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Agradecimiento especial por sus importantes aportes a:

Departamento Nacional de Planeación - DNP

Oficina del Alto Comisionado para la Paz - OACP

Consejeros Nacionales de Planeación

Senadora Claudia López y su Equipo

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CONTENIDOS

I. Introducción

II. Agendas Territoriales de Paz

III. Contenidos de las Agendas Territoriales de Paz

A. Desarrollo integral sostenible y el ordenamiento territorial B. Atención integral a las Víctimas del conflicto C. Construcción de Estado desde las regiones D. Generación de capacidades ciudadanas para la identificación y transformación de

conflictos E. Construcción de Economías variables y solidarias para combatir las economías

ilegales F. Desarrollo con enfoque territorial diferenciado G. Presencia y control territorial a partir del monopolio de la seguridad y la justicia H. Generación de acciones de ganancia rápida para la construcción de confianza

alrededor de la paz territorial.

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Lineamientos para la inserción del enfoque de Paz en los

Planes de desarrollo Departamental y Municipal

I. Introducción

Este documento preparado por el Consejo Nacional de Planeación en alianza con el

Departamento Nacional de Planeación, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz,

con el acompañamiento de actores políticos y académicos; tiene por objetivo

presentarle a las Entidades territoriales, Consejos Territoriales de Planeación, a los

Consejos Municipales y Asambleas Departamentales, una serie de lineamientos

claves para la inserción del enfoque de paz en los Planes de Desarrollo Territorial

(PDT).

Las entidades territoriales afectadas por diversos fenómenos ligados al conflicto

armado (presencia de grupos armados, actividades económicas ilegales, debilidad

institucional, presencia de víctimas) y a la ausencia de Estado y mercado en gran

parte de su territorio se enfrentan a un reto único de planeación y ejecución que les

permita aprovechar el escenario de posconflicto como una oportunidad para el

desarrollo y el bienestar de sus poblaciones.

Los esfuerzos de los gobiernos para construir Estado, y para avanzar en la

construcción de instituciones democráticas y de una estructura económica moderna

e incluyente se han centrado a duras penas en la Colombia urbana y semiurbana. De

forma que una amplia porción del territorio nacional, correspondiente a “la

Colombia rural” (que concentra aún el tercera parte de la población del país) ha

quedado marginada de dichos procesos y con ello ha quedado a merced de distintos

agentes que han “reemplazado” el papel del Estado en lo local.

El presente documento recoge también los lineamientos metodológicos recogidos en el marco de la Estrategia de incidencia para la incorporación de la Construcción de Paz en los Planes de Desarrollo Territorial (PDT), liderada por la mesa técnica interinstitucional compuesta por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP); el Despacho del Ministro Consejero para el Posconflicto, los Derechos Humanos y la Seguridad; y el Departamento Nacional de Planeación (DNP). Esta estrategia tiene como objetivo generar herramientas e instrumentos que puedan ser adoptados a las particularidades del territorio, para que los entes territoriales

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incluyan de manera transversal temas y tareas claves concernientes a la paz en sus PDT y en otros instrumentos de planificación. De igual forma, pretende posicionar la paz como un propósito de toda la población nacional. Desde el Consejo Nacional de Planeación consideramos que el instrumento más idóneo para la inserción del enfoque de paz en los PDT son las “Agendas Territoriales de Paz, para las cuales proponemos la siguiente estructuración de contenidos:

