Licencia social en Perú explorando el origen de la discordia español
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Licencia Social en Perú: Explorando el origen de la discordia
CONTENIDOS Introducción-------------------------------------------------------------3 Figura 1 – Social conflictos existentes a fines de 2008, por tipo 2 ¿Por qué estamos luchando?------------------------------------2 Representación, voces en conflicto y falta de normativa------------------------------------------------------4 Figura 2 – En juego: Principales proyectos mineros de Perú 6 Percepción de Falta de beneficios económicos y de reconocimiento--------------------------------------------------------8 Figura 3 – Aporte Voluntario, 2007 – 2009 8 Figura 4 – Aporte Voluntario, Fondo local según rubros de inversión 9 Figura 5 – Canon minero generado 10 Figura 6 – Proyectos enviados a evaluación al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) 11 Estado pro minería---------------------------------------------------11 Figura 7- Recaudación por concepto de canon y regalía minero antes y después de Tía María 12 Tintaya: Un estudio de caso positivo--------------------------12 Conclusión-------------------------------------------------------------14
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Introducción Perú se ha convertido en uno de los principales centros de inversión minera del mundo. Según un informe presentado por la consultora PriceWaterhouseCoopers en febrero del 2010, para los próximos seis años hay previstas inversiones por US$35.470 millones en proyectos mineros en el país. El régimen tributario es atractivo y el país ha acumulado varios años de estabilidad regulatoria. La actitud de los distintos gobiernos que se han sucedido en los últimos 20 años ha sido de promoción de los negocios y la inversión.
Pero esta gran expansión de las inversiones enfrenta un obstáculo que, si bien no amenaza con frustrarlo totalmente, sí dificultará su desarrollo: las relaciones cada vez más difíciles entre las empresas mineras y las comunidades que rodean sus operaciones y proyectos. Los ejemplos abundan. Desde la paralización de los proyectos Tambogrande y Río Blanco hasta los problemas que enfrenta actualmente Tía María, un proyecto de cobre de US$934 millones que Southern Copper intenta promover en Arequipa, en el sur del país.
Los conflictos entre mineras y comunidades en Perú no son recientes. Comenzaron a tomar fuerza en los años noventa, en un período de auge minero distinto y justo cuando las privatizaciones comenzaron a sucederse en el sector. Por esa época, el concepto de globalización se puso de moda y se empezó a exigir a las empresas multinacionales que rindieran cuentas de sus actividades en el extranjero, con lo que el respeto a las leyes medioambientales y a los estándares sociales locales ya no bastó. Con la ayuda de organizaciones no gubernamentales (ONG), las comunidades civiles comenzaron a darse cuenta de que tenían poder para exigir una actitud responsable con el medio ambiente y una participación en los beneficios económicos.
Pero a diferencia de otros países como Argentina, donde el debate entre mineras y organizaciones comunales se han convertido en diálogos infructíferos, en Perú surgieron varios mecanismos e instancias de comunicación. Y pese a la agresividad que alcanzaron algunos de los conflictos, estos mecanismos, aunque imperfectos, junto a la sensibilización de las mineras, permiten tener un cierto grado de optimismo en el futuro.
Sin embargo, aunque las inversiones siguieron, los conflictos no han disminuido y, en algunos casos, hasta se han intensificado ¿Qué ha pasado? ¿Qué hay detrás de este descontento en aumento? ¿Hacia dónde conducen estos factores?
La respuesta varía dependiendo a quién se dirige la pregunta a las empresas o a las comunidades (o, mejor dicho, a las ONG que las apoyan en muchos casos), aunque hay algunos puntos en las que ambas partes coinciden, como la falta de un esquema institucional eficaz para enmarcar el diálogo. Este requerimiento básico parece ser el origen de parte de los principales problemas que alimentan la conflictividad en Perú en la actualidad.
Durante la última década, establecer buenas relaciones con las comunidades es tan importante para los proyectos mineros como encontrar un yacimiento rentable. El presente informe analiza las fallas que aún perjudican este aspecto del negocio minero en Perú y el camino a seguir para superar los conflictos que comprometen miles de millones en inversiones.
