Los programas europeos de...

Para que la democracia funcione 67

RESUMENRecibido 7/04/16 · Aceptado 30/04/16

Los programas europeos de interoperabilidad administrativa son la forma en que la Unión Europea y las administraciones nacionales y locales de los estados miembros incorporan las tecnologías de la información al quehacer administrativo del modelo de relaciones interadministrativas para mejorar los niveles de servicio para los ciudadanos, y las organizaciones públicas y privadas. El modelo electrónico de relaciones interadministrativas resultan-te está reflejado en el despliegue de los programas, IDA, IDABC, ISA e ISA2. Este trabajo es un resumen de las características de estos programas.

Palabras Clave: Tecnologías de la Información, Relaciones Interadministrati-vas, Administración Electrónica, Interoperabilidad, Unión Europea

European programs of administrative interoperability are the way the European Union and national and local governments of the member sta-tes incorporate information technology to administrative tasks model of inter-administrative relations to improve service levels for citizens, and public and private organizations. The resulting electronic model of in-ter-administrative relations is reflected in the deployment of programs, IDA, IDABC, ISA and ISA2. This paper is a summary of the characteristics of these programs.

Keywords: Information Technology, Interadministrative Relations, Elec-tronic Administration, Interoperability, European Union

Por Vicente Caballero Alonso

Los programas europeos de interoperabilidad:

1999-2020

Gobierno electrónico

Para que la democracia funcione68

INTRODUCCIÓN

El concepto de interoperabilidad administrativa está íntimamen-

te ligada a de administración (pública) electrónica (en inglés,

e-government o e-administration). La administración electró-

nica es la versión “digital” o “electrónica” de la administración

pública “tradicional”. El fundamento y el objetivo de ambas,

tradicional y digital, es esencialmente el mismo, a saber, fungir

como instrumento del modelo de dominación legal racional

para atender la demanda de bienes y servicios públicos de los

ciudadanos y organizaciones mediante la administración de la

riqueza nacional.

¿Cuál es la novedad relativa en la versión digital? En efecto, la historia de la administra-ción nos demuestra que para el ejercicio del poder público y administrativo siempre se han utilizado los medios y tecnologías disponibles en su época para la satisfacción de cierta demanda, unas veces de manera más despótica que otras. En este sentido, la

realidad de hoy y probablemente la futura es la misma en términos de propósito de domi-nación, servicio y asimilación de la tecnología, si bien en la versión digital contemporánea de nuestras administraciones y gobiernos hay un extraordinario apalancamiento de su acti-vidad en soluciones informáticas y computadoras en virtud del reforzamiento del concepto de servicio público con base en los paradigmas de la nueva gestión pública. Esta es, por tanto, la gran novedad de la administración electrónica o gobierno electrónico en términos administrativos, el apalancamiento tecnológico y el reforzamiento de la oportunidad cuali-tativa y cuantitativa del servicio que presta.

En México, la administración electrónica o gobierno electrónico según el glosario de términos de la “Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2013”1


es el “empleo del Internet y otras tecnologías para mejorar la administración del gobierno. Adicionalmente, facilita la transparencia y el acceso público a la información, poniendo al alcance del ciudadano la gestión gubernamental. Por lo tanto, es una herramienta que po-tencializa la participación ciudadana y funciona como un arma eficaz contra la corrupción.” Es una definición alineada con la que utilizan Naciones Unidas y la OCDE.

El concepto que utiliza el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en la en-cuesta que mencionamos es similar al que utiliza la Secretaría de la Función Pública, SFP y en ambos casos es más extenso que el registrado en la Estrategia Digital Nacional del gobierno de la República (“consiste en la adopción de las TIC en el gobierno para mejorar la provisión de bienes y servicios, el mejoramiento de la eficacia y eficiencia administrativa”). Independien-temente de la extensión del enunciado, su destinatario o usuario y utilidad, el concepto puede tener un matiz que hace que se adviertan dos grandes ámbitos o esferas de comprensión del mismo, a saber la administración electrónica como una herramienta para la gobernabilidad, o como una herramienta para la gobernanza. Realmente, ambas comprensiones no son exclu-yentes dada la imbricación de la Administración Pública con el Gobierno.

Generalmente, en los países conviven varios niveles de go-bierno y administraciones públicas. Existe el nivel nacional y el nivel local el cual puede contener a su vez más subniveles conformando, finalmente, un esquema de organización de las relaciones interadministrativas e intergubernamentales basado en la asunción y ejercicio de competencias según la legislación correspondiente.

En este esquema general de organización, cada gobierno y por ende, cada administración, tiene y ejerce unas atribuciones y competencias concretas para administrar la riqueza nacional y los bienes públicos. Estas competencias están distribuidas entre los gobiernos y administraciones según razones de complemen-tariedad, subordinación, supletoriedad, etc.

En los contemporáneos días de la sociedad de la infor-mación y el conocimiento, la asimilación y las facilidades de la aplicación de las tecnologías de la información (software y hardware) en el quehacer político y administrativo en términos de virtualidad, velocidad, economía, calidad y oportunidad, invocan el establecimiento y desarrollo de un modelo interadministrativo electrónico, o lo que es lo mismo la interope-rabilidad electrónica entre administraciones públicas.

