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¿Cómo participa la localidad de Usme?

Línea base de participación local

Serie ¿Cómo participa Bogotá?

Bogotá, D.C., 2009

¿Cómo participa la localidad de Usme?Serie ¿Cómo participa Bogotá?

Samuel Moreno RojasAlcalde Mayor de Bogotá

Clara López ObregónSecretaria de Gobierno

Olga Beatriz Gutiérrez TobarDirectora del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC)

José Cuesta NovoaSubdirector de Promoción de la Participación

Jorge Luis Rodríguez IbaguéGerente de la Escuela de Participación

Nelson Javier Vásquez TorresGerencia de Instancias y Mecanismos de Participación

AutorJavier Fernando Cantor Jiménez

Con la asesoría de la Fundación Foro Nacional por Colombia

Coordinación editorial Oficina Asesora de Comunicaciones

El contenido de este documento de investigación es responsabilidad de sus autores. Las opiniones aquí presentadas no reflejan las posturas de la Fundación ForoNacional por Colombia.

ImpresiónGente Nueva Editorial

ISBN

Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC)Carrera 30 No. 25 – 90 Piso 14. Teléfono 2417900www.participacionbogota.gov.coidpac@participacionbogota.gov.co Bogotá D.C., Colombia500 ejemplares2009

TABLA DE CONTENIDO

PRESENTACIÓN 5

INTRODUCCIÓN 7

1. MARCO CONCEPTUAL 9Democracia 9Relación Estado – Sociedad 10Participación ciudadana 10

2. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DE LA LOCALIDAD 132.1. Reseña histórica 132.2. Características territoriales 142.3. Características poblacionales 152.4. Temas de movilización de la localidad cinco Usme 16

3. OFERTA INSTITUCIONAL PARA LA PARTICIPACIÓN EN LA LOCALIDAD 173.1. Diseño Institucional y marco normativo 183.2. Papel de las autoridades locales frente a la participación ciudadana 33

4. CPL: FUNCIONAMIENTO Y BALANCE 354.1. CPL de Usme: funcionamiento en la práctica 354.2. El papel de los consejeros locales de planeación en la dinámica de participación en la localidad 374.3. Retos y balance del CPL, periodo 2009 – 2012 41

5. ESPACIO DE ORIGEN NO ESTATAL 435.1. Antecedentes y funcionamiento del espacio no estatal 435.2. Papel de los actores ciudadanos organizados en el espacio de origen no estatal 43

CONCLUSIONES 47El concepto de la participación 47

BIBLIOGRAFÍA 51

ANEXOS 52Anexo 1. Participantes en grupos focales y entrevistas 52

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PRESENTACIÓN

La Alcaldía Mayor de Bogotá, a través del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, IDPAC, como entidad promotora de acciones participativas y de fortalecimiento a la organiza-ción social en Bogotá, ha establecido la construcción de una línea base de la participación como herramienta indispensable para aproximarnos a los procesos y las dinámicas de inciden-cia de la ciudadanía en la ciudad.

Para ello, nos hemos preguntado ¿Cómo participan las localidades, los jóvenes, las mujeres, los grupos étnicos, la población en condición de discapacidad, sector LGBT y propiedad horizon-tal? y, de esta manera, efectuar un ejercicio para mejorar la comprensión de los procesos participativos de poblaciones, sectores y las localidades; identificar las debilidades y fortalezas de experiencias formales e informales participativas y estimar los lineamientos básicos para la futura participación de Bogotá.

Estos documentos son el resultado del proceso investigativo realizado por el IDPAC, bajo la asesoría de la Fundación Foro Nacional por Colombia. Queremos resaltar el papel protagó-nico de los/las autores/as (contratistas y servidores/as del IDPAC), quienes desde su experien-cia, su trabajo con las organizaciones sociales, comunales y localidades y, en general, del conocimiento sobre las prácticas participativas, aportaron en la construcción de cada uno de los documentos.

Los resultados obtenidos con este ejercicio son diversos, en tanto que, a excepción de las 20 localidades donde se siguió un esquema investigativo general, cada equipo de trabajo se planteó preguntas particulares y contempló especificidades, dinámicas y desarrollos propios de su sector y territorio.

El proceso investigativo dio como resultado una serie de documentos, del cual hace parte ¿Cómo participa la localidad de Usme? De esta manera, la Bogotá Positiva para vivir mejor continúa brindando herramientas de fortalecimiento a la comunidad, y de esta forma cualifi-car su incidencia en público.

Olga Beatriz Gutiérrez TobarDirectora GeneralInstituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, IDPAC

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INTRODUCCIÓN

El IDPAC, en su interés por desarrollar líneas de investigación que sirvan como insumo para la construcción de política pública y la generación de apuestas institucionales acordes con las necesidades y dinámicas de la ciudadanía en Bogotá, el IDPAC, con asesoría de Foro Nacional por Colombia, ha implementado un proceso con gestores y gestoras locales de diferentes Gerencias de la entidad para el desarrollo de una serie de investigaciones que apunten a analizar cómo participa Bogotá tanto en cada una de las 20 localidades con que cuenta el Distrito, como en relación con los sectores de discapacidad, propiedad horizontal, grupos afro colombianos y grupos indígenas, mujeres, jóvenes y población LGBT.

De esta forma, entre los meses de agosto de 2007 y mayo del 2008 se realizó un proceso de investigación, dentro del cual se realizó una discusión conceptual con cerca de 70 gestores encargados de identificar y analizar las prácticas participativas del distrito. Ahora bien, el proceso investigativo dio como resultado la serie de documentos que hoy se presentan y de la cual este volumen hace parte. En el caso de las investigaciones de localidades, los resultados obtenidos son el producto de una formulación conjunta del enfoque conceptual y metodoló-gico del equipo de gestores de instancias y mecanismos locales de participación que hicieron parte del proceso investigativo. Sin embargo, los análisis realizados evidencian las especificida-des, dinámicas y desarrollos propios de cada localidad.

Se espera que dichos resultados sirvan para la consolidación de una línea de base cualita-tiva sobre el tema de participación en la ciudad que pueda ser actualizada periódicamen-te, de manera que se generen procesos comparativos en cortes de tiempo específicos y se logre hacer seguimiento al impacto de programas y proyectos, sugiriendo la implementación de nuevas iniciativas que atiendan a las formas de organización de los y las ciudadanas para incidir en política pública y en los temas que afectan a sus sectores y territorios.

Para el caso de la presente investigación, se planteó como tema de estudio la situación actual de las prácticas de participación en las instancias locales de planeación, así como de una experiencia de participación circunscrita al ámbito de lo no formal. En efecto, las condiciones institucionales en Bogotá han favorecido la cristalización de múltiples iniciativas de participación ciudadana, bien sea desde un espectro formal claramente mediado por una regulación estatal, como de espacios y experiencias menos reguladas con un margen mayor de autonomía y transitoriedad. Esta diversidad de instancias y experiencias se han consoli-dado particularmente en la esfera local, territorio en el cual se han configurado esquemas de interacción entre los actores e instancias de participación, generando con ello preguntas acerca de las prácticas de participación existentes.

Desde esta perspectiva es claro mencionar que en los territorios locales se han constitui-do, durante los últimos años, instancias formales de participación con variados ámbitos de interés; mientras unas tienen una clara intencionalidad de incidir en las decisiones sectoriales

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(educación, cultura, salud, ambiente), otras se han implementado con una mirada poblacio-nal (mujeres, jóvenes, discapacidad, etc.). En medio de ambos espacios, existen otros en los que se debaten temáticas que abarcan tanto lo sectorial, como lo poblacional, dándole así una mirada de territorio a cada localidad, como es el caso de los Consejos Locales de Planeación. A esta complejidad, se le suma la existencia de otros espacios de participación no regulados por la norma y que en muchos casos son de carácter transitorio, pero que reflejan un claro interés de incidencia en lo público.

De esta forma, en las localidades se puede observar una trama compleja de actores e instancias que confluyen en el escenario público y que han evidenciado un conjunto de retos de articulación y trámite de las demandas que se agencian, particularmente en aquellos espacios de participación que tienen una mirada integral de lo territorial. De allí que en la presente investigación se busque establecer un estado de la participación en la localidad 5 Usme, en los últimos años, identificando actores y dinámicas que se presentan en el territorio y que resultan de gran interés.

Al iniciar el presente documento se encontrará un marco conceptual que pretende ubicar la definición de participación desde la mirada concertada de Foro Nacional por Colombia y los Gestores del IDPAC. Este apartado estará seguido por el desarrollo del primer capítulo, donde está la ubicación de la Localidad de Usme en cuanto a sus características geográficas y desarrollando un análisis del entorno en el que se desarrolla la presente investigación.

El segundo capítulo está dedicado al análisis de oferta institucional para la participación en la localidad en el cual encontraran el diseño institucional y marco normativo que contiene los elementos más importantes del marco legal e institucional de la participación en la Localidad, así como el análisis de la participación en los Planes de Desarrollo “Usme Sin Indiferencia un Compromiso Contra la Pobreza y la Exclusión” y ”Usme Positiva Para Vivir Mejor” , así como el papel de los actores estatales locales para el desarrollo de la participación. Esta reflexión permitirá conocer la percepción y el interés que se tiene por fomentar los procesos participa-ción desde las Autoridades Locales.

En el tercer capítulo se desarrolla lo relacionado con el espacio formal de participación que ha sido analizado, que en este caso es el Consejo Local de Planeación (CPL). Así, se revisa su funcionamiento de acuerdo a la norma (Acuerdo 13), sus integrantes, el papel de los conseje-ros en la dinámica de participación de la localidad, las percepciones y motivaciones que los llevaron a involucrarse en el espacio, así como los logros, retos y obstáculos de la instancia.

Por su parte, el cuarto capítulo está dedicado a la organización Juvenil Biosigno, analizada como espacio de participación no formal, tratando de establecer cómo fue su creación, como funciona, cuál es el perfil de sus integrantes, qué trayectoria, percepciones, motivacio-nes presentan, como también los logros, retos y obstáculos del espacio.

Para finalizar, en las conclusiones se encuentra la situación general de la participación en Usme comparando las percepciones tanto de las Autoridades Locales, como de los integran-tes de los espacios de participación, formales y no formales. Igualmente se plantean algunas recomendaciones que se consideran de importancia para el fortalecimiento de la participa-ción en la localidad.

Agradecimientos muy especiales a los integrantes del CPL, a los funcionarios de la Oficina de Planeación de la Alcaldía de Usme, así como a los jóvenes de la organización ambiental Biosigno, ya que todos ellos nos aportaron su tiempo, conceptos, experiencias y vivencias; sin las cuales hubiese sido imposible la realización del presente trabajo. A todos ellos agradece-mos su contribución para poder determinar ¿cómo participa Usme?

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1. MARCO CONCEPTUAL

Para responder a la pregunta ¿cómo se participa en Bogotá? y contribuir con la construcción de conocimiento sobre el tema, es necesario acudir a los referentes teóricos sobre el paradig-ma de Estado en el que se ejecutan prácticas participativas y modelos de democracia que sustentan las formas de participación. De la misma manera se requiere abordar conceptos que permitan entender las condiciones del entorno y cómo estas posibilitan las dinámicas participativas, específicamente en lo relacionado con la horizontalidad de las relaciones entre Estado y sociedad civil y la intervención de la sociedad en los asuntos públicos. Por último, se adopta el enfoque de participación ciudadana que guía el presente análisis.

Democracia La reflexión sobre el concepto de participación puede abordarse examinando diferentes modelos de democracia, los cuales se pueden categorizar en dos grandes paradigmas: el hegemónico y el contra hegemónico. En el primero se encuentran los conceptos de democra-cia representativa de corte liberal que, en la medida en que fueron entrando en crisis por la constitución de burocracias elitistas, generaron la pérdida de confianza en la ciudadanía y privatizaron lo público a través de los partidos y de las decisiones oligárquicas.

Por su parte, el paradigma contra hegemónico se fundamenta en cuatro aspectos: demo diversidad, ciudadanía activa, fortalecimiento de lo público y forma de perfeccionamiento de la convivencia humana (Velásquez, 2008). Este modelo potencia la intervención del ciudada-no, en la que las decisiones políticas son tomadas mediante un procedimiento de deliberación democrática que se constituye en un mecanismo de legitimación de las decisiones políticas, las cuales se fundamentan mediante argumentos en los que se comprometen valores de raciona-lidad e imparcialidad. Es precisamente este enfoque de Democracia el que se asume en el marco de la presente investigación, el cual podría articularse con la perspectiva del Estado Accionalista que plantea Alejo Vargas (2000, p.8), el cual enfatiza en la capacidad de acción de la sociedad sobre ella misma, la generación de nuevos liderazgos mediante la integración de diversas fuerzas sociales y políticas y la consolidación de una sociedad incluyente y una organización social con mayores niveles de autonomía.

Para este autor, el concepto de participación también puede abordarse a la luz de otros paradigmas de Estado, pero que no necesariamente asumen las apuestas planteadas. Es el caso del Estructural funcionalismo en donde la participación se entiende como un ejercicio controlado y tutelado por el Estado, o el Interaccionista en donde las elites modernizantes privadas conciben a la participación como un elemento central en los procesos de desarrollo, en tanto que logran suplir las carencias de la acción estatal.

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El paradigma contra hegemónico que se acoge en el marco de la presente investigación, se encuentra claramente sintonizado con la perspectiva de Alain Touraine cuando expresa que “la Democracia no es solamente una forma o un sistema de gobierno sino el producto de una relación entre un sistema de gobierno y un tipo de sociedad: relación cambiante, proceso que responde, entre otros, a una concepción del hombre social (hombre y mujer) que evoluciona y se modifica ella también”(Touraine, citado en Vargas, 2000, p. 15). La existencia del sujeto social planteado por Touraine involucra a la democracia en la conquista y defensa de los derechos fundamentales, con la consecuente y necesaria ampliación de la democracia, en términos reales, más allá del aparato político, hasta llegar a la sociedad misma.

En este sentido, lo público se constituye en la esfera de lo común donde las actividades humanas están orientadas a expresar la pluralidad y a desencadenar transformaciones (Arendt, 1998). Esta mirada se complementa con la de democracia deliberativa, entendida como un proceso de planificación colectiva, de solución de problemas y elección de estrate-gias que involucran a los ciudadanos comunes, y en la que se estructuran y elaboran estrate-gias y soluciones mediante la deliberación y la planificación con los otros participantes (Evans, 2007, p. 285).