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Conflictos sociales existentes a fines del 2008, por tipo
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Activos Latentes Resueltos
0
Asuntos de gobierno local 28 Asuntos de gobierno regional 8 Asuntos de gobierno nacional 19
Socioambiental 93
Total 197
Comunal 11 Gremial/laboral 15 Demarcación territorial 9 Electoral 6 Cultivo ilegal de coca 4 Otros 4
Figura 1
Fuente: Instituto del Perú (USMP) ¿Por qué estamos luchando? Algunos de los conflictos más graves que han afectado la historia reciente de la minería peruana tienen un denominador común: el agua. En muchos casos, el agua ha sido el único argumento de peso y bien fundamentado de los detractores de la minería. El consumo de agua de una mina puede tener consecuencias reales y tangibles en una comunidad, más allá del impacto cultural o la simple modificación de un paisaje. Así como en Chile, en Perú gran parte de la riqueza mineral se encuentra en regiones áridas, donde escasean los recursos hídricos, o en lo alto de la cordillera, donde las explotaciones mineras suelen dar origen a
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preocupaciones válidas sobre los efectos de la contaminación aguas abajo y la reducción de los caudales. La minería suele competir con la agricultura por los derechos de aguas, lo que pone en juego intereses económicos por un lado y medios de sustento por el otro.
En la región de Arequipa, en el sur de Perú, la cual no solo es árida sino también fértil, el proyecto de cobre Tía María, ubicado en la provincia de Islay y operada por la firma de capitales mexicanos y con sede en Perú y Estados Unidos Southern Copper (SCC), hace frente a una aguerrida oposición debido a su consumo de agua. El proyecto de producción de 120.000 toneladas anuales (t/a) en cátodos, avaluado en US$934 millones, necesita 7 millones de metros cúbicos por año (Mm3/a).
La empresa ha presentado tres alternativas de suministro: construir una represa con un embalse de 40 Mm3/a que compartiría con otros usuarios, excavar pozos para usar las aguas subterráneas del río Tambo o desalinizar agua marina.
Según SCC la mejor opción es la primera, pese a que la segunda no afectaría el medio ambiente ni la agricultura y sería más rentable, mientras que la tercera sería muy costosa e implicaría menos regalías y beneficios socioeconómicos. Los campesinos locales ya se han opuesto a la idea de la represa.
Sin embargo, las autoridades peruanas desde hace algún tiempo están considerando la posibilidad de desarrollar el proyecto de represa Paltiture para proporcionar 30Mm3/a a los agricultores del valle del Tambo durante las temporadas de sequía, y SCC ha manifestado la voluntad de construir la represa como parte de Tía María.
La empresa tenía programado presentar el estudio de impacto ambiental (EIA) del proyecto con su última propuesta para el consumo de agua durante una audiencia pública el 19 de abril, pero el Ministerio de Energía y Minas (MEM) de Perú la suspendió el 17 de este mes. SCC solicitó la suspensión luego de que las autoridades de la provincia de Islay emitieran una resolución revocando el permiso para utilizar el sitio designado para la reunión, mientras que el MEM dijo que la actividad había sido suspendida con el objeto de cumplir con las normas de participación ciudadana en la actividad minera. La empresa manifestó que entregará información acerca del proyecto a través de una campaña en los medios locales, pero que no tiene previsto programar otra audiencia.
La oposición a Tía María es intensa. La audiencia del 19, en la que hubiese sido su tercera y última convocatoria, ya había sido suspendida dos veces luego de que la comunidad local votara rechazar el proyecto en un referendo popular celebrado en septiembre del 2009 debido a temores sobre sus consecuencias sobre el suministro de agua. SCC rechazó la votación aduciendo que no tenía peso legal y que grupos en contra la minería habían generado un clima negativo en torno a la última audiencia, prevista originalmente para septiembre, obligando a la empresa a suspender la reunión a último minuto.
El alcalde del distrito de Cocachacra, provincia de Islay, donde se encuentra el yacimiento Tía María, se opone terminantemente al proyecto. El alcalde Juan Guillén López también preside la Coordinadora Provincial contra la Agresión Minera de Islay, que convocó para el 14 de abril a una huelga general por tiempo indefinido para protestar contra Tía María. La huelga, que incluyó bloqueos en la carretera Panamericana, se llevó finalmente a cabo entre el 14 y el 20 de abril.