II. Agendas Territoriales de Paz - ATPs

Las Agendas Territoriales de Paz son apuestas participativas e incluyentes que orientan en el corto, mediano y largo plazo, los objetivos, estrategias y proyectos territoriales para la construcción de paz, así como la movilización de recursos y generación de capacidades para su materialización. Las Agendas Territoriales para la Construcción de Paz - ATCP deben contar con mecanismos para la identificación de líneas de acción- prioridades de paz, para su planeación estratégica (cadena de valor) y articulación de recursos técnicos y económicos para la implementación de programas y proyectos. Para el adecuado desarrollo de estos mecanismos es indispensable el reconocimiento de las lecciones aprendidas y experiencias de construcción de paz vigentes en los territorios, así como el fortalecimiento de las capacidades de los actores territoriales y nacionales para su pertinente implementación. La estructura de dichas ATCP deberá garantizar de una parte una lectura del conflicto construyendo líneas de base territorial a partir de las cuales se adelante una caracterización de los principales generadores de conflictos en el territorio. Las entidades territoriales deben contar con la autonomía para llevar a cabo un proceso de priorización territorial, que les permita a las administraciones diagnosticar el estado actual de territorio y su población e identificar así las prioridades de inversión. De esta manera, en los PDT debe quedar un apartado que identifique los problemas del municipio por vereda y proponga un plan de acción y ejecución En las entidades territoriales existe una presencia diferenciada del Estado que genera brechas debido a la incapacidad de proveer los bienes públicos mínimos requeridos. El nuevo escenario de planificación regional deberá abordarse a través

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de Agendas Territoriales para la Paz las cuales como minino deberán estar estructuradas a partir de los siguientes ejes:

I. Desarrollo integral sostenible y el ordenamiento territorial J. Atención integral a las Víctimas del conflicto K. Construcción de Estado desde las regiones L. Generación de capacidades ciudadanas para la identificación y

transformación de conflictos M. Construcción de Economías variables y solidarias para combatir las

economías ilegales N. Desarrollo con enfoque territorial diferenciado O. Presencia y control territorial a partir del monopolio de la seguridad y la

justicia P. Generación de acciones de ganancia rápida para la construcción de confianza

alrededor de la paz territorial.

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A. Desarrollo rural integral sostenible y ordenamiento territorial

Los esfuerzos de los gobiernos para construir Estado, y para avanzar en la construcción de instituciones democráticas y de una estructura económica moderna e incluyente se han centrado a duras penas en la Colombia urbana y semiurbana. De forma que una amplia porción del territorio nacional, correspondiente a “la Colombia rural” (que concentra aún el tercera parte de la población del país) ha quedado marginada de dichos procesos y con ello ha quedado a merced de distintos agentes que han “reemplazado” el papel del Estado en lo local. El conflicto armado ha afectado principalmente a territorios que enfrentan grandes desafíos en términos de desarrollo integral, sostenibilidad ambiental y ordenamiento territorial. El 88% de los municipios donde la incidencia del conflicto es alta y muy alta, son municipios clasificados como rurales y rurales dispersos (Documento CONPES 3850, 2015). Dentro de este eje temático se identifican problemáticas y conflictividades relacionadas con: propiedad y uso de la tierra, presencia de zonas de reserva ecológica, disponibilidad de recursos naturales, planes de ordenamiento territorial, actividades agropecuarias, forestales y mineras en el territorio, oferta para el campo en infraestructura, bienes y servicios públicos, seguridad alimentaria, y productividad rural, necesidades de resguardos indígenas, consejos comunitarios y zonas de reserva agrícola, entre otros. Para este eje se hace también indispensable insertar el enfoque veredal. Más que proponer acciones globales a nivel municipal, los Planes de desarrollo territorial deben tener un enfoque de acciones e inversiones a nivel veredal. Esto en el marco de la necesidad de cerrar las brechas entre lo urbano y lo rural. En el escenario de postconflicto es prioritario lograr la inclusión al desarrollo de los territorios que no han tenido presencia de Estado y que han estado excluidos de las lógicas modernas de mercado y ciudadanía. De esta manera, el objetivo específico es lograr la construcción de líneas base o diagnósticos de necesidades y planes de acción y ejecución por vereda. Para el establecimiento de planes de acción, será útil que los PDT incluyan ejercicios orientados a estimar el valor per cápita de las inversiones requeridas.

