas internacionales—, este go - bierno sostiene que:

México es activo promotor de la observancia del derecho internacional ytiene un com promiso con el fortalecimiento de la Organización de las Na-

ciones Unidas y de las reglas del multilateralismo. Existe una [voluntadmuy ex plícita por cam biar las reglas de la convivencia internacional, paraejercerlas de manera unilateral, y México observa con profunda preocu pa-ción este fenómeno. Con muchos otros países busca contener esta tenden-cia hegemónica e ilegal]. Durante la partici pación de México en el Conse-

jo de Seguridad durante el bienio 2002-2003, se buscaron fortalecer lasaccio nes de la ONU y otorgar le el lugar que le da la Carta de San Francis-co en la búsqueda de soluciones a los pro blemas de [mantenimiento de la

paz y la] seguridad internacionales.8

Res pecto a este pilar, sin duda es im perioso que se haga un balanceob jetivo de nuestra tercera partici pación en el Conse jo de Seguridad. Si bien México se alineó con los países que denega ban el derecho al uso de


6 Idem. 7 El 13 de mayo de 2004, la Cor te Cri minal de Apelaciones de Oklahoma canceló la

ejecución del neozelandés Osvaldo Torres Aguilar, y ordenó regresar su caso a la Cortede distrito de Oklahoma para su revisión. Posteriormente, el go bernador Brad Henry de-cidió otorgarle clemencia ejecutiva y conmutar la pena de muerte por cadena per petua

(Zamarrita, Marta et al ., “Se salva Osvaldo de la pena de muerte”, El Univer sal , 14 demayo de 2004, p. A18).

8 Conferencia del secretario de Relaciones Exteriores..., cit., nota 5.



la fuerza ilegítimamente en Irak, hu bo otras ocasiones que no han queda-

do plenamente esta blecidas, de lo que en corredores fue la estrategia me-xicana so bre otros temas de la agenda del máximo órgano político de laOrga ni zación de Naciones Unidas en ese bienio.

Finalmente, no resulta fuera de la lógica jurídica y política la idea deque en un futuro cercano —como un partido político mexicano de iz-quierda lo ha pro puesto— se incluya otro princi pio normativo en laConstitución mexicana —la solidaridad con los pue blos de América La-tina—, asignatura que incuestiona blemente los últimos go biernos hanido abandonando en forma preocu pante.

I. DEFI NICIÓN JURÍDICA DE LA SOLUCIÓN PACÍFICA

DE CONTROVERSIAS

La solución pacífica de controversias es el princi pio de derecho inter-nacional que “obliga a los Estados a buscar una solución a sus controver-sias, mediante mecanismos de arreglo pacífico, de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”.

Así lo señalan los artículos 2 (3) y 33 (1) de la Carta de la Organizaciónde Naciones Unidas. Es, sin duda, uno de los princi pios fundamentalesque los Estados de ben observar de acuerdo con los princi pios y ob jetivosde la Organi zación de las Na ciones Uni das.9

Asimismo, “la Declaración so bre los Princi pios de Derecho Interna-cional referentes a las Relaciones de Amistad y a la Coo peración entrelos Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”, en susegundo princi pio, reitera que los Estados de ben procurar llegar a unarreglo pronto y justo de sus controversias internacionales, y señala los

princi pios para llevarlo a ca bo:

Primero, las Partes en una controversia de ben con venir valerse de los me-dios pacíficos que resulten adecuados a las circunstancias y a la natura lezade la controversia. Además, si en una controversia los Estados no logranuna solución por los medios pacíficos mencionados, de ben seguir tratandode arreglar la controversia por otros medios pacíficos acordados por ellos.Asimismo, los Estados partes de una controversia internacional, así comolos demás Estados, se abstendrán de toda medida que pueda agravar la si-


9 Badia Martín, Anna, El arre glo pací fico de controver sias en la Organi zación de

las Naciones Unidas, Barce lo na, Bosch, 1993, p. 15.



tuación al punto de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la segu-ridad internacionales. Por último, el arreglo de las controversias interna-ciona les se de berá basar en la igualdad so berana de los Estados y se haráconforme el princi pio de li bre elección de los medios.10

Esta trascendental resolución hace extensivo este princi pio a todosaquellos Estados que no son miem bros de la ONU, pero que, como partede la comunidad internacional, de ben abstenerse de utilizar la fuerza ar-mada para resolver sus conflictos.11 Sin em bargo, como lo dice el doctri-nario inglés Malcom Shaw, los Estados no están obligados a resolver sus

diferencias en lo absoluto, y esto aplica tanto para conflictos legales co-mo para desacuerdos políticos. Es decir, todos los métodos pro puestos por la Carta de Naciones Unidas, así como por el derecho internacional,son operativos sólo ba jo el consentimiento de los Estados involucrados.12

La noción de “disputa internacional” incluye no sólo a las que ocurrenentre los Estados, sino a las referentes a otros su jetos que estén dentrodel ám bito de la norma internacional. Por tanto, de un lado se encuentranlos Estados, y en el otro, los organismos internacionales.13 Desde 1924,la Cor te Per manen te de Justi cia Interna cio nal, en el asunto de las conce-

siones Mavrommatis en Palestina, definió una controversia como “un de-sacuerdo so bre un punto de hecho o de derecho, una oposición de tesis jurídicas o de intereses entre los su jetos de derecho internacional”.14 Alres pecto, el jurista es pañol, Remiro Brotóns, señala que esta definicióncontiene dos elementos necesarios: el ob jetivo, la existencia de una con -


10 La Declaración so bre los Princi pios de Derecho Internacional referentes a las Re-laciones de Amistad y a la Coo peración en tre los Esta dos de conformidad con la Carta de

las Naciones Unidas (A/RES/2625[XXV], 24 de octu bre de 1970).11 Es im portante señalar que este princi pio no es aplica ble actualmente, dado que to-dos los Estados del mundo que desean ser miem bros de la Organización de Na cio nesUnidas lo son y, a la fecha, su man 192 miem bros. Las úni cas ex cepciones son la San taSede, que no as pira a ser parte de la Organización, y Palestina, donde se persiste en suexclusión ba jo los aus picios de los go bier nos de Estados Unidos de América e Israel.

12 Shaw, Malcom N., International Law, 5a. ed., Cam bridge, Cam bridge UniversityPress, 2003, p. 916.

13 Al referirse a organismos internacionales, no solamente se trata de los constituidosen la posguerra, si no a al gunos más recien tes que tienen mecanismos pro pios para la so-lución pa cí fica de las contro versias, co mo es el ca so de la OMC o de la Unión Eu ro pea,

la cual tendrá personalidad jurídica cuando se aprue be la Constitución de Euro pa, hechoque se prevé ocu rra en ju lio del 2004.

14 Concesiones Maurommatis, CPJI, 30 de agosto de 1924, se rie A N.2, p. 11.



troversia, y el sub jetivo, los Estados identifica bles. Sin em bargo, como

bien lo se ñala el trata dista ci tado, no es suficien te que existan esos doselementos, sino además, la controversia tiene que ser manifiesta en lasrelaciones, exteriorizándose en la conducta de los Estados, ya que la con -troversia se deriva de la pretensión de un Estado formulada a otro que nola acep ta —ya que es ob vio que de ad herir se a ésta no ha bría con flic to.15

Asimismo —dice el mismo doctrinista— no basta con una sim ple decla-ración unilateral, ya sea afirmativa o negativa, res pecto a la existenciadel conflic to, si no que “ha ce falta de mostrar que la re clamación de unade las partes se en fren ta con una oposi ción manifies ta de la otra”, como

se esta ble ce en la senten cia del ca so de Nami bia.16 Tam bién, se de be to-mar en cuenta que “so bre el ob jeto de la controversia puede influir la ac-titud de las Partes”,17 y que en el curso del desarrollo de una controversialas partes “están su jetas a diversos grados de persuasión y presión inter-nacionales, con el ob jeto de influirlas para que lleguen a un acuerdo ensus controversias”.18

Así como la Carta de Naciones Unidas enumera los mecanismos19 parala solución de controversias que han surgido del derecho consuetudinario

—que serán analizados más adelante— tam bién esta blece las com peten -cias del Conse jo de Seguridad, de la Asam blea General, del secretariogeneral, y de la Corte Internacional de Justicia, en la materia (artículos11, 12, 14, 34-38 y 99).20

En este sentido, siendo el mantenimiento de la paz y la seguridad in-ternacionales el su premo ob jetivo del orden internacional y de la Organi-zación de las Na ciones Unidas, la so lu ción de controversias, en este ám- bito, ocu pa un lugar fundamental. Es por esto que toda controversia que


15 Remiro Brotóns, Antonio, Derecho internacional , Madrid, MacGraw-Hill, 1997, p. 826.16 Asunto del sudoeste africano. Excepciones preliminares, C.I.J., Recueil 1962, p.

328.17 Kelsen, Hans, Princi pios de derecho internacional público, trad. Hugo Caminos y

Ernesto C. Her mida, Bue nos Aires, El Ate neo, 1965, p. 313.18 Murty, B. S., “So lu ción de las controversias”, en So ren sen, Max (ed.), Manual de

derecho internacional público, trad. Dotación Carnegie para la Paz Internacional, Méxi-co, FCE, 1981, p. 630.

19 En su artículo 33 (1).20 Para un estudio detallado de dichas atri buciones, véase Kelsen, Hans, op. cit., pp.

316-321; Cot, Jean-Pierre et Pe llet, Alain (coords.), La Charte des Na tions Unies, 2a.ed., Pa rís, Eco nomica, 1991; Goo drich and Ham bro, Charter of the Uni ted Nations.

Commentary and Documents, 2a. ed., Bos ton, World Pea ce Foundation, 1949.



pueda ser “suscepti ble de poner en peligro el mantenimiento de la paz y

la seguridad internacionales”,21

es decir, que puede lle gar a desen cade narun conflicto armado, de berá ser solucionada ba jo las dis posiciones delca pí tu lo VI de la Car ta de las Naciones Unidas.22

La Carta de las Naciones Unidas convierte al princi pio de solución pa-cífica de controversias en una de las columnas rectoras del derecho inter-nacional. En este sentido, la Carta se constituye en un elemento im por-tan te del siste ma de mante nimiento de la paz. El ar tícu lo 33 del ca pí tu loVI de la Carta tiene como ob jetivo definir el princi pio de solución pacífi-ca de contro ver sias y de precisar tan to la obli gación ge ne ral que tie nen

todos los Estados miem bros de las Naciones Unidas de res petar ese prin-ci pio, así como los diversos medios para llevarlo a ca bo. Es, entonces, unartículo que vincula las prescripciones normativas que de ben guiar laconducta de los Estados con las reglas institucionales que fi jan las moda-li dades de ac ción de los ór ga nos de Nacio nes Unidas en la materia.23

La obligación general del arreglo pacífico de las controversias quereafirma el artículo 33 (1) está formulada de una manera sensi blementemás clara que en ar tícu lo 2 (3). La fuerza de es ta fórmula ra di ca en los

términos em pleados, ya que esta blece que “las Partes involucradas enuna controversia deben encontrar una solución por medios pacíficos”. Dela misma forma, la Declaración so bre los Princi pios de Derecho Interna-cional referentes a las Relaciones de Amistad y a la Coo peración entrelos Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas de1970, antes citada, y la Declaración de Manila so bre el Arreglo Pacíficode las Controversias Internacionales de 1982, insisten en que los medios pacíficos son los únicos a los que los Estados de ben recurrir.24

Otra característica fundamental del artículo 33 es el hecho de que pre-

cisa los medios por los que la solución pacífica de controversias de be ser pues ta en marcha. De es ta forma, el artícu lo regla menta, con ba se en casi


21 Artícu lo 33 de la Carta de la ONU.22 Por ejem plo, el Con se jo de Se guridad de Naciones Unidas, para evitar que una

controversia llegue a poner en peligro la paz, puede conocer de la misma y ha cer reco-mendaciones a las partes en cuanto a los procedimientos de arreglo apro piados (artículos36 a 38); sin em bargo, de berá tener en cuen ta los adop tados por las Partes (ar tículo 36.2).

23 Cot, Jean-Pierre et Pellet, Alain (coords.), op. cit ., no ta 20, p. 566.24 Ibidem, pp. 566 y 567. Apro bada por la Asam blea Ge neral en 1982, la Decla ra-

ción de Manila im pone a los Esta dos la obliga ción de bus car de bue na fe y en un es píritude coo peración, una solución a sus controversias rá pida y equitativa (A/RES37/10, 15 denoviem bre de 1982).



todos los medios conocidos, hasta 1945, en el derecho internacional y la

práctica di plomática.25

El ob jeti vo de los re dac tores de la Car ta fue el de brindar a los Estados suficiente li bertad y opciones para escoger el pro-cedimiento de su elección.26

Por último, es interesante señalar que el pro pio artículo 33 de la Cartaindica que los Estados “tratarán de buscarles solución a las controver-sias, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación,la conciliación, el ar bitra je, el arreglo judicial, el recurso a organismos oacuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección”, lo que pa-reciera significar que la Carta no rechaza otros mecanismos existentes o

que pudieran surgir, que tengan como finalidad la pro pia solución de unacontroversia. Dado que la Carta fue redactada en 1945, y el artículo 33se basa, con ciertas adiciones, en el sistema de seguridad colectiva (ar-tículos 8 al 17) y la adopción del princi pio de solidaridad (artículos 23 al25) del Pacto de la Sociedad de las Naciones de 1919,27 se pue de ase ve-rar que la pro pia Carta asegura su vigencia ante el surgimiento de nuevosmecanismos, como lo son los paneles de arreglo de disputas comerciales.En este contexto, a casi cien años de distancia, el derecho internacional

ha hecho su transición de moderno a contem poráneo con nuevas institu-ciones.28


25 El úni co procedimiento que no es men cio nado es el de buenos oficios, ya que en -tre éste y el de mediación, no existe una diferencia de naturaleza, sino únicamente degrado.

26 Cot, Jean-Pierre et Pellet, Alain (coords.), op. cit ., no ta 20, p. 567.27 En los artículos 8 al 17 se esta blecían las pautas de un sistema político y jurídico

de prevención de la guerra en el que interactua ban diferentes nociones: la garantía de laintegridad territorial y la inde pendencia de los Estados, la asistencia colectiva, el ar bi-

traje, la limita ción del derecho al uso de la guerra y un siste ma puni tivo de sanciones.Dicho sistema esta ba fundamentado en tres pilares: el ar bitra je, el desarme y la seguri-dad. La ta rea de la paz re quería a su vez la adop ción de un prin ci pio constructivo de soli-daridad, la coo peración internacional, a la que se consagra ban los artículos 23 al 25. Lacoo peración internacional res pondía a la convicción de que la paz sólo sería posi ble si sefomenta ba la justicia social, mediante la promoción de la cola boración en materia econó-mica, cultural y humanitaria (“Pacto de la Sociedad de Naciones”, en Tratados rati fica -

dos y convenios ejecutivos celebrados por Mé xico, México, Senado de la Re pú blica,1972, t. IV, pp. 423-438).

28 Véase desde la obra de Bridg man, Raymond L., The First Book of World Law,Boston, Ginn and Com pany, 1911, hasta el ca pítulo I de la obra de Ló pez-Bas sols, Her-

milo, Derecho internacional público contem poráneo e instrumentos bá sicos, 2a. ed., Mé-xico, Porrúa, 2003; las que presentan dos pers pectivas del derecho internacional, una a prin ci pios del siglo XX y, la otra, a prin ci pios del siglo XXI.



II. A NTECEDENTES HISTÓRICOS

Lograr un arreglo de las controversias rá pido y justo para los Estadosinvolucrados ha sido uno de los pro pósitos esenciales y prioritarios delderecho internacional, cuyas reglas y procedimientos relacionados hansurgido, en parte, de la costum bre y la práctica y, en parte, de un númeroim portante de convenciones multilaterales.29 De las últimas, las más sig-nificativas han sido las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907 para elArreglo Pacífico de las Controversias Internacionales.30

En la sociedad de Estados so beranos de finales del siglo XIX y princi-

pios del siglo XX, el arreglo pacífico de las controversias sólo fue unaalternativa al uso de la fuerza armada, como pone de relieve el artículo1o. del Convenio de La Haya de 1907.31 A lo más que llega ba el derechointernacional era a regular las contiendas bélicas, a tratar de humanizar-las; pero no a prohi birlas. Luego, el princi pio de solución pacífica de lascontroversias internacionales pasó a ser parte del derecho internacional a partir de 1928, año en que se firmó el Tratado Briand-Kellog —que proscri be la guerra como medio de solución de controversias— princi pio

que ni aun el Tra tado de Versalles, que dio fin a la Pri mera Gue rra Mun-dial, adoptó.Por otra parte, surgen en la segunda mitad del siglo XX, con el auge

del li bre comercio, convenciones es pecíficas que sentarían las bases parala solución de controversias comerciales, que serán analizadas más ade-lante. La Convención para el Arreglo de Disputas Comerciales entreEstados y los Nacionales de Otros Estados del 18 de marzo de 1965 esta- bleció el Centro Internacional para el Arreglo de Controversias Comer-


29 Shearer, I. A., Starke’s International Law, 11a. ed., Lon dres, But terworths, 1994, p. 441.

30 Derivados de dichas conferencias surgen instrumentos fundamentales de derechointernacional pú blico, como son la Convención de La Haya para la Solución Pacífica deControversias Internacionales (1899), la Convención para el Arreglo Pacífico de losConflictos Internacionales (1907) y la creación de ins tituciones ta les como la Corte Per-manente de Arbi tra je. Esta ble ci da en la Con vención de La Haya de 1907, esta Corte pre -vé la existencia de los buenos oficios y de la me dia ción, así como de las co misiones in-ternacionales de investigación y ar bitra je. Para conocer el texto de esas convenciones,

véase Székely, Alberto, Instrumentos fundamentales de derecho internacional público,Méxi co, UNAM, 1981, t. II.

31 González Cam pos, Julio D. et al ., op. cit ., p. 843.



ciales (ICSID, por sus siglas en inglés)32 en Washington, para facilitar el

ar bitra je y la conciliación de dichas controversias, mediante los panelesde Arbitra je y Conciliación. Por otro lado, la Comisión de Naciones Uni-das so bre De recho Inter na cional Comercial, crea da el 28 de abril de1976, definió las reglas de ar bitra je que permiten el arreglo de disputasen esa área (Re glas del ar bi tra je de UNCITRAL, por sus si glas en in-glés33).34

III. LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS COMO PRINCIPIO

NORMATIVO EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO

No es novedad en nuestra historia que México haya sido pionero y de-fensor del princi pio de solución pacífica de controversias. Hay dos ele-mentos en los que el go bierno mexicano se ha basado para ceñirse a este princi pio. Primero, la fir me lealtad con la que México ha res peta do el de-recho internacional e incluso, en ciertas ocasiones, ha contri buido a laela boración de este último, es pecialmente en épocas contem poráneas.Segundo, desde el momento del nacimiento del Estado mexicano nos he-

mos encontrado en una posición de de bilidad y acoso del exterior —co-mo lo ejem plifican las intervenciones de 1836 y 1847 y los ataques, a puertos mexicanos, durante la revolución a princi pios del siglo XX—, loque ha exigido que México se pronuncie por el principio de la solución pacífica de controversias.

Por lo tanto, para México la solución pacífica de las controversias hasido vista como una norma definitiva que exige su cum plimiento y comola única vía para mantener la paz y la seguridad internacionales, cuando

éstas se ponen en menosca bo. Siendo México un país de escaso poderíomilitar, desde que nació a la vida inde pendiente ha pro pugnado este prin-ci pio, no sólo en casos que atañen a su interés nacional, sino tam bién enconflictos entre otros Estados que puedan poner en peligro la estabilidadinternacional.

Valga una rememoración. Cuando el presidente Juárez, en 1861, deci-dió sus pender el pago de la deuda externa por dos años, y las tres poten-cias “agraviadas” (Inglaterra, Francia y España) firmaron la Convención


32 International Center for the Settlement of Investment Dis putes.33 United Nations Commission on International Trade Law.34 Shearer, I. A., op. cit ., nota 29, p. 442.



de Londres, México, a la llegada del ejército tri partita, pro puso una

negociación que evitara el conflic to y la in ter vención. Éste es el ori -gen de los llamados Preli minares de La So ledad, fir mados el 19 de fe- brero de 1862, por don Manuel Do blado, por parte de México; Juan Primy Prats, con de de Reus, por la parte es pa ño la; Ju rien de la Graviè re yAlphonse Du bois de Saligny, por el lado francés, y Hugo Dunlop y Char-les Lennox Wyke, por el lado inglés. En ellos, no sólo se intenta ba nego-ciar el pago de la deuda y evitar el conflicto armado, sino que, en caso derom perse dicha negociación, se esta blecía que las potencias invasoras re-trocederían desde La Soledad y nuevamente hasta la costa mexicana, pa-

ra el inicio de cualquier contien da armada.En otros ejem plos, cuando se ha tratado de conflictos internacionales

que amenazan la paz y la seguridad, México ha denunciado el uso ilegalde la fuerza por par te de ciertos Estados. Tal es el ca so de la ane xión na -zi del territorio austriaco, la ocu pación italiana de Etio pía por Mussoliniy la agresión de la URSS a Finlandia. Estos casos fueron denunciados por México como parte de su im peca ble conducta en los breves años enque par tici pó en la So ciedad de las Nacio nes. Al res pec to, bien val dría la pena que los jóvenes internacionalistas de hoy leyeran los textos de Fa- bela, Bassols, Tello, Portes Gil, etcétera, pronunciados en Gine bra, es pe-cialmente cuando la política exterior de México alcanzó su más destaca -da altura y un enorme prestigio internacional, en el apoyo al legítimogo bierno re pu blicano es pañol que fue derrocado por la insurrección deFran cisco Franco con el apoyo del fascismo.

Más recientemente, México se ha pronunciado en contra de la actitud belicista de algunos Estados, como sucedió en el conflicto palesti-no-Israelí, la invasión ru sa a Afga nis tán, el ata que británico a las Islas

Malvinas, el em bargo y las dis posiciones extra jurídicas del go bierno deEstados Unidos en contra del go bierno y pue blo de Cu ba, y el uso no le-gítimo de la fuerza de los Estados Unidos y otros Estados, primero enAfganistán y hoy en Irak. Asimismo, México apoyó la constante luchadel pue blo negro en Sudáfrica por ejercer su autodeterminación, aca ban-do con el régimen del apartheid .

Por otro lado, México ha tenido una activa partici pación fungiendocomo mediador en la solución pacífica de controversias. Tal es el caso dela partici pación de México en el Gru po Contadora, creado en 1983 —conformado además, por los go biernos de Colom bia, Panamá y Vene-zuela, y el Gru po de Apoyo, creado en 1985, formado por Argentina,




Brasil, Perú y Uruguay—, mediante el cual se busca ba una solución pa-

cífica a los conflictos centroamericanos, así como evitar la intromisiónde las grandes potencias en los mismos. Asimismo, México im pulsó, di-rectamente, la nego cia ción en tre las guerrillas y los gobiernos deGuatemala y El Salvador.

IV. LOS MECA NISMOS PARA LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS

Desde una pers pectiva histórica, ha ha bido dos aproximaciones principales en la bús que da de la so lu ción pa cífica de las con tro versias: a tra vésde los canales di plomáticos y a través de los procesos jurisdiccionales.Los primeros se adoptaron en un contexto en el que el orden internacio-nal legal esta ba gradualmente ex pandiéndose. Los segundos, siendo máscom ple jos y controversiales, tardaron más tiem po en ganar el reconoci-miento y la confianza internacionales. Pero más allá de esta división, queno es ar bitraria, puede decirse que “todas las controversias com prenden,en realidad, as pectos jurídicos, o pueden analizarse en dichos términos, y pocos arreglos carecerán de consecuencias políticas”.35 Además, la cali-

ficación de una controversia como legal o no, en gran medida, dependeráde la evaluación subjetiva del Estado que la realiza.

Ahora, refiriéndonos a los primeros, son los medios di plomáticos losque tienden a faci li tar el acuerdo, ya que, en contraste con los medios jurídicos, no son vinculatorios entre las partes y dan menor énfasis a la posición formal de éstas ba jo la ley. En ellos, el “Estado pretende unamodificación del com portamiento del otro, pero sin invocar como funda-men to una obligación jurídica de éste”.36 En este sentido, son más flexi- bles y las partes ejercen control total so bre estos procedimientos. Entrelos mecanismos di plomáticos o políticos se encuentran la negociación,los buenos oficios, la mediación, la investigación y la conciliación, queserán los primeros que examinaremos.37 “En estos métodos, la partici pa-ción de los terceros con lleva el ejercicio de varios grados de influencia,que van desde una muy limitada en el caso de los buenos oficios, hastauna muy im portante en el caso de la conciliación. Estos procedimientos


35 Sorensen, Max, op. cit ., no ta 18, p. 631.

36 González Cam pos, Julio D. et al ., op. cit ., p. 845.37 El análisis de estos mecanismos y de los jurisdiccionales se sustenta en el conteni-do del ca pí tulo VIII de la obra de Ló pez-Bas sols, Hermilo, op. cit ., nota 28.



no se excluyen mutua mente; y en la práctica no se mantiene una línea di-

visoria demasiado rígida entre ellos”.38

Las partes pueden aceptar, perotam bién rechazar, la solución dada por el tercero, por lo que cada una deellas conserva su li bertad para considerar o no como definitiva dicha so-lución.

Los jurisdiccionales o ad judicativos, que se analizarán en segundo tér-mino, son el ar bi tra je y el arre glo judicial, así como el recur so a orga nis -mos o acuerdos regionales. Su ob jeto posee relevancia en relación conlos derechos y obligaciones que el derecho internacional esta blece y, portan to, puede ser re suelta de acuer do con el derecho. Si las partes han ele-

gido un procedimiento de esta naturaleza, consienten en que la decisiónque dicte el tri bunal al que recurran sea obligatoria y definitiva como res

iudicata.39

A pesar de que la doctrina contem poránea de derecho internacionalubica a los mecanismos para la solución de controversias en la do ble ca-tegorización arri ba indicada, fuera de los mencionados en la Carta de laONU han surgido, como ya se ha dicho, en temas muy es pecíficos, comolos comerciales, otros mecanismos de carácter altamente técnico. Tal es

el caso de los previstos en el ca pítulo XIX del TLCAN o los que ofrecela Orga ni zación Mundial de Comercio (OMC). Éstos serán los tercerosque examinaremos.

V. MECA NISMOS DIPLOMÁTICOS

1. La ne gociación

Es el mecanismo más utilizado por los Estados, sencillo en formato yantiguo en su uso. Consiste en la discusión entre las partes interesadascon el pro pósito de precisar los puntos de vista de ellas e intentar recon-ciliar las opiniones divergentes a fin de solucionar controversias. Estemecanismo opera a través de los canales di plomáticos normales (jefe deEstado y de Go bierno, secretario de Relaciones Exteriores, em ba jadoreso re presentantes ad hoc), generalmente en forma privada y sin la partici- pación de terceros. La negociación es exigi ble entre las partes sólo encircunstancias previamente pactadas, pero en general, acceder a ella es


38 Sorensen, Max, op. cit ., no ta 18, p. 629.39 González Cam pos, Julio D. et al ., op. cit ., pp. 846 y ss.



enteramente voluntario. Sin em bargo, algunos tratadistas y la pro pia

Corte Permanente de Justicia Internacional en el caso de las Zonas li bresde Alta Sa boya en 1932, prevén que antes de optar por la vía jurisdiccio-nal se ago te la vía de la nego ciación di plomáti ca que defini ría, de seguir-se esa instancia, el ob jeto del litigio.

2. Los buenos oficios

Cuando la controversia no puede ser solucionada por la vía de la ne-gociación o cuando se prefiere éste, el mecanismo de los buenos oficios puede ser utilizado. En determinadas circunstancias, las partes puedenrecu rrir a los buenos oficios, que realiza siem pre un tercero o ter ceros,neutrales al conflicto, sean Estados o individuos, inclusive el pro pio se-cretario general de la ONU. Este procedimiento tiene como ob jetivo que,con el consentimiento de las partes, el que ejerce buenos oficios logre per sua dir a las par tes a resta ble cer el diálo go a fin de que ellas puedanencontrar una solución a su disputa. Generalmente, quien funge con los buenos oficios se reúne por se parado con cada una de las partes, ejerci-

cio es pecialmente útil cuando los Estados han roto sus relaciones di plo-máticas. Concluyen los buenos oficios cuando los Estados han sido persuadidos de que deben reasumir negociaciones directas o logran poner fin a su diferendo.

3. La mediación

Es necesario distinguir, primeramente, entre la mediación y los bue-

nos oficios. En el primer mecanismo, el mediador partici pa activamenteen la solución de controversias, sea un tercer Estado, un gru po de Esta-dos, un individuo o un funcionario de un organismo internacional. Otracaracterística de la mediación estri ba en que el mediador puede pro ponersoluciones a la controversia, que si bien no son obligatorias para las par-tes, las pueden adoptar en su esquema final de solución. En el escenariointernacional reciente hemos visto numerosos casos de mediación, comola de Estados Unidos entre Guatemala y el Reino Unido so bre Belice(1965); la de Estados Unidos entre Egipto e Israel (1978), que condu jo alos Tratados de Cam po Da vid, la de Olof Palme en la gue rra en tre Irán eIraq; la de la ONU pa ra el retiro de las tro pas so viéticas de Afganis tán




Sin em bargo, sólo ocurrieron seis casos de comisiones de investiga-

ción du ran te la existen cia de la Liga de las Nacio nes. Ahora, podría de-cir se que es te mecanis mo está en vir tual desuso luego de los ca sos deRed Cruzader en 1962, la disputa en el Cari be St. Kitts-Angilla en 1969,la guerra portuguesa en 1988, y en la OACI en el derri bamiento delavión de Air Irán en 1988.

5. La conciliación

El mecanismo de la conciliación consiste en la partici pación de un ter-cero o terceros, tanto Estados como individuos, seleccionados entre loscomisionados permanentes previamente esta blecidos, cuyo pro pósito esel de examinar los elementos de controversia y presentar una pro puestaformal de solución. Esta pro puesta no es vinculatoria para las partes. Loscomisionados pueden reunirse con las partes, sea con junta o se parada-mente.

La conciliación fue una figura am pliamente utilizada des pués de laPrimera Guerra Mundial, cuando numerosos tratados bilaterales emana-

dos de la gran guerra esta blecieron el recurso obligatorio de este meca-nismo de solución. Tal es el caso del Tratado de Locarno (1925) y elActa General de Gine bra (1928). Dentro del contexto latinoamericano, laconciliación fue incluida como una solución de las controversias en elPacto de Bogotá (1948). Los euro peos, a su vez, la incluyeron en el Tra-tado de Bruselas del mismo año, que permitió someter disputas como lade Rumania y Sui za en 1949, Bélgica y Dina marca en 1955, y Grecia eItalia en 1956. Por su parte, los países africanos incluyeron la concilia-

ción en el Pro to colo de la Car ta de la Orga ni zación de la Unidad Afri ca-na —hoy Unión Africana— so bre la Comisión de mediación, concilia-ción y ar bitra je (1964).

Pese a que recientemente se pensa ba que la conciliación entraría enuna fase de desuso, varios tratados, como el de Montego Bay (1982) y laConvención de Viena so bre la Protección de la Ca pa de Ozono (1985)la in cluyen, obligatoriamente, en sus artículos relativos a la solución decontroversias. Sin em bargo, poco a poco, los Estados se han inclinado por utilizar los mecanismos de orden jurisdiccional que examinaremosahora.




VI. MECA NISMOS JURISDICCIO NALES

1. El arbitra je

Se trata de uno de los métodos más antiguos de la historia para la so-lución de controversias en el mundo occidental. No fue hasta la adopcióndel Tratado Jay entre Estados Unidos y Gran Bretaña en 1794 y el deGante en 1814, entre los mismos países, cuando se inició su aplicacióncasi generalizada en la comunidad internacional.

La Convención de La Haya de 1907 so bre la Solución Pacífica de lasControversias Internacionales definía al ar bitra je como “el arreglo de loslitigios entre los Estados, mediante jueces por ellos elegidos y so bre la base del res peto al derecho. El Convenio de ar bitra je im plica el com pro -miso de someterse de buena fe a la sentencia ar bitral”. Posteriormente, laComisión de Derecho Internacional lo definió como “un procedimiento para la solución de controversias entre Estados a través de un laudo obli-gatorio basado en el derecho y como resultado de un com promiso volun-tariamente aceptado”.

De estas dos definiciones se derivan las características es pecíficas delar bitra je:40

1. Para utilizar el mecanismo del ar bitra je de be existir un acuerdo en-tre las partes, ya sea por una cláusula com promisoria o un tratado,si los dos son signatarios del mismo, o si el conflicto ya existe, sellega a un com promis ar bitral.

2. La selección del ár bi tro o los ár bi tros es hecha por las partes mis-mas, a diferencia de las cortes judiciales, donde los magistrados ya

han sido elegidos.3. Las par tes tie nen la obligación de so meter se al lau do ar bitral, a di-

ferencia de los mecanismos di plomáticos, donde no existe tal exi-gencia.

4. Los tri bunales ar bitrales se abocan es pecíficamente a temas de sucom petencia, luego de que los Estados acuerdan su intervención.

5. El tri bunal ar bitral puede estar com puesto por un solo ár bitro o por ungru po colegiado. Los Estados pro ponen una lista de ár bitros de losque se se lecciona el tri bu nal, el que a su vez elige a su presiden te.


40 Ló pez-Bassols, Hermilo, op. cit ., no ta 28, pp. 179 y ss.



6. Las partes esta blecen el procedimiento en el ar bitra je, aunque ge-

neralmente se utiliza el “modelo de reglas so bre el procedimientoar bitral” realizado por la Comisión de Derecho Internacional o elesta blecido previamente en la Convención de La Haya so bre Solu-ción de Controversias de 1899, revisada en 1907.

7. El laudo ar bitral se adopta por votación por el órgano colegiado yde be ponerse por escrito y fundado en derecho. Dicho laudo esobligatorio para las partes, pero no crea obligaciones a tercerosque no hayan intervenido en el procedimiento.

8. En el ar bi tra je no ca be el re cur so de apelación, pe ro sí otros, como

el de inter pretación, revisión y nulidad.La Convención de 1907 ela borada por la Segunda Conferencia de La

Haya no esta blece un tri bunal en sentido estricto, sino un panel com- puesto por una lista de internacionalistas nominada por cada Estado partede dicha Convención, que no sumará más de cuatro juristas. Este proce-dimiento ha ins pirado a los paneles comerciales contemporáneos.

Pese a que desde la crea ción de la Sociedad de las Na cio nes se volvióa recomendar a los Estados el uso del procedimiento del ar bitra je, pocos

han sido los casos en que se ha uti li zado. Pa ralelamente, en el ám bi toamericano, se lograron algunos acuerdos significativos, como el TratadoGondra, firmado en la Conferencia Interamericana de Santiago de 1923,ya mencionado; el Tratado de Washington de 1929 y el Tratado Anti bé-lico de No Agresión y Conciliación (Saavedra-Laves) firmado en 1933.

Dentro de la ex periencia latinoamericana, ca be destacar el frecuenteuso del ar bitra je entre Argentina y Chile para solucionar las disputas sobre la delimitación de sus fronteras y la so beranía so bre diversos territo-

rios insulares y aguas que esta ban en disputa. Destaca dentro de estos arbitra jes el del Canal de Beagle, cuya finalidad fue determinar a quién pertenecían las islas Nueva Pictón y Lennox.41


41 En este caso, las partes decidieron arreglar la controversia por ar bitra je, y se pidióal go bierno británico fungr como ár bitro, de acuerdo con los términos del Tratado Gene-ral de Arbi tra je de 1902. Pe ro Argenti na de nunció di cho Tra tado, por lo que se realizó unnuevo acuerdo bilateral so bre la Solución Judicial de Controversias en 1972. El órganocolegiado ar bitral formado por miem bros de Estados Unidos, Francia, Nigeria y Sueciaemitió el laudo el 18 de fe brero de 1977 —que fue dado a conocer pú blica mente por la

reina Isa bel II— otorgando las islas a Chile. Argentina, ante esta decisión, procedió a im- pugnar el laudo a tra vés de un recurso de nuli dad. Como consecuencia, el caso se resol-vió por otro mecanismo de solución de con trover sias —la me dia ción del pa pa Juan Pa blo



2. El arre glo judicial

El arreglo judicial se caracteriza porque la controversia es llevada a untri bunal inter nacional esta blecido, al que los Estados recurren de acuerdocon normas de derecho internacional, y reconocen que la sentencia quedicte dicho tri bunal será obligatoria.

El carácter internacional del tri bunal lo define tanto su organizacióncomo su ju ris dicción. Desde la II Conferen cia de la Paz de La Ha ya(1907) se pro puso la creación de un tri bunal permanente, pero la idea no pros peró. El primer tri bunal internacional fue creado por cuatro países

centroamericanos (1907), llamada Corte Centroamericana de Justicia,que funcionó por diez años en Costa Rica. Por su parte, la Sociedad delas Naciones creó la Corte Permanente de Justicia Internacional, que en17 años de vida resolvió numerosas controversias: 32 sentencias y 27dictámenes, pese a los pro blemas que suscitó la ausencia de ciertos Esta-dos, y no contar con una jurisdicción obligatoria. Puede decirse que, a pesar de la breve vida de la Corte, su tra ba jo fue muy po sitivo, no sólo por el valor de sus sentencias, sino porque con esa ex periencia se consti-

tuyó en 1945 la Corte Internacional de Justicia. La Corte es el órgano ju-dicial de las Naciones Unidas, y todos los miem bros de la Organizaciónson partes ip so facto del Estatuto de la Corte, que forma parte integran-te de la Carta.42

La solución judicial de las controversias entre Estados se realiza prin-ci pal mente por la Corte Inter na cio nal de Justicia con sede en La Haya, pero existen otros tri bunales, como el Tri bunal de Justicia (ahora de lainminente) Unión Euro pea, el Tri bunal de Justicia del Acuerdo de Carta-gena, la Corte Euro pea de los Derechos Humanos en Estras burgo, la

Corte Interamericana de Derechos Humanos en San José y la Corte Penal


II. De ahí sur gió la de cisión final de fir mar un Tratado de Paz y Amistad en 1983, endonde am bas partes aceptaron concesiones res pecto a la otra. Chile ejercería la so beraníaso bre las islas, pero las zonas económicas argentinas y chilenas se dividirían y Chile re-nunciaría a las áreas marítimas que le corres pondían según las dis posiciones de derechodel mar vigente —es decir, la Tercera Conferencia so bre el Derecho del Mar de 1982—.Este laudo tiene dos anexos que esta blecen que todas las controversias territoriales deam bos países de ben resolverse por una comisión mixta de conciliación o por ar bitra je,me canismos que han sido utilizados en los veinticuatro casos que am bos países han de-

terminado que eran controversias territoriales sin solución (el ar bitra je sólo se utilizó enel caso de la Laguna del Desierto).

42 Carta de las Nacio nes Unidas, ar tícu los 92 y 93.



Internacional,43 cu ya sede es La Ha ya, y se encuen tra ya en fun ciones.

La III COFEMAR en Montego Bay instituyó el Tri bunal Internacionaldel Derecho del Mar en 1982, el cual se encuentra en funciones con sedeen Ham burgo. Asimismo, dos convenciones multilaterales so bre dere-chos humanos, la de Prevención y Sanción del Delito del Genocidio, y larela ti va a la Elimina ción y San ción del Crimen del Apart heid, pre vénla creación de tri bunales de carácter penal. A esta enumera ción hay queagregar el Tri bunal de Justicia del Benelux, el Tri bunal de la Agencia Nuclear de la OECI, el Tri bu nal de la Unión Euro pea Occiden tal, el Tri- bunal del Mercado Común de la Comunidad Africana Oriental, etcétera.44

La Corte de La Haya está com puesta por quince magistrados inde pen -dientes, elegidos, sin tener en cuenta su nacionalidad, de entre personascon altas calificaciones morales y jurídicas, y de reconocida com petenciaen materia del derecho internacional.45 Se re quiere tam bién que es tén re - presentados todos los sistemas jurídicos del mundo: common law, dere-cho germánico, derecho islámico, derecho asiático, derecho poscomunis-ta, derecho africano y derecho latinoamericano. El mandato de losmagistrados es por un periodo de nueve años, y pueden ser reelegidos.

Los gru pos nacionales del Tri bunal Permanente de Arbitra je designancandidatos a la Corte, y el secretario general de Naciones Unidas ela borauna lista pa ra so meter la a la Asam blea Gene ral y al Conse jo de Segu ri-dad, órganos que proceden en función inde pendiente y simultánea a laelección de los jueces por gru pos de cin co cada tres años. En la prácti ca,los miem bros permanentes del Conse jo de Seguridad tendrán un juez ca-da uno en la Corte —la Re pú blica Po pular China fue la excepción por casi veinte años (1967-1885)—. Si en una controversia, uno de los Esta-dos litigantes no cuenta con un juez de su nacionalidad en la Corte, pue-

de designar un magistrado ad hoc, que será el que defienda sus posicio-nes, aunque no sea de su pro pia nacionalidad.46 La Corte funciona tantoen pleno como en cámaras es peciales. En jurisdicción contenciosa, sólolos Estados podrán ser parte en los litigios (ius standi), y en la consulti-


43 En la que incom prensi ble mente el Senado de la Re pú blica no ha ratificado el Esta-tuto de Ro ma.

44 Ridue jo, Pastor, Cur so de derecho internacional público y or gani zaciones inter-

nacionales, 10a. ed., Ma drid, Tecnos, 2000.

45 Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, artículo 2.46 Por ejem plo, Bernardo Se púlveda fue nom brado, certeramente, como magistradoad hoc en el Ca so Avena.



va, ciertos órganos internacionales podrán solicitar opiniones a la Corte,

las que no se rán obli ga to rias. La com pe tencia de la Corte, co mo lo establece su Estatuto, se extiende a todos los litigios que las partes le some-tan, y a to dos los asuntos es pecial mente pre vis tos en la Carta de la ONUo en los tratados y convenciones vigentes.47

Los Estados reconocen como obligatoria ip so facto la jurisdicción dela Corte en todas las controversias de orden jurídico que versen so bre:48

a) La inter pretación de un tratado (en vigor); b) Cualquier punto de derecho internacional;

c) La existen cia de todo hecho que, si fuere esta blecido, constituiríaviolación de una obligación internacional;d) La na tu raleza o ex tensión de la re paración que ha de ha cerse por el

que brantamiento de una obligación internacional.

El hecho de que un Estado firme el Estatuto no necesariamente loobliga a so meterse a la ju risdicción de la Corte (com pe tencia de la com- petencia). Los Estados de ben otorgar su consentimiento ex preso para elarreglo judicial, y lo pueden hacer antes de que sur ja la controversia por

la vía convencional, o por medio de una declaración unilateral, o cuandoya haya surgido la controversia, a través de un acuerdo denominadocom promis. Los Estados pueden formular reservas a la jurisdicción de laCorte, algunas totalmente legítimas, al conservar para su pro pia com pe-tencia los asuntos que consideran domésticos.49 Por otra parte, cier tos países han revocado sus declaraciones unilaterales antes de los plazos de preaviso que se exigen, como Estados Unidos en el caso de las Activida-des Militares y Paramilitares en Nicaragua y contra ella, pero en ese casola Corte reafirmó su com petencia. Finalmente, existe la Fórmula Belga,

que se reserva domésticamente las controversias surgidas antes de ciertafecha.

En cuanto al procedimiento de litigio, éste se inicia con una solicitudescrita dirigida al secretario de la Corte; la Corte declara su com petencia, yluego un Estado presentará su memoir , y el otro al contramemoir . Así seinicia una fase escrita del pro cedimiento a la que prosigue una fa se oral.


47 Ibidem, artícu lo 36 (1).48 Ibidem, artículo 36 (2), llamada tam bién cláusula opcional.

49 Por ejem plo, la Reserva Connelli de Estados Unidos. México hizo en su momentouna de cla ra ción con res pec to a la jurisdic ción de la Corte en el sentido de que los ca sosque considere como de jurisdicción doméstica no podrán ser llevados a la Corte.



Si las circunstancias lo exigen, la Corte puede decidir medidas provi-

sionales para resguardar los derechos de alguna de las partes, mientras se pronuncia so bre el fondo del asunto. Terceros Estados pueden participar si así lo autoriza la Corte. Asimismo, existe el juicio en re beldía cuandouna de las par tes rehúsa com pare cer ante la Corte.

Al concluir las partes la presentación de su caso, los magistrados ini-cian sus deli beraciones privadas y secretas hasta que llegan a ela borar ydictar una sentencia. Ésta podrá ser por unanimidad o por mayo ría, y seadmiten opiniones individuales concurrentes o disidentes. La sentenciaha de ser notificada y de be ser siem pre fundada en normas de derecho in-

ternacional. La sentencia es obligatoria para las partes en litigio, y sólores pecto al caso que ha sido decidido.50 En princi pio, la sentencia es de-finitiva e ina pela ble, es decir, no ca ben recursos procesales salvo si sedemuestra un hecho nuevo, que fuese desconocido por la Corte en el mo-mento en que se inició el procedimiento y que pueda ser factor decisivo.Entonces, el Estado presuntamente per judicado puede solicitar la re-visión de la sentencia. En el ca so de incum plimiento de la sen ten cia, se podrá recurrir al Conse jo de Seguridad para que recomiende o tome me-didas para la ejecución de la sentencia, aunque prácticamente este meca-nismo no ha sido invocado.51

Con relación a las opiniones consultivas, es decir, dictámenes no obli-gatorios so bre una cuestión jurídica que presenten la Asam blea Generalo el Conse jo de Seguridad y otros órganos de la ONU u organismos es- pecializados autorizados por la Asam blea General, el procedimiento es,en cierta forma, seme jan te al conten cio so en su fase escrita y oral, y las partes pueden ex poner sus argumentos. Sólo con un acuerdo es pecial previo se puede otorgar valor obligatorio al dictamen consultivo.52 Va-

rios casos consultivos significativos fueron el de Nami bia, el del Sáharaocci den tal y el de Carelia del Este.


50 Reglamento de la Corte Internacional de Justicia.51 De seguirse atentamente todo el procedimiento del Caso Avena se podrán verificar

los pa sos que aquí se descri ben (Inter national Court of Justi ce: Press Re lea se2004/16/Judgment 31 March). En este ar tícu lo no se ha in cluido un aná lisis exhausti vodel ca so Avena, ya que el autor conside ra que, a pe sar de que es un lo gro que la Cor tehaya dictado una sentencia a favor de las reclamaciones de México, sería ingenuo pensarque Estados Unidos desistirá de las violaciones a los derechos humanos cuando se trata

de juicios a mexicanos.52 Previsto en la Convención so bre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Uni-das (13.01.46) y en el Estatuto del Tri bunal Administrati vo de las Na ciones Uni das.



3. Evaluación a princi pios del si glo XXI de la Corte Internacional

de Jus ticia

El tra ba jo de la Corte en sus 56 años de vida ha sido significativamen-te más am plio en el terreno de lo contencioso del que fue el de su prede-cesora, la Corte Permanente de Justicia Internacional.53 La reticen cia por parte de determinados Estados —que preferían otros mecanismos, inclu-sive el ar bitra je, por considerar inequitativa la re presentación de ciertoscontinentes o por la posición tomada por la Corte en algunas de sus sen-tencias—,54 parece ahora irse desvaneciendo. Nadie puede cuestionar la

aportación fundamental de la Corte al desarrollo del derecho internacio-nal, generando una im presionante juris prudencia que va tornándose cadadía universal.

Si bien no podemos afirmar que nos encontramos ya dentro de unnuevo “orden jurídico internacional”, pese a lo aus picioso que pareciera,numerosas sentencias recientes de la Corte revelan un proceder jurídico(juris prudencia) que adopta, conceptual y formalmente, algunos de losmás recientes desarrollos del derecho internacional pú blico.55 Esto ha

permitido que aquellos Estados que en una época manifestaron sus reser-vas al tra ba jo de la Corte vayan, poco a poco, ex presando su confianza,ha bida cuenta que todos los sistemas jurídicos del mundo están ya re pre-sentados. La Corte ha examinado en las últimas décadas no solamentelos temas tradicionales, como la delimitación territorial y marítima, ladelimitación de la plataforma continental, del mar territorial y de la zonaeconómica exclusiva, y la inter pretación de los tratados, sino que haabordado temas novedosos en el derecho aéreo, el derecho di plomático ycon su lar, la ilegalidad del uso de la fuerza, el mante ni miento de la pazy la seguridad internacionales (genocidio, agresión, etcétera) e inclusiveha incursionado en el derecho am biental (es el caso de Hungría-Eslova-quia, Gabcícovo-Nagy maros [1994] en el que además la Corte hizo su primera visita in situ).


53 Para un análisis más am plio del tra ba jo de la Corte, véase, Guillaume, Gil bert, La

Cour Internationale de Justice à l’Aube du XXIème Siècle. Le re gard d’un ju ge, París,Éditions A. Pedone, 2003.

54 Como fue el caso Haya de la To rre, la aplicación exclusiva del llamado derechoeuro peo, o la posi ble intromisión de la Corte en casos de derechos humanos.

55 Ejem plos de esto es el caso Esta dos Unidos-Nicaragua y el Ca so Avena.



Po drían identi ficarse tres pe rio dos en la vi da de la Corte y ciertos

acontecimientos que los han marcado. En primer lugar, desde su crea-ción en 1946 y el primer contencioso examinado, que fue el del estrechode Corfú, hasta la sen ten cia de África del sudeste en 1966.56 En esosveinte años no todos los sistemas jurídicos esta ban re presentados o parti-ci pa ban en un número muy limitado —como el caso latinoamericano—.Asimismo, numerosos países tuvieron una seria reticencia a llevar casoscontenciosos; baste señalar el pesimismo que causó la sentencia so bre elCaso Ha ya de la Torre57 en tre va rios países y la re ser va que en materiade derechos humanos adoptaron los países socialistas. En este periodo se

incoaron 29 casos contenciosos ante la Corte y 13 opiniones consultivas.Las controversias en ese periodo fueron princi palmente entre los paísesoccidentales euro peos y Estados Unidos. El Reino Unido fue el que másveces se constituyó parte en un diferendo. Los socialistas, des pués delcaso del estre cho de Cor fú, resta ron con fianza en la Cor te has ta que va-rios incidentes aéreos los obligaron a partici par —en es pecial a Bulgaria,Rusia y Hun gría—. Por su parte, los países asiáticos tuvieron una parti-cipación muy reducida en la Corte, concentrándose en querellas so bre

concesiones petroleras y límites territoriales.58

África no partici pó, por elnúmero reducido de países inde pendientes en la región, y no fue hastaque el ma pa político de ese continente se fue extendiendo de 4 a 54 paí-ses inde pendientes, cuando recurrieron a la Corte —fruto del proceso dedescolonización, princi palmente—. El caso más significativo en este pe-rio do fue el de África del sud este. La ti no améri ca, por su parte, sometiótem pranamente a la Corte el Caso del Asilo Di plomático. Des pués se in -cor poraron otros dos casos so bre pro blemas de delimitación, uno en laAntártida y otro en Centroamérica. En síntesis, durante los primeros

veinte años de la Cor te, los temas relati vos al derecho del mar, el de re-cho aéreo, el derecho di plomático, la res ponsa bilidad del Estado y la so- beranía territorial, concentaron la mayor parte de su tra ba jo.

El segundo periodo, 1967-1986, coincidió con una recom posición dela mem bresía de la Corte —en la que Latinoamérica no salió beneficia-da—. Algunos de los nuevos países que arri baron a la inde pendencia sesometieron a la jurisdicción de la Corte. De be destacarse tam bién la au-


56 Etio pía vs. Sudáfrica, Li beria vs. Sudáfrica (1960-1966).

57 Colom bia vs. Perú (1949-1951).58 Un ejem plo es el caso del Tem plo de Preah Vihear Cam boya vs. Tailandia(1959-1962).



Además, Pakistán y la India presentaron un incidente aéreo.63 Por su la-

do, América Latina llevó un caso de derecho consular y dos asuntos sobre delimitación marítima. Por último, los socialistas volvieron a la Cor-te pa ra tra tar los temas de de recho del mar, derecho diplomático, derechoaéreo, delimitación de fronteras terrestres, derecho de los tratados yderecho humanitario.

