Los estados frágiles y el regreso a la administración nativa

Mark Duffield

Catedrático de Política del Desarrollo Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Bristol

m.duffield@bristol.ac.uk

1.º Congreso Internacional sobre el Desarrollo Humano Palacio de Exposiciones y Congresos, Madrid

14-16 noviembre de 2006

Durante los últimos años han penetrado en el discurso político una serie de conceptos relativos al trabajo en “ambientes difíciles” o a los países emergentes descritos como “malos cumplidores” o “Estados frágiles” (Torres and Anderson 2004; DCD 2004; DFID 2005). De este modo, se pretende describir los desafíos a los que se enfrenta el desarrollo en un momento de inestabilidad global con la generalización de la inoperancia de los Estados. En el fondo, estos conceptos son similares y nos referiremos a ellos aquí como el Estado frágil o el discurso del Estado frágil. El concepto de gobiernos donantes para la reconstrucción de estados frágiles se considera de lo más avanzado en la política actual. Además de analizar este tipo de discurso, esta intervención se fija en el origen de las asunciones y las disposiciones desarrolladas en el seno del imperialismo liberal, concretamente en la práctica colonial del gobierno indirecto de la Administración nativa. Más que tratarse de algo básicamente nuevo, el discurso del Estado frágil es más bien un reenfoque de antiguos métodos de aproximación al problema de espacios sin gobierno. Dado el fracaso histórico de tales procedimientos para cambiar de raíz el rechazo a la tutela occidental, en un tiempo de guerra indefinida y de aumento de la insurgencia en todo el planeta, se hace relevante y acuciante un análisis crítico de sus antecedentes históricos. Fragilidad e inestabilidad global

En muchos aspectos, el concepto de estado frágil es una actualización de la idea surgida en la década de 1990 del “Estado fallido”. Ambos Estados, el frágil y el fallido, tienen mucho en común, pues los dos manifiestan a la ineficacia del Estado y representan la antítesis de lo que los políticos y estudiosos consideran como Estados eficaces, satisfactorios y robustos. (Maass and Mepham 2004). El fracaso del Estado denota la falta de autoridad estatal, la fragmentación política, la exclusión social, etc. Además, en él se percibe una soberanía débil, incluso depredadora (Ghani et al 2005). La principal diferencia entre Estados fallidos y Estados frágiles no se refiere a cómo se entiende la autoridad, o más bien la falta de la misma, sino a las herramientas políticas, y el sentido de prioridad con que la comunidad internacional se dirige a un territorio “sin gobierno”. Siempre que exista un cierto periodo de historia anterior, los Estados frágiles son un concepto posterior a la Guerra Fría (Bilgin and Morton ¿). Durante buena parte de la década de 1990, los Estados fallidos, sobre todo en aquellas regiones de una importancia estratégica reducida

para Occidente, solían estar a la cola de la agenda de prioridades de la comunidad internacional. La herramienta política principal asociada a los Estados fallidos era la ayuda humanitaria (Leader and Colenso 2005: 38). Sin embargo, ya a mediados de la década de 1990, como medida para reforzar la seguridad humana, el Estado volvió a ocuparse de discurso del desarrollo. Ciertos cambios en la naturaleza económica de las ayudas así como una mejora en la percepción de su eficacia favorecieron que dichos discursos volvieran a tener una relevancia política de primer orden (McGillivray 2005). Pero no será hasta la llegada de la guerra total contra el terrorismo y la necesidad de Occidente de reforzar sus límites de soberanía exterior cuando este viraje se ha hecho visible y ha pasado a un primer plano. Puesto que, por naturaleza, la ayuda humanitaria intenta ignorar o esquivar al Estado, ésta es de poca utilidad en el proceso de reconstrucción de Estados (Leader and Colenso, 2005: 39). Por el contrario, el concepto de Estado frágil denota una nueva voluntad de Occidente de favorecer el desarrollo de estados débiles o agónicos. A diferencia del Estado fallido, el Estado frágil aporta un marco que se adecua a la mayoría de los experimentos institucionales actuales que, bajo la denominación de cohesión, tienen lugar en contextos de transición de “la guerra a la paz” en áreas conflictivas (Ibid; (PRDE 2004; DCD 2004; Picciotto et al. 2004). En un tiempo de guerra indefinida y de circulación e interconexión de movimientos radicales, el fracaso del Estado ha ganado una importancia capital. Al agregar la lógica intervencionista a la responsabilidades que había que proteger, el Estado frágil amplía éstas hasta transformarlas en responsabilidades de reconstrucción. Con ello se ponen de manifiesto estrategias de gobernanza que son propias de esta era de guerra indefinida, pacificación y ocupación. De este modo, el Estado frágil les da un nuevo significado a los conceptos de pobreza y seguridad. No existe una lista mundial consensuada de Estados frágiles. Se encuentran en África, el Caribe, el Pacífico, Asia Suroriental, Transcaucasia, etc. La lista no se limita a países que sufran conflictos armados. El DFID define los Estados frágiles como: “aquellos cuyos gobiernos no pueden o no quieren satisfacer las necesidades mínimas de la mayoría de sus ciudadanos, incluyendo los pobres” (DFID 2005: 7). Aunque no hay una cifra común aceptada por todos, se calcula que hay entre cuarenta y cincuenta países en que se combinan la debilidad institucional y la falta de voluntad política. Se calcula que el 16% de la población mundial vive en Estados frágiles, que suponen además “el 35% de los pobres del mundo, el 44% de mortalidad materna, 46% de niños sin escolarizar y 51% de niños que mueren antes de los cinco años de edad” (Leader and Colenso 2005: 9). Los Estados frágiles son los que están más lejos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de la ONU, entre los que se encuentra la reducción a la mitad de la pobreza crónica hacia 2015. Sin duda alguna, su existencia pone en peligro la consecución de estos objetivos (Benn, 2004). Son países en que la gente tiene más posibilidades estadísticas de morir a una edad temprana o padecer enfermedades crónicas, donde les resulta más difícil acudir a la escuela o recibir asistencia sanitaria básica, donde el crecimiento económico se ha estancado. La pobreza en el mundo y sus aspectos negativos asociados están más que representados en los Estados frágiles. Los Estados frágiles no sólo son un obstáculo para reducir la pobreza mundial, sino que además son fuente de inestabilidad internacional. Desde el momento en que el Estado frágil ha reemplazado al Estado fallido en el discurso político, que había sido el centro de atención durante la mayor parte de la década de 1990, la idea de “conflicto” se ha visto ahora sustituida por la idea de “inestabilidad”. En Gran Bretaña, el informe del Gabinete Estratégico del Primer Ministro, Investing

in Prevention (2005), que complementa el trabajo del DFID sobre los Estados frágiles (Torres y Anderson 2004: 3), recoge este importante cambio. Reconoce que, desde su momento álgido en 1992, la larga tendencia ascendente de repercusión mundial de las guerras civiles se ha invertido significativamente, incluso en África (véase HSC 2005; Marshall 2005). Ello se explica por el gran aumento de la seguridad y el intervencionismo a favor de la paz tras la Guerra Fría. (Strategy Unit 2005: 21). El informe apunta que, pese a todo, la reducción de las guerras internas desde principios de la década de 1990 no es todo el asunto. En concreto, la mayor parte de la disminución de la violencia organizada “se debe a su supresión o contención más que a la resolución del problema”. (Ibid: 22). Por tanto, sigue vivo el riesgo de aparición de futuros conflictos armados. Además, si se adopta una visión más amplia de la seguridad humana, la situación está aún lejos de estar tranquila. Mientras disminuye el número de muertes en guerras convencionales, una nueva visión de la seguridad “sugiere que el número de muertes está aumentado” (Ibid: 22, énf. orig.). En los últimos conflictos africanos, por ejemplo, como promedio, sólo alrededor del 13% de las muertes por guerra eran directamente atribuibles a la violencia física. La inmensa mayoría de las bajas son resultado de los epifenómenos del conflicto: desplazamientos en masa, falta de sanidad, enfermedades, malnutrición, negligencia, etc. (IRC 2003). Además, tales epifenómenos se funden con problemas más amplios de inseguridad generalizada, violencia esporádica, colapso económico y degradación de las infraestructuras sanitarias y de bienestar. Si además se toman en consideración otros factores, como el futuro impacto del SIDA/VIH, desgaste medioambiental creciente, cambio climático, la competencia estratégica en la búsqueda de petróleo y el vacío de los países no integrados, la posibilidad de que aumente la estabilidad en relación a las décadas pasadas “será una característica permanente del panorama estratégico más que un fenómeno temporal” (Strategy Unit 2005: 24, énf. orig). La inestabilidad mundial puede ser reformulada como la amenaza de una insurgencia mundial generalizada. Desde este punto de vista, las estrategias de intervención y reconstrucción condensadas por el Estado frágil muestran la internacionalización y el aparato de contra-insurgencia de amplia base civil de la guerra indefinida. Los Estados frágiles suelen estar asociados a la pobreza y la consiguiente inestabilidad. La pobreza crónica no es un reto exclusivo del mundo contemporáneo, puesto que la inestabilidad supone un obstáculo para que Occidente alcance sus intereses estratégicos. En el caso del RU, la inestabilidad,