El caso de la Unión Europea es especialmente interesante en virtud de la sui generis realidad política y administrativa internacional que representa. Hoy la Unión Europea integra a 28 países para lo que ha ido desarrollando, no sin obstáculos y barreras políticas y técnicas,

Ilustración 1. Esquema general de organización

interadministrativo



un modelo interadministrativo electrónico ad hoc basado en la interoperabilidad el cual está íntimamente vinculado a una dinámica intergubernamental. El modelo interadministrativo electrónico de la Unión Europea se ha reflejado en el diseño y ejecución de 4 grandes progra-mas de interoperabilidad desde 1999 a la fecha (IDAè IDABC è ISA è ISA2).

Las razones y propósitos que han ido incorporando los programas de interoperabilidad que se enuncian han previsto en su fundamentación cierto acompasamiento, unas veces más reactivamente que otras, con la eclosión y desarrollo de las tecnologías de la infor-mación y la asimilación de los paradigmas de buen gobierno y de nueva gestión pública. Estos paradigmas de gestión gubernamental y administrativa presentan como leit motiv la centralidad de la satisfacción de una demanda, es decir, la plena obligación de los gobiernos y administraciones de satisfacer lo mejor posible las necesidades de los ciudadanos y organi-zaciones, propósito que será complementario con los de competitividad económica, justicia social, desarrollo y cohesión social y política.

Este trabajo retoma el concepto de interoperabilidad electrónica entre las administra-ciones públicas de la Unión Europea porque constituye el eje sobre el que pivota la diná-mica de asimilación de las TICs en la modernización de las administraciones públicas para mejorar sus niveles de servicio y beneficiar a los ciudadanos y empresas. En este documento se hace un resumen de las características de los cuatro grandes programas europeos sobre interoperabilidad desde 1999 a la fecha.

1. INTERCAMBIO ELECTRÓNICO ENTRE ADMINISTRACIONES, IDA (1999-2004)

Es el año de 1999, acaba de terminar un ciclo de convergencia de las políticas económicas y monetarias de los 15 estados miembros (criterios de convergencia) para que nazca el “Euro”. Desde 1999 al 2004, se incrementará el número de estados miembros a 25. Por tanto, hay una gran actividad política en el proceso de integración europeo, actividad que también se traduce en mejorar el esquema de relaciones interadministrativas procurando la eliminación de obstáculos tecnológicos mediante la interoperabilidad para fortalecer la integración económica y política, y la ampliación del mercado interior europeo.

El primer gran programa europeo en materia de interoperabilidad administrativa es el programa de intercambio de datos entre administraciones, IDA2 data de julio de 1999. Este programa toma en consideración que la interoperación a efectos de consulta, intercambio y procesamiento de información (datos) de las administraciones nacionales y la europea, es crítica para el ejercicio eficaz y eficiente de las competencias sectoriales que cada actor político tiene atribuidas y para el desarrollo de un mercado interior. En este sentido, la decisión que da forma a IDA manifiesta la necesidad de disponer de sistemas integrados


de comunicación de datos denominados redes telemáticas3. A diferencia de lo que podría pensarse según la carta de natura-leza del programa, en IDA no se define la interoperabilidad per se, sino que se ofrece una interpretación de la misma en el marco del intercambio de datos entre administraciones públicas. No obstante, IDA representa nítidamente la intención de modernización administrativa pa ra el siglo XXI.

Con IDA, la Unión Europea se dota de un programa que engloba una serie de acciones y proyectos que relacionan las tecnologías de la información con la administra-ción pública. Es un gran paso porque reconoce la necesidad de la interoperabilidad como mecanismo que asegure el desarrollo del mercado interior europeo en pleno proceso de expansión intergubernamental e integración monetaria y fronteriza.

En este nuevo marco de actuación interadministrativo, podrán desarrollarse o mejorar aquellos proyectos (“proyectos IDA”) sectoriales, a saber, aquellos asociados a una política, objetivo o acción comunitaria, que prioricen la libre circulación de los factores económicos, impulse el proceso de integración comunitario, impulse la competitividad del tejido empre-sarial, proteja los intereses comunitarios frente al fraude y beneficie a los ciudadanos.

En consecuencia, los “proyectos IDA” se desarrollarán teniendo en cuenta los esfuer-zos ya existentes en el marco de acciones y políticas “digitales” europeas para enmendar, completar o ampliarlos, para en su caso, detonar nuevos. Cada proyecto comprende una serie de fases consecutivas: preparación, viabilidad, desarrollo y validación, ejecución y eva-luación4 a posteriori. Un aspecto importante a tener en cuenta es que cada proyecto, para garantizar un buen nivel de interoperabilidad, estará técnicamente descrito mediante nor-mas europeas o especificaciones de acceso público, como las normas abiertas de Internet.

El comando del programa recae en la Comisión Europea la cual es asistida por el Co-mité de telemática entre administraciones compuesto por representantes de los estados miembros al que anualmente se le reporta la ejecución del programa. El Comité emite dictámenes consensuados sobre proyectos que presenta la Comisión.

En resumen, IDA integra iniciativas nacionales y europeas particulares de interoperabi-lidad hasta 1999 para constituir el primer gran esfuerzo integral de interoperabilidad entre las administraciones públicas de los estados miembros y de la Unión. En comparación con los programas que le precederán, es un programa “eurocéntrico”, con una limitada pers-pectiva internacional en el que además se esgrimen pocos argumentos de búsqueda del

Ilustración 2. Interoperabilidad. http://ec.europa.eu/idabc/en/chapter/5883.html



mejor servicio al ciudadano y empresas ya que la gran intención es conseguir un modelo de interoperabilidad administrativa en el marco del proceso de integración comunitaria.

