LIBRO BLANCO Completo

www.gob.pe/devida

LIBRO BLANCO DE LA POLÍTICA NACIONAL CONTRA LAS DROGAS AL 2030

02

Citar como: Devida (2021). Libro Blanco de la Política Nacional contra las Drogas al 2030. Lima, Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas – DEVIDA

Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas – DEVIDA

Presidente del Consejo de MinistrosGuido Bellido Ugarte

Presidente Ejecutivo de Devida Fidel Pintado Pasapera

Director de Asuntos Técnicos de Devida Frank Casas Sulca

Responsable de Observatorio Peruano de Drogas Sandra Morales Castro


03

Presentación

Presentamos el Libro Blanco de la Política Nacional contra las Drogas al 2030 con la finalidad de comunicar a los decisores públicos, y a la ciudadanía en general, sobre los principales conceptos que fundamentan y orientan las acciones estatales formuladas en la primera Política Nacional contra las Drogas al 2030, la misma que fue aprobada en diciembre de 2020 mediante el Decreto Supremo Nro. 192-2020-PCM. Siguiendo esa línea, en este documento se dimensiona el fenómeno del mercado ilícito de drogas en función de sus antecedentes históricos, sus daños asociados y de la normativa que surge en respuesta al problema público. En ese sentido, el punto de partida es el impacto de la demanda internacional de cocaína sobre la dinámica de los cultivos ilícitos y la producción de cocaína, que, a su vez, generan daños en zonas estratégicas y poblaciones vulnerables.

Por otro lado, el Libro Blanco también sustenta la evolución del concepto del Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible (DAIS) en el Perú, que pasó de un enfoque de sustitución de cultivos ilícitos a otro de posterradicación. Ambos conceptos han sido superados y actualmente la Política Nacional contra las Drogas establece un enfoque DAIS que busca la transformación de la matriz socioeconómica de las zonas afectadas por los cultivos ilícitos de hoja de coca y producción ilícita de derivados cocaínicos.

Asimismo, en este Libro Blanco se explica la necesidad de un cambio en la intervención territorial del Estado hacia una intervención que atienda, en simultáneo, a todos los territorios afectados por la producción ilícita de drogas y el tráfico ilícito de drogas, motivo por el cual se ha establecido las Zonas Estratégicas de Intervención (ZEI) de la Política (aprobado mediante Decreto Supremo Nº 086-2021-PCM).

Finalmente, cabe resaltar que este Libro Blanco también explica el fundamento para la incorporación, por primera vez, de la agenda de modernización del sistema de comercialización tradicional e industrial de la hoja de coca. Dicho asunto es importante para el reconocimiento y protección de la demanda lícita de hoja de coca que existe en nuestro país y que no puede ser dejado de lado.

Fidel Pintado PasaperaPresidente Ejecutivo de DEVIDA


04

Contenido

1. La cocaína como bien de consumo global: antecedentes y daños locales de la demanda internacional 5

1.1. La demanda global de cocaína: el factor exógeno 51.2. La producción y comercio de cocaína en la región Andina: historia y tendencias actuales 101.3. La localización de los daños generados por la producción y el comercio global de cocaína 14

2. La política contra las drogas en el Perú como respuesta a los daños del mercado global 172.1. El reconocimiento de los daños asociados a las drogas en el marco internacional de fiscalización 172.2. El reconocimiento de los daños en la evolución del marco normativo contra las drogas en el Perú 202.3. Los instrumentos de política y la ampliación del reconocimiento de los daños asociados a las drogas 23

3. El control de la oferta de cocaína como prioridad 283.1. Consideraciones para la implementación de una política contra las drogas: los daños de la producción de cocaína como problema público 283.2. La transformación socioeconómica como finalidad del modelo peruano de Desarrollo Alternativo 323.3. El incremento de los costos de transacción de la producción y el comercio ilícito de cocaína como objetivo de políticas 37

4. Dimensiones de la gobernanza de la política de drogas en el Perú 424.1. La dimensión internacional: del compromiso global a la agenda de interés común 434.2. La dimensión sociopolítica: el diálogo para la transformación socioeconómica 464.3. La dimensión multisectorial: la rectoría como elemento central 49

5. Los usos tradicionales e industriales de la hoja de coca como reto de política: ideas generales 53

Bibliografía


05

1. La cocaína como bien de consumo global: antecedentes y daños locales de la demanda internacional

1.1. La demanda global de cocaína: el factor exógeno

Una arista importante para comprender los problemas derivados de la producción ilícita, el comercio ilícito y el consumo de drogas pasa por abordar su configuración como un bien de consumo de alcance global. Este es el caso del tráfico ilícito de cocaína que, para algunos autores, constituye una actividad agroindustrial cuya articulación comercial tiene alcance planetario (del Olmo, 1975; Reuter, 2014). Así, el proceso de extracción del alcaloide de cocaína de su fuente vegetal -la hoja de coca- tiene como horizonte casi exclusivo el abastecimiento de los principales mercados internacionales de consumo de este estupefaciente. De acuerdo con el Informe Mundial de Drogas que elabora anualmente la Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), existe una tendencia incremental en el número de consumidores de cocaína en el mundo, con un estimado de 13.3 millones de consumidores (población de 15 a 64 años) a inicios del siglo XXI, pasando a un estimado de 19 millones de consumidores al 2018.

Gráfico 1. Evolución del número de consumidores de cocaína (en millones)

De acuerdo con el mencionado reporte internacional, el incremento en el número de consumidores de cocaína en el mundo tiene dos explicaciones. Por un lado, la persistencia e inclusive incremento del consumo de derivados cocaínicos tanto en los países europeos como en los Estados Unidos, en donde el consumo de drogas se reporta desde larga data. Como se observa en el Gráfico 2, se registra un crecimiento en la prevalencia de consumo en los principales países de Europa y en Estados Unidos. Por otro, se explica también debido a la emergencia del consumo en nuevas regiones de mundo, especialmente en los países asiáticos y en la zona del Mercosur de América del Sur. Como se observa también en la Tabla 1 (pág. 8), hay un importante incremento en el consumo de cocaína y sus derivados en Argentina y Brasil. Tal como señalan los reportes especializados, estas zonas se encuentran en un proceso de transformación de localidades de tránsito en el circuito hacia África y Europa a convertirse en plazas para el consumo de drogas cocaínicas.