…impedes the achievement of a number of important UK and global objectives – reducing global poverty, ensuring humanitarian protection and promoting human rights, fighting terrorism, managing immigration flows, reducing the threat of organised crime, and improving energy security” (Ibid: 20).[… le impide, y también al mundo, alcanzar un elevado número de objetivos fijados, tales como reducir la pobreza en todo el mundo, asegurar la protección humanitaria y la promoción de los derechos humanos, luchar contra el terrorismo, controlar los flujos de inmigración, reducir la amenaza del crimen organizado y mejorar la seguridad energética].

Dentro del contexto de la guerra indefinida, se tiene a los países en situación de inestabilidad por favorecedores de las operaciones de grupos terroristas internacionales. Sirva de ejemplo Afganistán, donde al-Qaida daba refugio a sus líderes y poseía campos de entrenamiento para sus reclutas. Además, la falta de

controles y comprobaciones en los “espacios sin gobierno” favorecen que las economías internacionales en la sombra operen con absoluta libertad (Ibid: 29). Y lo que es más, mientras la pobreza no engendra terrorismo, sí sirve como caldo de cultivo para reclutar terroristas y justificar la violencia (DAC 2003). Incluso en lo tocante a la cohesión social nacional, las crisis ocurridas en países inestables se considera que pueden desencadenar flujos espontáneos de refugiados y de solicitantes de asilo. Mientras en 2003 los inmigrantes procedentes de países inestables sumaron tan solo el 20% de toda la migración a Gran Bretaña, esos mismos países “produjeron el 65% de las solicitudes de asilo y el 90% de las concesiones de asilo o permisos para permanecer en Gran Bretaña”. Más concretamente, debido a la política de dispersión que estudiaremos en el próximo capítulo, todavía en “las comunidades menos favorecidas en el RU, los grandes flujos de población itinerante pueden afectar a la cohesión social” (Strategy Unit 2005: 28). En lo concerniente a la seguridad energética, los Estados inestables detentaban el 60% de las reservas de crudo en 2003. Esa proporción se prevé que aumentará a lo largo de la próxima década. Al mismo tiempo, Gran Bretaña se convertirá en un importador neto de gas natural en 2006 y de petróleo en 2010 (Ibid). La fragilidad de la autosuficiencia Desde que el Estado ha vuelto a convertirse en el centro del discurso del desarrollo, vale la pena preguntarse qué tipo de Estado está ahora bajo discusión y en proceso de reconstrucción. Se puede suponer enseguida que no es se trata del Estado centralizado, promotor de la industrialización y la modernización que surgió tras el proceso de descolonización. Este proyecto nacionalista ya fracasó hace décadas. Para entender qué es lo que se pretende afirmar al hablar de la promoción de Estados eficaces y de la buena gobernanza se utiliza el concepto de seguridad humana (Duffield and Waddell 2006). Lo de “humana” en seguridad humana se toma a menudo como un guiño progresista. Al priorizar la seguridad de las personas sobre la seguridad de los estados, parece que se garantiza un futuro más universal o global. Sin embargo, basta rascar la superficie de la llamada seguridad humana para comprobar que debajo se esconde una distinción entre Estados eficaces e ineficaces. Además, los políticos son conscientes de que, a pesar de que ya pasaron los tiempos de dominio absoluto del Estado, éste es y seguirá siendo el principal medio en que se apoye la seguridad humana. Una primera respuesta a la pregunta del principio es que se favorece el Estado de la “seguridad humana”. Tal Estado ha surgido en el contexto de la soberanía dependiente del periodo posterior a la Guerra Fría. Según el DFID, las

…most important functions of the state for poverty reduction are territorial control, safety and security, capacity to manage public resources, deliver basic services, and the ability to protect and support the ways in which the poorest people sustain themselves (2005: 7). [… las tareas más importantes del Estado para la reducción de la pobreza son: el control territorial, la seguridad y la garantía de seguridad, la capacidad de gestionar los recursos públicos, la prestación de servicios básicos y la capacidad de proteger y apoyar los medios de subsistencia de los pobres].

Desde la perspectiva de la seguridad humana

…strong states may be distinguished from weak ones according to the effective delivery of basic public goods, including security, social coherence, basic services, and the ability to raise and spend revenue (Torres and Anderson 2004: 13). [… los Estados fuertes se distinguen de los débiles por la eficacia en la provisión de bienes públicos básicos, entre los que se incluyen la seguridad, la coherencia social, los servicios básicos y la capacidad de aumentar y gastar el erario]

Mientras la integridad territorial se mantiene, puesto que los Estados eficaces asumen la responsabilidad de proteger la seguridad humana (ICISS 2001), la soberanía sobre la vida en los Estados ineficaces se ha convertido en un asunto internacional, negociable y dependiente. Del Estado ineficaz, salvo en casos de emergencia, se espera que al menos asegure las fronteras y mantenga el orden en el interior. Siguiendo el pensamiento de Harrison sobre los límites de la soberanía (2004: 26), diremos que sus servicios económicos y sociales primordiales forman parte ahora de un espacio donde es fácil negociar y construcción y donde se dan cita organizaciones internacionales y altos funcionarios del Estado. Harrison ha hecho hincapié en el papel formativo del Banco Mundial al dar forma a dicho espacio siguiendo los intereses del capitalismo global y más concretamente de Occidente. Se trata de un cierto espacio transformado en lugar de experimentación donde se fraguan y vuelven a fraguar relaciones entre Estados y no Estados, lo público y lo privado, lo civil y lo militar. En lo relativo al apoyo a la seguridad humana, tales actores internacionales y las instituciones híbridas presentes asumen un compromiso con los agentes de los Estados ineficaces para la financiación, diseño y entrega de servicios económicos y sociales básicos. Para entender en qué consisten esos servicios básicos, es importante comprobar –dentro del discurso político– que el bienestar social colectivo, el cual es responsabilidad del Estado tal y como se recoge, por ejemplo, en la documentación europea sobre el bienestar, brilla por su ausencia. En comparación con los sistemas de seguridad y de bienestar basado en la riqueza que existe en Europa, se da una idea arraigada y dominante en el discurso del desarrollo de que los ciudadanos no occidentales se autorreproducen y son autosuficientes en cuanto a su bienestar general. Esta asunción es el núcleo del desarrollo invisible –sobre la que nunca se polemiza en la teoría, pero que en la práctica resulta fundamental– y forma la base de, por ejemplo, del concepto de desarrollo sostenible. Un estudio reciente sobre la construcción de Estados eficaces recoge diez funciones o servicios fundamentales (Ghani et al 2005). Si se atiende a la idea de que los ciudadanos no occidentales son autosuficientes –no requieren, por tanto, formas centralizadas de regulación biopolítica–, descubrimos que la agenda neoliberal de “ciudadanía activa” es socialmente empresarial (véase Harrison 2004: 106-07). La preocupación por la disposición de infraestructuras tales que carreteras, agua y energía, por ejemplo, parece entenderse como algo ya superado, pues “la falta de igualdad de oportunidades a lo largo del territorio de un Estado y la nivelación de la desigualdades entre las zonas urbanas y rurales allana el terreno para […] proveer seguridad, control administrativo, inversión de capital humano y formación del mercado” (Ibid: 8).