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El presidente de la región de Arequipa, Juan Manuel Guillén, y el MEM habían hecho continuos llamados a mantener el diálogo para evitar la huelga antes de la audiencia, y el ministerio había dicho que no la suspendería por esta razón. SCC presentó al MEM el EIA del proyecto a mediados del 2009, y el proceso de consulta pública es un requisito para su aprobación.
Tía María es uno de los numerosos proyectos mineros donde el agua ha sido el objeto del conflicto. Entre los casos notorios en Perú figuran el proyecto polimetálico Tambogrande, ubicado en Piura, del que la empresa canadiense se retiró por completo el 2005 tras invertir US$60 millones, y el yacimiento aurífero de 3,7 millones de onzas (Moz) Cerro Quilish -que forma parte de la mina Yanacocha, operada por la empresa estadounidense Newmont Mining-, cuyo desarrollo quedó paralizado en el 2004 tras suscitar protestas. En septiembre del 2009, Newmont anunció que buscaba consultores independientes que demostraran que se podía administrar los recursos hídricos de Cerro Quilish.
El presidente peruano Alan García promulgó este año nuevas normas sobre el consumo y el control del agua del país que la definen como un derecho humano inalienable que no se puede comprar ni vender. Dichas normas también responsabilizan exclusivamente a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) por la gestión de los recursos hídricos y dieron prioridad a su uso para fines agrícolas.
El objetivo es crear un marco legal que fije límites claros e inspire confianza a los inversionistas potenciales a la vez que resguarde los derechos de las comunidades rurales e indígenas sobre los recursos hídricos presentes en sus territorios.
Laureano del Castillo, abogado y experto hidrólogo del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes), dijo en una entrevista concedida hace poco a BNamericas que los nuevos reglamentos difícilmente resolverían los conflictos sociales derivados de disputas por el agua. “Siento que el tema de los conflictos no está suficientemente atendido y que la ley ayudará un tanto a aclarar algunos de los conflictos que tenemos, pero no va a ir al fondo del asunto”, sostiene.
Para Guido Bocchio, Gerente Legal y de Recursos Naturales de SCC, la nueva legislación constituye un intento responsable por gestionar los recursos hídricos de Perú y no afectará las inversiones mineras.
Actualmente hay cerca de 244 conflictos sociales relacionados con el agua en Perú, muchos de ellos en áreas mineras, pesqueras y agrícolas, de acuerdo con la ANA.
Representación, voces en conflicto y falta de normativa Si el agua sigue siendo probablemente el principal problema más tangible para la aprobación social de la minería, el proceso de aprobación social padece justamente de la falta de un procedimiento oficial. Las empresas son las encargadas de informar a las comunidades y autoridades locales de los detalles de sus proyectos y de organizar audiencias públicas, pero es poca la orientación que reciben de las entidades públicas, lo que da pie a lagunas fácilmente aprovechadas por los detractores de la minería. En los últimos
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años las empresas han creado sus propios mecanismos para enfrentar el problema, pero en muchos casos siguen tropezando. Si bien no provocan necesariamente el fracaso de los proyectos, estos problemas causan retrasos y generan un malestar local que puede reinar durante toda la vida útil de la mina.
Una de las cosas que complican los diálogos es la gran cantidad de ONGs que operan en el país y de organizaciones locales que éstas respaldan, tales como los comités y “frentes de defensa”. El solo hecho de ser tan numerosas dificulta el desarrollo de debates informados y bien organizados y termina generando un caos comunicacional.
Entre estas ONGs no faltan las que defienden sus propios intereses o buscan “ideologizar” las negociaciones, y en muchos casos su legitimidad como representantes de las comunidades también es cuestionable, según Martin Scurrah, investigador asociado de Cepes y antiguo investigador de Oxfam America.
“Estamos viviendo un proceso de construcción de identidad. A diferencia de otros países, en Perú los campesinos no se reclaman indígenas. Reclamar identidad en Perú ha sido tradicionalmente mal visto debido a la tradición de exclusión que hay en el país”, afirma.
