Es una publicación de:

Red MuquiCoordinador: Javier JahnckeDirección: Av. Julio C. Tello 215 dpto. D, Lince. Lima 14.Teléfono: 265-0534Página web: www.muqui.org

Grupo Propuesta CiudadanaCoordinador Ejecutivo: Eduardo BallónDirección: Calle León de la Fuente 110, Magdalena del Mar, Lima 17.Teléfonos: 613-8313 / 613-8314Página web: www.propuestaciudadana.org.pe

Elaboración de contenidos:Alejandro LaosAna LeyvaCésar GamboaDavid VelazcoEduardo BallónJuan Edwin AlejandroEpifanio BacaJavier JahnckeJazmín GonzálesJulia CuadrosLaureano Del CastilloLuis BolañosMario ZúñigaMartín ScurrahWalter Vargas

Diseño y diagramación: Renzo Espinel y Luis de la LamaEdición de publicación: Nelly Carrasco C.Impresión: SINCO EDITORESJr. Huaraz 449, Breña - LimaTeléfono: 433-5974

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-058471ra. Edición

Tiraje: 1000 ejemplaresLima, abril del 2014

Con el apoyo de:

ÍNDICE

Presentación ......................................................................................... 5

Introducción ......................................................................................... 7

Siglas utilizadas en los artículos ........................................................... 11

La minería y su impacto en los recursos naturalesy el territorio ..................................................................................... 15Ana Leyva, Laureano Del Castillo

Cambios en la gestión ambiental y sus instrumentos ...................... 31Ana Leyva, César Gamboa

Pequeña minería, minería artesanal e ilegal ................................... 45Julia Cuadros Falla

Minería e hidrocarburos en el Perú: Participaciónciudadana y la consulta previa a los pueblos indígenas .................. 67Javier Jahncke, Martín Scurrah, Mario Zúñiga

Derechos humanos y conflictividad social ....................................... 93David Velazco, Wálter Vargas

Descentralización y participación de los gobiernosregionales en las decisiones ambientales y mineras ...................... 105Eduardo Ballón

Fortalecimiento de la agricultura familiar enzonas mineras ................................................................................. 127Juan Edwin Alejandro, Martín Scurrah, Alejandro Laos

Industrias extractivas, diversificación económicay renta extractiva ........................................................................... 145Epifanio Baca Tupayachi

Propuestas para la implementación de políticaspúblicas de educación ambiental ................................................... 157Luis Antonio Bolaños De La Cruz, Jazmín Gonzales Tovar

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PRESENTACIÓN

Entre los meses de setiembre y octubre del 2013 se llevaron a cabo los eventos «Diálo-gos Ciudadanos: Propuestas de Políticas para un Nuevo Rol de la Minería en el Perú».Como resultado de ello tenemos la presente publicación que contiene nueve documen-tos que discuten y proponen una agenda de políticas y medidas de corto y medianoplazo.

En cada uno de ellos se desarrollan temas referidos a la problemática ambiental y mine-ra que expresan una discusión y reflexión amplia y previa. Así, los primeros ocho docu-mentos fueron discutidos con la participación de especialistas de instituciones y organi-zaciones de la sociedad civil y del Estado, así como líderes sociales. El noveno sobreeducación ambiental es una propuesta cuya discusión aún está pendiente y que fueagregada por la importancia del tema

Líderes y actores tuvieron la tarea de realizar una evaluación de los principales proble-mas de la expansión minera y sus impactos en el Perú, para a partir de ello identificar laspolíticas y medidas de cambio más pertinentes y urgentes en cada caso. Se trata de unesfuerzo colectivo orientado a validar, actualizar y articular una propuesta de agenda depolíticas públicas que requiere debatirse y consensuarse en el Perú. La perspectiva es re-orientar la actividad minera hacia enfoques y procesos que aporten efectivamente aldesarrollo local y nacional diversificado, teniendo como ejes el aprovechamiento soste-nible de los recursos naturales así como el respeto de los derechos humanos y ambien-tales de las poblaciones y comunidades del entorno local y regional.

La construcción social de una agenda nacional es el centro de estos esfuerzos que tieneimportantes hitos en los tres últimos años. Así tenemos las agendas regionales ambien-tales y de desarrollo, formuladas en el marco de las elecciones municipales y regionalesdel 2010 y la propuesta de agenda ambiental y minera elaborada por la Red Muqui enel 2011.

Del mismo modo son hitos las propuestas formuladas por diversas instituciones, quefueron presentadas a los candidatos en las elecciones presidenciales del 2011; más re-cientemente, el documento de propuestas para la minería suscrito por organizacionessociales e instituciones políticas y, finalmente, los pronunciamientos públicos de la RedMuqui cuyas propuestas integrales y específicas se ubicaron en las coyunturas más im-portantes del país.

En este proceso se ubica los «Diálogos Ciudadanos: Propuestas de Políticas para unNuevo Rol de la Minería en el Perú», que constituyen un intento de síntesis actualizadode lo avanzado hasta la fecha y una contribución a la recuperación necesaria de las

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demandas sociales que estuvieron en la base de los conflictos socio ambientales de losúltimos años.

Hoy estamos entrando a nuevos procesos electorales, los municipales y regionales delpresente año y luego las elecciones generales del 2015 que, en conjunto, deben consti-tuir oportunidades para fijar y debatir una agenda nacional relevante para la sociedad,donde el cambio de las políticas extractivas vigentes, en particular las mineras, ocupeun lugar preferente en la atención de las fuerzas políticas y sociales.

Convertir estas propuestas de políticas en instrumentos para la construcción de un con-senso transformador y efectivo que establezca un nuevo rol de la minería en el Perú, estarea que compromete a todos los actores sociales y políticos. De aquí la vigencia delllamado que hiciera la Red Muqui de «…discutir y consensuar esta agenda pendiente,con miras a construir un nuevo contrato social y ambiental en torno a las actividadesextractivas, de modo que estas sean abordadas desde criterios que compatibilicen lainversión con el desarrollo sostenible y la inclusión social...»

En la organización y realización de los talleres llevados a cabo a propósito de los «Diálo-gos ciudadanos...» son varias las instituciones que aunaron esfuerzos: la Red Muqui,APRODEH, CEPES, CooperAcción, DAR, FEDEPAZ, Grupo Propuesta Ciudadana, REMUR-PE, RedGe, La Universidad Antonio Ruiz de Montoya. A todos ellos agradecemos sucolaboración y compromiso.

Del mismo modo destacamos la participación de las regiones. La trasmisión de los talle-res en tiempo real hizo posible la participación simultánea en el debate de especialistasy líderes sociales de las regiones de Cusco, Puno, Ayacucho, Junín, Pasco, Cajamarca,Jaén, Tarapoto-San Martín y Chulucanas-Piura, cuyos aportes fueron incorporados en laelaboración de las versiones finales de los documentos ahora publicados.

Queremos reconocer especialmente los auspicios de las instituciones de cooperaciónque vienen apoyando y acompañando el proyecto institucional de la Red Muqui, talescomo ICCO, Misereor, Cáritas Alemania, CAFOD y Cáritas Francia. A todos ellos nuestrosagradecimientos por su apuesta y solidaridad.

Edwin Gonzales

Red Muqui

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INTRODUCCIÓN

Desde su fundación, la Red Muqui se definió como un espacio de acción y propuesta.Esta definición representó en todos estos años de trabajo dos aspectos o líneas estraté-gicas fundamentales: por un lado el compromiso de acompañar casos específicos depoblaciones que han visto sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales,afectados por la presencia de actividades mineras y, por otro, un trabajo de reflexión,investigación y elaboración de propuestas alternativas que colocó a la Red en el debatesobre políticas públicas relacionadas con la minería.

Diversidad de casos emblemáticos fueron respaldados por la Red Muqui en todos estosaños: conflictos en regiones como Cajamarca, Piura, Lambayeque, Ancash, Pasco, Junín,Arequipa, Puno y Cusco, entre otras.

Este trabajo fue fundamental, no solamente para la defensa efectiva de los derechos deesas poblaciones, sino para, a partir del caso específico, iniciar una reflexión sobre elmarco legal e institucional que está en la base del proceso de expansión minera de losúltimos años.

Es allí donde entra la línea de reflexión. Se nutre de la acción concreta; de la sistemati-zación de los casos; de la investigación-acción; del análisis en la realidad específica delas políticas públicas en los casos mencionados. Todo el trabajo realizado permitió quela Red Muqui aparezca en varios momentos claves colocando en la agenda de debatepúblico temas claves: las debilidades del sistema nacional de evaluación de impactosambientales; el derecho a la consulta previa y la participación ciudadana; el ordena-miento territorial; los impactos acumulativos; el tema del agua, la concesiones mineras;los aportes tributarios del sector, la minería informal, entre otros temas.

En este esfuerzo han confluido otras instituciones de la sociedad civil que vienen traba-jando propuestas alternativas al extractivismo desde sus campos de especialidad. Conellos y en los últimos años se transitó por caminos de reflexión y acción conjuntos, quecontribuyen a la incidencia y al debate público. Sus aportes junto a los de la Red Muquiabonan a la configuración de una propuesta de agenda de políticas para una nuevaminería en el Perú.