2. PROGRAMA PARA LA PRESTACIÓN INTEROPERABLE DE SERVICIOS PANEUROPEOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EUROPEAS, A LAS INSTITUCIONES DE LA COMUNIDAD Y OTRAS ENTIDADES, Y A LAS EMPRESAS Y CIUDADANOS EUROPEOS, IDABC (2005-2009)5

El heredero de IDA es el “Programa para la prestación interoperable de servicios paneuro-peos de administración electrónica a las administraciones públicas europeas, a las institu-ciones de la Comunidad y otras entidades, y a las empresas y ciudadanos europeos, IDABC”.

Este programa retoma las bondades de su precedente y se asume como la semilla de futuros ejercicios interadministrativas en la ma-teria, reconociendo que debe tener la “perspica-cia y flexibilidad” necesaria para comprender y acompasar, sino predecir, los adelantos tecnoló-gicos propios de la sociedad de la información. Además del reconocimiento expreso ya mencio-nado, el IDABC debe servir para consolidar el mercado interior y potenciar la competitividad de la Unión Europea, aspectos estos mencionados en el gran objetivo del Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000, a saber, “preparar a la Unión Europea para que pudiera trans-formarse en 2010 en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico sostenible con más y mejores empleos y una mayor cohesión social.” 6

Nótese, por tanto, y a diferencia de IDA, que el programa IDABC comprende una explí-cita visión de gobernabilidad al comprender que además de los beneficios intrínsecos de la asimilación de las tecnologías de la información para la eficacia, eficiencia y efectividad operativa del ejecutivo comunitario, estas deben servir para la competitividad de la Unión Europea mediante la mejora de los servicios públicos entre administraciones y de estas con las empresas y ciudadanos. Adicionalmente, y en el mismo orden estratégico, identifica como factor clave de éxito incluir un planteamiento orientado al mercado y terceros con la correspondiente vinculación con proveedores y firmas mercantiles a la hora del desplegar los servicios paneuropeos de administración electrónica, y la cooperación con terceros paí-ses y organizaciones internacionales.

Ilustración 3. Evolución del programa IDA al programa IDABC


La visión de IDABC contempla, en suma, un matiz excéntrico e inclusivo al mismo tiem-po que alienta a los países miembros a desplegar sus esfuerzos nacionales en apoyo de la administración electrónica teniendo en cuenta las prioridades de la Unión Europea: “Debe garantizarse un intercambio fecundo entre las iniciativas pertinentes nacionales, regionales y locales y la prestación de servicios de administración electrónica en los Estados miem-bros”7.

Estas visiones y otros aspectos relativos a disminuir las trabas y barreras administrativas, reforzar la calidad de los trámites y servicios, limitar la burocracia, y facilitar la interactividad de los agentes económicos con las administraciones “sin un conocimiento especial de las tecnologías de la información, o un conocimiento previo del funcionamiento o la organi-zación interna de una administración pública”8, están presentes en los fundamentos del IDABC. Nótese a modo de nota de contexto que es 2004 y la Unión Económica y Monetaria está en ciernes y es perentoria su consolidación interna y externa.

Dado el contexto anterior, el artículo 2 del programa manifiesta que el objetivo expre-so del IDABC es “definir, apoyar y promover el desarrollo y establecimiento de servicios paneuropeos de administración electrónica y de sus redes telemáticas interoperables que ayuden a los Estados miembros y a la Comunidad a aplicar, en sus respectivos ámbitos de competencia, las políticas y acciones comunitarias y obtener así importantes beneficios para el sector público, las empresas y los ciudadanos”9. Acompañando a este gran objetivo, se contemplan otros relativos al intercambio seguro de datos entre administraciones, apoyar el proceso de toma de decisiones comunitarias con base en el establecimiento de un marco estratégico paneuropeo, contribuir a los esfuerzos nacionales por mejorar la transparencia, calidad, oportunidad y cultura de servicio de las administraciones públicas y fomentar el intercambio de experiencias y la innovación.

Así, el programa IDABC concibe la interoperabilidad como la “capacidad de los sistemas de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), y de los procesos empresaria-les a los que apoyan, de intercambiar datos y posibilitar la puesta en común de información y conocimientos”10. Es en este programa en donde se ofrece una definición expresa de interoperabilidad a diferencia del programa precedente.

La concreción del programa es mediante “proyectos de interés común”, proyectos que deben aprovechar los beneficios, esfuerzos y aprendizajes de otros proyectos europeos o de escala nacional11. Las acciones de cada proyecto se llevan a cabo mediante “medidas horizontales” que permitirán la creación o consolidación de los servicios electrónicos pa-neuropeos, a las que se unen los denominados “servicios de infraestructura que sirven para “cumplir requisitos genéricos, que comprendan soluciones tecnológicas e informáticas, con inclusión de un marco europeo de interoperabilidad, seguridad, programas intermedios («middleware») y servicios de red; estos servicios de infraestructura son la base de la pres-tación de los servicios paneuropeos de administración electrónica”12.