“Pero esto está cambiando y de aquí a diez años es probable que todos los movimientos campesinos acentúen el rescate de su identidad. Hay razones para que estos movimientos aprovechen este fenómeno. Están descubriendo que con el elemento indígena su poder de negociación es mayor”.
El Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, o Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), firmado en 1989 y ratificado por Perú en 1994, desempeña un papel clave en la reivindicación del factor indígena por parte de las comunidades civiles.
Algunas ONGs están en contra de la minería o del mercado, mientras que otras buscan fomentar un desarrollo responsable y sostenible, en algunos casos incluso de la mano con las empresas mineras. Las organizaciones adoptan comportamientos distintos según los intereses que defienden, ya sean públicos o privados, y si bien no todas se oponen a la minería, entre las que sí se oponen son pocas las que realmente fundamentan su postura, asevera Juan Carlos Cortés, Presidente del centro de estudios privado Ciudadanos al Día (CAD).
Para Gerardo Damonte, investigador asociado del Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade), el problema está en que la labor de las ONGs en Perú se limita a denunciar, y faltan las propuestas constructivas que ayuden a sacar el país adelante. “Las ONGs, en otros países, tienen una agenda programática específica, pero a la vez tienen una agenda política que generalmente está sustentada por un aparato político existente. En el caso de Perú, el aparato político no existe... no hay una plataforma política sólida”.
Las ONGs suelen ir donde están los conflictos, y cuando el conflicto se acaba, se van, agrega. Las compañías, entretanto, a veces tratan de evitar la asistencia de los grupos más radicales a sus audiencias públicas con la esperanza de pasar por alto sus reivindicaciones y lograr resultados positivos, según Damonte, lo que quita legitimidad a los procesos de consulta y desata reacciones violentas entre los grupos que dejan fuera del debate.
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Figura 2 Lo que está en juego: Principales proyectos mineros de Perú
Según la opinión de las compañías, las ONGs y otros participantes en los conflictos mineros han aprendido a manipular los reglamentos en vigencia sobre el proceso social; afirma Hans Flury, Presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Energía y Petróleo - SNMPE. “Solicitan el diálogo pero usan recursos legales para frustrar las audiencias. Un buen ejemplo es el alcalde de Cocachacra, quien ha usado todo tipo de mecanismos legales para impedir las audiencias que tienen por objetivo analizar el proyecto Tía María,” afirma. La convención 169 ha dificultado en muchos casos este proceso para las compañías ya que las ONG se apoyan en la legislación para presentar demandas o inducen a que los lugareños presenten demandas que, según Flury, a menudo van más allá de lo "sensato y razonable.” La convención otorga a la población indígena acceso a información privilegiada sobre los planes de gobierno para las áreas donde habitan complicando de este modo las negociaciones, anota. Las compañías también perciben el proceso de aprobación de los EIA (estudios de impacto ambiental) como una forma de facilitar las estrategias dirigidas a alargar el proceso de licencia social ya que los documentos son muy técnicos y extensos, a pesar de eso tienen que ser entregados a los representantes de las compañías en forma completa.
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Por otro lado, la falta de partidos políticos fuertes con programas claros en Perú, sobre todo a nivel local, dan lugar a la aparición de todo tipo de candidatos cuando se acercan los comicios. Estos suelen defender distintos tipos de intereses, a veces momentáneos, y aumentar su popularidad alimentando los temores de la gente con respecto a la minería y a proyectos mineros específicos a los que dicen oponerse.
Cuando la legislación es poco clara, los proyectos pueden servir a intereses políticos, según Fred McMahon, director del Centre for Globalization Studies (Centro de Estudios sobre Globalización) para la Glode Fraser Institute. Si bien los sistemas de otorgamiento de permisos y de tributación de Perú son mejores que en muchos otros países, los expertos locales suelen criticar la debilidad de las instituciones; lo que, según McMahon, es el factor decisivo cuando un país sufre de la llamada “maldición de los recursos naturales”.
De hecho, Perú apenas logra la categoría de la “bendición de los recursos naturales” acuñada por Fraser Institute. Quizá no debería sorprender el hecho de que las comunidades muchas veces se sientan vulnerables a cambios indeseados en sus formas de vida y teman que la minería ponga en riesgo su bienestar en vez de potenciarlo.