Con esta publicación, la Red Muqui ratifica su línea de diagnóstico y propuesta, almismo tiempo que afirma su apuesta por articular esfuerzos con otras institucionesamigas con las cuales comparte los objetivos de cambio. El conjunto de artículos que sepresentan, abarcan un amplio abanico de temas que hoy en día se encuentran endiscusión: la minería y sus impactos en los recursos naturales y en el territorio; la gestiónambiental y sus instrumentos; la pequeña minería, la minería artesanal e ilegal; la

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participación ciudadana y la consulta previa para los pueblos indígenas; los derechoshumanos y la conflictividad social; la descentralización; la participación de los gobiernosregionales en las decisiones ambientales y mineras; la agricultura en las zonas mineras;la educación ambiental; la renta extractiva y la diversificación económica.

Los autores y con ellos las instituciones que representan, no solamente son expertos quevienen trabajando desde hace un buen tiempo los temas abordados, sino que han acom-pañado diversos procesos en las regiones y se nutren, por lo tanto, de la acción y larealidad concreta.

Este texto se presenta en un momento particular en el país, en el que cada vez se hacenmás evidentes las enormes resistencias que enfrenta cualquier posibilidad de reforma ycambio en las políticas públicas; por más progresiva y gradual que sea. Por el contrario,pareciera ser que nos seguimos moviendo en una tendencia o «espiral» que generaentrampamiento y que impide que las reformas avancen. Aparecemos hoy en día en elcontexto latinoamericano como uno de los países más conservadores.

Lo cierto es que cuando se han producido intentos de reformas institucionales en elPerú, éstas no terminaron de consolidarse y por el contrario, luego de algunos avances,se vuelve a retroceder. Esta ha sido la tendencia en los últimos años y por supuesto elperíodo del gobierno del presidente Humala, parece ser una nueva y mayor evidenciaal respecto.

¿Qué es lo que impide las reformas? ¿Por qué, por ejemplo, los conflictos sociales vincu-lados a la actividad minera no tienen como correlato los necesarios cambios en la insti-tucionalidad y en los instrumentos o políticas específicas?

Por un lado se tiene que reconocer que los cambios, las políticas a implementar y elcamino a seguir, no están del todo bien definidos y en ese sentido el trabajo que presen-ta la Red Muqui es un importante aporte para seguir avanzando en la buena direcciónde afinar propuestas. Los escenarios de transición a nuevas formas de hacer actividadesextractivas, como la minería, todavía se encuentran en una fase muy inicial de propues-ta que es necesario seguir impulsando y debatiendo.

Además, los grupos de resistencias a los cambios muestran grandes fortalezas y nivelesde articulación que por el momento superan largamente a los sectores que impulsan loscambios: empresas mineras y sus asociaciones y gremios, altos funcionarios de los mi-nisterios claves que juegan el rol de guardianes del modelo extractivista, clase política,medios de comunicación, etc., son algunos baluartes de las resistencias a los cambios.

Por lo tanto, las tendencias conservadoras predominan por el momento y pretendenseguir predominando. La férrea oposición de los núcleos empresariales y sus aliados,finalmente lograron, como hemos mencionado, mediatizar los intentos de cambios ycuando éstos ocurren tienden a ser débiles con procesos de implementación demasiadolentos, que terminan desvirtuando las políticas y que no logran modificar una correla-ción de fuerzas adversa al cambio: los casos recientes del nuevo sistema nacional decertificación ambiental o la implementación de la ley de consulta previa para los pue-

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blos indígenas, son algunos ejemplos de una situación que se viene reproduciendo enlos últimos años y que trasciende los gobiernos.

Además, están los candados que se han ido construyendo para «blindar» las reglas dejuego vigentes e impedir o hacer más difícil posibles reformas. Uno de esos candadosson los Tratados de Libre Comercio (TLC) y sus capítulos de protección a las inversioneso en su defecto los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI), que vienen a ser prácticamen-te lo mismo.

Por lo tanto, debemos reconocer que las propuestas de reformas y políticas públicasalternativas, que surgen a partir de situaciones específicas de conflicto, siguen encon-trando fuertes resistencias de los grupos empresariales que vienen utilizando de maneraefectiva o como mecanismos de presión, según sea el caso, todos los instrumentos quetienen a la mano.

Superar las resistencias y estos instrumentos de blindajes es el mayor reto que pareceenfrentar cualquier propuesta de cambio de las reglas de juego, como la que plantea laRed Muqui. Para avanzar en la buena dirección habría que interrogarse sobre qué otrotipo de fundamentos son necesarios para pensar en procesos de transición.

Esta es una tarea fundamental para espacios como los de la Red Muqui y sus institucio-nes aliadas. Por ello la importancia de los documentos que se publican. Si hablamos detransiciones hay que hablar también de los pasos previos que necesariamente deben serdados y las estrategias que se tienen que seguir.

En primer lugar, un escenario de transiciones implica construir una correlación de fuer-zas que hoy en día no existe en el país y que es necesario reconocer y trabajar. Todo ellosignifica identificar, construir e implementar diferentes estrategias: ¿Qué capacidades yqué tipo de organizaciones se requieren? ¿Qué alianzas se necesitan? ¿Qué instrumen-tos y qué otras propuestas de políticas, además de las ya identificadas, se plantean?

Igualmente, se requiere observar con atención lo que está pasando en el resto del mun-do en torno a estos temas. No es poco lo que viene ocurriendo en varios países deAmérica Latina, Asia y Oceanía. Leyes que protegen ecosistemas y excluyen a la activi-dad minera, paralización de mega proyectos, moratoria de actividades mineras, pro-puestas de cambios en los tratados de libre comercio y sobre todo en los mecanismos deprotección a las inversiones, etc.

El cuestionamiento a la forma como se viene haciendo minería en las últimas décadastiene hoy en día características globales. Todos estos procesos en diferentes regiones enel mundo vienen abriendo debates que en muchos casos terminan en decisiones impor-tantes que están tomando algunos Estados y que significan cambios de las políticasinstaladas hace dos décadas.

Lo que sí es importante destacar es que los procesos que se vienen desarrollando en elPerú lograron en primer lugar que una problemática que se veía hasta hace unos añosbastante alejada de los centros de decisión política, en la actualidad sea un tema gravitante

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en el debate nacional: los conflictos vinculados a la minería ya no son tan lejanos y hoyen día son analizados y discutidos por propios y extraños, y tiene una fuerte influenciaen la agenda política del país.

Al mismo tiempo se ha hecho pública una agenda de políticas alternativas que buscacrear un nuevo esquema de regulación para minería. Este tipo de debate viene plan-teando varias pistas y escenarios posibles, lo cual es un avance importante. Sin embar-go, todavía queda mucho terreno por recorrer.

Se espera que se pueda seguir avanzando en la perspectiva de construir los equilibriosnecesarios entre una actividad como la minería y una agenda de derechos económicos,sociales, culturales y ambientales, para que finalmente las transiciones dejen de estar encompás de espera y finalmente puedan llegar a buen puerto. Lo que queda claro es quelos denominados conflictos socio-ambientales nos han mostrado que se exigen cambiosque deben expresarse en un conjunto de reformas, como las que se plantean en estelibro.

Solo así, los conflictos podrán canalizarse por vías institucionales, pacíficas y democráti-cas. Hay que buscar avanzar, no debemos estancarnos y menos aún retroceder, comoalgunos pretenden. Ese es el reto que tenemos por delante.

José De Echave

Consejo Directivo de la Red Muqui

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SIGLAS UTILIZADAS ENLOS ARTÍCULOS

ANA: Autoridad Nacional del Agua

ANP: Área Natural Protegida

ANR: Asamblea Nacional de Rectores

APEGA: Asociación Peruana de Gastronomía

BID: Banco Interamericano de Desarrollo

BM: Banco Mundial

CENAGRO: Censo Nacional Agropecuario

CEPLAN: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

CEPAL: Comisión Económica Para América Latina

CERD: Comité contra la Discriminación Racial de Naciones Unidas

CETPRO: Centros de Educación Técnico Productiva

CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos

COFOPRI: Organismo de Formalización de la Propiedad Informal

CONAM: Consejo Nacional del Medio Ambiente

COP20: Conferencia de Cambio Climático de Naciones Unidas

CPETI: Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil

CTAR: Consejos Transitorios de Administración Regional

DEVIDA: Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas

DL: Decreto Legislativo

DRE: Dirección Regional de Educación

DREM: Dirección Regional de Energía y Minas

DS: Decreto Supremo

DU: Decreto de Urgencia

EA: Educación Ambiental

EAE: Evaluación Ambiental Estratégica

ECA: Estándar de Calidad Ambiental

EIA: Estudio de Impacto Ambiental

FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentacióny la Agricultura

FMI: Fondo Monetario Internacional

FONCOR: Fondo de Compensación Regional

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GR: Gobierno Regional

IGAC: Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo

INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática

INGEMMET: Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico del Perú

INIA: Instituto Nacional de Innovación Agraria

INRENA: Instituto Nacional de Recursos Naturales

LCP: Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y Originarios

LGM: Ley General de Minería

LMP: Límites Máximos Permisibles

MA: Minería artesanal

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas

MIDIS: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

MINAG: Ministerio de Agricultura

MINAM: Ministerio del Ambiente

MINCUL: Ministerio de Cultura

MINEM: Ministerio de Energía y Minas

MINTRA: Ministerio de Trabajo

MW: Megawatts

NUMES: Matriz Energética Sostenible

OEA: Organización de los Estados Americanos

OEFA: Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental

OIT: Organización Internacional del Trabajo

OMS: Organización Mundial de la Salud

ONG: Organización No Gubernamental

ONU: Organización de las Naciones Unidas

OSINERGMIN: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minas

OT: Ordenamiento Territorial

PBI: Producto Bruto Interno

PCM: Presidencia del Consejo de Ministros

PEA: Población Económicamente Activa

PJ: Poder Judicial

PIP: Proyecto de Inversión Pública

PM: Pequeña minería

PMA: Productor minero artesanal

PMIR: Programa de Mantenimiento de Infraestructura de Riego

PPII: Pueblos Indígenas

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PPM: Pequeño productor minero