Los ámbitos, sectores o áreas de interés generales de los “proyectos de interés común” contemplados en el IDABC son los relativos a políticas y actividades comunitarias, intercam-bio de datos, funcionamiento de agencias y organismos europeos, políticas sobre libre circu-lación de personas y en general en cualquier acción que sea necesaria para apoyar la opera-ción de la Unión Europea y los estados miembros. Particularmente, también se contemplan los ámbitos de la unión económica y monetaria, la implementación de la política regional y de cohesión, fuentes de financiación comunitaria de otras políticas y programas europeos, léase sector agropecuario, pesquero, industrial, servicios, turismo, I+D, transporte, migra-ción, judicial competencia, etc., la recopilación y trata-miento de datos y estadística comunitaria y transparencia y publicación de documen-tos oficiales.

Las “medidas horizonta-les” aludidas en el programa son la existencia de un portal de acceso a servicios paneu-ropeos plurilingües, un pun-to de acceso de información único en línea y una aplica-ción en línea que permite re-unir los comentarios, opiniones y experiencias sobre las políticas, programas y acciones de todo tipo de la Unión. Aquí se aprecia un interesante tono de gobernabilidad del programa.

Los “servicios de infraestructura” contemplados en el programa, aquellos que hacen posible los proyectos y las medidas, consisten en el establecimiento de plataformas de co-municación seguras y fiables para los intercambios de datos, “toolkits” para la gestión de sitios y portales, acreditación, autenticación y certificación de personalidad y validez de la información, especificación de vocabularios, tipos y formatos, directrices sobre arquitectura e infraestructura, etc.

Los proyectos asociados a IDABC requerirán un fundamento sectorial y un análisis de viabilidad que incluya los beneficios, a modo de sinergia, de otros programas europeos, y lo anterior para justificar que su despliegue representará un beneficio para las empresas, ciu-dadanos y la Unión Europea, ya que de lo contrario no tomarán cuerpo y no se ejecutarán. Además, y como mecanismo de aseguramiento del programa, cada año se llevarán a cabo un estudio de seguimiento de cada proyecto de interés común y medida horizontal, mismos que incluirá un análisis de rentabilidad.

Ilustración 4. Sitio web de IDABC en el portal web de la Comisión Europea


Los proyectos de este programa están descritos en dos grandes fases: a) fase previa, donde se elabora un informe que incluye los objetivos, alcance, exposición de motivos y los costos y beneficios esperados; b) fase de viabilidad que tiene concreción en un plan de ejecución global que a su vez contiene las subetapas de desarrollo y ejecución. Durante las subetapas de desarrollo y ejecución se contemplan medidas de seguimiento continuo para permitir ajustes al “plan de ejecución del proyecto”. El comando y control global de los proyectos está a cargo de la Comisión y apoyado por comités sectoriales. A su vez, la Comi-sión está asistida por el “Comité de servicios paneuropeos de administración electrónica, CSPAE” a quien rinde informes sobre la aplicación del programa IDABC.

Al final de la vigencia del programa se llevará a cabo una evaluación cuantitativa y cua-litativa final de su aplicación para informar la toma de decisiones del Consejo y Parlamento Europeo.

Al finalizar 2009, con el programa IDABC, la Unión asienta el primer programa sobre in-teroperabilidad y pone las bases para el desarrollo de propuestas más ambiciosas tomando en cuenta las dinámicas comunitarias asociadas a la unión económica y monetaria, la inte-gración de otros países, el mejoramiento de la calidad de vida ciudadana y la satisfacción de los actores políticos, económicos y sociales, el desarrollo de las nuevas tecnologías en la era de la sociedad de la información y la competitividad económica relativa con otras potencias. En este sentido, el penúltimo episodio quinquenal en la interoperabilidad europea es ISA.

3. SOLUCIONES DE INTEROPERABILIDAD PARA LAS ADMINISTRACIONES EUROPEAS, ISA (2010-2015) 13

Cuando inicia el programa ISA, la Unión Europea ya lleva 10 años trabajando la interoperabili-dad entre las administraciones públicas a título integral, y los estados a título nacional. Durante este tiempo se han consolidados proyectos y acciones que facilitan la integración económica, la consolidación del mercado interior y la competitividad de la Unión y de los estados miem-bros. A su vez, la dinámica exuberante de la sociedad de la información y el mercado de las nuevas tecnologías pone a disposición de los agentes económicos una serie de herramientas, capacidad de cómputo y almacenaje de datos jamás conocida. La eclosión de nuevos modelos de operación virtuales, el fenómeno del “clouding” es un llamado para que las instituciones públicas y políticas exploren la gobernabilidad ampliada y la gobernanza orientada a facilitar la vida y la actividad económica y política de ciudadanos y empresas.

La consolidación del modelo tal y como dice el programa ISA presume que “debido al

Ilustración 5. Evolución del programa IDABC al programa ISA



rápido desarrollo de las TIC, existe el riesgo de que los Estados miembros opten por solu-ciones diferentes o incompatibles y que surjan nuevas barreras electrónicas que dificulten el buen funcionamiento del mercado interior y de las libertades de circulación consiguientes. Esto podría repercutir de manera negativa en la apertura y la competitividad de los merca-dos e influir en la prestación de algunos servicios de interés general para los ciudadanos y empresas, ya sean de carácter económico o no económico”14. En este sentido el programa pretende aprovechar y redoblar los esfuerzos nacionales y comunitarios para una gobernan-za apropiada. En suma, la idea de la necesidad y bondades de la interoperabilidad no está sujeta a discusión, mientras que su modelo de gobernanza sí, no en vano hay una conviven-cia intergubernamental asimétrica entre la Unión Europea y los estados miembros, y de los estados con sus administraciones locales.