Las instituciones públicas, al ser incapaces de canalizar los conflictos que surgen entre las empresas mineras y los gobiernos y comunidades locales, terminan generando una radicalización de las posturas y propiciando el estallido de protestas. Actualmente se está debatiendo un marco legal para el proceso de consulta pública basado en el Convenio 169 de la OIT.
De acuerdo con Daniel Kerner, analista de la consultora especializada en riesgos políticos internacionales con sede en Nueva York Eurasia Group, “hay un problema subyacente de índole más bien estructural, que tiene que ver con el hecho de que hay una gran desconfianza en ciertas áreas donde operan empresas mineras y explotadoras de recursos naturales, a la vez que el sistema político es muy disfuncional”.
“Hay un rechazo estructural generalizado al status quo político, que se ve reflejado tanto en las protestas como en los bajos índices de aprobación de Alan García a pesar de la buena situación económica del país”, agrega.
El desencanto de la gente con el sistema abre el camino para candidatos populistas a nivel nacional como Ollanta Humala, quien obtuvo más del 47% de los sufragios en las elecciones presidenciales del 2006 y quien habló vagamente sobre proyectos de nacionalización.
O como el desconocido padre Marco Arana, un activista campesino que aparece en las encuestas con un 1% de las intenciones de voto para el 2011, pero que representa esa “mezcla de populismo económico y de ser ajeno a la política” que tanto atrae a los sectores marginados del electorado, sostiene Kerner. Arana fue nombrado por Time Magazine como uno de los Héroes del Medio Ambiente el 2009 y afirma no oponerse a la minería, sino defender la necesidad de “encontrar un equilibrio que satisfaga las necesidades de la población así como sus condiciones socio-ambientales”.
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Percepción de Falta de beneficios económicos y de reconocimiento Las comunidades rurales siguen temiendo que la masiva llegada de gente de otras localidades a causa de toda actividad minera altere demasiado su entorno social, tanto en términos de la desaparición de tradiciones ancestrales como del consumo excesivo de alcohol y la aparición de la prostitución. Con la llegada de maquinaria pesada, flamantes camiones y extranjeros con los bolsillos llenos de dinero, todo tiende a cambiar. Además, esa sensación histórica de que no tienen reconocimiento, ni participación en los procesos de toma de decisión tampoco ayuda a mejorar la confianza de las comunidades locales en las mineras.
La desconfianza no se limita a las empresas mineras, sino que se extiende al gobierno, ya las comunidades muchas veces ven al Estado como un servidor de las empresas en vez de defensor de los intereses de la ciudadanía.
Miguel Santillana, investigador principal del Instituto del Perú de la Universidad de San Martín de Porres y profesor de la Escuela Profesional de Economía de la misma universidad, subraya que durante la campaña presidencial del 2006 tanto Alan García como Ollanta Humala hablaron de hacer caso omiso de los contratos de estabilidad tributaria y de aplicar impuestos extraordinarios. No obstante, tras asumir el mando el presidente García hizo exactamente lo contrario y negoció un esquema de contribución voluntaria con las principales mineras del país. El aporte asciende al 3,7% de las ganancias de la empresa y puede ser reajustado en función de los precios de los metales.
Esto fue bueno para las mineras, pero los votantes que estaban atentos a este punto de la campaña de García probablemente quedaron decepcionados. Las mineras aceptaron el esquema en parte para evitar nuevas alzas tributarias, pero también porque les permite administrar los fondos ellas mismas, lo que pareció ser una buena oportunidad para demostrar su eficiencia y su buena voluntad para proporcionar infraestructura y servicios a las comunidades locales. Sin embargo, la burocracia ha limitado en muchos casos tan deseada flexibilidad en los gastos, según Santillana.
Figura 3 Aportes Voluntarios, (2007 - 2009) (en soles)
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MEM)
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Figura 4 Aporte voluntario - Fondo local según rubros de inversión
Fuente: (MEM)
Perú ya tenía una legislación antes del esquema de contribución voluntaria que había sido ideada para garantizar que una buena parte de los ingresos mineros se redistribuyera entre las regiones que albergan proyectos mineros. El canon minero, como se conoce dicha normativa, estipula la distribución de un porcentaje de los ingresos mineros gravados por el Gobierno Nacional directamente entre los gobiernos locales o regionales que albergan explotaciones mineras. El canon entró en vigor en 1997 y empezó a distribuir el 20% del impuesto a las ganancias de las mineras, y en 2002 la proporción subió a 50%.