En los análisis sobre éstas dinámicas es importante considerar aspectos como los recursos utilizados por los y las ciudadanas (inversión de tiempo y esfuerzo), las posibilidades del acceso a la información y el conocimiento de los asuntos a discutir. Igualmente, lo relacionado con los temas y responsabilidades que se transfieren a los gobiernos locales y sus implicaciones en las estructuras administrativas, en la distribución de funciones y poderes y en el control de los recursos (Heller-Isaac, 2004, p. 533).

Relación Estado – SociedadLos planteamientos realizados conducen a revisar las formas de relación entre el Estado y la Sociedad. Por lo tanto, resulta conveniente introducir el concepto de gobernanza sugerido por Guy Peters (Peters, 2003) quien propone reconocer la existencia de otros actores diferentes al gobierno en los procesos de toma de decisión de políticas públicas, así como la conformación de estructuras de decisión. Para Peters, la gobernanza democrática es un concepto atado al de gobernar, el cual busca dar respuesta a la creciente complejidad del entorno, involucran-do actores no gubernamentales en las dinámicas de toma de decisiones.

Por su parte, para Renate Mayntz (2001) la gobernanza alude a un nuevo modo de gobernar que se traduce en esquemas cooperativos, no jerarquizados, en donde las instituciones estatales y no estatales cooperan en la formulación e implementación de políticas públicas. Si bien tiene la preocupación sobre la dispersión del poder y la pérdida de la autonomía del poder estatal, considera que es necesario que las autoridades se fortalezcan y generen cambios en su actuar combinando la jerarquía con la organización cívica.

Esta mirada de Mayntz es la que se adopta en el marco conceptual, particularmente cuando se considera que, en un esquema de gobernanza debe existir una sociedad fuerte, con autonomía para negociar con otros intereses y con el Estado. La gobernanza busca la solución de problemas colectivos y el logro del bienestar público para lo cual la interacción en redes es fundamental dado que producen acuerdos consensuados. Para este caso, se entenderá que las instancias e iniciativas de participación son los espacios que posibilitan el encuentro de múltiples intereses y la construcción de consensos mínimos.

Participación ciudadana Los elementos señalados anteriormente permiten introducir el concepto de participación ciudadana que se adoptará. En el modelo de democracia contra-hegemónica, la partici-

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pación se conforma, en parte, por actos colectivos entendidos como la interacción social a través de la que se busca incidir para alcanzar intereses colectivos (Vargas, 2000, p. 16).

Por lo tanto, se proyecta hacia el escenario público para incidir en las decisiones y políticas públicas, generando formas de relación e interacción con el Estado para efectos de alcanzar determinadas transformaciones. Es una participación sustentada en la incidencia de la ciudadanía en la toma de decisiones, que parte del supuesto de una relación de paridad entre la sociedad civil y el estado y que se desarrolla en contextos, escenarios y actores plurales.

En esta perspectiva se define el concepto de participación ciudadana como el ejercicio del derecho político que permite a hombres y mujeres en todos los ciclos vitales y en su diversidad étnica, sexual y cultural, reconocerse como sujetos de derecho, exigir y contribuir a la garantía, protección y restitución de los mismos, así como el instrumento de movilización de voluntades para el logro del bienestar colectivo.

La participación genera conciencia crítica en los y las habitantes de la ciudad y sus organiza-ciones, y presupone el reconocimiento y la formación de sujetos políticos, conscientes de sus derechos, y el concurso de mecanismos institucionales que permiten articular, concertar y negociar la diversidad de intereses presentes en una sociedad.

En este mismo sentido, el Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva” plantea que “la Administración Distrital en todos sus niveles reconocerá el valor de la intervención ciudadana en los asuntos públicos, la diversidad de intereses y su aporte a la construcción de un proyecto de ciudad, y promoverá el ejercicio de la participación, a través de los canales existentes y de los que el gobierno y la propia ciudadanía consideren necesarios” (Art. 2).

De acuerdo con lo anterior, se entenderá por prácticas participativas el conjunto de conductas individuales y/o colectivas que resultan de la acción intencionada de individuos y grupos en el escenario público, en pos de metas específicas, en función de intereses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder. A través de ellas los individuos o grupos, en función de sus respectivos intereses (de clase, de género, de generación, étnicas, etc.), intervienen en el escenario público directamente o por medio de sus representantes con el fin de incidir en las decisiones públicas estatales que le afectan. Pueden desarrollarse a través de canales institucionales o de manera informal (Velásquez, 2008).

Para efectos del análisis, se entiende que las prácticas participativas se desenvuelven en escenarios de encuentro e interacción entre actores sociales y entre éstos con la autoridad pública. Estos escenarios pueden tener un carácter formal y uno no formal o de origen no estatal:

Por formal se entiende que son aquellas instancias claramente reguladas por la autoridad estatal, constituyéndose en la oferta participativa estatal.

Por no formal se hace referencia a todas aquellas iniciativas ciudadanas en las que confluyen organizaciones y líderes, no están reguladas por la autoridad estatal y que, a pesar de su flexibilidad, buscan incidir en las decisiones públicas. Además, han logrado institucionalizar rutinas que les permiten la construcción de agendas de incidencia. Por estas razones, en el marco del documento se les denominarán iniciativas de origen no estatal.

En ambos escenarios, la acción de los actores de la participación es voluntaria y conciente y parte de sus motivaciones, intereses y capacidades.

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2. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DE LA LOCALIDAD

Los barrios que conforman la localidad de Usme son el resultado de la división de grandes haciendas dedicadas a la agricultura, entre ellas El Hato. De igual forma, se constituyen a partir de la llegada de campesinos a la zona rural que tenían como medio de sostenimien-to la explotación minera. Usme es primordialmente una localidad rural, ya que 84 por ciento de su territorio corresponde a suelo de este tipo, mientras que solo diez por ciento del mismo corresponde a la categoría urbana. Cuenta con escasa presencia industrial, y con varios centros educativos con énfasis en tecnología agrícola, conectada con las parcelas que producen gran cantidad de la papa que consume la capital.

Proyectos como la Vía al Llano hacen que la localidad sea una puerta de entrada de los productos que vienen del oriente hacia Bogotá y el resto del país, lo que le da una importan-cia estratégica definitiva para la economía local y nacional.

Gracias a sus recursos naturales e hídricos, Usme es una localidad con un alto potencial de desarrollo, que se puede explotar a través del ecoturismo, alternativa que abre la posibilidad de crear una industria turística local generadora de empleos y que impulse la economía local, lo que podrá tener un alto impacto social al mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

Adicionalmente, según lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial, la localidad será el principal polo de desarrollo de la ciudad, por la disponibilidad de la oferta del suelo en el que se concentrarán grandes proyectos urbanísticos en los próximos años.

2.1. Reseña histórica La localidad de Usme fue fundada en 1650, bajo el nombre de San Pedro de Usme, convirtién-dose en el centro de una zona rural dedicada primordialmente a la actividad agrícola, la cual proveía parte importante de los alimentos de la capital. Su nombre proviene de una indígena llamada Usminia (vocablo chibcha), la cual estaba ligada a los romances de los caciques de la época. Romances que continuaron unidos a esta localidad en la época colonial, como ocurre con aquel pasaje de María Lugarda de Ospina, la Marichuela, quien entabló un tempestuo-so amor con el Virrey Solís, lo que le costó ser desterrada por la sociedad santafereña para las selvas de Usme. El Virrey, para poderla acompañar, fundó la hacienda Las Manas, en un latifundio en lo que hoy son los barrios Santa Lucia, Tunjuelito, Brazuelos, Marichuela, hasta la quebrada Yomasa, barrios Santa Marta, la Fiscala, Barranquillita, El Recuerdo y El Pedregal (Secretaría de Gobierno, 2009).

En el año de 1911 se convierte en municipio, con el nombre de Usme, destacándose a la vez, por los conflictos y luchas entre colonos, arrendatarios y aparceros por la tenencia de la tierra.

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Aunque estos no alcanzaron el carácter de sangrientos, tuvieron violentas formas de presión contra los arrendatarios, quienes se negaban a cumplir sus obligaciones con la hacienda, situación que cambió a mediados de siglo cuando se parcelaron las tierras que eran destina-das a la producción agrícola para dar paso a la explotación artesanal de materiales para la construcción, convirtiendo la zona en fuente importante de recursos para la urbanización de lo que es hoy Bogotá.

De igual forma, en el año 1954 mediante la ordenanza séptima de la Asamblea de Cundina-marca, se suprime como municipio y el territorio de Usme es incorporado al Distrito Especial de Bogotá y mediante Decreto 3640 del mismo año se incorpora a la nomenclatura de Bogotá como la Alcaldía Quinta.

En el año de 1975 se incluye en el perímetro urbano, perteneciendo desde ese momento al circuito judicial, a la circunscripción electoral y al circuito de registro y notariado de Bogotá. Más adelante, con el Acuerdo 15 de 1993, el Concejo de Bogotá definió sus límites, en el marco del carácter de Distrito Capital que le brindó la Constitución de 1991 a Bogotá. En 1992 la ley reglamentó las funciones de las juntas administradoras locales (JAL), de los Fondos de desarro-llo local y de los alcaldes locales y, determinó la asignación presupuestal de las localidades. Por medio de los acuerdos 2 y 6 de 1992, el Concejo Distrital definió el número, la jurisdicción y las competencias de las JAL.

Bajo esta normativa se constituyó la Alcaldía menor de Usme, conservando sus límites y nomenclatura, administrada por el alcalde local y la junta administradora local compuesta por nueve ediles. Finalmente, el Decreto Ley 1421 determina el régimen político, administrativo y fiscal bajo el cual operan hasta hoy las localidades del Distrito.

Mapa 1. Localidad de Usme

Fuente: www.segobdis.gov.co

2.2. Características territorialesLa localidad limita al norte con las localidades de San Cristóbal, Rafael Uribe y Tunjuelito; al sur con la localidad de Sumapaz; al oriente con los municipios de Ubaque y Chipaque y al occidente con la localidad de Ciudad Bolívar y el municipio de Pasca. Usme cuenta con

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21.506.76 hectáreas, que corresponden a 13 por ciento del área del Distrito, ocupando el segundo puesto en tamaño del territorio. Igualmente, tiene una amplia franja de suelo rural (84 por ciento) y hay presencia de suelo de expansión del D.C. (6 por ciento), tal como se muestra en la siguiente figura.

Gráfico 1. Clasificación del suelo en la Localidad de Usme

Fuente: Usme participa Información básica de la localidad para la participación. IDPAC. Bogotá, 2007

Es de resaltar que 6 por ciento de la localidad de Usme es considerado suelo de expansión (el más amplio en estos momentos de todo el distrito) y de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial POT, parte de la zona rural de Usme será intervenida, o sea será urbanizada.

Este hecho ha generado tensiones entre la comunidad campesina y las autoridades distritales.

Actualmente la localidad 5 está conformada por siete (7) UPZ, siendo las más pobladas Gran Yomasa y Comuneros, mientras que las más extensas son las de Usme y Parque Entrenubes. La información específica sobre cada una de estas UPZ se encuentra consignada en la tabla 1.

Tabla 1. UPZ Localidad de UsmeNo Nombre Area/Ha Población52 La Flora 201,57 25.52356 Danubio 268,10 28.14357 Gran Yomasa 530,24 117.11558 Comuneros 483,22 64.09759 Alfonso López 233,54 19.64060 Parque Entre Nubes 540,43 1.04361 Ciudad Usme 992,33 3.627

Fuente: http://www.gobiernobogota.gov.co/content/view/115/338/

2.3. Características poblacionalesSegún el Censo 2005, Usme agrupa un total de 294.723 habitantes, de los cuales 150.607 son hombres y 144.116 mujeres. En términos poblacionales, Usme ocupa la posición décima en el Distrito con 4,35 por ciento de los habitantes del D.C. (DANE, 2005).

Según se representa en el gráfico 2, la localidad cinco, cuenta con 218.592 personas en situación de pobreza, según la metodología de línea de pobreza1, lo que equivale a 86,46 por ciento de sus habitantes, ocupando el octavo puesto en cuanto a pobreza en la ciudad:

1 La línea de pobreza es el nivel de ingreso por persona, definido por el gobierno nacional, como el necesario para adquirir una canasta básica de bienes y alimentos. Las personas cuyos ingresos están por debajo de esa línea se consideran pobres.

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Gráfico 2. Porcentaje de personas pobres y no pobres

Fuente: DANE – DAPD Encuesta de calidad de vida 2003 Procesamiento DAPD Subdirección de Desarrollo Social, Área de Desarrollo Humano. Citado por Usme Participa Información Básica de la Localidad para la participación (2007 pp. 12)

2.4. Temas de movilización de la localidad cinco UsmeActualmente, el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es uno de los más sensibles aspectos en la localidad de Usme, sobre todo porque la expansión urbana va a afectar a veredas como la Requilina y eso ha generado preocupación entre la población campesina y urbana de la localidad.

Existe descontento entre la población en la medida en que se considera que una franja grande de la zona rural se va a urbanizar. La situación se agrava porque a los vecinos de la zona les están llegando los recibos del impuesto predial a su nombre, pero a renglón seguido aparece Metrovivienda y algunos creen entonces que su predio ha pasado a manos de Metrovivienda.

Lo anterior ha generado la movilización de las organizaciones sociales, sobre esta problemáti-ca. Adicionalmente la comunidad no cuenta con la información necesaria al respecto y una de las condiciones para una participación efectiva es contar con la información.

Sumado a ello surgió el hallazgo de la necrópolis prehispánica, en el predio denominado “El Carmen”. El surgimiento de este cementerio muisca, como lo denomina la comunidad, tiene componentes de participación que podríamos denominar como nuevos, pues generan movilizaciones que no se encuentran asociadas a la tradicional exigencia de resolución de necesidades, sino a la defensa del patrimonio, de la cultura indígena, del territorio ancestral. Incluso en Facebook existe el grupo “Salvemos la necrópolis indígena de Usme”. El tema cobra importancia además porque el terreno se encuentra ubicado sobre los terrenos considerados de expansión urbana.

Otro de los aspectos que ha generado tensión es la solicitud por parte de la comunidad, de la construcción de un hospital de segundo nivel, obra que no se ha podido realizar. En estos momentos la Secretaría de Salud se encuentra adelantando el proceso de compra del terreno para la construcción del hospital, mientras que por parte de la comunidad quienes están liderando el proceso son instancias de participación como el COPACO (Comité de Participa-ción Comunitaria), el CPL(Consejo de Planeación Local), líderes de organizaciones sociales de la zona, así como algunos líderes comunales.

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3. OFERTA INSTITUCIONAL PARA LA PARTICIPACIÓN EN LA LOCALIDAD

La Carta Política de 1991 elevó a rango constitucional el tema de la participación, desde ese momento considerado como uno de los pilares fundamentales del ordenamiento político colombiano orientador del quehacer del Estado Social de Derecho:

Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participa-tiva y pluralista fundada en el respeto de la dignidad humana en el trabajo y la solidari-dad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (Constitución Política de Colombia, 1991, Art. 1).

