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Héctor Manuel Robles Berlanga

Los efectosdel presupuesto

en el sector rural


Los efectosdel presupuestoen el sector rural

Subsidios al Campo en México


Los EfEctos dEL PrEsuPuEsto En EL sEctor ruraL

Autor:Héctor Manuel Robles Berlanga

Derechos Reservados:Subsidios al Campo

Colaboraciones:Javier Garduño ArredondoJuliana Martínez NacaratoRegina Ganem

México, primera edición, octubre de 2017

Fundar, Centro de Análisis e InvestigaciónCerrada de Alberto Zamora 21, Col. Villa Coyoacán, Del. Coyoacán, Ciudad de México, CP 04000

http://fundar.org.mx/ | @FundarMexico | http://subsidiosalcampo.org.mx/

Tabla de Contenidos

CONSIDERACIONES GENERALES

I. PRINCIPALES HALLAZGOS

II. COMPORTAMIENTO DEL SECTOR

2.1. El Producto Interno Bruto del sector primario

2.2. Balanza comercial del sector agropecuario

2.3. Superficie,producciónyrendimientos

2.4. Producciónganadera

2.5. Pobreza

III. CAMBIOS EN EL PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE Y SAGARPA

3.1. Estructuraprogramáticaypresupuestal

3.2. Presupuesto SAGARPA

IV. CAMBIOS Y TENDENCIAS EN LA POLÍTICA DE APOYO AL CAMPO

4.1. ProgramaProagroProductivo

4.2. ProgramaProganProductivo

4.3. ApoyosalaComercialización

4.4. Financiamiento

4.5. ProgramaEspecialdeEnergíaparaelCampo

en materia de energía eléctrica de uso agrícola

4.6. DistribucióndelosapoyosdeSAGARPAporentidadfederativa

4.7. GastofederalizadodeSAGARPA

4.8. Comparativoprincipalesprogramas2007-2018

4.9. ProgramaS266ApoyoaPequeñosProductores(PAPP)

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Tabla de Ilustraciones

Ilustración 1. ComparativopresupuestovertienteproductivaversusPIB2003-2017

Ilustración 2. Comparativo:presupuesto-balanzacomercial1993-2017

Ilustración 3. Comparativosuperficiecosechada

versuspresupuestoproductivo1980-2017

Ilustración 4. CrecimientodelaProducción1980-2016y2000-2016(hectáreas)

Ilustración 5. Cambiosenelpatróndecultivos1980-2016(Porcentaje)

Ilustración 6. Principalescultivos:importacionesyexportaciones2016

Ilustración 7. Cultivosprincipales:variaciónenlosrendimientos1980-2016

Ilustración 8. Crecimientoganaderíaportipodeespecieoproducto1980-2016

Ilustración 9. Balanzacomercial2016:principalesproductosganaderos

Ilustración 10. ComparativotipodepobrezaversuspresupuestoPECysocial

Ilustración 11. ComparativoÍTLP,PECypresupuestosocial

Ilustración 12. Programaspresupuestales2012-2016

Ilustración 13. Asignacionespresupuestalesporramo2003-2017

Ilustración 14. Asignacionespresupuestalesporvertientes2003-2017

Ilustración 15. PresupuestoEspecialConcurrente2003-2017

Ilustración 16. PresupuestoSAGARPA2003-2018apreciosreales

Ilustración 17. MontosdeapoyoporestratosdelProagroProductivo2014-2017

Ilustración 18. DistribucióndeProagroProductivoportamañodepredio

Ilustración 19. MontosdeapoyoporestratosdelProgan

Ilustración 20. DistribucióndelProganpornúmero

decabezasganadobovino2014-2016

Ilustración 21. Comparativoapoyosalacomercialización2013-2016

Ilustración 22. FIRA:financiamientoportipodeproductor2010-2016

Ilustración 23. FND:distribucióndelcréditoportipodeproductoryempresa2016

Ilustración 24. Distribucióndelfinanciamientoporentidadfederativa

(milesdemillonesdepesos)

Ilustración 25. DistribucióndeapoyosProgramaEspecialdeEnergíaparaelcampo

Ilustración 26. SAGARPA:montoejercido2016versusUnidadesdeProducción

Ilustración 27. MontoPercápitaporUPporentidadfederativa

Ilustración 28. SAGARPA:gastofederalizado2003-2018

Ilustración 29. Comparativopresupuestoprincipalesprogramas

Ilustración 30. Tipodebeneficiarioporcomponente

Ilustración 31. Tiposdeapoyoporcomponente

Ilustración 32. Unidadresponsableporcomponente

www.SubsidiosalCampo.org.mx7

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ConsideracionesGenerales

El seguimientoque realizaañoconaño la iniciativaSubsidiosalCampo1, impulsadapor Fundar,Centro deAnálisis e Investigación, al Presupuesto Especial Concurrente para elDesarrollo RuraltienelafinalidaddecolocareneldebatepúblicoeldestinodelosapoyosfinancierosqueelgobiernofederalotorgaalsectoragropecuarioenMéxico.Conestaherramientasebuscaproporcionar lainformaciónnecesariaparaalimentarunadiscusiónnutridasobrecómooptimizarelrepartodelossubsidiosdestinadosalcampo,conelfindecombatirladesigualdadylaexclusiónqueaquejanaMéxico,particularmenteenelsectorrural.Enestrictoapegoanuestrosprincipios,nuestraposiciónesque laasignaciónde losrecursospúblicosdedicadosa laagriculturadebeserorientadahaciamejorasen losnivelesdevidadecampesinasycampesinosdenuestropaís,particularmente laspersonas con menores ingresos. De tal suerte, esta iniciativa proporciona información paraalimentarlosdebatessobreeltema,puestodaslasdiscusionessobrelosasuntospúblicosdeberíanestarbasadaseninformaciónoportunaydecalidadsobreelusoydestinodelosrecursospúblicos.

Productodeestetrabajo,identificamosproblemáticasquesehanmantenidoeneltranscursodeltiempoyquedeberíanserobjetodereflexiónparatodasaquellaspersonasinteresadasenmejorarlascondicionesdevidadelasylospequeñosagricultores.Entreestasproblemáticas,seencuentran:el bajo impacto del presupuesto en el comportamiento del sector rural; la orientación a loscommoditiesolaganaderizacióncomoopcióndepolíticapública;lamanutencióndepolíticasdecombatealapobrezaenzonasruralessobrelabasedeprogramasdetransferenciacondicionada,descuidandoelfomentodeactividadesproductivasdelasylospequeñosproductoresquepodríangenerarmayorautonomíaeconómicaalasfamiliascampesinaspobres.

Además, entre las problemáticas identificadas, están algunas políticas y prácticas institucionalesrecurrentes de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación(SAGARPA),comolasmodificacionesalaestructuraprogramáticaparaseguirhaciendolomismo;la regresividad y concentración geográfica de los subsidios productivos; el diseñodeprogramas(como el S266) que nomejoran la intervención gubernamental en apoyo a las y los pequeñosproductores; la inversión en bienes privados individuales que no detonan procesos productivoslocalesyregionales,reglasdeoperacióncomplejas,faltadeunpadrónúnico,entreotrostemas.

Elfinúltimodeestainvestigaciónesalimentarlosdebatessobreeltema,bajolaconviccióndequetodaslasdiscusionessobrelosasuntospúblicosdebenestarbasadaseninformaciónoportunaydecalidadsobreelusoydestinodelosrecursospúblicos.Esperamoscontribuirenladiscusiónsobrepolíticaspúblicasydesarrollorural.

Apuntesmetodológicos

1SubsidiosalCampoenMéxicoeselprimersitioenLatinoaméricaquetienecomoobjetivoproporcionarinformaciónsobreeldestinodelossubsidiosylosapoyosdirigidosalsectoragropecuarioenelpaísatravésdeunasencillaherramientaquepermiteconocerdatosoficialesdelosprogramas.Paramásinformación:http://subsidiosalcampo.org.mx/

LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 8 10

El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) no es un programaespecífico,eslaformaenqueelgobiernomexicanoreflejaelconjuntodelaspolíticaspúblicasenmateriadedesarrollorural.ElPECesunanexotécnicoqueapareceañoconañodesdeel2003enelPresupuestodeEgresosdelaFederación,enelcualsereflejanlosprogramasypresupuestodecadadependencia del gobierno involucrada en la política de desarrollo rural. El seguimiento al PECpermite,entreotrascosas,medirelimpactodelapolíticapúblicaenelsectorrural,deahíqueesdeinterésdelainiciativaSubsidiosalCampomostrartendenciasycambiosenlaorientacióndelpresupuestoparaelestesector.

Elpresentedocumentoestádivididoencuatroapartados:elprimeroseñalalosprincipaleshallazgosqueresultandelanálisisdelainformacióndevariableseconómicasypresupuestales;elsegundoapartado presenta el comportamiento del sector a partir de algunas variables económicas y deproducción;eltercerapartadoidentificaloscambiosenlapolíticadedesarrolloruralentrelasdosúltimasadministracionesfederales;yelcuartoapartadoanalizaladistribucióndelpresupuestoporgradodemarginación, tamañodepredio, tipode acreditante y la recurrenciadeobservacionespresentadasporlaAuditoriaSuperiordelaFederación(ASF).

Para analizar los resultados de la acción gubernamental se analizó el comportamiento de unconjuntodevariablesduranteunperiodolargo,queenalgunoscasosseiniciaen1980(producción,superficiesembradayrendimiento),enotrosapartirde1993(ProductoInternoBrutoybalanzacomercial)yenelcasodelosindicadoresdepobrezayladistribucióndelpresupuestoapartirdelpresentesiglo.Lasvariablesqueseutilizaranson:ProductoInternoBrutodelsectorprimario(PIB);balanzacomercial;patróndecultivos;superficiecosechada,producciónyrendimiento;situacióndelapobreza,yestructuraprogramática2003-2018.

LainformacióncorrespondeareportesdelBancodeMéxico–BM–(PIByBalanzaComercial);delServicio de Información Agroalimentaria y Pesquera –SIAP– (patrón de cultivos, superficie yproducción);delConsejoNacionaldelaEvaluacióndelaPolíticadeDesarrolloSocial–CONEVAL–(datos de pobreza) y del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática –INEGI– (lasencuestas agropecuarias 2012-2014 y actualización del marco censal agropecuario 2016). Enalgunoscasosseutilizaronvalorescorrientesyconstantes.

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ConsideracionesGenerales

El seguimientoque realizaañoconaño la iniciativaSubsidiosalCampo1, impulsadapor Fundar,Centro deAnálisis e Investigación, al Presupuesto Especial Concurrente para elDesarrollo RuraltienelafinalidaddecolocareneldebatepúblicoeldestinodelosapoyosfinancierosqueelgobiernofederalotorgaalsectoragropecuarioenMéxico.Conestaherramientasebuscaproporcionar lainformaciónnecesariaparaalimentarunadiscusiónnutridasobrecómooptimizarelrepartodelossubsidiosdestinadosalcampo,conelfindecombatirladesigualdadylaexclusiónqueaquejanaMéxico,particularmenteenelsectorrural.Enestrictoapegoanuestrosprincipios,nuestraposiciónesque laasignaciónde losrecursospúblicosdedicadosa laagriculturadebeserorientadahaciamejorasen losnivelesdevidadecampesinasycampesinosdenuestropaís,particularmente laspersonas con menores ingresos. De tal suerte, esta iniciativa proporciona información paraalimentarlosdebatessobreeltema,puestodaslasdiscusionessobrelosasuntospúblicosdeberíanestarbasadaseninformaciónoportunaydecalidadsobreelusoydestinodelosrecursospúblicos.

Productodeestetrabajo,identificamosproblemáticasquesehanmantenidoeneltranscursodeltiempoyquedeberíanserobjetodereflexiónparatodasaquellaspersonasinteresadasenmejorarlascondicionesdevidadelasylospequeñosagricultores.Entreestasproblemáticas,seencuentran:el bajo impacto del presupuesto en el comportamiento del sector rural; la orientación a loscommoditiesolaganaderizacióncomoopcióndepolíticapública;lamanutencióndepolíticasdecombatealapobrezaenzonasruralessobrelabasedeprogramasdetransferenciacondicionada,descuidandoelfomentodeactividadesproductivasdelasylospequeñosproductoresquepodríangenerarmayorautonomíaeconómicaalasfamiliascampesinaspobres.

Además, entre las problemáticas identificadas, están algunas políticas y prácticas institucionalesrecurrentes de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación(SAGARPA),comolasmodificacionesalaestructuraprogramáticaparaseguirhaciendolomismo;la regresividad y concentración geográfica de los subsidios productivos; el diseñodeprogramas(como el S266) que nomejoran la intervención gubernamental en apoyo a las y los pequeñosproductores; la inversión en bienes privados individuales que no detonan procesos productivoslocalesyregionales,reglasdeoperacióncomplejas,faltadeunpadrónúnico,entreotrostemas.

Elfinúltimodeestainvestigaciónesalimentarlosdebatessobreeltema,bajolaconviccióndequetodaslasdiscusionessobrelosasuntospúblicosdebenestarbasadaseninformaciónoportunaydecalidadsobreelusoydestinodelosrecursospúblicos.Esperamoscontribuirenladiscusiónsobrepolíticaspúblicasydesarrollorural.

Apuntesmetodológicos

1SubsidiosalCampoenMéxicoeselprimersitioenLatinoaméricaquetienecomoobjetivoproporcionarinformaciónsobreeldestinodelossubsidiosylosapoyosdirigidosalsectoragropecuarioenelpaísatravésdeunasencillaherramientaquepermiteconocerdatosoficialesdelosprogramas.Paramásinformación:http://subsidiosalcampo.org.mx/


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I. PRINCIPALESHALLAZGOSVariosdelosindicadoresdelsectoragropecuariomuestranunatendenciafavorable:elPIBcrecióaunatasaanualdel3.6%;labalanzacomercialregistraunatendenciaascendentedesde2011quepermitióqueen2015elsectorempezaraunperiodosuperavitario;lasuperficiesembradaalcanzólos 21millonesdehectáreas, cincomillonesmásdehectáreasque las registradasen1980; y lamayoríade los rendimientosde losprincipales cultivos registraron incrementos. Sin embargo, apesardeestosavances,elporcentajedepoblaciónpobreoenextremapobrezaenzonasruralessehamantenidoen losmismosnivelesenelpresentesiglo, locualmuestraque losbeneficiosdelsectoragropecuarionoestánpermeandoporigualentodoslosestratosdelasociedad.Dado que los indicadores económicos y productivos fueron positivos, se esperaría que elpresupuestodestinadoalProgramaEspecialConcurrenteparaelDesarrolloRuralSustentable(PEC)fuera parte de las razones que explicarán ese comportamiento. No obstante, el presupuestodestinadoaactividadesproductivasdecrecióentérminosrealesenun31%,alpasarde67mil387millonesa46mil428millonesdepesos.Esdecir, larelaciónentre lasvariableseconómicasyelpresupuestodelavertientedecompetitividad2fueinversamenteproporcional.

Otrode loshallazgosprincipalesesqueenMéxicoelsectorprimariosehaganaderizado, loqueimplicaquelaproduccióndelcamposedestinacadavezmásalacríadeganado.Actualmente,sinconsiderarelmaízamarilloengrano,queparteseutilizaparaalimentaralganado,lasuperficieconpastosyforrajesrepresentael25%delasuperficiecosechada,ysiseincluyealmaízparaalimentaralganado,creceaproximadamenteal40%delasuperficiecosechada.

EntrelasrazonesqueexplicanelcrecimientodelPIBylabalanzacomercialpositivaestán,ademásdel factor devaluación de la moneda, el crecimiento de las superficies destinadas al cultivo decommodities. A partir de 1980 los cultivos que más crecieron fueron el de zarzamora, fresas,hortalizas,aguacateyagavesyloscultivosasociadosalaganaderíacomosonlospastosylaavena.ElproblemaesqueMéxicosiguesiendoaltamentedeficitariosencultivosbásicosyestratégicos.En2016seimportaroncantidadesmuyimportantesdegranosquesonlabasedelaalimentacióndelosmexicanoscomomaíz,frijol,trigo,arroz,sorgoysoya:21millonesdetoneladas,mientrasquesoloseexportaronunmillón679miltoneladasdeestoscultivos.

Laganaderizacióndenuestraestructuraproductivasereflejóenelcrecimientodelosvolúmenesdeproducciónenlamayoríadelasespeciesganaderas.Entre1980-2016crecióenmásdeun300%laproduccióndeavesysusderivados(huevodeplato);ovinos(másde100%)ybovinosparacarne,lecheyganadoenpíe(másdel60%).Encontraste,elpresupuestodelprincipalprogramadeapoyoalaganadería,ProganProductivo,disminuyóenun50.9%entre2012-2017ylabalanzacomercialen2016fuedeficitariaentodoslosproductos,menosenmielybovinodecarne.