El 10% de los fondos del canon provenientes de una mina se destina al gobierno municipal que alberga la explotación, mientras que un 25% se entrega al gobierno distrital o provincial, un 40% va al gobierno departamental y un 25% se distribuye al gobierno regional. El 100% de los fondos debe ser invertido en obras públicas y no pueden ser usados para fines generales.
Pero los gobiernos locales carecen de la capacidad necesaria para invertir el dinero de manera eficiente. Para utilizar los fondos, los gobiernos locales y regionales deben pasar primero por una instancia participativa con los habitantes locales para ordenar los proyectos según su prioridad y luego las iniciativas seleccionadas deben ser enviadas a la agencia nacional que está a cargo de la evaluación de estos proyectos, conocida como Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). La fuerte alza en los precios de los minerales ha permitido recaudar sumas excepcionalmente altas, pero los dirigentes locales no tienen las aptitudes técnicas necesarias para movilizar una propuesta de proyecto a través de todo el sistema, provocando prolongados retrasos y haciendo que los habitantes afectados comiencen a preguntarse dónde ha ido a parar el dinero y por qué no se están realizando las obras que deberían beneficiar a la población, explica Cortés, de CAD.
Una vez que un proyecto ha sido aprobado y los fondos han sido concedidos, los líderes locales por lo general no tienen la capacidad de ejecutarlos. Y quizás lo más dudoso del sistema es que no existe un mecanismo legal que asegure que los dineros realmente se gasten en los proyectos seleccionados en la instancia de participación con la comunidad, la cual -según Santillana- está a su vez influenciada por grupos de poder.
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Figura 5 Canon minero generado (mil millones de soles)
Fuente: MEM - SNMPE
Estos factores, combinados con deseos políticos de demostrar progreso, se traducen en proyectos cada vez más simples que generan atención, pero que no mejoran la calidad de vida en forma sustancial. Los proyectos diseñados para atender las necesidades básicas de comunidades muy subdesarrolladas, tales como la instalación de agua potable y de sistemas de alcantarillado, requieren más tiempo y no llaman tanto la atención como una carretera pavimentada o una cancha de fútbol, por lo que en muchas partes son ignorados. La falta de coordinación entre las instancias nacionales, regionales y locales genera gastos innecesarios. Por ende, a menudo se tiene la impresión que lo poco que se hace no es muy útil. Figura 6 Proyectos enviados a evaluación al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) Cifras a julio 2009
Fuente: Instituto del Perú (USMP) con datos del Ministerio de Economía y Finanzas - SNIP
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Así como en muchos otros lugares, en Perú las mineras suelen operar en áreas remotas donde el gobierno nunca ha hecho mucho por proporcionar infraestructura y servicios a los habitantes. Las empresas se ven obligadas a construir carreteras e instalar energía eléctrica, servicios que brillan por su ausencia. Y si bien los lugareños se dan cuenta de que el gobierno no hace nada por ellos, cuando llega una empresa, esta pasa a ser depositaria de su resentimiento ante el estancamiento de los proyectos de inversión pública.
“Esta gente tiene necesidades primarias. No tiene agua, no tiene luz. Tiene malos colegios, tiene economía de supervivencia. Cuando vemos una empresa que llega a la zona, es como la persona que va a reemplazar al Estado, y me va a solucionar todos mis problemas. Hay amplias expectativas cuando llegan estas empresas. Y en cierta medida la presencia de la empresa reemplaza al Estado”, afirma Santillana.
Los dirigentes y aspirantes locales son conocidos por usar como ejemplo el estancamiento y la falta de proyectos públicos importantes para aducir que la presencia de empresas mineras no trae beneficios a las localidades que explotan o peor aún, que no pagan impuesto alguno. Así, los políticos y las ONG terminan apelando a antiguos miedos sociales y medioambientales en vez de adoptar el papel de mediador para entablar un diálogo constructivo y bien informado.