La participación también es considerada un fin esencial del Estado Colombiano, (Art. 2) “… facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política, económi-ca, administrativa y cultural de la Nación…” y, un derecho político (Art. 40) “Todo ciudada-no tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político...”. Sin embargo el desarrollo en la realidad social de estos artículos normativos se encuentra aún poco desarrollado.

Para el caso de Bogotá, tenemos que las dos últimas administraciones, presididas por los alcaldes Luis Eduardo Garzón (2004 - 2007) y Samuel Moreno (2008 – 2011), han realizado avances significativos en términos de participación, ya que se han definido políticas públicas en temas como: ruralidad, discapacidad (Decreto 470 de 2007), comunicación comunita-ria (Decreto 150 de 2008), población LGTB- (Decreto 608 de 2007), que brinda la garantía de los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas. Creación del Consejo Consultivo de Mujeres (Decreto 403 de 2007), entre otros. El presente capítulo hace una presentación de estos espacios y procesos institucionalizados en la localidad de Usme, que se constituyen en la oferta participativa del IDPAC (Instituto Distritral para la Participación y la Acción Comunal) , la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de Integración Social y otras instituciones del nivel central y local, para favorecer la organización de la ciudadanía en torno a temas de interés.

Así, se hace un esbozo del diseño institucional, el marco normativo de la participación y los principales espacios de participación local, para luego entrar a analizar la importancia de la participación en el discurso de los planes de desarrollo local en los periodos 2004 -2007, y 2008 – 2011, ver cuál es el enfoque de la participación que subyace en las fichas EBI – L (que es el instrumento utilizado para la formulación de proyectos en la ciudad de Bogotá).

Este análisis del discurso se complementa con el lugar fiscal que tiene el discurso de la partici-pación, para lo cual se realizó un análisis presupuestal para las vigencias 2004 -2007 y 2008 -

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2011, tratando de ver el comportamiento a nivel presupuestal de los programas y proyectos de participación en los dos planes de desarrollo local analizados, así como identificar las diferen-cias entre lo programado y lo ejecutado.

Al final del capítulo aparece el papel de los actores estatales locales frente a la administra-ción, lo que piensan de la participación, y las percepciones que tienen de los agentes locales de participación, tanto formales como no formales.

3.1. Diseño Institucional y marco normativoLa oferta Institucional de participación para la localidad, al igual que en las demás localidades, depende de los lineamientos que existen en el Gobierno Nacional como del Distrito Capital. En la localidad existen diferentes tipos de consejos, los cuales se conforman de acuerdo a su respectiva reglamentación, con base en la cual se adelantan los procesos de elección en que los interesados participan y son elegidos por la comunidad.

En Usme existen diferentes espacios institucionalizados de participación, algunos de los cuales son de Coordinación interinstitucional, otros son espacios mixtos como por ejemplo el Consejo Local de Política Social (CLOPS) y otros son espacios conformados exclusivamente por la comunidad.

Dentro de los espacios institucionales de coordinación que existen en la localidad, conforma-dos por funcionarios de las diferentes entidades que trabajan en la localidad y por algunos representantes de la comunidad organizada, se encuentran:

Consejo Local de Gobierno (CLG): Asisten representantes de los 12 sectores de la Administración.

Consejo Local de Política Social (CLOPS): Espacio mixto que cuenta con la participación de las entidades y la comunidad.

Comité Local de Derechos Humanos (CLDH): Espacio mixto conformado por entidades y comunidad.

Comité Local de Emergencia (CLE): Espacio mixto para la atención de desastres.

Comisión Local Intersectorial de Participación (CLIP): Espacio institucional, conformado por los Gestores de Participación de las diferentes entidades que hacen presencia en la Localidad.

Cabe resaltar que el Decreto 448 de 2007, mediante el cual se conforma el espacio institu-cional de la CLIP,(Conformado por los Gestores de participación de las diferentes Entidades) prevé además la conformación de un Espacio Cívico en cada Localidad, (conformado por las organizaciones sociales) definido como:

Escenario autónomo de convergencia de instancias de participación, organizaciones sociales y comunitarias, alianzas temporales y permanentes, encargado de articular a la sociedad civil para proponer estrategias y metodologías para la deliberación, concerta-ción, evaluación, seguimiento y control social a las políticas públicas que en materia de participación se formulen y ejecuten en cada una de las localidades (Decreto 448 de 2007 Art.41).

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Este espacio es específico para el tema de la participación y mediante el mismo, se concerta-rá con la comunidad en lo atinente a la participación local. Hay que destacar que lo que se logre concertar con la comunidad en cuanto a participación, tendrá carácter vinculante. Esa es la principal novedad, y diríamos que el principal avance en términos de participación que incluye el Decreto 448, mediante el cual la administración promoverá la conformación de los espacios cívicos, en las 20 localidades.

En la localidad de Usme se está realizando la difusión a las diferentes instancias y espacios de participación sobre la importancia de la conformación del Espacio Cívico Local, autónomo integrado por las diferentes organizaciones sociales.

Por otra parte, para posibilitar la participación de la comunidad en los temas de interés público, existen los siguientes Consejos, Comités y Redes que están normativizados mediante decretos y se encuentran conformados por personas elegidas por la comunidad o por grupos de relacio-nados con las temáticas a trabajar:

Consejo de Planeación Local (CPL)Consejo Local de Juventud (CLJ)Consejo Local de Cultura (CLC)Consejos Tutelares (CT)Consejo Local de Deportes (CLD)Consejo Local de Discapacidad (CLD)Red Local del Buen TratoRed Materno PerinatalComité Local del Adulto MayorComité de Participación Comunitaria (Copaco)Comité de Derechos HumanosAsociación de Juntas Comunales (Asojuntas)

Los espacios existentes se dedican a ejercer su trabajo de acuerdo con la normatividad que los rige. Esto hace que “cada uno se dedique a lo suyo”, pero es muy poca, por no decir que nula, la coordinación de acciones entre los diferentes espacios.

En este amplio abanico de espacios de participación, también existen los espacios no formales, o sea esos espacios conformados sin obedecer a ningún decreto, sino a los intereses propios de la comunidad, a los problemas que comparten. Aquí se ubican por ejemplo varias organiza-ciones juveniles que se conforman de hecho, pero no están interesados en formalizarse.

Entre las organizaciones no formales, conformadas por jóvenes se destaca Biosigno, organiza-ción ambiental juvenil que a su vez hace parte de una red de organizaciones más amplia denominada Territorio Sur, la cual está conformada por comunidades y organizaciones sociales de las localidades de la ronda del río Tunjuelito, que se agrupan para defender temas de tipo macro y estratégico para la ciudad. En este sentido estos espacios trascienden la división político administrativa. Sin embargo, la dinámica de organizaciones de este tipo no será objeto de este apartado, pues se abordará en profundidad en el capítulo 4 del presente documento.

3.1.1. La participación en el discurso de los Planes de Desarrollo LocalDe entrada, es importante señalar que en el Plan de Desarrollo 2004 – 2007 “Usme, sin indiferen-cia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión” (Acuerdo No 004 de 2004) se plantea un objetivo general que no incluye el tema de la participación. Este es el contenido:

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Contribuir participativa, solidaria y concertadamente al mejoramiento de los indicado-res de cobertura y calidad en nutrición, salud, educación, medio ambiente, productivi-dad, competitividad, equidad y fraternidad de los usmeños mediante gestión pública eficiente ( Art. 1).

De otro lado, al revisar la Misión y la Visión del Plan de Desarrollo, no se menciona la importan-cia de la participación en el modelo de localidad a construir y en la forma de ejecutar la gestión pública. Sin embargo, en los Principios del Plan de Desarrollo el tema si se plantea a partir de la siguiente referencia, que muestra que por participación se está entendiendo la incidencia de la comunidad en las decisiones:”Involucrar la participación de ciudadanos y ciudadanas en la toma de decisiones públicas, y promover el fortalecimiento de las organiza-ciones sociales y la construcción de capital social” (Art. 5).

Para iniciar un análisis según los Ejes Estructurantes del Plan, es necesario iniciar por el Eje Social, prioridad durante la administración distrital 2004-2008. Dentro de éste encontramos, por ejemplo, el programa Bogotá con Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, que plantea como objetivo “crear condiciones para asumir la equidad de género como un valor mediante políticas públicas para las mujeres y la incorporación de una perspectiva de género en los planes y procesos de desarrollo” (Art. 8). En este programa se podrán realizar las siguientes inversiones: fomento a la participación social y política de las mujeres.

Este último programa tiene como meta ejecutar proyectos de apoyo a la participación y organización de la mujer y géneros, razón por la cual se subraya en este apartado.

Por su parte, en el Eje de Reconciliación aparece como objetivo:

Desarrollar una institucionalidad pública y una organización ciudadana que propicie y dinamice una cultura de la solidaridad, la inclusión, la participación, el control social, la responsabilidad y la corresponsabilidad, el respeto a la vida y la resistencia civil contra las violencias, de tal manera que la acción ciudadana y la gestión pública sean impulso y escuela para la reconciliación de los colombianos y las colombianas (Art.13).

Este eje cuenta con doce programas y a continuación se mencionan aquellos que le apuntan al tema fomento de participación:

Participación para la decisión: cuyo objetivo se define como:

Realizar acciones de fortalecimiento a la organización y al suministro de información, para que ciudadanos y ciudadanas participen en la toma de decisiones públicas que les afecten en el ámbito del desarrollo local, distrital y regional, apoyando los organismos de control en sus programas de participación (Art.14).

Este Programa contempla inversiones que tienden a fortalecer los espacios locales de participación, teniendo como meta:

Apoyar los programas de fortalecimiento de la participación y organización que direc-ciona el Distrito a través de espacios de apoyo logístico, formación e información a la ciudadanía, organizaciones e instancias de participación”, y “construir y operativizar la política local de juventud” (Art.15).

En este sentido, es evidente que es en este programa donde se concentran los mayores esfuerzos para fortalecer y cualificar las instancias de participación existentes en la localidad.

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Comunicación para la Participación: cuyo objetivo se plantea como:

Promover y divulgar acciones comunicativas que propicien dinámicas de participación ciudadana e incluyan la diversidad étnica, de género, cultural y generacional”, como también “Propiciar el fortalecimiento de medios alternativos y comunitarios de comuni-cación local (prensa, radio y televisión) (Art.14).

En este programa se contempla la inversión tendiente a fortalecer e impulsar los medios alternativos de comunicación local, y tiene como meta “apoyar el fortalecimiento de experiencias de comunicación comunitaria y medios alternativos de comunicación”.

Control Social a la Gestión Pública: su objetivo se constituye en “asesorar, brindar, informar y diseñar las herramientas necesarias para que la ciudadanía ejerza un control social efectivo a las políticas, planes, programas y proyectos distritales y locales” (Art.14).

Este programa especifica inversiones en torno al asesoramiento para que la ciudada-nía ejerza un control efectivo a la gestión, y tiene como meta “apoyar desde el objetivo gestión pública humana la creación y el fortalecimiento de 25 procesos ciudadanos para el control social”.

Obras con Participación Ciudadana: cuyo objetivo se define como “fortalecer la organiza-ción social a través del desarrollo de obras de interés comunitario y de inversión local ejecutadas por la vía de la participación, la cofinanciación, la complementariedad y el diseño de soluciones compartidas que involucren a las organizaciones comunitarias y a las entidades distritales” (Art.14).

El programa prevé realizar inversiones para coofinanciar Obras con Participación Ciudada-na en coordinación con las entidades distritales correspondientes, cuya meta, son 10 obras inconclusas, terminadas con participación de la comunidad

Los anteriores programas fueron resultado del trabajo realizado en los Encuentros Ciudadanos, y cabe destacar que en ellos para la vigencia 2004 -2008 se presenta, un énfasis en el fomento al Control Social a la Gestión Pública, siendo este y el programa de Obras con participación ciudadana, los únicos que plantearon metas numéricas específicas. Así mismo se destaca en estos programas el posicionamiento del componente de participación con carácter de género, como producto de la inclusión social de una población que antes era invisibilizada: las mujeres.

Cuatro años más tarde, en el Plan de Desarrollo 2009-2012 “Usme Positiva, Participativa y Solidaria” (Acuerdo Local 002, 2008) en los objetivos y principios del Plan, se plantea un objetivo general que incluye de manera decidida el tema de la participación, como una estrategia para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de la población de la localidad:

Contribuir participativa y solidariamente al mejoramiento de la calidad de vida de los ciu-dadanos y ciudadanas de Usme enfatizando en las niñas, niños, jóvenes y adolescentes, dentro de un enfoque de derechos, poblacional y territorial, a través del fortalecimiento de la confianza, la participación, la corresponsabilidad ciudadana y la promoción de la integración urbana y rural que permita la consolidación de una localidad social y eco-nómicamente productiva, responsable con el ambiente y la diversidad (Art.1).

Observamos que en el objetivo general se menciona la participación, así como en los principios, y estrategias del Plan. Veamos:

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Propósitos:

Involucrar a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones del gobierno local.Fortalecer el capital social.

Estrategias:

Fortalecer los espacios y mecanismos de participación, control social y representación ciudadana.Promover la democratización de la información y la pedagogía social para el desarrollo de los procesos de deliberación colectiva.

Además, en el Plan de Desarrollo de Bogotá, así como en el Plan de Desarrollo Local, existen cinco Objetivos Estructurantes, dentro de los cuales la participación aparece como el cuarto objetivo y se define de la siguiente manera para el ámbito local:

Se construirá una localidad en la que los ciudadanos incidan en la definición, ejecución y seguimiento de las políticas públicas a través de sus representantes y organizaciones y se hagan corresponsables del proyecto de localidad y ciudad (Art.17)

Que la participación aparezca como un Objetivo Estructurante, podría sugerir que se le dará más importancia al tema que en los Planes de Desarrollo anteriores, especialmente porque esta se refiere a la capacidad de incidencia y decisiones sobre la gestión pública.

En el Objetivo estructurante se establecen tres programas que se relacionan con el tema de la participación y se refieren a continuación:

Ahora decidimos juntos: Cuyo objetivo es “Fortalecer las instancias y los mecanismos de participación ciudadana, locales y sectoriales existentes y aquellas creadas en el marco del Sistema Distrital de Participación, fijando los alcances, derechos y deberes de la partici-pación” (Art. 20).