Ahondando en la pertinencia del desarrollo de un modelo de interoperabilidad admi-nistrativa coherente y apropiado, y basándose en los hallazgos y resultados de los progra-mas de interoperabilidad precedentes, ISA pretende además desarrollar una “complicidad reforzada” con los usuarios, léase administraciones, empresas, organizaciones sociales, y ciudadanos. Sobre la relación con los ciudadanos, se argumenta que debe dedicarse espe-cial atención a las necesidades expresadas por los usuarios. En suma, todas las acciones de ISA, deben estar orientadas a la mejor satisfacción de la demanda para fomentar la interope-rabilidad transfronteriza e intersectorial.

La pretendida asimilación de otros actores y usuarios en un modelo holístico de inte-roperabilidad necesariamente implica el desarrollo de su gobernanza para contribuir con sinergias y controlar la fragmentación. En este contexto, y para reforzar el modelo y el pro-grama, se publica en mayo de 2010 la “Comunicación COM (2010) 245 final. Una Agenda Digital para Europa”15, y en diciembre del 2010 la “Comunicación COM (2010) 744 final. Ha-cia la interoperabilidad de los servicios públicos europeos”16 la cual introduce “La estrategia Europea de Interoperabilidad, EIS” y el “Marco Europeo de Interoperabilidad, EIF” que son sus Anexos 1 y 2. En conclusión, el modelo de interoperabilidad se dota de un marco de referencia sólido e inequívoco para todos los actores participantes.

La “Agenda Digital para Europa”17, que es una de las siete iniciativas de la estrategia Euro-pa2020, anticipa, en mayo de 2010 manifiesta, en lo concerniente a la interoperabilidad, que “Europa no tiene aún el máximo beneficio de la interoperabilidad” 18 razón por la que otorga a la interoperabilidad un espacio explícito en su índice y señala como acción clave la emisión de una estrategia y un marco europeo de interoperabilidad (se publicarán en diciembre de 2010) y, nuevamente, la complementariedad sinérgica de acciones entre los actores públicos involucrados. En esta agenda, y a título complementario, también se elude la necesidad de una “administración electrónica inteligente” para mejorar la eficacia y efectividad de las adminis-traciones europeas y nacionales y remover barreras y obstáculos tecnológicos que impiden la consolidación del mercado interior y la competitividad comunitaria y nacional.


Por su parte, la Comunicación COM (2010) 744 final sobre interoperabilidad pone es-pecial acento en obtener y garantizar el mayor provecho y rendimiento a las tecnologías de la información, con base en que los ciudadanos y las empresas utilizan las bondades de la libre circulación para continuar sus proyectos más allá de las fronteras de su propio país. A consecuencia, el concepto de interoperabilidad del Marco EIF y de ISA, en el contexto de la prestación de servicios, debe ser entendida como “la capacidad de que organizaciones di-versas y dispares interactúen con vistas a alcanzar objetivos comunes que sean mutuamente beneficiosos y que hayan sido acordados previa y conjuntamente, recurriendo a la puesta en común de información y conocimientos entre las organizaciones, a través de los proce-sos empresariales a los que apoyan, mediante el intercambio de datos entre los sistemas de TIC respectivos”19. Nótese la diferencia respecto del concepto aducido en el programa IDABC, “capacidad de los sistemas de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), y de los procesos empresariales a los que apoyan, de intercambiar datos y posibilitar la puesta en común de información y conocimientos”20.

La Estrategia EIS de 201021, presenta un enfoque holístico y homogéneo respecto a la interoperabilidad. La perspectiva de la Estrategia EIS prevé que para 2015 la interoperabi-lidad habrá potenciado la prestación de servicios públicos europeos para lo que se tendrá que apoyar en una organización y unos procesos de gobierno adecuados y el intercambio de información en confianza en un marco de legalidad ad hoc. Así la Estrategia EIS, por su propia naturaleza, orienta y fija prioridades mismas que agrupa las agrupa en a) intercambio de información en confianza; b) arquitectura de la interoperabilidad y c) evaluación de las implicaciones en materia de TIC de la nueva legislación de la UE.

El Marco EIF de 2010, es un ejercicio de concertación entre los estados miembros y otros actores participantes que reúne las expectativas de todos ellos sobre la prestación de servicios públicos. En el Marco EIF, con un afán orientador, se especifican una serie de ele-mentos comunes, léase vocabulario, conceptos, principios, políticas, directrices, recomen-daciones, normas, especificaciones y prácticas relacionadas con la interoperabilidad y la puesta en marcha y desarrollo de servicios públicos europeos. En este sentido, se exhorta a que los estados miembros tengan en cuenta el Marco EIF cuando elaboren marcos análogos a nivel nacional, regional o local, o en un sector específico. En consecuencia es hacer paten-te la idea holística y de gobernanza homogénea y no fragmentación de visiones y esfuerzos.

El programa ISA, por conducto de la Comisión, aplicará la Estrategia EIS, para lo que tiene como objetivo “apoyar la cooperación entre las administraciones públicas europeas mediante la promoción de una interacción electrónica transfronteriza e intersectorial eficaz y efectiva entre dichas administraciones, incluyendo entre dichas administraciones a los organismos que desempeñen funciones en su nombre, para posibilitar la prestación de servicios públicos elec-trónicos que fomenten la aplicación de políticas y actividades comunitarias”22.