13.313.7

14.2

15.9

18.1

17.2 17.3

16.217

17.517

18.3

17.1

18.218

19

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: UNODC (2004; 2005; 2007-2020). Elaboración propia.


06

Gráfico 2. Prevalencia de vida del consumo de cocaína en población general en principales países europeos, Estados Unidos, Asia y América del Sur

La existencia histórica de dos grandes plazas de consumo de cocaína (Europa y Estados Unidos) determina la existencia de los dos principales circuitos de este estupefaciente. En ambos casos, la región Andina es el punto cero de la cadena. Asimismo, estos circuitos se apoyan en ciertos países geográficamente estratégicos para el tránsito hacia los mercados de consumo. Así, por un lado, se encuentra el circuito que articula la región Andina con los Estados Unidos, que circula por los países de América Central para llegar a las costas del Atlántico y del Pacífico de los Estados Unidos. Y, por otro lado, se ubica el circuito que tiene como destino a los países europeos y que se apoya logísticamente en los países del Mercosur y los territorios africanos. Sin embargo, como se observa en el Gráfico 3 elaborado por UNODC, existen otros circuitos que abastecen los mercados asiáticos a través del Pacífico, así como conexiones que transitan a lo largo del Atlántico para llegar a los puertos del norte de Europa.

10.3 10.1

6.96.5

5.6

4.1 4.1

5.3

3.1

1

Fuente: Observatorio Europeo de Drogas (2020), Sedronar (2020), Bastos et al. (2017). Elaboración propia.


07

Uno de los indicadores utilizados para evaluar la dinámica del tráfico internacional de cocaína es la incautación de este estupefaciente. Si bien, objetivamente, las cifras de incautación dan cuenta sobre la capacidad de las fuerzas del orden de capturar los cargamentos de cocaína, también permiten una lectura sobre el incremento o decremento de la dinámica del tráfico de este estupefaciente. De acuerdo con los reportes de UNODC, y como se observa en el Gráfico 4, durante los últimos años se han registrado importantes incrementos en el volumen de cocaína incautada tanto en las zonas catalogadas como tradicionales como en las que se consideran emergentes. Así, las incautaciones de cocaína en América del Norte (de las cuales Estados Unidos abarca el 94%) muestran un incremento superior al 50% durante el periodo de 2013-2017, pasando de 94 a 238 toneladas métricas (UNODC, 2020, p. 20). Así también, para el caso de Australia (donde se concentra el 98% de las incautaciones de Oceanía), las incautaciones del estupefaciente se han cuadriplicado durante el periodo 2013-2017, pasando de 1 tonelada a 4 toneladas métricas (UNODC, 2020, p.25). Sumado a ello, se identifica que al 2017 las incautaciones de cocaína a nivel global alcanzaron un récord histórico de 1,725 toneladas métricas, lo que se condice con el incremento de la producción potencial de cocaína en 50% desde inicios del decenio de 2010, con el subsecuente incremento en la intensidad del tráfico de cocaína (UNODC, 2020, p. 18).

Gráfico 3. Rutas internacionales de la Cocaína

Fuente y elaboración: UNODC (2019)*De acuerdo con el citado informe, para el caso de los países de tránsito y destino, las sombras más oscuras refieren a una mayor cantidad de cocaína decomisada (UNODC, 2019, p. 24).


08

Como se observa, las evidencias dan cuenta de la intensidad del mercado internacional de la cocaína, animado principalmente por el incremento de la demanda tanto en las zonas consideradas tradicionales como en las plazas emergentes. Asimismo, los dos principales circuitos de abastecimiento recorren parte importante del globo, transitando por países que, si bien no son principalmente consumidores, sirven de soporte logístico para el tránsito hacia las plazas internacionales de consumo. En ese recorrido, un aspecto que pone en clara evidencia la racionalidad económica de esta actividad es la variación de los precios en cada una de estas zonas, que se resume en la Tabla 1.

Así, en base a cifras oficiales sistematizadas por UNODC (2020), se observa que los precios registrados en países productores –los cuales, al 2018, oscilan entre 1,654 y 2,500 USD/kg– pueden incrementar su valor original hasta en 25 veces, cuando el estupefaciente es movilizado a través de países de tránsito hacia Europa Central y Occidental (caso Alemania), o hasta en 73 veces, cuando la cocaína es traficada a través de Sudáfrica. En países de tránsito hacia Estados Unidos, el precio puede llegar a cuadriplicarse en América Central (caso Costa Rica) y a sextuplicarse en su tránsito por México. Por su parte, en países europeos catalogados como de tránsito y consumo, los precios pueden ascender a 23 veces los valores originales (caso Italia), mientras que en mercados finales los precios pueden incrementar en más de 23 veces (casos Reino Unido o Países Bajos) o en 73 veces cuando el estupefaciente ingresa a Australia. En la principal plaza de consumo, Estados Unidos, los precios tienden a incrementarse en 12 veces respecto a sus valores originales.

Gráfico 4. Evolución del volumen de cocaína incautada en países europeos, Estados Unidos, Asia y América del Sur (en toneladas)

Fuente: UNODC (2020). Elaboración propia.

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

2015 2016 2017 2018

España Países Bajos Estados Unidos Colombia

Ecuador Brasil China


09

Tabla 1. Variación de los precios de 1kg de cocaína según zona del circuito global de la cocaína

Fuente: UNODC (2019; 2020). Elaboración propia.1/ Precios promedios anuales registrados al 2018: Colombia, Perú, Bolivia, Sudáfrica, Alemania, Bélgica, Reino Unido, España, Francia, Estados Unidos, Australia y Senegal. Al 2017: Ecuador, Panamá y México. Al 2016: Nigeria y Ghana. Al 2014: Costa Rica. Al 2011: Brasil. Al 2010: Países Bajos y Benín. Al 2006: Venezuela. Al 2004: Argentina.