Los proyectos que se incluyen en este programa se presentan en la tabla dos, establecien-do lo que en materia de metas se propone la administración:

Tabla 2. Programa: Ahora decidimos juntos proyectos y metasProyectos Meta prevista

Sistema Distrital de ParticipaciónCapacitación, dotación y apoyo logístico a los conse-jos, comités y mesas locales cinco por año, y el acom-pañamiento a cinco procesos electorales de las orga-nizaciones, instancias y autoridades sociales.

Comunicación para la participación activa de todas y todos

Fortalecer cinco medios alternativos de comunicación comunitarios de la localidad en los cuatro años.

Escuela Distrital de Participación Formar 30 ciudadanos en participación anualmente.

Participación para la cultura, la re-creación y el deporte

Vincular cinco participantes a espacios formales y no formales del sistema de arte, cultura, patrimonio, re-creación y deporte.

Sistema de presupuestos participati-vos

Acompañar el proceso de construcción del Presupues-to local participativo en una experiencia en los cuatro años.

En este sentido se hace evidente que el enfoque del programa es el apoyo a las instancias existentes, tanto en su conformación como en su funcionamiento y que se mantienen algunos

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proyectos como el de comunicación y fortalecimiento a instancias, mientras que se incluyen nuevos énfasis como el de presupuestos participativos.

Organizaciones y redes sociales. Cuyo objetivo es “Promover la articulación y el trabajo conjunto entre las instancias de participación y las organizaciones, y fortalecer técnica-mente las redes sociales y distritales a fin de contribuir al fortalecimiento del capital social de la localidad y la ciudad” (Art. 20).

Tabla 3. Programa: organizaciones y redes sociales, proyectos y metasProyectos Meta prevista

Fortalecimiento de organizaciones y redes sociales y familiares

Apoyar anualmente a 50 personas para la conformación y mantenimiento de redes sociales y organizaciones comunitarias de la localidad.

Obras con participación ciudadana La realización anual de ocho obras con participación comunitaria en las UPZ.

Fortalecimiento a la Organización Comu-nal, los consejos de propiedad horizontal y otras organizaciones

Crear y fortalecer la escuela Formador de Formadores en la comunidad (Promotoría Ciudadana).

Fuente: Elaboración propia.

En este programa, el enfoque consiste en fortalecer las organizaciones y redes sociales, así como contribuir a la cualificación de la participación mediante el fortalecimiento de la Escuela de Formador de Formadores, más conocida en la localidad como la “Promotoría Ciudadana” que consistente en formar un equipo once líderes, para apoyar el trabajo de participación en la localidad.

La conformación de este equipo generó polémica, porque muchos de los líderes de la localidad no compartieron la forma en que se realizó la selección de los 11 escogidos, sin embargo este equipo tiene la oportunidad de contribuir a la promoción de la participación y su reto es dejar una huella positiva de su trabajo, así como contribuir a la cualificación de la participación en la localidad.

Así mismo en este programa se le da continuidad al proyecto de Obras con Participación Ciudadana, cuya metodología permite que las comunidades contraten directamente con la administración la realización de pequeñas obras.

3. Control Social al alcance de todos. Se plantea como fin: “Informar, divulgar y hacer pedagogía social, para que todos los sectores, segmentos y organizaciones sociales ejerzan efectiva-mente el control social y para generar capacidad de gestión de los procesos inherentes a la participación entre los servidores públicos” (Art. 20).

Tabla 4. Programa: Control Social al alcance de todos, proyectos y metasProyectos Meta Prevista

Asesoría y control de los servicios socialesApoyar la capacitación de 10 personas y organizaciones para hacer el control social por año.

Con este programa se le da continuidad a la acción de ejercer veeduría y control social a la gestión pública local.

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En el Objetivo Estructurante Ciudad de Derechos se define el programa “Bogotá Positiva con las mujeres y la equidad de género” como “Avanzar en el reconocimiento, garantía y restitución de los derechos humanos de las mujeres y garantizar las condiciones para el ejercicio de sus derechos”. (Art. 8)

Tabla 5. Programa: Bogotá positiva con las mujeres y la equidad de género, proyectos y metas

Proyectos Metas Previstas

Plan de igualdad de oportunidades

Fomentar la participación social y política de las mujeres en la localidad y apoyar procesos de ca-pacitación y organización de los grupos de muje-res de la localidad y su relación con las entidades locales.Capacitar para la cualificación laboral y la gene-ración de ingresos dirigido a mujeres, con énfasis en mujeres desplazadas.Coordinar actividades de mujer y géneros a tra-vés del punto focal.

Bogotá una Casa de Igualdad de oportunidades Apoyar la Casa de Igualdad de oportunidades.

Fuente: Elaboración propia.

Mediante este programa se le da continuidad al fomento de la participación social y política de las mujeres, y adicionalmente se incluye la capacitación y cualificación laboral de la población femenina, consolidando la acción con el apoyo a la Casa de Igualdad de Oportunidades.

A pesar que varias entidades cuentan con diagnósticos de la localidad útiles para la planeación local, los proyectos que se acaban de presentar se han definido principalmente en los Encuentros Ciudadanos. Cabe resaltar en los programas mencionados para la vigencia 2009 -2012 se destaca que la continuidad al componente de género, que viene de la adminis-tración anterior, pero que se ha ido apropiando por la ciudadanía de Usme.

Además, cabe decir que se presenta un énfasis en el Control Social a la Gestión Pública, que para esta administración se convierte en un programa (en la administración pasada sólo era un proyecto), aumentando la meta a la capacitación de 10 organizaciones fortalecidas para ejercer el control social por año.

3.1.2. El discurso de la participación en las fichas EBI L 2008Para complementar el estudio del discurso de la participación que aparece en los Planes de Desarrollo, especialmente en este último, se ha recurrido a realizar el análisis de dos Fichas EBI- L para proyectos de vigencia 2008 (que son los instrumentos de carácter técnico mediante los cuales se concretan los Planes de Desarrollo a través del diseño de proyectos específicos), que tienen que ver con iniciativas que apuntan al tema de la participación; una de ellas se refiere a fortalecer la participación de los actores sociales de la comunidad a través de la práctica en sus organizaciones de los valores humanos, la resolución pacífica de conflictos, el liderazgo y toma de decisiones conjuntamente con el Estado; la otra iniciativa se refiere a generar una red local de mujeres para la construcción de estrategias de incidencia política y social.

La información de estos proyectos se relaciona en la tabla 6, de donde se puede inferir que en los dos Planes de Desarrollo Local analizados, establecidos para las vigencias 2004–2007 y 2008–2011, aunque el tema aparece mencionado en los dos (y en el último inclusive el tema se encuentra incluido desde el titulo del Plan), no se le da al tema la importancia que amerita.

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Tabla 6. Análisis de dos fichas EBI LFicha EBI Código BPIN 023�-200� EBI Código BPIN 014�/0�

Proyectos No tiene nombre el proyecto Fomentar la participación social y políti-ca de las mujeres en la localidad.

Ejes Reconciliación Social

Programas Participación para la decisión Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres

Cobertura Intervenir en la toma de decisiones a 380 personas

Dirigido a 100 mujeres para constituir la red.

Análisis

En el problema se plantea que: “La participación en la localidad de Usme presenta ausencia de herra-mientas conceptuales acerca de la participación, falta de apoyo técni-co, carencia de mecanismos peda-gógicos actuales y humanistas para acercar los temas de participación a la comunidad. Además existen prác-ticas participativas con propuestas desarticuladas al desarrollo de la lo-calidad generando desaprovecha-miento del capital social existente y falta de trabajo en equipo pues se tiene poca referencia de localidad y se centra en contextos barriales o circunstanciales”.Dentro de la ficha no se encuentra ningún sustento conceptual y aun-que en el costo anual se encuen-tra un componente de formación y capacitación, no es posible inferir el bajo que enfoque conceptual de la participación se realizarían estos procesos de formación.

La sustentación está referida a la proble-mática de las mujeres en la localidad, sin embargo se plantea la necesidad de ge-nerar una red local para la construcción de estrategias de incidencia política y social a partir del entrenamiento de un equipo local en la teoría y práctica de redes, y se plantea consolidar una pro-puesta de incidencia y una propuesta social en las que se visibilicen y apliquen las políticas de mujer y género.

En la ficha no se encuentra ningún sus-tento conceptual sobre la participación

Fuente:Elaboración propia

Igual sucede al analizar las dos fichas EBI-L escogidas para el efecto; de allí no se puede inferir cuál es el enfoque de participación que asume la administración local.

Es necesario destacar también que aunque la mayor parte del territorio de Usme correspon-de a zona Rural, (84 por ciento), en cuanto a los proyectos de participación se encuentra que no tienen ese componente, o sea no están pensados para desarrollarse en la zona rural de Usme e involucrar a la población campesina, pues predominan los proyectos con énfasis en lo urbano. Hace falta involucrar el componente del Desarrollo Rural, así como el de la partici-pación a nivel rural.

3.1.3. La expresión presupuestal del discursoUna vez realizado el análisis del discurso en los Planes de Desarrollo, a continuación se presenta un análisis presupuestal de los programas y proyectos relacionados con el tema de la partici-pación, lo cual nos permite hacer una comparación entre lo proyectado en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI) que se realiza al inicio de cada administración, el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) que se realiza anualmente y la inversión real presentada por el Fondo de Desarrollo Local en los Informes de Ejecución Presupuestal de Rentas e Ingresos, para el periodo estudiado.

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Análisis presupuestal vigencia 200�-200�Los proyectos que fomentan la participación en esta vigencia se encuentra prioritariamente en el Eje de Reconciliación. Por lo tanto el análisis presupuestal se centrará principalmente en dicho Eje, que representa 3,2 por ciento del presupuesto del Plan de Desarrollo de Localidad como se observa en la Figura 4 es el que tiene el menor porcentaje entre todos los Ejes del Plan, mientras que el mayor porcentaje se encuentra en el Eje Social, que concentraba los temas emblemáticos de la Administración Distrital para dicho período. Esta distribución de recursos entre los ejes del Plan, se presenta en el gráfico 3:

Gráfico 3. Presupuesto plurianual por ejes del Plan (2005 – 2008)

En el eje Reconciliación se encuentran tres programas relacionados con la participación que son: Participación para la Decisión, Comunicación para la Participación y Obras con Partici-pación Ciudadana. Estos tres programas representan 59,9 por ciento de la disponibilidad presupuestal de este Eje.

En la tabla siete, así como en el gráfico 4, se presenta un análisis del comportamiento de los programas relacionados con la participación, en los cuales además de los del Eje de Reconci-liación se incluyó el programa “Bogotá con Igualdad de Oportunidades para las Mujeres”, correspondiente al Eje Social.

Como se observa en la tabla y figura mencionadas, en el Plan Plurianual, se destinan los mismos montos para cada uno de los programas durante los cuatro años, y es de destacar que desde el Plan Plurianual de Inversiones, no se da prioridad presupuestal a ninguno de los programas, pues a todos, por año, se les asigna un valor de $72.156.305.

Tabla 7. Comparativo de los Programas de Participación (Millones de pesos)Plan Plurianual POAI EjecutadoProgramas 2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres

108,6 81,5 81,5 0 82,7 100,0 0 100,0 79,2 100,0 0 100,0

Participación para la decisión

72,1 72,1 72,1 72,1 121,6 170,0 170,0 280,0 115,7 139,7 497,7 329,9

Comunicación para la partici-pación

72,1 72,1 72,1 72,1 81,6 90,0 0 0 81,6 0 0

Obras con participación ciudadana

72,1 72,1 72,1 72,1 121,6 104,0 249,0 351,4 121,6 104,0 352,0 309,7

Totales 325,1 297,9 297,9 216,4 407,5 464,0 419,0 731,4 398,2 343,7 849,7 739,7

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Esta información se puede comprender mejor a través del siguiente gráfico comparativo que busca mostrar las diferencias de asignación en el PPI (Plan Plurianual de Inversión), el POAI (Plan Operativo Anual de Inversión) y la ejecución presupuestal de todo el período del Plan de Desarrollo.

Gráfico 4. Comparativo proyectos de participación

Así, se puede apreciar que en los POAI se presentó una variación significativa con respecto al Plan Plurianual de Inversiones (PPI), que en total, mostró mayor designación de recursos. Sin embargo, las diferencias más sensibles se pueden apreciar al hacer el análisis de acuerdo a cada programa.

En el programa Participación para la Decisión, se tiene que en el PPI para cada uno de los cuatro años se dejó un monto de 72 millones, mientras que en el POAI se inició en 2005 con 121 millones, en el 2006-2007 ascendió a 170 millones y en el 2008 se le asignaron 280 millones. En cuanto a la ejecución tenemos que esta fue ascendente ya que en el 2005 inició con 115 millones, terminando en el 2008 con 329 millones

En el programa de Comunicación para la Participación se destinaron en los dos primeros años montos cercanos a los 90 millones de pesos, mientras que en los años 2007 y 2008 no se dejó ningún recurso dentro de la programación anual y solo se presentó una ejecución de 81 millones en el año 2005. Este comportamiento estuvo en contravía con lo destinado en el PPI.

En el programa Obras con Participación Ciudadana tenemos que en el PPI se asignaron para cada uno de los cuatro años 72 millones y en el POAI se inició en el 2005 con 121 millones, en el 2006 la asignación bajo a 104 millones, en el 2007 subió a 249 millones y terminó en el 2008 con una asignación de 351 millones. En cuanto a ejecución tenemos que fue variable ya que en el 2005 inició con 121 millones, en el 2006 bajó a 104, mientras que en el 2007 se incrementó a 352 millones y en el año 2008 bajó a 309 millones.

El caso específico del Programa Bogotá con Igualdad de Oportunidades para las Mujeres del Eje Social fue incluido dentro de los programas de participación porque contiene un fuerte componente del tema y es de gran interés para la localidad por ser parte de un propósi-to fuerte de lograr la inclusión femenina en los asuntos públicos y privados. Como podemos observar en la figura 6 para este programa en el PPI se asignaron recursos para los años 2005-2007 y para el año 2008 no se dejó ningún recurso, sin embargo, para ese año en el POAI se le asignaron 100 millones de pesos, mientras que en el 2007 no se dejaron recursos asignados en el POAI. En cuanto a ejecución tenemos que en el año 2005 esta fue inferior al PPI, e igual al POAI, para el año 2006 la ejecución fue superior al PPI e igual al POAI, en el 2007 no se presentó

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ejecución y para el 2008 se ejecutó el monto que se había dejado en el POAI, que era de 100 millones de pesos.

Gráfico 5. Comparativo de Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres en el Plan Plurianual, el POAI y la ejecución (2005- 2008)

En este mismo sentido, en el gráfico 6 podemos visualizar el comportamiento de la ejecución del Programa “Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres”, comparado con los recursos ejecutados para el Eje Social durante los años 2005 al 2008. Dicha comparación presenta el siguiente comportamiento en porcentajes: en 2005 la ejecución del programa corresponde a 1,35 por ciento del Eje Social, mientras que para 2006 baja a 1,20 por ciento y para 2008 llega a 0,92 por ciento. En el año 2007, como ya se mencionó, no hubo ejecución.