Por otra parte, confirmando la evolución hacia la universalidad de laCorte, al iniciarse el nuevo siglo, por primera vez, todos los continentesdel mundo tienen uno o varios casos sometidos ante ésta. Desde 1946hasta 1957, 78 Estados aparecieron como partes en la Corte, pero en los

últimos cinco años (1997-2004) más de cuarenta lo han hecho. En un so-lo año, 1999, se incoaron 17 asuntos, y la Corte recientemente ha reci bi-do una solicitud de revisión de una decisión, lo que no ha bía ocurridodesde ha ce muchos años. Ca be des tacar que la calidad de sus de cisio nesrecientes han de jado satisfechas a las partes. Asimismo, la Corte ha bus -cado acelerar su procedimiento, el cual requería de largos años, inclusivemás de una década. Merece destacarse aquí el Caso Avena, antes men-cionado, ya que por primera vez México sometió un contencioso ante la

Corte tras obtener una opinión consultiva favora ble por parte de la CorteInteramericana de Derechos Humanos, so bre la aplica bilidad de los ar-tículos 5 y 36 de la Convención de Viena so bre Relaciones Consulares.En este caso, el mérito de la cancillería mexicana radica en ab jurar deuna posición pasiva ante los foros jurídicos internacionales, reem plazán-dola por una posición activa y basada en derecho, lo que nos permitióobtener un fallo favorable de la Corte. En este sentido, hay que hacer notar el reconocimiento reciente de la jurisdicción de la CIDH.

En esta evaluación del tra ba jo del órgano judicial de la ONU de be

men cionarse la proliferación de los órganos judiciales internacionales ysu im pacto en el derecho internacional. Dado que la Corte es el único ór-gano investido de una jurisdicción universal y general, la posi bilidad deseguir creando nuevos tri bunales merece una reflexión. Quizá de bieraanalizarse pri mero si las funcio nes que se les quieren con ferir a los nue -vos tri bunales no pudieran ser desahogadas adecuadamente por un órga-no existente. Asimismo, se podría contem plar la posi bilidad de que laCor te pudie ra ser una ins tan cia de apelación de otras cor tes, siem pre y

cuando exista la voluntad política de los Estados. Otro mecanismo eficaz


63 Inci dente aé reo del 10 de agosto de 1999.



utilizado en la Unión Euro pea es el de someter preguntas preliminares a

su máximo órgano jurisdiccional (la Corte Euro pea de Justicia), y de se-guirse este procedimiento los tri bunales creados por el Conse jo de Segu-ridad podrían solicitar al pro pio Conse jo que la Corte emitiera una opi-nión consultiva, lográndose así una coordinación entre las cortes. Secorre tam bién el riesgo de que con la proliferación aludida, los Estadosseleccionen la instancia judicial considerando un posi ble beneficio en ladecisión, o que fueran trasladando sus disputas a diferentes tri bunales(forum shop ping). Quedaría aun otro riesgo, ante el número creciente detri bunales: las sentencias que emanen pudieran ser discre pantes y aun

contradictorias, cuando lo que se pretende es una plena coincidencia dela res iudicata entre los diferentes foros judiciales. Por ejem plo, el Con-se jo de Seguridad, antes de crear el Tri bunal Internacional para los crí-menes en la ex Yugoslavia, pudo ha ber solicitado una opinión consultivaa la Cor te, so bre la ju ris dicción que se le enco menda ba.64

En un clásico so bre la materia se ex pone una conclusión so bre los tra- ba jos de la Corte, que se re produce, pese a ha ber sido escrita en 1995:

Una se ria reevaluación del pa pel de la Corte en la es cena de la política

moderna en curso, no puede ser contradicha. Sin em bargo, en vista de losgrandes cam bios estructurales que ahora ocurren en la comunidad interna-cional, de berá ser un proceso lento. A dónde esta reevaluación conducirá,no se puede pronosticar. Pero puede ser ex presada la es peranza de que es-te ejercicio será conducido en una atmósfera li bre de un alto contenidoemocional, como el que ha caracterizado la mayor parte de los comenta-rios re cien tes so bre los di ver sos as pec tos del tra ba jo de la Corte y en la ac-titud de este o aquel go bierno hacia la función judicial en los asuntos in-ternacionales, así como la euforia generada por las declaraciones recientes

de políticos res ponsa bles.65

Finalmente, merece consideración por el go bierno de México apoyar la candidatura de un jurista mexicano que el Gru po Nacional de la CortePermanente de Arbitra je pro ponga como juez a la Corte Internacional deJusticia, y que bien de biera ser magistrado, para el periodo 2006-2015.México cuenta con juristas so bresalientes, como Bernardo Se púlveda,


64 Véanse los Informes del Presidente de la Corte Internacional de justicia ante la

Asam blea Ge neral de la ONU de los años 2000, 2001, 2002.65 Shabtai, Rosenne, The World Court, Martinus Nij hoff Pu blishers, 5a. ed., PaísesBa jos, 1995.



Sergio González Gálvez, Alberto Székely, entre otros, que continuarían

con la brillante trayectoria que en su tiem po tuvieron Isidro Fa bela, LuisPadilla Nervo y Ro berto Córdova.

VII. MECA NISMOS COMERCIALES

Los procedimientos es peciales para lidiar con las disputas concernien-tes al comercio internacional comenzaron a desarrollarse hace más decincuenta años, y actualmente se puede decir que han resultado en unode los sistemas de arreglo de controversias internacionales más im por-tante y efectivo. Estos procedimientos han sido progresivamente refina-dos y han estado basados tanto en acuerdos generales como regionales.66

A finales de la Segunda Guerra Mundial, las potencias vencedoras buscaron esta blecer un sistema de organismos e instrumentos que regula-ran las relaciones comerciales y financieras internacionales, y evitarancri sis como la de la década de los años treinta. Ante la nueva interde pen -dencia económica, surgieron instituciones como el Banco Mundial, elFondo Monetario Internacional y el Acuerdo General de Aranceles y Co-

mercio (GATT, por sus siglas en inglés67). Este úl timo se encargó de re-gular las tarifas arancelarias y buscó cu brir el vació de una organizacióninternacional de comercio que no logró concretarse en ese momento. Deesta forma, el GATT se convir tió en un siste ma com ple jo y per manen teque involucra ba órganos y poderes de toma de decisiones y que, even-tualmente, res paldaría más de doscientos acuerdos multilaterales de co-mercio. No obstante, la falta de un organismo es pecializado encargadodel comercio mundial de jó al GATT con numerosos pro blemas sin resol-ver. En áreas no cu biertas por el GATT, tales como el movimiento inter-nacional de servicios, personas y ca pital, resurgieron prácticas proteccio -nistas, e, incluso en áreas cu biertas, los go biernos frecuentementefalla ban en la observancia de sus ocu paciones. Se intentó resolver estos pro blemas durante la Ronda de negociaciones comerciales de Tokio(1973-1979), aunque no se alcanzaron resultados significativos hasta laRonda de Uruguay, que comenzó en 1986.68


66 Me rrills, J. G., International Dis pute Settlement , 3a. ed., Cam bridge, Cam bridge

University Press, 1998, p. 197.67 General Agree ment on Tariffs and Trade. 68 Ibidem, pp. 197 y ss.



Para el maestro Se púlveda, México no ha tenido muy buena suerte

con la prác ti ca del ar bi tra je, ya que, a pe sar de su evi dente in terés por que sus controversias se resuelvan por ese medio, ha obtenido fallos que,en la opinión del maestro, son evidentemente in justos. Así, por ejem plo,a pesar de que México fue condenado in justamente en el ar bitra je de1872 so bre el caso del Fondo Piadoso de las Californias, le corres pondióel “honor” de ser el pri mer país que sometiera un asun to a la Corte Per -manente de Arbitra je so bre un as pecto de dicho caso.72 Más tar de, Méxi -co perdió la Isla de la Pasión o de Clip perton, de bido al laudo dictado en1931 por el rey Víctor Manuel, de Italia, quien decidió otorgar el islote a

Fran cia. El asun to del Cha mizal73 y las reclamaciones he chas por losnorteamericanos por daños causados por la Revolución tam bién fueronsometidos a una Comisión de Arbitra je, nuevamente con resultados nadafavora bles a nuestro país.74

Según Antonio Gómez Ro bledo, si hu bieran de historiarse, en toda suam plitud y exhaustivamente, todos los ar bitra jes internacionales en queMéxico ha sido parte, tendrían que incluirse las numerosas comisionesmixtas de reclamaciones que tanto en el siglo XIX como en el XX fueronconstituidas entre México y otros países —princi palmente Estados Uni-dos— para decidir y fallar las reclamaciones de particulares, siem pre quefuesen abrazadas por sus res pectivos go biernos. Estas comisiones pue-den considerarse como verdaderos tri bunales de ar bitra je, dado que seintegraron por jueces elegidos por las partes interesadas, y la norma fun-damental de sus decisiones fue el derecho positivo vigente.75

Sin em bargo, los casos mencionados arri ba son, en opinión de GómezRo bledo, “los tres ar bitra jes por antonomasia en la historia di plomáticamexicana. Son los tres que mayormente han conmovido la opinión pú bli-

ca nacional por el corte jo de factores políticos y sentimentales que los


72 El Fondo Pia doso de las Cali fornias em pezó siendo uno de los tan tos asuntos abor-dado por las comisiones mixtas de reclamaciones, pero adquirió, en su última eta pa, ma-yor relevancia. Además, tiene de particular el ha ber sido un ar bitra je do ble: el primero, elque culminó en la decisión del ár bitro en la Comisión Mixta de Reclamaciones en tre Mé-xico y Estados Unidos, el 11 de no viem bre de 1875; el segundo, el que fue a su vez ma-teria de la sentencia dictada por la Corte Permanente de Arbitra je de La Haya, el 14 deoctu bre de 1902 (Gómez Ro bledo, Antonio, Mé xico y el arbitra je internacional. El Fon-

do Piado so de las Cali fornias, La Isla de la Pa sión, El Cha mi zal , México, Porrúa, 1965, pp. IX y ss.).

73 Este caso tuvo su arreglo defini tivo en la Conven ción del 29 de agosto de 1963.74 Becerra Ramírez, Manuel, op. cit ., no ta 1, p. 42.75 Gómez Ro bledo, op. cit ., nota 72, p. IX.



han rodeado”.76 Fuera del interés jurídico, la im portancia de estos tres

casos ra di ca en mos trar uno de los ca racteres más tí pi cos de la políticaexterior mexicana, como ha sido

el res peto de la nor ma ju rídica... La vo lun tad de paz, en su ma, el recurso alos medios jurídicos de solución de los conflictos internacionales: ar bitra jey procedimientos judicial, ha sido una de las constantes más definidas dela di plomacia mexicana. Y con juntamente con ello, o como su necesariaconsecuencia, el fiel cum plimiento de los laudos ar bitrales, por adversosque nos hayan sido.77

IX. CONCLUSIO NES

El Tratado de París (Pacto Briand-Kellog) señala que los Estados deben renunciar a la guerra como un instrumento de política internacional.Sin em bargo, es hasta el proyecto de Dum barton Oaks, de la Carta deSan Francisco, en que se esta blece que los Estados están obligados a so-lucionar sus controversias exclusivamente por medios pacíficos. Este princi pio deriva su fundamento jurídico de los artículos 1 (1) y 2 (3) dela Carta de Naciones Unidas, que im pone a todos los Estados el de ber primigenio de recurrir a la solución pacífica de las controversias de suelección, la cual está regulada por el capítulo VI de la Carta.

Es de im portancia destacar que los mecanismos aludidos en el ca pítu-lo VI de la Carta no son para cualquier controversia entre Estados, sinoso la mente para aquellas que puedan po ner en menos ca bo la paz y la se-guridad internacionales, que es, sin duda, la obligación fundamental dela Organización. Con base en esta obligación, el artículo 33 (1) señala

los mecanismos di plomáticos y jurisdiccionales que de ben utilizar losEstados para solucionar sus controversias. Éstos son la negociación, lainvestigación, la mediación, la conciliación, el ar bitra je, el arreglo judi-


76 Idem.77 En este sentido, Gómez Ro bledo opina que “las grandes potencias pueden escoger

entre la fuerza y el derecho, como más les acomode, en el desarrollo de su política; los pue blos dé biles, en cam bio, no pueden valerse sino del derecho (esta tendencia juridicis -ta se ma nifestó en los tres ar bi tra jes estu dia dos:) En el del Fondo Pia doso, al aceptar o pro pugnar un segundo ar bitra je, cuando tan mal nos ha bía ido en el primero. En el del

Chamizal, por ha bernos em peñado en sostener tesis tan insosteni ble como la línea fi ja.En el de Clip perton, por úl ti mo, en la obstinación de pe lear algo que, en bue nas pa la bras, nova lía la pena, y so bre lo que, además, tenía mos títu los tan du dosos” ( Ibidem, pp. X y ss.).



cial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacífi-

cos que sean elegidos por las partes.Por otro lado, el ca pítulo VI de la Carta no de be ser visto únicamentea la luz de la fracción 1a. del artículo 33, que enumera aquellos mecanis-mos, cierta mente muchos más de los que in cluía el ar tícu lo 12 del Pac tode la Sociedad de Naciones. Existe tam bién otro recurso fundamental enla Car ta, que es el de llamar la aten ción al Conse jo de Se gu ri dad o a laAsam blea General (artículo 35) hacia una controversia, o solicitar unainvestigación (artículo 34), o recomendación del Conse jo de Seguridad(artículo 38), inmediatamente des pués de presentarse el conflicto, en

cualquier eta pa de la búsqueda de solución (artículo 36) o si los medioselegidos en primera instancia fallasen en solucionar la controversia (ar-tículo 37).

No obstante, como lo considera uno de los clásicos de la historia de laela boración de la Carta,78 el artículo 33 (1) pudo ha berse me jorado en el proyecto original, ya que quizá hu biese sido más adecuado que la fraseo-logía del artículo señalara primero los mecanismos de solución de con-troversias, y segundo, destacara en forma muy es pecífica que el pro pósi-

to de todos ellos es que el mantenimiento de la paz y la seguridadinternacionales no se ponga en riesgo.79

Basados en la definición de controversia —todo desacuerdo so bre un punto de hecho o de derecho, una oposición de tesis jurídicas o de intere-ses entre los su jetos de derecho internacional— antes presentada, vemosque ésta tiene dos elementos constitutivos: el ob jetivo: la existencia deuna controversia, y el sub jetivo: los Estados identifica bles. Sin em bargo,como ya se ex plicó, no es suficiente que existan esos dos elementos, sinoademás, la contro ver sia tie ne que ser mani fiesta por una de las partes, y

de be demostrarse que la reclamación de esta parte se enfrenta con unaoposición manifiesta de la otra.

En la práctica, los Estados de berán seguir, en la solución pacífica delas controversias, los siguientes pasos.80 Pri mero, las partes en una con-


78 Goodrich and Ham bro, op. cit ., no ta 20, pp. 237 y ss.79 No con ello pretendemos decir que se de biera revisar la Carta —lo que jamás ha

sucedido, ya que sólo se ha modificado res pecto al número de miem bros de ciertos órga-nos y otros ca pítulos se han de ja do sin vali dez.

80 La Declaración so bre los Princi pios de Derecho Internacional referentes a las Re-laciones de Amistad y a la Coo peración en tre los Esta dos de conformidad con la Carta delas Naciones Unidas (A/RES/2625[XXV], 24 de octu bre de 1970).



troversia de ben convenir valerse de los medios pacíficos que resulten

adecuados a las circunstancias y a la naturaleza de la controversia. Se-gundo, si en una controversia los Estados no logran una solución por losmedios pacíficos mencionados en el artículo 33 (1) de la Carta de laONU, de ben seguir tratando de arreglar la controversia por otros medios pacíficos acordados por ellos. Tercero, los Estados partes de una contro-versia internacional, así como los demás Estados, se abstendrán de todamedida que pueda agravar la situación al punto de poner en peligro elmantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Cuarto, el arre-glo de las controversias internacionales se de berá basar en la igualdad

soberana de los Estados y se hará conforme el principio de libre elecciónde los medios.

Existen dos ti pos de solución de controversias mencionados en la Car-ta de la ONU: los di plomáticos y los jurisdiccionales. Los primeros secaracteri zan por no ser obliga to rios, ya que las partes pueden aceptar, pe-ro tam bién re cha zar, la solu ción da da por un tercero. Además, en lascontroversias de carácter di plomático o político, un Estado pretende unamodificación del com portamiento de otro sin invocar como fundamento

una obligación jurídica de éste. En las disputas de carácter jurídico, encam bio, una parte reclama la violación a una obligación jurídica, y, por lo tanto, éstas serán resueltas por mecanismos basados en derecho queson vinculatorios para las partes.

Asimismo, en las últimas décadas los Estados han utilizado mecanis-mos innovadores para la solución de controversias que por su pro pia na-turaleza no son fáciles de solucionar por los métodos tradicionales. Esasí que los Estados han recurrido a organismos internacionales que pre-vén me canis mos de solución es pe cífi cos, como es el caso de la OMC en

cuanto a diferendos de carácter comercial. Asimismo, con la prolifera -ción de tra tados de li bre comercio, de diez años a la fe cha, es tos tratadostam bién tienen sus pro pios mecanismos que derivan, en buena parte, dela práctica de algunos de los mecanismos anteriormente utilizados, agre-gándoles algunas innovaciones de investigación técnica. Este es el caso, por ejem plo, de los pane les co merciales en el TLCAN.

A lo largo de este artículo tam bién revisamos algunos casos de la práctica mexicana con res pecto al princi pio de la solución pacífica de lascontroversias. México está convencido de la im portancia del princi pio ylo ha aplicado en el correr de su historia, señalándolo como la única for-ma para mantener la paz ante los conflictos internacionales. México, fiel




y constantemente, ha recurrido a los diversos mecanismos de solución de

controversias, e inclusive cuando los laudos ar bitrales le han sido adver-sos, los ha aca tado.81 Asimismo, ha promovido la práctica de la solución pací fi ca de las con tro versias en tre los otros Estados, ya sea a través deórganos multilaterales, como el Conse jo de Seguridad, o en institucionescreadas ad hoc, como lo fue el Gru po Contadora.

Concluyendo, ratificamos la absoluta pertinencia que tuvo la adiciónrealizada al artículo 89 de la Constitución mexicana en 1988 por el Con-greso de la Unión, para incluir los princi pios normativos que de ben regir a la políti ca ex terior de Mé xi co. Antes de la adi ción, el ape go a es tos

princi pios emana ba únicamente de los tratados internacionales firmados por México. Es por lo que, el dar a dichos princi pios el mayor rango jurí-dico posi ble, convirtiéndolos en una obligación para el Ejecutivo —co-mo lo señala acertadamente el ex canciller, doctor Emilio O. Ra basa—,fue un acierto incuestiona ble. Lo único que resta, entonces, es que Méxi-co persista en la observancia rigurosa y cotidiana de estos princi pios —yque quizá se agreguen uno o dos más, mencionados en este artículo.82


81 Tres ejem plos, pre senta dos en este ar tículo, son el Fon do Piadoso de las Ca li for-

nias, la Isla de la Pa sión o de Clip per ton y el Ca so de El Chamizal.82 Mucho aprecio el apoyo en la investigación de la licenciada Quetzalli PadillaDulché.



LA PROSCRIPCIÓN DE LA AMENAZA O DEL USODE LA FUERZA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Edmundo VARGAS CARRE ÑO

SUMARIO: I. Introducción. II. El uso de la fuer za antes de la

Carta de las Naciones Unidas. III. El artículo 2o. de la Carta

de las Naciones Unidas. IV. La rea firmación del princi pio de

la prohibición del uso o amena za de la fuer za. V. El concepto

de fuer za. VI. La agre sión indirecta. VII. Excepciones a la

prohibición de recurrir al uso o a la amena za de la fuer za.VIII. La le gítima de fen sa individual . IX. Requi sitos para que

proceda la le gítima de fen sa. X. La le gítima de fen sa colectiva.XI. La de fen sa preventiva. XII. La le galidad de otros usos de

la fuer za. XIII. La intervención humanitaria. XIV. Algunas

con sideraciones a modo de conclu sión.

I. I NTRODUCCIÓN

Quiero ex presar, en primer lugar, mi reconocimiento al Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM, a su director, profesor Diego Va-ladés, y es pecialmente al profesor y ex secretario de Relaciones Exterio -

res, doctor Emilio O. Ra basa, por ha berme invitado a contri buir a la obra Los siete princi pios fundamentales de la política exterior de Mé xico coneste artícu lo so bre “El princi pio de la proscrip ción de la amena za o deluso de la fuerza en las relaciones internacionales”, el cual constituye unode los princi pios a los que se refiere el párrafo X del artículo 89 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

No pretendo, desde luego, estudiar en este tra ba jo la posición asumida por Mé xico en las cerca de 200 oca sio nes en las que la fuer za ha si doutilizada en las relaciones internacionales en estas seis últimas décadas,

desde que la Carta de las Naciones Unidas en octu bre de 1945 dis puso

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que los Estados en sus relaciones internacionales se abstendrán de recu-

rrir a la amenaza o al uso de la fuer za en las re lacio nes interna cio na les.Una investigación so bre esa materia sería difícil y ardua, incluso paracualquier calificado ex perto en política externa mexicana, condición que, por cierto, no tengo. Con todo, ca be señalar que, ciertamente, en las másim portantes y significativas de esas ocasiones, los diferentes go biernosmexicanos —e incluso la sociedad mexicana misma, a través del Con-greso de la Unión, los partidos políticos, los medios académicos y de co-municación social—, no de jaron de manifestar su categórico rechazo aluso de la fuerza por par te de aque llos Estados que ile gí ti mamente la em-

plearon, como aconteció, por ejem plo, en la Re pú blica Dominicana en1965, en Grenada en 1983 o en Panamá en 1989, situaciones en las quela fuerza fue uti li zada en nuestro con ti nente y en las que Mé xi co mani-festó de un modo inequívoco su enérgica re pro bación a esas intervencio-nes armadas.

La posición de México de rechazo al uso inde bido de la fuerza ha sidotam bién constante en los diversos foros internacionales, es pecialmenteen Na cio nes Unidas, en los que el te ma se ha sus citado. Mé xi co siem pre

ha acom pañado con su voto favora ble —y en algunos casos ha co patro-cinado— aquellas resoluciones de la Asam blea General, que no han sido pocas, en las que se ha condenado el uso de la fuerza por un Estado o uncon junto de Estados en contra de otro. Igualmente, en el Conse jo de Se-guridad, cuando México ha sido su miem bro en re presentación de Amé-rica Latina, ha mantenido una ejem plar conducta, como quedó en evi-dencia en el dificilísimo asunto de Iraq, en el que descartó el uso de lafuerza mientras el OIEA y el UNMOVIC no pro porcionaran prue bas

contundentes de la existencia de armas de destrucción masiva en eseEstado.La contri bución mexicana en esta materia se extiende tam bién al cam-

po normativo, esto es, a la adopción de normas de derecho internacionalque han contri buido a fortalecer y desarrollar el princi pio de la prohi bi-ción de la amenaza o el uso de la fuer za en las rela ciones inter nacio nales.Tal vez uno de los ejem plos más significati vos al res pecto fue la par tici- pación de México en el Comité Especial que se constituyó, con ocasióndel XXV Aniversario de las Na ciones Unidas, para adoptar una Declara-

ción so bre los Princi pios de Derecho Internacional referentes a las rela-ciones de amistad y a la coo peración entre los Estados, de conformidad

EDMUNDO VARGAS CARREÑO126



con la Carta de las Naciones Unidas, y que dio origen a la Resolución

2625 (XXV). En dicha Declaración, entre otros princi pios, se desarrollael de que los Esta dos se absten drán de recu rrir a la ame na za o al uso de lafuerza. La primera sesión de dicho Comité tuvo lugar en la ciudad deMéxico en 1964, y corres pondió presidirla al distinguido di plomáticomexicano, que años más tarde sería galardonado con el Premio Nó bel dela Paz, em ba jador emérito Alfon so García Ro bles; y en la úl tima de lassesio nes del Co mité Espe cial, la que ela bo ró el texto que semanas mástarde adoptaría la Asam blea General, fue presidida por el destacado di- plomático y jurista, el em ba jador emérito de México, Sergio González

Gálvez. Me corres pondió partici par como re presentante de Chile en al-gunas de las sesiones del referido Comité Especial, y puedo por ello dar fe del im portantísimo aporte que los re presentantes mexicanos hicieron aesa Declaración, particularmente en lo que concierne a los princi pios deno intervención y de la prohi bición de la amenaza o uso de la fuerza enlas relaciones internacionales.

Un cam po en el cual Méxi co ha sido particularmente activo es el deldesarme y, dentro de éste, el de su preocu pación por la proscripción de la

más devas tado ra de todas las ar mas, como son las nuclea res. Fue la diplo-macia mexicana en la década de los años sesenta, dinamizada por elem ba jador García Ro bles, la que condu jo a que en 1967 se adoptara el Tra-tado para la Proscrip ción de las Armas Nu cleares en la Amé rica Latina(el Trata do de Tla telolco), en el que se esta bleció la primera zo na densa-men te po blada li bre de armas nucleares, la que ha tenido un im portanteefecto de demostración en otras regiones del mundo, en las que se hanconstituido otras zonas li bres de armas nucleares so bre la base del mode-lo del Tratado de Tlatelolco.

México ha continuado ejerciendo un liderazgo en lo que res pecta a la proscripción de las armas nucleares. Fue uno de los dos Estados latinoa-mericanos que com pareció ante la Corte Internacional de Justicia paraex presar su fundamentada posición res pecto a la ilegalidad del uso de lasarmas nucleares, cuando dicho órgano judicial de bió emitir una opiniónconsultiva so bre ese asunto; partici pa activamente en ese tema en laAsam blea Ge neral de las Nacio nes Unidas, en la Conferen cia de De sar-me en Gine bra y en la Conferencias de las Partes en carga da del exa mendel Tratado so bre la No Pro li feración de las Armas Nu cleares, así comoen sus comités pre paratorios; presidió una de las conferencias que han te-nido lugar para acelerar la entrada en vigor del Tratado de Prohi bición

PROSCRIPCIÓN DE LA AMENAZA O DEL USO DE LA FUERZA 127



Com pleta de los Ensayos Nucleares, y ac tualmente está realizando ac ti-

vas gestiones, con otros Estados y con el Organismo para la Proscripciónde las Armas Nu cleares en la Améri ca La tina y el Ca ri be (OPANAL), para convo car a una Conferencia Internacional de los Estados Partes deTratados que han es ta ble cido zonas libres de armas nucleares.

Pero, como di jimos, no es el pro pósito de este artículo referirse a la po líti ca mexi cana res pecto a los casos y situa ciones en los que se ha usa -do la fuerza en las relaciones internacionales. Tam poco pretende estudiarlas muchas contri buciones que México ha prestado al derecho interna-cional en lo que concierne al fortalecimiento del princi pio de la proscrip-

ción de la amena za o del uso de la fuerza en las re lacio nes inter nacio na-les. Si se han señalado en esta introducción algunos ejem plos de lo uno ylo otro —y ciertamente hay muchos más— ha sido tan sólo con el pro pó-sito de ilustrar que en lo que atañe a este princi pio México ha tenido una posición constante, coherente y constructiva.

El pro pósito de este artículo es más general. El princi pio de la pros-crip ción de la amenaza o del uso de la fuerza en las re lacio nes inter na-cionales, que constituye uno de los siete princi pios fundamentales de po-

lítica exterior mexicana que tienen rango constitucional, fue incor poradocon ante rio ridad a la Carta de las Nacio nes Uni das co mo una de las dis - posiciones fundamentales en la que se sustentaría el nuevo orden interna-cional que surgiría des pués de la Segunda Guerra Mundial. A pesar deello, el artículo 2o., número 4, de la Carta, que consagró dicho princi pio, pro ba blemente sea la dis posición de toda la Carta de las Naciones Uni -das que más controversias ha suscitado en cuanto a su contenido y alcan-ce. Mientras que para buena parte de la doctrina y no pocos Estados, ladis posición de la Carta de las Naciones Unidas que consagra la proscrip-

ción del uso y amenaza de la fuer za en las rela ciones interna ciona lescons tituye una nor ma esencial a la que no ca be si no apli carla sin restric-ciones en su integridad, algunos otros autores y Estados en su conductahan promovido una inter pretación más permisiva de esa norma a fin de justificar determinadas acciones de los Estados que permitan que la fuer -za pueda ser suscepti ble de em plearse en algunas situaciones o circuns-tancias.

Estu diar el alcan ce del ar tícu lo 2o., nú mero 4, de la Carta de las Na-ciones Unidas —cuya redacción es similar al cuarto princi pio que secontiene en el párrafo X del artículo 89 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos—, recordar sus antecedentes históricos, ana-




lizar su contenido, extensión y posi bles excepciones, pero es pecialmente

examinar la conducta de los Estados en estos últimos sesenta años frentea esa funda mental norma, constitu ye el objeto principal de este trabajo.Al estar referi da la nor ma de la Car ta de las Nacio nes Unidas y de la

Constitución de México a la proscripción de la fuerza por los Estados,este tra ba jo no abarcará el uso de la fuerza por el Conse jo de Se gu ri dad uotros órganos internacionales. Aunque ese im portante tema y otros, co-mo el relativo al desarme, guardan una estrecha vinculación con el temacentral de este tra ba jo, las consideraciones señaladas y el hecho de queeste estudio excedería la extensión que se nos ha sugerido, hacen aconse-

ja ble no incluir esos asuntos en esta oportunidad, sin per juicio de que,como lo señalaremos en las conclusiones, la norma que prohí be el uso dela fuerza en las relaciones internacionales para que pueda tener vigenciaen la práctica requiere ser com plementada con el funcionamiento de unsistema eficaz de seguridad colectiva.

II. EL USO DE LA FUERZA ANTES DE LA CARTA

DE LAS NACIONES U NIDAS

El derecho internacional clásico, que rigió hasta el término de laPrimera Guerra Mundial y del esta blecimiento de la Sociedad de las Na-cio nes, no pros cri bía la gue rra ni el uso de la fuerza en las re lacio nes in-ternacionales. En el derecho internacional que prevalecía en aquel enton-ces, los Estados dis ponían del derecho de recurrir a la guerra — jus ad

bellum —, sin que existiera una norma es pecífica de derecho internacionalque proscri bie ra la guerra. El tema de la gue rra y de sus causas (jus tas o

in justas) constituía una preocu pación im portante para teólogos, filósofosy políticos, pero no queda ba incluida dentro de la normativa jurídica.Con el Pacto de la Sociedad de las Naciones en 1919, la comunidad

internacional dio un paso im portante en la regulación del uso de la fuer-za, no para proscri birla, sino para esta blecer una moratoria de la guerra.De acuer do con el párra fo pri mero del artículo 12 del Pacto de la So cie-dad de las Na ciones,

Todos los miem bros de la sociedad convienen en que, si surgiera entre

ellos una divergencia suscepti ble de provocar una ruptura, la someterán alar bitra je o a un arreglo judicial, o al examen del Conse jo. Convienen ade-




III. EL ARTÍCULO 2o. DE LA CARTA

DE LAS NACIONES U NIDAS

De acuer do con el ar tícu lo 2o. de la Carta de las Nacio nes Unidas:

Para la realización de los Pro pósitos consignados en el artículo 1, la Orga-nización y sus Miem bros procederán de acuerdo con los siguientes Princi-

pios:4. Los Miem bros de la Organización, en sus relaciones internacionales,

se abs ten drán de re currir a la amenaza o al uso de la fuerza con tra la integri-dad territorial o la inde pendencia política de cualquier Estado, o en cual-quier otra forma incom pati ble con los Pro pósitos de las Naciones Unidas.

La norma trans crita es una de las más fundamenta les del ac tual dere-cho internacional. A este res pecto, conviene recordar que la Comisión deDerecho Internacional de las Naciones Unidas ha señalado que la normade la Car ta que prohí be el uso o la amena za de la fuerza en las re la cionesinternacionales constituye un ejem plo de una norma de derecho interna-cio nal que tiene el ca rácter de jus co gens.1

A su vez, la Corte Interna cional de Jus ticia ha reiterado la ple na va li-dez de la prohi bi ción de la Car ta para que pue da utilizarse la fuerza enlas relaciones internacionales.2

La fundamental diferencia de la norma del artículo 2o., número 4, dela Car ta de las Nacio nes Uni das con res pecto de las an terio res, es que lareferen cia de aquélla es a “la amenaza o el uso de la fuerza”, en vez de ala “guerra” o al “recurso a la guerra”. Con ello, la Car ta quiso proscri bir todo uso o amenaza de la fuerza en las relaciones internacionales y notan sólo, como ha bía sido con anterioridad, la guerra.

La norma contenida en el artículo 2o., número 4, prohí be, además deluso de la fuerza, la amenaza de su uso, como serían, por ejem plo, la con-centración de tro pas militares en zonas cercanas a la frontera o la instala-ción de barcos de guerra en aguas jurisdiccionales de un Estado acom pa-ñados de actos intimidatorios en contra del Estado al que se amenaza conla fuerza.

La abs ten ción de re currir a la amena za o uso de la fuerza que contem- pla di cha norma es en las “rela ciones internacio nales”. El uso de la fuer-


1 Anuario de la Comi sión de Derecho Internacional , 1966, vol. II, p. 271.2 I.C.J. Re ports, 1986, pa ra. 190.



za que un Estado pueda hacer dentro de sus fronteras en contra de sus

nacionales o ha bitantes no se encuentra, por lo tanto, cu bierto por esanorma. Igualmente, ella no se aplica a los conflictos armados internos, locual no significa que el uso inde bido de la fuerza que un Estado puedaem plear en contra de sus ha bitantes o los conflictos armados internossean ajenos al derecho internacional; pero éstos son regulados por otrasnormas de ese ordenamiento, como aquellas esta blecidas en el derechointernacional de los derechos humanos o en las normas internacionalesrela tivas a los con flic tos armados internos, incluidas las del derechointernacional humanitario.

La ex presión “contra la integridad territorial o la inde pendencia políti-ca de cualquier Estado, o en cualquier forma incom pati ble con los Pro- pósitos de las Naciones Unidas”, ha dado lugar a inter pretaciones equí-vocas. En concepto de algunos autores, si la fuerza no está dirigida acom prometer la integridad territorial o la inde pendencia política delEstado contra el cual se ha em pleado o si tal uso no resulta incom pati blecon un pro pósito de las Naciones Unidas, no ha bría una violación de laCarta de las Nacio nes Unidas.3

Tal inter pretación carece de sustento. Todos los pro pósitos esta bleci-dos en el artículo 2o. de la Carta de ben subordinarse al pro pósito principal de la Orga nización, que seña la el artículo 1o., párrafo 1, que es el de“mantener la paz y la seguridad internacional”. Por lo tanto, todo usode la fuerza, sal vo los casos en que ex presamente se au to rice a ella,como la legítima defensa, resulta incom pati ble con el pro pósito funda-mental de las Na ciones Unidas de mante ner la paz y la se gu ri dad inter na-cionales. Sería incongruente inter pretar la Carta en el sentido de que ella au-to riza el em pleo de la fuerza res pec to de situa cio nes en las que ella

misma no ha exceptuado de la prohi bición contenida en el artículo 2o.,número 4. Esa inter pretación se ve corro borada por el pro pio Preám bulode la Car ta, en el cual los Estados partes se com prometieron a asegu rar “...que no se usa rá la fuerza armada, sino en ser vi cio del in te rés común”.

Tam bién los tra ba jos pre paratorios de la Carta confirman que las ex- presiones contenidas en la parte final del párrafo 4 del artículo 2 —queno esta ban incluidas en el proyecto de Dum barton Oaks— no esta bandestinadas a esta blecer una excepción so bre la prohi bición general de esa


3 Véase, por ejem plo, Bo wett, D. W., Self De fen se in International Law, Manches-ter, 1958, p. 149.



dis posición. Si ellas se introdu jeron en San Francisco fue por la finalidad

con tra ria, es to es, refor zar la interdic ción de la fuerza y asegurar que noexistieran fisuras que permitieran su invocación.4

IV. LA REAFIRMACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA PROHIBICIÓN

DEL USO O AMENAZA DE LA FUERZA

Con ob jeto de reafirmar la plena validez del artículo 2o., número 4, dela Carta de las Naciones Unidas, algunas resoluciones adoptadas por laAsam blea General de esa organización, junto con reiterar su vigencia,han desarrollado algunos as pectos de ella.

Las princi pales resoluciones de la Asam blea General a ese res pectoson la 2625 (XXV), que contiene la “Declaración so bre los Princi pios deDerecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la coo - peración entre los Estados de conformidad con la Carta de las NacionesUnidas”, y la 3314 (XXIX), relativa a la definición de la agresión, aun-que tam bién existen otras resoluciones.5

La Resolución 2625 (XXV), adoptada con ocasión del XXV Aniver-

sario de las Naciones Unidas, desarrolla, junto a otros princi pios, el deque los Estados se abstendrán de re currir a la amenaza o uso de la fuerzacontra la integridad territorial o la inde pendencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incom pati ble con los pro pósitos de las Nacio nes Unidas. Según esa parte de la Declaración:

Todo Estado tiene el de ber de abstenerse en sus relaciones internacionalesde re currir a la amenaza o al uso de la fuerza con tra la integridad te rri to-rial o la inde pendencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra

forma incom pati ble con los pro pósitos de las Naciones Unidas. Tal ame-naza o uso de la fuerza constituye una violación del derecho internacionaly de la Carta de las Na ciones Unidas y no se em pleará nun ca co mo medio

para resolver cuestiones internacionales.Una guerra de agresión constituye un crimen contra la paz, que, con

arreglo al derecho internacional, entraña res ponsa bilidad.


4 Véase al res pecto Jiménez de Aréchaga, Derecho constitucional de las Naciones

Unidas, Madrid, 1958, pp. 85-88, y Brownlie, I., Internatio nal Law and Use of Force by

Status, Oxford, 1963, pp. 266-268.

5 Como la Re solución 42/22 de 1988, que con tie ne la “Declaración so bre el me jora-miento de la eficacia del princi pio de la abstención de la amenaza o de la utilización dela fuerza en las relaciones internacionales”.



Conforme a los pro pósitos y princi pios de las Naciones Unidas, losEstados tienen el de ber de abstenerse de pro paganda a favor de las guerrasde agresión.

Todo Esta do tie ne el de ber de abstener se de recurrir a la amenaza o aluso de la fuerza para violar las fronteras internacionales existentes de otroEstado o como medio de resolver controversias internacionales, inclusolas controversias territoriales y los pro blemas relativos a las fronteras delos Estados.

Asimismo, todo Estado tiene el de ber de abstenerse de recurrir a laamena za o al uso de la fuerza para vio lar las líneas in terna cio nales de de-marcación, tales como las líneas de armisticio, que se esta blezcan por un

acuerdo internacional del que sea parte o que esté obligado a res petar por otras razones, o de conformidad con ese acuerdo. Nada de lo anterior seinter pretará en el sentido de que pre juzga las posiciones de las partes inte-re sadas en relación con la condición y efec tos de dichas líneas de acuer docon sus re gímenes es pe ciales, ni en el sentido de que afecta a su ca rác ter tem poral.

Los Estados tie nen el de ber de abs tener se de ac tos de re presalia queim pliquen el uso de la fuerza.

Todo Estado tiene el de ber de abstenerse de recurrir a cualquier medida

de fuer za que prive de su dere cho a la li bre determinación y a la li bertad ya la inde pendencia de los pue blos aludidos en la formulación del princi piode la igualdad de derechos y de la li bre deter mina ción.

Todo Estado tiene el de ber de abstenerse de organizar o fomentar la or-ganización de fuerzas irregulares o de bandas armadas, incluidos los mer-cenarios, para hacer incursiones en el territorio de otro Estado.

Todo Estado tiene el de ber de abstenerse de organizar, instigar, ayudar o partici par en actos de guerra civil o en actos de terrorismo en otro Esta-do, o de consentir actividades organizadas dentro de su territorio encami-

na das a la comisión de dichos ac tos, cuando los actos a que se hace re fe-ren cia en el pre sen te párrafo im pliquen el recurrir a la amena za o al uso dela fuer za.

El territorio de un Estado no se rá ob jeto de ocu pación militar derivadadel uso de la fuerza en contraven ción de las dis posiciones de la Car ta. El te-rritorio de un Estado no será ob jeto de adquisición por otro Estado derivadade la amenaza o el uso de la fuerza. No se recono cerá como legal nin gu naadquisición territorial derivada de la amenaza o el uso de la fuerza. Nada delo dis puesto anteriormente se inter pretará en un sentido que afecte:

a) Las dis posiciones de la Carta o cualquier acuerdo internacional an-terior al régi men de la Car ta y que sea válido se gún el derecho in ter na-cional; o




b) Los poderes del Conse jo de Seguridad de conformidad con la Carta.Todos los Estados de berán realizar de buena fe negociaciones encami-

nadas a la rá pida cele bración de un tratado universal de desarme general ycom pleto ba jo un control internacional eficaz y esforzarse por adoptar me-didas adecuadas para reducir la tirantez internacional y fortalecer la con-fianza entre los Esta dos.

Todos los Estados de berán cum plir de buena fe las obligaciones que lesincum ben en virtud de los princi pios y normas generalmente reconocidosdel derecho internacional con res pecto al mantenimiento de la paz y la se-guridad internacionales, y tratarán de aumentar la eficacia del sistema deseguridad de las Naciones Unidas basado en la Carta.

Ninguna de las dis posiciones de los párrafos precedentes se inter pretaráen el sen tido de que am plía o dis minu ye en forma alguna el al can ce de lasdis posiciones de la Car ta relativas a los ca sos en que es legítimo el uso dela fuer za.

A su vez, la Resolución 3314 (XXIX) define en el artículo 1o. de suanexo la agresión como “el uso de la fuerza armada por un Estado contrala so beranía, la integridad territorial o la inde pendencia política de otroso en cualquier otra for ma incom pati ble con la Car ta de las Nacio nes Uni-das…”.

En el artículo 2o. del anexo de dicha resolución se señala que corres- ponde al Conse jo de Seguridad calificar e identificar al agresor, si biende be te ner se en cuenta que “el primer curso de la fuer za armada consti-tuirá prima facie de un acto de agresión”, aunque el Conse jo de Seguri-dad puede concluir, a la luz de otras circunstancias pertinentes, que losactos de que se trata o sus consecuencias no son de suficiente gravedad para ser consi de radas agresiones. A su vez, el artícu lo 3 del anexo de la

Resolución 3314 (XXIX) esta blece que cualquiera de los siguientes ac-tos, con inde pendencia de que haya o no declaración de guerra, secaracterizará como acto de agresión:

a) la in vasión o el ataque por las fuer zas armadas de un Estado, del terri to-rio de otro Estado, o toda ocu pación militar, aun tem poral, que resulte dedicha invasión o ataque, o toda anexión, mediante el uso de la fuerza, delterritorio de otro Estado, o de parte de él;

b) el bom bardeo, por fuerzas armadas de un Estado, del territorio de

otro Estado, o el em pleo de cualesquiera armas por un Estado contra el te-rritorio de otro Estado;




ocasiones, tales iniciativas para am pliar el concepto de fuerza a las coac-

ciones políticas o económicas llegó a pros perar.

6

A la luz de estos ante ceden tes, ca be se ñalar que por “fuerza” de be en -ten der se la fuerza armada, es decir, la fuer za mili tar, y no otro ti po decoacciones. Esa inter pretación se ve corro borada por otras dis posicionesde la Car ta de las Naciones Unidas. Así, en el Preám bu lo de la Car ta seseña la que “no se usará la fuerza armada si no en servi cio del in te rés co-mún”, y en el ar tícu lo 44 de la Carta, que usa la pala bra “fuerza” sin cali-ficativos, resulta evidente que esa dis posición se está refiriendo al recur -so de la fuerza armada por parte del Conse jo de Seguridad. Lo ex presado

no significa desconocer que las presiones políticas o económicas no seancontrarias al derecho internacional; pero tales presiones, más que opo-nerse a la norma fundamental del artículo 2o., número 4, constituyen unaviolación al princi pio de no intervención.7

VI. LA AGRESIÓN INDIRECTA

El cri terio prevale cien te al adoptar se en 1945 la Car ta de las Na cio nes

Unidas fue que la prohi bición de recurrir al uso o la amenaza del uso dela fuerza se refería a un ataque armado de un Estado a otro. Con pos-terioridad, sin em bargo, se fueron presentando en la práctica situacio-nes en las que los Estados recurrían a la fuerza de un modo indirecto, co-mo en aquellos casos en los que un Estado cedía su territorio para quedesde él se pudiera agredir a otro Estado, o cuando otro Estado autoriza- ba o fomenta ba la organización de fuerzas irregulares, bandas armadas omercenarios para hacer incursiones en el territorio de otro Estado.


6 En la Con feren cia de San Fran cisco de 1945 una en mienda pre senta da por Bra sil afin de incluir en el artículo 2o., número 4, de la Carta una referencia a “la amenaza o usode medidas económicas” fue ex presamente rechazada; en la Conferencia de Viena so breel Derecho de los Tratados la iniciativa para incluir las coacciones políticas o económi-cas dentro de la fuerza co mo causal de nu li dad del tratado tam poco lle gó a pros perar; yen el Co mité Espe cial que re dac tó la Re solución 2625 (XXV) no se aceptó el crite rio deque las presiones políticas y económicas forma ban parte de la fuerza prohi bida por el ar-tículo 2o., número 4.

7 En la Re solu ción 2625 (XXV) en la De claración so bre el prin ci pio re la tivo a la obli-gación de no in tervenir en los asuntos que son de la ju risdicción in ter na de los Esta dos, se

ex presa: “Ningún Estado puede aplicar o fomentar el uso de medidas económicas, políti -cas o de cual quie ra otra ín dole pa ra coac cionar a otro Estado a fin de lograr que subordineel ejercicio de sus derechos so beranos y obtener de él venta jas de cualquier orden”.



Estas situaciones son las que se conocen como agresión indirecta, y

ellas, so bre la base de la prohi bición contenida en el artículo 2o., número4, de la Carta de las Naciones Unidas, han sido ex plícitamente condena-das en el párrafo 8 de la Resolución 2625 (XXV) y en el artículo 3, letrag, del anexo de la Resolución 3314 (XXIX).

En la práctica, los Estados han invocado esas consideraciones para, enel ejer cicio de la legí ti ma defen sa, poder re peler por la fuerza una agre-sión indirecta. Este fue el caso de los Estados Unidos y sus aliados des- pués de los ataques terroristas del 11 de septiem bre de 2001 a las torresgemelas de Nueva York y al Pentágono de Washington, usando como

fundamento de sus acciones las resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001)del Conse jo de Seguridad, que hicieron referencia al derecho inmanentede legítima defensa, con lo cual se configuró la justificación para las ac-ciones bélicas em prendidas en contra de Afganistán por la su puesta asis-ten cia que el régimen de los tali ba nes en ese país ha bían pres tado a la or-ganización Al Qae da, a la que se atri bu yó la or ga ni zación del ata que.

La Corte Internacio nal de Jus ticia, por su parte, en el caso de las Acti-vidades Militares y Paramilitares en y en contra de Nicaragua, ha señala -

do que entrenar y suministrar armas a gru pos armados para operar en elterritorio de otro Estado es contrario al derecho internacional. La Corte,sin em bargo, no fundamentó esa violación al derecho internacional por los Estados Unidos de América en la prohi bición del uso de la fuerza enlas relaciones internacionales —como sí lo hizo con la colocación de mi-nas en las aguas inte rio res y terri to riales de Nicaragua— sino en la viola-ción de la obligación de no intervenir en los asuntos de otro Estado.8

VII. EXCEPCIONES A LA PROHIBICIÓN DE RECURRIR AL USO O A LA AMENAZA DE LA FUERZA

A pe sar del ca rác ter de norma de jus co gens del artículo 2o., número4, de la Carta de las Naciones Unidas, la prohi bición de recurrir al uso oamenaza de la fuerza en las relaciones internacionales no tiene un carác-ter ab so lu to, y ella es tá su je ta a ciertas ex cepcio nes que surgen de otrasdis posiciones de la Carta.


8 I.C.J. Re ports, 1986. Pá rrafo re soluti vo 3 de la sentencia en el ca so de las Acti vi-dades Militares y Paramilitares en y en contra de Nicaragua.



La Carta de las Nacio nes Uni das só lo se re fiere a la auto rización para

usar la fuerza en las relaciones internacionales en tres situaciones: a) encaso de legítima defensa individual o colectiva, conforme al artículo 51; b) en virtud de una decisión o recomendación del Conse jo de Seguridad para que los Estados, individual o colectivamente, de acuerdo con el ar-tículo 42 del ca pítulo VII, o mediante una organización regional confor-me al artículo 53 del ca pítulo VIII, puedan aplicar medidas coercitivasque im porten el uso de la fuerza ba jo la autoridad del Conse jo de Seguri-dad, y c) cuando se adoptan medidas contra un Estado que durante la Se-gunda Guerra Mundial hu biese sido enemigo de cualquiera de los signa-

tarios de la Carta, según lo dis ponen los artículos 53 y 107.En realidad, pro piamente, es tan sólo la legítima defensa la única ex-

cepción a la prohi bición del uso de la fuerza en las re lacio nes internacio -nales. El em pleo o autorización de la fuerza por el Conse jo de Seguridadforma parte del sistema de seguridad colectiva organizado por la Carta, y por ello, más que una excepción a la prohi bición de usar la fuerza en lasrelaciones internacionales, es un com plemento de tal prohi bición, y en loque se refiere a los Estados enemigos —todos los cuales hoy día son ac-

tivos miem bros de las Naciones Unidas— se trata de una dis posición ob-soleta, carente en la actualidad de toda vigencia.

Los criterios señalados han llevado a autores, como Jiménez de Aré-chaga, a sostener que el uso de la fuer za en las rela ciones inter nacio nalestiene el mismo status que en el derecho interno: es un delito, o una san-ción, o un acto de legítima defensa.9

Sin em bargo, en la práctica, no es posi ble encontrar un consenso encuan to a las excepcio nes al ar tícu lo 2o., nú mero 4, de la Carta de las Na-

ciones Unidas. Pro ba blemente esa dis posición sea no sólo la que más hasido violada por la conducta de los Estados en estas últimas seis décadas,sino tam bién la que ha suscitado las mayores controversias en la doctrinaen cuanto a su ex tensión y alcance. Mientras una bue na parte de la doc-trina ha inter pretado esa dis posición de la Carta en un sentido restrictivo,sosteniendo que la fuerza sólo puede ser usada legítimamente en las rela-ciones internacionales cuando ha sido ordenada o autorizada por un ór-gano internacional com petente o cuando es ejercida como un acto de le-


9 Jiménez de Aréchaga, E., El derecho internacional contem poráneo, Madrid, 1980, p. 177.



gítima defensa,10 otros autores, en cam bio, interesados en con ferir un

mayor po der dis crecio nal a los Estados para usar la fuer za, sin abdi car dela validez de la norma del artículo 2o., número 4, de la Carta, la han in-ter pretado en forma am plia y más permisiva, sosteniendo que, además dela legítima defensa, existirían otras excepciones que permitirían válida-mente a un Estado usar en las relaciones internacionales la fuerza.11

VIII. LA LEGÍTIMA DEFENSA INDIVIDUAL

De conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas Ninguna dis posición de esta Carta menosca bará el derecho inmanente delegítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contraun Miem bro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Conse jo de Segu-ridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la segu -ridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miem bros en ejerciciodel derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente alConse jo de Seguridad y no afectarán en manera alguna la autoridad y res-

ponsa bilidad del Conse jo conforme a la presente Carta para ejercer encualquier mo men to la acción que estime necesaria con el fin de mantener o resta blecer la paz y la seguridad internacionales.

La dis posición transcrita que reconoce el derecho a la legí tima defensasugie re, en primer término, que se trata de un de recho preexis tente a laCarta. “Ninguna dis posición… menosca bará…”. Tal derecho tiene tam- bién un carácter inmanente (inherent right , en la versión en inglés de laCarta; droit naturel , en la versión en francés) por lo que se trata de un

derecho inherente o natu ral de los Estados a usar la fuer za en caso de le-gí ti ma defen sa que la Carta se limitó a reconocer y reglamentar.Ese origen consuetudinario del artículo 51 ha llevado a algunos auto-

res a sostener que la Carta ha bría de jado intacto el derecho inmanente onatural a la legítima defensa, por lo que los Estados podrían recurrir a


10 La mayoría de la doctrina se ubica en esta posición. Véase, por ejem plo, Brownlie,I., Inter national Law and the use of Force by Sta tes, Oxford, 1963, y Jiménez de Aré cha-ga, E., El derecho internacional contem poráneo, Ma drid, 1980.