Zona Circuito Países Precios promedios1

Producción

Colombia 1,654

Perú 2,000

Bolivia 2,500

Tránsito

Hacia Europa

Venezuela 4,190

Sudáfrica 14,7940

Nigeria 41,465

Ghana 19,500

Alemania 50,989

Bélgica 31,609

Hacia Estados Unidos

Ecuador 1,800

Panamá 4500

Costa Rica 7,300

México 12,500

Tránsito y consumo Hacia Europa

Argen�na 4,800

Brasil 8,936

Senegal 36,014

Benín 25,274

Consumo

Europa

Reino Unido 46,729

España 40,150

Francia 36,600

Italia 45,667

Países Bajos 41,596

Norteamérica Estados Unidos 24,500

Oceanía Australia 147,941


10

En síntesis, una de las principales constataciones y premisas a considerar al momento de analizar la política de drogas está relacionada con el alcance global de su racionalidad económica (Allen, 2005). Así, además de los no menos importantes asuntos de salud pública que se derivan del consumo, debe tenerse en consideración los fines materiales que persiguen los actores involucrados en este mercado internacional. Esta lectura reviste particular importancia en la región Andina y en países como el Perú, en los que la prevalencia del consumo de drogas –sin dejar de ser un tema relevante– no ocupa un severo problema en términos comparativos con otras latitudes. Así, a nivel global, mientras que la prevalencia de vida del consumo de cocaína en población general se mantiene alta y/o media en los casos de los países de Europa, América del Norte y del Mercosur, en países como Perú o Bolivia el consumo de cocaína se ubica entre los rangos inferiores. En estos países, la mirada hacia el tráfico ilícito de drogas se dirige principalmente a sus dinámicas de producción, que buscan a abastecer los mercados globales.

En ese sentido, el efecto que tiene la economía global de drogas como la cocaína deben mirarse desde la región Andina a partir de la presión que ejerce este factor exógeno en las dinámicas locales. Así, en el análisis de las políticas contra las drogas en países productores como el Perú, debe considerarse que la génesis del problema no se limita a su territorio, sino que existe un importante factor exógeno: la demanda global. Esta alimenta circuitos internacionales que presionan la producción del estupefaciente, tanto en términos de expansión de cultivos ilícitos de coca como de movilización de recursos orientados al aumento de la productividad de los cultivos y de la eficiencia en la extracción del alcaloide de cocaína, generando daños severos en las localidades en las que esta producción se realiza.

En línea con lo anterior, en este contexto de alta rentabilidad del mercado ilegal, sostenido en el continuo crecimiento de la demanda internacional del estupefaciente, los actores en las actividades productivas y de comercialización ilícita percibirán a las medidas de control estatal –tales como la erradicación de los cultivos o el decomiso de la droga– como parte de sus costes de transacción en el mercado ilegal.

1.2. La producción y comercio de cocaína en la región Andina: historia y tendencias actuales

Si bien la hoja de coca tiene arraigo ancestral en los países Andinos, la producción de cocaína data de mediados del proceso de Industrialización. En efecto, las revisiones históricas sobre la hoja de coca dan cuenta de su carácter religioso para las culturas prehispánicas, y en general sostienen haberse mantenido reservada para un consumo elitista y ceremonial (Rostworowski, 1973; Santoni y Torres, 2010). La historia también aborda las tensiones generadas en torno a la hoja de coca en las primeras etapas de la Colonia debido a su distribución entre los indios que trabajaban en la explotación de las minas de plata (Orche, 2008; Saignes, 1988). Para la Iglesia Católica, esta situación significaba una barrera para el quehacer evangelizador pues mantenía activa una serie de prácticas paganas. A pesar de las resistencias iniciales de la Iglesia para aceptar la distribución de hoja de coca entre los indios como regalo y/o forma de pago, la literatura señala que tales prácticas se mantuvieron debido a que era una forma de asegurar la productividad de las minas, así como de evitar conflictos con la población indígena (Gootenberg, 2006, p. 323).

Las primeras evidencias de la transformación de la hoja de coca en derivados artesanales y posteriormente industriales datan de inicios de S. XIX, cuando en Europa se hizo popular la elaboración de vino de coca (Gootenberg, 2006, p. 325). Su posterior transformación en pomadas y otros productos farmacéuticos aceleró el interés por su desarrollo industrial. El principal reto al que se enfrentaron, fue la logística que requería la industrialización del producto dada la necesidad de

llevar hoja de coca en buen estado desde las Indias hacia Europa, para su transformación en derivados (Gootenberg, 2006, p. 323). Ante esto se plantearon dos soluciones: por un lado, el cultivo de hoja en otras zonas europeas, entre lo que destacan los ensayos en las colonias holandesas en las islas de Java (Gootenberg, 2006, p. 333) y, por otro lado, los experimentos de los laboratorios alemanes para extraer el alcaloide de cocaína de la hoja de coca (Gootenberg, 2006, p. 324).

Hacia finales del S. XIX se consigue formular un proceso químico que permitía extraer el alcaloide de cocaína de su fuente vegetal (Gootenberg, 2006, p. 324). Seguidamente, el descubrimiento de sus propiedades anestésicas impulsó la producción industrial de clorhidrato de cocaína en Alemania, la cual dependía de la importación de hoja de coca seca de Perú y Bolivia (Gootenberg, 2006, p. 324). Para responder a la creciente demanda global de cocaína, la industria farmacéutica alemana reestructuró su cadena de suministro y motivó a los productores peruanos de hoja de coca a optar por la producción de pasta de coca (Gootenberg, 2006, p. 325), sustancia que contiene una extracción en bruto de los alcaloides de la coca junto con otras sustancias químicas utilizadas en fases iniciales de procesamiento, como el ácido sulfúrico (UNODC, 2018, p. 26). De esta manera, la importación de pasta de coca permitía superar los problemas logísticos de transporte y almacenamiento que presentaba la importación de la hoja de coca seca (Gootenberg, 2006, p.327). En contraste, a inicios del siglo XX, la industria farmacéutica estadounidense favoreció la producción local de cocaína a partir de la libre importación de hoja de coca que llegaba desde los Andes, de la dinamización y el abaratamiento de costos de transporte y del control arancelario a la importación de cocaína (Gootenberg, 2006, p. 330).