Gráfico 6. Comparativo Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres con respecto al Eje Social

Aunque presupuestalmente parezca que las cifras de este proyecto no son muy significativas, es necesario destacar que la inclusión de los proyectos con característica de género, están en concordancia con las políticas de Inclusión Social de la Alcaldía Mayor de la Administra-ción de Luis Eduardo Garzón, y los proyectos de participación dirigidos a la mujer empiezan a cobrar importancia y relevancia en la localidad. Para el año 2008 la localidad ya cuenta con la “Casa de Igualdad de Oportunidades” que más que un espacio físico, se constituye en

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un espacio de encuentro de las organizaciones de mujeres, de defensa de sus derechos, de visibilización de una población que antes no era tenida en cuenta.

Volviendo a los proyectos de participación se tiene que lo proyectado en el Plan Plurianual de Inversiones muestra una tendencia decreciente para el periodo, debido a que el programa Bogotá con Igualdad de Oportunidades para las Mujeres mostró un decrecimiento, mientras que para los demás programas se dejó una asignación igual para todos los años. Se observa que siempre es más bajo el PPI que lo destinado en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), especialmente registra un disparo en el año final de período analizado, que es 2008, cuando se llega a invertir $731.479.768.

Lo registrado en la ejecución presupuestal muestra que en todos los casos se ejecutaron mayores recursos de los previstos, sobresaliendo la vigencia de 2007 cuando la distancia entre lo proyectado en el presupuesto anual y lo gastado realmente, fue de casi el doble.

Analizando la ejecución se aprecia que tiene su punto más bajo en 2006, estando incluso por debajo del POAI del mismo año; mientras que en los demás años rebasa ampliamente lo previsto en el POAI, presentando su punto más alto en el 2007 con $849.786.

Se observa que más allá del discurso, a lo que se le dio prioridad por parte de la administración en términos de participación fue a los programas de participación para la decisión, consisten-tes en:

Realizar acciones de fortalecimiento a la organización y al suministro de información, para que ciudadanos y ciudadanas participen en la toma de decisiones públicas que les afectan en el ámbito del desarrollo local, distrital y regional, apoyando los organis-mos de control en sus programas de participación (Artículo 14).

Por otra parte, entre lo proyectado al inicio del Plan de Desarrollo y lo ejecutado, se hace evidente que se dejó de lado la importancia del proceso de fortalecimiento a los medios de comunicación locales que se utilizan para la promoción de la participación. Este aspecto es negativo si tenemos en cuenta que uno de los principales problemas de la participación es la falta de información.

Análisis presupuestal vigencia 200� - 2012En el Plan de Desarrollo Local para “Usme Positiva Participativa y Solidaria” el Objetivo Estructu-rante Participación, se concentra todos los proyectos en este sentido, tiene una asignación que corresponde a 1,49 por ciento del total destinado al Plan de Desarrollo en el Plan Plurianual de inversiones.

Dada la fecha de realización de la presente investigación, sólo se conocen los datos de lo destinado en el POAI 2009 para dicho tema, sin tenerse dato sobre las ejecuciones de dicha vigencia, que aún se encuentra en proceso de gasto. Así, se identificó que el Objetivo de participación corresponde a 1,28 por ciento del presupuesto del POAI para el 2009. Como lo muestra la figura 8, estas son cifras mínimas con respecto a las demás inversiones que contempla el Plan de Desarrollo Local.

A continuación se presenta la tabla 8 en la cual se encuentran los proyectos de participa-ción, incluidos en el Objetivo Estructurante Participación, pero además se incluyen algunos proyectos del Objetivo Estructurante “Ciudad de Derechos” por considerar que contienen un fuerte componente de participación, estos son: Igualdad de oportunidades y de derechos para la inclusión de la población en condición de discapacidad, Bogotá positiva con las mujeres y la equidad de género y Bogotá respeta la diversidad.

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Tabla 8. Proyectos de participación en el PPI del Plan de Desarrollo “Usme Positiva”Plan plurianual de inversiones POAIProgramas 200� 2010 2011 2012 200�*Igualdad de oportunidades y de derechos para la inclusión de la población en con-dición de discapa-cidad

704.992.581 760.668.652 790.399.581 825.151.276 795.000.000

*Bogotá positiva con las mujeres y la equidad de género

221.942.109 239.469.761 248.829.498 259.769.846 250.571.500

*Bogotá respeta la diversidad 117.498.764 126.778.109 131.733.264 137.525,213 100.000.000

Ahora decidimos juntos 173.302.011 179.508.826 186.524.975 194.725.965 391.300.000

Organizaciones y redes sociales 121.311.408 97.233.948 101.034.361 105.476.564

Control social al alcance de todas y todos

51.990.603 97.233.948 101.034.361 105.476.564

TOTAL 1.391.037.476 1.500.893.244 1.559.556.040 1.628.125.428 821.371.500

Como se puede observar, el Plan Plurianual de Inversiones para el periodo presenta una tendencia creciente en los montos asignados.

En el gráfico 7 se puede observar el comparativo del Plan de Desarrollo “Usme Positiva” con respecto al “Objetivo Estructurante Participación” para el año 2009. De lo proyectado en el PPI a lo previsto en el POAI se presentan incrementos en ambos componentes. Sin embargo, el incremento de los recursos asignados para el Plan de Desarrollo fue de alrededor de 6.000 millones, mientras que el incremento para el Objetivo Estructurante Participación es alrededor de 50 millones.

Gráfico 7. La participación en el Plan de Desarrollo 2009

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Cabe resaltar que si se incluyen los programas del objetivo estructurante “Ciudad de Derechos” que se considera tienen un componente de participación y que se encuentran en la tabla 8, se tiene entonces que el PPI 2009 asciende a 1.390 millones de pesos para el tema de la partici-pación, lo cual muestra un incremento significativo de los recursos asignados al tema.

Como se observa en el gráfico 8 en el objetivo estructurante de participación, es posible decir que para el año 2009 el presupuesto de éste en el plan plurianual se distribuyó así: 50 por ciento al programa Ahora Decidimos Juntos; 35 por ciento a Organizaciones y Redes Sociales y un 15 por ciento a Control Social al Alcance de Todos y Todas. Sin embargo, en el POAI todo el presupuesto lo tiene el programa Ahora Decidimos Juntos, dejando sin recursos los otros dos programas.

Gráfico 8. Proyectos de participación 2009

Mirada comparativaEn el gráfico 9 se puede apreciar la comparación entre lo asignado en el Plan Plurianual de Inversiones para los dos Planes Locales de Desarrollo 2004-2008 y 2009-2012, comparando además el presupuesto asignado a los programas de participación que se encuentran en las tablas 7 y 8 en cada una de las vigencias.

Gráfico 9. Comparativo planes de desarrollo local

Lo anterior muestra que en el Plan de Desarrollo “Usme Positiva” se incrementaron los recursos destinados al fomento de la participación, pero se puede evidenciar también cómo el tema logró incluirse en otros puntos del Plan de Desarrollo que no necesariamente se circunscribie-ron al objetivo correspondiente a la temática.

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De allí que se pueda afirmar que el proceso mostrado por los dos planes de desarrollo analiza-dos, ha llevado a que la participación logre posicionarse en la agenda local, permeando muchas de las iniciativas que se desarrollan a través de esta y convirtiéndose en un elemento que, con el tiempo, puede llegar a constituirse en un elemento estructural.

Sin embargo, a pesar de lo anterior se hace evidente que la importancia que se le asigna al tema de la participación desde el discurso de los Planes de Desarrollo, no necesariamente guarda concordancia con la asignación presupuestal que se le destina al tema, pues por lo visto, en el caso de algunos programas ni siquiera se asigna lo previsto en el Plan Plurianual. Esto confirma que el proceso de inclusión de los temas de participación en las prioridades locales es incipiente y requiere trabajo, pero ha logrado ganar validez para otros programas.

Esto puede verse de manera diferenciada en cada vigencia. Por ejemplo, en el Plan de Desarrollo 2004 – 2008 la asignación presupuestal para el tema de la participación tan solo llega a dos por ciento del total del Plan de Desarrollo. Este comportamiento es presentado en el gráfico 10.

Gráfico 10. Porcentaje de la participación en el Plan “Usme sin indiferencia”

Es de resaltar que aunque presupuestalmente al tema de la participación no se le da la importancia debida, para la presente vigencia (2009 – 2012) el porcentaje de los recursos asignados al tema en el Plan Plurianual de Inversiones ascienden a 6 por ciento del presupues-to total del Plan de Desarrollo, como se puede apreciar en el gráfico 11.

Gráfico 11. Porcentaje de la participación en “Usme positiva”

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Si bien la inversión en el tema de la participación continua siendo baja, es necesario resaltar que se le da continuidad al tema de mujer y género. Así mismo hay que destacar que uno de los proyectos está encaminado a fortalecer los Consejos de la Localidad, lo cual se puede interpretar como una intención de fortalecer estas instancias y de esa manera contribuir a la cualificación de la participación en la localidad.

3.2. Papel de las autoridades locales frente a la participación ciudadanaLa forma como las autoridades locales asumen el tema de la participación influye en los procesos que se desarrollan al respecto por parte de la comunidad. Por eso es importante indagar por la visión de participación que tienen las autoridades locales, tratando de identificar cuáles son las percepciones que tienen sobre el tema, así como su opinión frente a las diferen-tes organizaciones sociales que se mueven al interior de la localidad, para finalmente intentar establecer si dichas autoridades consideran importante o no la participación al momento de tomar decisiones. Así mismo, se indaga sobre lo que piensan estos mismos actores acerca de las instancias de participación formal y no formal, si las apoyan o no y en qué condiciones se dan sus relaciones.

Para ello se realizó el acopio de información a partir de un Grupo Focal con los funcionarios de la Oficina de Planeación Local de la Alcaldía Local de Usme, en el que participaron dos de sus miembros: Edwin Lozano, funcionario encargado en la Alcaldía de los tema de participación y quien asiste a las reuniones de la Comisión Local Intersectorial de Participación (CLIP) y Juan Carlos Clavijo, funcionario de la oficina de Planeación Local.

A manera de balance se recogieron las siguientes opiniones.

En cuanto a cómo se define el término de participación desde la Alcaldía, se observa que no hay un discurso homogéneo al respecto y esto se evidencia con las apreciaciones de los funcionarios: Uno de ellos manifiesta que la entiende “como tener en cuenta a todas las personas que hacen parte de la localidad en cada uno de los espacios a que pertenecen” (E.Lozano, grupo focal autoridades locales, abril 15 de 2009, por J.Cantor), mientras que otro de los entrevistados comenta:

Como ya es sabido en todos los procesos de planeación desde hace dos años se tiene que hacer con la comunidad es decir que esa figura de escritorio y la persona que está formulando los proyectos ya va desapareciendo y a su vez se va reemplazando por un escritorio lleno de personas de la comunidad y un escritorio que va a la comunidad y la comunidad también viene o sea que se puede decir que es una actitud recíproca2.

Mientras uno de ellos considera que la participación consiste en “tener en cuenta todas las personas, en cada uno de los espacios a que pertenecen” el otro considera que esa figura de un funcionario en el escritorio va desapareciendo y se puede decir “que es una actitud recíproca”.

Cuando se indaga sobre como se refleja la importancia de la participación en los presupues-tos y proyectos ejecutados, se tiene claro cuáles son los proyectos, de participación, al respecto manifiesta uno de los funcionarios “Dentro de la vigencia 2008 tuvimos dos proyectos fundamentales que fueron sectorizados en las mujeres, el presupuesto del 2008 fue focalizado para la participación política de las mujeres esto es un giro sustancial no solamente del rubro, sino del impacto” (Ibíd.).

2 J. Clavijo, grupo focal autoridades locales, abril 15, 2009, por J.Cantor.

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En cuanto a las acciones implementadas por la Alcaldía y la JAL para el fomento de la partici-pación, con énfasis en el CPL, se destaca el proyecto de fortalecimiento a los Consejos y espacios de participación. Al respecto uno de los funcionarios de la Alcaldía manifiesta que:

(Se brinda) un apoyo a lo que son los comités, los consejos, los espacios de participa-ción: es importante fortalecer con refrigerios, transporte… Las personas que manejan estos espacios necesitan también que se les garantice a ellos material, formación y unos insumos esenciales para que puedan seguir fortaleciéndose y trabajando, precisamen-te para este año hay un rubro especial para eso (Ibíd.).

Lo anterior se confirma con los resultados de los análisis presentados en el apartado anterior,en el cual se muestra que una de las principales preocupaciones de las administraciones recientes de Usme, han sido el fortalecimiento a espacios de participación que se encuentran conforma-dos y operantes en la localidad.

En cuanto a la percepción que se tiene del CPL desde la Alcaldía, se puede decir que es positiva. Sin embargo, se debe revisar un aspecto, que además mejoraría las relaciones con la administración, y es que en algunos momentos la instancia confunde las competencias que tiene y esto se produce por diferencias en cuanto a la interpretación del Acuerdo 13. Lo anterior se refleja cuando uno de los funcionarios manifiesta que:

De 1 a 100 le colocaría 80 y ahora la pregunta ¿por qué no 100? Diría que dentro de los aspectos por mejorar del CPL está la capacidad de interpretar el Acuerdo 13 porque a veces cuando lo interpretan puede haber errores, porque en algunos procesos ellos saben que tiene injerencia, pero en otros saben que tal vez no, sin embargo acosan (Ibíd.).

En lo relacionado con el impacto logrado por esta instancia de participación, desde la Alcaldía se reconoce como positiva la acción realizada por el CPL, especialmente en la función que les asigna el Acuerdo 13 de estar al tanto de lo referente al Banco de programas y proyectos locales, haciendo que este se encuentre en manos de la comunidad y no exclusivamente de la administración. Al respecto uno de los funcionarios manifiesta que:

Un impacto positivo, en cuanto al manejo de banco de programas y proyectos, la se-mana pasada estuvieron acá todos muy atentos, ya esta es la segunda vez que vienen para hacer un seguimiento al banco de programas y proyectos, lo tienen también en digital, es decir que aquí el banco de programas y proyectos no solo lo conoce el jefe de planeación, sino que es de toda la comunidad (Ibíd.).

De acuerdo con lo anterior se puede inferir que los funcionarios, si reconocen cuales son los proyectos de participación que se adelantan desde la Alcaldía, y consideran como importan-te para la misma, los proyectos de mujer y género a los cuales ésta administración local les ha dado continuidad.