11 Entre esos autores ca be mencionar a Bowett, D. W., Self De fen se in International Law, Manchester, 1958, y Reisman, W. M., “Coercion and Self De ter mina tion: Cons-truing Char ter ar ticle 2 (4)”, A.J.I.L., vol. 78, 1984.



ella de acuerdo con las normas generales consuetudinarias del derecho

internacional preexistentes a la Carta, y no necesariamente en virtud deesta última. Bowett, por ejem plo, sostiene que “...como cuestión de prin-ci pios sería ar bitrario negar a un Estado que se des prenda de usar la fuer-za para defender sus dere chos...”, y agre ga dicho autor: “la agresión eco-nómica o ideológica pueden ser tan per judiciales para un Estado y, de serilegales, pueden constituir una violación de los derechos esenciales delEsta do, tan peligrosa como el uso o la amena za de la fuerza”.12

Si bien el origen consuetudinario del artículo 51 es incuestiona ble, co-mo asimismo que ciertos as pectos de la legítima defensa se encuentran

regu la dos por esa fuen te de derecho, lo cierto es que la le gí ti ma defen sase en cuen tra incor po rada a la Car ta de las Nacio nes Uni das y es éste, porlo tanto, el princi pal instrumento por el cual ella se rige. Remiro Brotonsacertadamente ha señalado al res pecto que “no tendría sentido regular lalegítima defen sa en la Carta pa ra añadir que tam bién la hay, en otros tér-minos, fue ra de ella. Es más, el efecto que ha des plega do la plas maciónde la le gí ti ma defensa en el ar tícu lo 51 de la Car ta es el de la cris tali za-ción del derecho internacional”.13

La legítima defensa que reconoce el artículo 51 de la Carta tiene, pues, un do ble valor consuetudinario y convencional, tal como ha sidoobservado por la Corte Internacional de Justicia, la que en el caso de lasActividades Militares y Paramilitares en Nicaragua sostuvo: “No ca bendudas que los pro blemas del uso de la fuerza y de la legítima defensa quehan sido planteados, se encuentran regulados tanto por el derecho inter-nacional consuetudinario y por los tratados, en particular por la Carta delas Naciones Unidas”.14

IX. R EQUISITOS PARA QUE PROCEDA LA LEGÍTIMA DEFENSA

Para que proceda la le gí ti ma defen sa por parte de un Esta do de be tra -tar se de un “ata que armado”. Si bien ni la Car ta de las Nacio nes Uni dasni resoluciones como la 2625 (XXV) o la 3314 (XXIX) llegaron a definirlo que se entiende por ataque armado, es im portante señalar que comoto da ex cep ción a una norma general —que, en este caso, es la de la


12 Bowet, D. W., Self De fen se in International Law, Manchester, 1958, p. 24.13 Remiro Brotons, A. et al., Derecho internacional , Madrid, 1997, p. 920.14 I.C.J. Re ports, 1984, pa ra. 34.



prohi bi ción de recurrir al uso o la amenaza de la fuerza— de be ser inter-

pretada res trictivamente. A la vez, resulta interesante observar que el ar-tículo 51 no recurrió a otras ex presiones más am plias utilizadas en la pro pia Car ta, co mo “amena za o uso de la fuerza” o “amenaza a la paz,que branta miento a la paz o ac to de agre sión” que em plean los artículos2o., número 4, y 39 de la Carta, respectivamente.

La Corte Internacional de Justicia, en una reciente sentencia, ha decla -rado que el requisito del ataque armado es necesario para que pueda pro-ceder la legítima defensa. En el caso de las plataformas petrolíferas deIrán —originado por el ataque por Estados Unidos a dos instalaciones

petrolíferas iraníes el 19 de octu bre de 1987, tres días des pués de que el buque tanque kuwaití Sea Isle City, que navega ba ba jo pa bellón estadou-nidense, fuera alcanzado por un misil cuando se acerca ba al puerto deKuwait; y por el posterior ataque y destrucción de otras dos plataformas petrolíferas iraníes cuatro días des pués de que el buque de guerra de losEstados Unidos USS Samuel B. Roberts colisionara con una mina enaguas internacionales del Golfo Pérsico— la Corte sostuvo:

Por lo tanto, pa ra esta blecer que el ataque a las plataformas iraníes esta balegalmente justificado en virtud del derecho a la legítima defensa indivi-dual, los Estados Unidos tienen que demostrar de que los ataques ha bíansido hechos por Irán y de que éste es res ponsa ble de ellos; y que esos ata-ques han sido de tal naturaleza para que puedan ser calificados como “ata-ques armados”, dentro del significado de esa ex presión tiene en el artículo51 de la Carta de las Naciones Unidas, y tal co mo se en tiende en el de re-cho internacional consuetudinario so bre el uso de la fuerza.15

La le gí tima defensa en ca so de ataque armado es, pues, la única ex-cepción esta ble cida por la Car ta de la que pueden valerse los Estados pa-ra usar la fuer za. Ello no sig ni fi ca que dicha si tua ción no es té su jeta a in -ter pre tacio nes que per mitan usar la fuerza en ca sos en los cua les elataque armado no se haya consumado. Es lo que se conoce como la de-fensa preventiva, que por su es pecial im portancia se estudiará másadelante.

Ba jo los términos del ar tícu lo 51 de la Carta, la le gítima defensa estásu jeta a ciertos requisitos procesales, que son ex presivos del carácter

provisional y subsidiario que reviste la legítima defensa ba jo la Carta.


15 I.C.J. Re ports, 2003, pa ra. 51.



El carácter provisional o transitorio de la acción que em prende el

Esta do que ha reci bi do el ataque se manifies ta en que las medi das queéste puede adop tar las pue de ejer cer só lo “hasta tan to que el Con se jo deSeguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz yla seguridad internacionales”. Corolario de ello es que el Estado que haejercido su legítimo derecho de defensa de be informar inmediatamente alConse jo de Seguridad de las medidas adoptadas.

Estas acciones del Estado tienen tam bién un carácter subsidiario. Ta-les medidas, como lo ex presa el artícu lo 51 de la Carta, no afecta rán laautoridad y res ponsa bilidad del Conse jo de Seguridad “para ejercer en

cual quier momento la acción que es time necesaria con el fin de man tenero resta blecer la paz y seguridad internacional”. Es, por lo tanto, en defi-nitiva, el Conse jo de Seguridad el que determina la legitimidad de lasmedidas adoptadas por el Esta do en el ejercicio de su legítima defensa.

Además de los elementos de provisionalidad y subsidiaridad esta bleci-dos en la Carta, existe un am plio consenso en la doctrina de que para quela legítima defensa sea válida es necesario el cum plimiento de otros requi-sitos de orden material que surgen del derecho internacional consuetudina-

rio o que se derivan de la aplicación de princi pios generales de derecho es-ta blecidos en los sistemas jurídicos de los Estados. Estos requisitos princi palmente son los de necesidad, pro porcionalidad e inmediatez.

El requisito de la necesidad significa que el Estado atacado no de betener otra opción para re peler o im pedir el ataque armado que recurrir ala fuerza.

El antecedente histórico del requisito de la necesidad se encuentra enel incidente del Caroline, un barco de bandera estadounidense que pro- porciona ba ayuda a re beldes canadienses en contra de Gran Bretaña, el

cual fue atacado a fines de 1837 y destruido, con pérdida de vidas huma-nas, por fuerzas británicas mientras se encontra ba fondeado en el puertode Schlosser en el río Niágara, en aguas territoriales estadounidenses.Estados Unidos protestó y Gran Bretaña invocó la defensa pro pia, acep-tada por el derecho consuetudinario en aquel entonces. El secretario deEstado de los Estados Unidos, Daniel Webster, en su nota de res puesta alalegato británico, sostuvo que para que un Estado pudiese invocar la le-gítima defensa se requería que éste demostrara “una necesidad de legíti-ma defensa, instantánea, irresisti ble, que no permitiera la opción de otrosmedios y no de jara momento alguno de deli beración”. Agregó tam bién lanota del secretario Webster que “el acto de legítima defensa, justificado




por la necesidad de defensa pro pia, se encuentra limitado por esa necesi-

dad y de be mantenerse claramente dentro de ella”. Aunque el incidentedel Caroline se solucionó pacífi ca mente, éste constituyó un im portan te precedente doctrinario en la ela boración de elemento de la necesi dad co-mo requisito de la legítima defensa.

Otro requisito, extraído tam bién del derecho consuetudinario y de laaplicación de los princi pios generales del derecho, es el de la pro porcio-nalidad, el cual, al igual que el requisito de la necesidad, ha sido recono-cido por la Corte Inter na cio nal de Justicia en los casos de Nicaragua16 yde las plataformas petrolíferas de Irán.17

El ejercicio de la legítima defensa que reconoce el artículo 51 de be ser pro porcional al ataque armado que ha dado lugar a la legítima defensa.La pro porcionalidad guarda relación tanto con el ti po de fuerza em pleadacomo con el ob jetivo de ésta, cual es tan sólo re peler el ataque. No po-dría, pues, fundamentarse una legítima defensa para lograr otro pro pósi-to, como podrían ser los del apoderamiento de los recursos o de parte delterritorio del Estado que ha cometido el ataque.

La existencia de las armas nucleares ha conferido actualidad al requi-

sito de la pro porcionalidad. Por ejem plo, los países de América Latina yel Cari be que son partes del Tratado de Tlatelolco de 1967, que esta ble-ció la desnuclearización de la región latinoamericana, han solicitado aFrancia —que es parte de los Protocolos Adicionales I y II a dicho trata-do en los cuales se com prometió a res petar el estatuto desnuclearizado deesa región, y que con ocasión de la firma y ratificación de dichos proto-colos formuló dos declaraciones de jando sin efecto ese com promiso encaso de sufrir un ataque armado— 18 que pueda retirar esas declaraciones.19


16 I.C.J. Re ports, 1986, pa ra. 194.17 I.C.J. Re ports, 2003, pa ra. 43.18 Francia, al firmar el Proto colo Adicional II el 18 de julio de 1973, decla ró: “El

Go bierno francés inter preta el com promiso contenido en artículo 3 del Protocolo —el cualesta blece el com promiso de ‘no em plear armas nucleares y a no amenazar con su em pleocontra las Partes Contratantes del Tratado’— en el sen ti do de que no es obstáculo para el pleno ejercicio del derecho de legítima defensa consagrado en el artículo 51 de la Cartade las Na cio nes Unidas”. Con ocasión de la fir ma del Protocolo Adicio nal I el 2 de mar-zo de 1979, el go bierno francés de cla ró: “Ninguna dis posición de ese Pro to colo o de losartículos del tratado a los cuales se remite, podría afectar el pleno ejercicio del derecho

de legítima defensa confirmado por el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas”.19 Comunica ción del 16 de ju lio de 2004 del secretario general del OPANAL al mi-nistro de Relaciones Exteriores de Francia.



Por su parte, la Corte Internacional de Justicia, en su opinión consulti-

va so bre la lega lidad de la amena za o uso de las ar mas nucleares de1996, reiteró la exigencia del requisito de la pro porcionalidad tratándosede armas nucleares de señalar que:

...la na tura leza misma de todas las armas nu cleares, así co mo los pro fun-dos riesgos que ellas conllevan son consideraciones adicionales que losEstados de ben tener en cuenta cuando consideran realizar una res puestanuclear como legítima defensa, de acuerdo con los requerimientos de la

pro porcionalidad.20

Un tercer requisito, que lamenta blemente no ha sido mencionado por la Cor te Internacio nal de Jus ti cia, pe ro que surge de la apli cación de los princi pios generales de derecho, es el de la in media tez, toda vez que eserequisito se encuentra incor porado en la mayoría de los códigos penalesen caso de legí tima defen sa. Si la reacción del Estado atacado no esinmedia ta, ella se trans for ma en una re presalia ar mada, la que está prohi - bida por el derecho internacional, según lo dis pone la Resolución 2625(XXV), al afir mar que “los Estados de ben abstener se de ac tos de re pre-

salia que im pli quen el uso de la fuerza”.Lo ex presado no significa, sin em bargo, que el Estado que ha sufrido

un ataque armado no dis ponga del tiem po necesario para pre parar su res- pues ta ar mada. Lo im portan te es que exis ta una secuen cia en tre el ata quey la res pues ta a éste en el ejercicio de la le gítima defen sa.

X. LA LEGÍTIMA DEFENSA COLECTIVA

El ar tícu lo 51 de la Carta se re fie re tam bién al de recho de le gí tima de-fensa colectiva. Éste tiene lugar cuando un Estado que ha sido atacadosolicita la asis ten cia mili tar a otro u otros Estados para que acudan en sudefensa.

La noción de defensa colectiva fue incor porada a la Carta de NacionesUnidas en San Francisco con ob jeto de recoger la acción defensiva regio-nal. Para algunos gru pos de Estados que forma ban parte de una región,como los latinoamericanos, resulta ba de interés asegurar la autonomía delos acuerdos regionales que permitieran de inmediato —sin someterse a


20 I.C.J. Re ports, 1996, para. 43.



las exigencias del sistema de seguridad colectivo que esta blecería la

Carta— poner en ejecución una acción defensiva colectiva en caso deque uno de los Estados que formara parte del acuerdo regional fuera ata-cado.21

So bre la base de esa re feren cia del artícu lo 51 de la Carta a la “de fen-sa colectiva” comenzaron a cele brarse a partir de 1947 diversos tratadosen los que se convenía en que el ataque armado a uno de ellos se consi-derará un ataque armado en contra de todos los Estados partes del trata-do, y se autoriza ba una legítima defensa colectiva. El primer tratado alres pecto fue el Tratado Interamericano de Asistencia Recí proca (TIAR),

suscrito en 1947 en Río de Janeiro por los Estados Americanos. A éste,en los años siguientes, durante la guerra fría, siguieron el Tratado deCoo peración Económica, Social y Cultural y de Defensa Colectiva, sus-crito por Estados euro peos en 1948 en Bruselas; el Tratado de la Organi-zación del Atlántico Norte (OTAN), suscrito en 1948 en Washington porEstados Unidos, Canadá y Estados euro peos occidentales; el Tratado deDefensa Común y Coo peración Económica, suscrito por Estados Ára besen El Cairo en 1950; el Tratado de Defensa Colectiva del Sudeste de

Asia (SEATO), suscrito en Manila en 1954; y el Tratado de Amistad,Coo peración y Ayuda Mutua, suscrito por Estados euro peos del Este en1955 en Varsovia.

Tales acuer dos de defensa colectiva —que hoy día, con la excepciónde la OTAN, han perdido gran parte de su actualidad— no forman partedel sistema colectivo del sistema de seguridad de Naciones Unidas, sinoque funcionan inde pendientemente de éste, aunque, en definitiva, se en-cuentran subordinados a aquél, toda vez que la defensa colectiva, al igualque la individual, tiene un carácter tem poral o transitorio, por lo que las

Naciones Unidas, a través del Conse jo de Seguridad, deben estar en con-diciones de sustituir las acciones adoptadas como legítima defensa colec -ti va y tomar las medidas ne cesarias para mantener o restablecer la paz yseguridad internacionales.

Sin em bargo, para el ejercicio de la legítima defensa colectiva no esnecesario formar parte de un instrumento convencional. Basta con queun Estado que haya reci bido un ataque armado solicite la asistencia deotros Estados para que pueda operar la legítima defensa colectiva. Por el

contrario, el hecho de formar parte de un tratado de defensa colectiva no


21 UNCIO Docs. 1945, vol. II, pp. 53-59.



es suficiente para configurar una le gítima de fensa colectiva si el Estado

atacado no ha requerido ex presamente esa asistencia. No puede, pues,ejercer se es pontáneamen te la defensa colectiva. Así lo ha confirmado laCor te Internacional de Justicia en los casos de Nicaragua22 y de las plata-formas petrolíferas de Irán.23

Tam poco procede la legítima defensa colectiva si el Estado su puesta-men te afectado no ha sido ob jeto de un ataque armado, que constituye laúnica causal que autoriza la legítima defensa. En el caso de las Activida-des Militares y Paramilitares en y en contra de Nicaragua, Estados Uni -dos sostuvo que sus acciones en contra de Nicaragua tenían tam bién co-

mo fundamento el Tratado Interamericano de Asistencia Recí proca y las peticiones de asistencia formuladas por Costa Rica, El Salvador y Hon-duras. La Corte Internacional de Justicia no aceptó ese argumento y sos-tuvo que la legítima defensa colectiva sólo puede ser ejercida si el Esta-do afectado ha sido ob jeto de un ataque o agresión armada,24 afirmandocategóricamente que “...el derecho internacional en vigor, tanto consue-tudinario como el que surge de la Carta de las Naciones Unidas, no con-tem pla un de re cho de res pues ta ar mada res pecto de actos que no cons ti-

tuyen un ataque o agresión armada”.25

XI. LA DEFENSA PREVENTIVA

Un controvertido asunto que plantea el actual derecho internacional esel de la legí ti ma defen sa pre ven tiva, es decir, la que podría ejercer unEstado ante la inminencia de un ataque armado, pero cuando éste todavíano se ha producido. Una inter pretación estricta del artículo 51 de la Carta

de las Na cio nes Unidas lle va a la conclu sión de que la legítima defen sasólo es posi ble cuando se trata de un “ataque armado”; en otras pala bras,ella procedería únicamente ante un acto de violencia consumado.Ampliar esa noción pa ra le gi timar el uso de la fuerza ante un ata que quetodavía no se ha producido podría significar abrir la puerta a accionesunilaterales y ar bitrarias del Estado que invoca la defensa preventiva, lasque, en ese ca so, por tratar se del ejercicio de un derecho inmanen te o na-


22 I.C.J. Re ports, 1986, pa ra. 199.23 I.C.J. Re ports, 2003, pa ra. 51.24 I.C.J. Re ports, 1986, pa ra. 195.25 Ibidem, pa ra. 211.



tural, inicialmente no estarían su jetas a ningún control por parte del Con-

se jo de Segu ri dad. Por lo tanto, como regla gene ral, en el ac tual derechointernacional no ha bría ca bida para la defensa preventiva, al faltar unelemento esencial de la legítima defensa, como es el de la existencia deun ataque armado por un Estado en contra de otro.

Sin em bargo, en la práctica ha prevalecido una inter pretación menosrigurosa que admite la procedencia de una defensa preventiva en circuns-tancias excepcionales, cuando aún no se ha producido un ataque armado, pero sí existen fuertes indicios de una inminencia cierta de que puede lle-gar a producirse. El ejem plo académico que citan algunos autores es el

de que los Estados Unidos, de ha ber tenido conocimiento que la flota ja- ponesa se pro ponía en 1941 atacar Pearl Har bour, hu biese legítimamente podido interceptarla en alta mar, en defensa preventiva, para evitar eseinminente ataque ja ponés.26

Otra circunstancia que ha servido para justificar una defensa preventi -va ha sido el em plazamiento de armas nucleares que pudiesen tener uneventual carácter ofensivo. La cuarentena inter puesta a Cu ba en 1962 por los Estados Unidos, con el apoyo del Conse jo de la OEA, se funda-

men tó precisamente en esta noción de defensa preventiva. Ella no fueuna res puesta a un ataque armado, que no llegó a producirse, sino al em- plazamiento de misiles soviéticos en Cu ba, que eventualmente podríanha berse utilizado en contra de los Estados Unidos.

Con todo, la defensa preventiva, como regla general, no es aceptada por el derecho internacional contem poráneo, y son varios los casos enlos que los órganos de las Naciones Unidas no han aceptado su invoca-ción como justifi cación para em plear la fuer za. Así, cuan do Israel en1981 bom bardeó y destruyó un reactor nuclear que Iraq poseía en Osiraq

aduciendo que éste podía ser utilizado para fines militares, el Conse jode Seguridad ex presamente condenó esa acción.27 Tam bién el Conse jo deSeguridad, en reiteradas ocasiones, ha condenado incursiones de Israelen las que ha aducido la defensa preventiva para atacar palestinos u orga-ni zaciones pa les tinas, como la efectua da en 1985 a la sede de la Organi-zación para la Li beración de Palestina en Túnez.28


26 Por ejem plo, Jiménez de Aréchaga, E., Derecho internacional público, Montevi-deo, 1995, t. II, p. 148, y Bar bosa, J., Derecho internacional público, Bue nos Aires,

2001, p. 284.27 Resolución 487 (1981) del Con se jo de Seguridad del 19 de junio de 1981.28 Resolución 573 (1985) del Conse jo de Seguridad.



Asi mismo, la Asam blea General de las Naciones Unidas condenó el

ataque aéreo de los Estados Unidos en 1986 a Trí poli y Bangasi, en Li- bia, efectuado para destruir instalaciones que, según los Estados Unidos, podrían ser utilizadas por terroristas. En esa resolución la Asam blea Ge-neral consideró que las acciones llevadas a ca bo por Estados Unidoscons tituían una “vio lación de la Car ta de las Nacio nes Unidas y del dere-cho internacional”.29

Una dramática aplicación de la defensa preventiva tuvo lugar cuandolos Estados Unidos y otros Estados, ante la im posi bilidad de obtener laautorización del Conse jo de Seguridad para usar la fuerza en Iraq, invo-

cando la falta de cum plimiento de ese Estado a previas resoluciones delConse jo de Seguridad30 y la exis tencia en Iraq de armas de destruc ciónmasi va, decidie ron en marzo de 2003 ata car a Iraq para pre ve nir que eseEstado usara las armas de destrucción masiva que se su ponía poseía, noobstante que tanto la Comisión de las Naciones Unidas de Vigilancia,Verificación e Inspección (UNMOVIC) y el Organismo Internacional deEnergía Atómica (OIEA), a los cuales el pro pio Conse jo de Seguridadha bía solicitado realizar una ins pección para determinar si existían o no

tales armas, aún no ha bían emitido ningún informe concluyente al res- pecto. Tal acción armada ha significado un grave precedente en cuanto podría servir para justificar so bre la base de la defensa preventiva accio -nes unilaterales del uso de la fuer za sin auto ri zación del Con se jo de Se-guridad31 y ha sido ob jeto de severas críticas por ex pertos en derecho in-ternacional.32 En rea lidad, las acciones em prendidas por Estados Uni dosy sus aliados pro ba blemente constituyan la más grave vio lación al dere-cho internacional cometida en los últimos años, y precisamente por ello


29

Resolución de la Asam blea Gene ral 41/38 del 20 de noviem bre de 1986.30 Particularmente las Re solucio nes 678 (1990), 687 (1991) y 1441 (2002) del Con-se jo de Seguridad.

31 El ministro de Relaciones Exteriores de India, Yashwant Singha, declaró que su país tenía un caso para usar la fuerza en contra de Pakistán basado en acciones preventi-vas mucho me jor que el que tuvo Estados Unidos res pecto de Iraq. Cit . por Ware, Alyn,“Rule of force or ru le of Law? Le gal res ponses to nuclear threats from te rrorists, pro life-ration and war”, Seattle Journal of Social Justice, vol. II, invierno de 2003, p. 256.

32 Por ejem plo, más de 300 juristas ex pertos en derecho internacional, enca bezados por el ex vice presidente de la Corte Internacional de Justicia, juez Weeramantry, en unacomunicación dirigida al secretario general de las Naciones Unidas ex presa ron que “...el

uso preventi vo de la fuer za en con tra de Iraq no sólo ha sido ile gal e innece sario y no de- bió ha ber sido auto rizado por las Naciones Unidas o lle vado a ca bo por nin gún Estado”.Cit . por Ware, Alyn, op. cit., nota 31, p. 252.



es que se han des plegado no pocos esfuerzos, de los que no han sido aje-

nos los propios Estados Unidos, para contrarrestar los adversos efectosque tuvieron esas acciones y contribuir así a restablecer un sentimientode confianza en el imperio del derecho internacional.

Las consideraciones ex presadas, así como los ejem plos señalados, in-dican la com ple jidad que ha adquirido el tema de la defensa preventiva ylo difícil que resulta lograr una solución clara y precisa, que sea común-mente aceptada, en cuanto ba jo qué condiciones y circunstancias ella puede ser procedente.

El criterio pre ponderante, pues, es que la defensa preventiva no es

procedente en el derecho internacional en vigor; pero que, excepcional-mente, ella podría admitirse cuando existe la inminencia cierta de que unataque armado de gran envergadura se va a producir. Un ejem plo de ello podría ser la defensa preventiva em pleada por Israel en 1967, al comien-zo de la llamada Gue rra de los Seis Días, cuan do ante las amenazas deataque por parte de Egipto y otros Estados ára bes y otras circunstanciasque in di ca ban que la guerra era inminen te, se anti ci pó a destruir la fuerzaaérea de Egipto.

En ese sentido, parecería razona ble la opinión que se contiene en laobra de Oppenheim, según la cual

el me jor punto de vista es pro ba blemente el que sostiene que mientras lasacciones preventivas en defensa pro pia son normalmente ilegales, nosiem pre y en todas las circunstancias lo son, de pendiendo este asunto delos hechos de la situación, in cluyendo particularmente la seriedad de laamenaza y en que medida la acción preventiva es realmente necesaria y siésta es la única manera para im pedir esa seria amenaza; asimismo su pro-

cedencia de penderá de los requerimientos de necesidad y pro porcionali-dad, los cuales incluso tienen una mayor re levan cia en relación con la de-fensa preventiva que la que tendrían en otras circunstancias.33

En todo caso, a fin de evitar posi bles abusos resultaría im portante queel Conse jo de Seguridad, en caso de que un Estado em prendiese por sucuenta acciones preventivas en defensa pro pia, pudiese retomar inmedia -tamente el asunto y comenzar a ejercer las fun cio nes que la Car ta le asig-na pa ra mante ner o res ta blecer la paz y la segu ri dad internacionales.


33 Oppenheim’s International Law, 9a. ed., Edi ted by Sir Ro bert Jennings and Sir Arthur Watts, 1991, vol. I, pp. 421 y 422.



XII. LA LEGALIDAD DE OTROS USOS

DE LA FUERZA

No obstante los términos categóricos del artículo 2o., número 4, de laCarta de Na cio nes Unidas pa ra proscri bir el uso de la fuerza en las re la-ciones internacionales, en la práctica los Estados han recurrido a su em- pleo invocando diversas razones e inter pretando muchas veces la Cartade modo tal que sus acciones se conformen a ella. Ya se estudió que al-gunos de los argumentos em pleados se han fundamentado en una inter- pretación literal de la parte final del artículo 2o., número 4, en el sentido

de que la fuerza em pleada no ha estado dirigida “contra la integridad te-rritorial o la inde pendencia política” de un Estado o que ese em pleo de lafuerza no resulta “incom pati ble con los Pro pósitos de las Naciones Uni-das”. Tam bién en algunas ocasiones la justificación ha tenido como fun-damento una inter pretación muy am plia de la legítima defensa, es pecial -mente en cuan to a la defen sa pre ven tiva. En otros ca sos, el recur so al usode la fuerza ha sido formulado so bre la base de otras su puestas normasdel derecho internacional.

Un exa men de la práctica ocu rri da en es tas úl ti mas seis dé cadas, desdela vi gen cia de la Car ta de las Nacio nes Unidas, re ve la que las razo nesmás frecuentemente invocadas por los Estados han sido las de que: a) lautilización del uso de la fuerza ha sido en virtud de una ex presa peticióndel Estado afectado (la llamada intervención por invitación); b) el uso dela fuerza se ha em pleado para recu perar territorios ocu pados ilegítima-mente por otro Estado; c) el uso de la fuerza ha sido em pleado a favor de pue blos sometidos a una dominación colonial; d) la fuerza se ha usado para proteger nacionales, y e) la fuerza se ha utilizado por razones huma-nitarias para prevenir o re primir violaciones masivas a los derechos hu-manos (la llamada intervención humanitaria).

No es posi ble encontrar una práctica constante y unívoca en cuanto acada una de estas justificaciones y su grado de aceptación para utilizar lafuerza en las relaciones internacionales. En algunos casos —los menos—tales justificaciones han sido aceptadas por la comunidad internacional ylos com petentes órganos de Naciones Unidas; pero en la mayoría de loscasos ellas han sido rechazadas o consideradas insuficientes para desvir-

tuar la categó rica norma del ar tícu lo 2o., número 4, de la Carta de las Naciones Unidas.




A continuación se estudiarán las cuatro primeras razones invocadas

que se han em plea do para usar la fuer za armada. Por su es pe cial im por-tancia, la intervención humanitaria será ob jeto de una consideración especial.

1. La intervención por invitación

Sin per juicio de lo ex presado a pro pósito de la defensa colectiva,34 lalegalidad de las intervenciones armadas por invitación, comunes en el pasado, pero de más difícil ocurrencia en el siglo XXI, de penderá funda-men talmente de la legitimidad de la autoridad del go bierno que ha solici-tado la intervención armada de otro Estado, lo que no siem pre resultaclaro de determinar dado que, por lo general, el llamado para que otroEstado intervenga armadamente se suele producir cuando media un con-flicto armado pre ponderantemente interno y esa autoridad apareceimpugnada y considerada ilegítima.

Des pués de la Segunda Guerra Mundial, cuando en Grecia, entre losaños 1946 y 1949 se desató una guerra civil, el go bierno griego en el po-

der solicitó la intervención de los Estados Unidos, la que se la pro porcio-nó, siendo esa intervención un factor que contri buyó a la derrota de losinsurgentes comunistas.

En 1964, la Re pú blica de Vietnam (Vietnam del Sur), en conflicto ar-mado con la Re pú blica Democrática de Vietnam (Vietnam del Norte), pero tam bién en lucha interna de guerri lla con el Frente Na cio nal de Li- beración de Vietnam del Sur (el Vietcong), solicitó la asistencia militar alos Estados Unidos, la que se la pro porcionó enviando un numeroso con-tingente militar entre 1964 y 1973, año en que el go bierno de EstadosUnidos aceptó su derrota militar y firmó un acuerdo de paz en París conel go bierno de la Re pú blica Democrática de Vietnam. Resulta significati-vo recordar que el conflicto armado de Vietnam no fue ob jeto deconsideración por parte de las Naciones Unidas.

En cam bio, sí lo fue la intervención militar de la Unión Soviética enAfganistán en 1979, la que fue condenada por la Asam blea General delas Naciones Unidas.35 La intervención soviética obedeció a una peticióndel go bierno de Afganistán, el cual se ha bía instalado des pués de un gol-


34 Véase sección X de este artículo.35 Resolución de la Asam blea Gene ral E/S-6/2 de 14 de ene ro de 1980.



pe de Estado en 1978 de orientación comunista y que tuvo que afrontar

la resis tencia de un sector de la po bla ción. La Unión So viética, an te el pedido del régimen de Ka bul, invadió Afganistán dando origen des puésa una guerra civil entre el go bierno pro soviético y las guerrillas islámi-cas que condu jeron al retiro de la Unión Soviética de Afganistán a partir de 1986.

2. La utili zación de la fuer za para recu perar territorios ocu pados

ile gítimamente por otro Estado

Otra situación en la cual algunos Estados han recurrido al em pleo dela fuerza ha sido para recu perar territorios que consideran ilegítimamenteocu pados por otro Estado.

La India, por ejem plo, en 1961 ocu pó Goa en la costa occidental deese Estado y los enclaves de Damao y Diu, que Portugal venía ocu pandodesde 1510, integrándolos a su territorio. Las Naciones Unidas no adop-taron ninguna resolución y, más bien, la mayo ría de los Estados apro ba-ron la conducta de la India. Portugal, en 1974, reconoció formalmente

los derechos de la India so bre de esos en claves y resta ble ció re lacio nesdi plomáticas con la India que ha bía roto en 1961.

En cam bio, cuando Marruecos invadió el Sáhara Occidental en 1975 eIndonesia anexó ese mismo año a su territorio Timor Oriental, preten-diendo que és tos les pertenecían, la reacción de las Na ciones Uni das y,en general de la comunidad internacional, les fue adversa. En el caso deel Sáhara Occidental, la Asam blea General categóricamente condenó lasacciones de Marruecos.36 En lo que res pecta al Timor Orien tal, tanto la

Asam blea General de Naciones Unidas37

como el Conse jo de Seguri-dad38 de ploraron la ocu pación de Indonesia y no aceptaron sus razones para ha ber anexado por la fuer za el Ti mor Orien tal. Hoy día, gracias engran parte a la la bor de diversos órganos de las Naciones Unidas, Timor Oriental, con el nom bre de Timor Leste, es un Estado inde pendiente,miem bro de las Naciones Unidas.


36 Resolución de la Asam blea Ge neral 3458-b (XXX) del 10 de di ciem bre de 1975.La Corte Inter nacio nal de Jus ticia tam bién emitió una opinión con sulti va en la que no

avala ba la conducta de Marruecos. I.C.J. Re ports. Western Sahara, 1975.37 Resolución 3485 (XXX) de la Asam blea Ge neral del 12 de diciem bre de 1975.38 Resolución 348 del Con se jo de Seguridad del 22 de diciem bre de 1975.



En 1982 Argentina ocu pó las Islas Malvinas aduciendo que éstas se

encontra ban ilegalmente ocu padas por el Reino Unido de la Gran Breta-ña e Irlanda del Norte, lo que dio origen a un conflicto armado que signi-ficó para Argentina un alto costo en vidas humanas. El Conse jo de Segu-ridad de las Nacio nes Unidas exigió el re ti ro inmedia to de las fuerzasargentinas.39 Tanto la mediación de Estados Unidos, a través de su secre-tario de Estado, Alexander Haig, como las gestiones del pa pa Juan Pa bloII, que incluso concurrió a Londres y Buenos Aires, resultaron infructuo-sas. El conflicto terminó con la derrota militar de Argentina, el desmoro-namiento del régimen autoritario argentino y su sustitución por un

gobierno democrático.El tema de las Malvinas venía considerándose en Naciones Unidas

desde 1964, año en que el Comité de Descolonización de Naciones Uni-das —el Comité de los 24— incor poró a su lista dicho territorio y por sucesivas resoluciones de la Asam blea General, la primera de las cuales —la 2065 (XX)— fue adoptada en 1965, en las que se reconocía la exis-tencia de una disputa territorial entre Argentina y el Reino Unido y seinsta ba a am bas partes a negociar una solución pacífica que tuviera en

cuen ta los intereses de los ha bi tantes. Des pués de la guerra, ese ti po deresoluciones de la Asam blea General han vuelto a adoptarse e incluso,dentro del marco de la OEA —en la que Argentina ha contado con unam plio apoyo latinoamericano a su reivindicación— se ha instado a losgo biernos de Argentina y del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlandadel Norte a que inicien negociaciones so bre la disputa de so beranía conob jeto de encontrar una solución pacífica a la controversia.40

La más enérgi ca reacción de la comunidad internacio nal por el uso dela fuerza por un Estado reivindicando un territorio se produ jo en 1990

cuando el régimen de Sadam Hussein, de Iraq, invadió Kuwait aducien-do que éste era parte integrante de Iraq. El Conse jo de Seguridad conde-nó de inmediato esa invasión, exigió el retiro de Iraq y le im puso am pliassanciones. En el periodo de sesiones de la Asam blea General de 1990 prácticamente todos los Estados condenaron la acción de Iraq.


39 Resolución 562 del Con se jo de Seguridad del 3 de abril de 1982.40 Así, la Resolución AG/38 (XXXIV-O/04) del 8 de junio de 2004 de la Asam blea

General de la OEA; en su parte resoluti va: “Expresa su satisfacción por la reafirmación

de la voluntad del Go bierno argentino de continuar ex plorando todas las vías posi bles pa-ra la so lu ción pacífica de la contro versia y por su actitud construc tiva a fa vor de los ha bi-tantes de las Islas Malvinas”.



Como las gestiones di plomáticas para lograr el retiro de Iraq de Ku-

wait no dieron resultados, el Conse jo de Seguridad, actuando ba jo lostérminos del ca pítulo VII de la Carta, autorizó a los Estados miem brosque coo pera ban con Kuwait a utilizar “todos los medios necesarios” pararesta blecer la paz y la seguridad internacionales en la región,41 lo quesignificó que el 16 de enero de 1991 las fuerzas de la coalición, aliadas para resta blecer la so beranía de Kuwait, iniciaran ataques en contra deIraq. Esas fuerzas actuaron con autorización del Conse jo de Seguridad,aunque no ba jo la dirección o control de las Naciones Unidas. Las hosti-lidades se sus pendieron en fe brero de ese año des pués de que las fuerzas

de Iraq se retiraron de Kuwait. En la resolución 687 (1991), el Conse jo deSeguridad esta bleció las condiciones de la cesación del fuego entre Iraqy Kuwait, tomó medidas res pecto a las indemnizaciones por los dañoscausados en la guerra y de cidió que las armas de destrucción masiva deIraq fueran destruidas.

3. El uso de la fuer za en favor de los pueblos sometidos

a dominación colonial

Otra situación diferente, que actualmente se encuentra su perada alha berse consolidado el princi pio de la autodeterminación y no existir colonias, ha sido la de la posi bilidad de que los pue blos sometidos adominación colonial puedan usar la fuerza para ejercer su derecho a lali bre determinación, que reconoce el artículo 1.2 de la Carta de Nacio -nes Unidas.

Diversas resoluciones de la Asam blea General de las Naciones Unidashan reconocido la legitimidad de la lucha armada de los movimientos deli beración nacional en el ejercicio del princi pio de la li bre determinación.42


41 Resolución 678 (1990) del Conse jo de Seguridad.42 Entre esas resoluciones de la Asam blea General de Naciones Unidas ca be recordar

las 2022 (XX) y 2189 (XXI), que reconocen la le gitimidad de la lucha de los pue blos ba- jo dominación colonial para ejercer su derecho de autodeterminación y a la inde penden -cia; la 2403 (XXIII), que afirmó la le gitimidad de la lucha del pue blo de Na mi bia; la2795 (XXVI), que formuló la misma afirmación con re lación a los pue blos sometidosa la dominación co lonial de Portugal; la 3168 (XXVIII), que extendió igual afirmación

res pec to de la po bla ción del entonces Sáha ra es pa ñol; la 3070 (XXVIII) y otras posterio-res, en la que se re conoció que la lucha ar mada constituye un me dio le gíti mo para lograr la autodeterminación.



En esta situación, lo que se plantea es un conflicto entre la norma que

esta blece la prohi bi ción del uso de la fuer za y aquella que afir ma el dere-cho de autodeterminación de los pue blos, cuando una potencia colonialusa la fuerza para re pri mir a un pue blo que desea ejercer su dere cho a laautodeterminación.

La ile galidad del uso de la fuerza por par te de la poten cia co lo nial de-riva del derecho de que no la está utilizando internamente, sino en las re-laciones internacionales, al privar a un pue blo de su derecho legítimo ala li bre determinación, reconocido por la Carta de las Naciones Unidas ylas resoluciones 1514 (XV) y 2625 (XXV) de la Asam blea General. Al

im pedirse por la fuerza ejercer ese derecho a la li bre determinación, elem pleo de la fuerza por parte de ese pue blo equival dría a una legítimadefensa.

En ese sentido, la Resolución 2625 (XXV), en la parte relativa a la de-claración so bre el princi pio de que los Estados se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuer za, dis po ne en uno de sus pá rra fos: “TodoEstado tiene el de ber de abstenerse de recurrir a cualquier medida defuerza que pri ve de su derecho a la li bre deter minación y a la li ber tad y a

la inde pendencia a los pue blos aludidos en la formulación del princi piode la igual dad de de rechos y la li bre deter mina ción”.A su vez, la mencionada resolución 2625 (XXV), en la parte que se

refiere a la de clara ción so bre el prin ci pio de la igual dad de derechos y lali bre determinación, señala:

Todo Estado tiene el de ber de abstenerse de recurrir a cualquier medida defuerza que prive a los pue blos antes aludidos en la formulación del presen-te prin ci pio de su de recho a la li bre determinación y a la li ber tad y a la in-

de pendencia. En los actos que realicen y en la resistencia que opongancon tra esas medidas de fuer za con el fin de ejercer su derecho a la li bredeterminación, tales pue blos podrán pedir y reci bir apoyo de conformidadcon los Pro pósitos y Princi pios de la Carta de las Naciones Unidas.

4. El uso de la fuer za para prote ger nacionales

Ba jo el derecho internacional clásico, anterior a la Carta de las Nacio -nes Unidas, la intervención armada para proteger nacionales de un Esta-do, es pecialmente cuando sus vidas o integridades personales se encon-tra ban amenazadas, era comúnmente aceptada. Es difícil, sin em bargo,




que ba jo el actual derecho internacional la protección de nacionales

cons tituya una causal que auto rice el em pleo de la fuerza, a menos queesos nacionales sean considerados como formando parte integrante delos Estados, en cuyo caso procedería la legítima defensa; pero no es éseun criterio que haya prevalecido en la práctica y en la doctrina.

En 1960, des pués de que el Congo belga —en la actualidad, la Re pú- blica Democrática del Congo— obtuviera su inde pendencia, Bélgica, envista de los distur bios que se produ jeron en su ex colonia, envió tro pasmilitares para proteger a sus nacionales; pero al no contar con la apro ba-ción del Conse jo de Seguridad, tuvo que proceder a retirar esas tropas.

En 1976, un comando israelí ocu pó tem poralmente por la fuerza el ae-ro puerto de Enteb be en Uganda con el pro pósito de rescatar a los pasa je-ros, en su mayoría israelíes, de un avión secuestrado por palestinos queha bía aterrizado en ese aero puerto con apoyo de las autoridades ugande-sas. El comando israelí logró li berar a los rehenes, procediendo des puésa abandonar el territorio de Uganda. En el Conse jo de Seguridad fracasóun intento de condenar a Israel y, más bien, su acción, lograda con unmínimo de pérdidas de vidas humanas, reci bió un generalizado apoyo.

En 1980, en la noche del 24 al 25 de abril, un comando armado de losEstados Unidos ingresó a Irán con ob jeto de li berar a los rehenes que for-ma ban parte del personal di plomático y consular de ese Estado y que seencontra ban en la em ba jada de Estados Unidos en Teherán desde hacíavarios meses, no obstante que tanto el Conse jo de Seguridad43 como laCorte Internacional de Seguridad44 ha bían ordenado su li beración. La Cor-te Internacional de Justicia no llegó a pronunciarse so bre el fondo de esteasunto, pero no pudo de jar de manifestar que tal acción de rescate de losrehe nes se en con tra ba en con tra dicción con las exi gen cias de la buena

administración de justicia internacional, toda vez que dicha operación derescate ha bía sido efectuada precisamente por el mismo Estado que ha bíaenta blado la demanda ante la Corte antes de que ésta dictara la sentenciay cuando el asunto se encontra ba ba jo su consideración.45

En nuestra región existen dos casos de intervención armada en la quese ha esgrimido, junto a otras consideraciones, la protección de naciona-les. En 1983, los Estados Unidos invadieron Grenada aduciendo que su


43 Resolución 457 (1979) del Conse jo de Seguridad.

44 I.C.J. Re ports, 1979. Case concerning United States Di plomatic and Consular Staff in Teh ran. Provisional Mea sures, p. 12, para.12.

45 I.C.J. Re ports, 1980, pa ra. 93.



acción ha bía sido solicitada por el go bernador general de Grenada y que

asimismo los Estados miem bros de la Organización de los Estados delCari be Oriental ha bían pedido esa intervención; pero que su ob jetivo princi pal se de bía a la necesidad de proteger ciudadanos norteamericanosen Grenada.46 En cuanto a Panamá, Estados Unidos desem barcó en 1989 enese país con un numeroso contingente militar. El presidente Bush, de losEstados Unidos, sostuvo que los cuatro ob jetivos por los que él ha bía en-viado tro pas a Panamá eran “para velar por la vida de los ciudadanosnorteamericanos, ayudar a restaurar la democracia, proteger la integridadde los Tra tados del Canal de Pana má, y someter a juicio al Ge ne ral Ma -

nuel Noriega”.47 Ambas intervenciones armadas fueron condenadas por la Asam blea Gene ral de las Nacio nes Unidas y, en el ca so de Pana má,incluso por la Organización de Estados Americanos.48

XIII. LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA

En general, la noción de intervención humanitaria se aplica cuando unEstado o un gru po de ellos concurre a otro Estado em pleando la fuerza

con el fin de socorrer a la po blación de ese Estado cuando los derechoshumanos fundamentales de esa po blación han sido afectados por un con-flicto interno o por acciones de su go bierno.

La intervención humanitaria de be ser analizada en el contexto de cier-tos princi pios rectores del derecho internacional contem poráneo, en especial el del princi pio de no intervención y el de la prohi bición del uso ode la amenaza de la fuerza en las relaciones internacionales, así comoel de res peto a los derechos humanos fundamentales.


46 “The United States Action in Grenada”. A.J.I.L., vol. 78, 1984, pp. 131-175.47 “Agora – US Forces in Panama: Defenders, Aggressors on Human Rights Acti-

vists?”, A.J.I.L., vol. 84, 1990, pp. 494-524.48 La inter vención de Estados Unidos en Grenada fue con denada por la Asam blea

Gene ral de las Nacio nes Unidas mediante la Resolución 38/7 del 2 de noviem bre de1983. En cuan to a Pa namá, el Conse jo Permanente de la OEA apro bó el 22 de di ciem brede 1989 la Resolución 534, en cuya parte resolutiva se condenó la intervención militar deEstados Unidos en Panamá, se urgió al cese inmediato de hostilidades y derramamientode sangre y se exhortó al retiro de las tro pas estadounidenses. La Asam blea General de

Naciones Unidas, días más tar de, median te la Resolución 44/240, del 29 de diciem brede 1989, tam bién de plo ró la intervención de Estados Unidos en Panamá en términos si-milares a los que ha bía hecho la OEA.



A veces, la ar moni zación de esos prin ci pios no resul ta fácil. Y es pre-

cisamente cuando se pone en marcha una acción armada, individual ocolectiva, que las contradicciones entre esos princi pios resultan más evi -dentes.

Por una parte, el recurso de la fuerza puede significar poner en peligroel pro pósito princi pal de la comunidad internacional, cual es el manteni-miento de la paz y la seguridad internacionales; pero, por otra parte, elejercicio de una operación armada destinada a proteger la vida de perso-nas o los derechos fundamentales de un pue blo podría res ponder a otrafinalidad esencial de la actual comunidad internacional organizada, como

es la salvaguardia de los derechos humanos.Resulta conveniente hacer una distinción entre la intervención huma-

nitaria y la asistencia humanitaria. El ob jeto de esta última es socorrer atodas las víctimas, sin distinción ni discriminación y sin necesariamentelle gar a em plear la fuer za armada en contra de ningún sec tor de la po bla -ción, aunque con la posi bilidad de em plear elementos militares a fin de pro porcionar un apoyo logístico. En la intervención humanitaria, encam bio, el uso de la fuerza tiene por pro pósito proteger a un sector de la

po blación cuyos derechos humanos han sido violados sea por unafracción rival o por el gobierno.Esta distinción entre intervención y asistencia humanitaria está im plí-

cita en la senten cia de la Cor te Internacio nal de Justi cia en el ca so so breActividades Militares y Paramilitares en y contra Nicaragua, en la cual laCorte, si bien por un lado ex presamente rechazó el uso de la fuerza por parte de los Estados Unidos de América como método apro piado para vi-gilar o asegurar el res peto de los derechos humanos,49 por otra parteaceptó, como lí cita, la asisten cia humanitaria, declarando que: “No ca be

duda que el estricto otorgamiento de asistencia humanitaria a personas ofuerzas de otro país, cualquiera que sea su afiliación política en u ob jeti-vos, no puede ser considerada como una intervención ilegal o contrariaal derecho internacional”.50

¿Se puede intervenir unila teralmente usando la fuerza por considera-ciones humanitarias? En la práctica internacional y en la actual literatura jurídica se suele encontrar de parte de algunos autores, particularmentenorteamericanos, fuertes argumentaciones para sostener, como ex-


49 I.C.J. Re ports, 1986, pa ra. 268.50 Ibidem, para. 242.



cepción a la prohi bición de la amena za o uso de la fuerza, la interven -

ción armada si ella está dirigida a proteger los derechos humanos funda-mentales, es pecialmente el derecho a la vida, ex puesto por masacres,ejecuciones extra judiciales y otras atrocidades, o si mediante el em pleode la fuerza se obtiene el derrocamiento de una tiranía opro biosa.51

En general, quienes abogan por este ti po de intervención armada uni-lateral aducen que no se trata ría de una vio lación a la Car ta de las Nacio-nes Unidas, toda vez que la intervención no estaría dirigida a menosca- bar la integridad territorial o la inde pendencia política del Estadoinvadido, y mucho menos que ella sería incom pati ble con los pro pósitos

de las Naciones Unidas. Todo lo contrario. El ob jetivo de la intervenciónsería precisamente resta blecer uno de los pro pósitos de la Organización,como es la salvaguardia de los derechos humanos.

El punto de partida de estas posiciones, es pecialmente cuando han si-do ex puestas antes del término de la guerra fría, ha sido la inefectividadde los órganos de Naciones Unidas para hacer cum plir sus pro pósitos. El profesor Richard Lillich, por ejem plo, refiriéndose a la intervención de laIndia en Bangladesh, señala ba que “la doctrina de la intervención huma-

nitaria, ya sea unilateral o colectiva, ciertamente merece ser reexaminadaa fondo en vista de la inca pacidad de las Naciones Unidas para adoptar medidas efectivas para controlar conductas genocidas y aliviar sufri-mientos masivos...”.52


51 Véase Lillich, L. (ed.), Humanitarian Intervention and the United Nations, 1973;Moore, J. N. (ed.), Humanita rian Inter ven tion in Law and Ci vil War in the Modern

World , 1974; Reis man, W. M. and McDougal, M. S., “Humanitarian Interven tion to Pro-tect the Ibos”, en op. cit., Edi ted R. Lillich, 1974; Reisman, W. M., “Coer cion and Self

Discrimination: Construing Charter Article 2 (4)”, A.J.I.L., vol. 78, 1984; “HumanitarianIntervention and Fledgling Democracies”, Fordham International Law Journal , vol. 18,núm. 3, 1985; Fonteyne, J. P., “The Customary International Law Doc trine of Humanita-rian Inter ven tion: Its Cu rrent Va lidity under the U.N. Charter”, Cali fornia Western Inter-

national Law Journal , vol. 4, 1974; Bazyler, M., “Re-Examining the Doctri ne of Huma-nita rian Inter vention in Light of Atrocities in Kam puchea and Ethio pia”, Stan ford

Journal of International Law, vol. 23, 1987; Te son, F. R., Humanitarian Intervention:

An Inquiry in to Law and Morality, 1988; Si mon, S. G., “The Con tem porary Le gality of Unilateral Humanitarian Intervention”, Cali fornia Western International Law Journal ,vol. 24, 1993.

52 Lillich, R., “The International Protection of Human Rights by General Internatio-

nal Law”, Second Inte rim Re port of the Sub-Committee, Re port of the International Committee on Hu man Rights of the Internatio nal Law Association. Citado en A.J.I.L.,vol. 67, 1973, p. 277.



Por su par te, para el profesor de la Uni ver sidad de Yale, Michael

Reisman, el artículo 2 (4) de la Carta nunca fue conce bido como “un im- perativo ético de pacifismo”, sino que de be ser inter pretado como insertodentro del sistema de seguridad colectiva organizado por la Carta de SanFran cisco. Este sis te ma, a jui cio de Reisman, ha fra casado por la parali-zación del Conse jo de Seguridad, que no ha podido cum plir las tareasque le fueron confiadas. La situación en el orden internacional sería, a su juicio, similar a la que existió en el “Wild West” de Estados Uni dos en elsiglo XIX cuando era claro que el sheriff no era ca paz de mantener el or-den; pero, como en todo sistema internacional, es necesario mantener un

mínimo de orden, es pecialmente para que pueda cum plirse el princi piofundamental de legitimidad política en las relaciones internacionales con-tem po ráneas —que pa ra Reis man es el de recho de los pue blos a determi-nar su pro pio destino— el artículo 2 (4) de be ser inter pretado “dentro delos términos de ese fundamental postulado de legitimidad política”. Aun-que Reisman admite que “todas las intervenciones son lamenta bles”, al-gunas a su juicio podrían servir “para aumentar la pro ba bilidad de quelos pue blos sean li bres para escoger sus go biernos y sus estructuras polí-

ticas”.53

Esta inter pretación de la Carta de Naciones Unidas que permitiría eluso unilateral de la fuerza por razones humanitarias no cuenta, sin em- bargo, con el apoyo de la gran mayo ría de la doctrina, la que considera elartículo 2 (4) de la Carta como norma fundamental del actual derecho in-ter nacio nal, el cual no de bería te ner más ex cep cio nes que las que la pro- pia Carta establece.

Tam poco la práctica seguida por los Estados permite confirmar ese pretendido derecho de intervención humanitaria como una excepción vá-

li da a la prohi bi ción del uso de la fuer za en las rela ciones inter nacio na-les. En los casos que se suelen invocar como intervenciones unilateraleshu mani ta rias: la de la India en Pa kistán del este en 1971; la de Tanzaniaen Uganda en 1978; la de Vietnam en Cam boya en 1978; la de Fran-cia en la Re pú blica Centroafricana; la de Estados Unidos en 1893 y enGrenada o en 1989 en Panamá, el motivo humanitario o no fue mencio-nado o si se hizo fue secundario con res pecto a las otras razones invoca-das por los Estados intervinientes.