PPR: Presupuesto Por Resultados

PREVAED: Programa Presupuestal de Reducción de la Vulnerabilidady Atención de Emergencias por Desastre

PRODUCE: Ministerio de la Producción

REDAR-PERU: Red de Agroindustria Rural del Perú

REDD: Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradaciónde los Bosques

RM: Resolución Ministerial

RNDC: Registro Nacional de Declaración de Compromiso

SEIA: Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental

SENACE: Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las InversionesSostenibles

SERFOR: Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre

SERNANP: Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas

SERVINDI: Servicios en Comunicación Intercultural

SINEFA: Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental

SINANPE: Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado

SINIA: Sistema Nacional de Información Ambiental

SNGRH: Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos

TdR: Términos de Referencia

TM: Toneladas Métricas

TUO: Texto Único Ordenado

TUPA: Texto Único de Procedimientos Administrativos

UA: Unidades agropecuarias

UGEL: Unidad de Gestión Educativa Local

UIT: Unidad Impositiva Tributaria

WOLA: Washington Office in Latin America

ZEE: Zonificación Ecológica Económica

LA MINERÍA Y SUIMPACTOEN LOS RECURSOSNATURALESY EL TERRITORIO

© Derechos Humanos y Medio Ambiente - Puno.

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LA MINERÍA YSU IMPACTOEN LOSRECURSOSNATURALES YEL TERRITORIO

I. EL CONTEXTO Y LAPROBLEMÁTICA

1. Concesiones mineras, territorio ydominio del Estado sobre los RRNN

Desde que empezó el boom minero por elalza de precios de los minerales a nivel in-ternacional y la demanda creciente de Chi-na e India en la década de 1990, la mine-ría se ha venido extendiendo en todo elterritorio nacional mediante la adquisiciónde concesiones mineras o petitorios mine-ros y la ejecución de actividades de explo-ración y explotación. Alrededor del 20%del territorio nacional se encuentra actual-mente concesionado o con petitorios mi-neros, existiendo éstos en casi todas lasregiones del país, en algunas, en mayorproporción que en otras. Aún con la crisis

internacional, este proceso no se ha dete-nido y ha supuesto la incorporación anualde entre 5.000 y 8.000 concesiones.

La existencia de una concesión minera nosupone necesariamente que exista unaoperación en el lugar concesionado. Algu-nos representantes del sector señalan queel establecimiento de una concesión solootorga un derecho expectaticio y que, portanto, no tiene ningún impacto. Sin em-bargo, su existencia, en la práctica, vienecondicionando la creación de áreas natu-rales protegidas1, la calificación de uso detierras, su declaratoria en situación deabandono y la propia actividad planifica-dora del Estado, ya que se suele dar porhecho que donde existe un derecho mine-ro no se puede asignar otro uso. Lo queestá sucediendo es que mediante las con-cesiones, que suponen un procedimientode aprobación casi automático para otor-gar un derecho, se ésta definiendo, pordefecto, el uso del territorio.

En el Perú, según establecen la Ley de Des-centralización y las leyes orgánicas de Mu-nicipalidades y de Gobiernos Regionales,ambos niveles de gobierno subnacional sonlos que tienen la competencia para orde-nar el territorio; en consecuencia, paradefinir su uso. Para ello, estas instanciasdeben valerse del plan de ordenamientoterritorial y otros instrumentos de planifi-cación, como el plan de acondicionamien-to territorial, el plan urbano, etc.; estosúltimos, aplicables sólo por las municipa-lidades.

Ana Leyva (FEDEPAZ / Plataformade Ordenamiento Territorial)

y Laureano Del Castillo (CEPES)

1 La Resolución Presidencial 205-2010-SERNANP, que aprueba la directiva para la evaluación de laspropuestas para el establecimiento de las Áreas de Conservación Regional (ACR), establece que sepuede constituir una ACR sólo si se cuenta con el consentimiento expreso, mediante comunicaciónescrita, del propietario o de quien posee un derecho real en el área propuesta por el GobiernoRegional.

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Gráfico 1. Mapa de concesiones mineras según régimen PPM y PMA -2013

Esta competencia planificadora ha sidomuy poco ejercida, porque no se ha regu-lado el ordenamiento territorial, existien-do una norma para la zonificación ecoló-gica económica, que permite elaborar eldiagnóstico e identificar sus posibles usos.Son muy pocas las municipalidades quehan elaborado planes de acondicionamien-to territorial o planes urbanos, entre otrasrazones por desinformación, limitadas ca-pacidades técnicas, pero principalmente

por la falta de una política nacional parapromoverla.

Aunque existe este vacío, cabe precisar queel país cuenta con regulaciones sectorialesespecíficas, que establecen algunos usos,así como también restricciones o prohibi-ciones para ello. Algunas de esas regula-ciones exigen la elaboración de planes enlos que se concretan las zonificaciones.Entre los instrumentos establecidos, se pue-

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de mencionar los Planes Maestros paraÁreas Naturales Protegidas, Planes Fores-tales, Planes de Prevención de Riesgo deDesastres, Planes de Gestión de los Recur-sos Hídricos de Cuenca, etc. Gran parte delos mismos, están en proceso de implemen-tación, lo que quiere decir que pocos lu-gares cuentan con ellos.

Ante esta situación, en una buena parte delterritorio no se ha definido el uso y por lotanto, al otorgar derechos para la explota-ción de un recurso, se está definiendo éste,sin contar con un proceso de planificaciónprevio.

Es en este contexto que en la actividadminera, cualquier persona, natural o jurí-dica, puede solicitar el otorgamiento deuna concesión. Se trata de un procedi-miento de aprobación casi automático, endonde la única información que se pro-porciona es la que corresponde a la ubi-cación del proyecto y los datos de su titu-lar, verificándose en el procedimiento sino hay yuxtaposiciones con un derecho opetitorio pre-existente y si no hay restric-ciones o prohibiciones en el uso de esaárea, para lo cual se recurre al CatastroMinero. Si la información se verifica favo-rablemente, la decisión está dada. Es de-cir que, cuando no hay ordenamiento delterritorio, el uso lo define tácitamente elsector privado y lo convalida el Estado conel otorgamiento del derecho para explo-ración y explotación.

Por las consecuencias jurídicas que tienenlas concesiones mineras y por la forma enque se otorgan, preocupa que una vez quese conceden al titular, difícilmente pue-

den ser revertidas al Estado. Los únicossupuestos de extinción son su no uso porun tiempo prolongado y el no pago delos derechos de vigencia y penalidades.Si el Estado decidiera recuperar ciertosterritorios para destinarlos a otros usos ofines, no puede hacerlo. Esta protecciónlegal que se le da a las concesiones, escasi absoluta y es mayor a la otorgada porla Constitución al derecho de propiedad(derecho real más completo), pues, enella, es posible expropiar en situación denecesidad pública.

Actualmente, existen distintas yuxtaposi-ciones de usos y de derechos. Son nume-rosos los casos de áreas naturales protegi-das, zonas de recarga hídrica, bosques ycentros poblados, que presentan concesio-nes mineras o petroleras. Las poblacioneslocales, sus municipios y gobiernos regio-nales, esperan una vía institucional quepermita redefinir el uso de manera razo-nable e informada en estas situaciones yque no se imponga per-se, el uso minero.

Esta situación se hace también evidente enlos casos de minería informal, pues para laformalización es necesario que el titular dela concesión brinde el permiso correspon-diente. Sin embargo, en numerosos casoséste se niega a otorgarlo, impidiendo queel Estado pueda intervenir.

2. Tierras comunales y minería

Gran parte de las concesiones mineras otor-gadas se encuentra en tierras de comuni-dades campesinas o nativas, que ocupanel 49,63% del territorio comunal, comopuede observarse en el mapa siguiente:

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Esta situación ha sido posible porque ennuestra legislación, como ocurre en otrospaíses de tradición romanista, se separa elderecho sobre el terreno superficial delderecho sobre el subsuelo, en donde seencuentra el yacimiento. Por eso, nuestralegislación distingue entre el derecho depropiedad sobre la tierra y la concesiónminera, que otorga derechos sobre las sus-tancias minerales que se encuentran en elsubsuelo.

Hoy, existe una fuerte presión por las tie-rras comunales, ya que cuando un proyec-to se va a ejecutar, se requiere el acceso ala tierra superficial y para ello se tiene queobtener el permiso del propietario. Cuan-do no se llega a un acuerdo entre el pro-pietario de la tierra (sea éste un particularo una comunidad), se puede solicitar laservidumbre minera. Este procedimiento seha aplicado sólo en ciertos casos y bajodeterminadas condiciones.

