Los recursos directos y el efecto suspensivo

Gil Domínguez, Andrés

Voces RECURSO DIRECTO ~ EFECTO SUSPENSIVO

Título: Los recursos directos y el efecto suspensivo

Autor: Gil Domínguez, Andrés

Publicado en: Sup. Act. 16/02/2006, 1

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I. Uno de los temas que mayor debate genera en el campo del derecho constitucional administrativo es el efecto (suspensivo o devolutivo) que produce la interposición de los recursos directos —creados por distintas normas— cuando el enunciado normativo respectivo no establece ninguna especificación sobre el alcance de su promoción.

II. Una primera respuesta la otorgó la jurisprudencia respecto del recurso directo previsto por la Ley de Educación Superior (art. 32, ley 24.531 —Adla, LV-E, 5651—).

La sala B de la Cámara Federal de Mendoza en el caso "Padres de alumnos de colegios dependientes de la Universidad Nacional de Cuyo"(1) (al rechazar una medida cautelar solicitada) le otorgó efecto suspensivo a la promoción del recurso directo tomando como base normativa de la decisión jurisdiccional el art. 243 del Cód. Procesal Civil y Comercial. Dicha norma procesal establece que el recurso de apelación procede siempre con efecto suspensivo excepto que la ley disponga expresamente el efecto devolutivo.

III. Las posturas doctrinarias que postulan que la interposición del recurso directo sólo puede tener efectos devolutivos se basan en dos argumentos (2):

a) La presunción de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo establecida por el artículo 12° de la ley 19.549 (Adla, XXXII-B, 1752), lo cual impide que los recursos administrativos que interpongan los administrados suspendn su ejecución y efectos, salvo que: a') una norma expresa diga lo contrario o a'') existan razones de interés público, la evitación de graves perjuicios al interesado o la alegación fundada de una nulidad absoluta;

b) La posibilidad de solicitar la suspensión del acto mediante una medida precautoria.

III.1 Las ficciones que rodean al acto administrativo, viabilizadas mediante las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad, tienen un ámbito de aplicación claramente delimitado: el proceso administrativo. Dentro de este esquema, las formulaciones normativas que otorgan efectos devolutivos a los recursos, responden a una lógica de funcionamiento ínsita a la esfera administrativa que se vincula a un concepto de unidad delimitada por distintos estamentos jerárquicos, y presupone, un funcionamiento pleno

de la administración que proteja a la persona (ya que el mismo autor del acto o el superior pueden dejarlo en suspenso en pocos días u horas) (3).

Una vez fuera de la esfera administrativa y frente al control judicial, las notas del proceso administrativo quedan subsumidas por las notas generales del derecho procesal. En este sentido, ante la alternativa "efecto suspensivo o efecto devolutivo", se aplica aquella que surge de una norma procesal general. De lo contrario, el Estado tendría una suerte de privilegio o excepción procesal que violaría el principio de igualdad. A esto se suma, que uno de los principios constitucionales que emana de la regla de reconocimiento constitucional argentina es el principio pro homine (4) (reconocido como pauta de interpretación del sistema de derechos por la CSJN en la causa "Portal de Belén" —LA LEY 2002-B, 520—) que obliga a optar por la norma más favorable a la persona en sus relaciones con el Estado cuando se plateen distintas alternativas ante un caso concreto. Como bien afirma Juan Bosch (5): "Dado el estadio actual del Estado de Derecho, y frente a la evolución que sufre el derecho administrativo, nos inclinamos por apoyar la tesis garantística como medio para balancear el dinámico y perenne dualismo 'garantía del administrado-prerrogativa de la administración'. Ello no importa considerar caducos los conceptos de presunción de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo. Sin embargo, el desenvolvimiento de la organización y accionar del Estado exige un mayor cuidado de la posible afectación de los derechos de los individuos. En efecto, el avance de las funciones y facultades del Poder Ejecutivo en tantos sentidos —desde el fortalecimiento de la forma gobierno (o Estado) presidencialista, hasta la asunción cada vez mayor de facultades, aun las jurisdiccionales—, debe ser estrictamente controlado por quienes han recibido tal mandato a través de la función que cumplen. Estimamos prudente que nuestros jueces, guardianes del cumplimiento de la ley y el respeto a los derechos, adopten una posición firme en el control de legalidad de los actos de la Administración Pública. Este contralor debe realizarse a través de todos los medios existentes, entre los que se cuentan los relativos a la suspensión de los actos administrativos en la medida que coadyuvan a la eficacia de tal revisión".

La invocación dogmática de la presunción de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo no configura un argumento razonable que incline la balanza a favor del efecto devolutivo de los recursos judiciales interpuestos contra actos administrativos. En torno a un análisis concreto de cada uno de dichos principios, Juan Francisco Linares (6) sostuvo: a) el principio de ejecutoriedad del acto administrativo no configura un elemento esencial del acto administrativo y es meramente inductivo y contingente, a') la ejecutoriedad es una razón suficiente para que a veces no deban suspenderse los efectos del acto administrativo por la urgencia que deben protegerse los derechos en juego, pero no es una razón suficiente para que en caso de silencio de la ley los recursos administrativos no tengan efecto suspensivo, b) toda norma jurídica (estatal o no estatal, privada o pública) tiene presunción de legitimidad, sin embargo es impensado sostener que una sentencia judicial cuyos efectos se suspenden por la promoción de un recurso de apelación carece de dicha presunción y tiene un status normativo de menor jerarquía que el acto administrativo.