53 Reisman, M., “Coercion and Self Determination: Construing Charter Article 2(4)”, A.J.I.L., vol. 78, 1984, pp. 643 y 644.



En efec to, la India, aunque aludió a las matanzas que es ta ba cau san do

Pakistán, sostuvo que su acción era necesaria para proteger su fronterade los millones de refugiados bengalíes que esta ban llegando a su territo-rio;54 Tanzania adu jo defensa pro pia;55 Vietnam sostuvo como su principal justificación que su intervención ha bía sido solicitada por el go biernode Cam bo ya que ejercía el poder;56 y las intervenciones militares de losEstados Unidos en Grenada en 1983 y en Panamá en 1979 —am bas con-denadas por resoluciones de la Asam blea General de las Naciones Uni -das, como se estudió anteriormente— 57 tuvieron como principal motivovelar por la vida de ciudadanos norteamericanos.

Las intervenciones humanitarias armadas unilaterales, pues, no tienen justificación en el actual derecho internacional. Así lo confirmó a la Cor -te Internacional de Justicia en el tantas veces citado caso de ActividadesMilitares y Paramilitares en y en contra de Nicaragua, al declarar res pec -to del pretendido derecho a em plear la fuerza aduciendo consideracionesde derechos humanos que:

En cualquier caso, mientras los Estados Unidos podría tener su pro piaapreciación so bre la situación relativa al res peto de los derechos humanosen Nicaragua, el uso de la fuerza no puede ser el método apro piado paravigilar o asegurar dicho res peto. Con res pecto a los pasos actualmenteadoptados, la protección de los derechos humanos, un ob jetivo estricta-mente humanitario, no puede ser com pati ble con el minado de los puertos,la destrucción de las instalaciones petrolíferas, o nuevamente con el entre-namiento, otorgamiento de armas o equi pamiento de los Contras. La Corteconcluye de que el argumento derivado de la preservación de los derechoshumanos en Nicaragua no puede encontrar un sustento legal que justifiquela conducta de los Estados Unidos.58

En la actualidad, la justificación para que los Estados puedan unilate-ralmente em plear la fuerza invocando consideraciones humanitarias ha


54 Nanda, V. P., “Tragedies in Nort hern Iraq, Li beria, Yu goslavia, and Haití – Revi-sing the Validity of Humanitarian Intervention Under International Law”, Part. I. Denver

Journal International Law and Policy, vol. 20, 1992, p. 317.55 Schachter, O., International Law, Theory and Practi ce, 1991, p. 124; Ronzetti, N.,

Rescuing Nationals Abroad Through Military Coer cion and Intervention on Grounds of

Hu manity, 1985, p. 102.56 Ibidem, p. 125.57 Véase sección 12 (d) de este artículo.58 I.C.J. Re ports, 1986, pa ra. 268.



aunque no haya mediado el requisito de un previo ataque armado que

exi ge la Car ta para proceder a ella. En otros casos se ha recu rri do a la in -vocación de otras normas de derecho internacional, como han sido que laintervención armada fue solicitada por el Estado afectado; que se trata bade recu perar un territorio que se encontra ba ilegalmente en poder de otroEstado; que la fuerza era necesaria para proteger a nacionales del Estado;o para im pedir violaciones de derechos humanos o para terminar con laexistencia de un régimen despótico.

Fren te a ta les usos unilatera les de la fuer za no ha exis ti do una reac-ción coincidente y unívoca de los Estados y de los órganos de Naciones

Unidas. En algunos casos, el uso de la fuerza de un Estado en contra deotro ha sido aceptado o, al menos, tolerado. En otras ocasiones, el Con-se jo de Seguridad, y so bre todo la Asam blea Ge neral de las Nacio nesUnidas, han condenado el uso de la fuerza que un Estado haya po didoejer cer en contra de otro Estado; pe ro, en general, ta les conde nas han te-nido un carácter meramente declarativo, cuyo efecto princi pal ha sidorestarle legitimidad al em pleo de la fuerza y a las razones invocadas paraello. Sin em bargo, tales condenaciones no han ido acom pañadas de san-

ciones en contra del Estado que ha transgredido la prohi bición de usar lafuerza en las relaciones internacionales y de medidas que hu biesen per-miti do restablecer la situación al estado en que se encontraba antes deque se empleara la fuerza.

En im portante medida, ello se ha de bido a que el sistema de seguridadcolectivo esta blecido en la Carta de San Francisco no ha podido funcio-nar, es pecial mente duran te los años de la gue rra fría.

La prohi bición del uso de la fuerza que se contiene en el artículo 2o.,nú mero 4, de la Carta de las Nacio nes Unidas, para que sea efec tiva re-

quiere ser com plementada con un sistema de seguridad colectiva en elcual el órgano al que se ha confiado la res ponsa bilidad primordial demantener la paz y la seguridad internacionales pueda estar en condicio -nes de adop tar medidas rá pi das y eficaces en ca sos de ame nazas de la paz, que brantamiento de la paz o actos de agresión, tal como fue previsto por la Car ta de las Naciones Uni das en su ca pítulo VII.

Pero ese sis tema no funcionó en la prác tica, al menos en los primeros45 años de vigencia de la Carta. El uso y abuso del derecho de veto por parte de las grandes potencias, miem bros permanentes del Conse jo deSeguridad, y la falta de acuerdo entre esas potencias para cele brar loscon venios a los que se re fiere el artículo 43 de la Car ta pa ra que los Esta-




dos miem bros de las Naciones Unidas pudieran poner a dis posición del

Conse jo de Seguridad las fuerzas armadas que fuesen necesarias paraman tener la paz y la seguridad internacionales, contri buyeron a una pará-lisis del Conse jo de Seguridad como órgano eficaz para castigar al Esta-do que ilegítimamente usara la fuerza en las relaciones internacionales y para res ta ble cer la paz. A ello es ne cesario agregar tam bién que a esasgrandes potencias, el sistema que ha bía organizado la Carta y el escena-rio de bi polaridad que caracterizó la guerra fría, les asegura ba que elConse jo de Seguridad no adoptaría medidas coercitivas en contra de nin-guna de esas potencias o de sus aliados, confiriéndole así una im punidad

en cuanto al uso de la fuer za.La inercia del Conse jo de Segu ridad para actuar en caso de que la fuer -

za fuese usada en las relaciones internacionales condu jo a que la Asam- blea General sustituyera al Conse jo de Seguridad en el ejercicio de los po de res que a éste le ha bía asigna do el ca pí tu lo VII de la Car ta, co moaconteció con la Resolución 377 (V) —la Resolución “Unión Pro-Paz”— adoptada en 1950, cuando se produ jo la invasión de Corea del Norte aCo rea del Sur. Durante los años de la gue rra fría fue la Asam blea Ge ne-ral, más que el Conse jo de Seguridad, el órgano que se ocu para de velar por que el princi pio de la proscripción de la amenaza o del uso de lafuerza fuera cum plido, con todas las limitaciones que ello im plica ba.

Las condiciones creadas por la situación que prevaleció des pués de laguerra fría resta blecieron, en parte, los poderes del Conse jo de Seguridad para actuar cuando un Estado usara ilegítimamente la fuerza en las rela-ciones internacionales. El acuerdo producido en 1990 para re peler por lafuerza a Iraq de Kuwait so bre la base de la apli cación del ca pítulo VII dela Carta significó el resta blecimiento del sistema de seguridad colectivo

de Naciones Unidas, aunque con modalidades diferentes a los que laCarta de San Francisco ha bía previsto.Las medidas adoptadas en contra de Iraq en 1990 sirvieron de prece-

dente para que el Conse jo de Seguridad, actuando ba jo los términos delca pítulo VII de la Car ta, au to rizara a los Esta dos para que pu die ran em- plear la fuer za, ya no sólo en “las rela ciones inter na cio nales”, si no en si-tuaciones internas en las que los derechos humanos se encontra ban gra-vemente afectados. La institucionalización del mecanismo previsto en elca pítulo VII de la Carta como idóneo para afrontar crisis humanitariasinternas fue generalmente aceptado y sirvió para contrarrestar el argu-men to de quienes justifica ban las intervenciones humanitarias unilatera-




les en ra zón de la inercia del Con se jo de Segu ridad. Incluso las críticas

que se han formulado al Conse jo de Seguridad, como lo que ha hecho el pro pio secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, han sidomás bien porque és te no ha ac tua do con la suficien te ra pidez y eficaciacuando se han producido situaciones como la ocurrida en Rwanda en1994, en la que disputas tri bales condu jeron al mayor genocidio que probablemente se ha producido en la segunda mitad del siglo XX anteuna pasividad inicial de la comunidad internacional.

Además de Iraq en 1990, la fuerza ha sido autorizada por el Conse jode Seguridad en las relaciones internacionales des pués de la tragedia del

11 de septiem bre de 2001, cuando éste adoptó resoluciones que configu-raron una justificación para el em pleo de la fuerza como legítima defensa por Estados Unidos y sus aliados en contra de Afganistán por la asisten-cia prestada por el régimen afgano a la organización terrorista que llevóa ca bo el ata que a las to rres ge melas en Nueva York y al Pen tágo no enWashington. Sin em bargo, el “cheque en blanco” que Naciones Unidosconcedió a los Estados Unidos permitió a éste la adopción de medidasque no se encontra ban dentro de los términos de las resoluciones delConse jo de Seguridad y que permitieron conductas que no se encuentranavaladas por el derecho internacional de los derechos humanos y el dere-cho in ternacional humanitario, como han sido la detención y toma de pri-sioneros y su posterior traslado a Guantánamo, donde han permanecidodetenidos en forma indefinida, sin cargos, sin asistencia legal y en preca-rias condiciones.

El ataque llevado a ca bo en 2003 por Estados Unidos y otros Estadosa Iraq, sin la autorización del Conse jo de Seguridad, ha constituido unserio desafío no sólo al sistema de seguridad colectivo esta blecido en la

Carta de las Naciones Unidas, sino al pro pio derecho internacional. Esasituación ha dado origen a una profunda reflexión en lo relacionado conel funcionamiento del Conse jo de Seguridad y con el pa pel que le corres- ponde a las Naciones Unidas y, en general, a los Estados en cuanto alsenti do y al alcan ce que tiene el princi pio de la pros crip ción de la ame-naza o del uso de la fuerza en las relaciones internacionales.

En lo que atañe a dicho fundamental princi pio —piedra angular delsistema de seguridad colectivo de la Carta de las Naciones Unidas ydel derecho internacional contem poráneo— de lo que se trata, a nuestro juicio, más que proseguir buscando inter pretaciones equívocas que pue-dan legitimar el uso de la fuerza, es volver a res ta ble cer un sentimiento




de confianza en un orden internacional en el que los Estados estén

verdaderamente convencidos de que la proscripción de la amenaza o deluso de la fuerza en las relaciones internacionales constituye una normaim perativa del derecho internacional en vigor, de que sólo pueden usar lafuerza en los casos excepcionales en los cuales el derecho internacionallos autoriza, esto es, en defensa pro pia o con una autorización ex presadel Conse jo de Seguridad. En suma, se trata de resta blecer la convicciónque im peró cuando se fundaron las Naciones Unidas cuando se ex presóen el preám bulo de la Carta que todos los Estados de ben “asegurar me-diante la aceptación de princi pios y la adopción de medidas, que no se

usará la fuerza armada sino en servicio del interés común”.El camino para llegar a lograr que esos pro pósitos sean una realidad

no es fácil, y su pone la adopción de diversas medidas —casi todas com- plementarias— que van desde la posi ble reforma y fortalecimiento de losórganos de la comunidad internacional hasta la promoción en los Estadosde todas aquellas medidas que en sociedades democráticas permitan ase-gurar que sus go biernos se van a com portar de un modo concordante conlos com promisos con la paz y el res peto al derecho internacional que hanadquirido. Desde luego, tam bién dentro de esas medidas, la incor pora-ción del princi pio de la proscripción de la amenaza o del uso de la fuerzaen las relaciones internacionales al instrumento jurídico de mayor jerar-quía de un Estado, como lo ha hecho México, apunta asimismo en esa di-rección.




LA IGUALDAD JURÍDICA DE LOS ESTADOS

José Luis SIQUEIROS

SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes históricos de las facultades y obli gaciones del pre sidente de la Re pública.III. La re forma del artículo 89, X, en 1988. IV. Las fuentes de

ins piración de los princi pios normativos. V. La Declaración

de Princi pios Re ferentes a las Relaciones de Amistad y Coo-

peración entre los Estados. VI. Corolarios del princi pio de la

igualdad soberana. VII. El escepticismo en la doctrina.VIII. La Carta de Derechos y Deberes Económicos de los

Estados. IX. Re fle xiones finales. X. Biblio gra fía.

I. I NTRODUCCIÓN

Este breve estudio está enfocado a uno de los siete princi pios normativosque el presidente de los Estados Unidos Mexicanos de be observar en laconducción de la política exterior y que contem pla el artículo 89, frac-ción X, de la Constitución Política. Si bien la temática princi pal estáorientada a la igualdad jurídica de los Estados como uno de dichos pre-ceptos de conducta, el tra ba jo hace tam bién alusión a los otros princi pios

contenidos en la citada fracción.

II. A NTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS FACULTADES

Y OBLIGACIONES DEL PRESIDENTE DE LA R EPÚBLICA

El ar tícu lo 16, fracción XI, del Acta Consti tuti va de la Fede raciónMexicana, fechada en la ciudad de México el 31 de enero de 1824, es-tablecía que eran facultades y obligaciones del presidente: “Dirigir las

negociaciones di plomáticas, cele brar tratados de paz, amistad, tregua,neutralidad, armada, comercio y otros más; para prestar o negar su ratifi-

169



cación a cualquiera de ellos de berá proceder la apro ba ción del Congreso

General”.Treinta y tres años des pués, el Congreso Extraordinario Constituyen-te, mediante decreto del 5 de fe brero de 1857, promulgó la carta magnade ese año, y en su artículo 85 reguló las facultades y obligaciones del ti-tular de Poder Ejecutivo, incluyendo la fracción X, que modificó el textodel dis positivo análogo de la Constitución de 1824, para precisar queaquéllas serían: “Dirigir las negociaciones di plomáticas y cele brar trata-dos con las potencias extran jeras, sometiéndolos a la ratificación delCongreso Federal”.

De la lec tu ra de la nueva frac ción X del ar tícu lo 85 puede ad ver tir seque el constituyente vuelve a otorgar al presidente la facultad de “dirigir las negociaciones di plomáticas” y de cele brar tratados (sin enunciar el tipo de ellos), pero confirmando que tales instrumentos de berán ser ratifi-cados por el Congreso federal.1

Es interesante notar que la Constitución de Querétaro, del 5 de fe brerode 1917, en el contenido original de su fracción X del artículo 89 esta- blecía un texto muy seme jante a su homólogo de 1857, con el siguientetenor: “Dirigir las negociaciones di plomáticas conforme a las instruccio-

nes que reci ba del Congreso Federal y cele brar tratados con las potenciasextran jeras, sometiéndolos a la ratificación del mismo Congreso”.

Parece que la introducción de la corta pisa “conforme a las instruccio-nes que reci ba del Congreso Federal para conducir las negociaciones in-ternacionales” no fue muy del agrado del Ejecutivo, así que la menciona-da fracción fue nuevamente reformada para quedar plasmada con el textoanterior, que esta blecía: “X.- Dirigir las negociaciones di plomáticas y ce-le brar tratados con las potencias extran jeras, sometiéndolos a la ratifica-

ción del Congreso Federal”.III. LA REFORMA DEL ARTÍCULO 89, X, EN 1988

En 1987, durante la presidencia del licenciado Miguel de la Madrid, eltitular del Poder Ejecutivo envió al Senado una iniciativa en que se pre-

JOSÉ LUIS SIQUEIROS170

1 Conforme al artículo 72, frac ción B, in ciso I, reformado en noviem bre de 1874,eran ya facultades exclusivas del Senado el apro bar los tratados y convenciones di plomá-ticas que cele brara el Ejecutivo con las potencias extran jeras. Sin em bar go, por inad ver-

tencia, ni el artículo 85, X, de la Consti tu ción de 1857 ni el artículo 89, X, de la de 1917fueron modificados para esta blecer la congruencia. No fue hasta 1988 cuando finalmentese precisó que los tratados serían sometidos a la apro bación del Senado.



tendía de manera ex plícita el consagrar en la misma Constitución una se-

rie de princi pios fundamentales en los que se basa ba lo que se consideróun orden internacional más justo, pacífico y solidario.En la iniciativa de decreto enviada al Senado por el presidente De la

Madrid se de ja constancia de que los princi pios de la política exterior re-fle jan los intereses del país, señalando que la convivencia pacífica entrelas naciones sólo puede ser garantizada con el res peto incondicional al princi pio de la autodeterminación de los pue blos.

La misma iniciativa hace referencia a los princi pios de no interven -ción, de la solución pacífica de las controversias, de la igualdad jurídica

de los Estados, de la coo peración internacional para el desarrollo, así co-mo el de la lucha por la paz y seguridad internacionales, es manifestandoque los mismos no sólo res ponden a la defensa del interés nacional,sino que además son un com promiso con el nacionalismo y el pensa-miento progresista.

Igualmente, se pro pone modificar la misma fracción X, para ajustar lareferencia a “Congreso Federal”, como el órgano que ratifica (o aprue ba)los tratados internacionales, para de jar ex plícito que es el Senado a quien

corres ponde tal atri bución, y así lograr congruencia con los artículos 76,fracción I, y 133, de la ley fundamental.Si bien es cier to que en el tex to de la iniciati va se ha ce una somera re-

ferencia a la suscrip ción por México de la Carta de la Organi zación delos Estados Americanos (cuyo texto recoge el princi pio de que todos losEstados son iguales entre sí) y la Convención para el Arreglo Pacífico delos Conflictos Internacionales (La Haya, 1899) y al Tratado de Solucio-nes Pacíficas (Pacto de Bogotá, 1948), instrumentos que consagran el

princi pio aludido en sus títulos, no hay ninguna otra mención a los pro- pósitos y princi pios de las Naciones Unidas ni a las Declaraciones de lamisma Organización referentes a las relaciones de amistad y coo peraciónentre los Estados.

Las comisiones dictaminadoras del Senado de jaron constancia de quedurante el ejercicio de dicha legislatura algunos de sus miem bros ha bíanya manifestado inquietudes coincidentes con los pro pósitos de la iniciati-va presidencial y ha bían ela borado ante proyectos para reformar la frac-ción X del artículo 89 constitucional. Algunos de ellos, durante la segun-

da lectura del dictamen, indicaron su deseo de intervenir en la sesión para apoyar determinados princi pios de la nueva fracción X.

LA IGUALDAD JURÍDICA DE LOS ESTADOS 171



Para referirse al princi pio de la igualdad jurídica de los Estados, tomó

la pala bra el senador Ro berto Casillas Hernández, quien afirmó que

la naturaleza jurídica de las naciones y su igualdad y equili brio con las de-más sur ge dentro del ám bi to de la éti ca, de la so cio logía y que es necesa-rio contem plarla como pro blema de corres ponsa bilidad universal. En esavirtud, concluye, elevar a rango constitucional el reconocimiento de este

princi pio, constituye la concreción de un postulado que siem pre hemos practicado y que cada vez tendrá la mayor im portancia.

El pro pio senador tam bién enfatizó que la naturaleza jurídica de lasnaciones no sólo radica en el reconocimiento de su derecho como nacio-nes, sino en el recí proco res peto de unas a otras dentro de ese nivel de paridad. Con una votación am pliamente mayoritaria el Senado apro bó el proyecto presiden cial de refor ma al artícu lo 89, fracción X, y lo pasó a laCámara de Di putados para su deli beración y efectos legales corres pon -dientes.

La Comisión de Go bernación y Puntos Constitucionales de la Cámara

ba ja estudió el proyecto de decreto y la minuta enviada por la Cámara deSenadores conforme a lo dis puesto por el artículo 72, inciso a), de la car-ta magna. Des pués de hacer una referencia a los antecedentes históricosde las facultades presidenciales en las Constituciones de 1824, 1857 y1917, es pecialmente a aquellas orientadas a la dirección de las “negocia-ciones di plomáticas” y a la cele bración de tratados con potencias extran- jeras, emitió un dictamen favora ble a la iniciativa.

En ese dictamen se afir ma que Méxi co tie ne la convic ción de que losintereses de los Estados encuentran su res paldo en la legitimidad de sus

causas y no en el pode río de su for ta leza mili tar o econó mica. Esa con-vicción se confirma en los constantes pronunciamientos de México antelos foros internacionales que buscan “reafirmar la vigencia del princi piode la igualdad jurídica de los Estados”, como lo confirman las cartas dela Orga ni zación de las Na cio nes Uni das y de la Organi zación de losEstados Americanos, en cuyos textos se recoge el es píritu del “princi piode que todos los Estados son iguales entre sí”.

La misma comisión dictaminadora sostiene que los princi pios de polí-

tica exterior de México, cuya elevación a rango constitucional se pro po-ne por el titular del Ejecutivo, corres ponden ca balmente al desenvolvi-




miento de los postulados políticos que preconizan en lo interno los

regímenes emanados de la Revolución de 1910-1917. No hay ningunaincongruencia entre la política interna y la política exterior. No puedeha berla porque és ta se nutre de aquélla y a ella sir ve. Sirve a los in teresessu periores de la nación.

Termina su dictamen afirmando que los princi pios que conforman la política internacional de México han sido reconocidos universalmente, por lo que de manera plena se justifica su elevación a rango constitu-cional.

Di putados de diversos partidos políticos intervinieron en la discusión.

Algunos de ellos cuestionaron las am plias facultades que la iniciativaotorga ba al presidente de la Re pú blica y la conveniencia o inconvenien-cia de darle rango constitucional a princi pios que pueden posteriormenteevolucionar o llegar a ser obsoletos.

No obstante es tas di sensio nes en las Cámaras, la gran mayo ría de losre presentantes apro baron el proyecto, ordenando su paso a las legislatu-ras de los estados. Lo anterior, en los términos previstos por el textoconstitucional.

Una vez que la mayoría de las legislaturas estatales apro baron el pro-yecto, la Comisión Permanente del Congreso, en uso de la facultad quele confiere el último párrafo del artículo 135 constitucional, declaró re-for mada la fracción X del ar tícu lo 89 de nuestra carta magna, para que-dar como sigue:

Artículo 89“Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:X.- Dirigir la política exterior y cele brar tratados internacionales, so-

metiéndolos a la apro bación del Senado. En la conducción de tal política,el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes princi pios normati-vos: la autodeterminación de los pue blos; la no intervención; la solución

pa cífica de controversias; la pros crip ción de la amenaza o el uso de lafuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Esta-

dos; la coo peración internacional pa ra el de sarrollo; y la lucha por la paz yla seguridad internacionales.

El decreto de reforma entró en vigor al día siguiente de su pu blicaciónen el Diario Oficial de la Federación, el 11 de mayo de 1988.




IV. LAS FUENTES DE INSPIRACIÓN DE LOS PRINCIPIOS

NORMATIVOS

Aunque la iniciativa presidencial y el Diario de Debates en am bas Cá-maras del Congreso no lo mencionan ex presamente, los siete princi piosnormativos que el presidente de be observar en la conducción de la “polí-tica exterior” de México fueron ins pirados en el seno de foros internacio-nales.

En los de bates que se realizaron en la Cá mara ba ja se afir mó “que pa-ra bien de las re lacio nes interna ciona les es pre ciso que la fuerza de los

intereses de los Estados encuentre su res paldo en la legitimidad de suscausas y no en el poderío de su fortaleza económica”, subrayando “queMéxico tiene esa convicción, como lo demuestran sus constantes pro-nunciamientos ante foros internacionales, que buscan rea firmar el prin-

ci pio de la igualdad jurídica de los Estados”.

En el mismo Diario de Debates se ha ce referencia a la sus crip ción porMéxi co de las cartas de la Orga ni zación de las Na cio nes Unidas y de laOrganización de Estados Americanos, en cuyos textos se recoge “el es pí -ritu del princi pio de que todos los Estados son iguales entre sí”. En efec-

to, la Carta de la ONU en su ca pítulo I descri be los pro pósitos y principios de la Organización. En su artículo 1.2 esta blece que dentro de los primeros está el de fomentar entre las naciones relaciones de amistad ba-sadas en el res peto al princi pio de la igualdad de derechos”. En su artícu-lo 2.1 ex plícitamente afirma que para la realización de sus pro pósitos, laONU y sus miem bros procederán de acuerdo con los siguientes principios: inciso (1) La Organización “está basada en el princi pio de la igual-dad so berana de todos sus Miem bros”. Los incisos (2), (3), (4), (5), (6) y(7) del mismo artícu lo hacen referen cia a la buena fe, la segu ridad in-terna cio nal, la absten ción en el uso de la fuerza armada, ayu da a la ONU,el mantenimiento de paz y la seguridad internacionales y a la no inter-vención.

En lo que corres ponde a la Carta de la OEA, su artículo 9o. esta bleceque

los Estados son jurídicamente iguales y que disfrutan de iguales derechose igual ca pacidad para ejercerlos, teniendo tam bién iguales de beres. Losderechos de cada uno no de penden del poder que dis pongan para asegurar su ejercicio, sino del sim ple hecho de su existencia como persona de dere-cho internacional.




Además, se afirma que todo Estado americano tiene el de ber de res pe-

tar los derechos de que disfrutan los demás Estados.

V. LA DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS

R EFERENTES A LAS R ELACIONES DE AMISTAD

Y COOPERACIÓN ENTRE LOS ESTADOS

En una materia tan significativa para la Organización de las NacionesUni das era de es pe rar se que la Asam blea Ge neral de aquélla, cum pliendocon lo que dis pone el artículo 13.1 (a) de la carta, promoviera estudios ehiciera recomendaciones para fomentar la coo peración intergu bernamen-tal en el cam po político, así como im pulsar el desarrollo progresivo delderecho internacional y su codificación.

El cuer po creado es pecialmente para estos fines en 1947 (la Comisiónde Derecho Internacional) no ha bía logrado avances aprecia bles en la ta-rea de codificar el derecho internacional. Los países de menor desarrolloha bían hecho presión en los foros internacionales para definir en una de-claración lo que significa ba “codificación de la coexistencia pacífica”.

Las discusiones en 1961 y 1962 en el seno de la Asam blea General(Sexta Comisión Jurídica) culminaron con la adopción de la Resolución1815, XVII, adoptada por unanimidad, relativa al estudio de “los principios de derecho internacional que se refieran a las relaciones de amistady coo peración entre los Estados de conformidad con la Carta”. En ella seresuelve “em prender un examen de esos princi pios con la mira en su de-sarrollo progresivo y posterior codificación, a fin de asegurar su aplica-ción más efectiva”. En esa ocasión se identificaron siete princi pios dederecho internacional, a sa ber:

1. El princi pio de que los Estados en sus relaciones internacionalesde berán abstenerse de la amena za o del uso de la fuerza con tra laintegridad territorial y la inde pendencia política de cualquier Esta-do, o de alguna otra manera inconsistente con los pro pósitos de las Nacio nes Unidas.

2. El princi pio de que los Estados de berán ajustar sus controversiasinternacionales por medios pacíficos, de manera que no se pongaen peligro la paz y la seguridad internacionales.

3. El princi pio relativo al de ber de no intervenir en los asuntos que sonde la jurisdicción interna de los Estados, de acuerdo con la Carta.




4. El princi pio de la obligación de los Estados de coo perar entre sí,

de conformidad con la Carta.5. El princi pio de igualdad de derechos y de la li bre determinación delos pue blos.

6. El princi pio de la igualdad so berana de los Estados.7. El princi pio de la buena fe en el cum plimiento de las obligaciones

internacionales.

La Asam blea deter minó la creación de un comité es pe cial con el en -cargo de formular un estudio que contuviera conclusiones y recomenda-

cio nes en el marco de una de claración de princi pios re feren tes a las re la-ciones de amistad y coo peración entre los Estados, de conformidad conla Car ta de las Naciones Unidas y su signi fi cación en el derecho y las re-laciones internacionales. Dicho Comité se integró con 27 Estados miembros, entre los que figuró México; posteriormente se incrementó elnúmero de miembros a 31.

Sin em bargo, el Comité no terminó sus la bores hasta seis años des- pués de un intenso de bate y de tomar en cuenta los avances observadosen el derecho internacional de los últimos años. Así se origina la Resolu-

ción 2625, XXV, del 24 de octu bre de 1970, que confirma los siete prin-ci pios básicos de derecho internacional antes enunciados. En el Preám- bulo de la citada Resolución se hace un llamamiento a todos los Estados para guiarse por estos princi pios en su com portamiento internacional y para desarrollar sus relaciones mutuas so bre la base de la estricta obser-vancia de estos princi pios.

Sería muy tentador el analizar todos y cada uno de los siete princi piosde amistad y coo peración entre los Estados de conformidad con la Car-

ta de las Na cio nes Unidas, ya que todos, con su misma terminolo gía o li- geramente modi ficada, se re producen en la relación de los princi piosnormativos que esta blece el artículo 89, fracción X, de la Constitución.

Sin em bargo, el ám bito de este estudio está orientado al princi pio dela igualdad jurídica de los Estados, que en la Declaración de Princi piosde Amistad y Coo peración entre los Estados (DPAyC) de conformidadcon la Carta de la ONU, apa rece lis tado como el sex to de ellos. Es in te-resante advertir que el mencionado princi pio se encuentra identificadocomo “de la igualdad soberana de los Estados”.

En la discusión y formulación de este princi pio se puede perci bir elvínculo entre la política y el derecho. Como lo vimos anteriormente al




comentar el ar tícu lo 2.1 de la Carta de la ONU, el término “igualdad so-

berana” está significando el status jurídico internacional de las entidades políticas que son miem bros de la organización; es decir, esta bleciendoque los Estados son iguales —como so beranos inde pendientes en el in-tercam bio internacional— en que son participantes.

No obstante que en la realidad política, económica, militar y otros ni-veles, siem pre existirán diferencias entre países de mayor o menor pode-río, la igualdad jurídica mantiene el paralelismo. En otras pa la bras, elconcepto de igualdad jurídica constituye un elemento esencial e indivisi- ble del concepto de igualdad soberana.

Lo anterior se confirma con la pro pia Declaración 2625, XXV(DPAyC), que esta blece: “Todos los Estados gozan de igualdad so bera-na. Tienen iguales derechos e iguales de beres y son por igual miem brosde la comunidad internacional, a pesar de las diferencias de orden econó-mico, social, político o de otra índole”.

En particular, la igualdad so berana com prende los elementos si-guientes:

a) Los Estados son jurídicamente iguales.

b) Cada Estado goza de los derechos inherentes a la so beranía plena.c) Cada Estado tiene el de ber de res petar la personalidad de otros

Estados.d) La integridad territorial y la inde pendencia política del Estado es

inviola ble.e) Los Estados tienen el derecho de escoger li bremente y de desarro-

llar su sistema político, social y cultural.f) Todos los Estados tienen el de ber de cum plir por entero y de buena

fe sus obligaciones internacionales y de vivir en paz con otrosEstados.

Como afirma César Se púlveda,2 puede decirse que la igualdad legalinternacional es un dogma muy im portante; las Naciones Unidas son laúnica organización universal a través de la cual se pueden remediar lasdiscre pancias materiales entre los Estados y me jorar el derecho de laigualdad. Por ello, dice, el Gru po de los 77 (ahora constituido por 125Estados), el llamado Tercer Mundo, ha podido hacer valer como “palan-


2 Se púlveda, César, El derecho de gentes y la or gani zación internacional en los um-

brales del si glo XXI , México, Fondo de Cultura Económica, 1995, pp. 148 y 149.



ca” el princi pio jurídico a fin de obtener resultados que normalmente se

lograrían por medios políticos.Lo anterior com prue ba una vez más cómo se com binan y se correla-cionan la política y el derecho. Los países dé biles de ben invocar este princi pio como escudo ante los más poderosos para atenuar la desigual-dad en todos los foros internacionales, desigualdad que muchas veces noes posi ble evitar cuando existen vallas reglamentarias o estatutarias. Laigualdad en la vota ción exis te en la Asam blea Gene ral de las Nacio nesUnidas, pero tiene limitaciones en el seno del Conse jo de Seguridad. Lasdecisiones de este órgano de ben adoptarse por el voto afirmativo de nue-

ve de sus miem bros, incluyendo los votos afirmativos de los cincomiembros permanentes.

VI. COROLARIOS DEL PRINCIPIO DE LA IGUALDAD SOBERANA

1. Inmunidad jurisdiccional

La igualdad jurídica (o so berana, como lo ex presa la Carta de laONU) tie ne distin tas consecuen cias. Una de ellas es el de recho de to doEstado para rechazar toda in jerencia del exterior. En el ám bito de la doc -trina de las inmunidades, uno de los esenciales derechos es que ningúnEstado puede ser em plazado ante una jurisdicción interna extran jera sino media el otorgamiento ex preso de su consentimiento. Como corolariode lo anterior se sigue que no se puede em prender contra ningún Estadocualquier acción de oficio, de todo ti po, en contra de sus bienes, dere-chos o ha beres, sitos en territorio extran jero. La inmunidad de ejecución

(tra bar em bargos, remates, etcétera) viene a com pletar la inmunidad de jurisdicción, en una relación de causa-efecto. Todo lo antes ex puesto puede resumirse en el clásico princi pio romano par in parem not habet

im perium. La inmunidad jurisdiccional de los Estados ha sido tam biénderivada por otros internacionalistas de otros princi pios paralelos, comoel de inde pendencia y dignidad de aquéllos.3 Sin em bargo, la doctrinacontinúa abierta al de bate en cuanto pueda significar una denegación de justicia con res pecto a una reclamación legalmente fundada. No obstante,la práctica esta blecida permite concluir que conforme al derecho interna-


3 Oppenheim’s International Law, 9a. ed., volume I (1996), pp. 341 y 342.



cional consuetudinario los Estados extran jeros no pueden ser demanda-

dos en los tri bunales de otros países.Así, el artículo 15 de la Convención Euro pea so bre Inmunidad de losEstados (1972), la Ley de Inmunidades de Estados So beranos Extran je-ros de los Estados Unidos de América (1976) y el ordenamiento análogodel Reino Unido (1978) esta blecen una regla general so bre exención juris-diccional con limitadas excepciones. Dicha regla se confirma en el Pro -yecto de Articulado so bre Inmunidad Jurisdiccional de los Estados y susPro piedades, adoptado por la International Law Commission en 1991.

La inmunidad jurisdiccional, en determinados casos, puede hacerse

extensiva a entidades paraestatales u organismos descentralizados cuan -do son demandados en territorios extran jeros y com prue ban que su ac-tuación en ellos está estrechamente formulada a los intereses del Estado.4

Este último, sin em bargo, puede renunciar a su inmunidad, ya sea some-tiéndose voluntariamente al tri bunal del país donde fue demandado, ocomo consecuencia de su consentimiento plasmado en un contrato o enun instrumento internacional.

Asimismo, cuando un Estado ha convenido contractualmente someter-

se al ar bitra je en caso de que surgieran controversias derivadas del pacto,los tri bunales rechazarían la reclamación de inmunidad so berana que pre-tendiera invocar dicho Estado en los procedimientos ar bitrales en que seinvolucrara o en las medidas procesales tendientes a la ejecución de unlaudo dictado en su contra. La renuncia a la inmunidad so berana tam bién puede perderse por renuncia tácita; por ejem plo, cuando el Estado es de-mandante partici pa en el proceso o en el fondo del litigio.

Inde pendientemente de lo anterior, la tendencia general observada enla práctica internacional ha sido la de distinguir entre los actos que el

Estado realiza cuando: a) actúa en su ca pacidad como so berano (jure im- perii), y b) actuando como ente de derecho privado o en el ám bito co-mercial (jure gestionis). Si bien es cierto que la dis tin ción en tre actos ju-

re im perii y jure gestionis ha devenido en un princi pio generalmenteaceptado a nivel interna cional, tam bién lo es que muchas ve ces no es fá-cil esta blecer el lindel entre los actos de uno y otro ám bito. Lo anterior puede pro piciar cierta incertidum bre e inconsistencia en las resolucionesde los tribunales.


4 Matter of Sedco, Inc. Intenational Legal Materials, 21 (1982), relacionada con Pe-tróleos Mexicanos.



2. Reconocimiento de actos oficiales extran jeros; la doctrina

del “acto de Estado”

Otro corolario del princi pio de igualdad jurídica (so berana) de losEstados es aquel que preconiza, como regla general, que los tri bunales deellos no pueden cuestionar la validez o legalidad de los actos oficialesde otra entidad pú blica extran jera, e incluso la de sus funcionarios ac-tuando en el ejercicio de la autoridad so berana del Estado exterior, cuan-do tal acto pretende surtir efectos en la jurisdicción (foro) de otro Estado.

La fórmula clásica de esta doctrina se esta bleció por la Su prema Corte

de Jus ticia de los Estados Unidos de Améri ca en el caso Underhill vs. Hernández 5 al esta blecer que “cada Estado so berano está obligado a res- petar la inde pendencia de los otros Estados so beranos; los tri bunales deun país no podrán poner en juicio los actos gu bernamentales de otroEstado que tengan efecto en su pro pio territorio”. Este princi pio aplicacuando el Estado extran jero sea parte en los procedimientos o cuandosus actos son im pugnados en un proceso en el que no es parte; sin em- bargo, los tri bunales del foro lo ignoran cuando el acto estatal es resulta-

do de operaciones comerciales y no estrictamente proveniente de autori-dad so berana.Los llamados “actos de Estado” normalmente se refieren a medidas de

carácter legislativo del exterior que tienen efectos en la jurisdicción in-terna de otra entidad so berana. No obstante, pueden estar su jetas a exa-men y negárseles efectos extraterritoriales si a juicio de los tri bunales delforo tales leyes son confiscatorias,6 si invaden materias de orden pú blicoo si son claramente inconsistentes con el derecho internacional.7

No obstante, y su jeto a las limitaciones que pudieran existir en los di-

ferentes Estados, la “legalidad” del acto legislativo emitido en el Estadoextran jero no es generalmente controvertida en los tri bunales del foro.La Su prema Corte de los Estados Unidos ha considerado que el recono-cimiento del “Acto de Estado” tie ne sus raíces en la re gla tradi cio nal de“cortesía” (comity) reconocida entre entidades so beranas inde pendientes.


5 (1897) 168 US 250, Su prema Corte 83.6 Un ejem plo tí pico fue el caso Banco Nacional de Cuba vs. Sabatino (1964) 376

US, 398, en que las cortes norteamericanas negaron efectos a la ley ex pro piatoria de

Cuba.7 Véase casos D’Angelo vs. Petroleos Me xicanos (1976), International Law Re ports,66, p. 257; Asociación de Reclamantes vs. Estados Unidos Me xicanos, LM, 22 (1983).



Sin em bargo, limitaciones esta blecidas por la política del Poder Ejecuti-

vo trascienden a los órganos jurisdiccionales de ese país, quedando en li- bertad para juzgar so bre el fondo (merits) del acto del Estado extranjeroy decidir sobre sus efectos.

En el Reino Unido tam bién existen restricciones judiciales, pro ba ble-mente más severas, al reconocimiento absoluto del “acto de Estado”. Encam bio, la Corte de Casación en Italia ha reconocido que dichos actos noson via bles de escrutinio jurisdiccional.

Las anteriores discre pancias, que no son uniformes ni coincidentes en lacomunidad internacional, han im pedido que la doctrina del acto del Estado

sea considerada como una regla verdadera de derecho internacional.

3. Igualdad de voto en la creación del derecho convencional

La igualdad jurídica de los Estados, como entes de derecho internacio-nal, tiene como otro corolario el derecho de cada uno, por dé bil o peque-ño que sea, a vo tar y par ti ci par en la cele bra ción y apro ba ción de acuer-dos, convenciones o tratados, con la misma autoridad que los Estados

más poderosos política y económicamente; lo anterior, su jeto a lo dis- pues to en acuerdos in ter na cio nales, así como en la Car ta de las Nacio nesUnidas. De otra manera, rige el princi pio adoptado por el artículo 5o. dela Declaración de Derechos y Obligaciones de los Estados, que esta blece“un sistema de relaciones económicas internacionales basado en la equi-dad, igualdad so berana e interde pendencia de los intereses de países de-sarrollados y de aquellos en vías de desarrollo”.8

La Carta fue adoptada con el pro pósito fundamental de promover unnuevo orden económico a nivel internacional. Su ca pítulo I esta blece que

las relaciones económicas y políticas entre los Estados de ben estar regi -das, inter alia, por los siguientes princi pios: so beranía; integridad territo-rial e inde pendencia política; igualdad so berana, no agresión; no inter-vención; beneficios mutuos y equitativos; coexistencia pacífica; igualdadde derechos y autodeterminación; solución pacífica de las controversias;cum plimiento en buena fe de las obligaciones internacionales; res peto alos derechos humanos y a las li bertades fundamentales; coo peración in-ternacional para el desarrollo; promoción de la justicia social internacio-

nal y otras más.


8 Adoptada por la Asam blea Ge ne ral de la ONU en 1974, Resolución 3281 (XXIX).



En el ca pí tu lo II se afir ma que cada Esta do tiene el derecho de escoger

su pro pio sistema económico, político, social y cultural; de ejercer su plena so beranía so bre sus riquezas, recursos naturales y actividades eco-nómicas; igualmente, para partici par en el comercio internacional y otrasformas de coo peración económica.9

Asimismo, se de ja constancia de que todos los Estados son jurídica-men te iguales y que, como miem bros de la comunidad internacional, tie-nen el derecho de partici par en los procesos de toma de decisión para re-solver, a nivel internacional, los pro blemas económicos, financieros ymonetarios; queda esta blecido que todos los Estados se beneficiarán con

el desarrollo del comercio y de la promoción del progreso económico ysocial, princi palmente en bien de los países en desarrollo.10

Se ha ce én fasis en los de rechos de aque llos Estados en vías de de sa-rrollo y en la obligación de los Estados desarrollados para auxiliarlos. Eneste punto coincide con el Convenio Internacional so bre Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales de 1996, que im pone obligaciones análo-gas a los países más desarrollados, para determinar en qué extensión ga-rantizarán sus derechos a los no nacionales.11

Los efec tos le gales que esta Carta pueda tener en las próximas déca-das son inciertos. El instrumento, al igual que sus correlativos, la Decla-ración y el Progra ma de Acción para el Esta blecimiento de un NuevoOrden Económico Internacional,12 formalmente sólo son resoluciones dela Asam blea Ge neral de las Naciones Uni das; en tal virtud, no esta ble cenderechos y obligaciones vinculantes para todos sus Estados miem bros.Aunque fueron adoptadas por una absoluta mayoría de votos, parece pro- ba ble que por ahora se consideren más bien como las ex presiones de va-rias as piraciones de la comunidad mundial y no de obligaciones exigi-

bles a sus signatarios.

4. El princi pio de no discriminación

Aunque los Estados son iguales como entidades so beranas en el dere-cho internacional, dicha igualdad no im plica que un Estado de ba tratar a


9 Artículos 2o. y 4o. de la Carta.10 Artículos 6o., 8o., 9o., 11 y 13 de la Carta.

11 Artícu lo 2.3 del Con venio.12 Asam blea General de la ONU. Resoluciones 3201 y 3202, sexta sesión especial,1974-1975.



todos los otros ba jo un común denominador. En el derecho consuetudi-

nario no existe una obligación que obligue a los Estados a esta blecer untratamiento idéntico; la li bertad de los mismos para otorgar un tratamien-to preferencial a determina dos Estados, así como la de im poner condicio-nes más desventa josas a otros, ha sido siem pre un instrumento válido enla política de las relaciones internacionales.

No obstante lo anterior, la discrimina ción (tratamiento diferencial por diversos motivos: políticos, económicos, culturales u otros), es am plia-men te reconocida como indesea ble. La obligación de cum plir de buenafe los términos de un convenio internacional multilateral, en relación con

las otras partes del mismo, lleva im plícita la de aplicar sus esti pulacionesen un mismo plano para todos los signatarios.

La Declaración de Princi pios de Derecho Internacional relativos a lasRelaciones Amistosas y de Coo peración entre los Estados, de acuerdocon la Carta de las Nacio nes Unidas,13 conlleva im plícito este princi pioderivado de la igualdad so berana de los Estados. Dicha Declaración, alaludir a la obligación de aquéllos para promover la coo peración interna-cional prescindiendo de las diferencias que existan en sus sistemas políti-

cos, económicos y sociales, subraya que dicha coo peración ser “li bre dediscriminación fundada en tales diferencias”.Varias dis posiciones del Acuerdo General so bre Tarifas y Comercio

(GATT) están fundadas en el princi pio de no discriminación. Un ti po pe-culiar de la obligación de no discriminar se incluye en aquellos tratadosque contie nen en su texto la cláusu la de la “nación más favo recida”. Endichos instrumentos el Estado cesionista ( grantor ) se obliga a otorgar aotros Estados los beneficios que concede a terceros Estados.

Es tam bién frecuente que en el derecho convencional se im ponga a los

Estados parte la obligación de otorgar condiciones más favora bles a undeterminado Estado o gru po de Estados.14

5. Bienes en el Estado extran jero

Si bien es cierto que el Estado como ente so berano tiene una am pliainmunidad jurisdiccional ante los tri bunales de otros Estados, aún secuestiona si dentro del marco de igualdad jurídica que esta blece el dere-


13 Cuarto princi pio. Resolución de la Asam blea General núm. 2625 (XXV), 1970.14 Véase GATT, artículos 1.2-4.



cho internacional de be otorgar o no una protección es pecial a bienes o

pro piedades de otro Estado ubicados en su territorio. Este cuestiona-miento se enfoca princi palmente a las posi bles acciones de autoridadesadministrativas del Estado huésped.

En términos generales se alude a los bienes de pro piedad di plomáticao consular o a bienes de em pre sas pa raes tatales que ope ran en el ex tran - jero. En lo que concierne a pro piedades inmue bles de em ba jadas y con-sulados (y a los bienes mue bles sitos en ellas), existe consenso en el de-recho de gentes consuetudinario para concederles inviola bilidad. Sinem bargo, dicha inmunidad no es extensiva, como regla internacional, a

otras pro piedades no destinadas a re presentaciones de carácter di plomáti-co o consular, tales como cuentas bancarias, depósitos de inversión yotras con objetivo comercial.

La reali dad in di ca que en ciertos casos es tas úl ti mas pue den ser sus-cepti bles de em bargo e incluso ex pro piación.15 Sin em bargo, el Estadohués ped, al adoptar tales medidas, de berá abstenerse de ar bitrariedades yajustarse a los requerimientos que fi ja el derecho internacional. Así, por ejem plo, en caso de ex pro piación de berá pagar una indemnización que

sea jus ta confor me a la ley. No obstan te, hay que trazar una dis tin ciónentre la posi ble adopción de dichas medidas por el Estado anfitrión y laforma de conducir su ejecución cuando el Estado afectado se opone aaquéllas. En ciertos casos se requerirá instaurar procedimientos judicia-les en tal sentido otorgando al Estado extran jero derechos para im pug-narlos ante los tri bunales del Estado anfitrión.

En caso de acudir a la vía judicial se podrían pro piciar alegatos en tor-no a la inmunidad so berana o de limitaciones para poder ejecutar senten-cias so bre pro piedad estatal. La Convención Euro pea so bre Inmunidad

Estatal (1976), en uno de sus artículos opcionales, permite ejecutarlas encontra de pro piedades de un Estado cuando las resoluciones definitivasfueron dictadas en procedimientos en que dicho Estado no tenía inmuni-dad jurisdiccional. El instrumento se refiere esencialmente a procedi-mientos relativos a actividades industriales o mercantiles en los que elEstado actuó jure gestionis y los bienes involucrados fueron usados enconexión con tales actividades.


15 Véase Convención Euro pea so bre Inmunidad de los Estados (1972), artículo 23.Tam bién los artículos so bre Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y sus Pro pieda-des, de la Interna tional Law Commission (1986).



VII. EL ESCEPTICISMO EN LA DOCTRI NA

El elevar a rango constitucional los princi pios adoptados en la Cartade las Naciones Unidas y en otros instrumentos internacionales ha pro pi-ciado la crítica de algunos autores mexicanos. Su inquietud se orienta sobre dos facetas: a) la de in cor po rar en la ley su prema del país (como princi pios rectores a seguir por el titular del Poder Ejecutivo) aquellos yaconsagrados en tratados internacionales de los que México es parte, y b)la inclusión del princi pio de igualdad jurídica de los Estados como unade las normas recto ras en la con duc ción de la políti ca exterior.

En relación con la primera de estas inquietudes, Alonso Gómez-Ro- bledo Verduzco16 ha ex presado:

si vemos con cuidado el precepto reformado so bre nuestras directricesde política exterior, no podemos sa ber si su enumeración es solamente decarácter enunciativo o es una de carácter exhaustivo lo que en lo futuro

podría generar pro blemas de carácter político-constitucional, lo que con-llevaría al re planteamiento de “nuevos princi pios” y con ello... a pro ble-máticas reformas constitucionales.

So bre la necesidad de reformar la Constitución para incor porar los lla-mados princi pios rectores de la política exterior, el citado jurista opinaque dicha necesidad no existía, ya que tales princi pios están insertos enmultitud de instrumentos internacionales de los cuales México es parte,in clu yendo la Carta de la ONU y la Car ta de la OEA. En tal vir tud, rei te-ra, de conformidad con el artículo 133 de nuestra Constitución, las Car-tas de la ONU y de la OEA son tratados internacionales que en su mo-

mento fueron ratificados por el Senado de la Re pú blica y por lo tanto son“ley su prema de toda la Unión”.

Sin per juicio de lo anterior, agrega, los citados princi pios forman parte del “derecho internacional consuetudinario”, que obliga por igual atodas las naciones, inde pendientemente de tratados o convenciones inter-nacionales. Pro ba blemente, con jetura ba Gómez-Ro bledo, la única ex pli-cación —nunca justificación— de incor porar a la Constitución los prin-ci pios rectores que siem pre han conformado nuestra política exterior


16 Gómez-Ro bledo V., Alonso, “La política exterior mexicana: sus princi pios funda-mentales”, Anuario Me xicano de Derecho Internacional , 2001, vol. 1, pp. 197-217.



sería la de generar con ello su mayor difusión y pro pagación entre todos

los ha bitantes del país.17

Con referen cia a la se gunda de es tas in quietudes, es decir, a la inclu -sión del princi pio de igualdad jurídica de los Estados como norma recto-ra en la conducción de la política exterior, César Se púlveda piensa que lamisma, además de ser su perflua, es desafortunada.18 En primer lugar, di-ce, no puede pensarse en una organización internacional en donde hayamiem bros de diferentes status. En segundo lugar, adiciona, la igualdades relativa, pues las grandes potencias se han arrogado funciones que es-ta blecen una notoria desigualdad con las potencias menores. En esa vir-

tud, las pala bras “igualdad so berana” no significan nada es pecial; conellas se quiso de cir mucho, pe ro la verdad es que fuera de poseer cier toatractivo fonético, no tienen valor semántico alguno.19

El au tor cita a Kel sen,20 quien tam bién cri tica la adop ción del ci ta do princi pio, que es carente de realidad en las organizaciones internaciona-les (princi palmente en las Naciones Unidas), y cuya inclusión se hizocon el pro pó sito de limitar las atri bu cio nes que la Carta concede a lasgrandes potencias en el Conse jo de Seguridad. La verdad es que resulta

complicado definir en qué consiste la igualdad ante la ley o la igualdad jurídica de los Estados, grandes y pequeños; no obstante, la escuela doc-trinaria más extendida afirma que tal concepto significa igual ca pacidad para adquirir derechos (o para protegerlos) por parte de un Estado.

Los tratadistas suelen indicar que la igualdad jurídica se manifiesta enla cele bración de tratados; en la partici pación de nuevas normas del dere-cho convencional; en el voto en organismos internacionales y en la segu-ridad contra la interferencia. Así, dice nuevamente Se púlveda, el artículo

2o., in ciso 1, de la Car ta de la ONU que señala que la or gani zación estáfundada en la igualdad so berana de los Estados; significa mucho, pero nodice nada.21

Volviendo a Gómez-Ro bledo, y con referencia a esta temática, en unestudio pu blicado antes de que entrara en vigor la reforma al artículo 89,


17 Gómez-Ro bledo V., Alonso, “Elevación a rango constitucional de los princi piosde política exterior”, Boletín Me xicano de Derecho Com parado, México, año XXI, núm.63, septiem bre-diciem bre de 1988, pp. 1165-1167.