Respectoaladimensióndelapobreza,seobservaqueentre2002y2014hahabidoligeroscambiospositivosenlastresdimensionesquemidenlosingresos(Alimentaria,CapacidadesyPatrimonial),peroestashansidomayoresal4%,loquemuestraunefectomarginaldelaproducciónagropecuariaenlacalidaddevidadelapoblaciónrural.Además,elConsejoNacionaldeEvaluacióndelaPolíticadeDesarrolloSocial(CONEVAL),ensuinforme20163apuntaquelatendenciaenlarecuperación

2 La Secretaría de Hacienda y Crédito Público clasifica el presupuesto en 10 vertientes del gasto. La vertiente decompetitividad se refiere a los subsidiosqueapoyan las actividadesproductivasdel sector rural, incluida la actividadpesquera.3CONEVAL(2017).Informedeevaluacióndelapolíticadedesarrollosocial.CONEVAL.México,agosto2017.

LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 10

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del ingreso en las zonas rurales ha sido decreciente desde 2014. Lo anterior contrasta con elpresupuestodestinadoalasvertientessocial,saludyeducación(paraestetrabajoagrupamoslastresvertientesenlosocial)quecrecióenun182.5%entre2003-2017,porciertocrecimientomayora la inflación registrada en el país. En este caso, la orientación social del PEC, y su respectivocrecimientopresupuestal,nohatenidoelmismoimpactoenmejorarlosindicadoresdepobrezaenzonasrurales.LaestructurapresupuestaldelPECsemantieneenlasdosúltimasadministraciones:losprogramaspresupuestales,vertientesyramosqueintervienensonlosmismos.ElúnicocambiosignificativosedioenSAGARPA,instituciónquereagrupócomponentesyprogramassinmodificarsustancialmentela forma de operar del sector. Es decir, solamente se reagruparon componentes de programasexistentessinrealmentegenerarunanuevapolíticahaciaelcampo.UncambiosignificativoquemerecelapenaresaltareslaorientaciónsocialdelPEC.Apartirde2010,elpresupuestodestinadoalcampoadquirióunaorientaciónsocial,decombatea lapobreza.En2017,lasumadelasvertientessocial,saludyeducaciónrepresentóel54%delpresupuestoasignadoalPEC;mientrasqueenelperiodo2001-2006estasvertientesrepresentaban39%delpresupuestoyenelperiodo2007-2012ésteseubicóen43%, locualmuestracómoseha idomodificandolaorientacióndelpresupuestoalsectorenlosúltimosaños.

Porotrolado,seobservaunapérdidaderecursosdestinadosalcampoenelperiodo2003-2017.Elpresupuestode2017,entérminosreales,esprácticamenteelmismoqueenelaño2009.UnodelosministeriosmásafectadosconlosrecortespresupuestalesesSAGARPA.Entérminosreales,elpresupuestodeestainstituciónpasóde55milmillonesa50.7milmillonesdepesosentre2003-2017, lo que significó una pérdida de -8.6%. La reducción del presupuesto destinado a estainstituciónsereflejóenelgastofederalizadoqueoperanlasentidadesfederativasconformealasReglas de Operación de SAGARPA, el cual disminuyó en un 31%, siendo que el Proyecto dePresupuestodeEgresosdelaFederación2018(PPEF)nocontemplarecursosparaesterubro.

Sinembargo,enesteescenario,sedebeseñalaralgunos logros.ElProgramaProagroProductivo(antesllamadoProcampo),unodelosprincipalessubsidiosparaelsector,esmenosregresivodesde2016.Lospequeñosproductores, losquecuentanconhasta5hectáreasdetierra,concentranel58.2%delpresupuestodelPrograma.Estosedebeaqueselogró,desdeiniciativadelasociedadcivilorganizada,acotarlosapoyosalosgrandesproductoresmediantetopesalasuperficieapoyadaymontos.Sinembargo,aúnhayelementospormejorarseenelPrograma,comolanecesidaddeeliminareldoblepagoporcicloagrícola(primavera-veranoyotoñoinvierno)eincorporaralasylospequeñosproductoresdelasregionesCentroySurdelpaís,dondelacoberturadelProgramahansidodesdeuniniciobajas.

LosapoyosqueotorgaelProganProductivo,aligualqueProagro,sufrieronmodificacionesalabaja:losmontosdeapoyoporvientreparaganadobovinodecarneodoblepropósito(queproducenconjuntamentecarneyleche),dondeseaplicanlosmayoresrecursosdeesteprograma,pasaronde300a35vientresy las cuotasde350a300pesosporvientre.Ambasaccionesdisminuyeron laregresividaddeesteprograma.

ElProgramadeApoyoalaComercializaciónnohacambiadoconeltiempo;sigueconcentradoenlosestadosdeTamaulipas,Sinaloa,Sonora,JaliscoyChihuahua.Alrespecto,en2013seejercióenestosestadosel86.2%delosapoyosdirigidosalacomercialización,mientrasque,en2016,conelcortealprimersemestre,seinvirtió64.7%delpresupuesto.


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Elfinanciamientoparaelsectorpresentadoscaracterísticas.Porunlado,existeunaconcentracióndeestosrecursosenentidadesdelNorteyOccidentedelpaís:Sinaloa,Jalisco,Chihuahua,Sonora,Michoacán,GuanajuatoyTamaulipas,queconcentranel52.7%delfinanciamientoqueotorgoelFideicomiso Instituido en Relación a la Agricultura (FIRA) y la Financiera Nacional de desarrolloAgropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) y solo registra el 17.7% de las Unidades deProducción(UP)conactividadagropecuariayforestal.Porotrolado,elfinanciamientopresentaunaaltaregresividad,especialmenteenFIRA,dondelasy losproductoresdemásaltos ingresos,querepresentanel3.3%delasUP,recibieronel59.3%delfinanciamientoqueotorgaestainstitución.

LosestímulosqueotorgaelProgramaEspecialdeEnergíasparaelCamposumaronunmontode24mil655millonesdepesos, loquerepresentaunaltosubsidio,elcualesmayora lorecursosdelProgramaProagro,apoyosa lacomercializaciónyProgan juntosenunaño.Deesta forma,ésteprogramasólobeneficiaalasylosproductoresquedisponenderiegodebombeoyrebombeo,loscualessonmuypocos(menosdel10%),yelmontopromedioporapoyofuede376milpesos,loquesignificaunaltosubsidioaestetipodeproductor.Esteesunejemplodeunprogramaaltamenteregresivo,puesbeneficiamásaquienesmástienen.

Además, los recursos presupuestales de SAGARPA se encuentran altamente concentradosgeográficamente.Sieteentidadesconcentraronel41.2%delpresupuestoejercidoen2015cuandosolo registran el 29.3% de las UP. Tampoco se encontró una relación entremontos ejercidos ynúmero de UP que existen en cada entidad federativa. Por ejemplo, Tamaulipas y Sinaloa queejercieron el 16.1% del presupuesto de SAGARPA solo registran el 3.1% de las Unidades deProducción.

Losprincipalescambiosalosprogramasdeapoyoproductivoyfinancieroson:

1) AlProgramadeConcurrenciaconlasEntidadesFederativasnoseleasignópresupuestoen2018loquereafirmalatendenciadeasignarmenosrecursosalasentidadesfederativas;

2) ProagroProductivoyProganreportanunadisminuciónañoconañodesupresupuestoapartirdelajustealascuotas;

3) ElProgramadeApoyoalaComercializaciónregistraunincrementode12.8%entre2007-2018yunadisminuciónde-7.3%entre2013-2018;

4) En el PPEF 2018 sólo los componentes del Proyecto Estratégico para la SeguridadAlimentaria(PESA),DesarrollodeZonasÁridas,ProagroProductivo,ProganyelProgramade Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria registraron incrementos con respecto alpresupuestoaprobadoen2017;

5) Durante el periodo 2013-2018 sólo resultan con mayores presupuestos los programas:DesarrolloProductivoSurSureste(antesTrópicoHúmedo);DesarrollodelasZonasÁridasyPROCAFEeImpulsoProductivoalCafé.

6) Finalmente,todoelrubrodesubsidiosparaelfinanciamientoyaseguramiento(FIRA,FNDyAgroasemex)disminuyeronduranteelperiodo2003-2018.

Por otra parte, el Programa S266 de Apoyo a Pequeños Productores (una de las principalespropuestasdesdesociedadcivilparareorientarelpresupuestodelsector),operadoporSAGARPA,nacióen2016conmuchasdeficiencias:1)nohayunadefiniciónclaradelapoblaciónobjetivoensuscomponentes;porloquedichaheterogeneidadnopermiteidentificardeformaclaraquelaspersonasbeneficiariaspertenezcanaunmismouniversoenfuncióndelproblemaidentificadoporelprograma;2)esoperadoporsieteáreasquenotienenlamismalíneademando,y3)esformado


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por11componentes4ylosobjetivosdecadaunonoseencuentranarticulados,cadaunodeelloses independienteunodelotro.Pordichasdeficiencias,seobservaqueelProgramaS266apenasreuniódistintosprogramasqueestabananteriormentedirigidosa lapequeñaagricultura, yqueahoraseencuentranintegradosalnuevoprograma.Esdecir,seobservaquenohubouncambiosubstantivoen lapolíticapúblicaparaeste importantesector rural,apenasse realizóunarregloinstitucional, dando otro nombre a programas ya existentes, sin una efectiva coordinación eunificacióndelosmismos.

4 Componentes del Programa de Apoyos a los Pequeños Productores (S266): Arráigate Joven Impulso Emprendedor;Atención a Siniestros Agropecuarios; Desarrollo de las Zonas Áridas (PRODEZA); El Campo en Nuestras Manos;Extensionismo Desarrollo de Capacidades y Asociatividad Productiva; Fortalecimiento a Organizaciones Rurales;Infraestructura Productiva para el Aprovechamiento Sustentable del Suelo y Agua (Ejecución Nacional); PROCAFÉ eImpulsoProductivoalCafé;ProgramadeIncentivosparaProductoresdeMaízyFrijol (PIMAF);ProyectodeSeguridadAlimentariaparaZonasRurales;ProyectosProductivos(FAPPA).


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II. COMPORTAMIENTODELSECTORDistintosinvestigadores(Merino,Fox,Scott,Rodríguez),asícomodirigentesdeorganizacionesdeproductores, funcionarios públicos y representantes de organismosmultinacionales (OCDE, BM,FAO)sehancuestionadocuáles son los impactosde lapolíticapúblicaorientadaal sector rural,especialmenteenmateriade:combatealapobreza,productividad,balanzacomercialocuidadodelos recursosnaturales.Responderdichaspreguntasescrucialpara laspolíticaspúblicas,puesseentiende que la oferta programática gubernamental debería de resolver dichos problemas paraalcanzarundesarrollomásequitativoysustentable.Merino5recogelaopinióndeGiandoménicoMajonequiensugiereque“laspolíticaspúblicas,comolosprogramasde investigacióncientífica,tambiéntienenunnúcleoduro.EnelcorazóndelaspolíticasestaladefinicióndelproblemaqueelEstadoquiereresolver;loscriteriosylosvaloresqueorientansudecisióndeinterveniryelpropósitoexplícitoquepersigue”.Conlasdudasoinquietudesrespectoalosimpactosdelapolíticapúblicadirigidaalsectorrural,sevuelve necesario analizar las variables del presupuesto asignadas al PEC, especialmente de lavertientedecompetitividadysocialysurelaciónconlossiguientesrubros:elPIB,balanzacomercial,patróndecultivos,producciónganaderaeingresodelasylosproductores.2.1. ElProductoInternoBrutodelSectorPrimario

Enelperiodode1993-2016elPIBdelsectorprimario,entérminosreales6,crecióenun43.6%,alpasarde1,250,418millonesdepesos(mdp)a1,795,707mdp,loquesignificóuncrecimientoanualdel 3.6%. Si el ejercicio sólo lo realizamos con los datos del periodo 2003-2016, el crecimientopromediodelPIBfueligeramentemenoralalcanzaruncrecimientode3.3%anual.Porsuparte,elpresupuestototalasignadoalPECpasóde160mil708millonesdepesosen2003a242mil791millonesdepesosen2017,loquerepresentóuncrecimientoentérminosrealesdel51%duranteelperiodoyde3.4%anual,prácticamenteelmismocrecimientorealdeambasvariables.

SepodríasuponerqueelcrecimientodelPIBfueporefectosdelcrecimientopresupuestaldelPEC,sin embargo, esta apreciación no es correcta pues el PEC contiene vertientes de apoyo que noincidendemaneradirectaalasactividadesproductivas,entreellaslavertientesocial,educativayde salud. Por ello, se realizó el análisis de las vertientes de Competitividad,Medio Ambiente yFinancieraque tienen la funcióndeapoyar las actividadesproductivasdel sectorprimario. Paraestastresvertientes,elpresupuestoentérminosrealesdurante2003-2017,disminuyóenun31%,alpasarde67,387a46,428millonesdepesos.ExisteunarelacióninversamenteproporcionalentrepresupuestoproductivoquetieneuncrecimientonegativoyelPIBdelsectorprimarioquemuestraunatendenciaconsistentedecrecimiento,loqueponeencuestionamientocuáleslaincidenciadelapolíticapresupuestaldeapoyoalaproducción.

Ilustración1.ComparativopresupuestovertienteproductivaversusPIB2003-2017

5MerinoMauricio(2010)“LosProgramasdeSubsidiosalcampo:lasrazonesylassinrazonesdeunapolíticamaldiseñada”.EnSubsidiosparaladesigualdad.LaspolíticaspúblicasdelmaízenMéxicoapartirdellibrecomercio.WoodrowWilsonInternationalCenterforScholars.México.Página57.6BancodeMéxico.EltabuladodelProductoInternoBrutoquegeneraelBMregistracomoañobase2008=100.Fechadeconsulta:29/08/2017.


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Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:PIB,BancodeMéxicoyPEC,SHCP.

2.2. Balanzacomercialdelsectoragropecuario

El segundo ejercicio que se realizó fue el análisis del comportamiento de la Balanza ComercialAgropecuaria7.Duranteelperiodo1993-2011labalanzatuvounatenencianegativayapartirde2011serevierteesatendencialoquehapermitidoqueen2015,despuésdedosdécadas,éstasevolviera positiva. Este comportamiento, al igual que con el PIB, contrasta con la tendencia delpresupuesto. Los datos de ambas variables indican una relación inversamente proporcional: amedidaqueaumentanlosrecursospúblicosparafomentarlasactividadesproductivaslabalanzacomercialdelasactividadesagropecuariasyagroindustrialesfuenegativaycuandoelpresupuestoempezóadescenderlabalanzasevolviópositiva.

Ilustración2.Comparativo:presupuesto-balanzacomercial1993-2017

Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:PIB,BancodeMéxicoyPEC,SHCP.

7BancodeMéxico.Tabuladobalanzacomercialtrimestralporsectores.Fechadeconsulta:29/08/201701:49:59

-

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

vertientesproductivas(milesdepesos) PIB(millonesdepesos)

0

20000

40000

60000

80000

100000

-8,000,000

-6,000,000

-4,000,000

-2,000,000

-

2,000,000

4,000,000

1993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017

Balanza(milesdedólares) vertientesproductivas(milesdepesos)

15

II. COMPORTAMIENTODELSECTORDistintosinvestigadores(Merino,Fox,Scott,Rodríguez),asícomodirigentesdeorganizacionesdeproductores, funcionarios públicos y representantes de organismosmultinacionales (OCDE, BM,FAO)sehancuestionadocuáles son los impactosde lapolíticapúblicaorientadaal sector rural,especialmenteenmateriade:combatealapobreza,productividad,balanzacomercialocuidadodelos recursosnaturales.Responderdichaspreguntasescrucialpara laspolíticaspúblicas,puesseentiende que la oferta programática gubernamental debería de resolver dichos problemas paraalcanzarundesarrollomásequitativoysustentable.Merino5recogelaopinióndeGiandoménicoMajonequiensugiereque“laspolíticaspúblicas,comolosprogramasde investigacióncientífica,tambiéntienenunnúcleoduro.EnelcorazóndelaspolíticasestaladefinicióndelproblemaqueelEstadoquiereresolver;loscriteriosylosvaloresqueorientansudecisióndeinterveniryelpropósitoexplícitoquepersigue”.Conlasdudasoinquietudesrespectoalosimpactosdelapolíticapúblicadirigidaalsectorrural,sevuelve necesario analizar las variables del presupuesto asignadas al PEC, especialmente de lavertientedecompetitividadysocialysurelaciónconlossiguientesrubros:elPIB,balanzacomercial,patróndecultivos,producciónganaderaeingresodelasylosproductores.2.1. ElProductoInternoBrutodelSectorPrimario

Enelperiodode1993-2016elPIBdelsectorprimario,entérminosreales6,crecióenun43.6%,alpasarde1,250,418millonesdepesos(mdp)a1,795,707mdp,loquesignificóuncrecimientoanualdel 3.6%. Si el ejercicio sólo lo realizamos con los datos del periodo 2003-2016, el crecimientopromediodelPIBfueligeramentemenoralalcanzaruncrecimientode3.3%anual.Porsuparte,elpresupuestototalasignadoalPECpasóde160mil708millonesdepesosen2003a242mil791millonesdepesosen2017,loquerepresentóuncrecimientoentérminosrealesdel51%duranteelperiodoyde3.4%anual,prácticamenteelmismocrecimientorealdeambasvariables.