En la actualidad, Agustín Gordillo (7) sostiene (basándose en el fallo de la CSJN "Dumit") (8) que los recursos regidos por leyes especiales que estatuyen un proceso más rápido que el ordinario, tienen ipso jure (aún sin norma expresa) efecto suspensivo sobre el acto impugnado (no así las acciones ordinarias, en las cuales la suspensión debe ser

pedida y podrá ser ordenada por el tribunal cuando se verifiquen las causas que lo justifiquen).

Frente al silencio normativo de los efectos que produce la interposición de un recurso directo, se abren dos posibilidades interpretativas. Una proviene del derecho administrativo y la otra del derecho procesal. Ambas normas tienen a priori idéntica jerarquía. Una (la procesal) regula la materia específica en el campo jurisdiccional, la otra proviene de un proceso que responde a un paradigma distinto al judicial. Una (la procesal) refuerza el derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales de la persona, la otra refuerza el poder del Estado frente a la persona. ¿Cuáles son las razones que se invocan para que el ámbito administrativo prevalezca sobre el procesal en el campo jurisdiccional? Solamente los principios provenientes del derecho administrativo aunque sean menos tuitivos que los procesales. En este sentido, cabe destacar que los instrumentos internacionales sobre derechos humanos que ostentan jerarquía constitucional originaria y derivada imponen a los Estados una obligación general que consiste en adoptar "las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades" (ej. art. 2°, Convención Americana sobre Derechos Humanos —Adla, XLIV-B, 1250—).

Lo expuesto no implica que siempre, y en todos los casos, el efecto será suspensivo. Una ley podrá establecer expresamente dicho efecto para un determinado recurso, o bien, la administración recurrida podrá solicitar en sede judicial que no opere la suspensión del acto alegando y probando que existen —en el caso concreto— fundadas razones que ameritan que la suspensión no proceda hasta tanto se resuelva la cuestión planteada.

III.2 Los recursos directos ante los tribunales de alzada traen como inmediata consecuencia acceder al último tribunal de la causa sin escalas jurisdiccionales previas. Si el efecto devolutivo de dicho recursos estuviera fundado en la posibilidad de promover medidas precautorias incidentales nos encontraríamos frente a la disminución irrazonable de la garantía de la doble instancia. Uno de los requisitos de procedencia del recurso extraordinario, es justamente que la decisión sea una sentencia definitiva o interlocutoria equiparable; en este sentido, la jurisprudencia consolidada de la Corte Suprema de Justicia sostiene que no procede el recurso extraordinario promovido contra medidas cautelares. Pues bien, ante la denegatoria de una medida cautelar que tenga por objeto la suspensión del acto administrativo interpuesta ante un tribunal de alzada, la persona no tiene ninguna posibilidad de una revisión de la vigencia del acto cuestionado. De esta manera, una vez más, el razonamiento conduce a la consolidación de la posición del Estado en detrimento de los derechos fundamentales de las personas.

IV. El efecto suspensivo de la interposición de los recursos directos, obliga a los órganos administrativos a resguardar la fuerza normativa de la Constitución, por cuanto aquello que decidan no estará protegido por presunciones dogmáticas, ajenas al paradigma neoconstitucionalista (9). Y si la cuestión se traslada al campo jurisdiccional, deberán demostrar las razones que justifiquen que no opera la suspensión del acto cuestionado.

Una interpretación acorde al Estado constitucional de derecho, en virtud del cual el derecho secundario inexorablemente para ser válido debe adecuarse a la regla de reconocimiento constitucional.

(1) Ver LA LEY, 1997-F, 690.

(2) Ver CORREA, José Luis, "Recurso de apelación. Ley 24.521", LA LEY, 1997-F, 690; GUSMAN, Alfredo S., "Control administrativo, judicial y legislativo sobre las universidades públicas", Control de la Administración Pública, Jornadas Organizadas por la Universidad Austral. Facultad de Derecho, Ediciones RAP, y JUEGUEN, Silvina, "Universidades Nacionales. El control administrativo, legislativo, judicial y administrativo financiero", elDial.com 14 de abril de 2005.

(3) Ver LINARES, Juan Francisco, "Efectos suspensivos de los recursos ante la administración", LA LEY, 85-906.

(4) Ver BIDART CAMPOS, Germán, "Las fuentes del derecho constitucional y el principio 'pro homine'", El Derecho Constitucional del Siglo XXI: diagnóstico y perspectivas, Germán J. Bidart Campos y Andrés Gil Domínguez Coordinadores, AA.VV., Ediar, Argentina, 2000 y GIL DOMINGUEZ, Andrés, "Principio pro homine aplicado a la no discriminación versus principio de autoridad presidencial", Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública (RAP), noviembre 2001, año XXIV, N° 278.

(5) Ver BOSH, Juan, "Acerca de la suspensión de los efectos del acto administrativo", LA LEY, 1996-D, 1221.

(6) Ver op. cit. 3.

(7) Ver GORDILLO, Agustín, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 3, p. V-53, Fundación de Derecho Administrativo, Argentina, 2000.

(8) CSJN Fallos 284:150 (LA LEY 150-39).

(9) Ver GIL DOMINGUEZ, Andrés, "Neoconstitucionalismo y Derechos Colectivos", Ediar, Argentina, 2005. © La Ley2011 Condiciones de uso y políticas de privacidad