18 Se púlveda, César, Derecho internacional , México, Porrúa, 1997, p. 297.19 Ibidem, p. 297.20 Kelsen, Hans, Ya le Law Journal , núm. 53, 1944, pp. 207-220.21 Se púlveda, César, op. cit ., no ta 18, p. 487.



fracción X, de la Constitución,22 adver tía que en el proyecto de de cre to

de re for ma se aludía a “la igualdad ju rí di ca de los Esta dos” creyen do“los eminentes redactores del mismo” que con ello enmenda ban para bien la re dacción de la Car ta de las Nacio nes Unidas y otros trata dos in-ternacionales que ha blan de “igualdad so berana de los Estados”. Se igno-ra, afirma, que en una sociedad internacional regida por el voluntarismo,cada Estado es so berano y no se obliga más que en la medida en que elmismo consienta. No es, agrega, el princi pio de la igualdad de los Esta-dos el fundamento del derecho internacional, sino el princi pio de la so be-ranía de éstos como base de sus re lacio nes recí procas; esto es, sólo la tra-

ducción a nivel colectivo de la li bertad del individuo.Julio Diena23 opina que la igualdad jurídica no da lugar a una igualdadde hecho, y que no se puede prescindir de la diversidad de condicionesen las cuales cada Estado se encuentra por razones políticas, históricas,geográficas, sociales, económica, etcétera. Oppenheim’s International

Law24 hace constar que los fundamentos legales de la “estatidad” tradi-cional fueron desafiados en la segunda mitad del siglo XX cuando múlti- ples Estados (antes colonias) alcanzaron su inde pendencia y mem bresíadentro de las Naciones Unidas; asimismo, durante la eta pa marxista-leni-

nista en el bloque soviético. Esas dos influencias cuestionaron y sugirie-ron el rechazo de algunas de las reglas del derecho internacional clásico,argumentando que la interrelación entre las naciones esta ba fundada enla coexistencia pacífica, o coexistencia de so beranía. Sin em bargo, el in -tento (1960-1962) de codificar dicho princi pio dentro del marco legal dela ONU resultó infructuoso.

La Declaración por la Asam blea Ge ne ral de la Orga ni zación de 1970,so bre los Princi pios de Derecho Internacional relativos a las Relacionesde Amistad y Coo peración entre los Estados, a la que previamente se hahecho referen cia, vino a de jar cla ro que ta les Princi pios son las ba ses delderecho internacional contem poráneo.

VIII. LA CARTA DE DERECHOS Y DEBERES ECONÓMICOS

DE LOS ESTADOS

La Conferencia de las Naciones Unidas so bre Comercio y Desarrolloha bía resuelto desde 1972 la urgente necesidad de “esta blecer normas


22 Gómez-Ro bledo V., Alonso, op. cit., nota 17, p. 1166.23 Derecho internacional público, Barcelona, Bosh, 1948, p. 137.24 Ninth edition, vol. 1 (1996), pp. 330 y 331.



obligatorias que ri jan en forma sistemática y universal las rela ciones eco-

nómicas entre los Estados”. A dicho efecto creó en 1972 un Gru po deTra ba jo que ela boró el Proyecto so bre la Carta de Derechos y De beresEconómicos de los Estados.

Dicho Proyecto fue transmitido a la Asam blea General en su vigésimonoveno periodo de sesiones, y esta última adoptó la citada Carta el 12 dediciem bre de 1974. Si bien es cierto que el instrumento está básicamenteorientado a la solución de pro blemas de carácter económico y social, laAsam blea General, en el Preám bulo del documento, declara que el ob je-to fundamental de la Carta es promover el esta blecimiento de un nuevo

orden económico internacional basado en la equidad, igualdad soberana,interde pendencia... entre todos los Estados, sin distinción de sistemas;igualmente se de ja constancia del deseo del órgano su premo de las Na-ciones Unidas para promover la seguridad económica colectiva “...conestricto res peto de la igualdad so berana de cada Estado...”.

En el ca pítulo I, “Princi pios fundamentales de las relaciones económi-cas internacionales”, se precisa que tales relaciones se regirán, entreotros, por los siguientes princi pios: “... b) Igualdad so berana de los Esta-dos... (g) Igualdad de derechos y li bre determinación de los pue blos”.

El artículo 10 de la Carta es aún más enfático: “Todos los Estados son jurídicamente iguales, y como miem bros iguales de la comunidad inter-nacional tienen el derecho de partici par plena y efectivamente en el pro-ceso...”. El artículo 29 del instrumento, al referirse a las res ponsa bilida -des comunes frente a la comunidad internacional, hace alusión a los princi pios apro bados por la pro pia Asam blea General en su Resolución2749 (XXV) del 17 de diciem bre de 1970 y contenidos en la Declaraciónque enmarca las Relaciones de Amistad y Coo peración entre los Estados.

Por otra parte, el princi pio de la igualdad so berana de los Estados vie-ne a ser una consecuencia lógica del derecho de los pue blos a la autode-terminación. La noción de so beranía tiene a su vez una do ble prerrogati-va: primero, la inde pendencia, es decir, la ca pacidad para el Estado deautodeterminarse, y segundo, su facultad para entrar en relaciones conotros actores de la comunidad internacional. Esta segunda prerrogativade la so beranía conlleva a su significación económica, o sea, una so bera-nía permanente so bre los recursos naturales.25


25 Gómez-Ro bledo V., Alonso, “Especificidad de princi pios jurí dicos internacionalesen un orden económico”, en Temas selectos de derecho internacional , 4a. ed., México,UNAM, p. 536.



Esta última noción, la reivindicación del derecho so bre el aparato eco-

nómico, ha permitido perci bir a los países en vías de desarrollo que suacceso a la inde pendencia política —a la so beranía— tiene que fincarseen el uso y ex plotación de los recursos en el suelo y en el subsuelo. Lareivindicación de su derecho a los recursos económicos viene a ser una parte integrante de su soberanía.

El princi pio de la so beranía permanente so bre los recursos naturalesestá pre vis to en la Car ta de De re chos y De be res Eco nó micos de los Esta-dos como un derecho inaliena ble de aquéllos. La adopción del citado ins-trumento por las Naciones Unidas ha sido considerado por la doctrina

como una codificación de normas consuetudinarias internacionales y co-mo un documento que apunta al desarrollo progresivo del derecho inter-nacional en el marco de un nuevo orden económico internacional.26

En conclusión, es de afirmarse que la noción de so beranía permanenteso bre los recursos naturales está basada en el princi pio de la igualdad soberana de los Estados, y que esa noción puede considerarse tam bién co-mo un “princi pio” con los elementos característicos de aquellos de ori-gen ideológico; asimismo, un postulado de le ge ferenda. Sin em bargo,

dicho princi pio puede desem peñar un pa pel significativo en el marco delderecho internacional positivo y llegar a constituir un verdadero prece-dente consuetudinario; por otra parte, algunos de los efectos que de él sedes prenden de ben situarse en el terreno de le ge lata, i. e., casos de ex- pro piación y nacionalización.27

IX. R EFLEXIONES FINALES

1. Sin menos preciar ninguno de los siete princi pios rectores que de beseguir el titular del Poder Ejecutivo en la conducción de la política exte-rior de México, de acuerdo con la reforma constitucional de 1988, pensa-mos que esos princi pios forma ban ya parte del derecho internacionalconsuetudinario y del convencional; en tal virtud, estando integradosdentro de los tratados, que conforme a la Constitu ción ha cele brado el pro pio presidente de la Re pú blica con apro bación del Senado, eran tam-


26 Castañeda, Jor ge, “La Char te des Droits et De voires Eco nomiques des États”, AFDI , XX, 1974, pp. 34-36.

27 Gómez-Ro bledo V., A., “La significación jurídica de princi pios de so beranía per-ma nente so bre los recursos naturales”, Temas selectos de derecho internacional , 4a. ed.,México, UNAM, 2003, p. 515.



bién parte de la ley su prema de la Unión, según lo esta blece el ar tícu lo

133 de la Constitución. De ello se sigue que no era necesario elevarlos arango constitucional e incluirlos en el artículo 89, fracción X, de nuestracarta magna.

2. Análoga apreciación puede hacerse con relación al princi pio refe-rente a “la igualdad jurídica (o so berana) de los Estados”. Dicho principio es una nor ma funda mental en las car tas de las organizacio nes de las Naciones Unidas y de los Estados Americanos, así como de otros instru-men tos internacionales de los que México es Estado parte; en consecuen-cia, es un concepto integrado en los tratados que son ley suprema en la

República.3. Inde pendientemente de lo ex puesto en los dos comentarios anterio-

res, consideramos que dada la im portancia y raigam bre universal de lossiete princi pios normativos —incluyendo, desde luego, el de la igualdad jurídica— su incor poración a la ley fundamental viene a constituir unaexaltación de ellos; su rango constitucional de berá ser una estela recor -datoria pa ra el señor pre siden te al manejar la política exterior.

X. BIBLIOGRAFÍA

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————, Derecho internacional , México, Porrúa, 1997.




LA COOPERACIÓN INTERNACIONALPARA EL DESARROLLO

Eugenio A NGUIA NO R OCH

SUMARIO: I. Introducción. II. ¿Qué de sarrollo y cuál coo pe-

ración? III. Realismo y princi pios. IV. Criterios y prioridades

de la coo peración. V. Reconstrucción del sistema económico

internacional . VI. El de sarrollo como idea económica. VII. Co -

mercio y de sarrollo. VIII. Eu foria por la coo peración interna-

cional. IX. Un NOEI di ferente al ima ginado. X. Mé xico y la

coo peración internacional para el de sarrollo. XI. Biblio-

grafía.

I. I NTRODUCCIÓN

Hace diez años escri bí un ensayo so bre el mismo tema que hoy presento,el cual fue parte del li bro in titu lado 7 princi pios bá si cos de la política

exterior de Mé xico, pu blicado en junio de 1993. En ese lapso han ocurri-do enormes cam bios en las relaciones internacionales; desde modifica -cio nes formales, como la de que la Orga ni zación de las Nacio nes Unidas(ONU) pasara de tener 183 miem bros entonces a 191 en la actualidad —entre otros con la agregación de Suiza, un país avanzado que por másde medio siglo mantuvo una neutralidad extrema y por ello rechaza ba su pertenencia a esa organización, y Timor del Este, uno de los últimosEstados surgidos del colonialismo extran jero—, hasta el radical cam biode la di plomacia norteamericana, que con su declaración de guerra al te -rrorismo internacional y su estrategia de guerra antici pada (me parece latraducción más adecuada del término preemptive war ) ha colocado en posición crítica a la ONU, al violentar princi pios básicos de la coexisten-

cia pacífica entre Estados so beranos que, jurídicamente, de berían ser iguales entre sí.

193



Entre tantos cam bios, el concepto de coo peración internacional para el

desarrollo no se ha quedado atrás, de suerte que el texto de hace una dé-cada requirió de una profunda modificación para adaptarlo a la realidaddel año 2003. Con tales alteraciones al ensayo ori ginal, el lector podría,con toda razón, preguntarse si acaso la frase “coo peración internacional para el desarrollo” tiene apenas un mero significado formal, carente desentido fenomenológico.1

Si esa frase se refiere es pecíficamente a los esfuerzos de los Estados pa ra lo grar que a tra vés de la accio nes concerta das en tre ellos, en forma bilateral o multilateral, se fomente el desarrollo económico y social, en

particular en los países más po bres y atrasados, entonces su significadoreal ha brá perdido relevancia, hasta casi desa parecer, dado el paradigmaactual de que el desarrollo resulta de la glo balidad y de su aprovecha-miento a través del funcionamiento am plio de los mercados. En este con-texto, la política de coo peración im pulsada por los go biernos del mundotendría poco sentido, y lo recomenda ble sería de jar que opere li brementeuna es pecie de “coo peración natural” o de mercado.

Puesto en forma más directa: ¿no será que uno de los pro pósitos esen-

ciales de la Carta de San Francisco es únicamente retórica circunstan -cial?, es pecíficamente el de “[R]ealizar la coo peración internacional enla solución de los pro blemas internacionales de carácter económico, so-cial, cultural o humanitario...”;2 ¿qué ob jeto tuvo en México al elevar ala categoría de princi pio constitucional una frase que, a fuerza de sufrir tantos cam bios en su realidad socioeconómica, pudo ha berse vueltohueca?

Espe ro que en el análisis que presenta ré a continua ción el lector en-cuentre una ex plicación lógica de por qué la as piración al desarrollo no

sólo es algo permanente y universal, sino que conlleva la necesidad deuna continua coo peración internacional, que se articula con el pro pósitodeli berado de resolver los pro blemas que obstruyen el desarrollo econó-mico y social de muchos pue blos. Lo que está en constante cam bio sonlas condiciones en las que operan el sistema económico y el orden políti-co mundiales; de allí que las políticas so bre coo peración para el desarro-llo ten gan necesariamente que irse adaptando a ese entorno dialéctico.

EUGENIO ANGUIANO ROCH194

1 Fenomenológico en el sentido estricto del término pro puesto por los sociólogos: el

conocimiento se construye socialmente y es dirigido hacia la solución de pro blemas prácticos. Berger & Luckmann, The Social Construc tion of Rea lity (1967).

2 Ca pítulo I, artícu lo 1, fracción 3, de la Carta de las Nacio nes Unidas.



Pero dado el carácter glo bal actual de muchos fenómenos sociales (fi-

nancieros, migratorios, am bientales, delictivos, tecnológicos, de comuni-cación, salud, etcétera), no es solamente la coo peración para el desarrollola que está su jeta a un intenso de bate por parte de es pecialistas y políti -cos, sino tam bién otros de los princi pios básicos de la política exterior deMéxico, consagrados en su Constitución y que forman tam bién parte delcon junto de princi pios internacionales for jados en el siglo XX. Así, pre-ceptos como la autodeterminación de los pue blos, la igualdad jurídica delos Estados y la no intervención son constantemente cuestionados en susalcances, con el fin de ade cuarlos a una humani dad en crecien te proceso

de integración.

II. ¿QUÉ DESARROLLO Y CUÁL COOPERACIÓN?

Aunque el término “desarrollo” casi siem pre se aplica al fenómenoeconómico, su significado ca bal abarca a la sociedad, la cultura y la con -dición humana de países individuales, o de la comunidad de naciones. Elsentido am plio de la coo peración internacional está recogido en el artícu-

lo 3o. de la Carta de la ONU, relativo a los pro pósitos de esa organiza-ción, uno de los cua les es (fracción 3a.): “Reali zar la coo pera ción inter-nacional en la solución de pro blemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulodel res peto a los derechos humanos y a las li bertades fundamentales detodos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o reli-gión”.3

De acuerdo con esta definición, la parte de la comunidad internacional

que se dio cita en San Francisco para constituir el organismo su premodel sistema mundial que entraría en vigor al terminar la Segunda GuerraMundial se fi ja ba como uno de sus cuatro ob jetivos básicos el im pulsar la coo peración entre Estados para solucionar los pro blemas económicos,sociales, culturales y humanitarios de la comunidad internacional, así co-mo fomentar el desarrollo del res peto a los derechos humanos y a las li- bertades fundamentales del hom bre. Es decir, la noción de desarrollo esintegral y no sólo económica.

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO 195

3 Carta de las Naciones Uni das y Estatuto de la Corte Inter nacional de Jus ticia, Nueva York, Servicios de Información Pú blica, Na ciones Unidas, pp. 3 y 4.



Los otros tres pro pósitos fundamentales de la ONU son el manteni-

miento de la paz y la segu ridad internacio nales; el fomento de las rela-ciones de amistad entre las naciones, basadas en los princi pios de igual-dad de derechos y li bre autodeterminación de los pue blos, y hacer que laONU sirva de centro para armonizar intereses de manera que se alcancenlos pro pósitos comunes. Como toda em presa generosa, esta con junciónde pro pósitos y princi pios tiene entretelones que res ponden a la real po-

litik del momento. En octu bre de 1945, cuando 51 Estados-nación suscri- bie ron la Carta de las Naciones Unidas, el trasfondo era la cul minaciónde los esfuerzos políticos hechos desde dos años atrás por las tres poten-

cias que ganarían la guerra —Estados Unidos, Gran Bretaña y la UniónSoviética, llamados entonces “los tres grandes”— por diseñar el ordenmundial que se im plantaría al con cluir las accio nes bélicas, y que tendríaque responder a las relaciones de poder de las potencias victoriosas.

III. R EALISMO Y PRINCIPIOS

Con frecuencia se olvida que la mayor parte del contenido de la Carta

de San Francisco, en particular lo sustantivo de la misma, se discutió yadoptó en la reunión cele brada en la mansión colonial de Dum bartonOaks, cercana a la ciudad de Washington. Allí, di plomáticos de los “tresgrandes”, a los que se agregaron re presentantes del go bierno nacionalistade China, redactaron entre el 21 de agosto y el 7 de octu bre de 1944, un bo rrador de lo que se ría la Car ta de las Naciones Unidas. Al con cluir esecón clave, los cuatro países más el re pre sen tante de las fuer zas de la Fran-cia Li bre (el gru po de “los cinco grandes”), suscri bieron una invitación a

los demás integrantes de la coalición aliada llamada de las Naciones Uni -das, para que en 1945 se reunieran en una gran conferencia en EstadosUnidos, a fin de crear una nueva institución mundial.

En otras pa la bras, lo esen cial de la arquitec tura de la pos guerra —pro- pósitos y princi pios, órganos básicos de la ONU y mecanismos de opera-ción— fue formulado en las lla madas “conferencias de la gue rra”, por Franklin D. Roosevelt, Winston Churchill y Jo seph Stalin (Iosif Vissa-rionovich Dzhugashvili), a veces con la partici pación del generalísimoChiang Kai-shek (Jiang Jieshi) y del general Charles de Gaulle. Entre la

conferencia de Teherán (noviem bre-diciem bre de 1943) y la de Yalta(fe brero de 1945) surgió el cuer po central de lo que es la ONU, pero fue




en la última de ellas cuando las potencias —los tres grandes— lograron

el acuerdo final so bre la com posición del Conse jo de Seguridad de laONU, sus miem bros permanentes y no permanentes, con prerrogativasdiferentes unos de los otros, lo cual contraviene el principio de igualdad jurídica de los Estados.

El sistema institucional mundial vigente es, pues, el fruto de unacombinación de medidas tomadas por las potencias dominantes y laadopción de una doctrina del derecho internacional que se ha gestado alos largo de muchos años. En consecuencia, la coo peración internacional para el desarrollo, uno de los pilares de la ONU en lo concerniente a pro-

pósitos y princi pios, es tam bién resultado de esa com binación entre rea-lismo y doctrina; este hí brido se analiza en los siguientes párrafos, peroantes, unas cuantas lí neas so bre la con sagra ción de ese mismo princi piointernacional, como princi pio básico de la política exterior mexicana.

Como señalara Emilio O. Ra basa en la edición de 1993, a pro pósitode la reforma a la fracción X del artículo 89 constitucional, del 11 de ma-yo de 1998, que introduce siete princi pios que de ben guiar la conductadel Ejecutivo en materia de política exterior, era innecesario insertar en

la Constitución mexicana princi pios que, al estar contenidos en tratadosinternacionales suscritos y de bidamente ratificados por nuestro país, pa-san a formar parte, de acuerdo con el artículo 133 constitucional, de lasleyes emana das de la Constitu ción; es decir, se vuel ven parte de la “LeySu prema de toda la Unión”. Añadía Ra basa, “al enmarcar constitucional-

mente nuestra doctrina internacional, la nueva norma podría no contener todos los princi pios fundamentales y perennes de Mé xico en es ta mate-ria” (cursivas en el ori gi nal).4 Es decir, si el go bierno de México suscri- bió y el Se nado rati fi có la Car ta de la ONU, no te nía senti do que en la le-

tra de la Constitución se re pitieran princi pios esta blecidos en eseinstrumento multilateral, tales como la autodeterminación de los pueblos,la no intervención, la cooperación internacional para el desarrollo o lalucha por la paz y seguridad internacionales.

Pero la enmienda se hizo y ahora muchos tratan de dilucidar si los presidentes de la Re pú blica en turno, o el secretario de Estado en el queaquél delega el mane jo de la política exterior, cum plen sus obligacionesconstitucionales al ejecutar dicha política; entre ellas la de ceñirse a los

siete princi pios básicos ex plícitos en la fracción X del artículo 89 consti-


4 7 princi pios bá sicos de la política exterior de Mé xico, junio de 1993, p. 7.



tucional. Creo que resultaría im posi ble demostrar que un presidente o su

secretario de Relaciones Exteriores violaran tales princi pios, excepto encasos de flagrante abandono de éstos. En el caso del princi pio so bre coo- peración internacional para el desarrollo, se requeriría de un acto de su-rrealismo puro para llegar a determinar incum plimiento de ese princi pio,y en cam bio resulta relativamente fácil aducir que se sigue fielmente conlo prescrito por la ley su prema, aunque los resultados sean nulos, lo que po dría ser achacado a cam bios ocurridos en instancias so bre las que nuestro país o go bierno no tienen control alguno.

IV. CRITERIOS Y PRIORIDADES DE LA COOPERACIÓN

La concepción primigenia de la coo peración internacional para el de-sarrollo surgió tam bién de los políticos e ideólogos de las potenciastriunfadoras en la Segunda Guerra Mundial, al igual que ocurrió con lavisión so bre cómo restaurar la paz y seguridad internacionales, y cómohacer go berna ble un nuevo orden político mundial, sin necesidad de unaautoridad su pranacional, en un concierto de Estados-nación nominal-

mente so beranos y cuyas características básicas venían desde el ordensur gi do des pués de la Paz de Westfalia, en el si glo XVII.

La coo peración internacional para fines muy am plios tomó forma a par tir del en cuen tro secre to entre Roosevelt y Churchill, en la costa de Newfounland, en agosto de 1941, del cual saldría una posterior declara-ción de princi pios comunes en las políticas nacionales de Estados Unidosy Gran Bretaña, en contra del nazismo. Esta declaración sería llamadamás tarde Carta del Atlán tico, en cu yo preám bu lo se seña la como una de

las causas fundamentales del surgimiento de regímenes totalitarios enEuro pa, el colapso de la economía internacional en la década de lostreinta, cuando los países abandonaron la converti bilidad de las monedasde pa pel en algún valor de garantía, como el oro; recurrieron al protec-cionismo y a las devaluaciones como medio para com petir, y llevaron alcomercio internacional a los niveles más ba jos de su historia.

Como res puesta a los males ocurridos, el presidente estadounidense yel primer ministro británico postularon el fortalecimiento de la democra-cia como sistema político, y la restauración de la economía internacionalfundada en el comercio y los mercados li bres. Al mismo tiem po, anun-ciaron su resuelta oposición a los regímenes totalitarios de diferente cu-




ño, aunque tuvieron que hacer una excepción cuando res paldaron la “es-

pléndida defensa que ustedes [los soviéticos] están haciendo contra elataque nazi”5 (unas semanas antes, Hitler ha bía invadido sor presivamen-te a su aliado de ocasión).

Entre los as pectos doctrinarios más significativos de la Carta delAtlántico esta ban los “derechos de autodeterminación, autogo bierno y li- bertad de pala bra para todos los pue blos” y la promesa de un sistemaeconómico internacional más equitativo, además de otros princi pios.6 LaCarta del Atlántico fue endosada internacionalmente poco des pués de laentrada de Estados Unidos a la guerra (en diciem bre de 1941), al ser in-

cluidas sus dis posiciones en un nuevo instrumento denominado “Decla-ración de las Naciones Unidas”, suscrito en la ciudad de Washington el1o. de enero de 1942, por los re presentantes oficiales de Estados Unidos,Gran Bretaña, Unión Soviética y China, más otros 22 Estados. Esta De-claración serviría como base ideológica para la coo peración entre losaliados durante lo que restaría de la Segunda Guerra Mundial, cuya dura-ción fue de septiem bre de 1939 a agosto de 1945.

Una vez que Estados Unidos entró en guerra contra las potencias del

eje Berlín-Roma-Tokio, las acciones de política internacional en materiade coo peración para el desarrollo, promovidas princi palmente por dicho país, se orientarían a res paldar a Euro pa. Por un lado, la poderosa maqui-naria industrial estadounidense produciría el armamento y municionessuficientes para sus aliados, y por el otro su ca pacidad financiera, por medio de préstamos y arriendos, aceitaría las cadenas de transmisión dela ayuda material al Reino Unido, ago biado por el esfuerzo bélico y se- parado del grueso del continente euro peo, que esta ba ba jo la ocu pación

de la Ale mania nazi y de su coalición. Esa misma ca pacidad indus trial yfinanciera permitió a los estadounidenses trans portar toneladas de mate-rial bélico y no bélico como ayuda a los soviéticos, que so porta ban elem bate de la wehrmacht . A partir del invierno de 1942-1943, la URSScomenzaría una ofensiva desde las ruinas de Stalingrado, hasta terminar,en abril de 1945, con la toma de Berlín.


5 Kee sing’s Contem porary Archives, Keesing’s Pu blication (Longman Group Ltd)

UK, 1940-1943, p. 4739. En adelante únicamente Kee sing ’ s y el año.6 Re producido en Chambers. Dictionary of World History, U. K., Cham bers HarrapPu blishers Ltd., 2001, p. 59.



V. R ECONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA ECONÓMICO

INTERNACIONAL

La coo peración entre los aliados contra el Tri ple Pacto (Alemania, Ita-lia, Ja pón) tuvo como prioridad el unir esfuerzos bélicos y productivos para sostener una guerra total contra el enemigo y procurar su derrota to-tal y su rendición incondicional.7 Pero casi al mismo tiem po que se pusoen marcha esta coordi nación de es fuer zos de guerra, los alia dos comen-zaron a reflexionar so bre la me jor manera de esta blecer una coo peracióninternacional sin precedente, a fin reconstruir a los países devastados por

la guerra y de rehacer el siste ma econó mico perdido desde el inicio delos años treinta.

Así, ba jo el im pulso de Estados Unidos, en 1944 se alcanzaron losacuerdos de Bretton Woods, que dieron nacimiento al Fondo MonetarioInternacional (FMI), cuyo ob jetivo central era, tan pronto terminara laguerra, lograr la eliminación de los controles de cam bio y el retorno ala li bre converti bilidad de las distintas monedas nacionales a un patróncomún; y al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF),

que, como su nom bre lo indica, tendría la tarea de canalizar fondos apor-tados por los países aliados, en pro porción al tamaño de la economía decada uno, para, en primer lugar, la reconstrucción euro pea, y, en segun-do, para el fomento económico en los países po bres.

Como el pro pósito de la coo peración delineada en Bretton Woods erala reha bilitación del sistema ca pitalista mundial, la Unión Soviética par-tici pó única mente en los de bates en torno a los planes de reconstrucción, pero no se adhirió al FMI ni tam poco al BIRF. En 1947, a un poco másde un año de terminada la guerra, la división entre las anteriores poten-

cias aliadas contra el Eje se hizo patente, y co menzó la era de la guerrafría: el enfrentamiento entre dos sistemas socioeconómicos antagónicosse li bró con todos los medios en diversos países y regiones del mundo, pero sin llegar al extremo de una Tercera Guerra Mundial (lo im pidió elequili brio del terror nuclear, sintetizado en la famosa abreviatura MAD,que en idioma inglés corres ponde a la frase en es pañol “destrucción mu-tua asegurada”).


7 La Declaración de las Naciones Unidas (26 países) de enero de 1942 contenía tres

elementos esenciales: creación de una gran alianza contra el Eje; coordinación de todoslos recursos aliados, militares y económicos, y el com promiso de que ningún aliado fir-maría la paz por se parado con el Tri ple Pacto. Kee sing’s 1940-1943, p. 4957.



la manera en que esos pue blos po bres pudieran salir de su ago biante si-

tuación.Por consideraciones humanitarias, pero tam bién movidos por intereses políticos, económicos o ideológicos, los países industrializados fueroninvolucrándose en forma creciente en los pro blemas del atraso y del sub-desarrollo, y en la ela boración de programas de coo peración intergu ber-namental con los que se pudiera su perar, por medio de esfuerzos y políti-cas multila terales, lo que en los años cincuen ta se llama ba el “círcu lovicioso de la po breza”: los países po bres lo son porque no generan sufi-ciente ahorro para invertirlo en su crecimiento y eventual desarrollo, y la

falta de esa inversión (en maquinaria y equi po, semillas me joradas y pes-ti cidas, edu cación, ca paci tación, salud, etcétera) los hace ser pobres, ylos pobres no tienen capacidad de ahorro.

Una vez que los países industrializados alcanzaron su reconstruccióny recu peración des pués de terminada la guerra, lo que ocurrió a media-dos de la década de los cincuenta, los esfuerzos por esta blecer políticasde ayuda al desarrollo se multi plicaron. Obviamente, la forma que adop-taron esas políticas fluctuó dentro de un am plio es pectro conceptual e

ideológico de lo que constituye el motor del desarrollo; desde el modeloca pitalista maduro que postula la formación de sociedades anónimas,donde muchos accionistas constituyen com pañías y cor poraciones pro-ductoras de bienes y servicios, hasta el extremo de la planificación socia -lista centralizada, re presentada por el Gos plan, se promovieron planes y programas de coo peración para que los países atrasados alcanzaran a losricos y desarrollados, siguiendo la misma o muy parecida ruta que éstoshabían tomado para alcanzar ese desarrollo.

El pro blema del subdesarrollo se hizo más patente ante el vigoroso

cam bio tecnológico e institucional de los países de Euro pa Occidental,incluida la Re pú blica Federal de Alemania, y en Asia el asom broso cre-cimiento de la economía ja ponesa. Las dos ex potencias belicosas queha bían sido derrotadas por la alianza de las Naciones Unidas surgían co-mo “milagros económicos” de los años sesenta, aunque una de ellas —Alemania— se halla ba dividida. Los niveles de bienestar de esos paí -ses industrializados, más los de Estados Unidos (princi pal locomotora dela economía mundial), Canadá, Australia y Nueva Zelanda, que comen-za ban su nueva transformación hacia economías avanzadas de servicios,se elevaron más rá pidamente que los del resto del mundo, y el resultadofue que la bre cha ya exis ten te en tre países ri cos y po bres en los primeros




años de la posgue rra se ensanchó todavía más en vez de irse cerrando,

como los teóricos del desarrollo económico su ponían que sucedería. No sólo se producía esa dis paridad am pliada, sino que una nueva re-volución tecnológica y profundos cam bios institucionales en los paísesavanzados ha brían de transformar radicalmente la división internacionaldel tra ba jo, la interde pendencia entre naciones y la naturaleza de la coo - peración internacional para el desarrollo.

VII. COMERCIO Y DESARROLLO

Esa transformación se materializó plenamente apenas en los últimosquince años del siglo pasado, pero antes de ello, en la década de los se-senta, hu bo un gran esfuerzo internacional por rom per el subdesarrolloen que vivían la mayoría de los países, a través de la coo peración mun-dial. En 1961, el presidente John F. Kennedy pro puso ante la Asam bleaGeneral de la ONU que se declarara a los se senta la “Dé cada de las NNUU para el Desarrollo”. La iniciativa fue apro bada por unanimidad, ytres años más tarde se efectuó, en Gine bra, del 23 de marzo al 16 de ju-nio de 1964, la Conferencia de las Naciones Unidas so bre Comercio yDesarrollo —me jor conocida como UNCTAD, por sus siglas en inglés—a la que asistieron re presentantes de 122 go biernos, un número mayor que los entonces miem bros de la ONU (113 países).

Previamente se ha bían hecho reuniones regionales a fin de que los di-ferentes países fi jaran posiciones, de preferencia colectivas, en funciónde su pro pia pro blemática de desarrollo y de acuerdo con una agenda preliminar que dividía los temas en: ex pansión del comercio internacio-nal; pro blemas de productos básicos internacionales; comercio de ma-

nufacturas y semimanufacturas; me joría en el comercio de invisi bles delos países en desarrollo; im plicaciones de las agru paciones económicasregionales; financiación de la ex pansión del comercio internacional deservicios, y arreglos institucionales.8

Conviene destacar tres as pectos o características de esa magna confe-rencia, en la que partici paron numerosas delegaciones y persona jes mun-dia les, como Ernesto “Che” Gue vara y muchos más:

1) Por primera vez los países se agru paron por niveles de desarrollo y

de sistema económico, quedando así el bloque de los países ca pita-


8 Kee sing’s Contem porary Archives, 1963-1964, p. 20049.



em pírica: la relación de intercam bio entre materias primas, alimentos y

be bidas básicas contra manufacturas y productos ela borados era secular-men te desfavora ble al primer gru po de bienes. Los precios internaciona-les del ca fé, los cerea les, el algo dón, el cau cho, los mine rales, con ex cep-ción del petróleo, tenían un com portamiento muy inesta ble, en particular desde la gran crisis de 1929-1933, y en el largo plazo su tendencia era ala ba ja, so bre todo al com pararse con los precios de las manu facturas.Países de América Latina que ha bían iniciado su desarrollo por medio dela es pecialización en la producción de esas materias primas y productos básicos, como Argentina, Brasil, Chile o México, cada vez podían

comprar menos manufacturas del exterior, con los ingresos que percibíande sus exportaciones.

Para países relativamente más atrasados de África y Asia, el panoramaera todavía peor, porque eran economías de monocultivo, o de agricultu-ra más atrasada que, por ejem plo, la de mu chos países su da mericanos, demanera que si pretendía rom per el círculo vicioso de la po breza, no po-drían hacerlo apoyándose, como recomenda ba la teoría económica orto-doxa, en una es pecialización internacional del tra ba jo, que los condena ba

a obtener un producto cuyos precios fluctua ban en alzas y ba jas muyagudas, y a la larga iban perdiendo “ca pacidad adquisitiva” ante los productos elaborados por las naciones industrializadas.

De lo anterior se extraían dos conclusiones: una, que la salida del sub-desarrollo era seguir, en los países que lo sufrían, una estrategia de susti-tución de im portaciones basada en la protección res pecto a la com peten -cia internacional, de las industrias recién esta blecidas o por esta blecerseen ellos (“industrias infantes”), tanto con aranceles como con controlesno arancelarios, y la otra, negociar con los países industrializados para

que les otorgaran disminuciones de aranceles de im portación y otras fa-cilidades, para que los productos de ex porta ción de los PED entraran almercado de los ricos, sin com promiso alguno en cuanto a otorgar tratorecí proco a los desarrollados.

La idea del otorgamiento de preferencias arancelarias y no arancela -rias de las eco no mías avan zadas a las que es ta ban apenas avanzando, concarácter no discriminatorio (a todos los PED, y no en forma selectiva) yde no reci procidad, rom pía con un princi pio fundamental del AcuerdoGeneral so bre Aranceles y Comercio (GATT): la cláusula de nación másfavorecida, que esta blece el com promiso de extender a todos los miembros de ese acuerdo comercial multilateral cualquier privilegio o facili -




dad arancelaria o extraarancelaria que lleguen a convenir entre sí países

aislados o gru pos de países entre el con junto de los miem bros del mismo.El GATT fue el sub producto de la malograda Organización Internacionalde Comercio (OIT), que se intentó esta blecer en 1948 para fomentar lali beración del comercio entre países, erradicar las prácticas discriminato-rias y com pletar una trilogía institucional, cuyo fin era restaurar el ordeneconómico mundial de antes de 1914; esa trilogía hu biera quedado for-mada por el FMI, el BIRF y la OIT.

Cuando concluyó la primera UNCTAD en junio de 1964, con una se-rie de pro pues tas de coo pe ración in terna cio nal, entre ellas la de que los

países desarrollados le concedieran a los en desarrollo preferencias aran-celarias no recí procas, en el GATT, que a la sa zón tenía 68 miem bros,incluidos los países avanzados ca pitalistas y varios países en desarrolloque no esta ban ba jo la ór bita soviética (Cu ba, miem bro fundador, seguíaen ese entonces en el GATT, pero al poco tiem po lo abandonaría y, encam bio, ingresaría Yugoslavia), se aceleró una reforma que se ha bía es- bozado en una reunión ministerial es pecial del Acuerdo, efectuada enmayo de 1963. En dicha reunión se destacó la necesidad de “un marco

legal e institucional adecuado para permitir a las Partes Contratantes [losmiem bros del GATT] llevar a ca bo la ta rea de ex pan dir el comercio delos países menos desarrollados”.9

En fe brero de 1965, la partes contratantes apro baron un nuevo ca pítu-lo del GATT, conocido como parte cuarta (artículos XXVI a XXVIII)que, en tre otras cosas, esta blece que las

Reglas del comercio internacional... de ben ser consistentes con la necesi-dad de fomentar “una ex pansión rá pida y sostenida” de los ingresos de ex-

portación de las partes contratantes menos desarrolladas, y por lo tanto seconsideró im portante que esos países pudieran tener condiciones acepta-

bles de acceso a los mercados mundiales para sus ex portaciones de pro-ductos primarios, y que se im plementaran medidas para asegurar “preciosesta bles, equitativos y remunerativos” para esos productos.10

Al mismo tiem po, se esta bleció que para la promoción de la diversifi-cación de las economías de los países menos desarrollados, sus ex porta-


9 Kee sing’s 1965-1966 , p. 20581.10 Ibidem, p. 21367.



países del Tercer Mundo: con una gran dosis de demagogia y buscando

modificar el orden económico mundial mediante la voluntad política, almargen de la profunda transformación de las relaciones económicasmundiales que se gestaba.

El primer “terremoto económico” comenzó con la decisión del go bier-no de Estados Unidos, en agosto de 1971, de sus pender la li bre converti- bilidad del dólar en oro, la cual ha bía sido el ancla que ha bía permitidorestau rar el sis tema mun dial de pa gos en una es pe cie de patrón de cambio dólar. Desde 1945, esta divisa ha bía mantenido un res paldo sim bóli-co en oro, en una pro porción fi ja, con el com promiso de convertir, en

cualquier momento, los dólares que circularan en el mundo en metalamarillo a una paridad, que tam bién se mantuvo fi ja por mucho tiem po,de 42 dólares la onza fina. Mientras Estados Unidos poseyó 4/5 del oromone tario existen te en el mundo y era el acreedor de los demás paísesavanzados, no hu bo pro blemas para que los bancos centrales y las tesore-rías de las diferentes naciones no pertenecientes al bloque soviético pre-firieran mantener sus activos financieros y sus reservas internacionalesen la moneda norteamericana.

Cuando el sistema ca pitalista mundial pasó de una situación calificadacomo de “escasez de dólares” (aproximadamente 1945-1965), a una deexceso de tal di vi sa, exa cer bada por la guerra de Vietnam y el programa po pulista del presidente Lyndon B. Jonson, “Gran Sociedad”, que incre-mentaron los déficit fiscal y externo de Estados Unidos, que se pagaronmediante la emisión de más pa pel moneda, la posición del dólar comounidad internacional de reserva se tam baleó. Al inicio de los años seten-ta, sim plemente era im posi ble que Estados Unidos cum pliera con sucom promiso de convertir parte o la totalidad de los dólares que circula-

ban en el mundo en oro; a la sus pensión de la converti bilidad, ordenada por el presidente Richard M. Nixon, seguiría la devaluación del dólar enfe brero de 1973, lo cual hizo insosteni ble el mecanismo de paridadescambiarias fijas que el Fondo Monetario Internacional tenía como uno desus pilares.

Un segundo terremoto se produ jo en octu bre de 1973, con la guerradel Yom Kip pur o del Ramadán para los ára bes, en el Medio Oriente,que alentó a los países ára bes ex portadores de petróleo a im poner un em- bargo de suministros a los países industrializados que apoya ban a Israel,y llevó a las grandes em presas petroleras internacionales a efectuar com- pras de pánico del “oro negro”, todo lo cual se tradu jo en un sú bito in-




cremento del precio del crudo de alrededor de 70%. Ya desde 1971, en

la Conferencia de Teherán, la Organización de Países Exportadores dePetróleo (OPEP), creada en 1960, ha bía logrado coordinar la posiciónde sus once miem bros y arre batar a las em presas petroleras la ca pacidad defi jar precios poste a los diferentes ti pos de crudos, mostrando así al mun-do que los países mono productores de una materia prima básica estraté-gica podían constituirse el poderoso cártel de proveedores y así revalori-zar un producto natural no renova ble, demandado por todos, pero enmayor pro porción por los países industrializados.

La com bi nación de la termina ción de la era de ti pos de cam bio fi jos y

de petróleo barato resultó devastadora. La inesta bilidad monetaria y lainflación aparecieron como una constante en la economía internacional,a la vez que comenza ban a reciclarse fa bulosas sumas de dinero (“petro-dólares”), de unos mercados a otros y en diferentes divisas. En lo políti-co, las alian zas y el diá lo go entre gru pos se ace le raron; en abril-mayo de1973 (aun an tes de la pri mera “crisis” pe tro lera), se ce le bró la VI sesiónextraordinaria de la Asam blea General de las Naciones Unidas(AGONU), so bre el tema “materias primas y desarrollo”.12 Al finalizar dicha sesión se adoptó una declaración universal so bre el “esta blecimien-to de un nuevo orden económico internacional” (NOEI), que se alcanza-ría en los años siguientes, mediante la negociación y la coo peración.

Esa idea de modificar el sistema económico mediante acuerdos nego-ciados entre gru pos de países se des prendió de la ex pe rien cia de las tres pri meras reu niones de la UNCTAD. En la tercera de ellas, la efec tuadaen Santiago de Chile (1972), país que esta ba entonces ba jo el go biernosocialista de Salvador Allende, se apro bó una resolución que pro ponía lacreación de una Carta de los De beres y Derechos Econó micos de los

Estados, cuya concepción ha bía sido im pulsada princi palmente por Mé-xico, a cuyo go bierno se le encargó la coordinación de un gru po limitadode países que tra ba jaría en la redac ción del texto de la Car ta, el cual seríasometido a la consideración de la 29a. sesión ordinaria de la AGONU(septiem bre-diciem bre de 1974).

La Carta no fue adoptada por consenso, sino por votación: 120 a fa-vor, 6 en contra (Alemania Occidental, Bélgica, Dinamarca, EstadosUnidos, Luxem burgo y el Reino Unido), y 10 abstenciones (el resto de


12 Ese año la Asam blea Ge ne ral de la ONU cele bró su 28 reunión ordi naria, lo cualcontrasta con el hecho de que en 28 años apenas se rea li za ron seis periodos extraordina-rios de la Asam blea. Nun ca se con vocó por cosas bala díes.



los países ca pi talistas avanzados, más Israel). Esto fue una victo ria pírri-

ca pa ra los países en de sarro llo y los países comunis tas avanzados (a losque les era fácil prometer) que apoyaron a los primeros, puesto que eldocumento de marras carecería de toda efectividad, ya que la parte prin-ci pal del jue go de la coo pe ración y del cam bio del sis tema medianteacuerdos políticos se ha bía negado a partici par.

En septiem bre de 1975 hu bo una VII sesión extraordinaria de laAGONU, ba jo el tema “desarrollo y coo peración internacional”, cuyoob jetivo era acordar la im plementación del NOEI. Lo único que se logróen esa reunión fue el acuer do uná ni me de que se ría a través del sistema

de las Naciones Unidas, princi palmente la Asam blea General y laUNCTAD, como se canalizarían los esfuerzos para poner en marcha unamuy am biciosa agenda que eventualmente llevaría a cam biar el ordeneconómico mundial.

Como ya se ha señalado, los actores de ese em peño esta ban divididosen tres grandes gru pos: países avanzados de economía de mercado (losmiem bros de la Organización para la Coo peración y el Desarrollo Eco -nómicos —OCDE—); economías centralmente planificadas avanzadas

(Conse jo de Asistencia Mutua Económica), y el G-77, al que tam bién sellama ba Tercer Mundo. La polarización de visiones entre el primero ytercer mundos para lograr ese nuevo orden económico internacional po-dría ejem plificarse por dos persona jes, y sus posiciones, que asistieron ala sesión: el presi den te de la misma, Abdel Aziz Boutefli ka, entonces mi-nistro de Relaciones Exteriores de Argelia y actualmente presidente deese país, quien inter preta ba el momento como el de la reivindicaciónde los PED, res pec to al pilla je al que esta ban someti dos por una re la ción deintercam bio desfavora ble, merced a acciones de fuerza, como la de la

OPEP, de revalorizar el petróleo; del otro lado, Henry Kissinger, secreta-rio de Estado de la mayor potencia económica, quien considera ba nece-saria una mayor partici pación de los países atrasados en la discusión delos pro blemas económicos mundiales y en la solución de éstos por mediode la coo peración, pero no de la confrontación.13

Por otra parte, el re to de refor mar al FMI, luego de la catástro fe deldó lar, se ría en frenta do por las econo mías más fuer tes, las que, a iniciati-va del presidente de Francia, Giscard d’Estaing, en noviem bre de 1975

realizaron una cum bre económica en el castillo de Ram boullet, cerca de


13 Para un resumen de los de bates y de los temas de batidos véase Kee sing’s 1975.



París, con la partici pación de los jefes de Estado o de go bierno de Esta-

dos Unidos, Ja pón, Alemania Federal, Francia, Reino Unido e Italia. Allíse ratificaron los acuerdos monetarios que previamente ha bían concerta-do las autoridades financieras de esos países; se analizaron los princi pa -les pro blemas de la economía mundial (su puestamente en crisis), y seacordó enta blar un am plio diálogo con los princi pales ex portadores de petró leo. Giscard fue certero al afirmar en la reu nión que “lo que el mun -do llama la crisis del ca pitalismo... en realidad es una crisis monetaria”.14

Así nació el gru po de los 7 (G-7), con la adhesión de Canadá en 1976,que se volvió G-8 con la agregación de Rusia, veinte años más tarde.15

En los subsiguientes dos años, el G-7 tomó la iniciativa, nuevamente por invitación de Francia, y organizó en París la Conferencia so bre Coo- peración Internacional, más conocida como “conferencia norte-sur”, enla que partici paron ocho países industrializados, más la Comunidad Eco-nómica Euro pea como otro actor, y diecinueve países en desarrollo, in-cluidos los princi pales productores de petróleo (México fue uno deellos). El ob jetivo de los países industrializados era discutir posi blesacuerdos so bre cómo esta bilizar el mercado de hidrocar buros, presentan-

do a cam bio fór mulas para in crementar la ayu da a los paí ses de menor desarrollo relativo. Pero los PED abrieron la agenda, e incluyerontemas como el del esta blecimiento de un fondo común pa ra la esta biliza-ción de los precios de los productos básicos; el de la energía, que ibamás allá de la cues tión del petró leo, y la re progra mación de la deu da ex -ter na de los PED.

De abril de 1975 a junio de 1977, delegados de los países partici pan-tes tra ba jaron en los pre parativos para la Conferencia, la cual realizó dossesiones, am bas a muy alto nivel político. En el informe final de esteejercicio di plomático se plasmaron los puntos princi pales tocados en elde bate y se determinó que el diálogo continuara “dentro del sistema delas Naciones Unidas”.16

La década de los setenta terminó con dos im portantes acontecimien-tos: la reforma del FMI, que significó el abandono del oro como enca jede las cuotas de sus miem bros y en su lugar la adopción de los derechos


14 Ibidem, p. 27501.

15 En rigor es el G-7 (los prin ci pa les países industria liza dos del mundo), más Rusia.16 Para un resumen del pro ce so y conclu siones de la CIEC véase Kee sing’s 1977 , p.28541-A.



es peciales de giro, cuya base es una ca nas ta de divisas fuertes, y la susti-

tución de los sistemas de cam bio fi jos por paridades flotantes; el otro su-ceso fue un segundo shock petrolero, causado por la revolución islámicafundamentalista en Irán y la caída del régimen prooccidental del shahReza Pahlavi. Mientras que el primero de estos hechos tuvo un efecto benéfico para la esta bilización del sistema ca pitalista, el segundo dislocó precios, balances financieros y causó recesión económica. No obstante,los países industrializados consolidaron un cam bio estructural al interior de sus economías, que venía planteándose desde 1973, y que se tradu joen un cam bio dramático de su pro pensión al consumo de energía, la que

ba jó de casi 2% (promedio de la OCDE), a menos de 1% de aumento enel uso de energía, por cada 1% de incremento en el producto interno bruto.

La reducción de la de pendencia de los países industrializados res pectoal pe tró leo hizo que la OPEP per die ra ca pacidad para in fluir, con fuer zade mono polio, en el mercado mundial de crudos. O, dicho de otro modo,el cártel petrolero abusó tanto de su poder so bre la fi jación de los preciosoficiales (precios de contrato) del recurso en cuestión, que motivó un

cam bio estructural en las economías ca pitalistas avanzadas. Por su parte,los PED no petroleros fueron los que sufrieron con mayor fuerza el im- pacto negativo del incremento de los precios del petróleo, tuvieron queendeu darse aún más, y la po bre za en los más dé bi les en tre ellos cre ció.En cuanto a la coo peración internacional para el desarrollo, ésta quedóliquidada, al menos en la forma como se ha bía conce bido, a pesar de dosúl ti mos in tentos por reac ti var la: uno en la Asam blea Ge neral de la ONU,donde se creó un Comité Pleno (Committee of the Whole) para discutir fórmulas que permitieran poner en marcha el programa del NOEI; y lacele bración en Cancún, México, de una “reunión cum bre Norte-Sur”, enoctu bre de 1981, con la participación de 22 países. Esta reunión habíasido maquinada por México y Austria (véase el último inciso).

IX. U N NOEI DIFERENTE AL IMAGINADO

Durante el último quinto del siglo XX ocurrieron los cam bios másdramáticos y menos es perados del sistema internacional en la historia

contem poránea de la humanidad. “Para todo fin práctico —escri bió elhistoriador Eric Hobs bawm— la guerra fría terminó con las reuniones




cum bre de Reykiavik (1986) y Washington (1987)”,17 en tre Ro nald Rea-

gan y Mikhail Gor bachev. Al poco tiem po, y como resultado de lo acor-dado en esos encuentros, Moscú retiró sus tro pas de Euro pa Oriental ysoltó el férreo control que desde fines de los cuarenta ha bía tenido so breesa región. La consecuencia de esto fue que, uno a uno, todos los regí-menes comunistas euro peos fueron cayendo; el clímax de este proceso lorepresentó la destrucción del muro de Berlín que dividía a Alemania.

A fines de 1991, la Unión Soviética se desintegró en quince países di-ferentes, y, sin que mediara re belión interna o una guerra internacional,desa pareció la forma de Estado que los bolcheviques, dirigidos por V. I.

Lenin, ha bían fundado en 1917, que se postula ba como una alternativa,su perior y más humana, al ca pitalismo y li beralismo decimonónicos. Ba- jo el peso de su pro pia inca pacidad económica y su re presivo sistema devida, se hundió el sistema marxista-leninista de go bierno. Otro tanto ocu-rrió con Yugoslavia, Estado comunista, multiétnico, como la URSS, queha bía tratado de seguir una “tercera vía” dentro del bloque socialista, yque terminó desmoronado en cinco países, más un territorio que caminahacia la inde pendencia, en medio de atroces conflictos étnicos. En suma,

Euro pa, teatro princi pal de dos guerras mundiales y donde el statu quofronterizo era condición sine qua non para la paz y esta bilidad, tuvo queabsor ber, de pronto, catorce nuevos países —sin contar a los cinco deAsia Central—, lo que significa que las fronteras europeas ¡son másnuevas que las africanas!

En lo referente al sistema económico, con la desa parición de los regí -menes comunistas euro peos quedó desacreditada, como forma eficaz deorganización, la planificación centralizada y com pulsiva que ha bía sidoenar bolada, por parte de la URSS y de los ideólogos comunistas, como

una opción más racio nal que la del ca pitalis mo y la eco no mía de merca-do. Sólo unos cuantos países socialistas, que están que brados económi-camente, como Cu ba y Corea del Norte, siguen aferrándose al dogma dela planificación ideado por los soviéticos.

En la Re pú blica Po pular China, que sigue manteniendo un sistema po-lítico de ideología socialista, el modelo de planificación económica cen-tralizada fue gradualmente abandonado a partir de 1980, hasta llegar alsistema actual que el go bierno chino caracteriza como “socialismo de


17 Hobs bawm, Eric, Age of Extremes. The Short Twentieth Cen tury 1914-1991, Lon-dres, Michael Jo seph, 1994, p. 250.



mercado” (economía mixta con control de un partido comunista), el que,

junto a la plena inserción de China a la glo balidad comercial y financie-ra, le ha traído al país un extraordinario auge económico. Conviene re-cordar que al producirse, a princi pios de 1960, la escisión ideológica y política entre China Po pular y la URSS, la primera continuó por más dequince años con el esquema económico que ha bía co piado de los soviéti-cos y, ba jo el liderazgo de Mao Zedong, por la mayor parte de ese perio-do aplicó férreas políticas de colectivización y de autosuficiencia econó-mica, rayana en la autarquía.