Estado pro minería El Gobierno Nacional de Perú promueve una política pro minería y pro inversión que suele hacer oídos sordos a la opinión de las comunidades locales, dejándoles como único recurso las manifestaciones violentas.
El Ministerio de Energía y Minas (MEM) es, por lo general, la instancia pública más alta a la que llegan los procesos de diálogo y relación con las comunidades, además de ser la entidad que aprueba los EIA. Hace poco el MEM organizó una asamblea con los habitantes de Islay sobre el proyecto Tía María de SCC para desmentir rumores de que la finalidad de la reunión del 19 de abril era aprobar el EIA del proyecto.
En realidad, el objetivo de la audiencia era presentar el EIA a los habitantes del área de influencia de la mina, quienes tendrían 30 días para presentar sus observaciones, según el ministerio. Luego, habría un período de 90 días de diálogo entre el MEM y la compañía en cuestión para analizar las observaciones.
Los funcionarios del ministerio dijeron a los lugareños que quienes habían difundido el rumor eran grupos que se oponían al proyecto y buscaban sembrar confusión y obstaculizar el diálogo, y afirmaron: “Pueden estar seguros de que si las observaciones técnicas al EIA no son levantadas a satisfacción, la autoridad minera simplemente no la aprobará”.
Pero el ministerio es favorable a la minería y, por extensión, a Tía María. Los funcionarios de la cartera hacen hincapié en la importancia del proyecto en términos tributarios, e incluso han dicho que es probable que se apruebe el EIA durante el segundo semestre del 2010.
Aunque lo más probable es que el MEM asegure que el EIA respete las normas más exigentes, el conflicto de intereses impide que se instaure un aire de confianza e imparcialidad, puesto que ya está decidido que se sacará adelante el proyecto. Así, quienes se oponen a un proyecto no tienen de qué asirse en un gobierno decidido a fomentar la actividad minera, y se ven obligados a usar otras tácticas. Incluso los gobiernos locales carecen de recursos ante las instancias superiores, y los dirigentes
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como el alcalde del distrito de Cocachacra, Juan Guillén, optan por organizar bloqueos de caminos.
“En Lima el juego es estigmatizar a esa población como gente que no sabe, que está siendo manipulada, y esta población no tiene la voz coherente en este juego de nivel alto”, indica Damonte, de Grade.
“Estamos haciendo que la violencia se convierta en búsqueda de ciudadanía (...) Ni el Estado ni ningún partido político tienen capacidad de sacar esta preocupación a un nivel de discusión nacional real, y las poblaciones locales han descubierto que la única manera [de ser escuchadas] es rompiéndolo todo”.
Figura 7 Recaudación por concepto de canon y regalía minero antes y después de Tía María
*Cifras estimadas por SCC con un precio estimado del cobre de US$3/lb
Fuente: SCC - MEF
Tintaya: Un estudio de caso positivo En junio del 2006, la multinacional con sede en Suiza Xstrata compró la mina Tintaya, situada en la región del Cuzco -una de las más pobres de Perú- de manos de BHP Billiton, y en marzo del 2010 las comunidades locales votaron a favor del proyecto de US$1.500 millones de Xstrata para desarrollar el yacimiento aledaño Antapaccay, que permitirá extender la vida útil de Tintaya en más de 20 años e incrementar su producción en 60%. La empresa espera tener el EIA aprobado a mediados de año y comenzar la construcción el tercer trimestre.
Tanto Xstrata como BHP Billiton se esmeraron en alimentar las relaciones sociales durante casi una década para mantener la mina en funcionamiento sin problemas. En el 2002, a los pocos años de que la Australiana BHP adquiriera Tintaya al comprar Magma Copper (que a su vez había comprado la mina al Estado en 1994), BHP hizo frente una serie de acusaciones pendientes sobre abusos a los derechos humanos a través de una mesa de diálogo con las comunidades. Las ONG involucradas desempeñaron un papel positivo al facilitar el diálogo y, finalmente, se firmó un acuerdo de indemnización con cinco comunidades. En el 2003, BHP Billiton también desarrolló un esquema conocido como “convenio marco” con los dirigentes locales en virtud del cual se destinaría un 3% de las ganancias antes de impuestos, o un mínimo de US$1,5 millones anuales, a inversiones sociales en la provincia de Espinar, acuerdo que Xstrata mantuvo y que sigue cumpliendo.