Gráfico 2Tierras de comunidades campesinas y nativas con superposición de concesionesmineras

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Debido a que un porcentaje significativode comunidades no están tituladas2, se habuscado facilitar el acceso a sus tierras através de la reversión por abandono omediante la calificación de aquellas comoeriazas. La Constitución Política vigente,señala que las tierras comunales (tanto decomunidades campesinas como de comu-nidades nativas) son imprescriptibles3, peroadmite como excepción el abandono detierras. La Ley Nº 26505, Ley de la Inver-sión Privada en el Desarrollo de las Activi-dades Económicas en las Tierras del Terri-torio Nacional y de las ComunidadesCampesinas y Nativas, desnaturalizando elabandono, señala que éste sólo se aplica alas tierras entregadas por el Estado en con-cesión (artículo 5). Si consideramos que49,63% de las tierras de las comunidadescampesinas están concesionadas para mi-nería y año a año se suma nuevas concesio-nes, la situación se torna muy preocupante.

La Ley Nº 26845, Ley de Titulación de lasComunidades Campesinas de la Costa, porsu parte, con el afán de facilitar a los parti-culares el acceso a sus tierras, lleva la figu-ra del abandono a extremos que colisio-nan con la Constitución.

«Artículo 10°.- Procede declarar elabandono legal de las tierras de lasComunidades Campesinas de la Cos-ta, de conformidad con los artículos88o y 89o de la Constitución Políti-ca del Perú, cuando terceros posee-dores en condición de precarios las

tengan dedicadas a la actividad agra-ria bajo explotación económica, pú-blica, pacífica e ininterrumpida porun plazo no menor de dos (02) añosa la fecha de presentación de la soli-citud de declaración de abandono yde acuerdo a lo previsto en el artícu-lo 27o del Decreto Legislativo No.667 siempre que ofertada la com-pra por dichos poseedores precarios,esta no se hubiera concertado con lacomunidad».

En cuanto a las tierras eriazas4, la Ley deDeslinde y Titulación del Territorio de lasComunidades Campesinas, Ley Nº 24657,considera que éstas hacen parte de las tie-rras originarias de las comunidades cam-pesinas y por lo tanto les deben ser reco-nocidas como parte de sus territorios (artí-culo 2).

En 2008 el Decreto Legislativo Nº 994 se-ñaló que las tierras eriazas con aptitud agrí-cola, que no cuenten con título de propie-dad inscrito en registros públicos, eran dedominio del Estado, lo que implicaba des-conocer el derecho de las comunidadescarentes de títulos e incluso de aquellas quelos tuvieran pero no los hubieran inscritoen registros públicos. Superando ese exce-so, el mismo año, el Decreto Legislativo Nº1064, en su Quinta Disposición Comple-mentaria Final, modificó esa arbitraria nor-ma eliminando el requisito de la inscrip-ción registral para reconocer el derecho depropiedad de las comunidades.

2 Según información del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, COFOPRI, a diciembrede 2010, sobre un total de 6.069 comunidades campesinas reconocidas, 959 estaban por titular.

3 La imprescriptibilidad es la garantía constitucional que impide que las tierras comunales puedan seradquiridas por un particular a través del mecanismo de la prescripción adquisitiva de dominio (ousucapión), consistente en que por la posesión y el paso del tiempo un ocupante puede convertirseen propietario, cumpliendo determinados requisitos legales.

4 La legislación peruana define como tierras eriazas con aptitud agropecuaria a «las no explotadas porfalta o exceso de agua» (Decreto Supremo Nº 011-97-AG, artículo 7).

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La Ley de de la Inversión Privada en elDesarrollo de las Actividades Económicasen las Tierras del Territorio Nacional y delas Comunidades Campesinas y Nativas, Nº26505, en su Segunda Disposición Com-plementaria, establece que el Estado pro-cederá a la venta o concesión de todas lastierras eriazas de su propiedad, salvo el casode las parcelas de pequeña agricultura. Esanorma fue reglamentada mediante el De-creto Supremo Nº 026-2003-AG, de juliode 2003.

Por otro lado, cabe señalar que el DecretoSupremo Nº 054-2013-PCM, publicado enmayo de 2013 con la finalidad de elimi-nar trabas a las inversiones privadas, obli-ga al Estado, cualquiera que sea el nivelde gobierno, a entregar en servidumbre aquien lo solicita las tierras eriazas de pro-piedad del Estado. La SuperintendenciaNacional de Bienes Estatales deberá haceruna entrega provisional del predio solici-tado en un plazo no mayor de 15 días, lue-go de lo cual recién realizará una valora-ción comercial de la servidumbre y la for-malizará. El problema se presenta sobretodo para aquellas comunidades campesi-nas ubicadas en la costa, muchas de la cua-les carecen aún de títulos de propiedadsobre sus tierras, compuestas por lo ge-neral por una amplia extensión de tierraseriazas.

Finalmente, debemos recordar que la LeyNº 26845, Ley de Titulación de las Comu-nidades Campesinas de la Costa, aproba-da durante el gobierno de Alberto Fujimo-ri, buscaba promover la fragmentación deestas tierras y su venta a terceros o la adju-dicación individual a los comuneros, conla finalidad de facilitar su adquisición porinversionistas privados.

3. Minería y sus impactos sobre losrecursos naturales

Si bien las concesiones ocupan un porcen-taje importante del territorio, como se hadicho, las operaciones mineras son meno-res. Al respecto las empresas mineras y elMinisterio de Energía y Minas (MINEM)sostienen que los proyectos que se encuen-tran en exploración y explotación repre-sentan menos del 1% del territorio nacio-nal. Sin embargo, este porcentaje podríaincrementarse significativamente si se con-sidera la cartera de inversiones de más de50.000 millones de dólares representadaen 51 proyectos, prevista para los años2011-2018.

Uno de los aspectos más cuestionados dedichas inversiones es el nivel de impactoambiental que tendrían, ya que en un grannúmero de dichos proyectos se ubica enzonas donde se originan los cursos de agua,principalmente en ecosistemas de altamontaña.

Recordemos que una operación minerapuede realizarse mediante explotación sub-terránea o a tajo abierto. La más usada hoyen día en el Perú es la de tajo abierto, porel tipo de yacimiento y por sus menorescostos. Esta forma de explotación, en lagran minería, supone el desplazamiento demiles de toneladas de suelo, excavacionesprofundas que pueden afectar aguas sub-terráneas y acuíferos, además de la elimi-nación de cobertura vegetal.

Por otro lado, no puede olvidarse que enlas actividades mineras el procesamientodel mineral consume grandes cantidadesde energía y de agua. Al respecto, las em-presas señalan con insistencia que el agua

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utilizada en sus procesos industriales serecupera y reutiliza. Sin embargo, hay aguaque luego de procesada se devuelve a losríos y otra que se requiere para garantizarlas reacciones químicas necesarias.

4. Minería y su consumo de energía

La capacidad instalada de generación deenergía en el país, alcanzó a 8.600 MW en

Gráfico 3Ubicación de principales proyectos mineros

2010. El sector minero tenía en ese añouna potencia de aproximadamente 850MW y se preveía en ese entonces un au-mento de 86 MW para el año 2011; deotros 216 MW en 2012 y en el año 2013crecería en 265 MW. En ese momento, lasprincipales cargas mineras eran 40 MW dela ampliación de Cajamarquilla, 40 MW dela ampliación Antamina, 90 MW Antapac-cay y 25 MW de Toromocho5.

5 «La Minería y su demanda de electricidad, escenarios en Perú y Chile». Revista 71. Junio de 2011.www.latinomineria.cl.

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24Sin embargo, con una cartera de proyec-tos a operar en los próximos años, de másde 50.000 millones de dólares, se requie-re, según los líderes del sector, de una in-versión de 1.000 millones de dólares poraño para la generación de electricidad yaque poner en ejecución proyectos comoConga, Michiquillay y La Granja supon-dría una demanda de 500 megavatios. Lomismo ocurriría si se amplían Cerro Ver-de y Toquepala, y si se ponen en ejecu-ción Las Bambas y el cuestionado proyec-to Tía María6. Esta demanda crecientesuele plantear la interrogante de cómoserá cubierta y el impacto que tendrá pro-ducirla.

La Política Energética Nacional 2010-2040,aprobada por el D.S. 064-2010-EM, estácentrada principalmente en la producciónde energía a través de hidroeléctricas.

6 «Empresas advierten riesgo de quedarse sin energía». Diario Gestión, 22 de febrero de 2012.

Es necesario, que se produzca energía conmenos impactos ambientales y sociales. Enabril de 2012 se dio a conocer la propues-ta de Matriz Energética Sostenible (NU-MES) para el Perú, la cual fue elaboradacon fondos del Banco Interamericano deDesarrollo (BID), con un horizonte de 30años. Sin embargo, después de haber sidoanunciada por el MINEM su aprobación seencuentra aún pendiente.

5. Agua y minería

Los problemas en relación al agua y la ac-tividad minera tienen varias aristas. Unade ellas es la desaparición de la coberturavegetal y del suelo en el área del proyecto.Si se trata de un ecosistema donde se ori-gina un curso de agua, la pérdida de am-bos elementos puede tener impactos sig-nificativos en el ecosistema.