La cocaína generó gran interés internacional por sus potentes usos analgésicos para la industria farmacéutica, pero también por sus efectos energizantes que resultaban propicios para una industria y urbanización en explosiva expansión en las principales capitales de mundo (Gootenberg, 2006, p. 324). Hasta inicios del S. XX, la cocaína aparecía para el Perú como una prometedora industria nacional, que encontraba en la selva de Huánuco y en la sierra de La Libertad sus principales zonas de desarrollo. La compra de hoja de coca por la Stephan Company para elaboración de la Coca Cola y la pugna entre científicos europeos y estadounidenses para encontrar mejores métodos, ofrecían un horizonte prometedor para su industrialización en el Perú y en Bolivia.

A inicios del S. XX surgieron los primeros problemas que asociaban a la cocaína con la violencia urbana: al ser distribuida masivamente entre los obreros en los Estados Unidos, fue vinculada con actos criminales protagonizados principalmente por afroamericanos (Gootenberg, 2003, p. 128). A la par, en la comunidad médica se emitían los primeros artículos críticos ante los efectos negativos del consumo intensivo de la cocaína y su tendencia a generar adicción. Esta corriente crítica encontró un hito con la promulgación de la Harrison Act de 1914, con la que por vez primera en Estados Unidos se gravaba y fiscalizaba la producción, comercio y consumo de derivados de coca (junto con los opiáceos). Esta corriente se proyectó a la comunidad internacional, plasmándose en una serie de tratados orientados a controlar la producción y comercialización de estupefacientes de origen vegetal como el opio, el cannabis y la hoja de coca. Este marco internacional significó el inicio del declive de las prometedoras pretensiones industrializadoras de la hoja de coca y de la cocaína en el Perú.

La entrada en vigor de la Convención Única de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas en 1961 y de los siguientes instrumentos internacionales en 1971 y 1988 que dan el marco al sistema internacional de fiscalización de drogas, encuadran la regulación de actual de la hoja de coca en los países Andinos. A diferencia de Colombia, Bolivia y Perú suscribieron la Convención de 1961 con reservas, argumentando el arraigo histórico de la hoja de coca en sus territorios. Estas reservas permiten a ambos Estados tomar previsiones distintas a las que toma Colombia sobre la hoja de coca, de forma que se pueda garantizar un margen de su cultivo y producción destinado a abastecer el consumo tradicional

y los usos industriales. En contraste, la normativa colombiana tiene proscrito el cultivo y la comercialización de esta planta. Aun con las reservas con las que Bolivia y Perú suscribieron estos instrumentos, los tres países andinos cuentan con medidas semejantes para el control de los cultivos ilícitos. Así, aunque en diferente medida, los tres países ejecutan acciones de erradicación de cultivos ilícitos e implementan proyectos de desarrollo en las zonas afectadas por la producción ilícita de drogas (bajo la denominación de Desarrollo Alternativo). La diferencia principal radica en la posibilidad de cultivo, comercialización y transformación lícita de la hoja de coca que prevén Bolivia y Perú.

Aun con este marco regulatorio, los cultivos de hoja de coca han tenido una importante presencia en los tres países Andinos durante los últimos años, y de manera muy particular en Colombia en la última década. Como se observa en el Gráfico 5, la sumatoria de la superficie cultivada se ha mantenido relativamente estable en la región Andina hasta su crecimiento explosivo en el año 2015. Uno de los factores que explica esta relativa estabilidad es el denominado efecto globo: cuando un Gobierno ejerce presión en algún territorio (intensifica las acciones de erradicación, por ejemplo), los cultivos tienden a desplazarse y crecer en zonas con menor presión y control.

Gráfico 5. Evolución de la superficie cultivada con arbusto de hoja de coca en Bolivia, Colombia y Perú, 1992-2019 (en hectáreas)


11
















12















Para la literatura especializada, el desplazamiento territorial de las actividades de zonas controladas a zonas con un control más laxo no solo ocurre con los cultivos ilícitos. También se evidencia en los demás eslabones de la cadena de suministro de cocaína (la producción y el comercio mayorista y minorista). El sustento de este traslado es la búsqueda de territorios que ofrezcan ventajas competitivas: menores costos de transacción derivados del control y la competencia, mayor accesibilidad a los recursos (hoja de coca, insumos químicos), lo que genera mayor rentabilidad para el desarrollo de la actividad correspondiente a la cadena ilícita (Thoumi, 2003). Así, la cadena de suministro de cocaína no es estática. Muy por el contrario, de acuerdo con la literatura, uno de los principales aprendizajes de las redes involucradas en el tráfico ilícito de drogas es procurar ser flexible para adecuarse y conseguir su principal objetivo: abastecer la demanda internacional (Kenney, 2007).

En síntesis, la revisión histórica de la hoja de coca y de los procesos de extracción del alcaloide de cocaína, así como las tendencias actuales en la producción y dinámica de la cadena de suministro de este estupefaciente, permiten reforzar dos ideas: en primer lugar, la racionalidad económica que

subyace a esta actividad. Incluso desde las primeras tensiones durante la colonia, la persistencia y expansión del consumo de hoja de coca ha respondido a un interés material. En su momento, este interés estuvo asociado a la explotación minera de la empresa colonizadora, pero transitó posteriormente a la industrialización del alcaloide por sus potencialidades médicas y sus fines lúdicos. Actualmente, este fin material reside en los ingentes recursos económicos que moviliza esta actividad ilícita.