En lo tocante al capital social, a la vista del consenso generalizado existente acerca de “la importancia de la enseñanza primaria, sobre todo entre las niñas…” (Ibid: 7), el informe urge a los políticos a no descuidar la importancia de la educación superior. En cuanto a la promoción de la identidad nacional y la responsabilidad civil,

cuando “se siente la política social como una herramienta para la creación de igualdad de oportunidades, el tejido social puede percibirse como una especie de unidad nacional y una creencia compartida de identidad común, algo preferible a otros modelos que favorecen la identidad nacional a través de la oposición a algo” (Ibid: 8). Desde esta óptica, puede surgir una identidad nacional homogénea en el seno de poblaciones que se consideran autosuficientes ante una política social de igualdad de oportunidades que desarrolla proyectos infraestructurales tales como carreteras para crear una actividad financiera –que englobe a todos los grupos– y satisfaga las necesidades básicas sanitarias y educativas (para que todos puedan competir por igual). Se considera que ofrecer poco o ningún aumento del bienestar es una buena política que impide la formación de “identidades contrapuestas”. Al reflexionar sobre el Estado y el papel del desarrollo en Lesotho, James Ferguson (1990) hace notar que el papel principal del Estado en la mejora de las condiciones de vida, tal como se muestra en el papel del Estado de bienestar en las sociedades de consumo en masa, está ausente en el discurso del desarrollo (Ibid: 274). Las estrategias de desarrollo basadas en la creencia de que la mayoría de a población es autosuficiente no necesitan que el Estado desarrolle medios centralizados para apoyar y gestionar la vida. Deja de lado, por ejemplo, la necesidad de elaborar un censo, de hacer un seguimiento y de burocratizar servicios a la manera de Occidente. Los Estados ineficaces, por ejemplo, apenas son capaces de calcular su número de habitantes con un margen de error de decenas de millones. Ello no se debe tan solo a su incapacidad de contarlos, sino también a que se trata de una información que no necesitan. Ocurre lo mismo con las estrategias de bienestar basadas en la cobertura sanitaria, tal como existe en Europa, que han demostrado ser un medio eficaz de creación de un sentimiento de identidad nacional en la sociedad de masas. Más que trabajar en pos de niveles de protección social semejantes a los que se disfrutan en Occidente, el desarrollo les ofrece poco más que la posibilidad de autosuficiencia. En vez de reducir las distancias entre quienes gozan de una vida “asegurada” y los que no, refuerzan aún más los límites biopolíticos mundiales a través del discurso retórico liberal sobre lo conveniente, la transferencia de poderes y de titularidades y las políticas de desarrollo. El desarrollo como seguridad aparece como algo ya configurado de antemano para reconstruir Estados, donde las fuerzas centrípetas del “desarrollo que existe realmente” se asocia con las exigencias de la autosuficiencia (Duffield 2002) que no hacen otra cosa que impedir cualquier movimiento de creación de una identidad nacional. El Estado de gobernanza La llegada de la guerra indefinida ha supuesto una amenaza para los Estados frágiles y ha hecho más evidente la falta de gobierno en muchos lugares. No obstante, en cuanto a las estrategias prácticas de desarrollo involucradas, los Estados frágiles deben comparase con sus opuestos, es decir, las historias de éxito de sus Estados donantes de Occidente, provisores de ayuda al desarrollo. Concretamente, aquellos países africanos como Uganda, Ghana, Tanzania y Mozambique que han roto con las tendencias imperantes en la zona y han disfrutado de ciertos niveles de crecimiento económico durante la década anterior. Como contraste ante la sensación generalizada del colapso y falta de medios imperante en África, desde finales de la década de 1990, tales estados fueron usados como un escaparate para demostrar que, en las circunstancias apropiadas, la ayuda externa

puede funcionar, es decir, que proporciona crecimiento económico, estabilidad y promesas de reducción de la pobreza (Torres and Anderson 2004: 10). Las circunstancias favorables se traducen en un ambiente institucional y político fuerte, en que los Estados son capaces de gestionar los flujos de ayuda y sus elites han asumido el neoliberalismo. Graham Harrison (2004) analiza el alto de grado de control sobre las funciones biopolíticas nucleares de los gobiernos, refiriéndose a los Estados que lo padecen como “Estados de gobernanza”. En la década de 1990, la ayuda al desarrollo se hizo más selectiva, tendiendo a concentrarse en los “buenos ejecutores”, en detrimento de los “malos ejecutores”. Además, hacia finales de la década, se produjo un movimiento que pasó de apoyar los proyectos fuera del ámbito estatal a financiar a los Estados de gobernanza directamente a través de sus presupuestos. El “Estado” de gobernanza es, quizás, el ejemplo más claro de régimen de financiación de los países dependientes de la ayuda exterior, que posibilita la estabilidad en la relación donante/Estado, implicando al segundo en la planificación y el desembolso y garantizando al primero el control final. Este esquema es importante para entender el consenso emergente en los Estados frágiles. Se ha puesto en tela de juicio la creencia generalizada de que los Estados frágiles se convertirán automáticamente en “buenos ejecutores” o en Estados (de gobernanza) a través de las políticas existentes. El énfasis actual se centra en crear herramientas específicas y cauces de ayuda para los Estados frágiles como paso inicial previo (Leader and Colenso 2005). La importancia del Estado de gobernanza se refleja en el nivel de penetración de Occidente y en el control de sus límites de soberanía exterior, lo cual es algo que los Estados frágiles intentan imitar y, en el futuro, aplicar. En este sentido, los futurólogos interesados en Irak y Afganistán tienen mucho que aprender de los Estados de gobernanza africanos. Los Estados de gobernanza comenzaron a estabilizarse a mediados de la década de 1990 tras diez años de políticas de ajuste del Banco Mundial, lo que supuso un retroceso del Estado a favor de la privatización y de los mercados en expansión. Este proceso de estabilización fue muy celebrado por el Banco, que rechazó el llamado Consenso de Washington, el cual había formulado el espíritu coercitivo y condicionante de ajustes estructurales. En una conferencia leída en 1998, Joseph Stiglitz, por aquel entonces vicepresidente del Banco y economista jefe, reconoció públicamente cincuenta años de fracaso en el desarrollo. Según él, el ajuste estructural y la reforma del mercado habían fallado porque “se tuvo una visión muy restrictiva del desarrollo” (Stiglitz 1998: 1). Se pensaba que después de enderezar el rumbo de la economía, llegaría un cambio social progresivo. Sin embargo, dicho cambio no se ha producido y las fuerzas tradicionales opuestas al progreso mantienen sus posiciones. La situación requería un nuevo paradigma para “catalizar y transformar las sociedades al completo” (Ibid: 3 orig. enf.). A pesar de todo, tales cambios no se pueden imponer. Stiglitz reconocía que aunque se puede obligar a la gente a hacer lo que no quiere, no se los puede obligar a creer lo que no quieren. El cambio social, por tanto, debe basarse en un proceso de amplio alcance y liberal de construcción de un consenso que favorezca la titularidad y la participación. El final del Consenso de Washington anunciaba lo que Harrison llamó la reforma de la segunda generación o “postcondicionalidad” (Harrison 2001). De todo ello se desprende que el ajuste estructural ha tenido que ver con la reducción del estado y la reforma de la segunda generación

…is concerned with the nature of state action as much as its scope: institutional capacity building; civil service (or more broadly public service)

reform; the introduction of new forms of information technology, finance, management and human resource management; technical assistance and the facilitation of public participation in policy monitoring, evaluation and development (Harrison 2004: 18).[tiene relación con la naturaleza de la acción del Estado como parte de sus competencias: la creación de instituciones, la reforma del servicio civil (o en un sentido más amplio, servicios públicos), la introducción de nuevas formas de gestión de la tecnología de la información, finanzas y recursos humanos, asistencia técnica y la participación pública en el seguimiento, evaluación y desarrollo de la política].