En las consideraciones del programa ISA se vuelve a recalcar la idea de gobernanza, el aprovechamiento de experiencias, la colaboración interna y con terceros, y emergen una serie de nuevos conceptos, por ejemplo, el de neutralidad y adaptabilidad de la tecnología y seguridad, privacidad y protección de datos personales red. Es 2009 y la sociedad de la información y las tecnologías de la información presentan nuevos retos asociados a una demanda polimórfica y en constante evolución.

El programa ISA, por tanto, retoma parte de los objetivos de los programas anteriores incorporando un propósito ampliado, gobernanza y, como ya se adelantó, una serie de prin-cipios “novedosos”, a saber, neutralidad y adaptabilidad, apertura, reutilización, privacidad y protección de datos personales y seguridad. En suma, ISA se describe así: “Los procedi-mientos administrativos tienen la reputación de ser muy largos, lentos y costosos. La cola-boración electrónica entre las administraciones públicas pueden hacer estos procedimien-tos más rápidos, más sencillos y más baratos para todas las partes interesadas, en particular cuando las transacciones deben realizarse de manera transfronteriza y / o intersectorial. El programa ISA de la Comisión Europea facilita este tipo de transacciones a través de más de 40 actuaciones con un presupuesto de unos 160 millones de euros”23.

Las acciones que se detonen en el marco del programa ISA son de tres tipos: “estudios”, “proyectos” o “medidas de acompañamiento”. Todas las acciones deben estar contempladas en un “programa de trabajo renovable” que establecerá la Comisión, quien nuevamente co-mandará el programa y se encargará de su seguimiento con evaluaciones e informes periódi-cos intermedios sobre el devenir del programa, las acciones del programa, las sinergias con otros programas complementarios y una evaluación final integral de ISA. Cada acción del programa ISA contempla a) una descripción del alcance, objetivos, problema u oportunidad, beneficiarios y beneficios esperados, así como del enfoque organizativo y técnico; b) un des-glose de los costes previstos y de las metas a alcanzarse. Las acciones tendrán un despliegue de una para los “estudios” y de tres fases (inicial, ejecución y opera-tiva) para los proyectos.

Las evaluaciones del pro-grama ISA, consideradas como un mecanismo de retroalimen-tación y ajuste del “programa de trabajo renovable”, tomarán en cuenta la pertinencia, la efi-cacia, la eficiencia, la utilidad, la sostenibilidad y la coheren-cia de las acciones del progra-

Ilustración 6. Sitio ISA en el portal web de la Comisión Europea


ma ISA, además de las oportunidades de mejora, todo lo anterior respecto de los objetivos del mismo.

Para la gestión del programa ISA, la comisión estará asistida por el “Comité de solucio-nes de interoperabilidad para las administraciones públicas europeas, Comité ISA”. Unos de los tópicos emergentes del programa ISA y que constituye una diferencia relativa respecto de los anteriores, es la necesidad de mayor colaboracionismo cuando establece que se “re-unirá a las partes interesadas pertinentes para el intercambio de puntos de vista entre ellas y con la Comisión en relación con las cuestiones abordadas por el programa ISA. Para este fin, la Comisión organizará conferencias, seminarios y otras reuniones. Asimismo, la Comi-sión utilizará plataformas electrónicas interactivas, y podrá emplear cualquier otro medio de interacción que considere adecuado”24.

Con la finalización del programa ISA en 2015, la Unión Europea asienta las bases y detona acciones y proyectos que instalan a la interoperabilidad en el corazón de la com-petitividad de la Unión Europea, poniendo especial énfasis en la necesidad de desarrollar mecanismos de gobernanza, gobernabilidad y participación para impedir la fragmentación y entropía de las grandes acciones gubernamentales. La interoperabilidad en la Unión Euro-pea evoluciona en el programa ISA2.

4. PROGRAMA RELATIVO A LAS SOLUCIONES DE INTEROPERABILIDAD Y LOS MARCOS COMUNES PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, LAS EMPRESAS Y LOS CIUDADANOS EUROPEOS (PROGRAMA ISA2) COMO MEDIO DE MODERNIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ISA2 (2016-2020)25

La magnitud de ISA2 respecto de sus antecesores es mayor. Hoy la Unión Europea es una realidad in-tergubernamental de 28 estados en el que conviven distintas dinámicas de integración política y económi-ca en un ambiente de gran incer-tidumbre económica y política. Tomando en cuenta lo anterior, ISA2, es un programa de interope-rabilidad ambicioso que pretende precisar y ahondar sectorial e inter- Ilustración 7. La Unión Europea en 2016



sectorialmente, manteniendo la Estrategia IES y el Marco IEF y contemplando los hallazgos asociados a las acciones y proyectos de ISA.

En el argumentario del programa se resume sintéticamente los ámbitos en los que ha de trabajarse para alcanzar unos servicios públicos más eficientes tomando en cuenta la movilidad, la virtualidad y las ventanas de oportunidad que la informática moderna provee, volviendo a poner el acento en la más que necesaria coordinación vertical y horizontal entre todos los actores intervinientes para generar o en su caso aumentar la confianza de las em-presas y ciudadanos en los servicios digitales. Este fundamento, expresado de manera tan explícita es nuevo, es decir, además de poner la interoperabilidad al servicio de la demanda, se reconoce que es perentorio demostrar a los usuarios (ciudadanos, PYMES, administracio-nes, otros países,…) la fiabilidad y ventajas de los servicios digitales y la creación y desarro-llo de “capacidad institucional” en el nivel comunitario y nacional como factor dinamizador y demostrativo de los beneficios de la interoperabilidad y la modernización administrativa.