En segundo lugar, desde que la hoja de coca empezó a procesarse para extraer el alcaloide de cocaína, esta racionalidad económica ha estado marcada por una proyección internacional (ver Tabla 2). En ese sentido, la presencia de un factor exógeno que incide en la producción de hoja de coca y de cocaína en los países Andinos no emerge en periodos recientes. Como sugiere la evidencia, sus antecedentes se remontan a la aparición de las primeras empresas industrializadoras de la cocaína. Es con estas que surge un interés por los circuitos logísticos que mantengan abastecida la demanda internacional de lo que en un momento fuera un producto lícito y ahora se encuentra incluso proscrito en casi la totalidad de las legislaciones nacionales en el globo.

Tabla 2. Estimación de la oferta y la demanda de cocaína en el Perú

Fuente: UNODC Colombia (2020), UNODC Bolivia (2020), DEVIDA (2020). Elaboración propia.

221,300120,800

234,200

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Bolivia Peru Colombia


13

Es relevante observar el comportamiento económico del mercado ilegal durante el contexto de la crisis sanitaria por el Covid-19. Durante el cierre de los circuitos de comercialización de los mercados internacionales, las actividades de producción ilícita de cocaína se vieron afectadas. Ello implicó que, en algunas zonas cocaleras de Perú, se dé una importante migración de la mano de obra en búsqueda de otras fuentes de ingreso. Como consecuencia de ello, los precios de la hoja de coca y de los derivados cocaínicos se desplomaron. Es decir, los actores respondieron racionalmente al contexto del mercado internacional. Con la apertura de los mercados internacionales, dichos precios en el mercado ilegal vuelven a estabilizarse. Ello deja en evidencia, una vez más, la relevancia de la racionalidad económica que sostiene a las actividades de la producción ilícita de cocaína.

Gráfico 6. Evolución de precios promedios nacionales (S/ por kg) de hoja de coca, pasta básica de cocaína y clorhidrato de cocaína – 2020

Para la literatura especializada, el desplazamiento territorial de las actividades de zonas controladas a zonas con un control más laxo no solo ocurre con los cultivos ilícitos. También se evidencia en los demás eslabones de la cadena de suministro de cocaína (la producción y el comercio mayorista y minorista). El sustento de este traslado es la búsqueda de territorios que ofrezcan ventajas competitivas: menores costos de transacción derivados del control y la competencia, mayor accesibilidad a los recursos (hoja de coca, insumos químicos), lo que genera mayor rentabilidad para el desarrollo de la actividad correspondiente a la cadena ilícita (Thoumi, 2003). Así, la cadena de suministro de cocaína no es estática. Muy por el contrario, de acuerdo con la literatura, uno de los principales aprendizajes de las redes involucradas en el tráfico ilícito de drogas es procurar ser flexible para adecuarse y conseguir su principal objetivo: abastecer la demanda internacional (Kenney, 2007).

En síntesis, la revisión histórica de la hoja de coca y de los procesos de extracción del alcaloide de cocaína, así como las tendencias actuales en la producción y dinámica de la cadena de suministro de este estupefaciente, permiten reforzar dos ideas: en primer lugar, la racionalidad económica que

subyace a esta actividad. Incluso desde las primeras tensiones durante la colonia, la persistencia y expansión del consumo de hoja de coca ha respondido a un interés material. En su momento, este interés estuvo asociado a la explotación minera de la empresa colonizadora, pero transitó posteriormente a la industrialización del alcaloide por sus potencialidades médicas y sus fines lúdicos. Actualmente, este fin material reside en los ingentes recursos económicos que moviliza esta actividad ilícita.

En segundo lugar, desde que la hoja de coca empezó a procesarse para extraer el alcaloide de cocaína, esta racionalidad económica ha estado marcada por una proyección internacional (ver Tabla 2). En ese sentido, la presencia de un factor exógeno que incide en la producción de hoja de coca y de cocaína en los países Andinos no emerge en periodos recientes. Como sugiere la evidencia, sus antecedentes se remontan a la aparición de las primeras empresas industrializadoras de la cocaína. Es con estas que surge un interés por los circuitos logísticos que mantengan abastecida la demanda internacional de lo que en un momento fuera un producto lícito y ahora se encuentra incluso proscrito en casi la totalidad de las legislaciones nacionales en el globo.

Tabla 2. Estimación de la oferta y la demanda de cocaína en el Perú

Droga Oferta Demanda Producción es�mada Comercio Consumo es�mado3/

Cocaína 411 Tm 384 Tm Interno 1.7 Tm Externo 382.3 Tm

Fuente: DEVIDA (2020)

12.676.88 6.18 6.50 7.86 8.32 9.33 9.56 9.97

2,6642,056 2,112 1,935

2,274 2,514 2,531 2,689 2,913

5,280

3,9724,321 4,130 4,338 4,606 4,705 4,780 4,911

Enero Abril Mayo Junio Julio Agosto Setiembre Octubre Noviembre

1. Hoja de Coca 2. PBC 3. Clorhidrato de cocaína



14

1.3. La localización de los daños generados por la producción y el comercio global de cocaína

Como se deriva de las secciones precedentes, el tráfico ilícito de cocaína se encuentra marcado por la proyección internacional de este estupefaciente como bien de consumo global. Si bien esta proyección ha cobrado mayor claridad en el mundo contemporáneo, las evidencias históricas señalan se remonta a los intereses que ya se despertaba durante la Industrialización. Sin embargo, si bien en ese momento la preocupación giraba en torno a cómo garantizar los circuitos logísticos que aseguren el abastecimiento de las plazas de consumo, el problema actual radica en los daños que genera cada uno de los eslabones de este circuito en las zonas donde se emplazan.