SepodríasuponerqueelcrecimientodelPIBfueporefectosdelcrecimientopresupuestaldelPEC,sin embargo, esta apreciación no es correcta pues el PEC contiene vertientes de apoyo que noincidendemaneradirectaalasactividadesproductivas,entreellaslavertientesocial,educativayde salud. Por ello, se realizó el análisis de las vertientes de Competitividad,Medio Ambiente yFinancieraque tienen la funcióndeapoyar las actividadesproductivasdel sectorprimario. Paraestastresvertientes,elpresupuestoentérminosrealesdurante2003-2017,disminuyóenun31%,alpasarde67,387a46,428millonesdepesos.ExisteunarelacióninversamenteproporcionalentrepresupuestoproductivoquetieneuncrecimientonegativoyelPIBdelsectorprimarioquemuestraunatendenciaconsistentedecrecimiento,loqueponeencuestionamientocuáleslaincidenciadelapolíticapresupuestaldeapoyoalaproducción.

Ilustración1.ComparativopresupuestovertienteproductivaversusPIB2003-2017

5MerinoMauricio(2010)“LosProgramasdeSubsidiosalcampo:lasrazonesylassinrazonesdeunapolíticamaldiseñada”.EnSubsidiosparaladesigualdad.LaspolíticaspúblicasdelmaízenMéxicoapartirdellibrecomercio.WoodrowWilsonInternationalCenterforScholars.México.Página57.6BancodeMéxico.EltabuladodelProductoInternoBrutoquegeneraelBMregistracomoañobase2008=100.Fechadeconsulta:29/08/2017.


17

2.3. Superficie,producciónyrendimientos8Para el tercer análisis se utilizaron datos de superficie, producción y rendimientos del sector.Usamos estas tres variables porque se podría interpretar que el comportamiento positivo de labalanzasólosedebíaaldiferencialdenuestramonedaconrespectoaldólar, loqueclaramenteincide,peronoeselúnicofactor.Superficiecosechada.Duranteelperiodo1980-2016 lasuperficiecosechadapasode16.0a21.1millones de hectáreas, lo que significó un crecimiento del 32.1% durante todo el periodo.Superamoslos20millonesdehectáreascosechadasentresmomentosdistintos:elprimeroen2003y2004;elsegundo2006-2008yelterceroapartirde2012.Encontraste,elpresupuestodestinadoal fomentode las actividadesproductivas tuvoun crecimientopositivo sóloduranteel segundoperiodoyenlosotrosdosmomentossucrecimientofuenegativo.Enlasiguientegráficasepuedeobservarqueapartirde2012sedauncomportamientototalmentedistintodeambasvariables:lasuperficiecosechadacreceyelpresupuestodefomentoproductivodisminuye.Comoen losdoscasosanterioresqueserevisaronnoseobservaincidenciadelpresupuestoenelincrementodelasuperficie cosechada, lo que podría parecer contra intuitivo pues se espera que con esteinstrumentodepolíticapúblicaseestimulenlasactividadesproductivas.

Ilustración3.Comparativosuperficiecosechadaversuspresupuestoproductivo1980-2017

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeSuperficie,SIAPyPEC,SHCP.

Patróndecultivos.Tambiénseobservauncambioenelpatróndecultivos.Apartirde1980 loscultivosquemás crecieronen términosde superficie cosechada,especialmenteapartirdel año2000, fueron los commodities (zarzamora, fresa, hortalizas, aguacate y agaves) y los cultivosasociadosalaganadería(pastosyavena).Porelcontrario,doscultivosindustriales(caféytabaco)mostraronun crecimientonegativo, así como tresoleaginosas (ajonjolí, cártamoyalgodón) yelarroz.Tambiénseobservaquelaproduccióndetrigoyelfrijolprácticamentenocrecieron,mientrasqueelcultivodesoyadisminuyóentre1980-2000yapartirdelpresentesigloseincrementóenmásde300%.LaevolucióndeestoscommoditiespuedeexplicarenparteelcrecimientodelPIBsectorialy de la balanza agropecuaria pues estos cultivos se encuentran ligados a los mercados

8SIAP,TabuladosporCultivo:https://www.gob.mx/siap/acciones-y-programas/produccion-agricola-33119

0

20000

40000

60000

80000

100000

-

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

25,000,000

1980

1990

1995

2000

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Sup.Cosechada vertientesproductivas(milesdepesos)


18

internacionales o agricultura de contrato y en muchos de los casos reciben financiamiento deempresasynoprecisamentedelosprogramaspúblicos.

Ilustración4.CrecimientodelaProducción1980-2016y2000-2016(hectáreas)

Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:Superficie,SIAPyPEC,SHCP

La disminución o aumento de la producción se encuentra asociado, entre otras variables, alcomportamientodelasuperficiecultivada.Entre1980y2016crecieronlassuperficiescosechadasdelospastos(másde1,500%),maízforrajero(480%),aguacate(231%),agave(184%)mientrasquedisminuyeronlasdetrigo,sorgo,arroz,tabacoycártamoysemantuvieronlasdefrijolycebada.Nuestropatróndecultivos,porunlado,sehaganaderizadoyporelotro,sehaespecializadoencommodities, por ejemplo, sin considerar el maíz amarillo en grano, que parte se utiliza paraalimentaralganado,lasuperficieconpastosyforrajesrepresentóel25%delasuperficiecosechadaen20169.

Ilustración5.Cambiosenelpatróndecultivos1980-2016(Porcentaje)

9Siconsideramoselmaízamarilloengranoqueseutilizaparaforraje,lasuperficieasociadaalaganaderíallegaríaapocomásdel40%delasuperficiecultivadaenunaño.

-500.0

-

500.0

1,000.0

1,500.0

2,000.0

ZARZAM

ORA

PAST

OS

AVENAFO

RRAJE

RA

MAIZ

FORRAJE

RO

FRESA

CHILE

VERDE

CEBOLLA

AGUACATE

LIMÓN

PEPIN

O

AGAVE

SANDIA

NARANJA

TOM

ATER

OJO

MAÍZ

GRANO

MELÓ

N

CEBADAG

RANO

PAPA

PLA

TANO

CAÑAD

EA

ZÚCAR

SOYA

TRIG

OG

RANO

FRIJO

L

SORGOG

RANO

CAFÉ

CEREZA

ARROZP

ALA

Y

AJO

NJO

LI

CÁRTAM

O

ALG

ODÓNH

UESO

TABACO

1980-2016 2000-2016


19

Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:Superficie,SIAP

Laganaderizaciónde la superficie ruralesun temaquenosdebeocupar yhacer reflexionar.Alrespecto,PérezEspejo10señalaque“lacontaminacióngeneradaporlaganaderíaenlasdiferentesetapas de la cadena productiva incluiría: a) Contaminación por excretas (…); b) Residuos delprocesamiento de productos ganaderos (…); c) Contaminación por producción de alimentoanimal:lasfuentesprincipalessonlosnutrientesdelosfertilizantesminerales,lospesticidasylossedimentosoriginadosporlaerosión,yd)Impactoenelciclodelagua:elpastoreointensivoylaconversióndeusodelsueloalteranelciclodelagua”(…);y“laestimacióndelpapeldelaganaderíaen las amenazas y pérdidas de biodiversidad tienen comobase la participacióndel sector en laemisióndegasesinvernadero,enlaerosióndelsueloyenlacontaminacióndelagua”.

Exportacioneseimportaciones.Alrevisarlasexportacioneseimportacionesen201611sedesprendequeloscultivosconsideradoscomoestratégicospor laLeydeDesarrolloRural(LDS):maíz, frijol,trigo,arroz,sorgoysoya,esdondeseregistranlasmayoresimportaciones;deestosseiscultivossecompraronalextranjero,principalmenteaEstadosUnidos,21millonesdetoneladasmientrasquesoloseexportaronunmillón679miltoneladas.Paraestoscultivosexistenunaseriedeprogramasde subsidios como Proagro Productivo, Programa de Maíz y Frijol (PIMAF), Programa deModernización de la Agricultura Sustentable (MASAGRO) y Programa de Apoyos a laComercialización,mientras que para hortalizas, frutas y algunos cultivos industriales no existenprogramasespecíficosqueotorguengrandessubsidios.

10 Pérez Espejo, Rosario (2008). El lado oscuro de la ganadería. Problemas del Desarrollo. vol.39, no.154, Méxicojul./sep.2008.Disponibleen:http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0301-70362008000300011,consulta06/10/2017.11SAGARPA(2016).AtlasAgroalimentario2016.Primeraedición.México.

(200.00) - 200.00 400.00 600.00 800.00 1,000.00 1,200.00 1,400.00 1,600.00 1,800.00

PastosMaizforrajero

AguacateAgaveLimón

AvenaforrajeraChileverde

NaranjaSoya

CañadeazúcarCafécerezaMaízgrano

CebadagranoFrijol

TrigogranoSorgograno

ArrozTabaco

Cártamo


20

Ilustración6.Principalescultivos:importacionesyexportaciones2016

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeSAGARPA(2016).

Rendimientos.Alanalizarelcomportamientodelosrendimientosduranteelperiodo1980-2016seencontraron varios resultados: un conjunto de hortalizas y el plátano reportaron los mayoresincrementos;soya,algodón,pastos,caféyagavedisminuyeronsuproductividadsignificativamente;doscultivosdondehayunaparticipaciónimportantedepequeñosymedianosproductores(caféyagave) registran decrementos; los cuatro cultivos básicos: maíz, frijol, trigo y arroz han tenidoincrementosmoderados,yloscultivosoleaginososregistranunadisminuciónensurendimiento,loquesereflejaenmayorescomprasalextranjerodeestosproductos.

Ilustración7.Cultivosprincipales:variaciónenlosrendimientos1980-2016

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeSuperficie,SIAP

Estosdatosnoimplicannecesariamentequelapolíticadelsectordebaconcentrarsusesfuerzosendesarrollar los mercados de los commodities en lugar de los alimentos estratégicos o de los

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100%

Maízgrano

TrigogranoSoyaArrozpalaySorgogranoCebadagranoPapaFrijolMaizforrajero

CebollaCafécerezaChileverdeAlgodónhuesoNaranja

AjonjoliMelón

TabacoFresaJitom

ateLim

ónAvenaforrajeraAlfalfaZarzam

oraSandiaPlatanoCártam

oCañadeazúcarAguacatePepino

Importaciones exportaciones

(30.00) (20.00)(10.00)

- 10.0020.0030.0040.0050.00

Tomaterojo

PepinoFresaCebollaSandiaMelón

Zarzamora

ChileverdeAvena…PlatanoPastosPapaCañadeazúcarNaranja

ArrozpalayAlgodónhuesoLim

ónMaízgrano

AguacateCártam

oCebadagranoTrigogranoSoyaTabacoSorgogranoFrijolAjonjoliMaizforrajero…

CafécerezaAgave

1980-2016 2000-2016


21

pequeñosymedianosproductores.Lainformaciónpresentada,másbienpermitereflexionarelporqué los magros resultados de los programas públicos destinados a fomentar las actividadesproductivas.

2.4. Producciónganadera12

Unodelossectoresquemuestrauncrecimientoeslaganadería.Entre1980-2016,laproducciónquecreciómásde300%sonaquellosvinculadosalacríadeavesysusderivados(huevodeplato);lesiguiólaproduccióndeproductosovinos(másde100%)yentercerlugarlosbovinos,tantoparacarne, lecheyganadoenpíe(másdel60%).Encontraste,miel,guajoloteenpíeyencanal, lanasucia, caprino leche y cera en greña tuvieronun resultadonegativo que va de -15 a -77%. Estatendenciaestáasociadaal aumentode las superficiesde cultivosdestinadosa la ganadería y alincrementodeloshatosganaderos.Ensíntesis,nuestraorientaciónproductivaagropecuariasehaganaderizado13.

Ilustración8.Crecimientoganaderíaportipodeespecieoproducto1980-2016

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeSuperficie,SIAP

Esteresultadocontrastaconlosapoyosalaganadería,elProganqueeselprogramaocomponentedeapoyoganaderoquemásrecursostiene,entre2012-2017disminuyósupresupuestoaprecioscorrientesenun50%yapreciosrealesen58%.Comoenelcasodelsubsectoragrícola,parecequeelpresupuestonotieneunefectoconlosresultadosobtenidosenlaproducciónganadera.

Sibienlaproducciónnacionalganaderacreció,nologrómodificarlabalanzacomercialdemanerapositiva. Salvo en miel y bovino de carne, en el resto México es deficitario, especialmente enporcinos,avesybovinoleches.Loanteriorsepuedeexplicaralmenospordosrazones:elconsumo

12SIAP,Producciónganadera:https://www.gob.mx/siap/acciones-y-programas/produccion-pecuaria13 La ganadería ocupa 30% de la superficie libre de hielo del planeta y en diversos lugares es la fuente principal decontaminacióndelsueloydeemisióndenutrientes,materiaorgánica,patógenosyresiduosdemedicamentosaríos,lagosyzonascosteras.PérezEspejo(2008).Opcit

-100.0 - 100.0200.0300.0400.0500.0600.0700.0

AVEENPIE

AVEYGUAJO

LOTEEN

…

HUEVO

PARAPLATO

OVIN

OCARN

EENCAN

AL

OVIN

O

BOVIN

OCARN

EENCAN

AL

BOVIN

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BOVIN

O

CAPRINOCARN

EENCAN

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PORCIN

OCARN

EENCAN

AL

PORCIN

O

CAPRINO

MIEL

GUAJO

LOTEEN

PIE

LANASU

CIA

GUAJO

LOTEEN

CANAL

CAPRINOLECHE

CERAENGREÑ

A


22

nacional de carne creció y estamos exportando una parte importante de nuestra producciónganaderaaotrospaíses.PorelladodelasimportacionessetienequemencionarquemuchodeloquesecomprasonproductosquesonconsideradoscomodesechosenEstadosUnidos14.

Ilustración9.Balanzacomercial2016:principalesproductosganaderos

Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:SAGARPA

2.5. Pobreza15

Enelcasodelcomportamientodelapobrezaserealizarondosanálisis:elprimeroconlainformacióndisponibledelasdimensionesdelapobrezahasta2014yelsegundoconelÍndicedelaTendenciaLaboraldelaPobreza(ITLP)quesereportóen2016.EnamboscasoslafuentedeinformacióneselConsejoNacionaldeEvaluacióndelaPolíticadeDesarrolloSocial(CONEVAL)16.

Respecto a la dimensión de la pobreza se observa que entre 2002 y 2014 hay ligeros cambiospositivosenlastresdimensionesporingresos(Alimentaria,CapacidadesyPatrimonial),nomayoresa4%.Encontraste,enelmismoperiodo,elpresupuestoasignadoalavertientesocial,educativayde saluddel PEC se incrementóen términos reales en182.5%17, crecimientomuchomayor a lainflación registradaenel paísparaelmismoperíodo. Los incrementos sustantivosenestás tresvertientesnogeneraronelmismoimpactoenelcombatealapobreza.

Ilustración10.ComparativotipodepobrezaversuspresupuestoPECysocial

14Deeneroajuniode2016,deltotaldeproductosqueimportamosdeEstadosUnidos,el16%correspondióacarnesydespojoscomestiblesy9%aresiduosyalimentoparaanimales.Dentrodelossubproductosyresiduosdestacaneneseorden:Residuosdesoya,carnebovinacongeladaydeshuesada,lecheenpolvoynatas,tripas,vejigasyestómagos,grasadeanimalysebos,ydespojoscongeladosdebovino.15CONEVAL(2017).Informedeevaluacióndelapolíticadedesarrollosocial.CONEVAL.México,agosto2017.16La razónderealizardos tiposdeanálisis tienequevercon la informacióndisponible,yaque los indicadoresde lasdimensionesdelapobrezasereportaronhasta2014.17Enestecasoseconsiderótresvertientesdelgasto:social,saludyeducación.

-

500,000

1,000,000

MielBovino,carneencanal

Huevoparaplato Bovino,

leche Aves,carneencanal

Porcino,carneencanalImportaciones Exportaciones


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nacional de carne creció y estamos exportando una parte importante de nuestra producciónganaderaaotrospaíses.PorelladodelasimportacionessetienequemencionarquemuchodeloquesecomprasonproductosquesonconsideradoscomodesechosenEstadosUnidos14.

Ilustración9.Balanzacomercial2016:principalesproductosganaderos

Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:SAGARPA

2.5. Pobreza15

Enelcasodelcomportamientodelapobrezaserealizarondosanálisis:elprimeroconlainformacióndisponibledelasdimensionesdelapobrezahasta2014yelsegundoconelÍndicedelaTendenciaLaboraldelaPobreza(ITLP)quesereportóen2016.EnamboscasoslafuentedeinformacióneselConsejoNacionaldeEvaluacióndelaPolíticadeDesarrolloSocial(CONEVAL)16.