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El investigador de Instituto del Perú Miguel Santillana atribuye el éxito de Xstrata en Tintaya a su capacidad para hacer inversiones importantes en obras públicas por medio del convenio marco, de tal forma que la comunidad local aprecia los beneficios de la minería.
Los fondos del convenio son administrados por un comité de ocho representantes de los gobiernos provinciales y distritales, de la empresa, de las comunidades de Río Salado y Río Cañipía y de tres organizaciones de defensa de las comunidades locales. El comité de ejecución del proyecto está compuesto de cinco miembros: un representante del gobierno provincial, uno de las organizaciones sociales, otro para las comunidades afectadas y dos de Xstrata Tintaya.
La relación se da principalmente entre la empresa y la comunidad; prácticamente no hay involucramiento del Estado peruano, y las comunidades deciden, mediante un proceso participativo, las obras que se llevarán a cabo cada año.
La reciente aprobación de Antapaccay por parte de las comunidades en una audiencia pública fue transparente y sin escándalos, señala Santillana. “Si no se hacía la ampliación Antapaccay, Tintaya cerraba. Pero la población entiende que el convenio marco es algo que ha funcionado para la comunidad”.
En Perú la experiencia ha demostrado que las propias comunidades defienden un proyecto contra toda oposición radical cuando participan realmente en el emprendimiento.
“Para mí, el benchmark social en Perú es Tintaya”, agrega.
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Conclusión No olvidemos que Perú es -y ha sido por varios siglos- un país minero. Es demasiado tarde para erradicar la minería del futuro del país; al contrario, es fundamental que sigan fluyendo las inversiones extranjeras en la minería. El sector genera más del 60% de los ingresos de exportación del país y un 6,3% de su PIB, y lleva la actividad económica a las áreas más pobres y aisladas. En muchas comunidades, la mayoría de los habitantes está a favor de la minería.
Dado el contexto, Perú necesita fomentar un debate serio y participativo para producir una visión y un programa comunes para el futuro de la minería que determine claramente qué espera la población de la actividad minera y qué está dispuesta a sacrificar. El punto de partida para ello es la confianza.
“Años de conflictos sin resolución han resultado en una acumulación de capital negativo muy importante que alimenta la negativa a la negociación. Es culpa de ambas partes, aunque debo decir que los más autoritarios y manipuladores son los funcionarios del Estado”, sostiene Martin Scurrah, de Cepes, quien agrega que Perú necesita una institución autónoma que se haga cargo de estos conflictos.
La confianza se construye mediante información en mayor cantidad y calidad y la participación de todos los agentes involucrados. Las comunidades debidamente informadas, que comprenden los importantes beneficios generados por la presencia de una empresa minera, raramente se oponen a los proyectos.
“Por el lado de las empresas, tenemos todavía que aprender a escuchar”, sentencia Hans Flury, de la SNMPE. Se necesitan mejoras en la forma de las mineras de abordar una comunidad para explicar los costos y beneficios de un proyecto.
A corto plazo hace falta un mayor esfuerzo por establecer relaciones de confianza y propiciar las condiciones necesarias para alcanzar el bien común. Entretanto, si bien no son una verdadera amenaza para el futuro de la minería en Perú, los conflictos existentes retrazan los proyectos e impiden que todas las partes obtengan beneficios en forma eficiente.
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Investigado y redactado por Laura Superneau
Business Intelligence
Director Raúl Ferro
Editora ejecutiva Henriette Iraçabal
Analista de servicios financieros María Alejandra Moreno
Analista de minería Laura Superneau
Analista de telecomunicaciones Phil Anderson
Analista de energía Michael LaGiglia
Analista de datos financieros María José Arredondo
Investigadores Gonzalo Vergara Carlos Montoya
BNamericas Mining Group
Editor David Roberts
Bogotá Harvey Beltrán
Sao Paulo Fernanda de Bagio
Santiago Mark Helmantoler Víctor Henriquez
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