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Es de vital importancia incluir un enfoque veredal a través del cual más halla que proponer acciones globales a nivel municipal, los PDT deben tener un enfoque de acciones e inversiones para este nivel territorial. Esto en el marco de la necesidad de cerrar las brechas entre lo urbano y lo rural. En el escenario de postconflicto es prioritario lograr la inclusión al desarrollo de los territorios que no han tenido presencia de Estado y que han estado excluidos de las lógicas modernas de mercado y ciudadanía. En conclusión el campo es el escenario y la victima principal del conflicto, por ello debe ser la más alta prioridad en las ATCP, para reconstruirlo desde sus estructuras político-económicas y desde su tejido social. La tenencia de la tierra y su uso se deben replantear a partir de una real reforma agraria. Los seis (6) millones de hectáreas arrebatadas a los campesinos deben ser restituidas y la vocación agrícola de los territorios de ser rescatada para garantizar la seguridad alimentaria. El restablecimiento de las vías interveredales es esencial para garantizar el desarrollo de la economía rural.

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B. Atención integral a las Víctimas del conflicto

Según el Registro Único de Víctimas, Colombia cuenta con 7.640.180 víctimas del conflicto armado registradas, que deben ser sujetos de reparación, cuyas afectaciones se presentaron en territorios de alta presencia de grupos armados ilegales, pobreza y baja institucionalidad (Red Nacional de Información -Unidad Para la Atención y Reparación Integral de Víctimas. Registro Único de Víctimas, 2016). Por ello también cuenta con una Política de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas del Conflicto Armando Interno. Además, las víctimas han sido el centro de los actuales diálogos de paz, priorizando la garantía de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, como temas en los que la nación y los gobiernos territoriales tendrán que hacer enormes esfuerzos. Este eje temático recoge las problemáticas y conflictividades asociadas a la violación de derechos humanos en el marco del conflicto armado (delitos de lesa humanidad, genocidio, crímenes de guerra, secuestro, tortura, ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada, violencia sexual, desplazamiento forzado, uso de minas antipersonales, y reclutamiento de menores, entre otros), y a la implementación de los componentes de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras. Diseño y fortalecimiento de las Rutas de atención integral a mujeres víctimas del conflicto armado , especialmente campesinas estos se encuentran las áreas de influencia de Grupos Armados Organizados al Margen de la ley en donde las mujeres han estado y están sujetas a amenazas, señalamientos, detenciones, secuestros, raptos, agresiones, discriminaciones y a todo tipo de hechos violentos por causa de su participación social, política, ubicación geográfica o por el hecho de reclamar y defender sus derechos, pero en la mayoría de las ocasiones, por el sólo hecho de ser mujer. En esta medida, se hace inminente e importante, por un lado la resignificación y reestructuración de un estado patriarcal que ha permitido las diferentes formas de violencia basadas en género, dicho cambio se debe iniciar a través de la adopción por parte de los gobiernos territoriales del enfoque diferencial, de género, de derechos y equidad para las mujeres; y de otro lado, diseñar y transversalizar acciones de prevención, atención, asistencia y reparación integral en el marco del conflicto interno armado, de acuerdo con las consecuencias desproporcionadas que esto ha significado y generado en el país, teniendo en cuenta las solicitudes directas

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realizadas por las mujeres y organizaciones de víctimas con respecto a sus necesidades, impacto de las violaciones a sus derechos y la particularidad de los mismos dependiendo de las características etarias, étnicas, de orientación sexual e identidad de género, discapacidad y ubicación geográfica o lugar de origen (sea esta rural, en aislamiento voluntario, confinadas, dispersas o urbana), en donde dichos efectos diferenciados se exacerban.