Estas reformas institucionales tienen que ver con la creación de un sistema estable de control de cuentas y gestión que permita a los Estados dependientes de la ayuda absorber y operativizar la financiación exterior y la asistencia técnica. Esto no es un mero ejercicio técnico, es sobre todo política. Los representantes de los donantes, el Banco Mundial, la ONU y las ONG necesitan tener como interlocutor a un Estado “del tipo correcto”, es decir, que crea en lo que hace. A finales de la década de 1990, el efecto del ajuste estructural en los Estados de gobernanza emergentes tuvo como resultado la división de las elites nacionalistas en “nuevas” y “viejas” facciones, donde las últimas se tienen que resignar a seguir los postulados del Banco Mundial. A los momentos de conflicto y tensión entre estas dos facciones “sucedieron un reforzamiento de los elementos reformistas en las elites gobernantes y del apoyo que se les prestaba por parte de [las instituciones financieras internacionales] y otros” (Ibid: 37). Desde la década de 1980, por ejemplo, la comunidad internacional ha apoyado conscientemente a la elite reformista de Tanzania. Se desarrollaron medidas entre las que se encontraban la creación de talleres donde participaban conjuntamente exiliados y economistas tanzanos, así como el apoyo a las asignaciones temporales de personal selectivas y los programas de formación. En la década de 1990, el Banco Mundial y los gobiernos donantes intervinieron para reforzar los puestos de influencia a favor de los reformistas en los ministerios clave y las consultoras privadas. Aquel grupo de tanzanos fueron el impulso final para la realización de reformas a finales de la década de 1990 (Pender 2005: 11). Los reformistas son escépticos en relación con las elites políticas locales, pero, al mismo tiempo, comparten “el modo de hacer negocios” con los donantes internacionales y las ONG. Tienen una educación semejante (a menudo en universidades británicas o estadounidenses), han hecho vida social en la misma cultura profesional, comparten un mismo vocabulario conceptual y y una misma visión de los conocimientos académicos. Aunque externamente esta elite es reducida, su poder y su autoridad

…is substantially bolstered by a qualitatively and quantitatively enhanced level of activity of external actors in running the poverty reduction programme. Representatives of international institutions, donor governments, and international and domestic [NGOs] play a routine, intimate part in the regulation and management of the poverty reduction programme (Ibid: 12). [… se ven reafirmados, cualitativa y cuantivamente, por un nivel mayor de actividad de los actores externos en la gestión de los programas de reducción de la pobreza. Los representates de las instituciones internacionales, los gobiernos donantes y las <ONG> nacionales e internacionales desempeñan un papel rutinario, privado, en la regulación y gestión de los programas de reducción de la pobreza].

Las políticas de ayuda en el seno de los Estados de gobernanza se pueden considerar postcondicionales en cuanto a las elites reformistas, pues estas han asumido los requisitos y objetivos de la política internacional. Mientras que toda

ayuda al desarrollo es por naturaleza condicional, en los Estados de gobernanza la condicionalidad deja de ser externa y coercitiva. La reducción de la pobreza se convierte ahora en un proyecto compartido en el que los donantes, ONG y gobiernos trabajan conjuntamente. Después del ajuste estructural llegó un nuevo medio para el desarrollo de esta coherencia, el Documento Estratégico para la Reducción de la Pobreza (DERP). Nacido después de un largo e intenso periodo de negociaciones, el PRSP es un acuerdo entre el donante y el gobierno, pero propiedad del segundo. Se establece con cierta cantidad de detalles cuáles son los programas, responsabilidades y métodos de seguimiento para la puesta en marcha de los programas de reducción de la pobreza. El proceso del PRSP está vinculado al movimiento de desplazamiento del apoyo a los proyectos fuera del Estado. La financiación directa a través del presupuesto, que permite a los donantes armonizar y alinearse “más allá de los enfoques al desarrollo específicos de cada país” (Leader and Colenso 2005: 11), se ha convertido en el procedimiento de financiación preferido de los Estados de gobernanza (Harrison 2004: 90). Siguiendo la hegemonía del neoliberalismo, el Ministerio de Hacienda se convierte en la institución clave de los Estados de gobernanza. Es la puerta de entrada principal del donante hacia el Estado, independientemente del ministerio con que le sea preciso negociar. Gracias a la financiación selectiva del donante, el Ministerio de Hacienda suele contar con los mejores edificios y oficinas, los más modernos sistemas de gestión y dotación informática que le permite “asegurar la contención fiscal en la mayor parte del Estado” (Harrison 2004: 84). Debido a la limitación de soberanía externa, el actual colapso de la dicotomía nacional/internacional en el imaginario político adquiere una forma física en el seno de las instituciones del Estado de gobernanza. Lo normal es que los grupos o comités de donantes y las ONG internacionales se reúnan quincenal o mensualmente para hacer un seguimiento de los ministros implicados en los servicios. Dependiendo del tipo de servicio, los grupos están presididos por un donante que tenga un interés muy especial y concreto en el mismo, junto con los secretarios permanentes u otros funcionarios. Tales foros son un importante medio de generalización de nuevas metodologías de gobierno basadas en planes corporativos, inspecciones, marcos lógicos, marcos temporales y requisitos de financiación. No sólo los funcionarios suministran información regularmente para estos grupos, sino que además “son una parte rutinaria de las tareas de gobierno” (Ibid: 88). Los donantes, por su parte, también tienen a sus representantes trabajando dentro del Estado de contrapartes, monitores y capacitadotes. Así, de modos diversos, los donantes y las ONG “trabajan de un modo rutinario en el centro de la actividad política” (Ibid: 90). Volviendo al caso de Tanzania, a efectos prácticos, este país “se puede describir como una sociedad gestionada y regulada internacionalmente” (Pender 2005: 13). Más que concebir a la comunidad internacional que opera externamente en esos Estados, “sería más exacto entender que los donantes son parte del propio Estado. Así se puede distinguir el límite de soberanía de los Estados de gobernanza del de otros Estados africanos” (Harrison 2004: 87-88). Si el “Estado” el vuelve al primer plano de la política de desarrollo de Occidente, el Estado de gobernanza fija los contornos de lo que podría ser dicho Estado. En un tiempo de soberanía compartida, se respeta su integridad territorial. Sin embargo, la soberanía sobre la vida dentro de su territorio será de dominio internacional y se convierte en algo negociable y dependiente. Dado que se considera que su población es autosuficiente, cualesquiera medidas desde el centro