Para abordar los daños es preciso partir de dos factores que explican la dinámica de emplazamiento de la cadena de suministro global de cocaína. El primer factor es la compartimentalización, que señala que cada eslabón de la cadena constituye un compartimento con actividades, recursos y objetivos específicos. Así, la lógica operativa del cultivo de hoja de coca, aun cuando se encuentre articulado a la extracción del alcaloide, sigue lógicas particulares: la primera es una actividad agrícola que demanda extensiones importantes de terreno y mediano nivel de especialización, mientras que la segunda es una fase de transformación que requiere clandestinidad, pero alta especialización en el desarrollo de procesos químicos.

El segundo factor es la descentralización de estos compartimentos, pues requieren un contexto territorial propicio para el acceso a los recursos que les permita cumplir con sus objetivos. En este factor opera la búsqueda de ventajas comparativas señaladas en la sección precedente. Así, los compartimentos de la cadena pueden emplazarse en diferentes locaciones y la intensidad de sus operaciones puede variar de acuerdo con cuestiones como la disponibilidad de recursos, posibilidades logísticas, control y competencia con otros actores, etc. La descentralización de los eslabones compartimentalizados de esta cadena es lo que le permite operar de manera flexible para asegurar el abastecimiento global de cocaína.

Un ejercicio de descripción detallada de esta cadena de suministro en el Perú permite identificar ocho actividades agrupadas en cuatro eslabones de (1) abastecimiento de materias primas, (2) producción de derivados cocaínicos, (3) comercio mayorista, (4) comercio al menudeo de derivados cocaínicos y (5) el consumo de cocaína (Zevallos, 2017, p. 14). Como se observa en el Gráfico 7, el eslabón de abastecimiento de materias está compuesto por dos actividades con los que la cadena de suministro accede a la hoja de coca y a los insumos químicos necesarios para la extracción de alcaloide. El eslabón de transformación ocupa dos actividades destinadas a la producción de pasta básica de cocaína y a su posterior refinamiento en clorhidrato de cocaína. Cabe precisar que ambos productos son susceptibles de las actividades comprendidas en el eslabón de comercio mayorista, ya sea para su movilización dentro del territorio nacional hacia los puntos de exportación, como precisamente para ser exportados a través de medios fluviales, aéreos, marítimos o terrestres. Finalmente, una porción pequeña de lo que no se exporta es comerciada al menudeo mediante diferentes canales de acopio y distribución y las principales ciudades del país. De acuerdo con la prevalencia de consumo de cocaína en el Perú, se estima que menos del 1% de lo que se produce en el país se consume en el territorio nacional, por lo que el resto se destina a abastecer el mercado internacional (DEVIDA, 2020).


15

Gráfico 7. Eslabones y actividades de la cadena de suministro de cocaína en el Perú El principal foro en que entran en debate ambos horizontes -brevemente reseñados- es en el de Sesiones Especiales de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS, por sus siglas en inglés). Por ejemplo, si bien el Documento Final del periodo extraordinario de la UNGASS de 2016 no refleja los aportes de países que han manifestado posturas favorables a la descriminalización del cannabis en sus territorios, es en el marco de la UNGASS y de los procesos de implementación de sus Recomendaciones en donde determinados Países Miembro, tales como Canadá y Uruguay, han defendido la revisión de sus normativas en la materia, en firme correspondencia con el enfoque de reducción de daños. En contraste, para el caso de la hoja de coca y la cocaína, desde la UNGASS se ha reafirmado la proscripción de dichas sustancias, aunque también se ha reiterado el compromiso de la Comunidad Internacional para la promoción del Desarrollo Alternativo como estrategia de control de cultivos ilícitos en zonas de producción.

Es posible identificar la impronta, tanto de la doctrina de la tolerancia cero como del enfoque de reducción de daños en las políticas vigentes de control de la producción ilícita de hoja de coca y derivados cocaínicos. Al ser -la cocaína- un estupefaciente cuya materia prima proviene de fuente vegetal, el control de su producción ilícita se ha basado en las estrategias de Desarrollo Alternativo, erradicación de cultivos ilícitos, e interdicción (UNODC, 2015, p. 77). Así, su ejecución conjunta es fruto de las declaraciones políticas de la UNGASS en los últimos decenios, las cuales promueven la implementación de “(…) políticas y programas nacionales en materia de drogas amplios, integrados y equilibrados, a fin de hacer frente a las causas y consecuencias conexas del cultivo, la fabricación, la producción y el tráfico ilícitos de drogas (…)” (UNODC, 2016, p. 28).

El énfasis en el equilibrio es producto de evolución del vínculo entre la implementación de esquemas alternativos de ingresos en zonas afectadas por cultivos ilícitos y la aplicación de medidas coercitivas. Así, en la Declaración política de la decimosétima UNGASS de 1990 se identifica aún el uso de la terminología de sustitución de cultivos y desarrollo rural integrado en referencia a medidas idóneas para el desarrollo de economías lícitas en zonas con presencia de cultivos ilícitos, las cuales habían sido impulsadas desde la década de 1970 e inicios de 1980 en diferentes latitudes del globo, correspondientemente. Actualmente se advierte el carácter restrictivo de estos enfoques iniciales, ya sea porque carecían de mecanismos para enlazar las cadenas productivas con actividades de valor agregado o mercados finales o porque no consideraban factores que inciden en la relocalización de los cultivos ilícitos hacia nuevas zonas (UNODC, 2015, p. 79-80). Es por ello que la Declaración política de la UNGASS de 1998 confirma la adopción del enfoque del Desarrollo Alternativo1, presente desde mediados del decenio de 1980 y a través del cual se busca la implementación coordinada y secuencial de medidas de desarrollo con medidas de aplicación de la fuerza pública como medios para generar impactos sostenibles, de la mano con la creación y/o fortalecimiento de organizaciones productivas locales que faciliten la producción, distribución y mercadeo de los productos (UNODC, 2015, p. 80).