C. Construcción de Estado desde las regiones

Es necesario que la presencia estatal se lleve a las regiones que no la han tenido, hecho que ha sido un síntoma principal del abandono y la marginalidad. Por esto se debe construir Estado desde las regiones, de forma que sea posible contar con instituciones de justicia, seguridad, recaudo tributario e inversión pública que sean eficientes, completas y modernas. Si se cuenta con este tipo de instituciones completas y confiables en regiones que no han tenido acceso a las mismas, podrán crearse sinergias institucionales que mejoren la calidad de vida de la ciudadanía y la calidad de la ejecución y administración pública. Dentro de este eje temático se identifican las problemáticas y conflictividades relacionadas con una débil gestión institucional de los municipios (capacidades de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación, rendición de cuentas, articulación con la sociedad civil), y con una débil o baja participación de la sociedad civil en espacios de participación, veeduría ciudadana, construcción de agendas de desarrollo y paz, iniciativas de paz existentes, interlocución con la institucionalidad, entre otras. En este eje también se identifican las capacidades de la institucionalidad y de la sociedad civil frente a la construcción de paz (abordaje de conflictos, diálogo, concertación, mecanismos de resolución pacífica.

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D. Generación de capacidades ciudadanas para la identificación y

transformación de conflictos

En este eje temático es fundamental articular esfuerzos alrededor de la generación de capacidades ciudadanas. Por un lado, esto se logra ofreciendo las mínimas condiciones de participación ciudadana que permitan a las comunidades proponer soluciones para sus necesidades, colaborar en los mecanismos para suplirlas y capacidad de ejercer veeduría sobre la ejecución de la inversión pública, aprovechando los mecanismos locales de la organización social. El diseño y aprobación del PDT debe complementarse estrechamente con ejercicios de presupuestos participativos y audiencias públicas con participación de la comunidad y los concejales a partir del segundo semestre de 2016, con el fin de que en cada vereda se definan los proyectos que deben priorizarse dentro del rubro de inversión territorializada de manera participativa. En este sentido los gobiernos territoriales deberían presentarle al Concejo la propuesta de inversión de su presupuesto total (recursos de libre inversión del SGP, recursos propios y deuda) distinguiendo el porcentaje que propone para funcionamiento y su desglose, el que propone para inversión general, y el que propone para inversión territorializada (es decir por veredas y centros poblados del respectivo municipio) En este mismo proceso, las entidades territoriales deberían, en conjunto con el Consejo de Planeación, organizar audiencias públicas por veredas y centros poblados para acordar con los concejales y comunidad la priorización de los proyectos de inversión por sector. El objetivo es que cada entidad territorial pueda diseñar un PDT de forma participativa, que le permita conocer de antemano cuáles territorios específicos deben ser priorizados en las inversiones haciendo énfasis en lo rural y diseñar estas inversiones de tal forma que su ejecución se realice de forma veredal con el objetivo de lograr un mayor impacto en la construcción de paz territorial.

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A continuación se presentan algunas propuestas de líneas de programas a considerar para el fortalecimiento de la participación ciudadana y la transformación no violenta de conflictos, a través de los planes de desarrollo territorial.

Promoción y garantía del derecho a la participación ciudadana y a la organización social por parte de las administraciones públicas departamentales, municipales y distritales.

Difusión y publicidad sobre las instancias de participación y la participación como derecho constitucional fundamental del ciudadano.

Mapeo y apoyo a las instancias de participación existentes y funcionales en su nivel territorial, fortaleciendo la discusión de políticas, planes y programas en dichos escenarios, así como acatando y dando cumplimiento a los compromisos suscritos en las mismas.

Fortalecimiento de los Sistemas Locales de Planeación y de los Consejos Territoriales de Planeación.

Realizar ejercicios de presupuestos participativos en los distintos niveles de organización territorial del país.

Apoyo a iniciativas de control social enfocadas a promover el seguimiento y la evaluación a la gestión de las autoridades públicas del orden departamental, municipal y distrital.

Apoyo a estrategias de rendición de cuentas y acceso a la información pública.

Apoyo a las organizaciones comunitarias y sociales para que ejerzan su derecho a la participación en el marco del artículo 103 de la Constitución Política de 1991.

Transformación pacífica de conflictos y dialogo social

Diagnosticar la conflictividad social presente en el territorio, implica entender que ésta da cuenta de una situación de conjunto, no de un hecho particularizado. Se recomienda hacer énfasis en conflictos socio económico, socios ambientales e interétnicos.