tendentes a administrar, redistribuir o proveer servicios sanitarios usadas como compensación por los imprevistos de la vida no serán necesarias. En cambio, aparecerán procedimientos de refuerzo del presupuesto que permitan a los donantes armonizar y alinearse en cuanto a sus contribuciones y políticas más allá de un acercamiento de los ciudadanos activos al bienestar basado en la apertura e incorporación al mercado a partir de las necesidades básicas. Este modelo esencial de ayuda dependiente y privatizada al bienestar ha colocado a los donantes occidentales, las Naciones Unidas y las ONG dentro del Estado de gobernanza. En un mundo de cada vez mayor inestabilidad, tal influencia y control tienen un valor muy superior al de la corrupción o el autoritarismo que a menudo dichos países hacen gala (Ibid: 93-94). Como ya argüía John Pender (2005), hay poca demanda de este tipo y nivel de implicación internacional. Después de todo, nadie en África ha votado nunca a favor de ese régimen de desarrollo, viene incluido en el voto, ni tampoco se dirige a las especificidades de los problemas de desarrollo dentro de estos Estados. El desarrollo sostenible rompe con el concepto de mejora material, dado que el modelo de gestión de la pobreza tiene como objetivo principal es la homeostasis de las necesidades básicas. Tras una década de liderazgo internacional, Tanzania, por ejemplo, “muestra poco dinamismo nacional a la hora de mejorar los niveles de vida material” (Ibid: 16). Cuando Stiglitz (1998) volvió a relanzar la idea del desarrollo hace casi una década, refiriéndose a un futuro postcondicional, concluyó su conferencia planteando la siguiente pregunta: “¿transformar qué tipo de sociedad y con qué fines?” (Ibid: 29). Es una pregunta que dejó sin responder. El Estado frágil y el liberalismo imperialista Se denominan Estados frágiles en el discurso político a un espacio sin gobierno al que se le debe aplicar un conjunto de medidas estratégicas, cuya finalidad es la de transformarlos en Estados de gobernanza. Si un “Estado” de gobernanza es un régimen de financiación que aporta estabilidad a la relación donante/Estado en los países dependientes de la ayuda, un Estado frágil, en cambio, es contemplado como un espacio sin gobierno que carece de la capacidad de convertirse en dependiente de ayuda y, por tanto, una parte segura de los límites de soberanía de Occidente. Al desarrollar el modelo actual de Estados frágiles, la política ha tendido a trabajar en la dirección opuesta a la naturaleza y a los distintos flujos de ayuda que en teoría han beneficiado a los “buenos ejecutores” en el pasado. Dada la preferencia de los donantes por fundar Estados que ya sean una buena inversión para el desarrollo, los Estados frágiles han sido pues marginados. Según un baremo del Banco Mundial que clasifica los estados según su autoridad y funcionamiento, el 40% de los países en las posiciones inferiores sólo mueven el 14% de la ayuda bilateral. El 40% de las posiciones superiores, sin embargo, absorbe casi dos tercios de la misma (DFID 2005: 12). Y lo que es más, la ayuda que reciben los Estados frágiles es volátil, crítica y descoordinada (Ghani et al 2005: 10-12). Desde una perspectiva institucional, la ayuda recibida resulta ineficaz. Hay una tendencia a que los donantes y las ONG establezcan estructuras paralelas que repliquen y socaven los mecanismos del Estado en vez de reforzarlos. Gran parte de ello es ayuda humanitaria que “se entrega fuera de las estructuras del Estado” (DFID 2005: 12). Al carecer de capacidad, los Estados frágiles ni pueden hacer frente a las auditorías de los donantes y los requisitos financieros, ni pueden absorber la ayuda y distribuirla con responsabilidad. Dicho de otro modo, la sabiduría convencional

establece que los Estados frágiles son “huérfanos de ayuda” que han sido excluidos de lo que en política de desarrollo es ahora “nuevo y mejorado”. Cuenta además que el problema de los Estados frágiles se puede afrontar a través del aumento del flujo de bienes, es decir, una ayuda al desarrollo a largo plazo que sea predicable y que esté armonizada y alineada alrededor de las estrategias adecuadas que progresivamente hacen aumentar el la autoridad, la titularidad y la identidad del Estado. Aunque todo ello pueda parecer algo nuevo, es preciso decir que ha sido reinventado periódicamente, siendo el eje central de la política de desarrollo de Occidente desde la década de 1950 (véase Easterly 2002). Al mismo tiempo, no obstante, por su relación con la seguridad y la defensa del estilo de vida de Occidente, se puede ver un trasfondo mucho más profundo en el discurso del Estado frágil. Si el Estado de gobernanza representa el ideal dependencia ordenada de la ayuda, el espacio sin gobierno constituye es un reto de gran magnitud para la gobernanza liberal. Aparte de la volatilidad y falta de coherencia dentro del sistema de ayudas, existe una ausencia de autoridad administrativa y, lo que es más serio, una carencia del tipo correcto de interlocutor estatal. Puesto que la amenaza a la seguridad desde los espacios sin gobierno es un viejo tema recurrente, que ya tuvo su primer encontronazo colonial en la insurgencia nacionalista, es posible redescubrir en el discurso del Estado frágil una reformulación de las tendencias centrales de un imperialismo liberal anterior. En concreto, hay una afinidad orgánica entre el discurso del Estado frágil y la práctica colonial liberal de gobierno indirecto, o como era antiguamente conocido en el Imperio Británico, la Administración Nativa. El gobierno indirecto representa una ruptura radical con el gobierno directo militar, a menudo genocida, que fue habitual durante el llamado Neoimperialismo de las décadas finales del siglo XIX (Hobson [1902]). Ello implicaba el rechazo de un modelo jerárquico simple del progreso que se nutría de las ideas contemporáneas del darwinismo social de base racial. Las ventajas del gobierno indirecto fueron contundente expresadas, por ejemplo, en el trabajo de los grandes imperialistas liberales A J Hobson [1902], Edmund Morel (1920) y Lord Lugard [1922]. El gobierno de la India surgió en ciertas partes de la India hacia finales del siglo XIX, por ejemplo, a través de la restauración de Mysora, con el fin de gobernar, antes de su expansión ad hoc a otras regiones del Imperio Británico, como el Protectorado de Batusolandia en África del Sur y el desarrollo de las industrias de coco y aceite de palma en África Occidental. Hacia la década de 1920, sin embargo, favorecido por la creación de la Liga de las Naciones, el gobierno indirecto se formalizó como Administración Nativa. (Ibid.). Como estrategia biopolítica para salvaguardar a los grupos de población autosuficientes, se encuentran otros ejemplos de gobierno indirecto fuera del Imperio Británico, como por ejemplo en la Oficina Federal del los EE.UU. para Asuntos Indios durante las décadas de 1930-40 (Cooke 2003). La interpretación del discurso del Estado frágil como una reintroducción de la Administración Nativa dentro de las recetas políticas actuales es algo que analizaremos en los tres párrafos siguientes: a) la cultura y los límites del gobierno, b) la necesidad del despotismo y c) adaptar el gobierno a la cultura. Cada una de estas secciones se abrirá con unos cuantos comentarios sobre la práctica liberal colonial. La cultura y los límites del gobierno

La Administración Nativa o gobierno indirecto surgió a raíz de las consecuencias imprevistas del Neoimperialismo de finales del siglo XIX. Con relación a Gran Bretaña, por ejemplo, cuando se la compara con el Antiguo Imperio de las colonias autónomas, como Canadá, Australia y Nueva Zelanda, representaba la adquisición de amplias franjas de territorios tropicales y subtropicales que contenían “grandes masas de población de salvajes o razas inferiores; hay pocas posibilidades, incluso en un futuro remoto, de que aumente el área de vida colonial estable” (Hobson [1902]: 124). En otras palabras, ello está legado a un problema de gobierno que, a pesar del lenguaje biológico de la raza, es aún reconocible en el discurso del Estado fallido y el Estado fracasado. Efectivamente, aunque entre el presente y el momento al que nos referimos se han sucedido épocas de colonización e independencia, la ubicación espacial de esta “vida inestable” y los espacios sin gobierno de los Estados frágiles sigue en gran medida inalterada. Para enfrentarse al problema de la vida política inestable, el liberalismo eligió como instrumento el gobierno indirecto. La Administración Nativa representa el principio de que “el progreso se impondrá cada vez más en el plano cualitativo, con el mismo interés por los recursos naturales como por la vida humana” (Ibid: 235). En quien podríamos ahora reconocer como un precursor del multiculturalismo, más que como un modelo o estándar de progreso de los que ha habido muchos, Edmund Morel, por ejemplo, afirma que se debe tener en cuenta las diferencias socio-culturales a la hora de plantearse el crecimiento de la identidad nacional. Además, anima al “despliegue de los procesos mentales gradualmente pues es el único medio de justificar moralmente el ejercicio de la prerrogativa imperial” (Morel 1920: 205). La teoría evolutiva del desarrollo a favor del gobierno indirecto era cada vez más aceptada por aquellos que estaban involucrados en la situación. El estudio de las lenguas, costumbres y organización social de estos pueblos se vio favorecido por el nacimiento de la antropología. Tales conocimientos, que promovieron la tolerancia basada en una comprensión más profunda, favorecieron la confianza. Los administradores sensibilizados podrían “dar un mayor sentido al concepto de poderes mentales latentes y potencialidades espirituales” de los individuos bajo su jurisdicción (Ibid: 241).