En esencia, el sistema económico internacional de fin de siglo se vol-

vió unitario: ca pitalista, aunque con economías que se hallan en nivelesmuy diferentes de desarrollo (muchas en estado preca pitalista); tam biéncon grados muy variados de intervención del Estado en la economía. Setrata de mercados de com petencia im perfecta —básicamente com peten -cia mono polística—, que, de acuerdo con la teoría, se sitúan por de ba jodel óptimo característico de los mercados de com petencia perfecta, loscuales sólo existen idealmente.

Otro gran cam bio relevante ocurrido al final del siglo XX fue el pro-ceso de glo balización de la economía mundial, im pulsado por im presio-nantes avances tecnológicos en las telecomunicaciones, la com putación yla información, pero tam bién por transformaciones institucionales efec-tuadas en los países avanzados. Por ejem plo, la enorme acumulación dedi nero en los ban cos co merciales; en las ca jas de te sore ría de las em pre-sas transnacionales y grandes cor poraciones; en las asociaciones de aho -rradores y operadores de fondos de pensión, en es pecial las sociedadesmutualistas; en fin, en las com pañías de seguros, se ha traducido en unadis poni bilidad de recursos monetarios y financieros nunca antes vista

—la re lación entre flu jos de di nero y ca pital y flu jos rea les de comercioen bienes y servicios dejó de ser de 2 o 3 a 1, como históricamenteocurría, para pasar a una proporción de 10/1, o más—.

Por otra parte, las reformas jurídicas e institucionales a sus sistemasfinancieros, efectuadas por los go biernos de los países avanzados, hanllevado a la desregulación creciente del mercado internacional de ca pita -les, y a una menor seg mentación del mismo. Gracias a las re vo lu cio na-rias tecnologías de la información y las telecomunicaciones, esos cambios institucionales tuvieron im pacto inmediato, y los mercados dedinero y ca pital se integraron horizontalmente (las 24 horas del día), asícomo verticalmente (operaciones presentes y de futuro).




ción fundamental en materia de política interna de los go biernos, en

cuanto a la necesidad de des plegar una acción sostenida para acelerar elcrecimiento. El reto princi pal, en lo referente a las relaciones con el exte -rior, era defender la integridad territorial del país, y lograr el pleno re-conocimiento de los regímenes posrevolucionarios por parte de lacomunidad internacional. Todavía a fines de los años treinta, el Estadomexicano de bió enfrentar la presión y el boicot de potencias extran jeras,cuando no le quedó más remedio al presidente Lázaro Cárdenas que or-denar la ex pro piación petrolera.

Fue a partir del go bierno de Manuel Ávila Camacho cuando las condi-

ciones externas y las domésticas se prestaron para que la di plomacia na-cional iniciara una eta pa en la que se com binaron el carácter defensivoque prevaleció en el periodo 1917-1940, con un activismo que im plicó elalineamiento de México a la alianza —llamada desde enero de 1942“Naciones Unidas”— que enfrentó y finalmente derrotó a las potenciasdel Eje durante la Segunda Guerra Mundial. Esto significó para el país laoportunidad de tomar parte muy activa en la adopción del texto final dela Carta de las Naciones Unidas que, como se señaló, entre sus pro pósi-

tos y ob jetivos contiene el relativo a la cooperación internacional para eldesarrollo.En rea lidad, desde la toma de pro testa de Ávila Camacho, el 1o. de di-

ciem bre de 1940, se anunció una nueva política exterior, que el mandata-rio mexicano denominó “Doctrina Panamericana”, que era —como diceun historiador— una “posición de defensa de las ‘Américas’ frente a to-das las agresio nes del exterior”.18 “Todo el Continente unido por unamisma causa, manteniéndolo cu bierto de todo sitio vulnera ble, será [in-venci ble] ...Nuestras economías, grandes o pequeñas, puestas las unas alas otras, fortaleciéndose, darán al Continente una potencia económicainex pugna ble...”;19 con es tas pala bras del pre siden te se definía una deter-minación de acercamiento con Estados Unidos, cuyo presidente Roo-sevelt postula ba la “política del buen vecino” hacia toda América Latina.Al de clarar la guerra a las potencias del Eje, en mayo de 1942, se com-


18 Enríquez Perea, Alberto, “Ezequiel Padilla”, Cancilleres de Mé xico, México, Se-cre taría de Re la cio nes Exte riores, 1992, t. II, p. 301.

19 Ibidem, p. 302. La re producción de par te del discurso de Ávi la Camacho que apa -

rece en la obra tie ne un ob vio error de im pren ta: cuando se lee lo rela tivo al “Conti nen teunido”, la oración ter mina con las pa la bras “será invisi ble ”, en vez de la conclu sión ló-gica de “será invenci ble”.



Uni das pa ra el Desarro llo” y del nacimiento de la UNCTAD. Re presen-

tantes del go bierno de México partici paron muy activamente en ese pro-ceso negociador, que se prolongó, como tam bién se ex plica en párrafosanteriores, hasta princi pios de los años ochenta, en numerosas instanciasdel sis tema de las Nacio nes Unidas, así como en fo ros exter nos al mis-mo, pero de carácter intergu bernamental. No solamente la cancillería seinvolucró de lleno en ese ejercicio de “di plomacia económica multilate -ral”, sino todas las demás secretarías de Estado que resulta ban relevantesen función de los temas incluidos en la am plia agenda de negociaciones,que se lleva ban a ca bo con el pro pósito de llevar al desarrollo a las regio-

nes rezagadas del mundo, a través de la coo peración internacional.A fin de no extender demasiado este ca pítulo, sólo mencionaré algu-

nos de los casos en los que la política exterior mexicana tuvo pa peles protagónicos: Carta de los De beres y Derechos Económicos de los Esta-dos; “nuevo derecho del mar”; creación del GRULAC (gru po latinoame-ricano), para lograr consensos en cuanto a puntos de interés particularesde la re gión; crea ción de la Organi zación de las Na cio nes Unidas pa ra elDesarrollo Industrial, y realización de la Cum bre de Cancún so bre coo-

peración internacional y desarrollo. Esta última requiere de una atenciónespecial.Como resultado del segundo shock petrolero, provocado por la revolu-

ción islámica en Irán, más el intenso programa de pros pección y desarro-llo de nue vos cam pos de hidrocar buros en México, iniciado desde las postrimerías del sexenio de Luis Echeverría Álvarez, pero intensificado a partir del arranque del go bierno de José Ló pez Portillo, México surgiócomo un formida ble productor y ex portador de crudo no integrante delcártel de la OPEP y, por tanto, un país estratégico para Estados Unidos y

para el “mundo occidental”. Fue por eso que se invitó a México a la reu-nión Norte-Sur de París, pero tam bién porque la voz de la di plomaciamexicana ha bía adquirido relieve en otros foros del sistema de la ONU,donde se discutía so bre coo peración internacional para la creación de unnuevo orden económico, y en los que nuestro país venía partici pando des-de que se inició el concepto político de coo peración para el desarrollo.

Con la fuerza que el petróleo le da ba al go bierno de Ló pez Portillo,éste lanzó am biciosas políticas tendientes a aprovechar el preciado recur -so como palanca para acelerar el crecimiento del país e incluso entrar auna eta pa de desarrollo (entendido éste como crecimiento sostenido, concam bios cualitativos en la economía y elevación sustantiva de los niveles




ve fue la Comisión Brandt, que ha bía sido esta blecida a instancias de la

ONU, y pre sidía otro gigan te de la socialde mocracia eu ro pea: el ex can-ciller alemán Willy Brandt.Des pués de mucho ca bildeo —que entre otras cosas incluyó una invi-

tación a Fidel Castro para una visita privada a Cancún mismo, en dondeLó pez Portillo lo convenció para que no fuera a la reunión Cum bre, a pe-sar de que Castro presidía entonces el Movimiento de Países no Alinea-dos—, a princi pios de agosto se efectuó una reunión ministerial, y a finesde oc tu bre la Cum bre, de lo que formalmente se lla mó “Con feren cia so - bre Coo peración Internacional y Desarrollo”. Partici paron 22 países, lue-

go de que la Unión Soviética rechazara la invitación para asistir: catorceen desarrollo y ocho desarrollados.21

Éste fue el último esfuer zo por ha cer rea li dad el progra ma de nego cia-ciones que llevara a modificar la estructura de la economía mundial, enaras de fa vo recer el de sarro llo de los países más rezaga dos, y con él ter-minó, sin mayores resultados positivos, la era de la coo peración interna-cional, vista como una con junción de voluntades políticas de los países para modificar el estado de las relaciones económicas mundiales. Como

dato interesante, los líderes de Estados Unidos y del Reino Unido que partici paron en la Cum bre de Cancún fueron Ronald Reagan y MargaretThatcher, quienes serían los princi pales promotores de nuevos y diferen-tes paradigmas: privatización, reducción del Estado benefactor, li bremercado, democracia, glo balización.

El fracaso de la as piración de Ló pez Portillo (“aprender a administrar la abundancia”) coincidió con el de un proyecto más general: el del desa-rrollo so bre la base del proteccionismo y nacionalismo económicos. En

1982, el mercado comenzó a co brar le a la OPEP sus excesos an terio resen cuanto a la elevación de precios y la venta de crudo por contratos delar go plazo, y el exceso de oferta so bre la demanda de petró leo lleva ba auna tendencia a la ba ja en las cotizaciones internacionales del recurso,que hizo que brar a muchos ex portadores de petróleo, entre ellos a Méxi-co. En sep tiem bre de ese año, ante una crisis de liquidez interna cional, elgo bierno de México tomaría dos decisiones que resultaron fatales en tér-


21 De los primeros fueron Ara bia Saudita, Argelia, Bangladesh, Brasil, China, Costa

de Marfil, Fili pinas, Guyana, India, México, Nigeria, Tanzania, Venezuela y Yugoslavia.Los desarrollados: Alemania Federal, Aus tria, Canadá, Estados Unidos, Francia, Ja pón,Suecia y Reino Unido.



minos de su credi bilidad: nacio na lizar la banca privada co mercial, y

obligar a la conversión de los ahorros de particulares y otros activos no-minados en dólares, a pesos mexicanos tomados a la tasa oficial de cambio, cuando el mercado paralelo de la divisa dólar esta ba en su apogeo(tam bién se introdu jo un control de cam bios, des pués de varias décadasde li bre converti bilidad).

Lo que siguió fue la llamada “década perdida para el desarrollo”, tan -to en México como en América Latina. En nuestro país, el sexenio deMi guel de la Madrid fue en el que se regis tró el mayor es tancamiento,com binado con inflación, de la historia contem poránea; pero fue tam bién

entonces cuando se introdu jeron algunos cam bios que posteriormente fa-cilitarían los rea justes hacia el li beralismo económico y la apertura al ex-terior. En julio de 1986, México entró finalmente al GATT, en tanto queen el flanco inter no se auto ri za ba la apertu ra de ca sas de cam bio, como preám bulo a la re privatización de la banca comercial, que ejecutaría elgo bierno de Carlos Salinas de Gortari.

Fue precisamente en el sexenio salinista cuando se efectuaron refor-mas sin precedente en la política nacional, que algunos calificaron de

“estructurales”. El término es correcto, dado que cam biaron las estructu-ras de poder y de distri bución de la riqueza (se concentró más en menosmanos), y porque buena parte de la res ponsa bilidad del crecimiento setransfirió a la iniciativa privada. La apertura de la economía al exterior tam bién fue un cam bio estructural, que significó convertir a la economíamexicana de una im pulsada básicamente por la demanda interna, inclui-da la gu bernamental, que juga ba un pa pel clave, a una orientada al mer-cado externo. Esta nueva estrategia de desarrollo tuvo la virtud de poner

a México a tono con el momento internacional predominante, caracteri-zado por la privatización de las em presas estatales, la apertura al exte -rior, y la recomendación a todos los países de que procuraran insertarse ala economía glo bal.

En cuanto a los resultados de esa, quizá, inevita ble transformación, és-tos han sido lamenta bles: llevamos más de veinte años de estancamiento,con breves periodos de crecimiento seguidos de otros de decrecimiento onulo crecimiento; des pués de la crisis financiera de 1982, de la que el país tardó nueve años en comenzar a recu perarse, sufrimos el trauma de

di ciem bre de 1994, que al año si guiente lle vó a la mayor caí da de la eco-nomía nacional, desde 1929-1933; la recu peración de 1996-2000 (5.4%




de incremento medio anual del PIB, inferior en 1 punto porcentual a la

tendencia histórica de me jor crecimiento, 1950-1980),22

que estuvoacom pañada de un incremento ex ponencial de las ex portaciones y delcomercio exterior, fue seguida de una “atonía” en 2001-2003, que im pli-ca un pro ba ble “aumento” medio anual del PIB, para esos tres años, de0.9%, muy inferior al incremento de la po blación.

México tiene hoy millonarios que figuran en las listas de los hom bresmás ricos del mundo, pero tam bién alrededor de 40 millones de po bres, ylas cadenas de producción interna quedaron a tal grado rotas por la aper-tura, que por cada peso que ex portamos se im porta un promedio de 65

centavos. La orientación hacia el mercado externo se presenta como elgran éxito de la nueva política económica, y sin em bargo no parecen ha- berse registrado cam bios positivos relevantes en la productividad del país, a juzgar por la pérdida de com petitividad internacional que se ob-serva claramente desde 2002: el su perávit comercial de México frente aAmérica Latina está disminuyendo; China comienza a des plazarnos delmercado estadounidense, ello a pesar del tratado de Li bre Comercio deAmérica del Norte; con Ja pón y los “tigres asiáticos” enfrentamos déficit

comerciales crecientes, etcétera. A reserva de que sur ja un estudio deta -llado de nuestro comercio exterior, lo que puede inferirse es que el enor-me auge recien te de las exportaciones mexicanas fue principalmenteresultado de la devaluación de 1994-1995, y de la contracción del PIB(–6.2% en 1995).

En cuanto a la coo peración internacional para el desarrollo, desde me-diados de los ochenta a la fecha los go biernos de México han llevadouna política exterior en esta materia muy en sintonía con los paradigmasya mencionados. Además del ingreso al GATT, que permitió acelerar la

apertura comercial, durante el go bierno de Salinas de Gortari se optó porel ingreso a la Organización para la Coo peración y el Desarrollo Econó-micos —el club de los países avanzados—, abandonando al G-77 a finde colocar a México entre las filas de los industrializados. Desafortuna -


22 Según datos del Ban co Mundial — CHINA 2002. The World Bank, Wa shington,1997, p. 100— el cre ci miento medio anual real del PIB de Mé xico fue de 6.4% medioanual durante treinta años (1950-1980). En el periodo 1981-1990 ese cre ci miento ape nasalcanzó 1.6% anual, y en la sub siguiente dé cada (1991-2000) 3.5% medio anual. En los

primeros tres años del sexenio de Vicente Fox se calcula que el promedio de crecimientodel PIB anual será un ridículo 0.9% (cifras calculadas con base en el FMI, World Econo-

mic Outlook , de ma yo de 1999, p. 148, y abril de 2003, p. 180).



damente, del subdesarrollo no se sale por decreto o por cam bio de club,

y ahora tenemos parado jas como la de que siendo México parte de laOCDE, se verá obligado a convertirse, en algún momento en el futuro próximo, en donador de ayu da oficial para el desarrollo de los paísesatra sados; la pa rado ja es que el país sigue sien do po bre, y requiere, ca sicon deses pera ción, capital extranjero para financiar su desequilibrio en la balanza en cuenta corriente con el exterior.

Resumiendo: en el actual orden económico mundial se conci be la coo- peración para el desarrollo como algo que puede alcanzarse con el sim- ple hecho de ajus tar se a las reglas del jue go del mercado, y abrirse a las

corrientes glo bales de comercio y ca pitales. Sin em bargo, las diferenciasestructurales entre las economías del mundo hacen que persista, e inclusose acentúe, la brecha que se pa ra a paí ses ricos y po bres; como el ob jeti vode la coo peración internacional para el desarrollo es buscar la forma decerrar esa brecha, tendrá que re vi sarse, en un gran de ba te mun dial, por qué los nuevos paradigmas de la coo peración no actúan en ese sentido —como tam poco lo hizo el enfoque de la coo peración adoptado entre1961-1982— para de allí quizá descu brir qué clase de coo peración

requerirá la humanidad, si se quiere elevar el bienestar social de losatrasados.

XI. BIBLIOGRAFÍA

BERGER y LUCKMANN, The Social Construction of Reality, 1967.HOBSBAWM, Erick, Age of Extremes. The Short Twentieth Century

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CHAMBERS, Dictionary of World History, W. K. Cham bers, Harrap Pu- blishers Ltd., 2001.




LA LUCHA POR LA PAZ Y LA SEGURIDADINTERNACIONALES

Juan Manuel GÓMEZ-R OBLEDO V.

SUMARIO: I. Intro ducción. II. El sistema de se guridad colectiva

a la luz de la Carta de las Naciones Unidas y de la práctica

del Con se jo de Se guridad y de la Asamblea General . III. Del

mantenimiento de la paz a su establecimiento y con solidación.IV. La se gunda guerra en Irak . V. Los princi pios de la política

exterior de Mé xico frente a sus obli gaciones internacionales.

I. I NTRODUCCIÓN

Has ta el si glo XX, la doctri na y la prác tica de los Esta dos con ci bie ron laguerra como un medio legal de resolver las controversias internaciona-les. El recurso a la guerra era un atri bu to esencial de la so be ranía delEstado, la cual, entre otras cosas, confería legitimidad a las adquisicionesterritoriales obtenidas por ese medio.

El Pac to de la So ciedad de Naciones (SDN) —parte in te gral de losTra ta dos de Versalles de 1919, que sella ron el fin de la Primera GuerraMundial— intentó, sin duda, poner ciertos límites al uso de la fuerza alesta blecer la obligación de res petar la integridad territorial y la inde pen -dencia de sus Estados miem bros. Sin em bargo, agotados determinadosrequisitos, los Estados podían recurrir a la guerra.

En 1925, la Asam blea General de la Sociedad de Naciones adoptó la primera resolución que esta blecía que una guerra de agresión constituyeun crimen internacional y hacía hinca pié en los medios de solución pací-fica para resolver las controversias entre los Estados.

Pero el desarrollo más im portante en esa época lo constituyó el Trata -

do General de Renuncia a la Guerra de 1928, me jor conocido como Pac-to Briand-Kellogg. Este Pacto constituyó el primer instrumento multila-

227



Por otro lado, y ha biendo México partici pado en este de bate en su ca-

rácter de miem bro electo del Conse jo de Seguridad, varias voces cuestio-naron en nuestro país el mero hecho de que nos pronunciáramos en tornoa este tema, ya sea por razones de inconveniencia política frente a Esta-dos Unidos o sim plemente porque lo que ocurre en Irak no tendría la me-nor im portancia para el quehacer internacional de México. En uno y otrocaso, se hacía valer que los princi pios cardinales de la política exterior,contenidos en la fracción X del artículo 89 de la Constitución, no permi-ten que el go bierno de la Re pú blica se pronuncie so bre cuestiones que pertenecen al ám bito de la jurisdicción interna, so pena de violar el prin-

ci pio de no intervención.El análisis del régimen jurídico que regula el derecho subyacente al

princi pio de la lucha por la paz y la seguridad internacionales buscarádemostrar que los princi pios de la política exterior mexicana tienen suorigen y desarrollo en el derecho internacional. El hecho de que no fue-ron incluidos en el artículo 89 de nuestra carta magna sino hasta 1988, enmodo alguno significa que su régimen jurídico esté regulado por el dere-cho constitucional o por cualquier otra rama del derecho interno.

Se trata, a nuestro juicio, de una controversia un tanto absurda; noobstante, es lo suficientemente fuerte como para incidir en la valoraciónque la opinión pú blica nacional hace de la política exterior de México,es pecialmente en tiem pos de cam bio. De ahí la necesidad de aclarar algu -nos conceptos para moderar el re clamo de quienes creen que la au tarquía,y, por ende, el aislacionismo, es todavía posi ble en el mundo de hoy.

II. EL SISTEMA DE SEGURIDAD COLECTIVA A LA LUZ DE LA CARTA

DE LAS NACIONES U NIDAS Y DE LA PRÁCTICA DEL CONSEJO

DE SEGURIDAD Y DE LA ASAMBLEA GENERAL

La existencia de un sistema de seguridad colectiva, como una de lasfunciones fundamentales de las Naciones Unidas, su pone que sus Esta-dos miem bros de positen en un órgano su pranacional encargado del man-tenimiento de la paz y la seguridad internacionales —el Conse jo de Se-guridad— el mono polio del uso de la fuerza.

Al hacerlo, los Estados miem bros “reconocen que el Conse jo de Segu-ridad actúa a nom bre de ellos al desem peñar las funciones que le im poneaquella res ponsa bilidad”, según lo esta blecido en el artículo 24, párrafo1, de la Carta.

LA LUCHA POR LA PAZ Y LA SEGURIDAD INTERNACIONALES 229



General no hará recomendación alguna so bre tal controversia o situa-

ción, a no ser que lo solicite el Conse jo de Seguridad” (artículo 12).Finalmente, si bien la Carta reconoce y favorece la existencia deacuerdos y organismos regionales, como sería el caso de la Organizaciónde los Estados Americanos (OEA), del Tratado Interamericano de Asis-tencia Recí proca (TIAR) o incluso de la Organización del Tratado delAtlántico Norte (OTAN), cuyo fin sea auxiliar en los asuntos relativos almantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y suscepti bles deacción regional, “no se aplicarán medidas coercitivas en virtud de acuer-dos regionales o por organismos regionales sin autorización del Consejo

de Seguridad” (artículo 53).En suma, quienes como México fundamos las Naciones Unidas, acep-

tamos so beranamente6 un sistema de mono polio del uso de la fuerza enfavor de un auténtico órgano su pranacional. En teoría, como ya señala-mos, el Conse jo de Seguridad de bió ha ber contado con fuerzas armadasde carácter permanente a su entera dis posición para poder desem peñar el pa pel que le fue encomendado (artículo 43).

Sin em bargo, la irrupción del enfrentamiento bi polar aca bó con la

unanimidad de los aliados de la Segunda Guerra Mundial e hizo im posi- ble que se materializara una de las herramientas que hu biera servido parahacer res petar las decisiones del Conse jo de Seguridad. De esta suerte,nunca se cele braron los convenios es peciales que regula el artículo 43 dela Car ta de las Naciones Uni das.7


6 La carta constitutiva de San Francisco, al quedar apro bada y ratificada en los tér-minos del ar tícu lo 133 constitucional, es ley su pre ma de la Unión.

7 En ausencia de los convenios es peciales a que se refiere el artículo 43 surgió laduda so bre si el Conse jo de Seguridad puede legalmente adoptar medidas que im pliquenel uso de la fuerza. So bre el par ticular, to do parece indicar que la cuestión ha que dado re-suel ta merced a la de terminación de la Corte Inter nacional de Justi cia en su opi nión con-sultiva del 20 de julio de 1962 so bre “cier tos gastos de las Naciones Unidas” [párrafo 2del artícu lo 17 de la Carta], en la que conside ró “que no podía de cirse que la Car ta hu bie-se de jado al Conse jo de Seguridad en la im posi bilidad de actuar ante una situación de ur-gencia, en caso de no concertar se los convenios mencio nados en el artícu lo 43”. En la es-fera de com petencia del Conse jo de Seguridad ha bía de estar com prendida la facultad deresolver una situación, aunque no recurriera a una acción coercitiva contra un Estado.Por lo tanto, los gastos ocasionados por las medidas que el Conse jo esta ba autorizando aadoptar consti tuían “gastos de la Orga niza ción”, en el sen tido del párrafo 2 del ar tícu lo

17. De tal forma se puede con cluir que la negocia ción de los con venios, a que se refie reel artículo 43, no constituye una condición sine qua non para que el Conse jo pue da adop -tar medidas que incluyan el uso de la fuerza.



De bido a la falta de unanimidad entre los cinco miem bros permanen-

tes del Conse jo,

8

el sistema de seguridad colectiva no funcionó como loha bían querido los redactores de la Carta de San Francisco. No obstante,durante los cincuenta años que duró el conflicto Este-Oeste, en algunoscasos aislados, las Naciones Unidas pudieron estar a la altura del manda-to que la comunidad internacional les ha bía conferido.

Los siguientes son los casos más re presentativos:9

En el caso de Corea, la ausencia del delegado soviético permitió adop-tar las resoluciones 82, 83 y 84 (1950), mediante las cuales, invocando elca pítulo VII de la Carta, el Conse jo de Seguridad determinó la existencia

de un que brantamiento de la paz y recomendó a los Estados miem brosque prestaran asistencia a Corea. El comando unificado que resultó dedichas resoluciones estuvo ba jo el mando de los Estados Unidos, el cualsigue vigente en el paralelo 38, que divide a las dos Coreas. Vale la penaresaltar que a dicho comando se le per mitió el uso de la bandera de las Naciones Unidas desde un inicio.

En Rhodesia del Sur (hoy Zim babwe), tras la declaración unilateral deinde pendencia por parte de la minoría blanca, considerada nula y carentede validez, el Conse jo de Seguridad determinó en su resolución 221(1966) la existencia de una amenaza a la paz. Consecuentemente, invocóel ca pítulo VII y autorizó la im posición de un em bargo petrolero en con-tra del go bierno racista de Rhodesia del Sur.

En Sudáfrica, a partir de 1977, y ante la negativa del go bierno de laminoría blanca de modificar su política de apartheid , el Conse jo de Se-guridad, invocando el ca pítulo VII, apro bó la resolución 418 (1977), cu-yo fin era im poner un em bargo de armas.10 Es interesante notar que en

JUAN MANUEL GÓMEZ-ROBLEDO V.232

8

Los miem bros permanentes del Conse jo de Seguridad son China, Estados Unidos,Francia, Reino Unido y Rusia. Los cin co gozan del lla mado derecho de ve to, con forme alartícu lo 27, párrafo 3, de la Carta. Entre 1945 y 1989 se re gistra ron 279 vetos en los másvariados temas.

9 El Conse jo de Seguridad adoptó otras resoluciones con arreglo al ca pítulo VII enlos casos de Pales tina [resolución 54 (1948)], las Malvinas [resolución 502 (1982)] y laguerra en tre Irán e Irak [resolu ción 598 (1987)] y, aun que en to das ellas se de terminóla existencia de una amenaza a la paz y la seguridad internacionales, el Conse jo de Segu-ridad no em prendió acción alguna.

10 Con anterioridad, en tre 1963 y 1977, Esta dos Unidos, Francia y Rei no Unido ha- bían im pedido que el Conse jo de Seguridad adoptara resoluciones con arreglo al ca pítulo

VII de la Carta. Du rante esos años, el Con se jo se con formó con pedir a los Esta dosmiem bros que aplicaron un em bargo de armas, de carácter facultativo, en contra de Sud-áfrica, con base en la re solu ción 181 (1963).



este caso la determina ción de la existen cia de una amenaza a la paz y la

seguridad internacionales se fundó más en el hecho de que Sudáfrica seha bía dotado de una ca pacidad militar excesiva, que en el peligro deriva-do de la política de apartheid para la esta bilidad regional. Aún se esta bale jos de considerar que las violaciones masivas a los derechos humanos ylas violaciones graves del derecho internacional humanitario podían po-ner en peli gro la paz: ello llegaría con la posgue rra fría.

A pe sar de los ejem plos menciona dos, el fra caso del sis te ma de segu -ridad colectiva, por lo menos en los términos en que fue ideado en 1945,obligó a la comunidad internacional a crear mecanismos alternativos que

permitieran a las Naciones Unidas adaptarse al congelamiento bi polar ya no abandonar del todo sus res ponsa bilidades en materia de manteni-miento de la paz.

Ba jo el im pulso de Estados Unidos, la Asam blea General adoptó en1950 la resolución 377 (V), tam bién conocida como resolución “Unión pro Paz”,11 la cual fue apro bada con el voto favora ble de México. En ellase esti pula que

si el Conse jo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miem bros,

de ja de cum plir con su res ponsa bilidad primordial de mantener la paz y laseguridad internacionales, en todo caso en que resulte ha ber una amenazaa la paz o un acto de agresión, la Asam blea General examina rá inmediata-mente el asunto, con miras a dirigir a los Estados miem bros recomenda-ciones apro piadas para la adopción de medidas colectivas, inclu sive, encaso de que brantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuer zas ar-madas, cuan do fue re necesario, a fin de mantener o res taurar la paz y laseguridad internacionales...12

Esta resolución permitió desarrollar las Operaciones para el Manteni -miento de la Paz (OMP) como un paliativo a la falta de unanimidad entrelos miem bros permanentes del Conse jo de Seguridad. Así, entre 1950 y1988, las Naciones Unidas esta blecieron trece operaciones para el man-tenimiento de la paz, conocidas tam bién como operaciones de los “cas-cos azu les”.


11 La resolución “Unión pro Paz” ha si do vista con fre cuen cia co mo una enmiendaim plícita de la Carta, lo que ha llevado a afirmar su carácter inconstitucional, al no ha- berse apro ba do en los términos del ar tículo 108 de la Carta, que dis pone la ne cesidad de

una mayoría de dos ter cios, in cluyendo a los cinco miem bros permanentes, pa ra que pue -da en trar en vigor una en mienda.

12 Resolución A/RES/377 (V) 1950, Asam blea General.



De be quedar claro que tales operaciones funcionaron, durante toda la

gue rra fría, ba jo las siguientes pre misas, a sa ber: a) la acep tación de to-das las partes involucradas; b) la aportación de contingentes de maneravoluntaria, y c) la realización de tareas limitadas a la vigilancia de una lí-nea de ce se al fue go o a garan ti zar el cum plimiento de los términos de unarmisticio. En todos estos casos, las tro pas ba jo el mando de las Nacio-nes Unidas están sólo autorizadas para ejercer legítima defensa en casode ser ata cadas.13

III. DEL MANTENIMIENTO DE LA PAZ A SU ESTABLECIMIENTOY CONSOLIDACIÓN

El término de la guerra fría estuvo acom pañado de una reactivacióndel sistema de seguridad colectiva que permitió, en una primera eta pa, lasolución de añe jos conflictos regionales en África austral y en Centroa-mérica, princi palmente. Reco brada la unanimidad entre los cinco miembros permanentes del Conse jo de Seguridad, se pudieron esta blecer ope-

raciones más am biciosas que, más allá de constituir una oportunidad parala consecución de acuerdos de paz, tuvieron mandatos que incluyen im- portantes tareas de organización de elecciones, su pervisión de acuerdosso bre la protección de los derechos humanos, desmovilización y reinser-ción en la vida civil de ex com batientes y, en general, reconstrucción delas instituciones del país.

Las operaciones de los últimos doce años se han caracterizado por laenorme variedad en cuanto a su mandato, y quizá pueda ya concluirse —por lo menos en esta eta pa del desarrollo orgánico de las Naciones

Unidas—, que las OMP más exitosas han sido aquellas que derivan deun acuerdo entre las partes. Las demás operacio nes, es decir, las que hanido más allá de lo con tem pla do en el ca pí tu lo VI de la Carta —el llama-do “ca pítulo VI y medio”— o aquellas que han derivado de las atri bucio-nes del Conse jo de Seguridad conforme al ca pítulo VII, guardan un pa-trón de éxito relativo.


13 Ca be señalar que la diferencia entre las operaciones para el mantenimiento de la

paz y el siste ma de seguridad colectiva, es que las primeras son una sim ple opor tu nidad para la paz y el último, en cam bio, pretende esta blecerla. Ello equivale a la enorme dis-tancia que se para el peace-kee ping del peace-making .



Por otro lado, están las operaciones que gozan de un mandato más

am plio y llevan a ca bo operaciones coercitivas, conforme al ca pítuloVII de la Carta, al grado de ver se in vo lu cradas de ma nera real en la con-tienda.

En efecto, las operaciones que han tenido como mandato resta blecer la paz en determinada región o tomar “todas las medidas necesarias” —incluyen do el uso de la fuerza— para poder asistir a la po blación civil,han sido ex puestas, necesariamente, a las vicisitudes de hostilidadesabiertas en relación con las fuerzas armadas, regulares o irregulares, quehan de bido com batir. Este último as pecto ha tenido un im pacto significa-

tivo en la definición de los términos de los acuerdos que se cele bran en-tre las Naciones Unidas y el o los países contri buyentes de tro pas.

El Conse jo de Seguridad, sin preocu parse demasiado por acreditar quela situación de la que se está ocu pando ha producido ya efectos trans-fronterizos, asume que su persistencia es constitutiva de una amenaza ala paz. Como señaló el profesor Du puy, “hemos pasado de una ex plota-ción míni ma del ca pí tu lo VII, co mo herencia de la época post-gla ciar deentendimiento reduci do entre los grandes, a una suerte de so brecalenta-

miento del sistema de seguridad colectiva”.14

En efec to, en la concepción clásica, la noción de amenaza a la paz seli mita ba a ac tos que im pli can el uso o amenaza del uso de la fuer za encontravención del derecho internacional, es decir, un acto de agresión oun que brantamiento de la paz, generalmente en el contexto de un conflic-to entre Estados. Frente a la discrecionalidad que la Carta confiere alConse jo de Seguridad para determinar la existencia de toda amenaza a la paz, que brantamiento de la paz o acto de agre sión, la Asam blea Ge ne ralestimó pertinente definir la agresión, tarea que tomó veinte años por laoposición de dos escuelas de pensamiento, prevaleciendo al final la dequienes aboga ban por una definición restrictiva de la agresión.15

De acuer do con la defini ción apro bada por la Asam blea Gene ral el 14de diciem bre de 1974, “[l]a agresión es el uso de la fuerza armada por un


14 Du puy, P.-M., Droit international public, traducción del autor, París, Dalloz,1994, p. 429.

15 Mientras que los países occidentales favorecían una definición centrada en el uso

de la fuerza armada, los socialistas y el mundo en desarrollo hu bieran querido am pliar lanoción para que abarcase otros actos, como las sanciones comerciales y las medidas eco-nómicas.



Estado contra la so beranía, la integridad territorial o la inde pendencia

política de otro Estado, o en cualquier otra forma incom pati ble con laCarta de las Naciones Unidas,...”.16 Los siguientes actos se caracterizan,de acuerdo con la misma definición, como actos de agresión:17

a) La invasión o el ataque por las fuerzas armadas de un Estado delterritorio de otro Estado;

b) El bom bardeo por las fuerzas armadas de un Estado del territoriode un Estado;

c) El bloqueo de puertos o de las costas de un Estado;

d) El ata que por las fuer zas ar madas de un Esta do con tra las fuerzasarmadas de otro Estado;e) La utilización de fuerzas armadas de un Esta do, que se encuen tran

en el territorio de otro Estado con el acuerdo del Estado receptor, enviolación de las condiciones esta blecidas en el acuerdo o toda pro-longación de su presencia en dicho territorio des pués de terminadoel acuer do;

f) La acción de un Estado que permite la utilización de su territorio para per pe trar un acto de agre sión con tra un ter cer Esta do;

g) El envío por un Estado, o en su nom bre, de bandas armadas, gru- pos irre gu lares o mercena rios que lle ven a ca bo ac tos de fuer za ar-mada contra otro Estado.

Esta lista de ac tos no es ex haus tiva, pues la defi ni ción de la Asam bleaGeneral de ja intacto el poder discrecional del Conse jo de Seguridad con-forme a la res ponsa bilidad que le encomienda la Carta de las NacionesUnidas. Así, de conformidad con el artículo 4o. de la definición, “[l]a

enumeración de los actos mencionados anteriormente no es exhaustiva yel Con se jo de se guridad podrá determinar qué otros actos constitu yen

agre sión, con arreglo a las dis po si ciones de la Carta”.18

Por su duración, así como por el am plísimo número de medidas que sehan tomado para ponerle fin dentro del marco institucional de las Nacio-nes Unidas y fuera de él, la situación de Irak constituye un caso paradig-


16 Resolución 3314 (XXIX) de la Asam blea Ge neral de las Naciones Unidas, ar tícu lo1o., en Anuario Jurídico 1974, Naciones Unidas, ST/LEG/SER.C/12, número de ven ta

S.76.V.1, pp.64-66.17 Ibidem, artículo 3o.18 Ibidem, artícu lo 4o. (Las cursivas son nuestras).



mático de la naturaleza del de bate vigente so bre los límites de la acción

multilateral, el alcance de las sanciones y su im pacto en la po blación ci-vil, y, en definitiva, lo adecuado del derecho que regula el uso de la fuer-za pa ra ha cer fren te a situa cio nes inédi tas en las que, además del Esta doinfractor, la comunidad internacional tiene que hacer frente a poderososactores no estatales.

Una vez que el Conse jo determinó que la invasión y anexión de Ku-wait por parte de Irak constituyó un que brantamiento de la paz [resolu-ción 660 (1990)], la situación de Irak se tradu jo en 25 resoluciones delConse jo de Seguridad,19 apro badas entre agosto de 1990 y octu bre de

1992.El Conse jo de Seguridad no se conformó con la li beración de Kuwait

al término de la operación “Tormenta del Desierto” autorizada en su re-solución 678 (1990).20

Igualmente, con base en la resolución 687 (1991), el Conse jo dis pusouna serie de medidas destinadas a que el go bierno ira quí su primiese lascausas que die ron ori gen al con flic to, de entre las cuales des taca su ca pa-cidad militar.

En efecto, el mantenimiento de la ca pacidad bé lica de Irak, so bre todoal ser descu bierto su programa nuclear, químico y bacteriológico, podríaser constitutivo de una nueva amenaza a la paz. No obstante, sólo elConse jo de Seguridad está facultado, conforme a la Carta, para calificar tal o cual situa ción como una amenaza a la paz, un que brantamiento dela paz o un acto de agresión.

En todo caso, la característica princi pal de la actuación de las Nacio -nes Unidas en los últimos diez años ha consistido en otorgar al Conse jo

de Seguridad, y eventualmente al secretario general, un pa pel central enla solución de las razones de fondo de determinado conflicto, e incluso


19 De éstas, tan só lo cua tro no invocan, de manera ex plícita, el ca pítulo VII de laCarta, aun que se fundamentan en otras resolucio nes que sí lo ha cen.

20 En ésta, el Conse jo de Seguridad autorizó a los Estados miem bros que coo pera bancon Kuwait a tomar todas las medidas que juzgaran necesarias para restaurar la paz y laseguridad en la zona. Esta ac ción del Con se jo quedó por lo tanto flotando en al gún remo-to sitio que no forma par te del artículo 41 de la Carta, pe ro que tam poco se si túa en el ar-tícu lo 42. Es de cir, la re solución 678 va más allá de la im posición de san cio nes que no

entra ñan el uso de la fuerza (ar tículo 41), pero sin asumir la res ponsa bilidad de una ac-ción de se guridad co lec ti va (ar tículo 42), la cual quedó al en tero ar bitrio de los Estadoscoo perantes con Kuwait.



Es, asi mismo, la primera vez que la noción de “ataque armado”, con -

tenida en el artícu lo 51 de la Carta, se inter pre ta de manera que puedaabarcar ataques con medios civiles, como lo fueron los vuelos comercia-les de American Airlines y Uni ted Airlines de los que se valieron los te-rroristas para per petrar los atentados del 11 de septiem bre de 2001.

Es por demás interesante notar que, al invocar la legítima defensa, elConse jo de Seguridad no parece su jetar su ejercicio al hecho de que el ata-que armado ya haya ocurrido. En otras pala bras, de manera im per-ceptible, pero segura, el Conse jo de Seguridad comienza a admitir la posi bilidad de que el derecho a la legítima defensa pueda ser invocadoantes de que se produz ca real mente el ata que armado o in clu so muchotiem po des pués. De esa forma, comienza a diluirse el re quisito de la in -mediatez como elemento central del ejercicio de la legítima defensa, lacual de be tener lugar “hasta tanto que el Conse jo de Seguridad haya to-mado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad interna-cionales”.23

Pese a lo anterior, era necesario esta blecer el vínculo entre las activi-dades terroristas y algún Estado en particular para poder poner en fun-

cionamiento el sistema de seguridad colectiva previsto en la Carta de las Naciones Unidas.Las resoluciones del Conse jo de Seguridad relativas a la situación en

Afganistán, país su jeto a sanciones por su falta de cum plimiento a susobligaciones en materia de derechos humanos y de derecho internacionalhumanitario y por su apoyo a la organización terrorista Al-Qaida de Usa-ma Bin Laden, condenaron la conducta del régimen tali bán, por permitir que el territorio afgano “fuera utilizado como base para la ex portacióndel terrorismo por la red Al-Qaida”.24

A la postre, el Conse jo de Seguridad res paldó la constitución de unafuerza internacional de asistencia en Afganistán, dando cum plimiento alos Acuerdos de Bonn, para oponerse al régimen tali bán25 y apo yar a laautoridad provisional.

Todo ello generó el cultivo necesario para que las grandes potencias justificaran, en primer lugar, drásticos incrementos en sus presu puestosmilitares, y luego auténticas cruzadas justicieras para luchar contra el lla-


23 Carta de las Naciones Unidas, artículo 51.24 S/RES/1378 (2001).25 Véase en par ticular las re soluciones S/RES/ 1383 (2001) y 1386 (2001).



mado “eje del mal”, com puesto por Afganistán, Corea del Norte, Cu ba,

Irak, Li bia, etcétera.Derrotado el régimen tali bán en Afganistán, seguía el turno de Irak enla lista de los países cuyos go biernos aus picia ban el terrorismo interna-cio nal y se do ta ban para ello de ar mas de des truc ción en masa, en vio la-ción de acuerdos internacionales como el Tratado de no Proliferación deArmas Nucleares de 1968 o la Convención para la Proscripción de ArmasQuímicas de 1993. En uno y otro caso, de lo que se trata ba era de conse-guir, aun recurriendo al uso de la fuerza, un cam bio de régimen por unoque diera garantías de seguridad a la comunidad internacional.

IV. LA SEGUNDA GUERRA EN IRAK

Cuando fue evidente que la oposición de Francia —país que goza delderecho de veto— im pedía proceder en el marco del Conse jo de Seguri-dad, el 19 de marzo de 2003, Estados Unidos, el Reino Unido y España de-cidie ron recu rrir, en forma uni lateral, al uso de la fuer za en contra de Irak.

Dichos Estados han argumentado que sus acciones se ajustan al derechointernacional, ya que han sido realizadas de conformidad con una autoriza-

ción previa otorgada por el Conse jo de Seguridad. Esta posición se ha ve-nido manifestando tanto en el discurso político de dichos países a todoslos niveles como en documentos oficiales del Conse jo de Seguridad.

Estados Unidos y los países afines a su posición señalan que sus ac-ciones tienen fundamento jurídico en los siguientes argumentos:

1) Las resoluciones 678 (1990) y 687 (1991) del Conse jo de Seguridadesta blecieron las condiciones del cese al fuego e incluyeron am pliasobligaciones en materia de desarme. Dichas resoluciones señalaron

que cualquier violación grave (material breach) de las condicionesen ellas es ta ble cidas de jaría sin efectos el ce se al fue go y, por lo tan-to, auto rizaría a los Esta dos a recurrir al uso de la fuerza.

2) Las numerosas resoluciones posteriores del Conse jo de Seguridad,en particular la 1441 (2002), confirmaron que Irak viola ba conti-nuamente sus obligaciones. Esta resolución advirtió a Irak so brelas serias consecuencias que acarrearía el no aprovechar la “últimaoportunidad”26 que se le otorga ba para cum plir con las condiciones

im puestas.


26 S/RES/1441 (2002), pá rrafo 2.



El uso de la fuerza autorizado en virtud de la resolución 678 (1990)

tenía como pro pósito concreto regresar las cosas al statu quo ante rior a laocu pación de Kuwait y quedó sin efectos al lograrse dicho ob jetivo. Asílo demuestran los casi trece años transcurridos desde la adopción de lasresoluciones 678 (1990) y 687 (1991). Ca be destacar que durante dicho periodo ningún Estado hizo el menor intento de recurrir a la fuerza, altiem po que era evidente que Irak no ha bía cum plido con todas las condi-ciones que le fueron im puestas.

La resolución 678 (1990) del Conse jo de Seguridad no puede inter pre-tar se y apli carse de mane ra aisla da, sin tomar en cuen ta tan to las resolu -

ciones posteriores adoptadas por el Conse jo como los acontecimientosocurridos en los años siguientes. Esta resolución tuvo un solo ob jetivo, asa ber: conseguir el cum plimiento de la resolución 660 (1990), mediantela cual se exi gía que Irak pusiera fin a la ocu pación mili tar de Kuwait.

Desde que Kuwait recu peró la so beranía so bre su territorio, el Conse- jo de Seguridad esta bleció distintos instrumentos de verificación delcum plimiento de sus resoluciones, tales como la Comisión Especial delas Naciones Unidas (UNSCOM). Entre los ob jetivos de la UNSCOM se

encontra ban: asegurar el cum plimiento de las restantes condiciones delcese el fuego, la re patriación de prisioneros de guerra y la devolución de bienes. Las diferentes acciones hicieron patente que el Conse jo de Segu-ridad se valió, en todo momento, de una am plia gama de medidas paralograr el cum plimiento de las restantes condiciones que esta bleció en laresolución 687 (1991); todo ello, antes de considerar un posi ble uso dela fuer za.

Así, la resolución 687 (1991), en su párrafo operativo 34, dis pone que

el Conse jo de Seguridad seguirá “considerando esta cuestión y adop-tar[á] las medidas ulteriores que sean necesarias para la aplicación de la presente resolución y para garantizar la paz y la seguridad en la región”.

A mayor abundamiento, como se ha dicho, a lo largo de los años quesiguieron a la invasión de Kuwait, el Conse jo de Seguridad levantó algu-nas de las sancio nes im pues tas a Irak. Ello da cuen ta de la eficacia de al -gunas de las medidas adoptadas, al tiem po que subraya la permanentevoluntad del Conse jo de Seguridad de buscar alternativas pacíficas, sindeméri to de su ca rác ter coercitivo, al uso de la fuer za.

La resolución 1441 (2002) se refirió a las resoluciones 678 (1990) y687 (1991). Recordó que el cese al fuego en contra de Irak esta ba su jeto




El Conse jo de Seguridad no apro bó el proyecto de resolución

(S/2003/215)27

presentado por los Estados Unidos, el Reino Unido yEspaña, por lo que no se cum plió la condición contenida en el artículo27, párrafo 3, de la Car ta de las Naciones Uni das.28

La prác tica del Conse jo de Se gu ri dad en materia de uso de la fuer zaha si do muy clara. De con for midad con la le tra y el es píritu del ar tícu lo42 de la Carta, el Conse jo ha de cretado de mane ra ex presa y sin am bi -güedades cuándo de be recurrirse a la fuerza para mantener o resta blecer la paz y la seguridad internacionales. Nunca ha autorizado la fuerza demanera im plícita. Así lo demuestran las cinco resoluciones en las que ha

autorizado que uno o más Estados recurran al uso de la fuerza.29

El uso de la fuerza sólo es tá permitido en caso de legí tima defensa in -dividual o colectiva en res puesta a un ataque armado, o cuando el Conse- jo de Seguridad de las Naciones Unidas lo autorice, dentro del marco delca pí tu lo VII de la Car ta y con el ob je tivo de mantener o resta ble cer la paz y la seguridad internacionales.

Como hemos señalado, la determinación de la existencia de una ame-naza a la paz, de un que branta miento de la paz o de un acto de agre sión,

com pete exclusivamente al Conse jo de Seguridad; igualmente, la deci -sión res pec to de las medidas que se requieran para mantener o resta ble -cer la paz y la seguridad internacionales. Ninguno de estos su puestos secum plen en el caso de Irak, menos aún al no ha berse apro bado el proyec-


27 Véase Canchola, Ulises, “Análisis del régimen resolutorio del Conse jo de Seguri-dad”, Anuario Me xicano de Derecho Internacional , México, UNAM, núm. IV, 2004, pp.114: “[E]l proyecto de resolución S/2003/215 presenta ba dos lagunas. En primer térmi-

no, porque no esta blecía con claridad la medida a instrumentar para dar fin a la amenaza.En se gundo lugar, por que ninguno de los ele mentos del proyecto da ba cuenta de la con si-deración hecha por el Conse jo para llegar a la ‘necesidad’ de recurrir al uso de la fuerza.Aquí ca bría recordar que el pro pio Conse jo reconoció que ‘el funcionamiento efectivo dela UNOMVIC y del OIEA era esencial para la aplicación de la resolución 687 (1999) yotras resoluciones en la materia’. El proyecto no aludía a ninguna evaluación al res pec -to”.

28 “Las decisiones del Conse jo de Seguridad so bre todas las demás cuestiones serántomadas por el voto afirmativo de nueve miem bros, incluso los votos afirmativos de to-dos los miem bros permanentes; pero en las decisiones tomadas en virtud del Ca pítulo VIy del pá rrafo 3 del ar tículo 52, la parte en una controver sia se abstendrá de vo tar”.

29 Resolución 83 (1950) relativa a Corea, resolución 221 (1966) relativa a Rhodesia,resolución 678 (1990) relativa a la si tuación de Irak y Kuwait, re solución 794 (1992) re -lativa a Somalia y resolución 940 (1994) relativa a Haití.



to de resolución promovido por los Estados Unidos, el Reino Unido y

España (S/2003/215).Algunos Estados quisieran am pliar el concepto de la legítima defensa,de tal manera que no sólo pueda ser invocado como res puesta a un ata-que armado, sino tam bién para hacer frente a actos subversivos o terro-ristas, incidentes fronterizos o para contrarrestar la ayuda pro porcionadaa movimientos insurgentes. No falta quien quisiera acreditar un llamadoderecho de legítima defensa pre-emptive action pa ra re pe ler una agre sióninminente, es decir, un ataque armado que aún no se produce, pero quees seguro que se producirá.

Toda consideración so bre el uso de la fuerza, hoy en día, de be ser ana-lizada ba jo dos nuevos contextos que afectan al sistema internacional. El primero es el alto grado de desarrollo tecnológico que ha permitido quelas ar mas de des truc ción masiva (ADM) se pro pa guen de mane ra más rá- pida y sencilla; el segundo es la amenaza, a nivel glo bal, que constituyenlos actores no estatales. Estos dos as pectos re presentan un reto para elderecho internacional, el cual se basa en el hecho de que los Estados po-seen el mono polio de la fuerza y son ca paces de controlar la pro pagación

de la tecnología.30

Varios go biernos señalan que la posi bilidad de que los gru pos terroris-tas o los llamados Estados parias puedan obtener las ADM re plantean lascir cuns tan cias ba jo las cuales un Estado pue de usar la fuerza en de fen sa pro pia para prevenir un ataque futuro. So bre todo, desde que el Conse jode Seguridad determinó que el derecho inmanente de legítima defensa puede ser ejercido con relación a actos terroristas (resolución 1368(2001) del 12 de septiem bre de 2001) ejercidos por actores no estatales.31

Los conceptos de preventive attacks y pre-emptive attacks32 han sido

incor porados a la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Uni-


30 Sands, Philip pe, “International Law and the Use of Force”, en Memorandum for

the Hou se of Commons Select Committee on Fo reign Affairs, 1 de ju nio de 2004, p. 1(traducción del autor).

31 Sofaer, Abraham, On the Neces sity of Pre-emtion, EJIL, 2003, p. 210 (traduccióndel autor).

32 Tradicionalmente, en es pañol no se hace la distinción entre pre-emptive war (peli-gro inmediato o inminente) y preventive war (amenaza más incierta, a largo plazo). Pre-emptive war se puede definir como una “guerra preventiva contra una amenaza inmi-

nente”. Por ejem plo, cuando las fuerzas egipcias y sirias llegaron a la frontera con Israelen 1967, la amenaza era obvia e inmediata. En contraste, preventive war se refiere a unataque que tiene como ob jetivo un país antes de que éste desarrolle la ca pacidad que al-



dos.33 El documento señala la legalidad de un pre-emptive strike. Asimis-

mo, indica que el derecho internacional no ha reconocido el derecho dedefenderse de un “peligro inminente”. Por lo tanto, argumenta que esteconcepto de be adaptarse a la actualidad para refle jar las ca pacidades que poseen los gru pos terroristas y los Estados parias.34

Algunos autores señalan que las categorías convencionales para justi-ficar el uso de la fuerza son muy limita das, anun cian do, de manera dra -mática, el he cho de que el de recho internacio nal ya no es ca paz de regir las decisiones so bre el uso de la fuerza en un mundo con terroristas yEstados parias.

No obstante, la doctrina de la llamada legítima defensa preventiva pa-ra antici par una hi potética agresión inminente no tiene fundamento algu-no en el derecho internacional vigente. La Corte Internacional de Justiciaha confirmado que el derecho de legítima defensa “sólo puede ser ejerci-do si el Estado interesado ha sido víctima de una agresión armada”,35 ydeterminó que esta norma es la ex presión del derecho internacional con-suetudinario.