Realizar ejercicios de capacitación para diálogo social dirigidos a funcionarios públicos territoriales del nivel municipal, departamental y nacional, y con organizaciones de la sociedad civil.

Elaborar protocolos municipales para el diálogo social y la transformación pacífica de conflictos territoriales, que tengan presente las instancias de participación y diálogo existentes en el territorio.

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E. Construcción de Economías variables y solidarias

El 60% de los cultivos ilícitos, censados en 2013 y 2014, se concentró en municipios y departamentos altamente afectados por el conflicto armado. En estos mismos años, las fronteras con Perú, Brasil y Panamá se consolidaron como los principales focos de minería ilegal y explotación ilícita de recursos naturales (DNP, 2015). Para atender este problema, el PND ha planteado los objetivos de fortalecer la articulación del Estado en un marco de política criminal coherente, eficaz y con enfoque restaurativo y de enfrentar el problema de las drogas desde una perspectiva integral y equilibrada.2 Además, desde los diálogos de paz se ha propuesto una solución con un enfoque de desarrollo rural, lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico, y programas para tratar el consumo de drogas como un problema de salud pública. Las principales problemáticas asociadas a este eje temático son la presencia de cultivos ilícitos, de economías ilegales, la carencia de alternativas productivas sostenibles y el consumo de sustancias psicoactivas.

Es necesario construir capacidades económicas de generación de ingresos que

dinamicen el mercado de las regiones, de forma que se ofrezcan oportunidades

distintas a las opciones de las fuentes de ingresos ilegales y se comience a generar

un tejido de economías locales viables.

Es estructural incluir desde los planes de desarrollo territorial políticas para

impulsar las cooperativas en las distintas líneas de importancia económico-social

que sean pertinentes en cada entidad territorial; Fomentar una política de compras

oficiales que beneficie y estimule el cooperativismo y la asociatividad cooperativa;

Crear fondos y destinar recursos presupuestales para apoyar la promoción de

cooperativas especialmente rurales. Adoptar políticas sociales y culturales para

mostrar a la población las ventajas y las alternativas de la cooperación.

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F. Desarrollo con enfoque territorial diferenciado

El Enfoque Territorial diferenciado busca integrar los territorios por un lado hacia su interior, y por otro lado, con el resto de la economía nacional. Se persigue la revitalización y reestructuración progresiva y la adopción de nuevas funciones y demandas a partir de la integración de espacios, agentes, mercados y políticas públicas, trascendiendo lo espacial.

La planificación del desarrollo debe diferenciar claramente el territorio étnico, el territorio de parque natural, el territorio de frontera, el territorio de selva, el territorio insular y el territorio de borde costero, y el territorio andino.

El territorio debe ser considerado como un producto social e histórico dotado de recursos naturales, formas de producción, consumo e intercambio y red de Instituciones. El Enfoque Territorial reconoce la complejidad de los territorios urbanos y rurales con clara diferenciación.

El enfoque territorial diferenciado debe garantizar una gestión sostenible de los Recursos Naturales, y de la forma como se relacionan las políticas públicas y las poblaciones que requieren un tratamiento diferencial. Por ejemplo un elemento que caracteriza y diferencia los territorios rurales es su dependencia de la base de recursos naturales. Es necesario el apoyo y puesta en marcha de mecanismos tales como: Denominaciones de Origen, Producción Orgánica, Sistema de producción más limpia, Gestión y Certificación de Calidad ambiental.