Cuadro 1

Tema Política Energética Actual Propuesta de NUMES

Estructura de generacióneléctrica

Petroquímica

Transporte de Gas

Petróleo

Biocombustibles

Cobertura de Gas

Eficiencia Energética

Hidroeléctrica 70%Gas Natural 25%Recursos Renovables 5%

Región Ica, Sur

Sur y Norte

No se desarrollan crudospesados

5% diesel7,8% etanol

14% al 2040

--------------

Hidroeléctrica 40%Gas Natural 40%Recursos Renovables 20%

Región Ica, Sur

Sur y Norte

Desarrollo de crudospesados

5% diesel10% etanol

18% al 2040

15% de ahorro

(Tomado de, María Angélica Rondón, Los primeros pasos hacia una gestión sostenible de nuestros recursosenergéticos, SPDA, Lima, 2013

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Otra, es la desaparición de cuerpos de aguacomo lagunas. El proyecto Conga, porejemplo, supone la desaparición de doslagunas para la explotación mediante tajoabierto, y de otras dos lagunas, para colo-car los desechos de la actividad minera. ElReglamento de Protección Ambiental delSector Minero-Metalúrgico aprobado, porDecreto Supremo Nº 016-93-EM, en suartículo 37 establece que para la construc-ción de depósitos de relaves y/o escoriasse podrá utilizar las quebradas o cuencasnaturales, siempre que los estudios perti-nentes demuestren que se han tomado lasprevisiones necesarias para evitar la con-taminación de los cursos de agua.

Otro gran tema es la afectación de cursosde agua subterránea y de los acuíferos. Laremoción de suelos, según el tamaño y la

profundidad del tajo y el área donde serealice, puede afectarlos, alterando el fun-cionamiento de la red de la que formaparte y que permite que el agua fluya y noescasee en temporadas secas. Los estudiosdeberían evitar el daño que pudiera pro-ducirse sobre estos valiosos recursos.

Además de los aspectos mencionados, estáel impacto en el consumo del sector. Se-gún el Anuario de Estadísticas Ambienta-les del INEI del 2012, el sector minero, tuvoun uso total de agua de 207.000.000 me-tros cúbicos por día para las 257 plantas(de las cuales 164 se ubican en la vertientedel Pacifico) que procesan 120.111.959 to-neladas métricas de material por día7. Elgráfico siguiente, permite entender el cre-cimiento de estas cifras, proporcionandolos números correspondientes a 1995.

7 Anuario de Estadísticas Ambientales, 2012. Pág. 360. www.inei.gob.pe

Fuente: Uso de agua de 1992, INRENA 1995

Gráfico 4Usos del agua: 1992

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En cuanto a la contaminación, que comotoda actividad humana genera la minería,uno de los problemas es que la remociónde tierras libera sustancias que al quedarexpuestas al aire, producen reacciones quí-micas con el oxígeno y el agua. El aguaácida de mina que se forma, puede infil-trarse y contaminar los cursos de agua sub-terránea. En tal sentido, los pasivos am-bientales vienen siendo focos de contami-nación por agua ácida de mina.

Por último, debe atenderse los problemasgenerados por las descargas de relaves. Elcitado Anuario señala que el índice demayor afectación por las descargas de re-laves está en las cuencas de los ríos Man-taro, Acari, Locumba, Cañete y Moche.

6. Suelos y minería

La contaminación de los suelos es otro grantema que requiere de una intervenciónurgente, pues recuperarlos resulta muycostoso. Ello supone atender los pasivosambientales, que además de suelos conta-minan cursos de agua.

En mayo 2012, los pasivos ambientalesregistrados por el MINEM fueron de 68508,un 10% de ellos considerados de alto ries-go. Casi el 50% se encuentran en cuatrodepartamentos: Ancash con 1115 pasivosambientales identificados, Cajamarca con1019, Huancavelica con 830 y Puno con522.

Según el propio Estado, la mayoría de pa-sivos ambientales no está siendo asumida

por las empresas que los abandonaron.Ante ello el Estado debe demandar judi-cialmente este reconocimiento. Mientrastanto, se encuentra avanzando muy lenta-mente con la remediación. Así, en Caja-marca ha asumido la remediación de 119pasivos con una inversión de 8 millonesde soles9.

En este año se han aprobado ya los están-dares de calidad de suelo y esto constituyeun significativo avance. Sin embargo, laclasificación de suelos utilizada no es la másadecuada, utilizándose criterios distintos alos internacionales: en el Perú los clasifi-can en suelos agrícolas, residenciales e in-dustriales/extractivos.

7. El debilitamiento de losorganismos que velan por losrecursos renovables

El Decreto Supremo Nº 060-2013-PCMdebilita a los organismos especializadosque velan por la protección de los recur-sos naturales renovables. En el procedi-miento de aprobación del EIA para el sec-tor minero, dicho Decreto Supremo acor-ta el tiempo para que la autoridad puedapronunciarse y se limita su intervención atérminos de referencia comunes. El quelos funcionarios encargados se pronuncienmás allá de ello, constituye un comporta-miento pasible de sanción. Pero además,se establece que los puntos que se consi-deren impertinentes, porque pudieran irmás allá de los términos de referencia,serán retirados por la autoridad evalua-dora.

8 «Perú tiene 6800 pasivos ambientales mineros», http://www.latinomineria.com/2012/05/peru-tiene-6-800-pasivos-ambientales-mineros/, 29 de mayo de 2012.

9 Ob. Cit.

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II. PROPUESTAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Afirmar eldominio delEstado sobrelos recursosnaturales y suterritoriomediante laimplementaciónde la políticadeordenamientoterritorial.

Reconocer elderecho a latierra y alterritorio comopartefundamental dela identidad delascomunidadescampesinas ynativas y comosoporte de suscondiciones devida.

Fortalecimiento de losgobiernos locales yregionales a través deldesarrollo decapacidades y elapoyo técnico.

Desarrollo de unainstitucionalidadregional y local para lagestión del territorio,articulada al gastopúblico y al sistema deinversiones.

Fortalecer al enterector delordenamientoterritorial en suscompetencias,capacidades y recursosy como articulador deun sistema deordenamientoterritorial.

Retomar la tarea detitular a lascomunidades que aúnno tienen sus títulosde propiedad sobretodas sus tierras.

Garantizar en lanormatividad el plenorespeto del derecho depropiedad de lascomunidadescampesinas y nativas.

Aprobación de la Leyde OrdenamientoTerritorial quepermita establecerlos usos y laocupación sostenibledel territorio.

Articulación de lapolítica minera con lade ordenamientoterritorial. Asignaciónde los recursoseconómicosnecesarios paraimpulsar y sostenerlos proceso deimplementación.

Realizar unaevaluación ambientalestratégica de losplanes deordenamientoterritorial y de lapolítica minera a finde determinar lacapacidad de soportede las zonasdestinadas a laminería.

Modificación de lanormatividad vigenteen materia detitulación de tierrasde comunidadescampesinas y nativasa fin de adecuarla alos términos delConvenio 169 de laOIT.

Implementación dela consulta previa enlos procesos deordenamientoterritorial y estudiosde impactoambiental.

EstrategiasPropuesta depolítica pública

Incidencia políticaen el Ejecutivo,Congreso de laRepública,gobiernos regionalesy locales.

Movilización de laopinión pública.

Comunicaciones

Incidencia políticaen el Ejecutivo(MINAG) y Congresode la República.

Movilización de laopinión pública.

Medidasde corto plazo

Medidasde mediano plazo

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Gestión de losrecursosnaturales concriterios desostenibilidad.

Promoción del debatesobre la nueva matrizenergética a partir dela propuesta NUMES.

Promover queempresas minerasasuman los costos dela producción de laenergía que necesitany de los impactosambientes que elloimplica.

Exigir que el Estadoproduzca informaciónhidrológica ehidrogeológica porcuenca, subcuenca ymicro-cuencas.

Prohibición de lautilización de lagunascomo depósito dedesechos mineros.

Recuperación de losríos contaminados yde los suelos.

Revisión de la políticade remediación de lospasivos ambientales afin de que aplique demanera efectiva yoportuna el principiocontaminador pagadory se supere las trabasexistentes que nopermiten avancessignificativos.

Aprobación de nuevamatriz energética,sobre la base de lapropuesta NUMES.

Protección y gestiónefectiva deecosistemasproductores de agua(entre ellos lascabeceras de cuencaubicadas en zona derecarga hídrica) y delsistema hídrico.

Modificar la Ley derecursos hídricos,para fortalecer yampliar los criterios ymecanismosdestinados a laprotección yconservación.

Sistema de gestiónhídrica integrado,descentralizado eindependiente de lainfluencia de lossectores productivos,con capacidadestécnicas desarrolladasy con recursos paraproducir informaciónde manerapermanente eimplementar lapolítica nacional enesta materia.

EstrategiasPropuesta depolítica pública

Incidencia políticaen el Ejecutivo,Congreso de laRepública,gobiernos regionalesy locales.

Movilización de laopinión pública.

Comunicaciones.

Medidasde corto plazo

Medidasde mediano plazo

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Articulación yfortalecimientode losorganismosespecializadosque velan porlos recursosnaturalesdentro delsistema degestiónambiental(SERNANP,ANA, SERFOR).