Respecto a la dimensión de la pobreza se observa que entre 2002 y 2014 hay ligeros cambiospositivosenlastresdimensionesporingresos(Alimentaria,CapacidadesyPatrimonial),nomayoresa4%.Encontraste,enelmismoperiodo,elpresupuestoasignadoalavertientesocial,educativayde saluddel PEC se incrementóen términos reales en182.5%17, crecimientomuchomayor a lainflación registradaenel paísparaelmismoperíodo. Los incrementos sustantivosenestás tresvertientesnogeneraronelmismoimpactoenelcombatealapobreza.

Ilustración10.ComparativotipodepobrezaversuspresupuestoPECysocial

14Deeneroajuniode2016,deltotaldeproductosqueimportamosdeEstadosUnidos,el16%correspondióacarnesydespojoscomestiblesy9%aresiduosyalimentoparaanimales.Dentrodelossubproductosyresiduosdestacaneneseorden:Residuosdesoya,carnebovinacongeladaydeshuesada,lecheenpolvoynatas,tripas,vejigasyestómagos,grasadeanimalysebos,ydespojoscongeladosdebovino.15CONEVAL(2017).Informedeevaluacióndelapolíticadedesarrollosocial.CONEVAL.México,agosto2017.16La razónderealizardos tiposdeanálisis tienequevercon la informacióndisponible,yaque los indicadoresde lasdimensionesdelapobrezasereportaronhasta2014.17Enestecasoseconsiderótresvertientesdelgasto:social,saludyeducación.

-

500,000

1,000,000

MielBovino,carneencanal

Huevoparaplato Bovino,

leche Aves,carneencanal

Porcino,carneencanalImportaciones Exportaciones

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Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeConeval,dimensionesdelapobrezaypresupuestoSHCP.

ElsegundoanálisistienecomoinformaciónelÍndicedelaTendenciaLaboraldelaPobreza(ITLP).Esteíndicepermiteconocerlatendenciadelaproporcióndelapoblaciónquenopodríaadquirirlacanastaalimentariaconsuingresolaboral.ElinformedeCONEVAL201618apuntaquelatendenciaen la recuperación del ingreso en las zonas rurales ha sido decreciente desde 2014, mismocomportamientoqueseobservaenelpresupuestodelasvertientessocial,educativaydesaluddelPECquereportaunadisminuciónentre2014-2017de-10%.

Ilustración11.ComparativoÍTLP,PECyPresupuestoSocial

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeCONEVAL,dimensionesdelapobrezaySHCP,PEC.

Conlosresultadosobtenidosporelpaísenelcombatealapobreza,surgelainterrogantesobrelamejorestrategiaparaatenderestegraveproblema:siporunlado,sesigueapostandoúnicamentea programas asistenciales, como los de transferencias condicionadas (por ejemplo: Prospera oAdultos Mayores); o, si se podría ampliar la estrategia con un componente de fomento a laautonomíaeconómica,desdeunenfoquedelapoblaciónruralcomoproductoradealimentos(puesproduce cerca de 39% de los alimentos en México), de protectores de la biodiversidad y delmedioambiente(puesutilizanensumayoríaformasdecultivoagroecológicos),detalmodoquea

18CONEVAL(2017).Opcit.

-

50,000

100,000

150,000

200,000

0.0

50.0

100.0

150.0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Alimentaria Capacidades Patrimonio Presupuestosocial

- 0.200.400.600.801.001.201.40

130,000

135,000

140,000

145,000

150,000

155,000

160,000

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Presupuestosocial ITLP


24

partirdesudesarrolloyactividadeconómica, lascampesinasycampesinospodríanmejorar susingresosylascondicionesdevidadesusfamiliasyentornos.

III. CAMBIOSENELPROGRAMAESPECIALCONCURRENTEYSAGARPA19

Enesteapartadosepretendecompararlasúltimasadministracionesfederalesconlafinalidaddeidentificar continuidades y rupturas en la orientación de la política pública para atender a lapoblaciónrural.

3.1. Estructuraprogramáticaypresupuestal

Entérminosdeprogramaspresupuestalesloscambiosfueronmenores,ycasitodosellostienenquever conmodificaciones realizadas en losprogramasde SAGARPA. En la presente administracióndesapareció el programa Procampo Productivo y Programa de Desarrollo de Capacidades,InnovaciónTecnológicayExtensionismoqueseincorporaronalProgramadeFomentoalaInversiónyProductividad.Además,secrearondosnuevosprogramas:ProgramadeAtenciónalasMujeresenSituacióndeViolenciayProgramadeApoyoalaAdquisicióndeLeche,ambosconasignacionespresupuestales muy bajas. El resto de los programas son los mismos que se registraron en laestructura programática de 2012, en algunos casos con nombres diferentes: por ejemplo, elPrograma de Prevención y Manejo de Riesgos ahora se llama Programa de Apoyo a laComercializaciónyelProgramadeApoyoalaInversiónenEquipamientoeInfraestructuraahorasellamaProgramadeFomentoalaInversiónyProductividad.Tambiénesimportanteseñalarquesedieroncambiosenelnúmerodeprogramasinstitucionalesysuscomponentes.

Ilustración12.ProgramasPresupuestalesSAGARPA2012-2018

2012 2018

Programa Programa

Programadefinanciamientoyaseguramientoalmediorural

Programadefinanciamientoyaseguramientoalmediorural

ProgramadeApoyoalaInversiónenEquipamientoeInfraestructura ProgramadeFomentoalaInversióny

ProductividadPROCAMPOProductivo

ProgramadePrevenciónyManejodeRiesgos

ProgramadeApoyosalaComercializaciónProgramadeDesarrollodeCapacidades,InnovaciónTecnológicayExtensionismo

19DOF,PresupuestodeEgresosdelaFederación2003-2018.


25

ProgramadeDesarrollodeMercadosAgropecuariosyPesqueroseInformación

ProgramadeSustentabilidaddelosRecursosNaturales


ProgramadeEducacióneInvestigación ProgramadeEducacióneInvestigación

Programademejoramientodecondicioneslaboralesenelmediorural


Programadeatenciónalapobrezaenelmediorural


ProgramadeDerechoalaAlimentación ProgramadeDerechoalaAlimentación

Programadeinfraestructuraenelmediorural Programadeinfraestructuraenelmediorural

Programadeatenciónalascondicionesdesaludenelmediorural


Programaparalaatencióndeaspectosagrarios Programaparalaatencióndeaspectosagrarios

GastoAdministrativo

GastoAdministrativo

Programadeatenciónalasmujeresensituacióndeviolencia

Programadeapoyoalaadquisicióndeleche

15programas 14programas

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2012-2018.

En el presupuesto asignado a los ramos tampoco se observan grandes cambios entre las tresadministraciones, el cambio más significativo tiene que ver con SAGARPA y SEDESOL, en laadministración de Fox (2001-2006) y Calderón (2007-2012) el ramo que más recursospresupuestales recibía era el primero mientras que en la presente administración ese lugar locompartenambas secretaríasdeEstado. La importancia cada vezmayorde SEDESOL se inició apartirde2008yenlosúltimoscuatroaños(2013-2017)hamantenidosupresupuestoenvaloresrealesmientrasqueSAGARPA,entre2009-2017,disminuyósupresupuestoenun33%.

Ilustración13.AsignacionesPresupuestalesporRamo2003-2017


26

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2003-2017

Duranteelperiodo2003-2017,losmontosasignadosalas10vertientesdelPresupuestodeEgresosdelaFederaciónadquirierondistintarelevancia;enlosdosgobiernosquepresidióelPAN(2001-2012) los recursos destinados a Competitividad e Infraestructura eran mayores que loscorrespondientesalavertienteSocial,comportamientoquecambioenlapresenteadministraciónalocuparlapolíticasocialelprimerlugar.Otroshallazgosson:durantetodoelperiodoanalizado,elrestodelasvertienteshanmantenidomásomenoselmismoorden;losrecursosdestinadosalasvertientesdeMedioAmbienteyAgrarianoadquirierongranrelevanciaenlastresadministraciones.En2017, sumando las vertientes Social, Salud y Educación, representanel 54%del presupuestoasignadoalPEC,mientrasqueenlaadministraciónFoxascendieronal39%yladeCalderónal43%.Desde2010,lapolíticaparaelcampoadquirióunaorientaciónsocial,centradaenelcombatealapobreza.

Ilustración14.Asignacionespresupuestalesporvertientes2003-2017


- 10.0

20.0

30.0

40.0

SAGARPA

SEDESOL

Aportacion…

SS SEP

SEMARN

AT

SCT

SEDATU

Seguridad…

SHCP

SECON

TA INEGI

SECTUR

Provisiones

STPS

SRE

SEGOB

2003-2006 2007-2012 2013-2017

-

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

PEF2003

PEF2004

PEF2005

PEF2006

PEF2007

PEF2008

PEF2009

PEF2010

PEF2011

PEF2012

PEF2013

PEF2014

2015 (M)

2016 (M)

2017

PPEF2018

Social Infraestructura Salud Competitividad Educativa Medioambiente Financiera Agraria

25

ProgramadeDesarrollodeMercadosAgropecuariosyPesqueroseInformación



ProgramadeEducacióneInvestigación ProgramadeEducacióneInvestigación





ProgramadeDerechoalaAlimentación ProgramadeDerechoalaAlimentación

Programadeinfraestructuraenelmediorural Programadeinfraestructuraenelmediorural



Programaparalaatencióndeaspectosagrarios Programaparalaatencióndeaspectosagrarios

GastoAdministrativo

GastoAdministrativo

Programadeatenciónalasmujeresensituacióndeviolencia

Programadeapoyoalaadquisicióndeleche

15programas 14programas

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2012-2018.

En el presupuesto asignado a los ramos tampoco se observan grandes cambios entre las tresadministraciones, el cambio más significativo tiene que ver con SAGARPA y SEDESOL, en laadministración de Fox (2001-2006) y Calderón (2007-2012) el ramo que más recursospresupuestales recibía era el primero mientras que en la presente administración ese lugar locompartenambas secretaríasdeEstado. La importancia cada vezmayorde SEDESOL se inició apartirde2008yenlosúltimoscuatroaños(2013-2017)hamantenidosupresupuestoenvaloresrealesmientrasqueSAGARPA,entre2009-2017,disminuyósupresupuestoenun33%.

Ilustración13.AsignacionesPresupuestalesporRamo2003-2017


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Tambiénseobservaunapérdidaderecursosdestinadosalcampoentre2003-2017.Alanalizarporvertientessóloregistrancomportamientospositivostresvertientes:Social,SaludeInfraestructura,aunqueestaúltima registra undescenso apartir de 2008. Las otras seis vertientes reportanuncrecimiento negativo (Competitividad, Agraria, Medio Ambiente, Administrativa, Financiera yLaboral).LasvertientesdeMedioAmbienteyAgrariaalcanzaronsumayorpresupuestoen2011,Competitividaden2009ylaFinancieraen2003.Porsuparte,lavertienteSocialalcanzósumáximohistóricoen2013yladeSaluden2014.

ElpresupuestoasignadoalProgramaEspecialConcurrenteen2017yelProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederaciónpara201820esprácticamenteelmismoqueen2009.Además,alrealizarelejerciciodecrecimientodelpresupuestoconrespectoalañoquelopresidiósepuedenidentificardostendencias:laprimera,quevadel2007al2010dichopresupuestosemantieneconstanteylasegundaesladisminucióndelosrecursosdestinadosalcampoapartirde2011hasta2018,salvoen2014dondeserecuperaligeramenteconrespectoalosdosañosanteriores.

Ilustración15.PresupuestoEspecialConcurrente2003-2017

Fuente:ElaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2003-2018.

3.2.PresupuestoSAGARPA

SeobservanalgunoscambiosenelpresupuestoyprogramasdeSAGARPA.Entérminosreales,elpresupuestodeestainstituciónpasóde55mila50.5milmillonesdepesosentre2003-2018,loquesignificóunapérdidade-8.7%,aunquelapérdidaesmayor,silacomparaciónserealizarácontra2009,añoenqueesta instituciónalcanzósumayorpresupuesto, ladisminuciónseríademenos33%.También,seobservardostendencias:unaenelperiodo2003-2009dondeelpresupuestoseincrementayotraenelperiodo2010-2017dondepaulatinamentevandisminuyendolosrecursosalsector.EstatendenciasehadadosinqueseconozcanlosmotivosparadelgobiernomexicanoparaasignarlecadavezmenosrecursospúblicosaSAGARPA.

20 Se incluyeelProyectodePresupuestodeEgresosde la Federación2018quepresentóelejecutivoa laCámaradeDiputadoselpasado8deseptiembrede2017.

-10 -5 0510152025

- 50,000

100,000150,000200,000250,000300,000350,000

PEF2003

PEF2004

PEF2005

PEF2006

PEF2007

PEF2008

PEF2009

PEF2010

PEF2011

PEF2012

PEF2013

PEF2014

PEF2015(M)

PEF2016(M)

PEF2017

PPEF2018

Presupuesto Crecimiento


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Ilustración16.PresupuestoSAGARPA2003-2018apreciosreales


ComparandolaAdministracióndeCalderónconrespectoaladePeñaNietoseobservanlassiguientesmodificacionesrelevantes:

• Cambio en el nombre del programa y los componentes que la conforman: en laadministracióndeCalderónmuchosdeloscomponentesdeagricultura,ganaderíaypescaestaban agrupados en el Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento eInfraestructuramientrasqueconPeñaNietoseagruparonentresprogramasdeacuerdoalaactividad:ProgramadeFomentoalaAgricultura(PFA);ProgramadeFomentoGanadero(PFG)yProgramadeFomentoalaProductividadPesquerayAcuícola(PFPPA).

• DesaparecieronelProgramadeApoyoalIngresoAgropecuarioyconelloselcomponenteDiésel Agropecuario/Modernización de la Maquinaria Agropecuaria; el componenteProcampo cambio de nombre a Proagro Productivo y pasó a formar parte del PFA; loscomponentesrelacionadosconpescaseagruparonenelPFPPA,yFomentoProductivodeCafépasóaformarpartedelProgramadeApoyosaPequeñosProductores(PAPP).

• A partir de 2016 se crea el Programa de Apoyos a Pequeños Productores (PAPP) queconteníaseiscomponentesyen2017pasóatener11componentesqueanteriormenteeranpartedeotrosprogramasdeSAGARPA.ElPAPPnocuentaconunadefiniciónclarade lapoblaciónobjetivoensuscomponentes;dichaheterogeneidadnopermite identificardeformaclaraquelaspersonasbeneficiariaspertenezcanaunmismouniversoenfuncióndelproblemaidentificadoporelprogramayqueatiendaalasylospequeñosproductores.

• En2014,tresprogramasquepertenecíananteriormentealaSEDATU(antesSecretaríadela ReformaAgraria –SRA–), pasaron a la SAGARPA con algunos cambios en sus reglas ynombres, y ahora son parte del PAPP: Proyectos Productivos (FAPPA), Arráigate Joven-ImpulsoEmprendedor, y ElCampoenNuestrasManos (antesProgramade laMujerdelSectorAgrario).

• ElProgramadePrevenciónyManejodeRiesgosqueseconformabaporochocomponentesenlaadministraciónpasadasetransformóenelProgramadeApoyosalaComercializacióncon solo dos componentes. El resto de los componentes o desaparecieron o pasaron aformarpartedealmenostresprogramasdistintos.

- 10,00020,00030,00040,00050,00060,00070,00080,000

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015 (M)

2016 (M)

2017

PPEF2018


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• El componenteMASAGROque se reportaba en el ProgramadeApoyo a la Inversión en

EquipamientoeInfraestructura(PAIEI)dejódereportarseenlaestructurapresupuestaldelPEC,perosigueadministradoporelCentroInternacionaldeMejoramientodeMaízyTrigo(CIMMYT).

• ElProgramaEstratégicodeSeguridadAlimentaria(PESA)queformabapartedelProgramade Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura (PAIEI) se integró como uncomponentealProgramadeApoyosaPequeñosProductores(PAPP);extendiósucoberturaa25estadosyesoperadoprácticamenteporlosgobiernosdelosestados.

IV. CAMBIOSYTENDENCIASENLAPOLÍTICASDEAPOYOALCAMPO

EndiversosestudiossehaseñaladoqueelgastodeSAGARPAsecaracterizaporsuregresividad(beneficiamásaquienesmástienen)yporestarconcentradoenpocasentidadesfederativas:“Lacrecientedesigualdadypobrezaenelmedioruralseexplicaporelcarácterfuertementeregresivodel gastopúblico, al privilegiar a losproductoresdemayores ingresos. Enefecto, el 10%de losproductoresmásgrandesconcentran:80%deingresoobjetivooapoyosalacomercialización,60%delossubsidiosenergéticosehídricos,55%delosapoyosparalaadquisicióndeactivosproductivosdelosprogramasdeDesarrolloRuraly45%deProcampo”21.