Así mismo reconocen la importancia del proyecto de apoyo a los Consejos y espacios de participación. Lo anterior debido en parte a que se tiene una percepción positiva del Consejo de Planeación Local CPL y del impacto de su trabajo, aunque existen ciertas reservas y diferen-cias con la instancia, en cuanto a la interpretación del Acuerdo 13 de 2000. Esto se evidenció en la reunión del mes de mayo entre la Alcaldía y el CPL, pero es justo reconocer que a pesar de las diferencias, la Alcaldía cuenta con la disposición y la voluntad política de apoyar al CPL.

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4. CPL: FUNCIONAMIENTO Y BALANCE

Los procesos de Planeación Local de Usme se desarrollan conforme a la Normatividad Vigente para la ciudad referida al Acuerdo 13 de 2000, en el cual se definen los parámetros de conformación y funcionamiento del Consejo Local de Planeación (CPL).

En el presente capítulo se presentan tres apartados que pretenden dar cuenta del funciona-miento del CPL, sus retos, perspectivas, para lo cual se desarrolló un Grupo Focal con la partici-pación de cuatro de sus miembros (Ver Anexo).

El primer apartado aborda las principales características del funcionamiento real de la instancia, entre las que se encuentran las percepciones y motivaciones que mueven a los consejeros a participar, su rol dentro de las dinámicas participativas de la localidad, entre otros. Posteriormente, se presenta un breve apartado que pretende mostrar las acciones que desarrolla la alcaldía local en favor de la instancia y por último, se realiza un balance general de los principales retos y dificultades del CPL.

4.1. CPL de Usme: funcionamiento en la práctica En la tabla 9 se presentan los integrantes y sectores de los que provienen quienes conforman el CPL para el periodo 2008-2011:

Tabla 9. Miembros del CPL de Usme y sector a que pertenecenNombre SectorMaría Catalina Alarcón Padres de familiaLuis Murcia AsojuntasRafael Cuellar Medio ambienteOrduway Guerra ONGMc Garred Núñez ComerciantesEvelio Causil de León Hospital de UsmeElber Humberto Bravo M. IndustrialesLuis Edilberto Andrade Consejos tutelaresHéctor Hinestroza Pineda Establecimientos educativosAndrea Suárez Organizaciones juvenilesRenan Alberto García Rico CampesinosDagoberto Vanegas Castro IndígenasJafeth Mosquera Córdoba Afro descendientes

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La presidente es María Catalina Alarcón representante de los padres de familia de la Localidad, el Secretario Técnico es Luis Murcia, delegado de Asojuntas y el delegado al Consejo Territorial de Planeación Distrital (CTPD) es Orduway Guerra, quien representa a las ONG presentes en Usme. Se hace evidente en la conformación del Consejo la presencia de importantes sectores que caracterizan las dinámicas poblacionales de la localidad, como es el caso del sector industrial, campesino, indígena, afro descendiente y de organizaciones juveniles.

El CPL de Usme se encuentra activo, sus miembros se reúnen todos los jueves a partir de las 6:00 p.m. en el Salón Comunal del barrio La Andrea y asisten en promedio entre cinco y ocho de sus integrantes a las reuniones programadas.

Según se comentó en el grupo focal realizado, algunos de sus miembros no han vuelto a las reuniones, como es el caso del representante de los campesinos quien le es difícil llegar desde la zona rural hasta el sitio de la reunión. Tampoco ha asistido a las reuniones el delegado de los indígenas, quien fue reemplazado recientemente por una integrante del cabildo Indígena Ambiká Pijao, quien asiste puntualmente a las reuniones.

Es necesario resaltar que buena parte de las decisiones que ha tomado el CPL no han contado con el aporte del representante de los campesinos, grupo población representativo (cualitati-va y cuantitativamente) de la localidad.

Según lo manifestado por sus propios miembros, el CPL de Usme ha venido cumpliendo con sus funciones en concordancia con el Acuerdo 13 de 2000. En este sentido, se reseñan algunas de las actividades realizadas por la instancia desde el momento de su elección:

Concertación con la Alcaldesa Local del cronograma de actividades a realizar, y realiza-ción de convocatoria a la comunidad para participar en los Encuentros Ciudadanos. Esta se realizó mediante afiches, plegables y difusión en la prensa local.

Definición de la metodología para los Encuentros Ciudadanos en cada una de las Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) de la localidad, incluyendo las veredas. Allí se trabajó en las siguientes Mesas, por Ejes Temáticos: Educación, Salud, Espacio Público y Movilidad, Medio Ambiente, Participación, Convivencia, Productividad, Cultura y Deporte. Se realizó la remisión de los resultados de la priorización a la Alcaldía Local.

Revisión de la propuesta del PDL desarrollado por el Alcalde Local. En dicho momento se realizaron varias reuniones con el Alcalde y su equipo y se remitió el documento con las observaciones necesarias; luego se procedió a la retroalimentación con la JAL .

Después de la elaboración del PDL se han convocado a cinco reuniones de trabajo con los Comisionados, para trabajar los siguientes temas: Presentación del PDL, presentación del Acuerdo 13 y Funciones de los Comisionados, explicación de la ficha EBI –L, conforma-ción de las Mesas de Trabajo con los Comisionados encargados de analizar y formular los proyectos del Plan de Desarrollo.

Todo lo anterior muestra que las más importantes actividades desarrolladas y recordadas por el CPL son las que se encuentran establecidas según el Acuerdo 13 de 2000, y están alrededor de la participación y coordinación de los encuentros ciudadanos, la formulación del Plan de Desarrollo y los proyectos que pretenden dar ejecución a este último. Cabría preguntar si además de los requisitos de ley el CPL ha desarrollado otro tipo de iniciativas para ingerir en la participación ciudadana a nivel local. Este será el tema del apartado que sigue a continuación.

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4.2. El papel de los consejeros locales de planeación en la dinámica de participación en la localidadLos consejeros locales de planeación de Usme pertenecen a organizaciones sociales de la localidad y se destacan como líderes en sus respectivos sectores y UPZ. Adicionalmente a ser consejeros de planeación muchos de ellos pertenecen a Juntas de Acción Comunal y tienen varios años de experiencia en procesos de participación de la Localidad.

Así mismo es necesario destacar que el CPL de Usme, no solo está dedicado al tema del Plan de Desarrollo, que fue mostrado como el objeto central de las acciones mencionadas por los consejeros, sino que además, enfocan su acción a generar articulación con otras instancias que funcionan en la localidad. De esta manera, la instancia envía representantes a espacios como: El Consejo Local de Gobierno (CLG), El Consejo Local de Política Social (CLOPS), la Unidad de Apoyo Técnico (UAT), así mismo participan en las Mesas Territoriales que se han implementado en la Localidad en el marco de la estrategia de Gestión Social Integral (GSI) y asisten a la rendición de cuentas de la Alcaldía y demás eventos y espacios de participación de la Localidad.

Como se observa la participación de los consejeros en los Encuentros Ciudadanos fue activa. Sin embargo una vez formulado el Plan Local de Desarrollo, algunos dejaron de asistir a las reuniones. A pesar de ello, los consejeros que asisten mantienen activo el trabajo y han manteni-do comunicación con los Comisionados.

Vale la pena definir que son los Comisionados y cuáles son sus principales funciones, en concordancia con el Acuerdo 13 de 2000, que define las Comisiones de trabajo de la siguien-te manera:

COMISIONES DE TRABAJO. En las comisiones de trabajo participarán los representantes de la comunidad que delegue el respectivo Encuentro Ciudadano. Para desarrollar el trabajo contarán con el apoyo de la Oficina de planeación local.

PARÁGRAFO. El trabajo de identificación de proyectos así como el de formulación de los mismos, por parte de cada uno de los Encuentros Ciudadanos y de las comisiones de trabajo respectivamente, deberá ser permanente durante todo el período de ejecución del plan de desarrollo, en el sentido de estar definiendo y presentando los proyectos que concreten las propuestas estratégicas locales identificadas en el proceso de ejecución del plan de desarrollo para cada vigencia (Art. 24)

Adicionalmente el CPL, que se ha reunido con el alcalde local y su equipo para solicitar un espacio y los recursos necesarios para su funcionamiento, ha planteando además la necesidad de elaborar los proyectos con la participación activa de los comisionados.

Sumado a ello el Consejo tiene una mayor presencia y participación activa en las reuniones que a nivel distrital de CPL realiza el IDPAC mensualmente en el salón comunal Salitre El Greco. A esas reuniones asisten entre tres y cinco consejeros de Usme. Así mismo lidera la propuesta de realizar una reunión entre la Subdirectora de Asuntos Locales, los Alcaldes Locales y los CPL del D.C. para aclarar lo atinente al Acuerdo 13.

4.2.1. Percepciones y articulaciones del CPLDe acuerdo con el trabajo de grupo focal realizado con el CPL en el que participaron cuatro de sus miembros, a manera de balance se recogieron las siguientes opiniones sobre los resulta-dos, fortalezas y debilidades del trabajo realizado por el CPL.

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En cuanto a lo que esperaba el CPL de las autoridades locales en materia de participación, los consejeros mostraron como importante el hecho de que se les brinde mayor espacio para la participación y asesoría a las organizaciones sociales y logren el manejo del Banco de proyectos.

Asimismo, les gustaría ser tenidos en cuenta en la contratación, junto con las organizacio-nes sociales, existentes en la localidad, reconociendo en la vinculación para el desarrollo de proyectos, una oportunidad para incidir de manera efectiva en el desarrollo local. Así lo comenta uno de los miembros del CPL: “Queremos que las organizaciones sean las gestoras de todo el Plan de Desarrollo y que contraten en la administración local, pero que no nos traigan para que contraten otras organizaciones y universidades distintas al sector” (M. Nuñez, Grupo Focal CPL Abril 2009, por Cantor J).

En cuanto a cómo deben ser las relaciones con las autoridades locales para alcanzar los propósitos del CPL, uno de sus miembros manifestó que debe producirse una relación estrecha y de apoyo constante. En sus propias palabras, uno de los consejeros manifiesta lo siguiente: “Haciendo equipo de trabajo teniendo en cuenta que la alcaldía tiene la responsabilidad con el CPL de elaborar el Plan de Desarrollo, dar todo el material logístico, dar toda la colabora-ción para poder hacer un buen desarrollo del proceso” (C. Alarcón, grupo focal CPL, abril 2009, por J. Cantor).

En este sentido, resulta interesante que uno de los más importantes inconvenientes que el CPL destaca para la realización de sus funciones, es que no cuentan con un espacio físico dotado de los elementos para actuar, señalando que la Alcaldía no les ha brindado una oficina, con computador, impresora, acceso a internet y papelería. Lo anterior hace que las relaciones con la Alcaldía sean un poco tensas. Sin embargo, es necesario destacar que se ha abierto un proceso de diálogo con el Alcalde y el día 26 de mayo de 2009 se acordó que la Alcaldía les brindará una oficina dotada con los elementos necesarios.

Otra dificultad que reconocen los consejeros para su acción, es la falta de claridad sobre los alcances y dinámicas de la participación en el grueso de la comunidad de Usme, pues esta no reconoce la necesidad de desarrollar procesos de largo plazo, sino que esta circunscrita a fechas concretas en las cuales se debe participar. Al respecto uno de ellos manifiesta que, “hay que hacer claridad sobre la participación porque la gente cree que es ir al espacio, firmar, dar un voto y se acabo. La comunidad no tiene claro que a los procesos hay que hacerles seguimiento y veeduría” (Ibíd.).

Así mismo son conscientes de que algunas de sus principales debilidades no se deben a fallas en actores externos como la Alcaldía Local o la comunidad en pleno, sino que tienen que ver con el compromiso y persistencia de los mismos integrantes del CPL, así lo expresa uno de ellos cuando manifiesta:

Algunos elegidos para ser parte de este cuerpo colegiado se interesaron mientras se desarrolló el encuentro ciudadano, salimos a ser figuras, cuando se presentó el Alcalde Mayor, el personero, cuando había figuras relevantes en la localidad, pero cuando tocó hacer el trabajo con las uñas, colocándonos las botas pantaneras entonces no volvieron a aparecer (Ibíd.).

Y remata diciendo que: “Una de las debilidades que tenemos es que no hemos aprendido a pensar en colectivo sino en particular” (Ibíd.). De esta manera, se hace evidente que la consolidación interna del equipo aún es baja y que es preciso trabajar para que todos sus miembros asuman de manera comprometida las responsabilidades que implica el trabajo de la instancia.

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Por otra parte, en cuanto a los alcances y resultados de la labor del CPL, en el grupo focal se nota diferencias de criterios entre los miembros del Consejo. Existe una parte del grupo que manifiesta que no han existido avances significativos más allá del desarrollo de asesorías precisas a proyectos de la comunidad organizada, que no han redundado en procesos de fortalecimiento de las organizaciones de Usme:

No hemos avanzado nada, simplemente hemos estado asesorando algún tipo de orga-nizaciones que viene y le estamos diciendo hagan esto, metan esto, incluyan en su pro-yecto de acuerdo a sus necesidades, pero en si como capacitación y fortalecimiento a las organizaciones sociales en cuanto a educación o sensibilización de cómo realizar un proyecto yo los veo muy mal (R. Cuellar, grupo focal CPL, abril, 2009, por Cantor J.).

Otros manifiestan que a pesar de las dificultades, el CPL ha tenido varios aciertos, uno de los participantes del grupo focal destaca tres aciertos del CPL:

Considero que el ejercicio de este consejo local tiene muchos aciertos: creo que el pri-mero fue la dinámica con la cual establecimos la participación de los Encuentros Ciuda-danos, creo que contrarrestamos mucha de la politiquería que había en años pasados. El segundo gran acierto que ha tenido el CPL actual es que hemos asumido en bloque nuestras responsabilidades. Otro gran acierto es que estamos ejerciendo un gran control político y social a todas las entidades públicas locales (M. Nuñez, grupo focal CPL, abril, 2009, por Cantor J.).

Como lo confirma la anterior apreciación, el principal papel del CPL se dio en torno a los Encuentros Ciudadanos; de manera posterior se han producido actividades que atienden a ejercicios de control político, o de inclusión en las dinámicas locales de participación; como es el caso de la participación del CPL en las Mesas Territoriales en el marco de la Gestión Social Integral (GSI), en el Consejo Local de Gobierno, (CLG), en la UAT, en el CLOPS.

Los consejeros de Usme cuentan con un plan de acción, recientemente adoptado y mediante el cual pretenden realizar acciones previamente definidas.