Siguiendo la primitiva herencia liberal de J. S. Mill, tanto la Administración Nativa como el discurso del Estado frágil reproducen la identificación liberal entre cultural –o carácter social– y existencia política (Jahn 2005). Mientras que la exigencia de que los administradores y los profesionales entiendan las sociedades en que trabajan es tan antigua como la propia relación imperial, no obstante se redescubre periódicamente como el no va más de la política eficaz (DAC 1997). Forma la base, de por ejemplo, del enfoque de “motores del cambio” del DFID (2005), cuyos elementos clave en lo concerniente a los Estados frágiles son,

…the need to understand the history of a country and its people, who holds power and how is it brokered and used, the informal ‘rules of the game’ (such as how patronage networks operate in government and business), the relationship between these and formal institutions (such as appointments to the executive and judiciary) (Ibid: 14). [...la necesidad de entender la historia de un país y su gente, quién detenta el poder y cómo éste gestiona y se usa, las “reglas del juego” informales (tales como las redes de clientelismo que operan en el gobierno y en el mundo de los negocios), la relación entre éstas y las instituciones formales (como, por ejemplo, las citas con miembros del poder ejecutivo y judicial].

Aunque la antropología puede tener un carácter más institucional que social, la intención es siempre la misma: establecer los límites de la existencia política para, una vez marcados, elegir los medios más adecuados de mejora. Las mayores diferencias entre la Administración Nativa y el Estado frágil se dan, no obstante, en el estatus de existencia política. Como estrategia de seguridad, el gobierno indirecto intentó organizar y desplegar las fuerzas de la zona rural para enfrentarlas al avance del nacionalismo urbano (MacMichael 1923 & 1934). En el contexto del colonialismo colonial, siempre que una sociedad tribal pudiera ser atraída hacia la órbita del gobierno, era considerada amiga. En un tiempo de guerra indefinida, en cambio, los territorios sin gobierno de los Estados frágiles resultan completamente diferentes. Dado que en ellos se encuentra una buena parte de los pobres crónicos del mundo, si no se hace algo para promover Estados más efectivos, “no habrá esperanza de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, de aliviar la pobreza absoluta, de reducir la mortalidad infantil, de detener el azote del VIH/SIDA” (Benn 2004). Bajo la forma de Estados frágiles –o más bien en lo relativo a sus agentes– las causas de la pobreza, y por ende la inestabilidad global, se materializan en enemigos. Para definir al enemigo, el discurso del Estado frágil contiene el mandato de que los Estados ineficaces tienen un deber que realizar. Para la política de ayudas, los ambientes difíciles se dan en aquellos países “donde el Estado es incapaz, o no tiene voluntad, de sacar partido los recursos nacionales e internacionales eficazmente con el fin de reducir la pobreza” (Torres and Anderson 2004: 3, énf. añadido). En los Estados frágiles es preciso formar buenos ciudadanos universales, es decir, “ambientes propicios” para que operen las organizaciones de ayuda internacional, los agentes del Estado deben tener voluntad de usar la ayuda internacional eficazmente para reducir la pobreza. Aunque la necesidad de entender la sociedad actúa como axioma de las políticas de desarrollo, lo que marca el discurso del Estado frágil es el operar en un marco de guerra indefinida y la voluntad de aceptar que el desarrollo no es un asunto técnico, lo es político. Hay “un cada vez mayor reconocimiento de la necesidad de reconocer los incentivos políticos y las instituciones que afecta a las perspectivas de reforma” (DFID 2005: 14). Ello implica “una magnífica comprensión de la economía política” (PRDE 2004: 9). En relación con los Estados frágiles, el enfoque de “motores del cambio” del DFID implica distinguir entre amigos y enemigos dependiendo de la voluntad o no de aceptar ayuda externa y orientación.

Effective states depend on effective political leadership equipped with the skills to manage conflicting interests, agree effective policies, and see through structural change. Where institutions are weak, personalities often dominate. In the worst cases, predatory leaders unchecked by institutionalised constraints can steal property, kill people, and ruin the economy (DFID 2005: 15, énf. añadido). [Los Estados eficaces dependen de liderazgos políticos eficaces provistos de habilidades para manejar conflictos de intereses, acordar políticas eficaces y anticipar cambios estructurales. Allá donde las instituciones son débiles, dominan las individuos. En el peor de los casos, los líderes depredadores fuera del control institucional pueden robar propiedades, asesinar y arruinar la economía].

Siempre que se encuentre el tipo de interlocutor apropiado, trabajar en condiciones adversas implica “apoyar los esfuerzos del interlocutor de crear las condiciones de estabilidad política, ayudar a construir la autoridad del Estado,

apoyando un compromiso político que refuerce la política” (PRDE 2004: 6). Mientras que la Administración Nativa usaba la antropología para entender la sociedad tribal, el Estado frágil se fía más de la política económica (DFID 2005: 14). Una vez establecida la diferencia entre amigos y enemigos, el trabajo en los Estados frágiles consiste en crear alianzas con los primeros. En los Estados de gobernanza, toda una década de socialización a través del compromiso selectivo acabó produciendo una pequeña, pero influyente elite reformista a mediados de la década de 1990. Los Estados frágiles suelen carecer de este tipo de experiencias. Aunque los programas de reconstrucción actuales de Irak y Afganistán se apoyan en las elites reformistas que ocupan puestos clave en la Administración provisional, en vez de haberse formado a través del trabajo, como en los Estados de gobernanza africanos, dicha elite ya venía formada de la diáspora iraquí y afgana. Antes de su regreso, ya habían sido adiestrados en el neoliberalismo en las salas de juntas, oficinas y campus de Europa y los Estados Unidos (Herring and Rangwala 2005; Suhrke 2006).

A modo de guía para entender en qué medida los ambientes son más o menos difíciles (o quizás más propiamente hostiles), los documentos políticos suelen ofrecer una tipología de Estados frágiles basada en diferentes combinaciones de capacidad administrativa y voluntad política. El DFID (2005), por ejemplo, establece a grosso modo cuatro tipos de Estados ineficaces “buenos ejecutores” (entre los que se encuentran los Estados de gobernanza), “débiles pero con voluntariosos”, “fuertes pero irresponsables/represivos” y “absolutamente débiles” (Ibid: 7-8, véase también Torres and Anderson 2005: 17-18). A pesar de las tentativas de demostrar flexibilidad política y apertura a las diferencias entre sociedades, el centralismo de las elites reformistas choca tanto con el análisis social detallado como las recetas técnicamente sólidas. Sin el interlocutor adecuado, no sucederá nada. A pesar de que en apariencia se ha afirmado reconocer las diferencias culturales y la pluralidad, se mantiene la división de la humanidad en dos grandes grupos, “los que se tienen por universalistas y progresistas y los que se tienen irremediablemente por localistas y primitivos” (Balibar 1991: 25).

La necesidad del despotismo

Desde sus orígenes, el liberalismo se ha caracterizado por una paradoja

recurrente. Mientras que por un lado encarnaba la voluntad de gobernar en nombre del pueblo, la libertad y los derechos, por el otro no tiene problemas en aceptar un gobierno despótico siempre que ello se justifique como algo progresista y que favorece el desarrollo. Esta paradoja es la base de, por ejemplo, el apoyo activo de los liberales al imperialismo durante el siglo XIX (Mehta 1999). Al afrontar el problema del Estado frágil, sobre todo la escasez de interlocutores válidos, de nuevo surge la necesidad de asumir el despotismo como motor del discurso político. Torres y Anderson (2005), por ejemplo, consideran poco fidedigna y contenciosa cualquier definición de fracaso del Estado que se base en la incapacidad de generar un apoyo legítimo. Argumentan que la legitimidad y la eficacia están ligadas de un modo ambiguo. La legitimidad débil no equivale automáticamente a una autoridad débil. Además, la legitimidad, se puede reforzar retrospectivamente a partir de políticas de crecimiento y de reducción de la pobreza. Al mismo tiempo, no hay una prueba clara de que la legitimidad esté relacionada con la participación política. Es discutible que en muchos estados neo-patrimoniales “sea precisamente la consecución de la legitimidad lo que ha hecho del Estado un socio débil en cuanto a la reducción de la pobreza” (Ibid: 17). La aceptación liberal del despotismo resulta aún evidente en el

revelador concepto de “gobernanza suficientemente buena” del (2005). Las reformas de la gobernanza deben ser alcanzables y adecuadas a su contexto. Es necesario desarrollar el realismo a medio plazo si se pretende promover el desarrollo y la estabilidad a largo plazo.