Concretamente, y según el Parlamento Europeo, la con-tribución de ISA que justifica su evolución en ISA2, “estriba en la definición, promoción y apoyo de la puesta en marcha de soluciones y marcos de in-teroperabilidad para las administraciones públicas europeas, en el logro de sinergias, en la promoción de la reutilización de las soluciones y en la plasmación de los requisitos de interoperabilidad en especificaciones y normas para los servicios digitales”26.

Tomando en cuenta los objetivos declarados en el programa ISA2, se comprueba la intención de consolidar, fomentar y ampliar las actividades de su precedente en el marco de la Estrategia EIS y el Marco EIF, es decir, ahonda en el ámbito de la gobernanza. En este sentido un gran número de las actividades asociadas a este programa están orientadas a la optimización y reutilización de las soluciones de interoperabilidad mismas que prevé estén disponibles en el repositorio denominado “Cartografía Europea de Interoperabilidad, EIC”.

Dada la pretensión de ISA2, se toma en cuenta la presencia de “capacitadores clave de interoperabilidad”, que son soluciones necesarias que permiten la prestación de servicios entre administraciones. A su vez, y como elemento crítico para la desarrollo orientado de la interoperabilidad, se contempla una “Arquitectura de Referencia Europea de Interoperabi-lidad, EIRA” que es una gama de principios y directrices de actuación necesarios para la im-plementación de las soluciones de interoperabilidad en el seno de la Unión. En suma, EIRA y EIC fortalecen la gobernanza del modelo de interoperabilidad que ya estaba plasmada en la Estrategia EIS y el Marco EIF.

Ilustración 8. Evolución del programa ISA al programa ISA2.


Es en los principios generales del programa ISA2 en donde se advierte el ahondamiento del programa respecto de su precedente. ISA contempla 5 principios de actuación y el pro-grama heredero, 13 destacando por primera vez “el papel central del usuario”, la “inclusión y accesibilidad” y el “multilingüismo”, principios eminentemente ideológicos y poco “geeks”.

En términos operativos, ISA2 continúa con la fórmula de ordenar las actividades con un “Programa de trabajo renovable” (disponible en junio de 2016) que contiene acciones en forma de proyecto. Los proyectos del programa tienen cinco fases (a diferencia de las 3 de ISA) que son: a) inicio, b) planificación, c) ejecución, d) clausura y evaluación final y e) seguimiento y control. En este programa no se menciona la existencia de acciones en forma de estudios como en ISA.

La enorme cantidad de acciones y soluciones de interoperabilidad de ISA invoca el establecimiento de una serie de prioridades en ISA2 para la decantación de acciones y lo an-terior para alcanzar la efectividad esperada y la eficiencia. Concretamente, son prioridades para la decantación, la contribución de la acción al modelo, que la solución tenga alcance intersectorial e interterritorial, la reutilización parcial o total en varios marcos comunes, y la compatibilidad con otras políticas y decisiones asociadas al establecimiento de un mercado único digital. Por tanto, cuantos más criterios cumpla una acción, hay más posibilidades que cobre vida. No obstante, y para dar continuidad a proyectos de ISA que todavía están en fase operativa, estos pueden incluirse en el “Programa de trabajo renovable” en la fase que corresponda.

Como ha venido sucediendo en todos los programas europeos de interoperabilidad, hay un lugar para el seguimiento y evaluación de la Comisión respecto de la ejecución como de las correcciones y ajustes necesarios cuando haya desviaciones o se presenten oportunidades. En este sentido, se contempla una evaluación intermedia de ISA2 en 2019 (pertinencia, impacto, eficacia, eficiencia, satisfacción de usuarios) y una evaluación final en 2021 que examinará además el nivel de cumplimiento del objetivo del programa con base en los indicadores definidos en el “programa de trabajo renovable”.

CONCLUSIONES

La trasposición de la interoperabilidad al modelo interadministrativo de la Unión Europea son los programas IDA, IDABC, ISA e ISA2. La interoperabilidad es un concepto que ha es-tado en la agenda administrativa y política de la Unión Europea en las dos últimas décadas y que ha ido evolucionando a tenor del desarrollo de las tecnologías de la información además de estar íntimamente asociado a la visión política, económica y el modelo intergu-bernamental de la Unión Europea:.



PROGRAMAIDA (1999)

Unión Europea)

PROGRAMAIDABC (2005)

(Unión Europea)

PROGRAMAISA (2010)

(Unión Europea)

PROGRAMAISA2 (2015)

(Unión Europea)Sin definición expresa “capacidad de los sistemas de

tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), y de los procesos empresariales a los

que apoyan, de intercambiar datos y posibilitar la puesta en común de información y

conocimientos”

“la capacidad de que organizaciones diversas y dispares interactúen con vistas a alcanzar objetivos

comunes que sean mutuamente beneficiosos

y que hayan sido acordados previa y conjuntamente,

recurriendo a la puesta en común de información y conocimientos entre las

organizaciones, a través de los procesos empresariales a los que apoyan, mediante el

intercambio de datos entre los sistemas de TIC respectivos”