En cuanto al impacto del trabajo del CPL en la vida local, sus miembros reconocen que el trabajo realizado hasta el momento ha rendido sus frutos, ya que se cumplió a cabalidad la tarea de los Encuentros Ciudadanos, se han realizado reuniones con los Comisionados, para rendirles cuentas, explicarles la elaboración de las fichas EBI – L e invitarlos a conformar las mesas de trabajo para la elaboración de los proyectos.

Estas labores han generado reconocimiento de la instancia y sus funciones por parte de la comunidad. Consideran los Consejeros en cambio que la Alcaldía los ha ignorado y los ha marginado de los procesos de la gestión pública posteriores a la formulación del Plan de Desarrollo, eso se evidencia cuando uno de sus miembros manifiesta que:

Como CPL si hemos tenido impacto, la gente nos conoce que somos los consejeros de la localidad, la comunidad tiene claro cuál es el papel de nosotros como CPL quien no tiene claro cuál es nuestro papel como CPL es la administración que es la que nos ha ignorado, se aprobó el Plan de Desarrollo y nosotros no volvimos a existir para la adminis-tración… (C.Alarcón, grupo focal CPL, abril, 2009, por J. Cantor).

Para este espacio de participación formal, el apoyo de la Alcaldía es fundamental. Por eso se menciona de manera recurrente que aún sin contar con el apoyo de la Alcaldía, se han logrado desarrollar procesos de seguimiento a la planeación local. Así lo hace explícito uno de los miembros del CPL cuando manifiesta:

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Nos hemos mantenido, con o sin alcalde hemos permanecido acá, cumpliendo para saber qué se está haciendo, hemos estado muy pendientes del POAI, del Plan de Desa-rrollo y ahorita estamos muy pendientes de cómo se va a desarrollar la elaboración de los programas para convertirlos en los proyectos que conforman este Plan de Desarrollo (Ibíd.).

Con base en lo anterior y en otros datos obtenidos a lo largo de la investigación, se puede establecer que la percepción de los Consejeros con respecto al apoyo de la Alcaldía, es en algunos casos de escepticismo, mientras que para otros es definitivamente negativa, y a pesar de lo anterior están dispuestos a continuar con las labores del CPL.

Es de destacar que coinciden en que los consejeros, así como las organizaciones sociales de la localidad, deberían de contratar con la Alcaldía. Consideran que de esta manera los procesos de contratación serían más transparentes y se establecería una relación cercana que facilita-ría la construcción de apuestas que se han manifestado en los Encuentros Ciudadanos.

Así mismo, se puede observar que la Alcaldía tiene una percepción positiva del CPL, ya que uno de los funcionarios entrevistados, los califica con 80, sobre 100 (como se vio anteriormen-te), mientras que la percepción que tiene el CPL de las Alcaldías se evidencia en la manifesta-ción de uno de los consejeros:

como que todos los alcaldes nos desconocieron a todos los Consejos Locales de Pla-neación, eso fue algo general que se vio en la última reunión y de igual manera ante la Defensoría del Pueblo también fue esa situación, que los alcaldes están desconociendo de tajo la participación de los CPL (Ibíd.).

Desde la Alcaldía hay una percepción positiva aunque con ciertas reservas, mientras que la percepción que tiene el CPL de la Alcaldía es más bien negativa e incluye una mirada crítica, en razón a que sienten que la Alcaldía no los ha apoyado con la asignación de un espacio físico para adelantar su labor, ni con elementos fundamentales como computador, papelería. Pero también resaltan que además de lo logístico, hace falta mayor acompañamiento por parte de la administración local, la que, podría brindar mayores márgenes de acción en el proceso de planeación de la localidad.

Es necesario resaltar que uno de los puntos de mayor tensión entre la Alcaldía Local y el CPL radica en las diferencias que tienen en cuanto a la interpretación del Acuerdo 13. Uno de los consejeros al respecto manifiesta:

Nosotros radicamos una propuesta para el fortalecimiento del CPL, que además es una obligación que tiene las alcaldías locales y nacionales si miramos lo que está consignado en la Ley 152, el Acuerdo 13 y la Sentencia 524-526 donde las entidades tienen que dar-nos el apoyo total a los Consejo Local de planeación para poder hacer nuestro trabajo ya que somos un órgano consultivo y en un momento dado asesores del alcalde y de alguna forma orientadores de la comunidad (Ibíd.).

Esta diferencia también se evidenció en la reunión del mes de mayo entre el Alcalde y su equipo de planeación y los Consejeros del CPL, a pesar de las diferencias allí se concertó la realización de un taller dirigido a los Comisionados, con la participación conjunta del CPL y la Alcaldía. Así mismo, en esta reunión se concertó la entrega de materiales al CPL y de un espacio para este Consejo. Además se reiteró el compromiso de las partes de continuar trabajando en conjunto.

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Como resultado de este análisis, uno de los puntos clave para entender la dinámica del CPL es la relación que este establece con la Alcaldía, y de según Consejo esta última no ha brindado condiciones óptimas para el desempeño de las funciones propias de la instancia. Por ello se ha considerado necesario indagar por la versión de la Alcaldía Local y Distrital frente a este tema. Ese será el contenido del siguiente apartado.

4.2.2. Acciones de la administración distrital y local de apoyo a la instanciaLa convocatoria a los Encuentros Ciudadanos, así como la realización de los mismos contó con la colaboración de la alcaldesa del período 2004-2008. Así mismo, la elaboración conjunta del Plan de Desarrollo Local contó con la presencia de la Alcaldía, y debe decirse que a las reuniones de concertación del Plan asistían el Alcalde o alcaldesa Local y/o sus asesores. Además, el proceso de concertación se realizó en la Junta de Acción Local (JAL) y contó con la participación de algunos de los Consejeros. El IDPAC nombró dos funcionarios para asesorar al CPL en la realización de los Encuentros Ciudadanos y la elaboración del concepto sobre el Plan de Desarrollo.

Las reuniones que celebra el CPL todos los jueves cuentan con la presencia del gestor local del IDPAC y un funcionario del Hospital. En la realización de las reuniones con los Comisionados, el IDPAC colabora con la convocatoria vía e mail o por medio telefónico y apoya la realiza-ción de las reuniones con la elaboración de presentaciones, apoyo logístico, suministro de refrigerios y de equipos. Hay que destacar que la reunión del mes de junio de 2009 contó con el apoyo logístico y de refrigerios por parte de la Alcaldía Local.

4.3. Retos y balance del CPL, periodo 2009 – 2012 A pesar de las dificultades para la realización de sus funciones el balance del CPL se puede considerar como positivo, ya que han cumplido con las tareas asignadas por el Acuerdo 13 de 2000.

Sin embargo, en una mirada hacia el futuro, sus miembros establecen que uno de los principa-les retos del CPL es ahondar en otras labores que no se encuentran referidas en el Acuerdo, pero que se hacen necesarias para favorecer la participación ciudadana en Usme. Se habla por ejemplo del desafío de fortalecer las organizaciones sociales de la localidad y hacer presencia en otros espacios de participación representando los intereses de la comunidad local, uno de los miembros del CPL al respecto expresó:

estamos haciendo presencia en otros espacios como bloque y eso creo que va a gene-rar mucha más confianza, seriedad, compromiso y respeto y lógicamente va ser la voz del pueblo representada en el Consejo Local de Planeación (M. Núñez, grupo focal CPL, abril, 2009, por Cantor J.).

En este sentido, se reconoce también que uno de los retos que tiene el CPL es lograr que los comisionados elegidos en las diferentes mesas de trabajo, consigan formulen y concerten los proyectos con los funcionarios de la oficina de planeación local.

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�. ESPACIO DE ORIGEN NO ESTATAL

5.1. Antecedentes y funcionamiento del espacio no estatalLa participación no formal es importante en la Localidad de Usme, ya que representa una franja importante de organizaciones y de población. Se destacan los grupos juveniles que no cuentan con personería jurídica, que no pertenecen a espacios de participación formal, pero que tienen presencia en la localidad. Así mismo, organizaciones sociales de la parte alta de la localidad, se congregan en el espacio denominado Red Vía Oriente que aglutina además, organizaciones de barrios de la Localidad cuarta de San Cristóbal.

También se destacan experiencias de participación como las que existen en torno a la cuenca del río Tunjuelo y que involucran a numerosas organizaciones sociales y comunitarias de las localidades Sumapaz, Ciudad Bolívar, Usme, Tunjuelito, Kennedy y Bosa.

Para el presente estudio se escogió a la organización ambiental juvenil Biosigno la cual hace parte de una red más amplia denominada Territorio Sur. Se optó por esta organización porque se consideró importante conocer experiencias de participación lideradas por jóvenes. También se consideró relevante escuchar la voz de los jóvenes, conocer sus experiencias de trabajo comunitario, ambiental y de investigación.

Por las razones anteriores se realizó una entrevista, respondida por Natalie Salazar, joven de 20 años de edad que lleva cuatro años trabajando en el tema de la participación en la Localidad y cursa quinto semestre de Universidad y es integrante de la organización juvenil BIOSIGNO la cual tiene un año de trabajo, pero en la actualidad no cuenta con personería jurídica, aunque ya iniciaron ese trámite. Sin embargo, tiene reconocimiento en la localidad de las autoridades, como de las organizaciones juveniles.

�.2. Papel de los actores ciudadanos organizados en el espacio de origen no estatal El grupo núcleo principal de Biosigno está compuesto por diez jóvenes de los cuales dos son profesionales, tres son estudiantes universitarios y cinco estudiantes de bachillerato. Aproxima-damente 50 jóvenes se han vinculado al trabajo, en proyectos medioambientales, de investi-gación y conformación de redes juveniles locales. El grupo pertenece a la red Juvenil Territorio Sur que articula redes sociales y organizativas de toda la cuenca del río Tunjuelo.

A pesar de que Biosigno no cuenta con una sede propia, el grupo trabaja en la casa de dos de sus integrantes y allí se realizan numerosas actividades con los jóvenes de la localidad.

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A continuación se presenta la caracterización de las dinámicas y percepciones de los miembros del espacio, haciendo énfasis en las posibilidades de incidencia que han tenido y la manera como han desarrollado el ejercicio de la participación ciudadana.

5.2.1. Percepciones, motivaciones y trayectoriaPara iniciar, es importante reconocer cuál es el concepto de participación ciudadana que se maneja desde la experiencia no formal, el cual de una manera sencilla fue descrito por la entrevistada de la siguiente forma: “La oportunidad de plantear propuestas hacía la construc-ción de ciudad y entorno” (N. Salazar, Entrevista personal, abril de 2009, por J.Cantor). Esta visión contrasta con la mencionada en el capítulo anterior por los representantes de Alcaldía Local, subrayando que tiene una visión más amplia y se enuncia de manera propositiva.

A través de la entrevista se especificó que los miembros de la organización ven la participa-ción como un proceso de articulación de varios actores de la localidad, planteándose la importancia de consolidar redes de organizaciones sociales.

Dentro de esta postura se resaltó el papel que cumplen los jóvenes, pues han logrado incluir un tema fundamental en la localidad como lo es el medio ambiente, asociado a la problemática de la cuenca del río Tunjuelito. En este sentido, se subraya también que la idea de participa-ción ciudadana, a través de la cual funciona la organización Biosigno, incluye fuertemente el componente territorial, como un elemento que sugiere una amplia gama de condiciones de contexto que implican la necesidad de movilizarse de manera articulada. La entrevistada lo expresa de la siguiente manera:

En este momento nosotros articulamos jóvenes de colegios de la localidad y grupos de investigación de diversas universidades del Distrito. Y articulamos redes sociales y redes organizativas de toda la cuenca del río Tunjuelo. Nuestro punto fuerte ha sido la cuenca del Tunjuelo, ha sido lo medioambiental, visto desde una forma diferente, como vemos que el territorio también tiene unas dinámicas sociales, que la gente que está en este territorio, también digamos que tiene unas afectaciones y unas condiciones de vida bajas, pero también esto tiene que ver con cómo está organizado el territorio, como están las estructuras del territorio. Trabajamos las afectaciones que tienen los jóvenes en la localidad, pero de acuerdo a un análisis de lo que está pasando en el territorio y las afectaciones ambientales que hay en él (Ibíd.).

Lo anterior muestra que desde lo no formal, es posible generar estrategias y experiencias de participación ciudadana que no se remitan a las condiciones político administrativas del Distrito, sino que se generen a partir de problemáticas comunes que en muchos casos superan los límites locales, atendiendo más a elementos estructurales como los que conforman las características ambientales del entorno. En este sentido, se observa la riqueza de experiencias que no necesariamente se circunscriben a regulaciones existentes, sino que logran generar procesos conjuntos entre actores relevantes que interactúan en el territorio.

Por ello, se puede inferir que el grupo no formal, cuenta con una visión de la participación más amplia, ya que involucra elementos como la cultura, el medio ambiente, el territorio; adicionalmente ve la relación con la Alcaldía “como una oportunidad de concretar procesos y proyectos”.

5.2.2. Logros y retos del espacio de origen no estatalEl grupo juvenil a pesar de tener poco tiempo de conformado ha obtenido logros, reflejados en las actividades realizadas, en medio ambiente, cultura, investigación. Además plantean estar abiertos a muchas propuestas, al respecto la entrevistada manifiesta que:

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Articulamos lo medio ambiental con cultura, por lo que la cultura es lo que más llama a los jóvenes, hacemos cine foros, recorridos por los diferentes lugares de Usme, trata-mos de hacer articulación con los campesinos y los jóvenes rurales, para que también intercambien las perspectivas del territorio desde el campesino y desde la agricultura y también desde nosotros que somos urbanos y trabajamos aquí todo el tema de las artes.,Articulamos a este proceso a otras organizaciones culturales. Hacemos festivales que tengan que ver con lo ambiental, con el joven como persona y como propuesta y en esa medida tratamos de hacer un trabajo no cerrado sino todo el tiempo tratar de articular y estar abiertos a muchas propuestas (Ibíd.).

Como se puede observar cuentan con un espectro muy amplio de la participación y la relacio-nan con actividades culturales propias de los jóvenes, además es interesante ver que articulan el tema del territorio y son sensibles al tema ambiental y rural.

En cuanto a su incidencia en la localidad, la entrevistada manifiesta que sí logran incidir, no sólo en las políticas públicas, sino también en la generación de conciencia a otros jóvenes y niños, quienes reconocen su trabajo y los invitan a dictar charlas sobre el tema del medio ambiente y participan de sus actividades.

Si, nosotros incidimos desde lo que hacemos, aquí los pelados saben que nosotros tra-bajamos lo medio ambiental y los compañeros nos piden que vayamos a los colegios a dar charlas y conferencias y que les ayudemos, creo que si tenemos una incidencia y un reconocimiento desde la población joven (Ibíd.).