'Good enough' governance is about effective states fulfilling certain basic functions, including protecting people from harm and providing an economic framework to enable people to support themselves. It may involve practices that would not exist in an ideal government - corruption may be rife, staff may lack necessary skills, and capacity may be chronically weak and under-funded (Ibid: 20, énf. nuestro). [La gobernanza “suficientemente buena” se refiere a Estados eficaces que cumplen ciertas funciones básicas, entre las que se encuentran la protección de las personas de cualquier daño y proporcionar un marco económico que permite a la gente salir adelante por sí sola. Puede implicar ciertas prácticas que no existirían en un gobierno ideal–la corrupción puede que esté extendida, el personal puede que necesite una formación básica y la autoridad puede ser crónicamente débil].

No hay acuerdo sobre dónde se sitúa el rasero que separa “la gobernanza

suficientemente buena” de la “mala gobernanza”. En su Responsibility to Protect, el ICISS (2001) pone muy alto el rasero de lo que son abusos sistemáticos y asesinatos antes de que se pueda exigir una responsabilidad moral que fuerce una intervención y que se juzgue que concierne a la comunidad internacional. El informe recoge las palabras de Kofi Annan sobre “las violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos” que desprecian cada precepto de la humanidad en su conjunto. (Ibid: vii). Habla de pérdida de vidas a gran escala o de limpieza étnica desarrollada, por ejemplo, por medio de asesinatos en masa, violaciones e inanición, y actuaciones a un nivel rayano el genocidio. (Ibid: xi). Si este es el rasero de Occidente, por el que mide su propia humanidad, la gobernanza suficientemente buena es un amplísimo espacio casi sin límites antes de alcanzar el nivel de emergencia “suprema”: elecciones fraudulentas, ejecuciones extrajudiciales y desapariciones, corrupción generalizada, abuso habitual de los derechos humanos, represión étnica y religiosa, negligencia administrativa, etc. La gobernanza suficientemente buena es el precio que Occidente está dispuesto a pagar por construir una relación de ayuda estable a lo largo de su frontera soberana exterior.

Adaptar el gobierno a la cultura

Las formas específicamente liberales del imperialismo sufren un continuo

desafío debido a la necesidad de adaptarse a las estrategias de gobierno sólido, dentro de los límites establecidos por el carácter social de los gobernados (Jahn 2005: 601). La Administración Nativa, por ejemplo, se basaba en la asignación de responsabilidades, tales como obras públicas, recaudación de impuestos, tribunales rurales, policía local, educación básica, etc. a las tribus o al poder feudal. En teoría, la complejidad de las tareas y las responsabilidades asignadas dependían del nivel de organización social existente. Los grupos tribales descentralizados recibirían tareas básicas (MacMichael 1923), mientras que a los reinos feudales se confiarían una amplia gama de responsabilidades de gobierno a nivel local. Por medio de la asignación de tareas que requerían más exigencia tan pronto como las anteriores eran asumidas, se buscaba que las personas implicadas en ellas fueran tomando conciencia de la autodeterminación. Para asegurarse este objetivo, “las razas inferiores” no tendrían un modelo que se les impusiera, sino que se los estimulaba

“por sus propios esfuerzos, según su trabajo, a subir puestos en la escala social” (Lugard [1922]: 215). Aunque los principios de la Administración Nativa eran fijos, su aplicación variaba en cuanto a los niveles de avance social. Además, la “tarea del administrativo es vestir sus principios con la vestimenta de la evolución, no de la revolución” (Ibid: 193-194). Dentro de los límites de la autorreproducción, la Administración Nativa tenía como objetivo iniciar un proceso de cambio social controlado a través del aumento de una autogestión que mantuviera la cohesión social. En lo más esencial, la Administración Nativa ya era una política de desarrollo (Cooke 2003) que tiene una gran afinidad con el actual discurso del Estado frágil. Más que presuponer una evolución lineal de los Estados frágiles a “buenos ejecutores” o Estados de gobernanza, es necesario prever la necesidad de medidas y marcos especializados que funcionen como escalones (Leader and Colenso 2005: 13-14).

Al citar las herramientas de desarrollo de los Estados frágiles, hay tres asuntos que abordar. El primero es la débil autoridad administrativa; el segundo es la voluntad política débil o ausente; y, finalmente, la anarquía en que se encuentra un sistema de ayudas compuesto de múltiples agencias, organizaciones privadas y “percepciones diferentes de los intereses estratégicos entre los donantes y los poderes regionales” (Ibid: 21). La política de los Estados frágiles intenta hacer frente a estas cuestiones. Las estrategias involucradas buscan la simplificación, sobre todo al intentar reducir las exigencias administrativas y de control financiero como se esperaría en un Estado de gobernanza con respecto a la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP). La coherencia se mejora buscando el acuerdo y la alianza con los donantes desde el principio. A pesar de que la financiación a menudo se queda corta en los presupuestos por alguna causa financiera, las herramientas y los marcos, sin embargo, sí consiguen comprometer socialmente a los agentes del Estado frágil. Muchas partidas de ayuda actuales destinadas al Caribe, África, Transcaucasia, Irak, Afganistán, Asia Meridional y Extremo Oriente, por ejemplo, son laboratorios para el desarrollo de estas estrategias (PRDE 2004). No obstante, se debe hacer hincapié en que más que promover nuevas estrategias como tales, la política de los Estados frágiles surge mirando al pasado, hacia de la interpretación y organización de iniciativas que a menudo surgieron espontáneamente en un buen número de lugares e instituciones. Puesto que las intervenciones varían en cuanto a los detalles técnicos, se ofrece aquí una panorámica de los principios fundamentales por que se rige la policía de los Estados frágiles.

Estrategias de gobernanza

En cuanto a la falta de autoridad, el punto de partida es la aparición de estrategias de gobernanza que no alcanzan los mínimos burocráticos y administrativos que exige el PRS. Un ejemplo significativo es que el Banco Mundial fue el primero en aplicar la Matriz de Resultados de Transición (MRT). Normalmente, la MRT se desarrolla en relación a una Misión de Evaluación Conjunta (MEC) dirigida por donantes, agencias de la ONU, ONG y representantes del gobierno. Han surgido variantes de la misma, como es el caso de Timor Oriental, Liberia, Sudán, República Centroafricana y Haití. Aquí se establece “un acuerdo entre los donantes y el gobierno sobre el apoyo a las actividades en el área clave” (DIFD 2005: 19). Como marcos de pre-DERP, “tienen como objetivo suministrar al gobierno y a los donantes una hoja de ruta donde se establecerán las prioridades, coordinación y seguimiento” (Leader and Colenso 2005: 19). En un intento de comprender y desarrollar aún más