En este apartado se abordan estos temas con la finalidad de identificar cambios sustantivos oreforzamientodetendenciasenlaasignacióndelpresupuestodeestainstituciónydelasentidadesfinancierasdeapoyoalcampo.Al respecto, identificar ladistribuciónde lossubsidioses relevanteyaqueelgobiernomexicanodesde hace unos años estableció una serie de criterios de cómo se deben ejercer los recursosasignadosalPEC.EneldecretodePPEF2018seestablecelosiguiente:elpresupuestodirigidoalcampo deberá tener las siguientes características: a) Que permita la complementariedad deacciones con las demás dependencias y entidades; b) Que permita el desarrollo de proyectosproductivos por etapas; c) Que se oriente prioritariamente hacia las pequeñas unidades deproducción y al apoyo de los pequeños productores, y d) Que procuren la progresividad en elotorgamiento de los incentivos, en particular en los componentes de PROAGRO y PROGANProductivo22.

4.1. ProgramaProagroProductivo

HaightyFoxseñalandelProgramaProcampo“nohaimplementadountechoparalimitarelmontodepagosqueunindividuooempresapuederecibir(...)resultaquelamayoríadelosproductoresmás pobres (los que tienenmenos de 5 ha) están completamente excluidos del programa auncuando figuran entre sus supuestos beneficiarios (...) un análisis económico reciente del Banco

21UACh-CIESTAAM(2011).ReddeInnovaciónenPolíticasPúblicasparaelDesarrolloTerritorialRural.México.Página2.22PresidenciadelaRepública(2017).ProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederaciónparaelejerciciofiscal2018.Disponibleen:http://www.ppef.hacienda.gob.mx/es/PPEF2018/home


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Mundialseñalaque´elgastoenagriculturaestanregresivoqueanulaaproximadamentelamitaddelefectoredistributivodelgastoendesarrollorural´”23.

EnlosúltimosañosProcampohasufridomodificacionestantodenombre(ahorasellamaProagroProductivo),comoensusreglasdeoperaciónenelsentidodetopesmáximosquepodíarecibirunproductorylacuotaporsuperficiehabilitada.Hasta1995Procampopermitíaapoyarsolamentealasylosproductoresquesembrasenmaíz,frijol,trigo,arroz,sorgo,soya,algodón,cártamoycebadaforrajera.Nofuesinohastaelciclootoño-invierno1995/1996quesepermitió laentradaatodocultivolícitoyalasuperficieenexplotaciónpecuariaoforestal.

En 1998 unapersona que se dedicaba a las actividades agrícolas podía obtener los apoyos porsuperficiesmayoresa100hectáreasderiegoo200detemporalparaunsolopredio.Además,teníaacceso a los apoyos cualquier persona arrendataria que documentara el arrendamiento desuperficiesmayoresalasestablecidasporlaLeyparamantenerenpropiedad,siempreycuandopresentaraunasolicitudporcadaprediocuyapersonapropietariaolegalposeedoranorebaseellímiteestablecidoporlaLey.

EnlasReglasdeOperaciónde2007delProcamposeestablecióqueelapoyoporhectáreafuerade$873yelmontomáximodeapoyoquepuederecibirunaounproductor,seestablecíadeacuerdoalosiguiente:laspersonasfísicas,hasta100hectáreasderiegoo200detemporalosuperioresenloscasosprevistosenlafracciónXVdelartículo27delaConstituciónPolíticadelosEstadosUnidosMexicanosyhasta2,500hectáreasderiegoy5,000detemporalparalassociedadesmercantilesyciviles.

Comosepuedeobservar,hasta2007elProcampobeneficiabaalaspersonasquemástierrateníaoa las personas que podían arrendar grandes superficies. Ante las críticas al programa, en 2009SAGARPAestablecióunlímitedeapoyodehasta100milpesosporpersonafísicabeneficiaria,porcicloagrícola.En2014ProcampocambiodenombreaProagroProductivoyestableció topesdeacuerdoaltamañodelpredioyaladisponibilidaddeaguapararegar,ydeestaformaseotorgaronmontosmayoresalasylosproductoresdeautoconsumo,especialmentealosquetienenpredioshasta 3 hectáreas de temporal y ubicados en losmunicipios del ProgramaNacionalMéxico SinHambre(PNMSH).

En2015elcambiofuemínimo,puessóloseajustólacuotaparaelgrupodetransiciónquepasóde963 a mil pesos. Para 2016 se reduce los apoyos para las y los productores en transición ycomercialesa800y700pesosporhectárearespectivamente.Asimismo,ellímitedesuperficiedeincentivo por persona productora agrícola pasó a 100 hectáreas de riego o su equivalente entemporal y 2,500 hectáreas de riego o su equivalente por persona moral, excepción para elcomponente de Proagro Productivo cuyo máximo de apoyo fue de 80 hectáreasindependientementedesurégimenhídrico.

En2017sedandoscambios:a) lasuperficieelegibledelpredio, lacualserefierea lasuperficiemayorincentivadaporpredioatravésdelcomponenteProagroProductivo,nodebíaexcederde80hectáreasyb)lascuotasdelsubsidiosereducenparalosestratosmásaltos.

Ilustración17.MontosdeapoyoporestratosdelProagroProductivo2014-2017

23Haight,LibbyyFox,Jonathan(2010).“Síntesisdehallazgos.Tendenciasenlapolíticadesubsidiosagrícolas”.EnSubsidiosparaladesigualdad.LaspolíticaspúblicasdelmaízenMéxicoapartirdellibrecomercio.WoodrowWilsonInternationalCenterforScholars.México.Página7.


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Mundialseñalaque´elgastoenagriculturaestanregresivoqueanulaaproximadamentelamitaddelefectoredistributivodelgastoendesarrollorural´”23.

EnlosúltimosañosProcampohasufridomodificacionestantodenombre(ahorasellamaProagroProductivo),comoensusreglasdeoperaciónenelsentidodetopesmáximosquepodíarecibirunproductorylacuotaporsuperficiehabilitada.Hasta1995Procampopermitíaapoyarsolamentealasylosproductoresquesembrasenmaíz,frijol,trigo,arroz,sorgo,soya,algodón,cártamoycebadaforrajera.Nofuesinohastaelciclootoño-invierno1995/1996quesepermitió laentradaatodocultivolícitoyalasuperficieenexplotaciónpecuariaoforestal.

En 1998 unapersona que se dedicaba a las actividades agrícolas podía obtener los apoyos porsuperficiesmayoresa100hectáreasderiegoo200detemporalparaunsolopredio.Además,teníaacceso a los apoyos cualquier persona arrendataria que documentara el arrendamiento desuperficiesmayoresalasestablecidasporlaLeyparamantenerenpropiedad,siempreycuandopresentaraunasolicitudporcadaprediocuyapersonapropietariaolegalposeedoranorebaseellímiteestablecidoporlaLey.

EnlasReglasdeOperaciónde2007delProcamposeestablecióqueelapoyoporhectáreafuerade$873yelmontomáximodeapoyoquepuederecibirunaounproductor,seestablecíadeacuerdoalosiguiente:laspersonasfísicas,hasta100hectáreasderiegoo200detemporalosuperioresenloscasosprevistosenlafracciónXVdelartículo27delaConstituciónPolíticadelosEstadosUnidosMexicanosyhasta2,500hectáreasderiegoy5,000detemporalparalassociedadesmercantilesyciviles.

Comosepuedeobservar,hasta2007elProcampobeneficiabaalaspersonasquemástierrateníaoa las personas que podían arrendar grandes superficies. Ante las críticas al programa, en 2009SAGARPAestablecióunlímitedeapoyodehasta100milpesosporpersonafísicabeneficiaria,porcicloagrícola.En2014ProcampocambiodenombreaProagroProductivoyestableció topesdeacuerdoaltamañodelpredioyaladisponibilidaddeaguapararegar,ydeestaformaseotorgaronmontosmayoresalasylosproductoresdeautoconsumo,especialmentealosquetienenpredioshasta 3 hectáreas de temporal y ubicados en losmunicipios del ProgramaNacionalMéxico SinHambre(PNMSH).

En2015elcambiofuemínimo,puessóloseajustólacuotaparaelgrupodetransiciónquepasóde963 a mil pesos. Para 2016 se reduce los apoyos para las y los productores en transición ycomercialesa800y700pesosporhectárearespectivamente.Asimismo,ellímitedesuperficiedeincentivo por persona productora agrícola pasó a 100 hectáreas de riego o su equivalente entemporal y 2,500 hectáreas de riego o su equivalente por persona moral, excepción para elcomponente de Proagro Productivo cuyo máximo de apoyo fue de 80 hectáreasindependientementedesurégimenhídrico.

En2017sedandoscambios:a) lasuperficieelegibledelpredio, lacualserefierea lasuperficiemayorincentivadaporpredioatravésdelcomponenteProagroProductivo,nodebíaexcederde80hectáreasyb)lascuotasdelsubsidiosereducenparalosestratosmásaltos.

Ilustración17.MontosdeapoyoporestratosdelProagroProductivo2014-2017

23Haight,LibbyyFox,Jonathan(2010).“Síntesisdehallazgos.Tendenciasenlapolíticadesubsidiosagrícolas”.EnSubsidiosparaladesigualdad.LaspolíticaspúblicasdelmaízenMéxicoapartirdellibrecomercio.WoodrowWilsonInternationalCenterforScholars.México.Página7.

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Estratos Cuotaporhectáreaelegibleofracción

2014 2017 2014 2017

Autoconsumo

Detemporal DeriegoAutoconsumo.Conpredioshasta3hadetemporalubicadosenlosmunicipios

dePNMSH1500 1500

Hasta5ha Hasta0.2ha

Autoconsumorestodelpaís 1300 1300

Transición >5hasta20ha >0.2a5ha Transición 963 750

Comercial >20ha >5ha Comercial963

450

Restodeestratos 180

Fuente:elaboraciónpropiaconDOF,ReglasdeOperaciónSAGARPA2014-2017.

Estas modificaciones hicieronmenos regresivo el Programa y tendieron a favorecer a las y losproductorespequeñosregistradosenelpadrón.Entre2012-2015,lasylosproductoresdehasta5hectáreas representaban el 78% y les correspondía el 45.6% de los recursos. Para 2016 losporcentajesfueron45.6%y58.2%respectivamente,conloqueelmontocrecióparaesteestratoenun13%.Encontraste,lasylosproductoresdemásde20hectáreasquerepresentanalrededordel2%del padrón recibieron el 19.6%en 2015 y el 11.2%en 2016. Como las cuotas para las y losproductoresgrandesdisminuyeronen2017todavíasevanaconcentrarlosrecursosenlosestratosmáspequeños24.

Ilustración18.DistribucióndeProagroProductivoportamañodepredio

24Cuandosedispongadelpadrón2017sepodráconstatarestaafirmación.


32

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2015-2016.

Amaneradeconclusiónycomparandoconlasobservacionesquesehicieronrespectoalprogramasetienenlossiguientesresultados:i)hayunamejordistribucióndelosrecursosdelprogramapuesahoralospequeñosproductoresdehasta5hectáreasconcentranel58.2%deltotaldelsubsidio;ii)se logróacotar losapoyosa losgrandesproductoresmediantemáximodesuperficieapoyadaymontosmenores; iii) faltaeliminareldoblepagoporcicloagrícola (otoño-inviernoyprimavera-verano, y iv) como el padrón semantiene cerrado nomejoró la cobertura del programa en losestadosdelcentroysurdelpaís.

4.2. ProgramaProganProductivo

En un estudio sobre los subsidios destinados al sector ganadero, Rodríguez25 señala que ladistribucióndelosrecursospúblicosparaelProgram(2008)“laganaderíadecarne(…)sellevalamayorpartedelrecurso:el2.46%delosperceptoresquetienenmásde155UA[UnidadesAnimal]se llevaron 32.62% de los recursos entregados a este tipo de ganadería. Si observamos losbeneficiarios que tienen 300 omás cabezas de ganado, estos representan sólo el 0.65% de losganaderosapoyados,apesardeellorecibieronel18.74%delmontoentregadoalaganaderíadecarne”.

Al igual que el Proagro-Procampo, para los apoyos ganaderos existió la presión desde distintasinstancias para que el programa estableciera montos de apoyo por persona productora y quedisminuyeranlascuotasalasylosproductoresconhatosmayores.

LasReglasdeOperacióndeProgramas(ROP)2003,cuandoiniciaelProgan,establecíanqueparaproyectosdepequeñaspropiedades,seapoyabanhastaunmáximode300vientresbovinosenedadreproductivadel total de la poblaciónde ganadoenel predio.Además, se establece la primerarestricciónalseñalarsequeelproductorelegiblequeresultebeneficiarioenelperiodo2003-2006, 25RodríguezGuadalupe(2013).Subsidiosdestinadosalsectorganadero.ElcasodeProgan2008.Subsidiosalcampo.org.mx.México.Página14.

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Apoyos 2012-2015 Monto 2012-2015 Apoyos 2016 Monto 2016

HASTA 1 HA MÁS DE 1 HASTA2 HA MÁS DE 2 HASTA 5 HA

MÁS DE 5 HASTA 10 HA MÁS DE 10 HASTA 20 HA MÁS DE 20 HA

31

Estratos Cuotaporhectáreaelegibleofracción

2014 2017 2014 2017

Autoconsumo

Detemporal DeriegoAutoconsumo.Conpredioshasta3hadetemporalubicadosenlosmunicipios

dePNMSH1500 1500

Hasta5ha Hasta0.2ha

Autoconsumorestodelpaís 1300 1300

Transición >5hasta20ha >0.2a5ha Transición 963 750

Comercial >20ha >5ha Comercial963

450

Restodeestratos 180

Fuente:elaboraciónpropiaconDOF,ReglasdeOperaciónSAGARPA2014-2017.

Estas modificaciones hicieronmenos regresivo el Programa y tendieron a favorecer a las y losproductorespequeñosregistradosenelpadrón.Entre2012-2015,lasylosproductoresdehasta5hectáreas representaban el 78% y les correspondía el 45.6% de los recursos. Para 2016 losporcentajesfueron45.6%y58.2%respectivamente,conloqueelmontocrecióparaesteestratoenun13%.Encontraste,lasylosproductoresdemásde20hectáreasquerepresentanalrededordel2%del padrón recibieron el 19.6%en 2015 y el 11.2%en 2016. Como las cuotas para las y losproductoresgrandesdisminuyeronen2017todavíasevanaconcentrarlosrecursosenlosestratosmáspequeños24.

Ilustración18.DistribucióndeProagroProductivoportamañodepredio

24Cuandosedispongadelpadrón2017sepodráconstatarestaafirmación.


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será apoyado hasta con $1,800.00 por vientre bovino en edad reproductiva, sujeto a ladisponibilidadpresupuestalanualydeacuerdoalosañosdebeneficiodelprograma.EnlasROPde2008seestablecieron losestratosdeapoyoy losmontosdesubsidioporestrato;en2014enelestratoAaumentaunpesoelapoyoporvientreycolmenadealgunasespeciesydisminuyeelapoyoenbovinosdecarneylecherosyenelestratoBdisminuyenlospoyosporespecie;en2015nohaycambios, salvoque aparece el rubrode apoyo a conejos: en 2016 aparece el rubrode apoyo acerdos,seaumentaelapoyoaconejosenambosestratosydisminuyeelnúmerodeapoyosporvientreyespecieparaelestratoB,yfinalmente,en2017desaparecenlosestratosylosapoyosporespeciedisminuyen.

Ilustración19.MontosdeapoyoporestratosdelProgan

Sistema

2014 2015 2016 2017

EstratoA EstratoA EstratoA Sinestratos

Vientresocolmenas

apoyosporvientreocolmena

Vientresocolmenas


Vientresocolmenas


Vientresocolmenas


Bovinoscarnesydoblepropósito 1a35 350 1a35 350 1a35 350 1a35 300

Bovinoslecheros(sistemalecherofamiliar 5a35 350 5a35 350 5a35 350 5a35 300

Ovinos 25a175 76 25a175 76 25a175 76 25a175 76

Caprinos 30a210 63 30a210 63 30a210 63 30a210 63

Apicultura 10a175 76 10a175 76 10a175 76 10a175 76

Conejos 30a200 20 30a200 30 3a200 30

Cerdos 15a105 117 15a105 117

EstratoB EstratoB EstratoB Sinestratos

Bovinoscarnesydoblepropósito 36a300 280 36a300 280 36a100 250

Ovinos 176a1500 60 176a1500 60 176a500 60

Caprinos 211a1800 50 211a1800 50 211a600 50

Apícola 176a1500 60 176a1500 60 176a500 60

Conejos 201a800 13 201a600 20

Cerdos 106a300 93

Fuente:elaboraciónpropiaconDOF:ROPSAGARPA2014-2017.


34

Estos cambios en las ROP, a diferencia de Proagro Productivo, no se reflejaron en una mejordistribucióndelosapoyosporestratodeproductor.En2016losapoyosporvientreparaganadobovinodedoblepropósitoydecarne,delestratoconmásde35cabezasquerepresentabael39.8%delpadróndebeneficiariosse llevóel64.5%delpresupuestoejercidomientrasque losestratoshasta10cabezasdeganado losporcentajes fueron12.6y3.7%respectivamente.Es importanteseñalarqueen2017elestratodemásde35cabezasyanoapareceenreglasdeoperación,loquesereflejóenunadisminucióndepresupuestoparaelprogramaen2017de943millonesdepesosconrespectoaloqueseejercióen201yenelPPEF2018vacontinuarlaacotacióna35cabezaspuessóloseactualizóelpresupuestoconrespectoal2017.