De acuerdo con el documento de Rutas para la Paz – Lineamientos para la planificación de la Amazonia Colombiana las comunidades indígenas están en problemas. La presencia conflictiva dentro de su estructura social de dos formas de organización y gobierno en figura de las asociaciones indígenas legalmente constituidas, por una parte, y por la otra los sabedores, que compiten en una batalla desequilibrada por el manejo del poder. La mayoría de los municipios que se ubican selva adentro su territorio está comprometido como reserva forestal, parques nacionales naturales o resguardos indígenas. Lo anterior no permite que las inversiones públicas en obras públicas puedan darse, los asentamientos humanos no puedan legalizar su posesión sobre porciones del territorio y las entidades de apoyo no tienen competencia en su jurisdicción (Banco Agrario, CORPOICA, UMATAS). (Miraflores, Cararú, El Retorno, Calamar, Pacoa y los corregimientos departamentales en Amazonas).

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Los asentamientos nucleados dispersos deben arreglárselas como puedan para darle continuidad a la dinámica administrativa, económica y social. En las pocas veces que establecen relaciones con las cabeceras municipales es para el pago de salarios y mantenimiento de los servicios, presencia de la autoridad pública, funciones electorales, prestación y mantenimiento de servicios públicos como energía, acueducto y comunicaciones, de vez en cuando funciones de policía y justicia. Estas formas de ocupación del territorio absolutamente distintas deben ser tratadas y abordas desde enfoques de desarrollo territorialmente diferenciados en temas como:

Tratamiento diferenciado para el aprovechamiento de sus recursos naturales La incompatibilidad fronteriza Las transferencias predefinidas La tenencia, ocupación y uso del suelo La titulación de predios conforme la ley 160 de 1994 La planificación regional conforme las afinidades culturales de los pueblos étnicos.

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G. Presencia y control territorial a partir del monopolio de la

seguridad y la justicia

El acceso a la justicia y la seguridad en el territorio son dos condiciones necesarias para conseguir una paz estable y duradera en el país. Según el PND 2014-2018, existe un patrón demográfico de concentración de la impunidad como resultado de un bajo desempeño de la justicia en departamentos de alta afectación por conflicto e inseguridad; mientras que departamentos de baja intensidad del conflicto registran bajas tasas de impunidad. Estos temas representan, además, enormes desafíos en un escenario de posconflicto, donde gran número de excombatientes estarán pasando por un proceso de desmovilización e incorporación a la vida civil, en comunidades y territorios donde habrá que reconstruir el tejido social y generar condiciones de convivencia pacífica, solidaridad y confianza El eje de justicia y seguridad recoge las problemáticas asociadas a la inseguridad en el territorio (por ejemplo: presencia de actores armados, crimen organizado, minas antipersonales y otros artefactos similares), a la inseguridad ciudadana y humana, a la baja capacidad en la prestación de servicios de justicia por parte del Estado, a la subutilización de mecanismos alternativos de solución de conflictos y a los retos para la incorporación a la vida civil de desmovilizados, entre otras. También se identifican las problemáticas relacionadas con el ejercicio de los derechos civiles y políticos de personas, organizaciones y comunidades.

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H. Generación de acciones de ganancia rápida para la construcción

de confianza alrededor de la paz territorial

La capacidad de ejercer ciudadanía no puede estar completa si no se garantizan

condiciones mínimas de bienestar social con equidad, con el fin de lograr el cierre

de brechas que permita que todos los ciudadanos sean capaces de ser productivos,

de participar activamente en los sistemas democráticos y de acceder a

oportunidades.

La propuesta es definir un plan de acciones de acciones de ganancia rápida para la

construcción dela paz territorial, donde la ejecución de estas acciones se proyecte

para el inmediato lapso de 18 meses posterior a la refrendación de los acuerdos de

la habana, que se estima ocurran en julio de 2016. Este conjunto de acciones muestra

las necesidades más urgentes a cubrir de manera inmediata.

Así pues, las acciones de corto plazo que los municipios y departamentos consideren

pertinentes serán competencia exclusiva de los nuevos mandatarios y podrían

desarrollarse a cabalidad en sus planes de desarrollo con vigencia 2015-2018,

mientras que las de largo plazo deben adoptarse de manera gradual en la presente

vigencia y proyectarse para un plazo de 7 a 15 años dadas la magnitud de inversión

e implementación de las acciones.