el potencial de tales estrategias y, al mismo tiempo, responder a las inquietudes internacionales sobre la legitimación de ciertas prácticas estatales inadecuadas, el DFID ha introducido la idea de “alineación en la sombra” (Ibid: 20). Ello tiene como finalidad permitir a los donantes trabajar de una manera que sea compatible con la legalidad nacional sin estar sometidos a las prioridades del gobierno. Se puede realizar de distintos modos, como, por ejemplo, “canalizando la ayuda desde el presupuesto, y no marginando a éste; trabajando dentro de los límites administrativos existentes y proporcionando información al receptor de modo compatible con su sistema nacional, según, por ejemplo, las clasificaciones presupuestarias y los ciclos” (Ibid). La razón de ser de las alineaciones en la sombra es la creación de marcos de ayuda, como por ejemplo un “presupuesto en la sombra” o un “sector sanitario en la sombra”, con los que puede ser más sencillo adaptar las estrategias de ayuda a las condiciones sociales existentes. En primer lugar, suministra una pantalla de protección para que los donantes, las agencias de la ONU y las ONG no puedan ponerse armonizar, alinearse o secuenciar a sus actividades. En cuanto a las ONG, se las ha acusado durante algún tiempo de debilitar aún más a los Estados frágiles al establecer un sistema paralelo de recursos, independiente y mejor suministrado que el oficial (Ghani et al 2005: 10). Puesto que las alineaciones en la sombra buscan emular a las instituciones nacionales, el alcanzar la armonización en dicho marco puede reducir los problemas. Al mismo tiempo, puesto que se trata de una emulación, ofrece a los agentes estatales ciertos elementos con los que comprometerse y les proporciona oportunidades de construir una autoridad selectiva sin legitimar el Estado frágil. De un modo semejante a como se aplicaba el modelo de evolución progresiva en la Administración Nativa, estos puntos de compromiso van desde la transmisión de información hasta la toma del control de los sistemas implicados, pasando por los acuerdos de monitorización conjunta. En este sentido, se afirma que las alineaciones en la sombra son una “prueba de futuro” (Leader y Colenso 2005: 20). Seguramente ello daría lugar a una especie de regulación internacional de las funciones socio-económicas clave que existen en los Estados de gobernanza. Existen varios marcos de compromiso que se prestan a las estrategias de alineación en la sombra. Por ejemplo, los fondos fiduciarios, que surgieron como una manera de proveer apoyo presupuestario a los países “donde el riesgo fiduciario es alto, pero donde, al mismo tiempo, la capacidad del Estado de gestionar y controlar su propio presupuesto es cada vez mayor” (PRDE 2005: 9). En Afganistán, por ejemplo, el Fondo de Reconstrucción de Afganistán (FRA) ha sido elegido por los donantes como instrumento de ayuda para el establecimiento de la confianza y la autoridad. Fue establecido un Fondo para el Apoyo al Establecimiento de la Autoridad (FAEA) por parte de donantes múltiples en el sur de Sudán para apoyar los gastos continuos generados por maestros, trabajadores de salud y administrador en su incipiente Administración pública. En Timor Oriental, un Programa de Asistencia de Transición (PAT), también de donantes múltiples, incluye apoyo al presupuesto general y un marco para la oferta de servicios básicos en un momento inicial de la formación del Estado (Leader y Colenso 2005: 23). En Sierra Leona y Ruanda los donantes se mostraron más ambiciosos al apoyar sistemas gubernamentales. Otro marco posible es el de la financiación común. Se defiende que aumenta la armonización del donante y permite un acercamiento más programático a los Estados frágiles. En Birmania, los fondos comunes han permitido a la comunidad de donantes ganar apoyos en las organizaciones de la sociedad

civil, mientras, al mismo tiempo, se mantenían los lazos con el Estado en el programa conjunto contra el VIH/SIDA, donde “los funcionarios del ministerio de sanidad forman parte de la estructura de coordinación” (PRDE 2005: 9). En Afganistán existen doce Programas de Prioridad Nacional (PPN) que dan a los donantes la ocasión de compartir fondos en áreas designadas como prioritarias por el gobierno.

The National Emergency Employment Programme, for example, is controlled by the Ministry of Rural Rehabilitation and Development, both managed by a special programme implementation unit staffed by internationals and Afghans paid considerably more that the normal civil service salaries. It is implemented around the country by NGOs and private sector engineering firms (Leader and Colenso 2005: 34). [El Programa Nacional de Emergencia del Empleo, por ejemplo, está controlado por el Ministerio de Rehabilitación y Desarrollo Rural, bajo la gestión de una unidad de realización de programas especiales, compuesta por personal internacional y afgano con unos sueldos muy superiores a los de los funcionarios. Lo implementan por el país las ONG y algunas empresas de Ingeniería privadas].

Otro marco existente que ofrece la posibilidad de alineación en la sombra son los fondos sociales. Su objetivo es atraer a comunidades, donantes y gobiernos locales o centrales, con el fin de mejorar “la protección social, el suministro de servicios básicos y la subsistencia en los Estados frágiles” (PRDE 2005: 9). El fondo social del Yemen, por ejemplo, atrajo £225 millones durante el periodo 2004-08 del Banco Mundial, la UE, Holanda, el Reino Unido, USAID y el Fondo Árabe. Los fondos sociales se alinean con los objetivos del gobierno y no son una amenaza para el Estado. En Afganistán, el Programa de Solidaridad Nacional (PSN) en el principio de fondos sociales. En esencia, los donantes financian el fondo PSN y el gobierno, por medio de un supervisor que lo gestiona, distribuye los fondos del proyecto directamente a los grupos comunitarios, por medio de ONG. Se espera que las comunidades elijan un consejo para el desarrollo comunitario que se haga cargo de diseñar y supervisar la implementación del proyecto. Se pretende ayudar a las comunidades a recuperar lo perdido y a mejorar el gobierno comunitario.

The programme is managed by an oversight consultant contracted by the Ministry of Rural Rehabilitation and Development. Work at community level is undertaken by facilitating partners under contract to the ministry. Donors contribute to the programme as a whole (Leader and Colenso 2005: 33). [El programa está gestionado por un supervisor contratado por el Ministerio de Rehabilitación y Desarrollo Rural. El trabajo a nivel comunitario es realizado por socios facilitadotes bajo el control del ministerio. Los donantes hacen sus contribuciones para la totalidad del programa].

Un fondo similar funciona en el Ministerio de Salud, donde una empresa privada estadounidense contrata para las tareas sanitarias a ONG. Esta relación resulta interesante, puesto que, básicamente, implica a compañías privadas que emulan a un ministerio, pues la financiación del donante va directamente a las ONG. Uno de los objetivos del PSN es “proporcionar un nuevo modelo de relación entre el Estado y el ciudadano” (Ibid: 33). Después de haber recopilado ejemplos de estrategias para lograr la coherencia en ambientes difíciles, como señalábamos anteriormente, Afganistán se ha convertido en una zona vital de experimentación de alineación en la sombra. Debido a la reaparición de los Talibanes, uno se pregunta,

no obstante, hasta qué punto estos sistemas de gestión externa multiagenciales y privados de contrainsurgencia están reforzando la “relación entre el Estado y el ciudadano”. A modo de conclusión

La Administración Nativa y las estrategias del Estado frágil son dos formas de fideicomiso de desarrollo evolutivo motivado por el problema de los espacios sin gobierno. Ambos tienen en común la voluntad liberal de aceptar el despotismo y, al mismo tiempo, adaptar las estrategias del gobierno a los límites de la cultura. Pero también hay diferencias entre ellos. El discurso de la Administración Nativa y del Estado frágil es la base de la primera ola de resistencia nacionalista. El primero consigue plantear el problema del Estado nacionalista emergente, pero falla en su intento de desplegar las fuerzas populares del campo para oponérsele. El segundo, en cambio, está implicado en la construcción de un Estado de gobernanza al margen del fracaso del proyecto nacionalista. Aunque Occidente no amenaza o impugna la integridad territorial del Estado de gobernanza, sí busca la manera de influir, formar y gestionar sus servicios de bienestar y económicos fundamentales que llegan al ciudadano, es decir, de sus funciones biopolíticas, pues ambos comparten una preocupación por la seguridad similar, sobre todo por la ausencia de vida política sólida. Por eso, en un tiempo de guerra indefinida y que vive una nueva fase de insurgencia mundial, es posible entender el discurso de los Estados frágiles y su idea de construcción de un Estado de gobernanza, como una reformulación institucional del colonialismo en su forma moderna de post-independencia.

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