Ilustración20.DistribucióndelProganpornúmerodecabezasganadobovino2014-2016

Fuente:elaboraciónpropiaconlospadronesdeSAGARPA2014-2016

4.3.Apoyosalacomercialización

En un trabajo para la iniciativa de Subsidios al Campo, Echánove señaló que en 2013 “laconcentracióndelosapoyosdelprograma[ApoyosalaComercialización]decoberturasdepreciosestambiénevidenteanivelgeográfico,habiendobeneficiadomayoritariamenteaestadosdelnortedelpaís.Así,en2010,losestadosdeSinaloa,Tamaulipas,Sonora,ChihuahuayBajaCaliforniafueronreceptoresdel73%delmontototalconquefueapoyadoelprograma”26.

Lasituaciónnohacambiadodesdeentonces,losestadosdeTamaulipas,Sinaloa,Sonora,JaliscoyChihuahuaconcentraronel86.2%delosapoyosdirigidosalacomercializaciónen2015yen2016,alcortealprimersemestre,enlosmismosestadossellevainvertido64.7%delpresupuesto.

26EchánoveFlavia(2013).Apoyosdelgobiernoalacomercializacióndegranos:losprogramasdeagriculturaporcontratoycoberturasdeprecios.Subsidiosalcampo.org.mx.México.Página19-20.

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%

Apoyos 2014 Montos 2014 Apoyos 2015 Montos 2015 Apoyos 2016 Montos 2016

Más de 35 cabezas Más de 30 hasta 35 cabezas Más de 20 hasta 30 cabezas

Más de 10 hasta 20 cabezas Más de 5 hasta 10 cabezas Hasta 5 cabezas


35

Ilustración21.Comparativo:apoyosalacomercialización2013-2016.

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2016.

4.4.Financiamiento

El estudio deMeza, con información de 2010, concluyó que el financiamiento a las actividadesagropecuariasyforestales,porlogeneral,favorecíaasectoresconciertacapacidadproductiva:“losproductoresdebajosingresosquerepresentanel96.8porcientodeltotaldelosacreditadosporFIRA recibieron el 40.7 por ciento del total del crédito, mientras los productores demás altosingresos,querepresentanel3.3porcientorecibieronel59.3porciento”27.

Comparando dos momentos distintos, 2010 y 201628, se señala que en 2010, FideicomisosInstituidosenRelaciónconlaAgricultura(FIRA)clasificabaalosproductoresentrescategorías:PD1,PD2yPD329yluego,apartirde2014,laclasificacióncambiaacincocategorías:E1,microempresa;E2,empresafamiliar;E3,pequeñaempresa;E4,medianaempresa;yE5,empresagrande30;porloqueseobservaunaconcentracióndelfinanciamientoengrandesempresasoproductores,siendolosmásfavorecidoslasylosproductoresoempresasconmayoresrecursos.En2010,comoloseñalóMeza,losPD3recibieronel59.3%delfinanciamientomientrasqueen2016lasempresasgrandesse llevaron 64.4%. Igualmente crecieron las desigualdades entre estratos: en 2010 los PD1recibieronenpromedio16,261pesosylosPD3,52,562pesos.Para2016losapoyosfueron6,620pesosparamicroempresariosyde108,736pesosparagrandesempresas.

27MezaMiguel(2013).Losserviciosfinancierosenelsectorrural.Subsidiosalcampo.org.mx.México.Página32.28Enestecasonosreferimosalfinanciamientoocolocacióndecartera,noalosrecursosdesubsidios.29LosPD1sonaquellosproductoresendesarrollocuyoIngresoNetoAnualnorebasa1,000veceselsalariomínimoenlazonaenqueserealicenlasinversiones;losPD2tieneningresosmayoresa1,000yhasta3,000,ylosPD3superanlos3,000salariosmínimosanuales.30E1,microempresa:Personafísicaquesededicaaactividadesprimariasy/oactividadesruralesnoagropecuariasymontodecréditohasta10,000UDIporacreditadofinal;E2,empresafamiliar:Personafísicaomoralconactividadeseconómicasenelsectorprimarioy/oruralymontodecréditohasta33,000UDIporacreditadofinal;E3,pequeñaempresa:Personafísicaomoral conalgunaactividadenel sectorprimarioy/o rural ymontodecréditono rebasa los160,000UDIporacreditadofinal;E4,medianaempresa:Personafísicaomoralconalgunaactividadenelsectorprimarioy/oruralymontodecréditodehasta4millonesdeUDIporacreditadofinalde4millonesdeUDIporacreditadofinal,yE5,empresagrande:Persona física o moral con alguna actividad en el sector primario, de transformación de productos agropecuarios,forestalesypesqueros,agroalimentarioy/oruralymontodecréditodemásde4millonesdeUDIporacreditadofinal.

- 10.020.030.040.0

Tamp

SinSonJalChihGtoZacBC Mich

VerChisDgoCam

pRL GroPueSLPOax

BCSCoahNL Nay

YucMor

Qto

Qroo

Mex

TlaxHidAgsColTabCDM

X*

2013 2016


36

Ilustración22.FIRA:financiamientoportipodeproductor2010-2016

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeFIRA2010-2016

EsimportanteseñalarqueenelcasodelaFinancieraNacionaldeDesarrolloAgropecuario,Rural,ForestalyPesquero(FDN)seobservamenosconcentracióndelcréditoportipodeproductoraoproductoroempresa31,mientrasque,enFIRAlasdiferenciasentrelosextremosfuede15vecesenlaFNDladiferenciaentrePD1ygrandesempresasfuede12veces.En2016,enpromedio,losPD1recibieron370pesos,mientraslasgrandesempresasrecibieroncasicincomilpesos.Enelcasodelaconcentración, losPD1representanel30%de losacreditadosy lescorrespondióel14.1%delfinanciamiento mientras que las grandes empresas sus porcentajes son 1.9% y 12%respectivamente.Esdecir,en laFNDes ligeramentemenor ladiferenciaentreestratosymenosconcentradoenlasgrandesempresas.

Ilustración23.FND:distribucióndelcréditoportipodeproductoryempresa2016

31Pornodisponerdelainformaciónde2012oañosanterioresnoserealizóelcomparativo

-

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

PD1 PD2 PD3

- 10.020.030.040.050.060.070.0

E1-Microem

presa

E2-EmpresaFam

iliar

E3-PequeñaEmpresa

E4-MedianaEm

presa

E5-EmpresaGrande


36

Ilustración22.FIRA:financiamientoportipodeproductor2010-2016

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeFIRA2010-2016

EsimportanteseñalarqueenelcasodelaFinancieraNacionaldeDesarrolloAgropecuario,Rural,ForestalyPesquero(FDN)seobservamenosconcentracióndelcréditoportipodeproductoraoproductoroempresa31,mientrasque,enFIRAlasdiferenciasentrelosextremosfuede15vecesenlaFNDladiferenciaentrePD1ygrandesempresasfuede12veces.En2016,enpromedio,losPD1recibieron370pesos,mientraslasgrandesempresasrecibieroncasicincomilpesos.Enelcasodelaconcentración, losPD1representanel30%de losacreditadosy lescorrespondióel14.1%delfinanciamiento mientras que las grandes empresas sus porcentajes son 1.9% y 12%respectivamente.Esdecir,en laFNDes ligeramentemenor ladiferenciaentreestratosymenosconcentradoenlasgrandesempresas.

Ilustración23.FND:distribucióndelcréditoportipodeproductoryempresa2016

31Pornodisponerdelainformaciónde2012oañosanterioresnoserealizóelcomparativo

-

10.0

20.0

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40.0

50.0

60.0

PD1 PD2 PD3

- 10.020.030.040.050.060.070.0

E1-Microem

presa

E2-EmpresaFam

iliar

E3-PequeñaEmpresa

E4-MedianaEm

presa

E5-EmpresaGrande

37

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelaFND.

Sobreladistribucióngeográficadelfinanciamientoseobservaunaconcentraciónenentidadesdelnorte y occidente del país. Las entidades de Sinaloa, Jalisco, Chihuahua, Sonora, Michoacán,GuanajuatoyTamaulipasconcentranel52.7%delfinanciamientoqueotorgoFIRAyFNDen2016cuandoenestassieteentidadesseconcentranel17.7%delasUnidadesdeProducción(UP)conactividadagropecuaria y forestal. También seobservaqueambas instituciones favorecenmásomenosalasmismasentidadesduplicandoesfuerzos.

Ilustración24.Distribucióndelfinanciamientoporentidadfederativa(milesdemillonesdepesos)

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeFIRAyFND2016.

4.5.ProgramaEspecialdeEnergíaparaelCampoenmateriadeenergíaeléctricadeusoagrícola

DeacuerdoaSAGARPA,elProgramatienecomofinalidadquelaspersonasfísicasymoralesquerealicenactividadesagrícolas,yqueutilicenenergíaeléctricaenelbombeoyrebombeodeaguaparausoderiegoagrícola,seanbeneficiariasdelaCuotaEnergéticaparaincentivar losprocesosprimarios de las actividades agrícolas. El sector al que va dirigido el programa es “cualquierproductorquesededicaalasactividadesagrícolasyqueutiliceenergíaeléctricaenelbombeoyrebombeo de agua para uso de riego agrícola, mismos que deberán estar al corriente en sus

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%

Créditos MontosPD1 PD2 PD3 MICRO EMP PEQUEÑA EMP MEDIANA EMP GRANDE EMP

- 5.00

10.0015.0020.0025.0030.00

SinJalChihuaSonMich

GtoTam

pVerChisNL

Mex

BC DgoPueSLPNay

CDMX

CoahYucOax

ZacAgsQue

HidCam

pTabColMor

BCSQroo

GroTla

FND FIRA


38

obligaciones con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y la Comisión Nacional del Agua(CONAGUA)”32.

Conbaseenelejerciciodelpresupuestodelaño2015quereportaSAGARPA, sepueden indicaralgunas conclusiones: i) los apoyos en la tarifa de estímulo significaron 24mil 655millones depesos33,loquerepresentaunaltosubsidio,mayoraloquesedesembolsaenProcampo,apoyosalacomercializaciónyProganjuntosenunaño;ii)beneficiasoloalasylosproductoresquedisponenderiegodebombeoyrebombeo;paraeseañosedieron65,530apoyos;sicadaapoyorepresenteunapersonaproductora,seatendióel1.7%delasUPconactividadagrícolay10.4%delasUPquedisponenderiego;iii)78.5%delapoyoseejercióenseisestados:Chihuahua,Guanajuato,Jalisco,Coahuila,MichoacányDurango; iv) elmontopromedioporapoyo fuede376milpesos, loquesignificaunaltosubsidioaestetipodeproducción,yv)noseapoyóa losestadosdeCiudaddeMéxico,Sinaloa,Sonora,Tabasco,Tamaulipas,Tlaxcala,Veracruz,YucatányZacatecas.

Ilustración25.DistribucióndeapoyosProgramaEspecialdeEnergíaparaelcampo


Esimportantereflexionarlosefectosmedioambientalesquepuedetenerestesubsidio.DeacuerdoalestudiodelCentroMarioMolina“Reformaydesacoplamientodesubsidioseléctricosquecausanla sobreexplotaciónde losacuíferos” se señalaque: i) la tasaa laque incrementaelnúmerodeacuíferos sobreexplotadosnoes sostenible; ii) la sobrexplotaciónes causadaoagravadapor lossubsidiosactualesalaelectricidadparabombeodelagua;iii)elSubsidiobrutoesde15milmillonesdepesosanuales(en2015lacuotaenergéticaanualdeacuerdoalpadróndebeneficiariosfuede24milpesos);iv)Elgastogubernamentalporelsubsidioalatarifaeléctricadelsectoragrícolaentre2003-2013creció1.57vecesen10años;v)elsubsidiogeneraacortoplazo:falsarentabilidaddeciertoscultivos;amedianoplazo:nohayincentivosaadoptarymantenermejorestecnologías,yalargoplazo:pérdidadecompetitividaddelsectoryagotamientocríticodemantosfreáticosqueincrementarán aún más los costos por bombeo, y vi) es un subsidio que beneficia más a los

32 SAGARPA: https://www.gob.mx/sagarpa/acciones-y-programas/programa-especial-de-energia-para-el-campo-en-materia-de-energia-electrica-de-uso-agricola33Esimportanteseñalarqueelsubsidioalatarifanoesenrecursoslíquidos:enlosrecibosqueemitelaCFEseregistraelcostorealyelcostoconsiderandoelsubsidioconloquedisminuyeenelrecibolatarifaapagar.

-

10.0

20.0

30.0

40.0


39

agricultoresmásricos,aldecilXlecorrespondióel53.7%delmonto,conunpromediode409milpesosporusuariomientrasqueeldecilIrecibeenpromedio113pesosalaño34.

4.6DistribucióndelosapoyosdeSAGARPAporentidadfederativa

Robles al analizar el presupuestode SAGARPA2007-2010, indica que en términos absolutos, seejercióel40%delpresupuestoensolamentecincoentidadesdelpaís:Sinaloa,Tamaulipas,Sonora,JaliscoyChihuahua.Ademásseñalaque“laconcentracióndelpresupuestoenciertasentidadesesuna constante año con año. Los cuatro años analizados del presupuesto por entidad federativa(2007-2010)presentanlamismacurvadedistribución,laúnicadiferenciaobservableesqueenlosúltimosdosañoslasdiferenciasdemontosrecibidoporentidadsonmenorescuandosecomparanentreellas (...).CadaprogramadeSAGARPAelaboróunaMatrizde IndicadoresparaResultados(MIR) y estableció la problemática que quería resolver; sobre esta lógica pareciese que losproductoresmáscapitalizadosson losquemásdeficiencias tieneny losqueacumulantodos losproblemasloscualesnoresuelven,puesañoconañorecibenapoyos”35.

Observandolainformaciónparael201636seencuentracasielmismocomportamiento.Aparecenlascincoentidadesyseagregandosmás:VeracruzyChiapas.Estassieteentidadesconcentraronel41.2%delpresupuestoejercidoeneseañocuandosoloregistranel29.3%delasUP.Laaparicióndeotrosestadosyunamenorconcentracióndelossubsidiostienequeverconladisminucióndelpresupuestoaalgunosprogramas,alostopesmáximosquepuederecibirunapersonaproductoraquehandisminuidoyamayores recursosaalgunosprogramasdeapoyoa lasy losmedianosypequeñosproductores.

OtradelasconclusionesesquenoseencuentraunarelaciónentremontosejercidosyelnúmerodeUPqueexistenencadaentidadfederativa.Porejemplo,TamaulipasySinaloaqueejercieronel16.1% del presupuesto, solo registran el 3.1% de las UP,mientras que Chiapas y Veracruz, susporcentajesson13.6y20.8%respectivamente.Enesesentido,estadoscomoTamaulipas,Sinaloa,Sonora, Chihuaha y Jalisco se ven favorecidos,mientras que los estados del Sur del país se vendesfavorecidosconladistribucióndelpresupuesto.

Ilustración26.SAGARPA:montoejercido2016versusUnidadesdeProducción

34CentroMarioMolinaparaEstudiosEstratégicosdel SectorAmbiental (S/F). CentroMarioMolina.Presentacióndeltrabajo “Reforma y desacoplamiento de subsidios eléctricos que causan la sobreexplotación de los acuíferos”.www.centromariomolina.org35 Robles Héctor (2013). Ejercicio del presupuesto de SAGARPA por programa y entidad federativa:www.subsidiosalcampo.org.mx.Página6-7.36NoseincluyóelestímuloqueotorgaelProgramaEspecialdeEnergíaparaelCampoylosrecursosfinancierosdeFNDyFIRAportenerotracaracterísticadistintaalossubsidiosqueotorgaSAGARPAmediantesusprogramas.

LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 38 40


Loanteriorsereflejacuandoseobtieneeldatopercápita.ParaesteejerciciosedividióelmontoejercidoentreeltotaldeUPconactividadagropecuariaqueseregistranencadaentidadfederativa.Aparece la CiudaddeMéxico enprimer lugar porqueunaparte importantedel presupuestodecomercializaciónseadministraporASERCAysereportaenestaciudad.Eliminandoestaentidad,losapoyospercápitamásaltosseotorganen9estadosdelnortedelpaísylosmásbajosen9entidadesdelcentroysurdeMéxico.

Ilustración27.MontoPercápitaporUPporentidadfederativa


LoanteriorindicaunaconstanteenlosprogramasqueoperaSAGARPA,tiendenabeneficiarapocospersonas productoras con grandes cantidades en las regiones con disponibilidad de riego einfraestructuraqueselocalizanenlosestadosdelNortemientrasqueenelSuryCentrodelpaísselesatiendepreferentementeconprogramassociales.Esdecir,unapolíticabimodal.