La relación del grupo no formal con las autoridades locales (Alcaldía y JAL) es menos tensionan-te, que las de estas con el CPL. No manifestaron descontento con respecto a las acciones de la Alcaldía, tal vez porque es un espacio que no está mediado por un Decreto; a los jóvenes no les interesan mucho los procesos de elección, más bien están interesados en posicionar sus proyectos en la Alcaldía como lo manifiestan:

El grupo es muy juicioso, varios chicos de los que están acá “le meten la ficha” y es como ver que los jóvenes están haciendo otra cosa, que no es el estigma del sur y el estigma de Usme, entonces como que la alcaldía y los diferentes organismos que controlan, generan y ejecutan estos proyectos ven chévere lo que hacemos y aparte porque si los jóvenes logramos concientizar a los jóvenes… (Ibíd.)

En cuanto a si la Alcaldía les abre espacios, manifestó que:

Si yo creo que la alcaldía abre muchos espacios, solo que hay siempre como en toda institución, como en toda administración, hay resentimientos poblacionales, entonces la alcaldía abre espacios para todos, pero está el que viene y dice “bueno que no porque a mí la vez pasada no me dieron tal cosa”, pues igual si las cosas son legales y esa es la forma de hacerlas, pues entonces se hacen legales y las organizaciones mismas tienen que generar formas autónomas y formas alternas de hacer otras actividades, que no tengan que hacer desde lo legal, cuando es lo legal, pues entonces se cumplen con los compromisos legales y si no, no se pueden hacer (Ibíd.).

La entrevistada plantea que la Alcaldía abre espacios y plantea que hay “resentimiento poblacionales”. Están los que se quejan porque “les dieron tal cosa”; pero no se queda solo en la crítica, sino que plantea que “las organizaciones mismas tienen que generar formas autónomas”. Lo interesante es que los jóvenes plantean propuestas maduras y no de confron-tación con la Alcaldía.

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Sobre la opinión de los espacios formales como el CPL o el Consejo de Juventud, los jóvenes reconocen que no les interesa mucho el tema electoral, que estos son “espacios difíciles”. Sin embargo, creen necesario “tener gente allá, que concerté con las autoridades”.

…entonces también es como tratar de meternos en esos espacios en la medida en que sepamos que podemos cumplir, porque tampoco es que nosotros nos vamos a meter a todo si no sabemos de que se trata y tras del hecho esta legitimando esa estigmatiza-ción del joven que no sabe para donde va, porque vas a un espacio en el que no tienes una propuesta clara, en esta medida empezamos siempre con espacios que sabemos que los muchachos pueden afrontar, si que tienen propuestas y que cada vez que ellos van creciendo y quieren estar en otros espacios de formación y participación entonces también se les lleva allá (Ibíd.).

De lo anterior, se puede inferir que los jóvenes no quieren participar por participar, sino que lo desean hacer de una manera consciente y responsable, con “propuestas claras” y plantean meterse en esos espacios como un ejercicio de formación.

Es interesante ver que los jóvenes tienen la intención de generar trabajos de red de manera articulada con otras organizaciones e instituciones, que tienen una cantidad de logros y propuestas concretas, así como de resultados obtenidos en términos de articulación con actores institucionales y no institucionales.

A su vez la mirada desde la Alcaldía hacía las organizaciones no formales, es de correspo-dencia, no tienen una mirada negativa de estas organizaciones y ven con agrado el trabajo realizado por los jóvenes.

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CONCLUSIONES

Algunas conclusiones del presente estudio se agrupan en tres segmentos, que dan cuenta de los aspectos generales de la participación en la localidad, el Consejo de Planeación Local y al espacio de participación de carácter informal que fue reseñado.

El concepto de la participaciónEn el Plan de Desarrollo (2004- 2008) la participación escasamente se encuentra aludida en el objetivo general del Plan, se menciona en los principios del Plan, mientras que en la visión y la misión del mismo desaparece. En el Plan de Desarrollo (2009 – 2012) “Usme Positiva, Partici-pativa y Solidaria”, la participación se encuentra mencionada en el titulo del Plan, así mismo se menciona en el objetivo general del mismo, mientras que no aparece en los principios y políticas del mismo.

A pesar de la importancia que se le asigna al tema de la participación desde el discurso de los Planes de Desarrollo, no tiene concordancia con la asignación presupuestal que se da al tema. En el Plan de desarrollo 2004 – 2008 esta asignación para el tema de la participación tan sólo llegó al 2 por ciento del total del Plan de Desarrollo.

En el Plan de Desarrollo 2009 -2012 la participación se encuentra como uno de los objetivos estructurantes, sin embargo tampoco se ve reflejado de manera adecuada en la asignación presupuestal, pues los proyectos de participación corresponden al seis por ciento del total del Plan y eso teniendo en cuenta algunos proyectos que están en el objetivo estructuran-te “Ciudad de Derechos”, pero se incluyeron en este tema, puesto que tienen un fuerte componente de participación.

Claro que esta última situación puede indicar que la participación se está convirtiendo en un tema transversal y en ese sentido considerarlo como un hecho positivo para la participación en la localidad.

También es evidente que de una vigencia a otra, el porcentaje destinado a la participación en el Plan de Desarrollo se triplicó, lo cual es señal de que el tema va ganando en importan-cia la localidad.

Para la vigencia 2009-2012 se tiene contemplado un proyecto destinado a fortalecer los diferentes Consejos de la localidad, lo cual muestra un interés en fortalecer el tema de la participación formal por parte de las autoridades locales.

En el Plan de desarrollo “Usme sin Indiferencia un compromiso contra la pobreza y la exclusión” aparece el tema de la participación con carácter de género, y a este se le da continuidad en

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el Plan de Desarrollo “Usme Positiva, para Vivir Mejor”, esto es importante de destacar porque contribuye a mejorar y consolidar la participación activa de las mujeres en la localidad.

En cuanto a la Agenda de Participación de la localidad cinco Usme, se hace evidente que cobra importancia el tema de la expansión urbana, lo cual convoca tanto a las comunida-des rurales como urbanas. El tema del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) genera allí fuertes tensiones entre la comunidad y la institucionalidad y ha producido la movilización de las organizaciones sociales que han convocado a varios eventos de información sobre esta problemática. De todas maneras, la comunidad no cuenta con la información suficiente para tomar posiciones al respecto.

La aparición del cementerio muisca puede constituirse en otro de los temas de interés en la localidad, toda vez que se afecta la expansión urbana.

Otro de los temas que convoca a varias organizaciones y que ha generado tensiones entre la comunidad y el Distrito es la construcción del hospital de segundo nivel, dado que la ciudada-nía lleva más de 6 años luchando por su construcción.

Consejo de Planeación LocalEsta instancia cuenta con reconocimiento por parte de las autoridades de la localidad, ya que realiza su trabajo en concordancia con el Acuerdo 13 de 2000, el cual ha estado enfocado principalmente a la fase de planeación de la gestión pública, -Encuentros Ciudadanos y formulación de proyectos- adicionalmente se preocupa por ejercer el control político a la administración y se involucra en otros espacios de participación local.

Aunque existen tensiones entre el CPL y la Alcaldía local, generadas por problemas de informa-ción y por las diferencias en cuanto a la interpretación del Acuerdo 13 de 2000, recientemente se han dado acercamientos para tratar de superar esta situación.

El CPL se constituye en una de las instancias de participación de la localidad que puede jugar un papel importante al momento de constituir el Espacio Cívico Local, toda vez que plantean como uno de sus propósitos el fortalecimiento de la organización social de la localidad. Adicionalmente, solicita se tenga en cuenta al CPL y a las organizaciones sociales en la contratación.

Experiencias no formales de participaciónEl trabajo de las organizaciones no formales en términos de participación es importante, como es el caso de Biosigno que se encuentra organizada en torno a la problemática de la cuenca del río Tunjuelito, y hace parte de una red de organizaciones más amplia, denominada Territo-rio Sur, que trasciende la localidad. Este tipo de iniciativas cobran relevancia en la medida en que las organizaciones sociales y la comunidad se unen en torno a los problemas que los afectan.

Los jóvenes de Biosigno cuentan con una importante vinculación con la comunidad educati-va de la localidad, desde su condición de jóvenes se involucran con diversos temas como el ambiental, territorial y cultural. Basan su acción en diferentes actividades, acompaña-das de la intensión de proponer y consideran que las organizaciones deben generar formas autónomas.

Otro aporte importante es que tienen la intención de generar trabajos en “red”, articulando acciones con otras organizaciones e instituciones.

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No quieren participar por participar. Plantean que lo quieren hacer de una manera conscien-te y responsable, con propuestas claras.

El grupo, a pesar de su reciente aparición, cuenta con una cantidad importante de logros y propuestas concretas, así como de resultados obtenidos en términos de articulación con actores institucionales y no institucionales.

A su vez la mirada desde la Alcaldía hacía estas organizaciones no formales, es de correspon-dencia, y no tienen una mirada negativa de estas organizaciones, ven con agrado el trabajo realizado por los jóvenes.

Situación general de la participación en la localidad y mirada comparativa del papel de los actores estatales y sociales (formales y no formales situación) en torno al tema. En la localidad existen espacios e instancias de participación, pero no basta con reseñar su existencia para afirmar que la participación es la adecuada. Para ello, se hace necesario emprender procesos que permitan cualificar la participación en estos espacios, ya que es costumbre la confrontación permanente entre la comunidad y la alcaldía. Esta situación hace que se desgasten tanto los funcionarios como los asistentes y de paso se puede perder confian-za en estos procesos.

Para los procesos de participación de la localidad cobra importancia el surgimiento de los espacios no formales, en la medida en que estos se ocupan de temas muy sensibles y fundamentales como son el medio ambiente, el territorio, la cuenca del río Tunjuelito; además desde estos espacios se posibilita la conformación de redes de organizaciones sociales.

Comparando las visiones expresadas por los miembros del espacio formal (CPL) y el no formal (Biosigno), que han sido estudiados en este documento, tenemos que éste último deja entrever que su relación con las autoridades locales (Alcaldía y Junta Administradora local) es menos tensionarte, tal vez porque no esta normalizada, y es más fácil presentar propuestas y proyectos, (ya que algunos son estudiantes universitarios) Esto se evidencia cuando la adminis-tración local comenta que presentan iniciativas interesantes, que los integrantes del grupo son juiciosos.

Para el CPL, la relación es más complicada, porque esperan mucho de la norma, y eso se expresa cuando manifiestan que:

Nos hemos enfocado en la participación en orientar a la gente a presentar sus iniciati-vas. Estamos tratando de hacer el control social, pero desafortunadamente cuando uno trata de (…) conocer, cómo se convirtieron esas iniciativas en proyectos, pasa uno a ser señalado: Dicen que uno está en contra de la administración. Esto ha menguado la participación (R. Cuellar, grupo focal CPL, abril, 2009, por Cantor J.).

Recomendaciones para el fomento de la participación

Se hace necesario que la Alcaldía se emprenda procesos de formación de nuevos lideraz-gos y procesos de cualificación y consolidación de los ya existentes.

Es indispensable que la Alcaldía le dé más importancia al tema de la participación y que se vea reflejada en términos presupuestales.

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Tanto la Alcaldía como el CPL deben hacer esfuerzos por ganar confianza mutua, así como coordinar acciones en torno a la elaboración de los proyectos del Plan de Desarro-llo Local.

Se hace indispensable que la Alcaldía Local apoye decididamente al CPL, que le asigne un espacio de trabajo dotado con elementos como computador, impresora y papelería, para funcionar adecuadamente. El apoyo debe trascender lo logístico, la Alcaldía debe hacer esfuerzos para darle mas juego al CPL, en concordancia al acuerdo 13 de 2000 y no ver su injerencia en el Plan de Desarrollo, o en la elaboración de los proyectos, como negativo, como una intromisión, sino positivo, como parte de las funciones para las que fueron elegidos.

A su vez el CPL debe continuar con su actitud proactiva y continuar haciendo esfuerzos de acercamiento y entendimiento con la alcaldía.

Se hace imprescindible que los funcionarios de la Oficina de Planeación local acompañen a los comisionados elegidos, para que conjuntamente puedan trabajar los proyectos de acuerdo a los temas definidos y en concordancia con el Acuerdo 13 de 2000. En esa medida se puede afirmar que la alcaldía y el CPL se constituyen en socios estratégicos para la consolidación de las propuestas definidas por la comunidad en los encuentros ciudadanos.

Es aconsejable que Planeación Distrital emprenda la realización de talleres de formación para los consejeros, comisionados, sobre Plan de Desarrollo, manejo y diligenciamiento de las fichas EBI L, formulación y evaluación de proyectos.

El CPL debe elegir los cargos que están “vacantes” porque los elegidos no han vuelto a asistir a las reuniones.

Es necesario que el CPL involucre en su accionar de una manera más decidida la planeación de actividades mediante la ejecución del Plan de Acción, que le permita realizar actividades de acuerdo con una programación previamente definida. De igual manera, es necesario aprobar el reglamento interno o regirse por el del anterior CPL. No se debe descuidar la parte administrativa del proceso, para lo cual es necesario llevar juiciosamente las actas de reunión en las que consten las principales acciones del CPL.

Los miembros del CPL deberían hacer reuniones con cada uno de los sectores, por los que fueron elegidos, para mantener una relación permanente.

Sería interesante que el CPL lidere el proceso de conformación del Espacio Cívico Local.

Se le sugiere al CPL interrelacionarse con otras instancias de participación, organizaciones sociales de la localidad y formas de participación no formales.

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BIBLIOGRAFÍA

Alcaldía Mayor de Bogotá.D.C. (2008) Acuerdo Local 002 de 2008 “Usme Positiva, participativa y solidaria, 2009-2012”

Alcaldía Local de Usme (2004) Acuerdo Local 004 de 2004 “Usme sin indiferencia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión”

Fundación Cultura y Conocimiento. (2008). “Balance de la Ejecución del Plan de Desarrollo Local 2004 – 2008”.

DANE, (2006) “Censo general 2005-, cálculos de SDP”, dirección de información, cartografía y Estadísti-ca.

http://www.gobiernobogota.gov.co/content/view/115/338/

Alcaldía Local de Usme (2009) POAI 2009

IDPAC. (2007) Alcaldía Mayor de Bogotá, “Usme Participa. Información Básica de la Localidad para la Participación”.

www.participacionbogota.gov.co

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ANEXOS

Anexo 1. Participantes en grupos focales y entrevistasNombre OrganizaciónLuis A Murcia CPLMagarred Nuñez CPLRafael Cuellar CPLMaría Alarcón CPLEdwin Lozano Oficina de planeación Alcaldía LocalJuan Carlos Clavijo Oficina de planeación Alcaldía LocalNatalie Salazar Organización Biosigno

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