El reconocimiento a los daños asociados al mercado ilícito de drogas también es una constante en la normativa elaborada desde las Américas para su control y reducción. Resaltan los instrumentos internacionales elaborados en el marco de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de

La descripción detallada de los eslabones y actividades de esta cadena no solo permite identificar la secuencia que sigue en el Perú y la preeminencia de algunas de estas en el territorio nacional. También ayuda a comprender que, aunque se trata de compartimentos especializados, cada uno de estos tiene un rol en función de la cadena de suministro. En ese sentido, aun cuando cada eslabón pueda analizarse por separado, es la articulación a un circuito lo que lo hace importante y particularmente dañino. Ello resalta en el caso de las actividades de abastecimiento, en las que el problema no es la producción de los insumos en sí mismos, sino su desviación hacia la producción ilícita. Por ejemplo, los cultivos de hoja de coca resultan problemáticos por su articulación a esta cadena de suministro. Eso reviste especial atención en el Perú, en donde el consumo de hoja de coca es considerado parte de los usos culturales tradicionales reconocidos por el Estado peruano como patrimonio cultural inmaterial y, por ende, están protegidos. Por esa razón, resulta pertinente concentrar la atención en la desviación de la hoja de coca hacia esta cadena, así como frente a la intensidad con la que este cultivo se desarrolla con miras a abastecer la cadena de suministro ilegal de cocaína. Cuestión semejante ocurre con los insumos químicos pues, como se sabe, la mayor parte se destina también a actividades industriales lícitas.

Es importante entender que los daños asociados al tráfico ilícito de cocaína derivan de la forma en que se organiza y opera cada uno de sus compartimentos. Para comprender estos daños, es posible utilizar como marco el enfoque de Seguridad Humana desarrollado por Naciones Unidas en su informe de Desarrollo Humano de 1994, que identifica y organiza las amenazas al Desarrollo Humano en siete tipos. Utilizando este marco, la Tabla 3 presenta un listado no exhaustivo de los principales daños asociados a cada uno de los eslabones y actividades de la cadena de suministro de cocaína en el Perú.

Fuente: Adaptación de Zevallos, 2017, p. 14.

Drogas (CICAD) de la Organización de Estados Americanos (OEA), donde tanto la Estrategia Hemisférica de la CICAD (adoptada en mayo de 2010) como el Plan Hemisférico de Acción sobre Drogas 2011-2015 (adoptado en 2011 con el propósito de apoyar la implementación de la Estrategia) reconocen los costos políticos, económicos, sociales y ambientales asociados al problema mundial de las drogas. Asimismo, las Resoluciones de la Asamblea General de la OEA de periodos ordinarios coinciden con los instrumentos predecesores en la necesidad de contrarrestar los costos señalados, centrando esfuerzos en el bienestar individual, bajo una perspectiva de promoción y protección de derechos humanos. Por su parte, otros instrumentos internacionales de relevancia, como el Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos (adoptado en junio de 2001 por la Comunidad Andina) y su normativa derivada, se fundamentan en el reconocimiento de los efectos negativos del mercado ilícito de drogas en el desarrollo y seguridad de los países andinos a través de todas las fases de sus cadenas productivas.

Como se observa, más allá de las tendencias y enfoques entre los que ha oscilado el debate global sobre la política de drogas, subsiste como elemento común el reconocimiento de los daños a los que se asocian. Incluso la propia denominación de las perspectivas más laxas (reducción de daños) da cuenta de que se reconocen los efectos nocivos de esta actividad, asumiéndose como alternativa aminorar este impacto (sosteniéndose a la par que, con la tolerancia cero, genera más daños de los que se evita). Sin embargo, es preciso también reconocer que este debate global ha tenido especial incidencia en la producción y comercio y consumo de marihuana y de opioides, manteniéndose relativamente estables las lecturas sobre la hoja de coca y los derivados cocaínicos.

En efecto, y como es posible corroborar con la revisión de diversas legislaciones nacionales en el mundo, actualmente se asiste a un proceso de relajamiento de la regulación sobre el cannabis, principalmente para sus usos medicinales, pero también para fines recreativos. Diversos países europeos, algunos estados en los Estados Unidos y países como Uruguay en América del Sur, han relajado sus marcos normativos para permitir -en distintas escalas- el uso del cannabis. Sin embargo, la hoja de coca y los derivados cocaínicos no han seguido el mismo rumbo. La normativa asociada a las actividades de producción de la hoja de coca y de los derivados cocaínicos no han sufrido alteraciones críticas, y actualmente continúan inmersas dentro de las listas de estupefaciente sujetas a la fiscalización internacional de acuerdo a lo establecido en las convenciones internacionales en materia de drogas (ver Tabla 3).

2.2. El reconocimiento de los daños en la evolución del marco normativo contra las drogas en el Perú

Como estado parte del sistema internacional de fiscalización de drogas, el Perú cuenta con un entramado normativo orientado al control de la producción, el comercio y el consumo de hoja de coca y de derivados cocaínicos. Resulta pertinente anticipar que ambos objetos reciben diferentes consideraciones en la normativa nacional. Así, en términos generales, el Estado peruano valora, protege y defiende los usos culturales tradicionales de la hoja de coca en el marco de su reconocimiento como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación (Resolución Directoral Nacional N°1707, 2005). En esa línea, como se observa en la Tabla 5 de la sección precedente, si bien el Estado peruano ha suscrito y ratificado los tres instrumentos que dan forma al sistema internacional de fiscalización de drogas y ha incorporado en la normativa nacional medidas para el control de la hoja de coca y de la cocaína, lo ha hecho expresando reservas relativas al arraigo tradicional del cultivo y consumo de hoja de coca en el Perú (Resolución Legislativa N° 25352, 1991). En paralelo, proscribe su cultivo ilícito, así como la

producción y el comercio de cocaína fuera de lo previsto para fines farmacéuticos y medicinales. Esto último es catalogado como tráfico ilícito de drogas.