0.0

5.0

10.0

15.0

Tamp

Sin

Ver

Chis

Jal

Chih

Mich

Son

Gto

Oax

Pue

Gro

Dgo

CDMX

SLP

Mex

Zac

Hgo

Yuc

Coah

Ags

Camp

Nay

Mor

Tab

Tlax

Qto

NL

BC Qroo

Col

BCS

Monto UP

0.010,000.020,000.030,000.040,000.050,000.060,000.070,000.080,000.090,000.0

CDMX

TAMP BC Son

Sin

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Jal

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Mor Yuc

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agricultoresmásricos,aldecilXlecorrespondióel53.7%delmonto,conunpromediode409milpesosporusuariomientrasqueeldecilIrecibeenpromedio113pesosalaño34.

4.6DistribucióndelosapoyosdeSAGARPAporentidadfederativa

Robles al analizar el presupuestode SAGARPA2007-2010, indica que en términos absolutos, seejercióel40%delpresupuestoensolamentecincoentidadesdelpaís:Sinaloa,Tamaulipas,Sonora,JaliscoyChihuahua.Ademásseñalaque“laconcentracióndelpresupuestoenciertasentidadesesuna constante año con año. Los cuatro años analizados del presupuesto por entidad federativa(2007-2010)presentanlamismacurvadedistribución,laúnicadiferenciaobservableesqueenlosúltimosdosañoslasdiferenciasdemontosrecibidoporentidadsonmenorescuandosecomparanentreellas (...).CadaprogramadeSAGARPAelaboróunaMatrizde IndicadoresparaResultados(MIR) y estableció la problemática que quería resolver; sobre esta lógica pareciese que losproductoresmáscapitalizadosson losquemásdeficiencias tieneny losqueacumulantodos losproblemasloscualesnoresuelven,puesañoconañorecibenapoyos”35.

Observandolainformaciónparael201636seencuentracasielmismocomportamiento.Aparecenlascincoentidadesyseagregandosmás:VeracruzyChiapas.Estassieteentidadesconcentraronel41.2%delpresupuestoejercidoeneseañocuandosoloregistranel29.3%delasUP.Laaparicióndeotrosestadosyunamenorconcentracióndelossubsidiostienequeverconladisminucióndelpresupuestoaalgunosprogramas,alostopesmáximosquepuederecibirunapersonaproductoraquehandisminuidoyamayores recursosaalgunosprogramasdeapoyoa lasy losmedianosypequeñosproductores.

OtradelasconclusionesesquenoseencuentraunarelaciónentremontosejercidosyelnúmerodeUPqueexistenencadaentidadfederativa.Porejemplo,TamaulipasySinaloaqueejercieronel16.1% del presupuesto, solo registran el 3.1% de las UP,mientras que Chiapas y Veracruz, susporcentajesson13.6y20.8%respectivamente.Enesesentido,estadoscomoTamaulipas,Sinaloa,Sonora, Chihuaha y Jalisco se ven favorecidos,mientras que los estados del Sur del país se vendesfavorecidosconladistribucióndelpresupuesto.

Ilustración26.SAGARPA:montoejercido2016versusUnidadesdeProducción

34CentroMarioMolinaparaEstudiosEstratégicosdel SectorAmbiental (S/F). CentroMarioMolina.Presentacióndeltrabajo “Reforma y desacoplamiento de subsidios eléctricos que causan la sobreexplotación de los acuíferos”.www.centromariomolina.org35 Robles Héctor (2013). Ejercicio del presupuesto de SAGARPA por programa y entidad federativa:www.subsidiosalcampo.org.mx.Página6-7.36NoseincluyóelestímuloqueotorgaelProgramaEspecialdeEnergíaparaelCampoylosrecursosfinancierosdeFNDyFIRAportenerotracaracterísticadistintaalossubsidiosqueotorgaSAGARPAmediantesusprogramas.


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Loanteriorsereflejacuandoseobtieneeldatopercápita.ParaesteejerciciosedividióelmontoejercidoentreeltotaldeUPconactividadagropecuariaqueseregistranencadaentidadfederativa.Aparece la CiudaddeMéxico enprimer lugar porqueunaparte importantedel presupuestodecomercializaciónseadministraporASERCAysereportaenestaciudad.Eliminandoestaentidad,losapoyospercápitamásaltosseotorganen9estadosdelnortedelpaísylosmásbajosen9entidadesdelcentroysurdeMéxico.

Ilustración27.MontoPercápitaporUPporentidadfederativa


LoanteriorindicaunaconstanteenlosprogramasqueoperaSAGARPA,tiendenabeneficiarapocospersonas productoras con grandes cantidades en las regiones con disponibilidad de riego einfraestructuraqueselocalizanenlosestadosdelNortemientrasqueenelSuryCentrodelpaísselesatiendepreferentementeconprogramassociales.Esdecir,unapolíticabimodal.


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Duranteelperiodo2003-2017,entérminosreales,elgastoqueoperanlasentidadesfederativasconforme a las Reglas deOperación de SAGARPA, disminuyó en un 31%.Destaquemos algunospuntosrelacionadosconelpresupuestoconcurrente:i)losrecursosparaqueoperenlasentidadesfederativassiemprehanrepresentadomenosdel6%de losrecursosdeSAGARPA; ii)apartirde2009losrecursosdestinadosparaesterubrodisminuyerondemaneraconstantehasta2016ysoloserecuperaronavaloresde2012en2017;iii)para2018,enelPPEFnoseasignaronrecursosalprogramaconcurrente;iv)lasaportacionesdeSAGARPAalosestadosalcanzaronsuspicosen2004(5.9%)y2008(5.8%)yapartirdeeseañoempezaronadisminuirhastarepresentarsóloel2.4%delpresupuestoasignadoaesta instituciónen2017ycomoyasedijonoseasignópresupuestoen2018. En conclusión, los recursos que operan los estados son muy bajos; cada año se fuecentralizandoyasuvezfuerondisminuyendo.Estosdatos introducenuntemarelevanteparaelsector:elquétantotienenqueparticiparlasentidadesfederativasenlamovilizaciónderecursosparaelcampo.LosgobiernoslocalesenMéxicotienenunaaltadependenciadelastransferenciasyprogramasfederalesdebidoenparteasupocarecaudaciónderecursospropios.Enunfuturo,esdeseable que las entidades federativasmejores su recaudación local para que también puedantenermecanismospropiosdeapoyoalsector.

Ilustración28.SAGARPA:gastofederalizado2003-2018


4.8.Comparativoprincipalesprogramas2007-2018

Al revisar losprincipalesprogramasycomponentesdeapoyoproductivoensusmodalidadesdetransferenciascondicionadas,proyectosproductivos,desarrollodecapacidades,financiamientoeinfraestructuraseencontraronlossiguientesresultados:

• EnelPPEF2018alProgramadeConcurrenciaconlasEntidadesFederativasnoseleasignópresupuesto. Esto no significa que desaparezca, pues los recursos de los componentesfederalizadoscomoelPESA,COUSSAyExtensionismosicuentanconpresupuesto;másbienla preguntaes la proporcióndel presupuestodeestos componentesque vanoperar lasentidadesfederativas.

90

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2004

2005

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2010

2011

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2013

2014

2015

2016

2017

2018

SAGARPA Estados


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• Conrespectoa2007,losdosprogramasquecuentanconpadróndeproductores(ProagroProductivoyProgan)reportanunadisminuciónañoconañodesupresupuesto,loqueseexplicaporladisminucióndelascuotasdeapoyoyladepuracióndelpadrón.

• ElProgramadeApoyoalaComercializaciónregistraunincrementode12.8%entre2007-2018 y una disminución de -7.3% entre 2013-2018. El balance general de asignaciónpresupuestalparaesteprogramaduranteelperiodo2007-2018esnegativosiconsideramoslainflación.

• En el PPEF 2018 sólo los componentes PESA, Desarrollo de Zonas Áridas, ProagroProductivo, Progan y el Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria registranincrementosconrespectoalpresupuestoaprobadoen2017.Entodosloscasoselaumentoesmenoral5%,loquesignificasólounaactualizacióndesupresupuesto.

• Los componentes o programas ganadores en términos de presupuesto son: DesarrolloProductivo Sur Sureste; PESA; Tecnificación del Riego; Programa de Fomento a laProductividadPesquerayAcuícola;PIMAF;ElCampoentusManos;JovenEmprendedor;Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural; Programa de Sanidad e InocuidadAgroalimentaria;AccesoalFinanciamiento;AgroasmexyFIRA.

• Lasituacióncambiasielanálisissehacedelperiodo2013-2018.SóloresultanconmayorespresupuestosDesarrolloProductivoSurSureste(antestrópicohúmedo);DesarrollodelasZonasÁridasyPROCAFEeImpulsoProductivoalCafé.

• Todo el rubro de financiamiento y aseguramiento (FIRA, FND y Agroasemex) durante elperiodo2003-2018disminuyeronpaulatinamenteelpresupuestoasignadoparasubsidios.

Ilustración29.Comparativopresupuestoprincipalesprogramas

ProgramaocomponenteDiferencia(%)

2007-2018 2013-2018 2017-2018

ProgramadeConcurrenciaconlasEntidadesFederativas -100.0 -100.0 -100.0

DesarrolloProductivoSurSureste(antestrópicohúmedo) 445.9 100.6 -14.8

ProyectoEstratégicodeSeguridadAlimentaria(PESA) 139.0 -13.4 2.4

DesarrolloComercialdelaAgriculturaFamiliar -100.0 -100.0

DesarrollodelasZonasÁridas 28.8 79.7 2.4

TecnificacióndelRiego 67.0 -32.6 -18.0

PROAGROCultivosBásicosyEstratégicos(antesProcampo) -25.2 -33.5 4.1

PROGANProductivo -48.2 -51.6 4.8


43

ProgramadeFomentoalaProductividadPesquerayAcuícola 733.6 -11.8 -13.6

IncentivosalaComercialización 12.8 -7.3 -11.8

ProgramadeIncentivosparaProductoresdeMaízyFrijol(PIMAF) 104.6 -6.9 -56.6

PROCAFEeImpulsoProductivoalcafé 32.1 66.7 -20.0

FAPPA -20.7 -50.9 -38.3

ElCampoentusmanos(antesPROMUSAG) 71.9 -10.9 -18.8

Jovenemprendedoryfondodetierras(2) 117.7 -38.8 -46.3

DesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRural 220.4 -51.5 -23.3

ProgramadeSanidadeInocuidadAgroalimentaria 160.1 15.3 4.8

AccesoalFinanciamiento(antesAccesoalFinanciamientoenApoyo:Pecuario,AgriculturayPesca) 115.6 -38.7 -15.8

CapitalizaciónProductivaAgrícola(antesModernizacióndemaquinariayequipo) -21.4 -21.4 2.5

AGROASEMEX 175.0 -4.3 -6.5

FideicomisosInstituidosenRelaciónconlaAgricultura(FIRA)(3) 66.7 -22.3 -16.7

FinancieraNacionaldeDesarrolloAgropecuario,Rural,ForestalyPesquero(FND) -38.7 -28.5 -50.0

AgriculturaProtegida(S)(4) -100.0

1.Losprogramascambiandenombreentreadministracionesyenalgunosañosdondenoaparecepresupuestonosignificaquenoexista,soloquenofuedesglosado

2.Enalgunosañosincluyeelfondodetierras(2008-2013)yenotrosessólojovenemprendedor(2007,2014-2015.En2016-17cambiadenombre

3.Serefierealoscomponentesdesubsidiosnoalprogramadeacreditación

4.ElComponenteexisteen2016y2017peronoestádesagregadosupresupuesto

5.Algunosprogramaseneltranscursodeltiempocambiaronypuedenestarapoyandoactividadesdistintas,porejemploelcampoentusmanos,jovenemprendedor

6.(P)ProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederación2018

Fuente:DOF,PEF2007-2017yPPEF2018

4.9.ProgramaS266ApoyoaPequeñosProductores(PAPP)


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DeacuerdoaSAGARPAelobjetivogeneraldelProgramadeApoyosaPequeñosProductoresesquelas Unidades Económicas Rurales conformadas por pequeñas productoras y productoresincrementen la disponibilidad de alimentos. La PoblaciónObjetivo (PO) que busca atender estácompuestaporhombresymujerespequeños(as)productores(as)delaszonasruralesyperiurbanas,ysucoberturaesnacionalenelámbitoruralyperiurbano,acordealaubicacióndesuPO37.

4.9.1 Falta de una definición clara de PoblaciónObjetivo. La experiencia internacional señala laimportanciadedefinireidentificarconprecisiónalapoblaciónobjetivoanivelnacional,estatalylocal,requisitoquenocumpleelPAPP.Comoseseñalóanteriormente,losapoyosdeberíandeserparapersonafísicaomoralconactividadagropecuaria,pesqueraydemásactividadeseconómicasvinculadasalmediorural,quepertenezcanalosestratosE1,E2yE3.Sinembargo,alrevisaraquienvandirigidos losapoyosporcomponentesetienequevariosdeellosdirigensusapoyosaotrosestratosdepoblación.

• El componentedeAtenciónaSiniestrosAgropecuarios vadirigidoaunapoblaciónmásampliaaldefinirenlosconceptosdeapoyoqueestosserándestinadosaproductores(as)de bajos ingresos y productores(as) agrícolas, pecuarios y acuícolas con o sin acceso alseguro. Inclusoenlosaspectosparaseleccionara laspersonasbeneficiariasseestablecedos categorías: productoresdebajos ingresos yproductores(as) agrícolas i)Con cultivosanuales con20hectáreasomenosde temporal o riego; ii) conplantacionesde frutalesperennes,caféonopalcon10hectáreasomenosdetemporaloriego,yiii)productores(as)pecuarios,conunhatoganaderode60unidadesanimalomenosdeganadomayor(bovino)o su equivalente en ganado menor. Un número importante de estos productores nopertenecenalosestratosE1,E2yE3.

• El Programa deDesarrollo de las Zona Áridas (PRODEZA) presenta una clasificación porgrado demarginación para definir losmontos de apoyo y las aportaciones de las y losproductoresquenocorrespondealadefinicióndepequeñasopequeñosproductores,porejemplo,alasylosproductoresubicadosenlocalidadesdemarginaciónbajaselespideunaaportacióndel50%,loquesignificaquenoestánenlacategoríaE1aE3

• ElcomponentedeExtensionismo,DesarrollodeCapacidadesyAsociatividadProductivaenelconceptodeapoyoacentrosdeextensionismodefineunaseriedeactividadesquesedebenrealizarquenotienenqueverconlosestratosE1aE3,“estableceformar,capacitar,dar seguimiento, acompañamiento y certificar competencias de los extensionistas,productores y productoras; monitorear el estado de la agricultura a nivel nacional eidentificaráreasdeoportunidadparaeldesarrolloruralsustentableanivelcomunitarioyregional; reunir, sintetizar y analizar información relativa a tecnología, economía ymercados; integrarycoordinarunareddeinstitucionesnacionalese internacionalesqueprovean el sustento científico y tecnológico para el desarrollo de capacidades yextensionismorural;llevaracaboaccionesdeintercambiodeexperienciasycapacitaciónaextensionistas,productoresyproductorasatravésdeacuerdosconinstitucionesnacionalese internacionales; integrar y coordinar Grupos de Extensión e Innovación TerritorialUniversitarios(GEITUniversitarios)conlaparticipacióndeestudiantesdelosúltimosgradosdelasinstitucionesdeeducaciónmediasuperiorysuperior.

• El componente Fortalecimiento a Organizaciones Rurales establece en el concepto deapoyoqueestos serándestinados a organizaciones sociales del sector rural, legalmente

37SAGARPA.(https://www.gob.mx/sagarpa/acciones-y-programas/programa-de-apoyo-a-pequenos-productores-2017)

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ProgramadeFomentoalaProductividadPesquerayAcuícola 733.6 -11.8 -13.6

IncentivosalaComercialización 12.8 -7.3 -11.8

ProgramadeIncentivosparaProductoresdeMaízyFrijol(PIMAF) 104.6 -6.9 -56.6

PROCAFEeImpulsoProductivoalcafé 32.1 66.7 -20.0

FAPPA -20.7 -50.9 -38.3

ElCampoentusmanos(antesPROMUSAG) 71.9 -10.9 -18.8

Jovenemprendedoryfondodetierras(2) 117.7 -38.8 -46.3

DesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRural 220.4 -51.5 -23.3

ProgramadeSanidadeInocuidadAgroalimentaria 160.1 15.3 4.8

AccesoalFinanciamiento(antesAccesoalFinanciamientoenApoyo:Pecuario,AgriculturayPesca) 115.6 -38.7 -15.8

CapitalizaciónProductivaAgrícola(antesModernizacióndemaquinariayequipo) -21.4 -21.4 2.5

AGROASEMEX 175.0 -4.3 -6.5

FideicomisosInstituidosenRelaciónconlaAgricultura(FIRA)(3) 66.7 -22.3 -16.7

FinancieraNacionaldeDesarrolloAgropecuario,Rural,ForestalyPesquero(FND) -38.7 -28.5 -50.0

AgriculturaProtegida(S)(4) -100.0

1.Losprogramascambiandenombreentreadministracionesyenalgunosañosdondenoaparecepresupuestonosignificaquenoexista,soloquenofuedesglosado

2.Enalgunosañosincluyeelfondodetierras(2008-2013)yenotrosessólojovenemprendedor(2007,2014-2015.En2016-17cambiadenombre

3.Serefierealoscomponentesdesubsidiosnoalprogramadeacreditación

4.ElComponenteexisteen2016y2017peronoestádesagregadosupresupuesto

5.Algunosprogramaseneltranscursodeltiempocambiaronypuedenestarapoyandoactividadesdistintas,porejemploelcampoentusmanos,jovenemprendedor

6.(P)ProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederación2018

Fuente:DOF,PEF2007-2017yPPEF2018

4.9.ProgramaS266ApoyoaPequeñosProductores(PAPP)


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constituidasquenopersigan finesde lucro y/opolítico y cuyoobjeto social les permitadesarrollar,entreotras,lasactividadesprevistasporelartículo143delaLeydeDesarrolloRuralSustentable;locualseráenrazóndelossiguientesconceptosymontosmáximos.Esdecir,acualquierorganización, independientementedesi trabajanonoconpequeñasypequeñosproductores.

• ElcomponentePROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé,aligualqueenloscasosanteriores,está dirigido a las y los productores al definir en los criterios de elegibilidad que elcomponente apoyará a personas físicas, morales y grupos de trabajo que presentensolicituddeapoyoconformealAnexoXIII“ListadodeProductoresIntegralesdelaPersonaMoralSolicitantedelasReglasdeOperación”vigentes,teniendoprioridadlossolicitantesque se encuentren ubicados en los polos de desarrollo determinados por la UnidadResponsable.

• Situación similar sucede con el Programa de Apoyos para Productores deMaíz y Frijol(PIMAF) al definir que los apoyos serán destinados a personas físicas dedicadas a laproduccióndemaízy/ofrijolubicadasenlosestadosdeChiapas,Guerrero,Oaxaca,PueblayVeracruz;asícomoenlosmunicipiosdemedio,altoymuyaltogradodemarginaciónenelrestodelasentidadesfederativas.

• ElFondoparaelApoyoaProyectosProductivosenNúcleosAgrarios(FAPPA)nosegmentala población por estratos, se propone apoyar a todos al definir que los apoyos serándestinados a hombres ymujeres quehabitanpreferentemente enNúcleosAgrarios coninfraestructura básica, equipo, insumos, especies pecuarias y asesoría técnica para laimplementacióndeproyectosproductivos.

• Sucede igual con el Componente de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua(COUSSA)quedefinelosapoyosserándestinadosapersonasfísicasomoralesorganizadasengruposdenominadoscomitéproproyecto,quesededicanaactividadesdeproducciónagrícolaypecuaria,ubicadasenlosmunicipiosacordadosencadaentidadfederativacomodemayorprioridadporelgradodedeterioro,escasezosobreexplotacióndesusrecursosproductivosprimarios(suelo,aguayvegetación).

Ilustración30.Tipodebeneficiarioporcomponente

Componente Tipodebeneficiario

ArráigateJoven-ImpulsoEmprendedor

Organizaciónlegalmenteconstituidaogrupoinformal,integradoporpersonasproductoras,cuyos(as)socios(as)conplenoderechoointegrantes,seanensutotalidadpersonasde18a35añosdeedadqueformenpartedelosEstratosE1,E2yE3

AtenciónaSiniestrosAgropecuarios

Productores(as)debajosingresosyproductores(as)agrícolas,pecuariosyacuícolasconosinaccesoalseguro

ProgramadeDesarrollodeProgramadeDesarrollodelasZonaÁridas(PRODEZA)

Productoresdandoprioridaddeacuerdoacriteriosdepobrezaygruposlegalmenteconstituidos


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ElCampoenNuestrasManos

Organizaciónlegalmenteconstituidaogrupoinformal,integradoporpersonasproductoras,cuyos(as)socios(as)conplenoderechoointegrantes,seanensutotalidadmujeresmayoresde18añosyhasta65añoscumplidos,encondicióndepobrezaypequeñasproductoraspertenecientesalosestratosE1,E2yE3

Extensionismo,DesarrollodeCapacidadesyAsociatividadProductiva

pequeños(as)productores(as)yaseademaneraindividual,organizadosengrupooconstituidoscomopersonamoraldelsectorruralpertenecientesalosestratosE1,E2yE3

FortalecimientoaOrganizacionesRurales

Organizacionessocialesdelsectorrural,legalmenteconstituidasquenopersiganfinesdelucroy/opolítico

PROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé

Personasfísicasymoralesquesededicanalaproduccióndecafépararenovarorepoblarsuscafetalesdebidoalabajaproductividadquepresentan

ProgramadeApoyosparaProductoresdeMaízyFrijol(PIMAF)

personasfísicasdedicadasalaproduccióndemaízy/ofrijolubicadosenlosestadosdeChiapas,Guerrero,Oaxaca,PueblayVeracruz;asícomoenlosmunicipiosdemedio,altoymuyaltogradodemarginaciónenelrestodelasentidadesfederativas

ProyectosProductivos(FAPPA) hombresymujeresquehabitanpreferentementeenNúcleosAgrarios

InfraestructuraProductivaparaelAprovechamientoSustentabledelSueloyAgua(EjecuciónNacional)

personasfísicasomoralesorganizadasengruposdenominadoscomitéproproyecto,quesededicanaactividadesdeproducciónagrícolaypecuaria,ubicadasenlosmunicipiosacordadosencadaentidadfederativacomodemayorprioridadporelgradodedeterioro,escasezosobreexplotacióndesusrecursosproductivosprimarios(suelo,aguayvegetación)

ProyectodeSeguridadAlimentariaparaZonasRurales

Losapoyosserándestinadosapoblaciónencondicióndepobrezaypobrezaextremaquerealicenopretendanrealizaractividadesagropecuarias,acuícolasypiscícolas

Fuente:ROP2017.SAGARPA

4.9.2. Otra de las recomendaciones internacionales sobre política pública es que los programasdebensercomponentescoordinadosycomplementariosentresí,ocoordinadosporunasolaárea,detalformaquelasylosproductoresrecibanunconjuntoarticuladodeservicioscomplementariossuficientespara resolver losproblemasyestimularprocesosdedesarrollocrecientementeauto-sustentados.

El PAPP no cumple ninguna de las dos características. Los componentes no se encuentranarticuladosentresí,másbiencadaunodeellosoperacomounprogramaporsímismoyotorgacercadedosotresservicios.Tampocopuedearticularmásdeuncomponente,puesvariosdeellosestablecencomocondiciónquenohayarecibidoincentivososubsidiosdeotrocomponenteparalosmismosconceptosaprobados.


47

Cuatrodeloscomponentesdanapoyosparaproyectosproductivos;seisbrindanasistenciatécnicaosoportetécnico;tresdanpaquetesproductivos,unoatiendesiniestrosagropecuarios,otroapoyaelfortalecimientodelasorganizacionesyunamásesparadesarrollodecapacidades.

Ilustración31.Tiposdeapoyoporcomponente

Componente Conceptodeapoyo

ArráigateJoven-ImpulsoEmprendedor

I.CapacitaciónyConsultoría;II.ProyectosdeProducciónPrimariayAgregaciónDeValor;III.Asistenciatécnica;IV.Diseñodemarcadelproductoterminadoysusaplicaciones

AtenciónaSiniestrosAgropecuarios

I.SeguroAgrícola,Pecuario,AcuícolaoPesqueroCatastróficoyII.ApoyosDirectos

PRODEZA Proyectosintegralesdedesarrolloruralterritorialpreferentemente

ElCampoenNuestrasManos

I.Paquetesproductivosparaelautoconsumo;II.ProyectosdeProducciónprimariayagregacióndevalor,yIII.Accionesdeinducciónestratégica,soportetécnico–metodológicoyseguimiento


I.Extensionistas,II.CentrosdeExtensionismo,

FortalecimientoaOrganizacionesRurales

I.Profesionalización,II.Equipamiento,III.Comunicación,IV.GastosInherentesalaEjecucióndelPlandeTrabajo

PROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé

I.Infraestructura,equipamientoeinsumos,II.Adquisiciónyestablecimientodeplantaproducidasenviverosacreditadosyconmaterialgenéticocertificado,III.Paquetetecnológico,IV.Capacitación,asistenciatécnicaespecializada,V.ActualizaciónPadrónNacionalCafetalero,yVI.Incentivoparapagodeinspecciónexternaparacertificaciónorgánica

PIMAF I.PaqueteTecnológicomaízyII.PaqueteTecnológicofrijol

FAPPA I.AportaciónDirecta,paraGrupossinformalidadjurídica(proyectosyotrosgiros)yII.AportaciónDirecta,paralosGruposlegalmenteconstituidos


I.Infraestructuraparacaptación,manejoyalmacenamientodeagua,II.Prácticasdeconservacióndesueloyagua,III.Proyectos(elaboraciónyejecución)yIVSoportetécnico

PESA

I.Infraestructura,equipo,materialvegetativo,especieszootécnicas,piscícolasyacuícolas,II-Serviciosintegralesparalaimplementacióndeestrategiasdedesarrolloparalaseguridadalimentariaynutricional,lapromoción,diseño,ejecuciónyelacompañamientodeproyectos,III.Serviciosdeasistenciatécnicaysoportetécnico-metodológico,bajolametodologíaFAO,yIV.

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ServiciosdesupervisióndeldesempeñoyseguimientodelacalidaddelosserviciosprofesionalesdelasADR


El segundo criterio de política que no cumple es que el programa sea operado por unamismainstancia.EnelcasodelPAPPintervienenseisdirecciones,unaComisiónNacional(CONAZA)yunaCoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial.Todasellasnotienenunamismalíneademando,puespertenecenaSubsecretaríasdiferentesodependendirectamentedelSecretariodeSAGARPA.Unamuestra de esta falta de integración es que cada una de ellas genera su propio listado debeneficiarios y a la fecha no han logrado integrar el padrón único de beneficiarios del PAPP.TampocoexisteunaMatrizdeIndicadoresparaResultados(MIR)quetengacongruencialógicaanivelverticalyhorizontalpuesloquesereportaenlaMIR2017esquecadacomponentetengaalmenosunindicador,aunquenoestérelacionadoconelrestodelosindicadores.

Ilustración32.Unidadresponsableporcomponente

Componente UnidadResponsable

ArráigateJoven-ImpulsoEmprendedorDirecciónGeneraldeDesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRuralyDirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural

AtenciónaSiniestrosAgropecuarios DirecciónGeneraldeAtenciónalCambioClimáticoenelSectorAgropecuario;

PRODEZA ComisiónNacionaldelasZonasÁridas(CONAZA).

ElCampoenNuestrasManos DirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural


DirecciónGeneraldeDesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRural.

FortalecimientoaOrganizacionesRurales CoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial

PROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé DirecciónGeneraldeFomentoalaAgricultura

PIMAF DirecciónGeneraldeProductividadyDesarrolloTecnológico(DGPDT),

FAPPA CoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial


DirecciónGeneraldeProducciónRuralSustentableenZonasPrioritarias

PESA DirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural


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ServiciosdesupervisióndeldesempeñoyseguimientodelacalidaddelosserviciosprofesionalesdelasADR


El segundo criterio de política que no cumple es que el programa sea operado por unamismainstancia.EnelcasodelPAPPintervienenseisdirecciones,unaComisiónNacional(CONAZA)yunaCoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial.Todasellasnotienenunamismalíneademando,puespertenecenaSubsecretaríasdiferentesodependendirectamentedelSecretariodeSAGARPA.Unamuestra de esta falta de integración es que cada una de ellas genera su propio listado debeneficiarios y a la fecha no han logrado integrar el padrón único de beneficiarios del PAPP.TampocoexisteunaMatrizdeIndicadoresparaResultados(MIR)quetengacongruencialógicaanivelverticalyhorizontalpuesloquesereportaenlaMIR2017esquecadacomponentetengaalmenosunindicador,aunquenoestérelacionadoconelrestodelosindicadores.

Ilustración32.Unidadresponsableporcomponente

Componente UnidadResponsable

ArráigateJoven-ImpulsoEmprendedorDirecciónGeneraldeDesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRuralyDirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural

AtenciónaSiniestrosAgropecuarios DirecciónGeneraldeAtenciónalCambioClimáticoenelSectorAgropecuario;

PRODEZA ComisiónNacionaldelasZonasÁridas(CONAZA).

ElCampoenNuestrasManos DirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural


DirecciónGeneraldeDesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRural.

FortalecimientoaOrganizacionesRurales CoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial

PROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé DirecciónGeneraldeFomentoalaAgricultura

PIMAF DirecciónGeneraldeProductividadyDesarrolloTecnológico(DGPDT),

FAPPA CoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial


DirecciónGeneraldeProducciónRuralSustentableenZonasPrioritarias

PESA DirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural

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En laevaluaciónalprograma¸enelmarcodelprogramadeevaluacionesdelCONEVAL2016, serealizaronobservacionessimilaresquenomodificóSAGARPAaldiseñarelProgramaen2017con11componentesenlugardeseis,loqueindicaqueelPAPPnoresolviólosproblemasobservadosenlaevaluaciónde2016.Endichaevaluaciónseconcluíalosiguiente:

• NohayunadefiniciónclaradelaPOensuscomponentes;dichaheterogeneidadnopermiteidentificardeformaclaraquepertenezcanaunmismouniversoenfuncióndelproblemaidentificado por el programa y que y que atienda a pequeños productores. Además, ladefiniciónnoestáenposibilidadesdecumplirloqueseñalaelArt.75delaLFPRHrespectode identificar con precisión la PoblaciónObjetivo, tanto por grupo específico como porregióndelpaís, entidadymunicipio. LaMIRno correspondeaunamatrizdeprograma:presenta los siguientes problemas: tres componentes no establecieron en su narrativaincrementodelaproductividadypequeñosproductoresrurales;noseestablececomosemedirálaproductividad;losmétodosdecálculodelosindicadoresdecomponentes,porsuconstrucción,notienenqueverconlaproductividadsinoconelaccesoalosbeneficios,yno se construyó laMIR con las actividades transversales sino a partir de componentes(MOCYR-CONEVAL-SAGARPA,2016).

• SobrelamedicióndelindicadordePropósito“noexistenevidenciasdecómosemedirálaproductividad,especialmentecuandolosefectospositivosdelprograma,nosereflejandemanerainmediata,sinoesprobablequeenlossiguientesaños.Enlosmediosdeverificaciónsehabladeinformes,reportes,expedientes,basededatos,sinembargonoexisteevidenciadocumentalenlainformaciónentregadaporlaSAGARPAqueseñalelametodologíaparalamedicióndelindicador.

• Seobservaquelosobjetivosdelcomponentesonindependientesunodelotroyellogrodeunobjetivononecesariamentepermiteellogrodelotroobjetivoy,alrevés,noalcanzarlametaenunobjetivonoimpactaeldesempeñodecualquierotroobjetivo.


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En laevaluaciónalprograma¸enelmarcodelprogramadeevaluacionesdelCONEVAL2016, serealizaronobservacionessimilaresquenomodificóSAGARPAaldiseñarelProgramaen2017con11componentesenlugardeseis,loqueindicaqueelPAPPnoresolviólosproblemasobservadosenlaevaluaciónde2016.Endichaevaluaciónseconcluíalosiguiente:

• NohayunadefiniciónclaradelaPOensuscomponentes;dichaheterogeneidadnopermiteidentificardeformaclaraquepertenezcanaunmismouniversoenfuncióndelproblemaidentificado por el programa y que y que atienda a pequeños productores. Además, ladefiniciónnoestáenposibilidadesdecumplirloqueseñalaelArt.75delaLFPRHrespectode identificar con precisión la PoblaciónObjetivo, tanto por grupo específico como porregióndelpaís, entidadymunicipio. LaMIRno correspondeaunamatrizdeprograma:presenta los siguientes problemas: tres componentes no establecieron en su narrativaincrementodelaproductividadypequeñosproductoresrurales;noseestablececomosemedirálaproductividad;losmétodosdecálculodelosindicadoresdecomponentes,porsuconstrucción,notienenqueverconlaproductividadsinoconelaccesoalosbeneficios,yno se construyó laMIR con las actividades transversales sino a partir de componentes(MOCYR-CONEVAL-SAGARPA,2016).

• SobrelamedicióndelindicadordePropósito“noexistenevidenciasdecómosemedirálaproductividad,especialmentecuandolosefectospositivosdelprograma,nosereflejandemanerainmediata,sinoesprobablequeenlossiguientesaños.Enlosmediosdeverificaciónsehabladeinformes,reportes,expedientes,basededatos,sinembargonoexisteevidenciadocumentalenlainformaciónentregadaporlaSAGARPAqueseñalelametodologíaparalamedicióndelindicador.

• Seobservaquelosobjetivosdelcomponentesonindependientesunodelotroyellogrodeunobjetivononecesariamentepermiteellogrodelotroobjetivoy,alrevés,noalcanzarlametaenunobjetivonoimpactaeldesempeñodecualquierotroobjetivo.

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