“la capacidad de que organizaciones diversas y

dispares interactúen con vistas a alcanzar objetivos comunes

que sean mutuamente beneficiosos y hayan sido

acordados conjuntamente, recurriendo a la puesta en común de información y conocimientos entre las

organizaciones, a través de los procesos empresariales a los que apoyan, mediante el intercambio de datos entre

sus respectivos sistemas TIC”

Tabla 1. Conceptualización de la interoperabilidad en los programas de la Unión Europea y en la Estrategia Digital Nacional

Quinquenalmente, desde 1999, los aspectos más técnicos y “geeks” de la interoperabi-lidad administrativa han incorporado un componente de gobernanza interna para evitar la fragmentación, y de gobernabilidad para “asegurar” la necesaria complicidad de los estados miembros y de los usuarios finales de los trámites y servicios públicos. Ambos componentes estratégicos serán factores clave para el éxito del programa ISA2. Veremos cuál será su desa-rrollo porque la demanda de servicios y la tecnología siguen cambiando.

REFERENCIAS

1 INEGI: Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 20132 1719/1999/CE: Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de julio de 1999 so-

bre un conjunto de orientaciones, entre las que figura la identificación de los proyectos de interés común, relativo a redes transeuropeas destinadas al intercambio electrónico de datos entre administraciones (IDA)

3 Ibid. Art. 2“red telemática: un sistema completo de transmisión de datos que, además de contar con infraestructura y conexiones físicas, incluya los niveles de servicios y aplica-ciones establecidos sobre dicha infraestructura, al objeto de permitir el intercambio de información por medios electrónicos entre organizaciones e individuos”

4 Adicionalmente la Comisión, cada dos años, evaluará la ejecución de IDA, misma que se presenta al Comité, al Parlamento y al Consejo de Ministros

5 DECISIÓN 2004/387/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 21 de abril de 2004 relativa a la prestación interoperable de servicios paneuropeos de administración


electrónica al sector público, las empresas y los ciudadanos (IDABC)

6 Ibid7 Ibid8 Ibid9 Ibid10 Ibid11 El aprovechamiento de esfuerzos será la tónica general de

todos los programas europeos de interoperabilidad12 Ibid13 DECISIÓN 922/2009/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y

DEL CONSEJO de 16 de septiembre de 2009 relativa a las soluciones de interoperabilidad para las administraciones públicas europeas (ISA)

14 Ibid15 COM(2010) 245 final, “COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES. Una Agenda Digital para Europa”

16 COM(2010) 744 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓ-NAL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Hacia la interoperabilidad de los servicios públi-cos europeos

17 COM(2010)245 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Una Agenda Digital para Europa

18 Ibid19 Ibid COM(2010) 744 final20 Ibid DECISIÓN 2004/387/CE21 EIS y EIF actualmente están en proceso análisis para su ac-

tualización en 201622 Ibid DECISIÓN 922/2009/CE23 http://ec.europa.eu/isa/about-isa/index_en.htm ”Adminis-

trative procedures have the reputation of being lengthy, ti-me-consuming and costly. Electronic collaboration between Public administrations can make these procedures quicker, simpler and cheaper for all parties concerned, in particu-lar when transactions need to be done cross-border and/or

Víctor Caballero Alonso

Cuenta con estudios de Doctorado en Ciencia Políti-ca y de la Administración por la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Maestría en Gestión Pública por el Centro Superior de Estudios de Gestión, Análisis y Evalua-ción de la Universidad Com-plutense de Madrid (UCM) y Licenciado en Ciencias Polí-ticas y de la Administración por la Universidad Complu-tense de Madrid. Consultor especialista en gobierno en temas de administración elec trónica e innovación gu-bernamental, planificación estratégica, políticas públi-cas y evaluación y servidor público en la SEP, INEE, SE-DESOL, STPS y FONHAPO. Actualmente es el Director General de NTL Consultoría y Servicios. Es también Aso-ciado del Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, Consejero de la Uni-versidad Anahuac-MAYAB y Representante en México y LATAM del Instituto Com-plutense de Ciencia de la Administración, ICCA.



cross-sector. The ISA programme of the European Commission facilitates such transac-tions through more than 40 actions with a budget of some EUR 160 million”

24 Ibid DECISIÓN 922/2009/CE)25 DECISIÓN (UE) 2015/2240 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 25 de no-

viembre de 2015 por la que se establece un programa relativo a las soluciones de intero-perabilidad y los marcos comunes para las administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (programa ISA2) como medio de modernización del sector público

26 Ibid

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Unión Europea (1999) Decisión 1720/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo de 12 de julio de 1999 por la que se aprueba un conjunto de acciones y medidas al objeto de garan-tizar la interoperabilidad de las redes telemáticas transeuropeas destinadas al intercambio electrónico de datos entre administraciones (IDA), así como el acceso a las mismas.

Unión Europea (2004) Decisión 387/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo de 21 de abril de 2004 relativa a la prestación interoperable de servicios paneuropeos de admi-nistración electrónica al sector público, las empresas y los ciudadanos (IDABC).

Unión Europea (2009) Decisión 922/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo de 16 de septiembre de 2009 relativa a las soluciones de interoperabilidad para las administracio-nes públicas europeas (ISA).

Unión Europea (2015) Decisión 2240/2015 del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo de 25 de noviembre de 2015 por la que se establece un programa relativo a las soluciones de interoperabilidad y los marcos comunes para las administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (programa ISA2) como medio de modernización del sector público.

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