Fortalecer losinstrumentosde gestiónambientalpreventivo,tales como lasEvaluación deImpactoAmbiental y laEvaluaciónAmbientalEstratégica.

Fortalecer lasfunciones ycompetencias dedichos organismos,dándole másindependencia,capacidades técnicas yrecursos.

Establecer canales decoordinación entre lasdiversas entidadespúblicas relacionadascon la realización deactividades quetengan impacto sobreel territorio.

Obligatoriedad, enciertos casos, delestablecimiento detérminos de referenciaespecíficos para laelaboración de losestudios ambientales afin de contar con todala informaciónnecesaria al momentode realizar el análisis yla toma de decisiones.

Mecanismos,requisitos yprocedimientos quepermitan darlecredibilidad al trabajorealizado por lasconsultoras queelaboran los EIA y queeviten una relacióncondicionado con lostitulares de losproyectos.

Independencia,capacidades técnicas yplazos razonables alente evaluador de losEIA y EAE.

Revisar las normasque buscan removerobstáculos a lainversión privadapara garantizar queéstas no pongan enriesgo a los recursosnaturales renovables,la calidad ambientaly el patrimoniocultural.

Adecuar lanormatividad mineraa la Ley del Sistemade Evaluación deImpacto Ambiental ya su Reglamento.

Hacer modificatoriasnecesarias en ambasnormas para reforzarel carácter preventivode la EAE y de losEIA, así comomejorar elfuncionamiento delsistema.

EstrategiasPropuesta depolítica pública

Incidencia políticaen el Ejecutivo y elCongreso de laRepública.

Incidencia políticaen el Ejecutivo(MINAM), Congresode la República,gobiernos regionalesy locales.

Sensibilización deopinión pública.

Medidasde corto plazo

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Revisar lalegislaciónminera en lorelacionado alrégimen deconcesiones, afin de corregirdistorsioneslegales que vancontra loestablecido enla ConstituciónPolítica y quelimitan elejercicio deldominio delEstado sobrelos recursosnaturales.

Garantizar opinionestécnicas confiables enlos organismosespecializados.Promover y facilitar laparticipación de losGobierno Locales yRegionales en elproceso de evaluacióny aprobación de losEIA.

EstrategiasPropuesta depolítica pública

Medidasde corto plazo

Medidasde mediano plazo

Incidir en lasinstancias nacionalescorrespodientes,para que haya unadecisión política derevisar la normativavigente,especialmente la LeyOrgánica para elAprovechamientoSostenible de losRecursos Naturales yel Texto ÚnicoOrdenado de la LeyGeneral de Minería ysu Reglamento.

Conformar unaComisión Revisorade la Ley Orgánicapara elAprovechamientoSostenible de losRecursos Naturalesy el Texto ÚnicoOrdenado de la LeyGeneral de Minería,a fin de aplicardebidamente elrégimenconstitucional de lasconcesiones, yrecuperar eldominio pleno delEstado sobre losrecursos naturales.

CAMBIOSEN LA GESTIÓNAMBIENTALY SUSINSTRUMENTOS

© Epifanio Baca / Grupo Propuesta Ciudadana.

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CAMBIOSEN LA GESTIÓNAMBIENTALY SUSINSTRUMENTOS

Ana Leyva (FEDEPAZ)y César Gamboa (DAR)

I. EL CONTEXTO: ASPECTOSGENERALES DE LAGESTIÓN AMBIENTAL

1. La falta de eficacia y la falta devoluntad política para realizar ysostener las reformas necesarias

El que no se pueda detener la pérdida debosques, fuentes agua, especies de flora yfauna, etc, y en general, el crecimientopermanente de la degradación ambientaly de los conflictos sociales en torno a te-mas ambientales da cuenta de una gestiónambiental poco eficaz en el país. Ésta sue-le estar relacionada con distintos factorescomo capacidades limitadas, centralismo,enfoque sectorial, falta de articulación ycoordinación de las dependencias del Esta-do que comparten competencias, diseñosinstitucionales centrados en corregir y no enprevenir el daño ambiental, entre otros.

Tales problemas han sido identificados enun conjunto de diagnósticos que se hanrealizado desde que las industrias extracti-vas comenzaron a dejar sentir sus impac-tos; sin embargo poco se ha avanzado enresolverlos. Esta falta de voluntad políticade parte de distintos gobiernos llama laatención en un contexto de crecimiento sos-

tenido de la economía por varios años, deincremento de los ingresos del Estado y deexpansión de las industrias extractivas enel territorio nacional. Es decir, no ha habi-do un correlato entre el crecimiento expe-rimentado y el fortalecimiento de la ges-tión ambiental.

Las reformas que se han producido se ex-plican en el marco de la regulación inter-nacional y la protesta social interna. Lamen-tablemente, las mismas no terminan deconsolidarse y configurar un sistema degestión coherente y que funcione. Ademásde ello, en muchos casos, luego de produ-cidos cambios se han operado retrocesos.La falta de voluntad política para mejorarel desempeño del Estado en sucesivos go-biernos, está asociada a la idea errada deque la regulación y la gestión ambientalfrenan la inversión. Ello explica que mu-chos de los cambios no sean completos oque se vean rápidamente mediatizados.

Así por ejemplo, se creó un Ministerio delAmbiente al que no se le dio funciones paragestionar agua y bosques, tampoco se leotorgó la función fiscalizadora y de eva-luación ambiental. Posteriormente, las mis-mas pasaron a este ministerio por la pre-sión de la población. Sin embargo, comono existe una ciudadanía fuerte y partidospolíticos que representen los amplios inte-reses nacionales, las demandas no se hanexpresado del todo en el diseño institucio-nal. Los organismos a cargo de estas fun-ciones, no tienen garantizada su indepen-dencia y carácter técnico.

De otro lado, en la gestión del gobiernoactual, a partir de ciertos conflictos socio-ambientales (Conga , Espinar) se ha plan-teado la posibilidad de un nuevo contratosocial con la minería, el mismo que se ex-presó en el «Informe de la Comisión Mul-tisectorial para la Nueva Minería y unamejor relación de las industrias extractivas

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con el medio ambiente». Ejemplos en esadirección han sido la creación del SENA-CE, la primera rendición de cuentas con elInforme de Desempeño Ambiental, el for-talecimiento de la fiscalización ambiental,la Declaración de Emergencia Ambientalpor la contaminación histórica y actual poraguas de producción en el Rio Corrientes,así como la realización de la COP 20 en Perú(negociaciones de cambio climático), etc.

Sin embargo, estos avances se han vistoensombrecidos por normas que facilitan lainversión, debilitando la protección am-biental y el rol del Ministerio del Ambien-te, tales como los decretos supremos 054-PCM-2013 y 060-PCM-2013.

2. La débil coherencia del sistemade gestión ambiental

El sistema de gestión ambiental en el Perú,se encuentra conformado por otros cincosistemas: el Sistema de Evaluación de Im-pacto Ambiental (SEIA), el Sistema Nacio-nal de Evaluación y Fiscalización Ambien-tal (SINEFA), el Sistema Nacional de Infor-mación Ambiental (SINIA), el Sistema Na-cional de Gestión de Recursos Hídricos (SN-GRH) y el Sistema Nacional de Áreas Na-turales Protegidas por el Estado (SINAN-PE). Los mismos funcionan de manera pocoarticulada porque cada uno se ha ido in-corporando sin distribuir y armonizar ade-cuadamente las responsabilidades y sinestablecer claramente las vinculacionesentre ellos.

Por otro lado, al interior de los sistemas, sereproduce el mismo problema. Los orga-nismos que intervienen en una determina-da función de la gestión ambiental tienen

su propia regulación y al no haberse esta-blecido con claridad las funciones y las re-laciones entre ellos, se producen duplici-dades, vacíos e intervenciones, en granmedida, ineficientes.

Un ejemplo se puede observar en la pro-ducción de información. En muchos casos,DIGESA, ANA, OEFA realizan monitoreossobre un mismo recurso y lugar. Sin em-bargo la información es producida con cri-terios diversos y los resultados, a veces, sonmuy diferentes. Cuando este tipo de situa-ción se presenta, se generan desconfianzaen la población y dificultades para la in-tervención.

En el último tiempo se han realizado algu-nas articulaciones de un sistema con otro através de cambios normativos. Es el casode la necesidad de opinión favorable delServicio Nacional de Áreas Naturales Pro-tegidas en el proceso de aprobación de losEIA de proyectos ubicados en la ANP delSINANPE. Lo mismo ocurre, cuando se tratade cuerpos de agua y la necesidad de quela Autoridad Nacional del Agua se pronun-cie con opinión vinculante.

3. Sectorialización no superada del todo

Otro tema importante es la sectorialización,aún no superada totalmente. La evaluaciónde impacto ambiental y la fiscalizaciónambiental han sido responsabilidad de losministerios sectoriales, los mismos que asu vez eran promotores de la inversión. Enlos últimos años una parte de esas funcio-nes han sido transferidas a los organismosadscritos al Ministerio del Ambiente (OEFAy SENACE)1 ante la exigencia de mayor in-dependencia en su ejercicio.

1 La transferencia de OSINERMING a OEFA no supuso un proceso que permitiera desarrollar capacida-des para asumir sus funciones en el nuevo organismo, ni tampoco un incremento del presupuestonecesario para desempeñarlas adecuadamente, lo que llevó a que en un periodo, más o menos largo,la fiscalización ambiental en el país se viera debilitada.