No existe duda tam poco res pecto de la ilicitud de la intervención deun Estado en los asuntos que “son esencialmente de la jurisdicción inter-na de los Estados”, como dis pone el artículo 2o., párrafo 7, de la Cartade las Naciones Unidas. La Corte Internacional de Justicia ha afirmado,en diversas oportunidades, que “el pretendido derecho de intervenciónno puede plantearse sino como la manifestación de una política de fuer-za, política que, en el pasado, ha dado lugar a los abusos más graves yque no podría justificarse en derecho internacional, cualesquiera quesean las deficiencias presentes de la organización internacional”.36 LaCorte ha dicho tam bién que “el derecho internacional contem poráneo no


gún día podría ser ame nazante. Por ejem plo, el ata que a Pearl Har bour en 1941 fue vis tocomo un preventive attack de Ja pón. De igual forma, el 17 de ju nio de 1981, aviones deIsrael destruye ron la central nuclear civil de Tamuz, con el pretexto de que Irak se pro po-nía producir armas atómicas.

33 Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de América, ca pítulo V,17 de sep tiem bre de 2002.

34 Sofaer, op. cit ., no ta 31, p. 209 (tra ducción del autor).35 Corte Internacional de Justicia, Caso concerniente a las actividades militares y pa-

ramilitares en y en contra de Nicaragua (Nicaragua c. Estados Unidos), Fondo, fallo del27 de ju nio de 1986, párr. 195 (tra duc ción no ofi cial).

36 Corte Internacional de Justicia, Caso de la plataforma continental del Mar del Nor-te (Re pú blica Federal de Alemania c. Dinamarca y Re pú blica Federal de Alemania c.Países Ba jos), Fondo, fallo del 20 de fe bre ro de 1969, párr. 77 (traduc ción no ofi cial).



pio no se opone a la aplicación de medidas coerci tivas prescritas en el

Capítulo VII”.De la misma manera, el princi pio constitucional que prohí be la ame-naza o el uso de la fuerza sólo pue de en ten der se por referen cia al textode la Car ta de las Naciones Unidas y a las fa cul tades en ella recono ci dasal Conse jo de Seguridad.40 Igualmente, el princi pio constitucional refe-rente a la lucha por la paz y la seguridad internacionales su pone que éstase desarrolle en el marco de un sistema de seguridad colectiva, regido por el derecho internacional, en el que la comunidad internacional orga-nizada adopta acciones colectivas para hacer frente a los pro blemas que

afectan el mantenimiento de la paz y la seguridad mundial o regional.México, en tanto que miem bro de las Naciones Unidas, por ende,

acordó, como Estado so berano, confiar el uso de la fuerza al Conse jo deSeguridad, en los términos esta blecidos en la Carta Constitutiva de laOrganización.

En este contexto, el Conse jo de Seguridad, cuyas decisiones revistencarácter obligatorio conforme al artículo 25 de la Carta de las NacionesUnidas, ha esta blecido, como hemos visto, un vínculo ex preso entre si-

tuaciones de excesiva ca pacidad militar o de violaciones a los derechoshumanos y el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.Todo ello ha dado lugar a la im posición de medidas coercitivas conformeal capítulo VII de la misma Carta.

Los princi pios de la política exterior mexicana de ben ser inter pretadosa la luz de la Carta de la ONU. Sin ex cep ción, ta les princi pios cons titu -cionales proceden de princi pios regulados en primera instancia por el de-recho internacional, y su régimen jurídico está vinculado al de otras nor-mas internacionales que, aunque no figuren de manera ex presa en la

Constitución, constriñen al Estado mexicano, máxime cuando éstas estáncontenidas en tratados de los que nuestro país es parte.

Asimismo, conforme al artículo 27 de la Convención de Viena so breel Derecho de los Tratados de 1969, de la que México es parte, “una par-te no podrá invocar las dis posiciones de derecho interno como justifica-ción del incum plimiento de un tratado”. Por tanto, México tiene la obli-


40 El texto de la Carta de las Naciones Unidas esta blece que “los miem bros de laOrganización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o

al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la inde pendencia política de cualquier Estado, o en cualquier forma incom pati ble con los Pro pósitos de las Naciones Unidas”(artículo 2o., párrafo 4).



gación de asegurar que tenga plena eficacia el sistema de seguridad

colectiva que se deriva de las obligacio nes que li bremente asumió, enSan Francisco, al firmar el 26 de junio de 1945 la Carta de las NacionesUnidas. La única opción frente al estricto cum plimiento de nuestras obli-gaciones internacionales sería denunciar la Carta de San Francisco yretirarnos de las Naciones Unidas. ¿Es acaso una alternativa?




ENSAYO SOBRE LA GESTACIÓN, FORMACIÓN,APORTACIONES Y ACTUALIDAD DE LA ONU

Francisco CUEVAS CANCINO

SUMARIO: I. Introducción. II. Estímulos inmediatos para la

creación de la ONU . III. Preeminente in fluencia de las gran-

des potencias y democracia internacional . IV. Carta del

Atlántico y sus inmediatas secuencias. V. Dumbarton Oaks.VI. Con ferencia de San Francisco. VII. La Carta: ¿tratado,

declaración o Constitución? VIII. Fundación de la ONU .IX. Di ferencias con la Sociedad de Naciones. X. Partes prin -

ci pales de la Carta. XI. Contribución de la ONU al bienestar

internacional . XII. Importancia de su aportación jurídica.XIII. Justicia y soberanía. XIV. Permanencia del poderío na-

cional en el concierto de las naciones. XV. Imper fecta consti -

tucionalidad del uso de la fuer za. XVI. Contradicción entre

ideales y realidades; la acción colectiva. XVII. Relevancia y

contribuciones de la ONU al de sarrollo mundial . XVIII. Nue -

vos y preocu pantes de sarrollos al iniciar se el si glo XXI. Re-

novada pre sencia de la guerra como instrumento de la políti-

ca de los Estados Unidos. XIX. Violaciones a la Carta y a las

Convenciones de Ginebra. XX. Con secuentes cambios en la

po sición de la ONU y en el pa pel del Con se jo de Se guridad .XXI. Mé xico ante la de sa parición de los princi pios torales de

la ONU .

I. I NTRODUCCIÓN

Un organismo vivo —y que en su pro pia vida ofrece su ex plicación to-ral— es el que se nos pre sen ta, y nos abarca, ba jo el nom bre de Orga ni -zación de las Naciones Unidas. Una aproximación científica de be ale jar -se de un de ba te que per tene ce únicamente a la teoría del de ber ser

251



político. El pro pósito de este ensayo descansa, por fuerza, en un análisis

de lo que el organismo internacional es; de sus cualidades y defectos; desus raíces y de los elementos que del pasado provienen; de sus proyec-ciones y de su pro ba ble futuro.

La esencia del pro blema que se plantea un estudioso de lo político esel de penetrar más allá de la sim ple cróni ca. No basta la reseña de hechosque por ser pasados forman la historia. Porque ellos se engarzan a travésde la vida misma del organismo con el futuro de la humanidad; en elloshemos de encontrar aquellos anhelos que por humanos no pueden sinoser permanentes; hemos de observar esfuerzos por so bre ponerse a obs-

táculos siem pre presentes, en tanto constituyen óbices que siem pre hanencontrado las sociedades humanas cuando pretenden elevarse por enci-ma de su horizonte inmediato.

El hallarnos en presencia de la organización internacional más im por-tante que ha existido tam bién circunscri be nues tro estudio. Son clarassus limitaciones: ellas aparecen tan pronto em pezamos el análisis. Perosu acercamiento a ideales de universalidad, y su concreción de valoresque hasta entonces permanecieran en la penum bra, son patentes. La

ONU ha venido a constituir un puente en una época de crisis im par. Lasorganizaciones anteriores acusan la presencia de esfuerzos por consoli-dar valores ya aceptados, por defender un método de vida dado una civi-lización ca paz de precisarse. En cam bio —y por razones que apareceráncon mayor claridad a poco—, en las Naciones Unidas hallamos un ele-mento de la revolución política que sufre en estos momentos el or be; y sia ve ces pa rece muy im pre cisa o muy ine fi caz su función, no menos cier-to es que desem peña un pa pel que hasta la fecha ha bía sido inasequi ble para todo organismo internacional.

II. ESTÍMULOS INMEDIATOS PARA LA CREACIÓN DE LA ONU

Porque la ONU as pira nada menos que a encarnar la hermandad hu-mana (elevándose por encima de razas, idiomas, religiones) y concretar ese ideal del ciudadano universal que muchos pensadores, desde le jos,acariciaran. Las varias políticas que las Naciones Unidad procuran su pe -rar tenían como general pro pósito el de paz. El equili brio de poderes, la

defensa colectiva y la seguridad colectiva eran tesis que no tenían otrosentido que el de la paz. Algunos resa bios de ellas, incluso conceptos

FRANCISCO CUEVAS CANCINO252



que en ellas des cansan, apare cen en las Nacio nes Unidas. Pero a todos

ellos, con sus limitaciones históricas, los pasa por el crisol de la comuni-dad de la raza humana, que los desarrollos tecnológicos y las inmensasdestrucciones bélicas permiten conce bir como im prescindi ble. La ONU presu pone que los Estados miem bros —y todos los Estados son yamiem bros— de ben actuar como partes de una misma comunidad; que su pensamiento de be elevarse hacia un común y final punto de referencia, yque iluminarán sus decisiones las convicciones su pranacionales de losintereses de la humanidad.

No significan las anteriores consideraciones que se haya llegado a los

cam pos elíseos de la vida internacional. Sí, en cam bio, que se ha princi- piado a en juiciar la política exterior, y la re presentación que por su me-dio hacen los Estados de sus intereses, con un patrón cuya universalidady humanismo no tienen antecedentes directos. Como sería el caso paratodo organismo internacional, los orígenes de las Naciones Unidas pue-den buscarse en los pri meros es bo zos de es te or den. Pare ce más adecua-do, sin em bargo, destacar aquellos estímulos inmediatos que motivaronsu creación.

Las dos guerras mundiales, que se suceden a una generación apenasde distancia, de jan un gran sentido de lasitud y de protesta. El primer pá-rrafo del Preám bu lo de la Carta lo hace paten te. Una re vulsión con tra un pasado que ha llegado a constituirse en el maligno es píritu antes ence-rrado en la abando nada botella —para re petir el cuento ára be— es pri mor-dial y patente. Los mismos males de la con tien da provo can una reacciónoptimista. Se cree que la comunidad humana ha sufrido tanto —ha pasadoa través de la prue ba de fuego de contiendas inmensamente destructivas— que pue den usar su ra zón y ale jar se de ac tivi dades que acercan el hom bre

al bruto. Aque lla te sis, que señalara Vázquez de Men chaca, y que rei te raVattel casi dos siglos des pués, se funda en la ca pacidad de racio ci nio delhom bre civilizado. Y este raciocinio im plica la reducción —y, ¿por qué nodecirlo?, la su presión tam bién— de las contiendas entre Estados.

Una civilización tecnológica hace plausi ble un bienestar general antesdeclarado im posi ble. Una coo peración bélica con ramificaciones mun-diales hace ver cuán ende bles son los so portes de la so beranía nacional:una so beranía que no puede fundarse en una concepción territorial ya fe-necida. Un es píritu optimista prevalece en la creación de las NacionesUni das y se las cree ca pa ces de ele var al or be has ta contar con un ins tru -men to constitucional mundial.

GESTACIÓN, FORMACIÓN Y APORTACIONES DE LA ONU 253



III. PREEMINENTE INFLUENCIA DE LAS GRANDES

POTENCIAS Y DEMOCRACIA INTERNACIONAL

Una lógica telúrica opuesta a la lógica de los intereses nacionales pa-rece surgir de las grandes hecatom bes. La historia, en su contexto inme-diato, ofrece una serie de limitaciones; no parece ca paz de resolver losgrandes pro blemas. Se inclinan los hom bres de mediados del siglo XX acreer posi ble soslayar esta frustra ción de la his to ria, y oponer a la infan-cia de una humanidad ligada por sus coorde nadas geográficas, la del latirde un mundo que —como di jera Pascal— puede llevarnos por sí solo

hasta su destino final.So bre este gran te jido de intereses comunes, que se exageran dentro

del particular momento histórico que estudiamos, se su per ponen otros di- bu jos. Son éstos los más evidentes; e incluso, con esa coetaneidad tancontra puesta de ideales y de intereses, son estos últimos los que mayor cohesión ofrecen. Porque los ideales no borran las diferencias entre gran-des y pequeñas potencias. Pensar en un mundo unido y en paz sin fun-darse en la armonía de aquéllas resulta punto menos que im posi ble. Esasu puesta armonía no toma la forma un tanto esfumada del concierto eu-ro peo: éste ha bía fracasado en su forma inorgánica durante buena partedel siglo XIX, y otro tanto en su forma orgánica, ba jo el Conse jo de laSociedad de las Nacio nes. Por el carác ter de la lu cha contre el Eje —quenos recuerda las contiendas na poleónicas— y las alianzas consecuentes,es natu ral que la so lu ción sea más cercana al Di recto rio. Es tan extraordi -naria la diferencia entre las grandes y las pequeñas naciones, dentro yfuera de los esfuerzos bélicos, que es im posi ble creer que en su unidady acuerdo, en su la bor con junta, descanse el origen y fundamento de la

paz universal. Una clara aristocracia se di bu ja, pues, con persistente re-lieve, dentro de las históricas corrientes que motivan la organización.A la aristocracia de las gran des poten cias ha bía que su mar, con pa pel

definido y asaz im portantes, a la mayo ría de las na ciones. Aquí, los es ta-distas de la segunda posguerra se hallan frente a realidades que parecenventa josas y dignas de conservarse. Porque la Liga ha bía esta blecido, co-mo elemento novedoso y feliz, el de la Asam blea. Sus funciones no fue-ron nunca claras; pero su pro pósito —el de permitir la intervención di-recta y constante por parte de todas las naciones en los grandes pro blemas del or be, y hacerlo dentro de los cánones de su igualdad jurí-dica—, resultó un precedente que no podía ni olvidarse ni limitarse. Las




dos columnas del juego político internacional quedan fi jadas. Y la aristo-

cracia y la democracia internacionales procurarán entremezclarse dentrodel sabio juego que espera a otro Aristóteles para clasificarse.A estas corrientes eminentemente políticas se com pagina la insufi-

ciencia del nacionalismo político. Las condiciones para el crecimiento delos pue blos de ben enfocarse desde presu puestos que por su solo ser tras-cienden las fronteras. Desarrollos fundados so bre el nacionalismo, comolos del siglo XIX, no resultan ya posi bles. A la vez, se abren las puertas auna serie de as piraciones de bienestar general que son ya facti bles. Por -que esa mis ma tecno lo gía que re du jera a la na da la primacía del hom bre

le abre las puerta a un bie nes tar que pu die ra ser uni ver sal. Una serie deorganismos técnicos han aparecido desde el siglo XIX. Sus funcioneshan aumentado, y su número ha brá de multi plicarse. Percatadas de suutilidad, seguras de contar con un elemento no sólo positivo, sino insus-ti tui ble, se quiere tam bién que la nueva organización encarne y aunmejore estos servicios y este anhelo de bienestar común.

La natural aristocracia de las grandes potencias; la firme democraciainternacional, la conciencia de un bienestar común y genérico, y la nece-

sidad de consideraciones de ti po transnacional. Son éstas las bases so brelas que se asienta el nuevo optimismo con el que la humanidad encara suamanecer al finalizar la contienda. Ya antes se ha bía creído encontrar la pie dra filosofal que pu siera fin a la enemistad entre las nacio nes. Fue pri-mero la su presión de la opo sición entre las varias ramas del cris tia nis mo,que pudo soslayarse dentro de los sufrimientos de la guerra de los treintaaños, y que Grocio sinteti zó. Aparece des pués la idea de una alian za en-tre las am bicio nes es tatales y la razón de los so be ranos, con ese ilus tra dodes potismo que presu ponía límites naturales en toda contienda, y que en-

cuen tra su por tavoz en Vat tel. Más acá viene la te sis de la democracia re- presentativa como base única que pueda garantizar la paz entre las nacio-nes, tesis que acep ta el sa cerdo cio de Rousseau y que llega a ser presu puesto en la vida internacional del siglo XIX. Ante los fracasos quesignifican las dos contiendas mundiales, se cree poder su perar esta últi-ma tesis por medio de una hermandad tecnocrática: pues son tan grandeslas fuerzas na tu rales con las que se cuen ta, que pa rece po si ble ele var se por so bre enemistades nacionales.

Es dentro de este optimismo —que cree ha ber alcanzado la suficientevelocidad de des pegue para ale jarse de la gravitación de las contiendas políticas— como se da a la persona humana un valor, más en consonan-




cia por desgracia con las violaciones que ha sufrido que con el res peto de

que ha sido ob jeto. Es así como llega a pensarse, desconociendo pasadasex periencias, que el sentido de solidaridad entre los pue blos puede elevara la ONU a un nivel en mucho su perior a instituciones precedentes.

IV. CARTA DEL ATLÁNTICO Y SUS INMEDIATAS SECUENCIAS

La idea de una comunidad orgánica de naciones aparece a todo lo lar-go de los esfuerzos en contra de las potencias del Eje. En agosto de 1941los portavoces de Inglaterra y de Estados Unidos emiten esa serie de princi pios, conforme a los cuales guiarían su política en el mundo de la posguerra, que ha sido conocida como la “Carta del Atlántico”. El pro-yecto original, tal como lo redactó Curchill, ha bla ba claramente de la ne-cesidad de una organización internacional eficaz, ca paz de permitir a to -dos los Estados y naciones vivir con tranquilidad aquende sus fronteras,y comunicarse li bremente por los mares sin temor a ataques ilegítimos ysin la necesidad de mantener pesados armamentos. Este princi pio fuemodificado a petición de Roosevelt, quien no desea ba com prometer a su

país —aún presa del aislamientismo— tan formalmente. El énfasis se pu -so en el de sarme, y el prin ci pio octavo de la Car ta del Atlán tico ha bla delesta blecimiento de un sistema más general y más permanente de seguri-dad en gene ral. Al acaecer el ataque so bre la Bahía Perla y partici par losEstados Unidos en los esfuerzos bélicos directos, se firmó la llamadaDeclaración de las Naciones Unidades (1 de enero de 1942). Allí se ha-cen genéricos los princi pios bilaterales aceptados por las potencias an-glosa jonas, y se generaliza desde entonces la convicción de que era pre-ciso esta blecer, al devenir la victoria, una organización internacional permanente.

Los ministros de relaciones exteriores de las tres grandes potenciasaliadas se reunieron en Moscú en octu bre de 1943. Con la partici pacióndel re presentante de China, emitieron la Declaración que lleva el nom brede la ca pital soviética, y que en su punto cuarto trata del organismo pos- bélico. La Declaración reconoce en efecto la necesidad de esta blecer,cuanto antes, una organización internacional general, fundada en el prin-ci pio de la igualdad so berana de todos los Estados amantes de la paz, y

en la que partici parían todos los Estados, grandes y pequeños, para poderasí contri buir al mantenimiento de la seguridad internacional. Al reunirse




Orga nización Internacional General”, que ofrecen pautas precisas y con -

cretas pa ra las Nacio nes Unidas. Inadecuado se ría pensar en la de Dum- barton Oaks como en una reunión académica. El trasfondo político estu-vo siem pre presente. Y las pro posiciones se vieron taradas desde suorigen por la falta de com prensión que mostraron esas cuatro potenciasso bre cuya unanimidad descansa ba de hecho la paz futura. Una aristocra-cia de obli gacio nes, en el ver dade ro sentido de la pa la bra, es la que co-mienza a di bu jarse como base del organismo. Pero esa aristocracia de be -ría ha berse fundado so bre una unidad de pro pósitos —o al menos unaausencia de choques directos— que no se advierte. Hu bo ya necesidad

de dividir las negociaciones; entre las potencias anglosa jonas con laUnión Soviética primero, de aquellas con China des pués. La presunciónde que el acuerdo ha bría de fundarse so bre fórmulas ver bales no puedeevitarse. Cosa seme jante ocurre en Yalta, donde la preci pitación —excu-sa ble sólo por los inmensos e inmediatos pro blemas que la guerra plan-tea ba— es patente en muchos detalles, sin exceptuar los relativos a las Naciones Unidas. Tam bién fue evidente en esa conferencia el ejerciciode un poder hegenómico que contraria ba a veces los intereses de todos.Fueron éstos signos que apuntaron desde un princi pio las dificultadesiniciales de nuestra organización.

VI. CONFERENCIA DE SAN FRANCISCO

Yalta atestigua tam bién los toques finales para la conferencia de SanFrancisco. Ésta nació ba jo signos contrarios. Busca ba la paz; incluso puede afirmarse que tuvo como único pro pósito el de redactar la carta pue bla de la organización internacional. Cansados de la es pada de Dá-

mocles de las contiendas, los Estados se refugian en su ex periencia decoo peración bélica. Una y otra vez se oye la opinión, dicha con convic-ción, ya que no basada en la ex periencia, de que el mundo del futuro po-dría ser uno muy hermoso si a él se dedicaran los esfuerzos em pleadosen ga nar la con tien da. Se cree, pues, posi ble que esa conferen cia —reu-nida del 25 de abril al 25 de junio de 1945— for je el instrumento a tra-vés del cual puedan los go biernos tra ba jar de consuno en su común pro-yecto de alcanzar un mundo apegado a la seguridad y fundado en la buena voluntad.

Bus ca ba la paz la Confe rencia de San Fran cis co. Verdad era, sin em- bargo, que aún rugían los cañones. Era anhelo que de bería encarnar en lo




futuro, pues los estadistas allí presentes nunca estuvieron aislados de las

peri pecias de la contienda. Los dirigentes más im portantes no concurrie-ron, y si se ha bla ba de paz en el or be, no de ja ba de pensarse en finiquitarla guerra en Euro pa, adelan tar la con secución de la vic to ria en el Pacífi-co. La paz traía tam bién con sigo sus graves pro ble mas. La au sen cia de laligazón que el enemigo común significa entre Estados naturalmenteopuestos princi pia a hacerse sentir. Los go biernos subsecuentes en los te-rritorios ocu pados por el Eje son resultado de pugnas entre las grandes potencias. Es particularmente significativa la ausencia de una re presenta-ción polaca. El trato a los Estados enemigos no resulta menos im portan-

te. Pe ro como lo re vela rá la Carta aquí y acu llá, no de sea ban los Estadosvictoriosos pensar en un trato justo y equitativo, cuando era su políticala de incondicionales victorias. Aparecen tam bién las com ponendas polí-ti cas; se lo gra la admisión de Argentina en la Conferen cia, pe ro al preciode do blegarse ante la tri ple re presentación soviética.

Actuaron los delegados a San Francisco ba jo una presión tremenda.En buena parte su éxito se de be al apoyo que les prestaron acontecimien-tos externos. Esa presión no fue necesariamente per judicial. Buena parte

de las obras humanas perdura bles se han hecho ba jo circunstancias enapariencia poco favora bles. Una conferencia de ese orden no hu biera po-dido evitar grandes presiones externas, y ca be su poner que lo único quehu bie se va riado se ría el carácter de és tas y el de las corrientes re sultan -tes. La preci pi tación con que se rea lizó la Conferencia no fue del todoinútil. Un simulacro de unidad y de entendimiento aún existía entre lasgrandes potencias. La singular im portancia de la reunión sanfranciscanaradica, más que en otra cosa, en que constituye el último ejem plo en quese pa ten tiza la que Churchill ha lla mado la Gran Alianza. Me ses des pués

esa mínima com prensión, si no im posi ble, hu biese sido extremadamentedifícil.

Los documentos de la Conferencia abarcan una veintena de volú-menes. Su com ple jidad y la intensidad de los tra ba jos que re presentaquedan patentes aun para aquellos que por curiosidad se asomen a esemar documental. Cuarenta y seis go biernos partici paron, y aceptaron co-mo documento básico las pro puestas de Dum barton Oaks. Cuatro comi-siones princi pales fueron formadas, las que se subdividieron en innume-ra bles comités. So bre todos planean ma jestuosos los grandes órganos dela reunión: la Mesa, el Comité Ejecutivo, el de Coordinación y el de Ju-ristas. Esta com ple jidad, los sufrimientos motivados por la guerra, y la




ausencia de las grandes personalidades mundiales ex pli can qui zá el ca-

rácter im personal con el que esta Confe rencia ha pasado a la historia. Laacom paña un hálito de eficiencia y de im personalidad; no lleva consigoel halo de un romanticismo errado quizá, pero profundamente humano.Parece im posi ble, dentro o fuera de la documentación, adscri bir caracte-res per sona les a esta Conferencia. Y nos queda la idea de presen ciar elsurgimiento de un aca bado producto industrial, que en medio de su per-fección oculta su falta de humanismo.

VII. LA CARTA: ¿TRATADO, DECLARACIÓN O CONSTITUCIÓN?

La Carta, a pesar de ser fruto de una conferencia des personalizada, esun documento profundamente humano. Las normas de la lógica jurídicase desechan en multitud de ocasiones. La ver bosidad y la bondad deideas im perfectamente ex presadas son frecuentes tam bién. No menos loson la am bigüedad, la vaguedad de sus preceptos e incluso algunas con-tradicciones que constituyen felices oasis para los exegetas. Mas de com- parársela con el Pacto de la Li ga, y tam bién con los pri meros pro yectos,

incluso el de Dum barton Oaks, muestra un so plo del sufrimiento y de losanhelos humanos que hemos de adscri bir a la influencia, cada vez más potente, de la democracia internacional. San Francisco no atestiguó ese pequeño ga binete que dentro del Congreso de Viena tomó las grandesdecisiones. Pequeñas y medianas potencias obligan a las grandes aexplicar formalmente su posición res pecto a la unanimidad de ellas en elConse jo de Seguridad; im ponen un am plio regionalismo en la Carta e in-cluyen una dis posición que permite la defensa pro pia, individual o colec-tiva; logran ver autorizada la subsistencia de las fuerzas armadas nacio-

nales, aunque convienen en ponerlas ba jo el Conse jo de Seguridad: noautomáticamente, sino por medio de convenios bilaterales. Obtienen unconsidera ble incremento en las actividades económico-sociales de la or-ganización y ven fortalecerse la jurisdicción doméstica como límite alque se plantea ba ya como un órgano universal. Nuevos ca pítulos so bre elsistema de fideicomiso y los territorios no autónomos aparecen, y la Cor-te —la vie ja Cor te de La Haya— subsiste. Bien po día decir se que los dosmeses de reuniones no ha bían sido desa provechados por naciones deseo-sas de contri buir a la paz de modo permanente.

Como una declaración y como una constitución internacional de becon siderarse la Car ta de la ONU —di jo en su infor me el canciller nortea-




mericano—. Aquélla, en cuanto ex presa un deseo de coo peración común

entre naciones ligadas hasta entonces sólo por una alianza militar; laconvicción de que las relaciones amistosas entre ellas se fundarían so breel princi pio de autodeterminación y el de la igualdad jurídica; el pro pósi-to general de mantener la paz y seguridad como resultado de comunesesfuerzos, y el esta blecimiento de una maquinaria internacional que per-mitiera encarnar dichos pro pósitos. La parte constitucional estri ba en laconformación de esos grandes órganos (seis), de cuyos tra ba jos de pende-rá el éxito de la organización. Es por su medio como los países firmantesde la Carta es pera ban variar las condiciones pre bélicas, y aquellas prácti-

cas que ha bían hecho im posi ble la paz y la seguridad.Que el instrumento, fuerte de su parte declarativa, nacía circunscrito

por un largo historial de anarquía internacional, de desórdenes entreEstados, era a todos evidente. Se procuró darle desde un princi pio un do- ble carácter; pragmático y realista. Se fundan los órganos so bre las ex pe -riencias estatales de orden interno. Se buscan antecedentes (particular-mente por parte de los Estados Unidos), cuyo éxito y permanenciademuestren ha ber resuelto de modo satisfactorio pro blemas de orden do-

méstico. Se pensó com plementar la igualdad jurídica con una división delas car gas internacio nales acor de con el poderío de los países. Y se creyóque resueltos estos pro blemas, que fueron siem pre insolu bles incógnitas para la Li ga, se po dría partici par con confian za en el desarro llo de unahumanidad pacífica por convicción y por conveniencia. Es con un opti-mismo condicionado como termina la Conferencia y como entra en vigorla Carta —una vez reunidas las ratificaciones, siem pre sin reservas, de lamayoría y con tándo se entre ellas las de las cinco gran des poten cias—, el24 de octu bre de 1945. La guerra finaliza ba, y el or be conta ba ya con

una organización internacional que creía permanente. La transición pare-cía salva ble. Y de la coo peración transitoria, pero válida de la contienda, podían entresacarse elementos permisivos de una situación permanente y benéfica.

VIII. FUNDACIÓN DE LA ONU

Redactada la Carta, ratificado el instrumento, queda ba por encarnar la

institución. Esta fue la la bor de la comisión pre paratoria, que se reunióen Londres en los primeros meses des pués de la ratificación. Las reunio-




nes iniciales de la Asam blea General y del Conse jo de Seguri dad es ta ban

a la puerta. Sendos reglamentos fueron pro puestos y adoptados: en suesen cia y en forma definitiva, por la Asam blea; con graves cam bios y provisionalmente, por el Conse jo. Algunas su posiciones de la comisión pre paratoria resultaron huecas, como la re producción de las reuniones re-gulares, periódicas y extraordinarias del Conse jo de la Liga, que no te-nían ca bida en un órgano permanente. Las comisiones fundamentales delConse jo Económico y Social se delinearon, y se procuró su perar el pro- blema que presenta ba un Conse jo de Fideicomiso que aún no conta bacon territorios fideicometidos. Se integró asimismo el Secretariado; en

contra de la opinión soviética se decide a favor de un solo órgano; en con-tra de la yugoslava, a favor de un secretariado constituido sin el visto bueno de los go biernos res pectivos.

Una lar ga y a ve ces an gus tio sa bús que da se inició para fi jar la se de.Vie jas anti pa tías ha cia la de la Li ga se con ju gan con una trans feren ciadel centro del poder más allá de Euro pa. Aparecen los deseos de ligar a Norteaméri ca con la suer te de las Nacio nes Unidas y la falaz creen cia deque la sede, en territorio norteamericano, constituiría un feliz ancla je en

su política. Ya dentro de los Estados Unidos, acaeció una larga peregri-nación de la costa orien tal a la occiden tal; se des provisio nales en los al-rededores de Nueva York; la donación Rockefeller a la onceava hora, yel cam bio total de planes: una sede ur bana en una ba bel moderna, en laciudad más absor bente de los Estados Unidos, en lugar de aquella untanto bucólica que se ha bía en un princi pio considerado idónea.

Un monumentalismo sim bólico surge de la sede. En cierta forma elas pecto material sinteriza el esfuerzo es piritual. El ideal de San Francis-co se convier te en rea lidad en las ri beras del Hud son. Y del ideal de launidad pasamos a la realidad de la guerra fría. Los primeros choques en-tre las gran des poten cias, en rela ción con es feras de influencia, muestranque el presu puesto fundamental de la organización no pasó del lim bo delos ideales de los estadis tas. En épo cas tan tem pra nas como la sede pro-visional del Colegio Hunter, en los subur bios de Nueva York, princi pia aha blar se de una épo ca de pregue rra.

Algunos autores —Nicholas, por ejem plo— ha blan de la infecciónmoral que so bre las Naciones Unidas desciende a consecuencia de la

oposición entre las grandes potencias. Mas parecería que fuera un orga-nismo vivo, éste se percata de que sus órganos son distintos de los origi-




nalmente con ce bidos. Y una deses perada carrera se inicia desde entonces

para permitir a órganos constituidos de un modo, actuar de otro. Pero ac-tuar al fin, y permitir a la organización, en seguimiento del dicho deD’Annunzio, renovarse para no morir.

IX. DIFERENCIAS CON LA SOCIEDAD DE NACIONES

A la táctica que prevaleció desde Dum barton Oaks, de enfatizar la no -vedad de la ONU, se ha hecho referencia. Era inconveniente reiterar lacontinuación de la institución fracasada; una, por lo demás, que no ha bíacontado con el apoyo de uno de los grandes triunfadores, y que ha bía ofen-dido profundamente a otro. Pero dentro de esta aparente novedad existenseme janzas que no de ben pasarse por alto.

La Sociedad de Naciones demostró una evidente inclinación a asegu-rar la paz y la seguridad, estimándolas como los grandes ob jetivos inter-nacio na les; en ello coin ciden las Naciones Unidas. Tenía el Pacto, y laCarta conserva —a pesar de posi bles inter pretaciones contrarias—, el ca-rácter de una asociación voluntaria de Estados dentro de determinadas

normas de conducta. En una y otra organización el Estado so berano escentro de la mem bre sía, y en la igualdad entre ellos se fundan la mayoríade los órganos de am bas instituciones.

Hay diferencias tam bién, y en parte, pueden adscri birse al deseo deevi tar pa sados erro res. Una mayor cla ridad en las funcio nes de la Asam- blea General, de com parársela con la Asam blea de la Liga, desataca; seevi ta la nor ma de la una nimidad, y se le concede el carác ter de auto ri dadfinal para todos aquellos asuntos que no entrañan la seguridad de los

Estados. Tiene el Conse jo de Seguridad mayor permanencia que el de laLiga, y tam bién mayor potencialidad. Pequeñas y grandes variaciones seadvierten en el sistema de fideicomiso, de com pararlo con el de manda-tos, y al Se cretaria do se le da un pa pel con carac te res polí ticos que no tu-vo el de la Liga.

Además de estas diferencias de carácter orgánico existen otras. Con base en la ex pe rien cia se procu ra en efec to evitar los erro res en que incu-rrió la So ciedad de las Na ciones. Los es fuerzos de és ta res pec to al desar-me, por ejem plo, resultaron per judiciales en cuanto hicieron posi ble laagre sión alemana. Se ha, pues, perdido la con fian za en el desar me por sísolo, y se prefiere poner en relieve la necesidad de reglamentar la canti -




dad y calidad de los ar mamentos. Del artícu lo XXI del Pac to al ca pí tu lo

VII de la Carta, y a su artículo 51, existe una consi dera ble me jo ría: se re-cono ce en gene ral la validez de los pac tos re giona les, y no se restringena una inclusión accidental, a la zaga de la su puestamente regional doctri-na Monroe. No obstante que nos hallamos muy le jos del regionalismo to-ral que sugirió Churchill, y que las facultades del Consejo de Seguridaden estos capítulos son grandes, se ha superado la falla del Pacto.

No hallamos, sin em bargo, una reiteración de esa obligación genéricade de fensa recí proca que encarna ra el artícu lo X del Pac to de la Li ga. Ala garantía genérica se le sustituye una es pecífica: la que otorga el Con-

se jo de Seguridad. Se desvanece la res ponsa bilidad directa de los miembros de com batir la agresión. Pueden escudarse —salvo com promisos dedefensa co lecti va— en la acción, o inclu so en la falta de acción, del Con -se jo de Seguridad. Y las dificultades que ha entrañado este cam bio hansido motivo de varios planes, siendo el princi pal de entre ellos el de la“Unión pro Paz”, que en su oportunidad veremos.

Se fundan en la Carta las Naciones Unidas. Pero son algo —y aun al-go— más que la Carta. A fuer de institución viva, so bre pasan y su peran

lo que no es sino el esqueleto jurídico. Com prenden, por consiguiente,los procedimientos, de bates y recomendaciones seguidos, sufridos yadoptados por conferencias y asam bleas, por conse jo, comisiones y co-mités, y por las opiniones y tra ba jos del secretariado. Todos los órganos,en su variedad y diversa com petencia, contri buyen a integrar lo que es laorganización. Pero dentro de los órganos actúan, con pro pósitos defini-dos y con actitudes que procuran generalizar, los re presentantes estadua-les. Algo aportan asimismo los observadores de las que han dado en lla-marse las organizaciones no gu bernamentales; y unos y otros se fundanen la opinión, genérica, pero de es pecie nacional, sin la cual no puedeconce birse una organización como las Naciones Unidas.

Desde un princi pio la Carta se ve limitada. Las grandes y novedosasoportunidades que de la vida misma provienen no quedan encerradas ensíntesis. Tam poco esconde su articulado, no obstante su relativa exten-sión, los ob jetivos cotidianos de la organización. Nos hallamos, por con-siguiente, ante un instrumento que puede reducirse a la nada, si se leaplican reglas de inter pretación oportunas para otro medio y otro mo-

men to histórico. En cam bio, si se la considera como el fundamento parauna se rie de facul tades ex pre sas, que traen con si go otra se rie aún mayor




de calidades im plícitas, para cada órgano y cada función, hallaremos un

instrumento ca paz de conducirnos a los grandes ob jetivos que encarna-ron en San Francisco.

X. PARTES PRINCIPALES DE LA CARTA

La Car ta se di vi de en gran des partes:

— Pro pósitos y princi pios, íntimamente ligados (Preám bulo y ca pí-tulo I);

— La mem bresía de la organización (ca pítulo II); — La descripción de los órganos princi pales y su estructuración y fa-

cultades (ca pítulos III, en general; IV, Asam blea General; V, Con-se jo de Seguridad; X, Conse jo Económico y Social, Ecosoc; XIII,Fideicomiso; XIV, Corte Internacional y XV, Secretaría);

— La variedad de com petencias que como instrumental quedan abier-tas a las Naciones Unidas para alcanzar sus fines (ca pítulos VI,Arre glo pa cífi co; VII, Acción en ca so de amena zas a la paz; VIII,

Acuerdos regionales —que corres ponden al Conse jo de Seguridad,y en for ma indi recta a la Asam blea—, IX, para la coo peración eco-nó mica y social —ECOSOC—; XI y XII, Declaración so bre te rri-torios no autónomos y Régimen de Administración Fiduciaria —Fi dei comiso—; y el Ane xo a la Carta, o sea, el Estatu to de laCorte Internacional).

A estas grandes acá pites, la Carta aña de lo que pu diéra mos llamar susligas con las realidades del momento histórico en que nace: dis posicio-

nes varias (ca pítulo XVI); acuerdos transitorios, princi palmente res pectoa los Estados enemigos de las Naciones Unidades (XVII); pro puestas yfuturas reformas (XVIII) y ratificación y firma (XIX).

Tiene el Preám bulo un exquisito sentido de unidad. De bido a la plumadel maris cal Smuts —tan in fluyen te en la con creción de las Na cio nesUnidas como lo fue en la Liga— constituye una síntesis tan feliz que elcrisol de la conferencia constituyente no le quitó o añadió ni siquiera unacoma. Largos y un poco insulsos argumentos pueden ela borarse res pectoa la obli ga to rie dad, o au sencia de ella, que tie ne el Preám bu lo. Su fuerza proviene de que rezuma la historicidad del momento en que nació laONU. De aquí a cien ge neracio nes, cuando es ta or ga ni zación sea un me-




ro recuerdo, el Preám bulo subsistirá como la síntesis de una civilización.

Porque con intuición genial, el estadista que lo pro puso encarna todos ycada uno de los ideales de una civilización que termina. Es el floreci-miento de una planta que termina su existencia, y que por ello mismoofrece en su quintaesencia todos aquellos valores por los que luchó. Cris-tiano-occidental lo es de princi pio a fin y tanto más cuanto que estacivilización y los valores que representa no son ya los únicos que en elorbe se aceptan.

Todavía retruena en nuestros oídos el desafío que en loor de futurasgeneraciones hace res pecto al destino de la humanidad. Reitera que sus

esfuerzos se centran en el presu puesto de la justicia como condición per-misiva de las obligaciones contractuales y en las provenientes del dere-cho internacional. El progreso social, im plícito en la tecnología, la inter- preta dentro de un concepto más am plio de la li bertad: inconmovi ble essu fe en la per sona humana, pues a pe sar de pasadas e infeli ces ex pe rien -cias, insiste en considerarla como agente del destino, como centro de lasociedad, originador de valores y ente siempre igual en su fundamento.

En lo internacio nal re salta el ideal —más aparen te en cuanto a sus

violaciones— de una convivencia fundada en la tolerancia y la buena ve-cindad; tam bién del mantenimiento de fuerzas para el servicio común. Ysurge asimismo la internacionalización de los pro blemas económico-so-ciales, que podemos com prender como una eta pa más en la sociedad in-traestatal a favor del bienestar de todos. Como elemento de la seguridadcolectiva, resulta la convicción de los sanfranciscanos a favor del apoyoque les merecen naciones que, fundamentalmente iguales y por consi-guiente so beranas, han de coo perar entre sí para no hundirse en el proceloso mar de las guerras y de las rivalidades.

Los pro pósitos y princi pios muestran una natural permanencia. Cons-tituyen el ser mismo de la organización. Variarán las funciones y los pro-cedimientos de los órganos; pero cual la estrella polar del navegante, novarían los pro pó si tos de la Car ta. Hallamos en efec to los de la paz, la au -todeterminación de las naciones, la justicia internacional, el progreso so-cial y los derechos humanos. Reafir mando la paz, se procu ra sal var de laguerra a las futuras generaciones, y lograrlo a través de la tolerancia enépocas pacíficas, de la seguridad colectiva en caso de agresiones. En la

igualdad de derechos entre las naciones estri ba la autodeterminación, quese os tenta co mo una de las pie dras angu lares de las Nacio nes Unidas. Pe-ro esta igualdad de derechos presu pone un valor que aligere las cargas de




tratados y de situaciones de hecho, así como el em pleo adecuado de la

maquinaria internacional para resolver las diferencias entre los pue blosen beneficio general. Y aparece so bre todos la concreción de esos dere-chos del hom bre que ha brán de aplicarse sin distinciones de bidas a acci-dentes que realzan, en vez de disminuir, la humana hermandad.

A estos pro pósitos se añade otro princi pio fundamental: el de la so be-ranía estatal tamizado por parte del Estado con el reconocimiento de susobligaciones hacia la comunidad internacional. Permanece sin em bargoel reconocimiento de un derecho preexistente que favorece la so beraníade los miem bros, pero que la Car ta ex pre samente li mita a las materias

domésticas. Es así como los Estados miem bros convienen en cum plir de buena fe las obligaciones contraídas al ratificar la Carta; en resolver suscontroversias de modo pacífico, absteniéndose de utilizar la fuerza en sío co mo amenaza; en pres tar toda cla se de ayuda a las Na cio nes Uni das yabstenerse de auxiliar a los Estados contra los cuales actúe la organiza-ción. Ésta, por su parte, conviene en actuar en mantenimiento de los pro- pósitos mismos que la fundan, y en im poner el res peto de esos pro pósi-tos a Estados que no sean miem bros.

Nuevos instrumentos multilaterales dan origen a una nueva di ploma-cia y pro porcionan nuevos recursos para mantener la paz. Los nuevossenderos convergen todos en el pa pel que tarde o tem prano, y en todaslas grandes cuestiones, ha brá de adscri birse a las Naciones Unidas, comoguardián de pue blos que avanzan hacia su autonomía conforme a niveles pro pios a la equidad y a la jus ti cia. Una corta pisa al na cio nalis mo extre-mo surge, y vemos sus actividades ligadas con el aumento de la coo pera-ción internacional. Sus grandes novedades, en realidad, se cifran alrede-dor de los progresos que encamínanse hacia un orden internacional en

las ramas económico-sociales, que se oponen a la su perioridad occiden-tal y a la ex plotación colo nial suscitada en otras épocas. Se ci fra tam biénen el desarrollo de un derecho internacional revolucionario, se ale ja delque hasta la fecha ha sido aceptado como norma entre las nacio nes.

XI. CONTRIBUCIÓN DE LA ONU AL BIENESTAR INTERNACIONAL

Tie ne la Car ta, y de sem pe ñan las Na ciones Unidas, un pa pel primor-dial en el desarrollo del bienestar mundial. Los pro pósitos que esta bleceel ca pítulo IX adquieren particular im portancia, y las la bores que directa-men te por medio del Conse jo Económico y Social, o indirectamente por




medio de los organismos es pecializados se han llevado a ca bo, realzan

con el trans cur so del tiem po una im portancia cada vez mayor. Hayopiniones que incluso advierten la posi bilidad de que el sistema de seguri-dad fundado en la Carta sea frágil. Y fundan sus es peranzas en que laONU se justifique por medio de su contri bución al general progreso dela humanidad. Creen que la seguridad es una planta rara que florece sóloen el invernadero de la esta bilidad económica; y confían en nuestro orga-nismo para constituir un sostén que permita dicho florecimiento.

Una convicción genérica de la interde pendencia económica de las na-ciones surge de la segunda gran contienda. Las actividades gu bernamen-

tales, en relación con la Liga, señalan un aumento muy considera ble;tam poco puede ignorarse la causalidad económica que contri buyó a queregímenes agresores se apoderaran del destino de naciones derrotadas einsatisfechas. A estos datos políticos se su per pone la convicción, huma-nista ésta, que advierte la inconveniencia de que en el mundo de media-dos del XX coexistan países pau pérrimos junto a países lídicos; que nocree facti ble ignorar que la tecnología motiva una verdadera hermandadeconómica mundial. De allí que en San Francisco se haya enfatizado que

el Pacto no ha bía permitido a la Liga desempeñar un papel ilustrado ydigno en estos importantísimos desarrollos internacionales.La crí tica era jus ta; pe ro lo era has ta cierto pun to. Al ren dir se Ale ma-

nia en 1918 tuvieron fin los esfuerzos bélicos. No se pensó en una coo- peración económica en tiem pos de paz. Más aún: ex presamente se leopusieron aquellos países (Estados Unidos e Inglaterra) que considera- ban más acorde a sus intere ses volver a la li bre com pe tencia entre las na-ciones. No es extraño que el Pacto haya otorgado una consideración ac-cidental a las relaciones económicas pacíficas. Aunque, desde luego,

sur gió la OIT, den tro del pac to apenas y por acci den te apa rece una men-ción en los artículos relativos al sistema de mandatos (22 y 23).

La pre sión misma de los aconteci mientos le hizo a la Liga va rias derum bo. Princi pió por intervenir en la reconstrucción de los países derro-tados, y en la reorganización de sus finanzas. Se preocu pó des pués por encontrar un terreno común en las relaciones económicas entre las nacio-nes, y ante el fracaso de varias grandes conferencias que aus piciara, por ela borar estudios so bre pro blemas económicos que eran comunes avarias naciones. Surgió de sus esfuerzos una organización económi-co-financiera, donde aparece un secretariado permanente y varios co-mités de coordinación y tra ba jo. Poco antes de finalizar su vida, el Co-




mité Bruce pro puso el esta blecimiento de un comité central com puesto

de 24 miem bros.Con apoyo en esta ex periencia, la ONU procedió de modo bien diver-so. Desde luego que las ligas económicas entre los co beligerantes ha bíansido mayores, mas tam poco se su primieron los controles al aquietarse lasarmas. A San Francisco precedieron conferencias es pecializadas destina-das a poner en pie organismos económicos que han desem peñado su la- bor de modo dictatorial e incluso tiránico (Fondo Monetario Internacio-nal y Banco Mundial). Y la Carta contó con un terreno, es piritual ymaterialmente, bien pre parado para la siem bra.

No rehuyó res ponsa bilidades. Contiene, en efecto, una enumeraciónde pro pósitos, que es muy am plia. Su artículo 55 ha bla de la esta bilidady del bienestar de la humanidad como pro pósitos de las Naciones Uni-das; señala el tra ba jo permanente para todos, y niveles de vida más ele-vados, así como el res peto universal a los derechos humanos, como pre-su puestos para lograr el adelanto de los fines de la organización. El pro pósito final de la coo peración económica internacional resalta, y tam- bién el de la ayuda recí proca pa ra permitir a todos los países resol ver esos otros pro blemas que indirectamente afectan la paz. Delinea la Cartaun abundante instrumental para llevar a ca bo esos pro pósitos y es boza lacoordinación dentro de la interde pendencia de los varios organismos es- pecializados (artículos 57-59).

Parece, en la aplicación de ese instru mental, existir un va cío. No bas tacon que queden fi jados los grandes pro pósitos, y que se ostente una es-trecha unidad en el instrumental. Queda el pro blema de sa ber cómo se pro ponen las Naciones Unidas llevar a ca bo aquéllos, aplicar éstos. Losautores de la Carta lo consideraron de suficiente im portancia como para

esta blecer la nor ma que ha llamos en el ar tícu lo 56. Pero el ca rácter de lasresoluciones del Ecosoc no pasa de ser recomendatorio. Queda en dudael punto hasta el cual el com promiso encarna una verdadera unificaciónde las diversas políticas nacionales. A pesar de la contradicción aparente,hay que descan sar en la in fluencia moral que tam bién en materias eco nó -micas tiene la organización.

XII. IMPORTANCIA DE SU APORTACIÓN JURÍDICA

Pasemos aho ra a tra tar de las aporta cio nes que den tro del te rre no de lo jurídico hacen las Naciones Unidas. Y princi piemos por esta blecer la




multitud de obstáculos que parecen hallarse en nuestro camino y que im-

pi den dar a la Carta su ver dadero peso existencial en mate rias de dere-cho. Porque son antitéticas las tesis que en este punto se dis putan lasupremacía.

Creen las primeras, de ti po euro peizante, que nos hallamos en presen-cia de una encarnación más del derecho internacional llamado clásico.Una línea interrum pida podría trazarse desde los primeros esfuerzos delos insignes es pañoles hasta la realidad viva de la neoyorkina ONU. LaCarta sería apenas un nuevo instrumento jurídico que pretende esta ble-cer, por este medio, un sistema de paz y de justi cia entre las nacio nes; se

fundaría en un orden normativo preexistente, del cual derogaría en algu-nos —como los artículos 51 y 108— pero que fundamentalmente perma-necería integro. No nos ha lla ría mos en este ca so tan le jos de un es fuer zomás por limitar la so berana igualdad de los Estados miem bros (artículo2,1) y de la concepción jurídicamente pura de ligarlos por medios volun-tarios. La ocasional referencia a los princi pios del derecho internacionaly a la jus ticia (ar tícu los 1o. y 13) dan confian za a los defen so res de la te-sis legalis ta. No de jan en cam bio de re co no cer la parca apli cación de lo

que consideran como princi pios estrictamente jurídicos de inter pretacióny de adelanto en el plano del derecho de gentes: el uso ocasional apenasde la Corte como órgano consultor, la la bor incidental de codificación, bien ale jada de los pro pósitos fundamentales del mundo de hoy. Y loatri buyen a la condición de devastación que privó en la posguerra, a lasgrandes divisiones políticas, a los problemas que la contienda dejó sinresolver, así como a los nuevos problemas coloniales y a los que a suzaga trajeron las nuevas armas.

Esta escuela, clásica en su inter pretación, juridicista en su más estre-

cho sig ni fi cado, no llega a en ten der la reali dad que es la Carta ni conci beel mundo per petuamente moviente y vivo que constituyen las NacionesUnidas. Porque la Carta es un documento vivo —como di jera AbrahamFeller— que dentro de su estructura política procura encarnar ideales, princi pios y sentimientos del mundo en el que aparece. No se trata de dara la or ganización un ca rácter de realis mo en el que se des pre cien todoslos elementos éticos que forman parte integral de su baga je anímico. Pe-ro sí com prenderla como la crisálida que ha de jado el cocuyo de lo queera no un derecho universal, sino uno euro peo-occidental universalizado por los inmensos adelantos de estos pue blos indoeuro peos, para elevarsehasta fundamentos tan humanismos como universales.




como éste procura soslayar sus consecuencias, son los que distinguirán

esta parte del ensayo.Viene, en primer lugar, el pro blema de la justicia: en cuanto nos halla-mos frente a una organización de comunidades humanas, es im prescindi- ble el preguntarse so bre qué fundamentos es pirituales se ha de apoyar. Nada de cían de la jus ti cia las gran des poten cias. En va no bus camos elvoca blo en las pro puestas de Dum barton Oaks. No les pareció necesarioañadir, al poder, la justicia. Pero las pequeñas naciones opinaron de mo-do distinto. No les pareció posi ble confiar en su poderío, ni menos en elde los grandes. Se preocu paron pues por introducir un elemento ca paz de

im pedir el ar bi tra rio uso de la fuerza por parte de las primeras potencias.En el derecho internacional no encontraron una norma suficiente: era

tan difícil sacar guías claras y precisas de este sistema im perfecto e in -cierto, como la Diana de un bloque de mármol de que nos ha blara Des-cartes al criticar las reglas del silogismo. Valga pues el derecho interna-cional en cuanto encarnación de la justicia; pero eso no significa que ésta pueda pasarse por alto. Se incluye pues y como tal, en el articulado de laCarta.