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4. Centralismo y concentración

Estas funciones se han venido desempeñan-do desde Lima, lo que ha dificultado laoportunidad y pertinencia de las interven-ciones. En materia ambiental, la descen-tralización se ha dado respecto de laminería artesanal y la pequeña minería2,transfiriéndose funciones a los gobiernosregionales. Si bien la descentralización dela gestión ambiental respecto de la gran ymediana minería sería difícil dado que losgobiernos regionales no tienen las condi-ciones mínimas para desempeñarla y seencuentran desbordados con la problemá-tica de la minería informal e ilegal, es cier-to también que las poblaciones de su ju-risdicción les demandan una mayor inter-vención, ya que son ellas las que sufren losimpactos ambientales de estas actividades.En esta situación se les exige una partici-pación más protagónica en algunos aspec-tos relevantes.

Por otro lado, si bien se han ido implemen-tando oficinas desconcentradas, éstas nocuentan con los equipos, capacidades yrecursos necesarios para un ejercicio des-de lo local. Cuando se presenta algún pro-blema ambiental, los afectados frecuente-mente se tienen que trasladar a Lima parareportarlo y encontrar una respuesta; ensu defecto, utilizan la movilización socialpara llamar la atención del organismo com-petente. Cuando ello ocurre, el problemase va agravando por la falta de una inter-vención oportuna, debilitándose aún másen el proceso la confianza en el Estado.

Finalmente, es necesario señalar que si bienla actual autoridad en materia ambiental

ha logrado avances en algunos aspectos dela legislación ambiental, éstos aún no ter-minan de plasmarse en la realidad.

II. MARCO LEGAL EINSTITUCIONAL YPROBLEMÁTICA

1. El Sistema de Evaluación deImpacto Ambiental y laEvaluación de Impacto Ambiental

Este sistema debería prevenir o minimizarlos impactos ambientales, económicos ysociales negativos de actividades, planes,programas y políticas. Sin embargo, losniveles de su eficacia son cuestionados porla población, generándose desconfianza eninstrumentos como los EIA y las Declara-ciones Ambientales.

1.1. Aspectos institucionales

Un primer gran tema es la independenciade quien clasifica, pone términos de refe-rencia y aprueba los estudios ambientales.Como hemos señalado, esta función seencontraba repartida entre los diversosministerios. A fines del año 2012, se creóel Servicio de Certificación Ambiental paralas Inversiones Sostenibles (SENACE, Ley29968), cuya principal función es la apro-bación de estudios de impacto ambientaldetallados, exigidos para proyectos quepueden causar afectación significativa alambiente. Las otras etapas de la evalua-ción de impacto ambiental como la clasifi-cación de los proyectos, quedaban fuera desu ámbito de competencia, que tampococomprende las Declaraciones Ambientales

2 La tranferencia de funciones en minería artesanal y pequeña minería se realizó sin haberse desarrolla-do una adecuada regulación, ni capacidades en los gobiernos regionales. Tampoco supuso la asigna-ción de un presupuesto adicional para ello. Esto ocasionó una falta de respuesta efectiva de estasinstancias de gobierno durante varios años.

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y los Estudios de Impacto Ambiental Semi-Detallados. Cabe precisar que la norma decreación del SENACE, respecto a los estu-dios de impacto ambiental detallados, es-tablece la posibilidad de que, en ciertosproyectos, por decreto supremo y con votoaprobatorio del Consejo de Ministros, elministerio sectorial sea quien evalúe. Estaexcepción no tiene justificación alguna ydebilita el Servicio.

En la norma de creación del SENACE, untema muy cuestionado fue la composiciónde su Consejo Directivo, que se encuentraconformado por el Ministro de Economíay Finanzas, el Ministro de Agricultura, elMinistro de Energía y Minas, el Ministrode Producción y el Ministro del Ambiente,quien lo preside. Esta composición preocu-pa, considerando que es esta instancia laque, entre otras cosas, aprueba los meca-nismos para la selección del Jefe del Servi-cio y propone su nombramiento y remo-ción, además de establecer las causalespara esa destitución. Creemos que la pro-pia ley debió establecer dichas causalespara «blindar» al Jefe del SENACE de laspresiones políticas y fortalecer a la institu-ción Por lo demás, es evidente que un di-rectorio compuesto exclusivamente porpersonas que ejercen cargos políticos, nogarantiza la independencia técnica e insti-tucional que requiere un organismo de estanaturaleza.

Otro tema observado, que guarda corres-pondencia con lo señalado, es la no inclu-

sión en el Consejo Directivo de una re-presentación de los gobiernos regionales ylocales, así como de organismos técnicosespecializados, vinculados a la evaluaciónde impacto ambiental (universidades, co-legios profesionales, centros de investiga-ción etc.).

La norma define la implementación delSENACE como un proceso progresivo y gra-dual, con cuatro etapas preclusivas, suje-tas a un cronograma (i) instalación del Con-sejo Directivo y designación de la jefaturadel organismo; (ii) elaboración e imple-mentación de herramientas; (iii) transferen-cia de funciones; (iv) seguimiento de latransferencia de funciones. Si bien a finesde febrero del 2013, se instaló el ConsejoDirectivo y se aprobaron un reglamentointerno y el plan inicial de trabajo, reciénen diciembre del año 2013 se designó alJefe del SENACE, a pesar de que el proce-so debió durar solo dos meses, de acuerdoa lo anunciado originalmente por el Mi-nisterio del Ambiente. Aunque la nuevajefa del SENACE tiene una experiencia pro-fesional muy amplia, ha estado más orien-tada a la promoción de la inversión que ala gestión ambiental3. En cualquier caso,la lentitud de los procesos hace presumirque recién tendremos un SENACE en con-diciones de evaluar y aprobar los estudiosde impacto ambiental detallados, a media-dos o fines del año 2014,

Hay que considerar que las funciones quese derivan de la evaluación de impacto

3 Rosa María Ortiz Ríos, nueva Jefa del SENACE, según información proporcionada por SERVINDI, esabogada y trabajó para Proinversión, Perúpetro, ProTransporte, el Ministerio de Energía y Minas, elMinisterio de Transportes, el Consorcio Pesquero Carolina, Cáritas del Perú y Bayer Perú, entre otros.Su experiencia jurídica es en Derecho Comercial, Civil, Administrativo y en Hidrocarburos. En abril de2012 fue nombrada Directora General de Hidrocarburos en el Ministerio de Energía y Minas, pasan-do posteriormente a ser Presidenta del directorio de la empresa Perupetro S.A. También se ha desem-peñado como asesora legal de la Gerencia de Fiscalización en Hidrocarburos en el Organismo Super-visor de la Inversión en Energía y Minas (Osinergmin). Desde enero de 2013 laboró como asesora deldespacho presidencial.

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ambiental se ejercen en Lima y que losgobiernos locales y regionales tienen unrol secundario en el proceso, pese a quelos proyectos se ubican en distintos espa-cios del territorio nacional y son las po-blaciones locales las que viven cerca a ellosy sufren sus impactos. La debilidad insti-tucional que se deriva de este hecho, esevidente.

1.2 Instrumentos (EIA, declaracionesambientales y otros)

La calidad y el rigor de la información quecontiene un EIA ha sido cuestionado por-que - las consultoras que los elaboran soncontratadas directamente por las empre-sas titulares de los proyectos y el Estadono tiene ningún control de este proceso, nisobre la información producida, habiéndo-se consignado en distintos casos informa-ción falsa. No se establecen términos dereferencia específicos para aquellos casosque requieren de información detallada,por lo que muchos EIA tienen vacíos deinformación relevante para la toma de de-cisiones. Tampoco se establece la vincula-ción de los EIA con los instrumentos degestión del territorio, ni se consignan losimpactos acumulativos y sinérgicos. Losplazos y los procedimientos no son los ade-cuados para una participación ciudadanaen condiciones óptimas, ni para un proce-so de toma de decisiones responsable. Elprocedimiento no garantiza un debate se-rio sobre los posibles impactos y las medi-das alternativas que se pueden adoptar.Adicionalmente, la normatividad sectorialno se ha adecuado a la Ley del Sistema deEvaluación del Impacto Ambiental y su re-glamento.

La desconfianza y los cuestionamientosque generan los Estudios de Impacto Am-biental se pueden agravar tras la aproba-ción de los Decretos Supremos 054 y 060y otras normas que los implementan.

Ambos decretos, aprobados en el contex-to de la reducción del crecimiento de laeconomía nacional por la caída de pre-cios de los minerales, buscan reducir losplazos de los procedimientos necesariospara implementar más rápidamente losproyectos de inversión. En la práctica, di-chos decretos establecen nuevas reglas dejuego para la elaboración y revisión delos EIA para proyectos del sector de Ener-gía y Minas, buscando acortar los plazosde revisión y emisión de opinión técnicavinculante sobre los EIA detallados a 73días calendario, cuando el Reglamento delSistema Nacional de Evaluación de Impac-to Ambiental (SEIA), señalaba 90 días, sinincluir los 30 días para el levantamientode las observaciones por parte del inver-sionista.

Como resulta obvio, dichas disposicioneslimitan la rectoría del MINAM sobre elSEIA y debilitan la institucionalidad am-biental en el país, más aún cuando suaprobación coincide con el proceso de im-plementación del SENACE, cuya función,como lo hemos señalado, es la de revisary aprobar los Estudios de Impacto Am-biental Detallados. Con los decretos apro-bados se corre el riesgo que los Términosde Referencia Comunes impidan que elEIA se enfoque en aspectos sociales yambientales prioritarios y específicos delárea donde se insertará el proyecto, no seexplica como aquellos considerarán pro-yectos integrales que tienen sub-proyec-tos y se restringe la participación del MI-NAM que emitirá opinión sólo sobre laversión final de los TdR comunes.

En la práctica, se limita la facultad de lasautoridades para evaluar integralmente losimpactos ambientales significativos, sedebilita más la capacidad institucional pararevisar y aprobar el EIA reduciendo el plazode su aprobación y estableciendo comoamenaza la posible responsabilidad

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administrativa del funcionario que demoreel trámite, sin considerar la carga laboralde las unidades ambientales ni sus pobresrecursos logísticos, alentando unatendencia a un trámite «fast track» deaprobación del EIA con la reducción delplazo, sin contemplar cabalmente laparticipación ciudadana4.

Si se quería rapidez y mejor calidad en laaprobación de los EIAs se debía reformarel sistema con un diagnóstico profundo yasumiendo soluciones de fondo como elfortalecimiento institucional, mayores re-cursos humanos y técnicos, digitalizaciónde los procedimientos administrativos deaprobación de EIA, mayor transparencia delas decisiones de las autoridades que com-parten responsabilidad en dicho procedi-miento; entre otros.

La ampliación de operaciones en el lote88 del proyecto de gas de Camisea pareceser un vivo ejemplo de los efectos perni-ciosos de esta norma, que siembra dudassobre la aprobación de un EIA de calidad,que debiera evitar impactar en pueblosindígenas en aislamiento y en contacto ini-cial, en el área protegida alrededor de estaoperación.

1.3 Fiscalización ambiental

La fiscalización busca el cumplimiento delas obligaciones ambientales por los admi-nistrados. En el Perú existe la percepciónde que las obligaciones ambientales no secumplen porque el sistema permite la im-punidad. Las dificultades que se eviden-cian en los organismos que ejercen esta

función tienen que ver con varios proble-mas aún no resueltos.

En principio, gran parte de las obligacio-nes ambientales que se supervisan y fisca-lizan están contenidas en instrumentos degestión ambiental ( vgr. EIA, Planes de Cie-rre y otros). Frecuentemente, las obligacio-nes están mal definidas, lo que las hacepoco exigibles. Los compromisos, por suparte, están dispersos en documentos vo-luminosos.

Un problema que se prolongó por muchosaños fue la falta de una adecuada tipifica-ción y de sanciones a las conductas infrac-toras, así como la falta de actualización dela escala de multas, de acuerdo a lo esta-blecido en la Ley del Ambiente. En noviem-bre de 2012, mediante un Decreto Supre-mo del Ministerio del Ambiente, se apro-bó un cuadro de tipificación de infraccio-nes y escala de multas aplicables a la me-diana y gran minería; posteriormente, enmarzo del 2013 se estableció la metodo-logía para efectuar el cálculo de ellas.

La impugnación judicial de sanciones ad-ministrativas ha sido otro obstáculo parala fiscalización ambiental. Entendemos quea diciembre del 2012, el 85% de la mul-tas se encontraban suspendidas por esarazón y sólo el 10.48% habían sido cobra-das. La novísima Ley 30011 plantea unavía para que estas situaciones no continúeny se repitan.

Los costos de la fiscalización y el limitadopresupuesto contemplado para esta tareahan sido otro límite permanente. La Ley

4 Para un análisis más extenso de los efectos de estas normas ver Gamboa, Aída; Vanessa Cueto yPatricia Patrón, ¿Flexibilización de la Gestión Ambiental y Social de las Inversiones?, en Boletín AgendaAmbiental DAR, No. 5, agosto de 2013. Ver http://www.dar.org.pe/archivos/publicacion/107_agenda_ambiental_num_5.pdf Ver también http://www.spda.org.pe/_data/publicacion/20130807150417_Serie%20de%20Politica%2027.pdf

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29951, Ley del Presupuesto Público parael año fiscal 2013, establece que las activi-dades de la OEFA, para los sectores de Ener-gía y Minería, se financian con cargo alaporte de regulación; es decir, que se apli-caría el artículo 10 de la ley 27332, querige a los organismos reguladores, estable-ciendo el aporte por regulación de las em-presas bajo el ámbito del organismos re-gulador del 1% del valor de la facturaciónanual, deducido el IGV y el impuesto depromoción municipal. Entendemos que elMinisterio del Ambiente viene trabajandouna propuesta para realizar las estimacio-nes del caso y tendría previsto contar conuna norma sobre este tema en el primersemestre de 2014.

Para enfrentar el centralismo en el ejerci-cio de la función fiscalizadora, se han crea-do las oficinas desconcentradas de la OEFA.A la fecha, existen ya 18, las que aún re-quieren de mayor personal técnico y re-cursos financieros suficientes para operarcon mayor eficiencia. En materia de vigi-lancia ambiental, permanece desde el Es-tado la percepción de que la población esun problema, antes que un aliado, en elcumplimiento de la función fiscalizadora;tanto los comités de vigilancia ambientalcomo los de monitoreo, sienten la falta dereconocimiento a su actividad y de condi-ciones necesarias para que puedan seguirdesempeñando su labor.

En distintos casos, como el de la Mina Tin-taya en Espinar, se ha puesto en evidenciala poca articulación de los organismos queintervienen en la fiscalización; la falta deuniformidad en los distintos resultados delos monitoreos y otros estudios realizados,es una evidencia. Los diversos análisis delos denominados casos emblemáticos, per-miten señalar que una parte de las empre-sas no dan publicidad a la información queproducen en las zonas donde operan.

1.4 Límites Máximos Permisibles(LMP) y Estándares de CalidadAmbiental (ECA)

Un elemento auxiliar básico para la fiscali-zación, son los límites máximos permisi-bles y los estándares de calidad ambien-tal. Los primeros establecen el grado deconcentración de un elemento, sustanciao propiedad, que al ser excedido, causa opuede causar daño a la salud y al ambien-te; los segundos, son la cantidad de un ele-mento, sustancia o propiedad que puedeestar presente en un cuerpo receptor ( agua,aire, suelo) sin representar un riesgo signifi-cativo para la salud humana y el ambiente.

Pese a que en el año 1994 el CONAM (hoyMinisterio del Ambiente) recibió la tarea deestablecer límites permisibles para la pro-tección ambiental, han transcurrido más de19 años sin que hasta la fecha se terminende fijar esos límites para las sustancias máspeligrosas. En el sector minero, el año 1996se establecieron los límites máximos permi-sibles para 4 parámetros en aire –anhídridosulfuroso, partículas en suspensión, plomoy arsénico en concentraciones diarias y anua-les–, esperándose desde entonces que secomplete la lista con sustancias como el cad-mio, antimonio, arsénico, bismuto y mer-curio, entre otros.

En el caso del agua, en 1996 se aprobaronLMP para 8 parámetros, los que fueron ac-tualizados el año 2010, incrementándosela lista a 12; ese año, quedó pendiente elestablecimiento de nuevos límites para elnitrógeno amoniacal, nitrógeno como nitra-tos, demanda química de oxígeno, antimo-nio, manganeso, molibdeno, níquel, radio226, selenio y sulfatos. A ellos, se debenañadir otros elementos como el cadmio,bario, boro, etc. Desde el año 1996 siguevigente la obligatoriedad de los monito-reos de agua con una frecuencia semanal,

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trimestral y anual, así como la entrega dereportes trimestral, semestral y anualmen-te; esta obligación se mantendrá hasta laaprobación del nuevo protocolo de Moni-toreo de Aguas y Afluentes Líquidos. Encualquier caso, llama la atención que exis-tiendo tecnología que permite formas demonitoreo en tiempo real, éstos no sean unaexigencia para aquellos operadores con lasmayores descargas de efluentes, ho habién-dose establecido los límites máximos per-misibles para suelos.

En relación a los ECA sucede algo pareci-do. El 2001 se establecieron 7 parámetrospara el aire; el año 2005 se actualizó elparámetro de plomo, haciéndose más exi-gente, sin embargo, han quedado variosparámetros riesgosos sin regular (cadmio,arsénico, antimonio, bismuto, mercurio ytalio). El 2008 se establecieron ECA parael agua. Se regularon en 4 categorías, más80 parámetros, que debían regir a partirde octubre de 2014 para quienes no te-nían instrumentos de gestión aprobados ala fecha de la norma y a diciembre de 2015para quienes debían actualizar su instru-mento de gestión ambiental para dar cum-plimiento al ECA.

En abril del 2013, las empresas Southern yDoe Run, señalaron que no podían cum-plir con el ECA a octubre de 2014. En julio,el Ministerio del Ambiente emitió la Reso-lución 205-2013-MINAM, mediante la cualse permite a empresas que operan en lascuencas atmosféricas de Ilo, Arequipa y LaOroya y que emiten dióxido de azufre encantidades mayores a 20 ug/m3, llegar aeste E