Presu pone Occidente, inca paz de atender a sus pro pias limitaciones,que su concep to de la jus ticia es universal. Pe ro al constituirse las Nacio -nes Unidas, encontramos la decadencia de Occidente; la su puesta su pe -rioridad de sus valores tam poco pasa de ser una ilusión. Se esta blece unvalor normativo, pero no hay acuerdo so bre su significado. No es posi bleel esta blecer una maquinaria para llevarla a ca bo, ni un mecanismo de in -ter pretación obligatoria. No han anuencia en la inter pretación del valor,ni tam poco la voluntad, por parte de los Estados fuertes, de aceptar nor-mas diversas de las de su pro pia potencia. En lugar de un término ca paz

de aplicarse a una comunidad integrada, nos hallamos frente a un anheloque si bien común, no puede encarnar comunalmente. La cristalizaciónde valores que presu pone un mono polio de la justifica no se presenta enlas Naciones Unidas. Y el esfuerzo por im pedir el uso ar bitrario de lafuerza nos vuelve a poner en manos de la inter pretación que quieran ha-cer, de la justifica, las gran des poten cias. Es pues, como en la pieza deO’Neill, una larga jornada de todo un día hacia la noche. Pero la nochees fini ta, y tras ella viene otro día.

Luchan las Naciones Unidas, entre tanto, por limitar la so beranía. Seesfuerzan por constituir una seguridad colectiva: quieren el poder paraconsolidar la paz, no para destruirla. A este ideal se su per pone la evolu-




ción ya secular de los Estados. Porque la desintegración de los pequeños

Estados se preci pita como torrente ba jo la francesa Revolución. Y lasgrandes potencias evolucionan en sentido inverso y complementario.En el siglo XIX, la im potencia de los pequeños Estados se com pagina

con la neutralidad: no tienen grandes res ponsa bilidades, pero sí en cambio la de no intervenir en las grandes luchas. Ante la ausencia de la vo-luntad de las pequeñas de encarar estos grandes pro blemas de la guerra yde la paz, sur ge el Di rectorio; en lugar de un sistema de segu ridad colec-tiva, tenemos un sistema de actuación colectiva por parte de las grandes potencias.

Este sistema, que fue de Viena, toca a su fin con la configuración degrandes centros de poderío extraeuro peo. Una mio pía jurídica se pose-siona del ta blado internacional. Se cree poder resolver los grandes problemas políticos por medio de un aumento, progresivo y quizá hasta vio-len to, de las reglas jurí di cas. Ante el fetiche de la unanimidad, planea larealidad de la li ber tad de las grandes poten cias. Pe ro las peque ñas com- baten esa convicción de que las pasiones de los poderosos favorecen elmanteni miento de la paz. Con Wilson creen que para al can zar la paz de- be construírsela so bre un con junto de poder político que tome en cuentatam bién ob jetivos militares; a lo que re plicarán las grandes potenciasafirmando que para conservarla basta con contar con un con junto de po-deríos militares con ob jetivos políticos.

XIV. PERMANENCIA DEL PODERÍO NACIONAL EN EL CONCIERTO

DE LAS NACIONES

En el seno de la Sociedad de Naciones se redefinieron las relaciones

entre las grandes y las pequeñas potencias. Los ob jetivos wilsonianos pusieron punto final a la idea de neutralidad. Una di plomacia de masas,que hace escarnio del poder pom poso y de la su puesta primacía de lasgrandes potencias, aparece. A la democratización del procedimiento seune la institucionalidad de las funciones internacionales. Pero al decaer la Liga, y al mostrarse los grandes huecos que de jaron con su ausencialas grandes potencias, fue inevita ble volver al sistema del equili brio del poder.

Las Na ciones Unidas se apoyan so bre todas es tas eta pas, que son enverdad antecedentes. Emergen, sí, los Estados medios: por razones estra-tégicas, o bien por su prestigio moral; por el liderato particular que uno a




otro de sus estadis tas ejer cen tam bién. Era el pro blema, al fundarse la or-

ganización, uno de poder institucional. Actuantes ya las Naciones Uni-das, éste se transforma en el de constitucionalizar el poder. Las relacio-nes internacionales se multi plican y se com plican. A la su puesta unidadsu pera la rivalidad entre los grandes bloques. Las pequeñas en sí no pue-den suscitar las contiendas; pero son sin em bargo las grandes fuentes dedesunión, y constituyen adecuados peones por cuyo medio se suscitanlas in justicias. Éstas, por otra parte, provienen de la anarquía. Y en cuan-to ésta priva, podemos identificarla como una carencia de justicia, olvi-dando el peligro de llamar paz la que no es, en cuanto in justa, sino una

tregua.Disminuye el número de las grandes potencias. Aumenta en cam bio el

ejercicio de su su perioridad. La indefensión en que las potencias mediasse hallan produce pensamientos que pro penden a confundir su de bilidadcon la ausencia de derechos. Pudiéramos incluso señalar que toda estaevolución im pone un sistema en que los fraudes y favores, la fuerza mis-ma de las grandes poten cias, se justi fi ca cual si fue ra be néfica a la co mu-nidad. Observamos en el anverso un recrudecimiento del juego de lasgrandes poten cias y el de seo de lle gar a una precisa de finición de esferasde influencia, de los lí mites de ac ción to lera ble en cuan to a pro ble maseconómicos y estratégicos. La larga evolución no acusa un cam bio esen-cial. No obstante la multitud de diferencias, sigue siendo sustancial e in-mensa la distancia entre pequeñas y grandes potencias. La anarquía pre-su pone una falta de justicia, pero el orden no se escuda en ese valor, sinomás bien en el acuerdo de los poderosos. Ni la evolución humana ni ladel organismo permiten suponer la erradicación de este concepto del poder. Es todavía Hefaistos quien coadyuva a encadenar a Prometeo.

Prevalece pues un instrumental que grandes y pequeños utilizan, si bien de modo asaz diferente, para promover sus pro pios intereses. Se pos pone en cam bio la persecución de lo que se tiene en común, con loque sería benéfico para toda la humanidad. Ideal sería que la comunica -ción es piritual y constante de que nos ha blara Rousseau se verificara ydiera apoyo a la comunidad estadual: pero las Naciones Unidas no llegana so bre ponerse a ese inmenso peso que se inclina hacia el Estado, y quele hace considerar sus intereses particulares como superiores a los de lacomunidad.

Vie jas formas de la so bera nía coexis ten y cam pean den tro de la or ga-nización. Son formas excluyentes de esa comunidad internacional cuyos




intereses se su ponen predominantes; las incluyentes de la vitalidad insti-

tucional son pocas y más bien im perfectas. Trata la ONU de construir unmundo nuevo, pero no cuenta con la convicción es piritual que le es in-dis pensa ble ni con un instrumental que adecuadamente com plementeaquél. Cierto que el Preám bulo constituye algo más que pala bras. Ciertotam bién que se cuenta con una tradición que ayuda a la esta bilidad orgá-nica que pude hacer prevalecer —o intentarlo, al menos— los interesescomunales so bre las nacionales. Pero la verdad es que no constituye un parlamento de la humanidad, y que la alta misión de la conciliación y deladelanto de las em presas de coo peración internacional es apenas una

candela cuando de biera de ser una hoguera, por lo que la alta misión dela organización concrétase más bien en aquellas pocas áreas donde pre-valece un sentido de comunión es piritual.

Los pensamientos anteriores apuntan la conveniencia y tam bién la ne-cesidad de valorar a las Naciones Unidas como una entidad política —una más, no la cul minante ni menos la defini ti va—. Precaria fue lacon ver gen cia de intereses en San Fran cis co, y si muchas de las normasallí convenidas pudieran calificarse de revolucionarias, contradicen sinalterarla la evolución que hasta esos momentos era la característica delcrecimiento orgánico de la comunidad estatal. No de bemos pues buscar el princi pio directivo de la justicia en términos abstractos, sino más bientransformarla, dentro de nuestro pensar actual, en su valencia tem poral.Éste fue, en el Di recto rio, el de la con tinuidad mo nár quica; en la Li ga, elorden fundado en la derrota de los im perios centrales y en la su premacíamundial de Occidente. Pero en las Naciones Unidas en vano buscamoslíneas y directivas tan claras.

XV. IMPERFECTA CONSTITUCIONALIDAD DEL USO DE LA FUERZA

A la di plomacia tradicional —que se funda ba so bre la so beranía esta-dual y la ausencia del sentido comunal— se sustituye la multilateral. Pe-ro las vie jas formas no se abrogan: apenas y se diluyen. El vie jo principio de la neutra li dad ce de el paso al de la segu ridad colec ti va. Mas nohay unanimidad en cuanto a los valores que de ben defenderse; resulta poco menos que im posi ble dar una connotación precisa al carácter deagresor, y subsiste la idea de neutralidad ba jo nuevas fórmulas, más vi-vaces quizá, desde luego más convincentes. Ni el regionalismo fue arqui-tra be de la nueva Organización, ni fue tam poco totalmente eliminado. Y




en cuanto a la defen sa legí ti ma colecti va, se abre el ancho portón de la

hacienda para un nuevo juego de equili brios, de alianzas y con traalian-zas. Una igualdad teórica se contra pone a una desigualdad fáctica; y losesfuerzos por nivelar la una con la otra fracasan en cuanto que ni hayunidad entre las grandes potencias ni la tecnología parece ha ber servidode puente entre los pequeños y los grandes, ni el conocimiento recí proco para un com promiso so bre bases universales.

Las Naciones Unidas, afirma Morgenthau, se encuentran vacías deuna política sustantiva. Y este vacío puede ser fatal: porque las organiza-cio nes inter nacio nales caen no por la presencia o ausen cia de las gran des

potencias, sino por la política que éstas siguen. Así, sustantivando su fór-mula primera, afirma dicho autor que fue la política de los Estados Uni-dos hacia la Sociedad de Naciones, y no su ausencia, la que motivó, alsumarse a la de las otras grandes potencias, el fracaso de és ta. Lo queequivale en verdad a una tautología: pues era la política de los EstadosUni dos man tener se ale jados de la Li ga, lo cual a su vez la de bi li ta ba. Nos parece im posi ble diferenciar ausencia y política internacional esta-dounidense: una y otra se confunden y entram bas grandemente de bilita-

ron a la Liga.La constitucionalización de la fuerza hu biese podido convertirse en elnodo de la ONU. Pero en verdad que no se contó con la unanimidad en-tre las grandes potencias, ni hu bo por parte de ellas, o de las pequeñas, eldeseo de poner sus fuerzas al servicio de la paz. En lugar de constituir el medio para su per poner a las políticas nacionales una política univer-sal, la ONU se ha significado como un instrumento que cada nación uti-liza para la promoción de sus pro pios intereses. La organización se en-cuentra en la delicada posición de procurar todo lo que permita la

conciliación entre las grandes potencias y evitar todo choque entre ellas. No puede dirigir, pero sí sugerir; y en esta sugestión y en el desarrollo denuevas tecnologías, dado su trasfondo histórico, es en donde estri ban susme jores y más fundadas es peranzas.

¿Qué son, pues, las Naciones Unidas? Más que nada un sím bolo: el deuna unidad y de una comunidad que no existen en el mundo de hoy; peroquizá por esa misma ausencia el sím bolo es tanto más fuer te y más po-tente. El modernismo ha esterilizado buena parte de la mente humana yla ha privado de sus grandes mitos. Otros, igualmente fuertes, vienen aocu par esos grandes vacíos mentales. Porque el hom bre no pude privarsede lo que no es sino una necesidad anímica. Como sím bolo de la unidad




humana y del bienestar de toda la humanidad, las Naciones Unidas exis-

ten y de ben de todos modos existir. Constituyen un puente sentimentalentre todos los hom bres, entre los dos mundos que ahora se dividen, en-tre la anti gua so be ranía es tatal, y la nueva supraestatal que poco a pococonsolida y encarna.

Este sím bolo no nació alado. La idea del progreso, como filosofía, fuefiniquitada por los excesos nazis. Tam bién cam pean como ostentosas lasfallas de esas democracias neoli berales que parecían el ápice de todo eldesarrollo de la humanidad. El triunfo de la razón no ha borrado la conti-nuidad de la política egoísta del Estado: uno y otra se ofrecen como ante-

cedentes de la ONU. Pero de conservar la vigencia del sím bolo, por te-nue que ella fuese, ha bía que evitar los cam bios violentos: lograr unaesta bilidad ca paz de asimilar los cam bios internacionales. Mas no ha si-do así, pues para su perar los nuevos pro blemas que con singular abun-dancia descienden so bre el mundo de la segunda posguerra —como sonlos nuevos y grandes centros de poder, la desintegración colonial, las na-cionalidades múlti ples, la im perfección del statu quo bélico— se ofrecelo que no es sino un compromiso.

En princi pio, el cam bio bélico y violento queda proscrito. No de biera pensarse en la guerra como el tradicional instrumento de nacionales polí-ti cas. Se as pi ra lle gar a una prohi bi ción efecti va de las con tien das do ble -gan do am bi cio nes en aras de una reali dad sim bó lica. Mas la fuerza co moinstrumento de política internacional no ha desa parecido; antes al contra-rio, si cuantificamos la multitud de contiendas que desde la fundación dela ONU han acaecido. Se nos dirá que no de bemos de con jugar fuerzacon in jus ti cia, y se señala la presencia, te nue si se quiere, pe ro pre sen ciaal fin, de un cam bio pacífico, cam bio que significará progreso y que en-

trañará a la vez la reafirmación de los valores tradicionales de la justiciay la equidad. En tanto no hay presu posiciones políticas inmuta bles —nosdi cen los defenso res de la ONU—, he mos de en ten der la trans mutaciónde las energías de bé li cas en pa cíficas como suscepti bles de una misma einal tera ble línea que nos lleva rá ca da vez más cerca del sím bo lo, el deuna paz justa, y por consiguiente permanente y productiva.

Las varias posi bilidades del cam bio quedan fi jadas en el artículo 14 dela Carta. Las pro puestas de Dum barton Oaks ha bían ya previsto la ca pa-cidad del Conse jo de Seguridad para recomendar alteraciones en tratadosy en decisiones internacionales, en tanto a la Asam blea General se la fa-culta ba para arreglar el pacífico cam bio de situaciones suscepti bles de




violar los princi pios de las Nacio nes Unidas. La insisten cia en es te cam-

bio constructivo fue aparente en San Francisco. México, incluso, llegó a pro poner que la Asam blea tuviera la facultad de examinar los tratadosina plica bles, así como cualquier otra situación internacional devenida in- justa. Dicho de otro modo, la Asam blea no tendría por qué determinar siel tratado en sí seguía siendo válido, sino sólo de ajustarlo conforme acondiciones que obviaran todo peligro para la paz y el buen entendi-miento entre las nacio nes. El ins tru mento de San Francisco facultaba alas Naciones Unidas para actuar como el gran fiscal del progreso y de lacomprensión humanas.

Pero precisamente por ser tanta su ducti bilidad causó inquietudes por parte de los Estados victoriosos. Orden y esta bilidad desea ban, y apoyar-se en esos tratados, justos no, pero esta bles, so bre los que se funda ba sumaterial grandeza. A contrario sen su se lle gó a afir mar que toda re visiónentrañaría considera bles peligros y que podría resultar en violaciones ala paz. Llegamos pues a una situación de falso equili brio: se subordina laaplica bilidad del artículo 14 a las circunstancias de jando abierta la puertaa las crisis provenientes de la insuficiente consideración de pro blemas

contradictorios en su base: el status que como construcción histórica, ynecesariamente transitoria, es causa a su vez de subsecuentes movimien-tos políticos que son precisamente los que hay que encauzar dentro desenderos que coadyuven con, en lugar de contradecir, a la organización.

XVI. CONTRADICCIÓN ENTRE IDEALES Y REALIDADES;

LA ACCIÓN COLECTIVA

El signo distintivo de las consideraciones anteriores proviene de lacontradicción entre ideales y realidades. Y esta contradicción a su vezde be ser pauta para cola boraciones subsecuentes: porque a pesar de notener un claro contenido político, de carecer de un significado preciso enla evolución mundial, trae apare jada la organización una contri bución in-discuti ble hacia ese Estado mundial federal que en lontananza se perci be.Porque la unidad del or be resulta indiscuti ble; y a esa unidad, por sucreación y experiencias, contribuyen las Naciones Unidas.

La Liga no creyó necesario exigir sacrificios para alcanzar sus ideales.

Confia ba, por su pro pia gravedad, en la primacía del derecho y la perma-nencia de la paz. Una unidad medieval asoma entre sus ilusiones; otro




tanto hacen el derecho natural y su ideal de ilimitado y constante progre-

so. Para lograrlo se internacionalizó un con junto normativo cercano alnacional, y se confió en la racionalidad de Estados ansiosos y ca paces deelevarse hasta un sistema legal perfecto. Una cuasi legislación, una cuasiadministración de justicia y un cuasi go bierno —partes de un ser emi-nentemente racional— surgen en la Carta de la ONU como peristilo delos grandes acontecimientos de un glo bo terráqueo ya glo balizado y uni-do, si no es que incluso unificado. Pero a fuer de peristilo hemos deapuntar que no hemos ingresado a lo sacrosanto del tem plo, por lo queen cul pa ble contu bernio de jamos vigentes muchas irregularidades y otras

tantas in justicias. Se insiste sin em bargo en la facilidad y aparente con -veniencia de la nor mativi dad pro pues ta y se afir ma que la ONU es el or-ganismo indis pensa ble para la felicidad de la humanidad del futuro. Nohay su perEstado, y se reitera la so berana igualdad de los Estados miembros (artículo 2o., 1) pero en nada se contra pone lo anterior a una su puestay orgánica comunidad que, se nos asegura, poco a poco encarnará.

La nueva piedra filoso fal es la ac ción colectiva. Una acción y fuer zainternacionales más efectivas parecen indis pensa bles. Se apartan de la

Liga las Na ciones Unidas en cuanto pro pen den a lle var es ta acción co-lectiva hasta un grado que parece opuesto a la famosa y so berana igual-dad entre las naciones. Una su puesta limitación a la so beranía se in jertaen la Carta y se la hace el primer paso de un nuevo mundo; otra vez seignora que entretanto sirve las políticas nacionales de sus miem bros, enes pe cial las de las grandes poten cias.

XVII. R ELEVANCIA Y CONTRIBUCIONES DE LA ONU

AL DESARROLLO MUNDIAL

Al voltear del siglo XX, la ONU ha bía com pletado media centuria dela bores. Si muchos de sus ideales queda ban todavía en la categoría de an-helos, sus realizaciones no eran parcas. Ha bía contri buido al Convenio para imitar la ca rrera de ar mas nu cleares y, dentro del mismo terreno deldesarme, organizado dos magnas conferencias que enfatizaron, ya que norealizaron ese anhelo inmemorial del hom bre de vivir en un mundo ayu-no de guerras. Si bien generalizando valores que eran estrictamente cris-

tiano-occidentales, su la bor en pro de la generación de los derechos hu-manos era a todas luces encomia ble, y la Asam blea General anualmente




contri buía con numerosas resoluciones que señala ban el ir y venir de la

convivencia internacional dentro de cauces destinados a permitir el li breflu jo de la genialidad de cada uno de los seres humanos. No mucho seha bía logrado en cuanto a com batir la po breza en los países llamados delTercer Mundo, pero, en fin, el tema era de obligada consideración, y el pro pósito final de eliminar el ham bre, de cuidar del medio am biente nodesa parecía de la agenda internacional. Y en cuanto al derecho, las con -tri buciones de la ONU ha bían sido fundamentales: baste, para citar a só-lo una de entre ellas, el onmicom prensivo y revolucionario Convenio sobre el De re cho del Mar con su me mora ble deli mitación de las zonas

marítimas y submarinas.Al iniciarse la nueva centuria podían los internacionalistas, e incluso

la opinión pú blica, congratularse de que la comunidad internacional con-ta ba con un organismo ca paz de encauzar a la humanidad dentro de losideales de pacífica convivencia y de coo peración entre todos los pue blos.Recordando a Don Qui jote, hu biera podido decirse que si bien tro pezadoaquí con el egoísmo de los Estados, y cayendo allá frente a la intransi-gencia de los poderosos, la ONU marcha ba siem pre en una senda cuyameta era la de una comunidad internacional coherente y considerada.

XVIII. NUEVOS Y PREOCUPANTES DESARROLLOS AL INICIARSE

EL SIGLO XXI. R ENOVADA PRESENCIA DE LA GUERRA COMO

INSTRUMENTO DE LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS U NIDOS

El ataque terrorista del 11 de septiem bre del 2001 des pertó a la huma-nidad del que ahora parece un hermoso sueño. La reacción de los Esta-dos Unidos fue tan excesiva como brutal. Sin mayor prue ba que la de sus

pro pios servicios secretos, acusó a Afganistán de al bergar a los terroris-tas e hizo a ese Estado, tan maltratado durante décadas por la infortunadae in justa intervención soviética, una guerra relám pago, cuyas víctimasfueron princi palmente los civiles. La paz resultante no fue una de justi-cia, sino la del aniquilamiento de un adversario cuya com plicidad en elataque contra las Torres Gemelas nunca se demostró: no sólo eso, sinoque a los cautivos se les trató no como prisioneros de guerra, lo que eraobligatorio conforme a los Convenios de Gi ne bra, sino como delincuen-tes comunes, y violando todos los derechos humanos se les ha sometidoa una prisión en la que no han contado con ninguna de las garantías quelas Constituciones de todos los Estados civilizados im ponen.




La guerra su puestamente prohi bida por el derecho internacional y eli-

minada desde 1945 —a lo menos en teoría, pues las contiendas de Viet-nam y de Afganistán, amén de otras de menor en jundia, siem pre se justi-ficaron como intervenciones a favor de go biernos ya esta blecidos—,ha bía resurgido con creces. Traumado el mundo por las característicasdel ata que terro rista, pa só por al to las vio lacio nes a la Carta, pues losEstados Unidos actuaron sin la anuencia del Conse jo de Seguridad. Aca-lló tam bién, salvo ocasionales y encomia bles protestas, el trato dado alos prisioneros de guerra, y se esforzó en convencerse de que el progresode la comunidad internacional no de bería ponerse en duda. Los graves

re paros que entonces surgieron se acallaron, creyendo las violaciones ex-cepcionales y transitorias. Des pués de todo, el régimen de los tali banesse ha bía mostrado particularmente retrógrado, y no encontró en el ám bi-to internacional defensor alguno. No se en juició tam poco la prisión al parecer permanente de los prisioneros afganos en Guantánamo, y los ju-ristas declinaron considerar las consecuencias que este doloso hechotraía en su es pecialidad: porque los llamados princi pios del juicio de Nu-rem berg, ese que condenó a los líderes nazis como criminales de guerra

y como autores de una magna agresión, caían por tierra. La posi bilidadde que dicho juicio hu biera sido no un acto de justicia internacional sinoel ejercicio del poder por parte de las potencias victoriosas surgía ahoracomo una patente y candente posi bilidad.

Del lim bo consecuente con la guerra contra Afganistán nos sumió enel infierno de la irrestricta so beranía la hostil cam paña, primero, y laconsecuente guerra des pués, que llevaron a ca bo los Estados Unidos y suincondicional aliado del Reino Unido en contra de Iraq. Se argumentó

que el régi men de Hus sein era ti ráni co, lo que en efecto era, pe ro es toque da ba fuera del ám bi to de la ONU; se le re prochó además de cons tituiruna amenaza a la paz, y recor dan do los bé licas aven tu ras de ese mismorégimen en contra de Irán y de Ku wait, se le acu só de ser una ver da deraamenaza; no contentos con ello, todavía afirmaron los angloamericanosque en tanto pre para ba su inminente agresión, pues en violación de for-males prohi biciones poseía artefactos los destrucción masiva (armas nu -cleares, químicas y bacteriológicas), constituía una amenaza a la paz in-ternacional, por lo que el Conse jo de Seguridad, conforme al ca pítulo

VII de la Car ta, de bería ac tuar mili tar mente en su con tra.




XIX. VIOLACIO NES A LA CARTA Y A LAS CONVENCIO NES

DE GINEBRA Ni el Conse jo ni la opinión pú blica estuvieron jamás convencidos de

las acusaciones angloamericanas. Un detallado proceso destinado a com- pro bar la presencia o ausencia de dichas armas de destrucción masiva, y ba jo los aus picios de la OEIA, nunca arro jó las anheladas prue bas, por loque con el mayor cinismo el presidente de los Estados Unidos acusó a laONU de desconocer sus com promisos (léase el de conformarse con los pro pósitos internacionales de su país), e hizo la guerra violando, junto

con su aliado y de modo flagrante, sus obligaciones conforme a la Carta.Otra guerra, que por la dis paridad de los conten dientes mere cería tal vezotro nom bre, se lle vó a ca bo. La pre sencia de las armas de destruc ciónmasiva en Irak nunca se demostró. De hecho y de tiranía autóctona pasá- bamos a una tiranía internacional. El cam bio fue inmenso: Irak comoAfganistán antes que él, quedaron sin personalidad internacional y entodo sujetos al arbitrio del vencedor.

Los di plomáticos, cual hormigas de nueva es pecie, se em peñan en re-

parar las graves brechas que en la comunidad internacional causó la in-considerada e in justa acción de las dos grandes potencias. Los que ajenosa la res ponsa bilidad inherente al ejercicio del poder podemos ver desdele jos el nuevo horizonte tenemos que confrontar las consecuencias de unhecho internacional que indiscuti blemente altera todos los precedentesla boriosamente esta blecidos desde 1945. Nada menos que los signatariosde la Carta del Atlántico, los princi pales promotores de la Conferencia deSan Francisco, dos Estados que una vez y otra se ostentaron como garan-tes del pacífico progreso de la humanidad dentro de cauces de democra-

cia y de res peto a los derechos humanos, efectuaron una guerra ilegítimaen cuanto a su ejercicio e in jus ta en cuanto a sus causas; dos de losmiem bros permanentes del Conse jo de Seguridad, detentadores del voto preferencial que les permitía im pedir cualquier resolución que no fueraacorde con sus intereses, fueron los que ahora flagrantemente des precia-ron al Conse jo y llevaron adelante un conflicto que la opinión mundialcondenó como in justificado.

El cinismo con el que el presidente de los Estados Unidos justificó su bélica acción fue inusitado, sin duda, pero de ja en pie una gran incógni-ta: porque todo hace pensar que a partir de su victoria en contra de Ale-mania y del Ja pón los Estados Unidos se han servido de las Naciones




Unidas como un instrumento para promover o consolidar su poderío in-

ternacional; hasta 2003, cuando fueron inca paces de do blegar a un recal-citrante Conse jo de Seguridad, ha bían conseguido utilizar a la ONU por medio de la Asam blea General (Resolución “Unión pro Paz”). Parecería pues que hemos sido víctimas de una bien orquestada y colosal mistifica-ción que ahora toca a su fin.

Por su puesto que la ONU continuará sus la bores, pero al igual que laOEA de penderá de una mayo ría de uno. Todos los miem bros estaránconscientes de que el Estado detentador de la hegemonía —el hege-món— actuará dentro de la organización sólo en tanto convenga a sus in-

tereses, y que en cuanto su política exterior le marque otros derroteros,no hesitará en pasar por so bre pro pósitos y principios.

XX. CONSECUENTES CAMBIOS EN LA POSICIÓN DE LA ONUY EN EL PAPEL DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

De proyectar esta hi pótesis so bre el historial de la ONU surgen intere-santes pers pectivas que nos hacen pensar más de Maquiavelo que en

Grocio. La ONU fue fundada con el pro pósito de conservar el statu quode la posguerra, no el de fundar un mundo consagrado a la paz y al me jo-ramiento de los países menos favorecidos. Los proyectos de Dum bartonOaks no de jan duda de la posición pre potente del Conse jo de Seguridady de los muy claros límites confor me a los cuales actua ría la Asam bleaGeneral. El Conse jo, según lo ex presó el presidente Roosevelt, sería el policía encargado de preservar la paz, paz favora ble a los vencedores decuyos beneficios queda ban excluidos tanto Alemania como el Ja pón; in-

cluso tam bién lo fueron los Estados calificados de sim patizantes, comoEspaña y la Argentina; esta última logró ser miem bro fundador sólo gra-cias a la insistencia de los demás latinoamericanos en la Conferencia deCha pulte pec. El Conse jo, además, se centró —y de modo indefinido, puesto que la Carta no puede modificarse sin el aval de los cinco miembros permanentes— alrededor del poder de veto que esos mismos cincoEstados poseen. El proyecto de Churchill de incluir re presentantes regio-nales en el Conse jo lo desechó Washington de plano: la buena vecindadera ya co sa del pasado.

Todo ha bría marchado viento en po pa para los vencedores de no ha bersurgido la oposición entre los Estados Unidos y la Unión Soviética. Toda




la estructura de la Carta se transfor mó gracias a una atmósfera de pregue -

rra. El bloqueo de Berlín; el Plan Marshall, que incluyó ya a AlemaniaOccidental; la guerra de Corea; la reindustrialización del Ja pón; el Plande contención que llevó el nom bre de Dulles, fueron todos ellos hitosque marcaron el fin del statu quo original. La ONU se convirtió entoncesen un cam po de Agra mante, y fuer tes en su mayoría, que se ca li ficó de“automática”, y mediante la resolución “Unión pro Paz”, los EstadosUnidos saltaron so bre un Conse jo en que cam pea ba el veto soviético,concediendo a la Asam blea General facultades en materias de paz yseguridad, que ciertamente eran contrarias a los princi pios rectores de la or-

ganización. Conforme a seme jante mayoría, y como precursora de laemanci pación de los países africanos, tuvo lugar el infortunado episodiodel Congo colonizado por Bélgica: una inde pendencia mal pre parada que puso en peligro el control de las inmensas riquezas minerales de ese paísmotivó la pri mera Ope ración para el Manteni miento de la Paz que los so-viéticos vetaron y que dio pie para que los Estados Unidos buscaran laex pulsión de la Unión Soviética apoyándose en que, ob jetando los gastosde dicha opera ción, los so viéticos se ha lla ban ya en mora. Tal esfuer zoresultó frustráneo, y la organización entró en una eta pa caracterizada por el ingreso masivo de nuevos miem bros que diluyeron por com pleto lamayoría “automática” con la que conta ban los Estados Unidos. Hu bodesde entonces un force jeo que se cen tró en luchas ci vi les en Afrecha, enla presencia de Israel en el Medio Oriente, y que des bordó todo pro pósi-to de desarme en tanto las dos su per potencias se em peña ban en mutua-men te su perarse por medio de la invención, primero, y la manufactura,des pués, de las ar mas más cos to sas y so fisticadas de la historia. Fren te aello, la ONU se mantuvo, como sim ple es pectadora, inca paz de im poner

sus princi pios, y pendiente —como en el caso del derecho de regiría a loscuer pos celestes— del acuerdo preliminar entre las dos su per potencias.La guerra de Vietnam, en tantos sentidos trágica, de princi pio a fin se

llevó a ca bo al margen de la organización. Mucho disminuyó la influen-cia de los Estados Unidos en la ONU, y la recu peraron sólo cuando laUnión Soviética incurrió en un error seme jante: su intervención en Afga-nistán. En este caso la ONU procuró, en vano, encontrar las bases de unnuevo régimen, pero la intransigencia soviética fue tan grande como loha bía sido la de los norteamericanos en Vietnam. Inca paces los unos de

continuar con el force jeo armamentista y satisfechos los otros de que ha- bían alcanzado una su perioridad relativa, tuvieron los acuerdos para li-




mitar el crecimiento de los armamentos nucleares en los que la ONU ac-

tuó más como testigo que como actor. Se ha bía esta blecido sin em bargoun equili brio que devolvió su su premacía la Conse jo de Seguridad, puesla Asam blea, em peñada en considerar como obligatorios princi pios éti-cos, multi plica ba sus resoluciones a la vez que disminuía su eficacia.Consciente de esta situación, a partir de entonces alcanzaron considera- ble influencia los organismos no gu bernamentales que, por su puesto,existían únicamente en los Estados cuya democracia seguía los patronesoccidentales.

Las Naciones Unidas, y fue su secretario general Boutros-Gali, vi-

vieron sus momentos de mayor influencia. Las operaciones para elmantenimiento de la paz am pliaron su radio de acción y de jaron de ocu- parse únicamente de cuestiones internacionales. Considerando que el de-sequili brio en cualquiera de los Estados miem bros podría degenerar encausante de una contienda internacional, se organizaron operaciones que pudieran más bien llamarse de mantenimiento del orden interno, y en lasque los miem bros permanentes actuaron unánimemente. Fue tanta la eu-foria que llegó incluso a ha blarse de un ca pítulo no escrito dentro de la

Carta (el VI bis) conforme al cual se lleva ban a ca bo dichas operacio nes.Concedía la situación anterior am plio margen a las llamadas “poten-cias medias”. El desem peño de México como miem bro del Conse jo deSeguridad en 1982-1984 fue brillante. Dentro de un sistema solar en elque dos grandes astros gira ban el uno alrededor del otro, am plio cam po ha- bía para los demás Estados. Si tua ción fue ésta que se trans for mó esencial,fundamentalmente, con el desmoronamiento del im perio soviético. Todoequili brio, no ya el original de la Carta pero ni siquiera el consecuente allargo periodo de pugna entre las dos su per potencias, de jó de existir. Fue

evi den te que la “guerra fría” ha bía si do un force jeo entre dos siste maseconómicos, mas a partir de 1990 no hu bo sino un solo centro de poder.Todos los Estados se apresuraron a hacer méritos frente al hegemón.

Tenía pues éste una do ble obligación de fortalecer a la organización.Esa “mayoría automática” de antaño sú bitamente se reconstituía. Pudoincluso pensarse que los Estados Unidos finalmente im primirán a travésde la ONU to das esas polí ti cas que a la lar ga —pues al terarían progre si-va pero definitivamente la estructura de los otros Estados del mundo— consolidarían su permanente influencia y su preeminente poder. No fueasí. Al des preciar sus com promisos, al flagrantemente desechar la estruc -tura jurídica y política de la organización, la han, de hecho, destruido.




XXI. MÉXICO ANTE LA DESAPARICIÓN DE LOS PRINCIPIOS

TORALES DE LA ONULa mem bre sía de México en la ONU cam bia, pues, funda mentalmen-

te. No per tenecemos ya a una orga ni zación ca paz de mante ner la paz siésta se muestra ad ver sa a los intereses del hege món; la garantía que estri- ba en los princi pios y pro pósitos de la Carta ha desa parecido. Las salva-guardas cuidadosamente detalladas en su articulado ya no existen. LosEstados Unidos se muestran im perves a la opinión pú blica; no tienen em- pacho, por ejem plo, en negar su apro bación y excluir su mem bresía en la

no vel Corte Inter nacio nal so bre crímenes de guerra en la que tan tas es pe-ranzas se han centrado y que es, por su puesto, adversa a un Estado culpa- ble de agresión. México, a la par con todos los demás Estados del glo bo,queda su jeto a la razón de Estado que esgrime y esgrimirá el hegemón.

La evolución del regionalismo confirma lo ende ble de la posición enla que hoy y fren te a la ONU se halla Mé xi co. Los latinoa mericanos im- pusimos en San Francisco la relativa autonomía de los organismos regio-nales, cre yentes, como a la sazón lo está ba mos, de que subsisti ría en el

continente la buena vecindad. Pronto se mostró este recuerdo insuficien-te, y el recurso al Conse jo de Seguridad se convirtió en una garantía encontra de las ar bitrariedades de los Estados Unidos. Verdad es que pocasveces pudo eficazmente utilizarse, pero al menos en princi pio existía, entanto que hoy el predominio indis putado de los Estados Unidos cam pea por igual en uno y otro de los organismos.

La tragedia de la guerra en contra de Irak de ja sin fondo toda la orga-nización internacional cuidadosa y progresivamente ela borada a partir delas Conferen cias de La Haya al inicio del siglo pasado. La viola ción de la

Carta de la ONU, del tra tado-ley, co mo dirían los tra tadis tas ger manos,es fla grante. Las garan tías pa ra la conser va ción de la paz y segu ri dad queofrecen las Naciones Unidas han quedado anuladas. Nuestro mundo noes ya el mismo; incluso podríamos, poéticamente, decir que ha perdidosu inocencia.

No será posi ble apoyarse en la ONU para contrarrestar la im posicióndel hegemón. Tam poco podemos ta par el sol con un dedo: la cínica per-secución que los Estados Unidos harán de sus intereses, por so bre todocom promiso legal, continuará. ¿No ha brá tal vez algunos Estados cuyosintereses e influencia (aun relativa) coincidan con los de México? Tam- poco distingo en este as pecto horizontes promisorios. Al sumarnos a la




OCDE de jamos de pertenecer al Gru po de los 77: somos, su puestamente,

un Estado desarrollado. Y entre los miem bros de la ONU la hermandadde anhelos, de pro puestas y de di plomáticos esfuerzos que antes existíanentre Estados que anhela ban lo mismo que México ha desa parecido.¿Dón de están, en efec to, la Yugos lavia de Ti to, la Suecia de Olaf Pal me,el Egip to de Nasser, la India de Nehru y —sí, a pesar de su terri ble dicta-dura interna— la Rumania de Ceacescu? Todos, al igual que nuestraautonomía de antaño, han desaparecido.

Nos hallamos solos ante el hegemón, y ligados a él por un tratado quenos ha resultado per judicial; no está de más tomar en cuenta que existen

ya monografías que com prue ban cómo el TLC ha sido favora ble a Esta-dos Unidos y al Canadá, pero per judicial a México. Me atreveré pues a pensar en términos puramente políticos y fundaré mi res puesta en la frac-ción X del artículo 89 constitucional. En su redacción actual, dicho ar-tículo fi ja los princi pios conforme a los cuales el presidente de la Re pú- blica de be desarrollar su política exterior: allí están todos esos grandesideales que nuestros estadistas, poco a poco, han ido martilleando.

Hasta ahora nadie los ha desconocido, pero de eso a aplicarlos como

fundamentos de una política exterior, hay un gran trecho. Conforme aellos, por ejem plo, incluso el planteamiento de considerar la posi ble gue-rra en contra de Irak ha bría sido nugatoria. A las condiciones tan adver-sas que confronta México en este siglo —uno que no ha tenido tiem po nide asentarse sin que el hegemón ostentara su belicosidad— ha llegado elmomento, creo yo, de poner en práctica las dis posiciones constituciona-les. Pro pongo que se considerae la posi bilidad de declarar la neutralidad permanente de la Re pú blica mexicana.

La neutralidad, como es bien sa bido, significa adoptar una actitud de

no intervención ante un conflicto. La neutralidad permanente va másallá: significa la decisión que un Estado adopta de no involucrarse enningún conflicto —salvo, claro está, en el caso de legítima defensa de su pro pio territorio— y en consecuencia de evitar com promisos en situacio-nes que puedan degenerar en choques armados o bien en operaciones deorden mi li tar, así sean las de la ONU, ni tam po co en sancio nes eco nó mi-cas. Hasta la fecha, y como producto de grandes contiendas, sólo dosEstados se am paran ba jo una neutralidad permanente: Suiza y Austria.Ha quedado bien en claro que su neutralidad permanente no les im pide par ti ci par en las la bo res de la ONU, en par ticu lar las destina das a me jo -rar la situación de los Estados y po blaciones más po bres, pero resulta




tam bién evidente que no les es posi ble formar parte de ninguno de los

órganos políticos de la ONU. En estos tiem pos, en los que la mem bresíamexicana en el Conse jo de Seguridad causó tantos sinsa bores, ¿no seríadesea ble que, sencillamente, no pudiéramos formar parte de ningún órga-no político? Igual situación se presentaría en la OEA, ale jándonos en particular de todo lo relativo al Tratado de Río, señalando un hito que elhegemón no podría tras pasar.

Si la fracción X del ar tícu lo 89 dice lo que creo que dice, señala ré quenuestra neutralidad permanente es no sólo una opción, sino una obliga-ción que nuestros go biernos de ben cum plimentar, pues re presenta, so bre

todo y ante todo, el sentir generoso y pacifista de nuestro pue blo. Seapuntará tal vez que al escudarnos dentro de dicha neutralidad perma-nente desechamos la que ha dado en llamarse una política exterior activa,a di ferencia de la que en el siglo pa sado se llevó a ca bo, y que consistíafundamentalmente en evitar los embates del poderoso vecino. A esto res- ponderé que dentro de la situación creada por los acontecimientos poste-riores a septiem bre del 2001 lo fundamental para un Estado es su so bre-vi ven cia. Y creo fir memente que la sa piencia de los princi pios an tes

invocados son los que, so bre todo, aseguran la continuidad del Estadomexicano como entidad autónoma dentro del contexto internacional.Comentario obligado a la sugestión que precede es señalar hasta qué

punto los siete princi pios conforme a los cuales el presidente de la Re pú- blica de be dirigir la política exterior mexicana (artículo 89, fracción X,de nuestra Constitución) han encarnado en nuestra mem bresía en laONU. Si bien la enmienda constitucional data de 1988, y es posi ble e in-cluso oportuno un análisis exhaustivo de cómo a través de los años y enel desarrollo de los diversos temas nuestros di plomáticos han encarnado

tales y so beranos princi pios, hemos de reconocer que un ensayo como el presente no es el adecuado para dicha investigación. Adelantaremos sinem bargo algunas consideraciones a vuela pluma.

Enfatizaremos, en primer lugar, que la presencia del derecho fue siempre un constante punto de referencia en las la bores de los re presentantesy de legados ante las Naciones Unidas. Ha blo en el pasado, pues mi parti-ci pación en la di plomacia terminó en 1990. A diferencia de los re presen-tantes de otros Estados, los que llana o subrepticiamente ignora ban lo re-lativo al derecho internacional, los nuestros activa y militantemente pugna ban por su observancia. No era para nosotros un simulacro de respeto a la justicia del que nos servíamos para ocultar aviesos pro pósitos:




era, por el contrario, la exteriorización de la más ínti ma convicción del

pue blo y del go bierno de México; que las relaciones entre los Estadosde ben siem pre y en toda ocasión normarse por las normas jurídicas. Val-ga re cor dar la carta que le en vió el pre siden te Cár denas a su homólogoestadounidense al terminar su mandato, y en la que enfatizó su satisfac -ción al ha ber podido negociar los inevita bles diferendos con el paísvecino (entre ellos la expropiación del petróleo) sin que asomara la posibilidad de resolverlos por medio de la violencia.

Nuestra Chancillería, y por medio de sus re presentantes ante la ONU,contri buyó en efecto a la autodeterminación de los pue blos, secundando

el com plicado proceso de la descolonización del Afrecha y, en particular,acaudillando las delegaciones que dieron la inde pendencia de Ghana(Espinoza Prieto), abrieron las puertas a una Argelia inde pendiente (Pa-di lla Nervo) y crearon la nación de Namibia;

La no intervención, soslayando las constantes intervenciones de losEstados Unidos en el Cari be y, muy princi palmente, evitando que el epi-sodio de la Bahía de Cochinos degenerara en abierto conflicto (Padilla Nervo);

La solución pacífica de controversias, coadyuvando, hasta donde lo permite esta com plicadísima situación, en minimizar las fricciones en elOriente Medio y, en forma más airosa, aunque encu bierta. Interviniendoen el logro de entendimientos en esas cuestiones que forma ban parte dela agenda de la ONU y entre los dos grandes bloques en que a la sazón sedividía el or be, pues contá bamos con la confianza de entram bos;

La proscrip ción de la amenaza o el uso de la fuer za en las re lacio nesinternacionales significó, todo a lo largo de los 35 años de la organiza-ción, un ininterrum pido esfuerzo por sus pender la carrera armamentista.

Fi jar un límite a la ex ten sión de las ar mas nucleares fue uno de los gran-des pro pósitos, y con el ejem plo del Tratado del Tlatelolco se logró ex-tender el princi pio a otras regiones. En cuanto a las armas convenciona-les, los esfuerzos mexicanos fueron tan brillantes como constantes; noexageramos al afirmar que las dos grandes conferencias so bre desarme sede bieron, muy princi palmente, a los esfuerzos que motivó y coordinóGarcía Ro bles;

La igualdad jurídica de los Estados fue tema de constante em peño, pues la ONU se formó ba jo el do ble princi pio de la aristocracia de lasgrandes potencias, que resume el llamado poder de vuelo en el Conse jode Seguridad, y la democrática Asam blea General, cuyas resoluciones




(sin entrar a discutir su valor jurídico) encu bren su irrelevancia ba jo el

man to de no ser obligatorias. Contra la desigualdad dentro del Conse jo,y la rele vancia de las Asam bleas, en particular por medio de la re solu -ción Unión pro Paz, la boramos incesantemente;

La coo peración internacional para el desarrollo, siendo tema que obli-gatoriamente defendió México en el ECOSOC (recordemos la presiden-cia de este órgano que desem peñó Cosío Villegas), se sintetiza con elcontinuado y valeroso esfuerzo que nuestra Chancillería, ba jo la direc-ción de Ra basa, llevó a ca bo para ver apro bada por unanimidad la Cartade Derechos Económicos de los Estados, piedra angular del anhelo de un

desarrollo común y con junto que ciertamente reitera el articulado de laCarta, pero que se ha distinguido por el irres peto que les ha merecido alos Estados llamados industrializados o del primer mundo;

La lu cha por la paz y segu ridad in terna ciona les se re sume, a mi pa re-cer, en el pa pel de pionero que llevaron a ca bo nuestros re presentantes alevi tar que los cuer pos ce lestes queda ran su je tos a las reglas de ocu pa ciónque en cuanto a territorios inha bitados ha bían ela borado las potencias co-loniales, y, de modo similar y com plementario, el brillante desem peño de

nuestras delegaciones para llegar a concretar los tratados so bre el mar yla ex plotación de sus diversas zonas, que constituye cimero logro de laONU.




AUTORES

EMILIO O. R ABASA. Doctor en derecho. Fue em ba jador de México enEstados Unidos y secretario de Relaciones Exteriores (1970-1975);miem bro del Comité Jurídico Interamericano de la Organización de Esta -dos Americanos (OEA), actualmente forma parte del Gru po Nacional delTri bu nal de Arbi tra je de la Corte Inter nacio nal de La Haya.

El Senado de la Re pú blica le otorgó la Medalla al Mérito Constitucio-nalista con motivo del LXXX Aniversario de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos.

BERNARDO SEPÚLVEDA AMOR. Ha sido juez ad hoc de la Corte Interna -cional de Justicia. Es miem bro de la Comisión de Derecho Internacionalde las Naciones Unidas desde 1996.

Fue secretario de Relaciones Exteriores de México; em ba jador de Mé -xico en los Estados Unidos de América; em ba jador de México en la

Gran Bretaña. Es profesor de derecho internacional pú blico y de organis-mos internacionales en El Colegio de México. Es Honorary Fellow delQueens’ College, Universidad de Cam bridge. Es Premio Prínci pe deAsturias.

ERNESTO SOSA. Maestro en estudios di plomáticos y maestro en literaturamexicana. Miem bro de carrera del servicio exterior mexicano. Se hadesem peñado como agregado cultural de México en Brasil y director deformación di plomática del Instituto Matías Romero. Por varios añosfue profesor de tiem po com pleto en la Universidad Nacional Autónomade México.

JUAN DE DIOS GUTIÉRREZ BAYLÓN. Doctor en derecho por la UNAM;maestro en derecho internacional por el Instituto Universitario de AltosEstudios Internacionales en Gine bra, Suiza. Es profesor de la Facultad deDerecho y de la División de Estudios de Posgrado de la UNAM, y pro fe-sor invitado en varias instituciones.

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HERMILO LÓPEZ-BASSOLS. Estudios de posgrado en derecho internacio-

nal en University College Londres. Cónsul general de México en Van-couver, Houston y San Diego. Conse jero jurídico de la Misión Perma-nen te de Méxi co an te la ONU en Nue va Cork. Ministro en la em ba jadade México en Francia (1977-1981). Emba jador de carrera desde el 21 demarzo de 1986. Emba jador de México en El Salvador (1989-1992), Re- pú blica de Irlanda (1992-1995) y Bolivia (1995-1997). Partici pó en lanegociación entre el go bierno de El Salvador y el FMLN, que condu jo alos “Acuerdos de Cha pulte pec” (1992).

EDMUNDO VARGAS CARREÑO. Estudios de posgrado en el Istituto di Di-ritto e Política Internazionale della Università degli Studi Sociali di Ro-ma, Italia (1961-1962). Asesor jurídico, con rango de em ba jador, del Mi-nisterio de Relaciones Exteriores de Chile. Director de la AcademiaDi plomática Andrés Bello del Ministerio de Relaciones Exteriores deChile. Secretario ejecutivo de la Comisión Interamericana de DerechosHumanos de la Organización de los Estados Americanos. Subsecretariode Relaciones Exteriores de Chile. Emba jador extraordinario y pleni po-tenciario de Chile ante Costa Rica y la Re pú blica Argentina. Emba jador,re presentante permanente de Chile ante la Organización de los EstadosAmericanos. Secretario general del Organismo para la Proscripción delas Armas Nu cleares en la América Lati na y el Ca ri be (OPANAL). Pro-fe sor de varias mate rias en Chile y otros paí ses. Re presentante de Chileante varios periodos de sesiones de las Asam bleas Generales de Nacio -nes Unidas, de la Organización de Estados Americanos y diversas Con-ferencias Internacionales.

JOSÉ LUIS SIQUEIROS. Maestría en Har vard Law School. Fue secretariogeneral de go bierno en el estado de Chihuahua, México, y posteriormen-te fue electo presidente de la Federación Nacional de Colegio de Aboga-dos y presidente de la Federación Interamericana de Abogados. Ha sidodelegado mexicano en las Conferencias Interamericanas de DerechoInternacional Privado (CIDIPs) aus piciadas por la Organización de Esta-dos Americanos. Delegado permanente de México en la Conferencia deDerecho Internacional Privado de La Haya. Miem bro del Conse jo Mun-dial de Arbitra je Comercial (ICCA). Vice presidente del Instituto deArbitra je Transnacional en Dallas, Texas. Árbitro de la Cámara Interna-cio nal de Co mercio, de la Ameri can Arbi tration Association y de la Co-

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misión Interamericana de Arbitra je Comercial. Asesor externo de la Se-

cretaría de Relaciones Exteriores. Profesor titular de de recho ar bitral enla Universidad Iberoamericana, institución que le otorgó el premio “Mi-guel Villoro Toranzo” por excelencia académica en la docencia (2001).Presidente de la Rama Mexicana de la International Law Association.

EUGE NIO A NGUIA NO R OCH. Fue re presentante de México durante 23años, periodo en el que enca bezó las re presentaciones di plomáticas deMéxico en Costa Rica; China (dos veces); Argentina; Austria, en dondetam bién fue re presentante permanente de México ante Naciones Uni -

das-Vie na, y Brasil. Fue además re presen tante de México en varias con -ferencias internacionales y ante órganos del sistema de las Naciones Uni -das, incluidos la Asam blea General, Comisiones de Política Especial ySegunda, y el Conse jo de Seguridad, donde fue re presentante alterno. Suex periencia en negociaciones relacionadas con la coo peración interna-cional ha sido muy am plia. Actualmente es investigador asociado en ElColegio de México.

JUAN MANUEL GÓMEZ-R OBLEDO V. Maestría en derecho internacional por la Universidad de Pa rís X, así como maestría en rela ciones inter na-cionales del Instituto de Estudios Políticos de París. Es re presentante permanente alterno de México ante las Naciones Unidas. Fue el consul-tor jurídico de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Fue re presentante permanente alterno de México ante la Organización de los Estados Ame-ricanos en Washington. Ocu pó el cargo de conse jero en la Misión Per-manente de México ante los organismos internacionales con sede en Gi-ne bra. En 1994 fungió como secretario particular del secretario de

Relaciones Exteriores, em ba jador Manuel Tello. En 1993 se desem peñócomo coordinador de asesores del subsecretario para América del Norte,em ba jador Andrés Ro zen tal. En 1992 fue asesor del se cretario de Rela-ciones Exteriores, Fernando Solana. En 1991, estuvo a cargo de la direc-ción de área para Eu ro pa Occiden tal. Ha sido profesor titular de El Cole-gio de México y ha im partido cursos en la Universidad Iberoamericana,así como en el Instituto Tecnológico Autónomo de México.

FRANCISCO CUEVAS CANCI NO. Emba jador emérito de México. Fun-dador y profesor del Instituto de Educación Su perior Simón Bolívar deXala pa. Autor de veintiséis li bros de ensayos (derecho, polí tica interna-

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cional e historia), biografías, novelas, dramas y cuentos, entre otros: La

doctrina de Suárez sobre el derecho natural ; Roo sevelt y la bue na vecin-dad ; Bolívar en el tiem po; Tratados sobre la Organi zación Internacio-

nal ; Cuentos de la Sindone; Las máscaras americanas del heroísmo; Manual de derecho internacional privado me xicano; Las memorias de

Hu go Grocio.

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Los Siete Principios Básicos de La Política Exterior de México

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