Los antecedentes de este marco normativo inician con la Ley N° 4428 de 1921, que tuvo por objettivo regular la importación y exportación del opio, la morfina, la cocaína y la heroína (incluidos sus sales y derivados) en favorecimiento de la industria farmacéutica, además de determinar la documentación requerida para su ejecución y a las entidades encargadas de su fiscalización (Ley N° 4428, 1921). El entramado institucional en materia de drogas en el Perú ha evolucionado de manera sustancial desde la suscripción y ratificación de los instrumentos internacionales señalados, pero es posible identificar sus bases en el Decreto Ley N° 22095, Ley de Represión del Tráfico Ilícito de Drogas, promulgado en 1978. Aun cuando la Constitución Política del Perú de 1993 reconoce en su artículo 8 el combate contra el tráfico ilícito de drogas y la regulación de tóxicos sociales, el citado Decreto Ley -que antecede temporalmente a la norma constitucional- plantea los principales enfoques y conceptos del accionar estatal frente a este problema público. Así, desde sus considerandos, el Decreto Ley se adscribe a las preocupaciones expresadas en los instrumentos internacionales, señalando textualmente que la producción, comercialización y consumo de drogas constituyen un problema social, de salud pública, un peligro para la familia, así como una de las principales causas de estrago físico y mental del ser humano. Además de plantear los daños en los que se sostiene la necesidad de regular las drogas en el Perú, el Decreto Ley N° 22095 esboza los ejes de política contra las drogas, y a la par que constituye la primera entidad pública responsable de esta labor. Así, a la letra del artículo 3 es que se conforma un Comité Multisectorial de Control de Drogas, con la finalidad de definir los lineamientos de política que permitan alcanzar los objetivos previstos en la citada norma. En términos generales, estos lineamientos de política abarcan aspectos relativos a la prevención del consumo de drogas y a la atención de los consumidores, los límites para la producción y el comercio lícito de drogas con fines médicos, así como las medidas de control administrativo y de sanción penal de quienes eludan los límites planteados por este cuerpo normativo.

Posteriormente, en 1993, mediante Resolución Suprema N° 509-93-PCM y ampliada mediante por Resolución Suprema N° 543-93-PCM, se constituye una Comisión multisectorial, encargada de elaborar el Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas. En 1996, mediante la promulgación del Decreto Legislativo N° 824, Ley de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas, el Estado peruano continuó reforzando la normativa contra las drogas. Es con este instrumento que se crea la denominada Comisión para la Lucha contra el Consumo de Drogas – CONTRADROGAS. En sus inicios, el objetivo principal de CONTRADROGAS fue liderar las medidas para la prevención del consumo de drogas y, de manera complementaria, impulsar la sustitución de cultivos ilícitos, generar conciencia frente a los peligros del tráfico ilícito de drogas y obtener recursos de la comunidad internacional para la implementación de esta agenda. Como se observa, esta institución recoge y afina los lineamientos de política propuestos en la norma precedente (el Decreto Legislativo N° 22095). Posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 032-2002-PCM, Decreto que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas - DEVIDA, se autoriza el cambio de denominación de CONTRADROGAS a DEVIDA (Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas).

Al momento de aludir a los daños, los considerandos del Decreto Legislativo N° 824 se circunscriben a los efectos del tráfico ilícito de drogas como un fenómeno delictivo que “…socava las bases culturales,

políticas y económicas de la sociedad”. Por su parte, la exposición de motivos de esta norma alude a los efectos nocivos del narcotráfico, así como a su secuela de corrupción en sus diversas manifestaciones. Si bien en ambos casos se trata de una mención genérica, cabe resaltar que se sigue la línea de las preocupaciones expresadas en los instrumentos internacionales, haciendo en la exposición de motivos especial referencia al funcionamiento del Estado. Sin embargo, cabe resaltar que se restrinja a las actividades productivas y comerciales (que componen el tráfico ilícito de drogas) y que no aluda -al menos no de manera expresa- al consumo como problema de salud pública.

La última reforma normativa relevante en materia de política de drogas fue promulgada el año 2015, mediante el Decreto Legislativo N° 1241, que Fortalece la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas. A diferencia de las oportunidades previas, este cuerpo normativo no menciona de manera explícita los lineamientos de política contra las drogas, pues se concentra específicamente en precisar las atribuciones y responsabilidades de las entidades públicas involucradas en esta materia de política. Entre las principales atribuciones, se propone a DEVIDA como la entidad responsable de proponer estrategias y políticas, así como de articular a las instituciones involucradas en la materia. En paralelo, se precisan las responsabilidades de la Policía Nacional del Perú (PNP), del Ministerio del Interior (MININTER) y de la Empresa Nacional de la Coca (ENACO), detallándose a su vez las limitaciones para los cultivos ilícitos y la comercialización lícita de hoja de coca. De la misma manera, se integra y fortalecen cuestiones relativas al combate e investigación del tráfico ilícito de drogas, tanto en lo que corresponde a la incautación de bienes asociados a esta actividad ilícita, como reforzando la respuesta ante el desvío de insumos químicos que son utilizados para su producción.

Por su enfoque, en los considerandos del Decreto Legislativo N° 1241 no se aborda un listado extenso y exhaustivo de daños (como si se observa en las normas precedentes), sino que se concentra la atención en la asociación del tráfico ilícito de drogas con otros ilícitos penales que atentan contra la seguridad ciudadana. Esto se refuerza en la exposición de motivos del referido Decreto Legislativo, que hace particular alusión a diversos aspectos de la seguridad ciudadana que se ven afectados por el tráfico ilícito de drogas, incluyendo a su vez el impacto que este fenómeno delictivo tiene en la gobernabilidad de diversos países en el mundo. En esa línea, este Decreto Legislativo no solo alude a un componente de seguridad, sino también a un elemento de adecuado funcionamiento del aparato estatal. A lo largo de la exposición de motivos del citado Decreto Legislativo se hace mención también a prácticas de corrupción, así como al desarrollo socioeconómico de las cuencas afectadas por los cultivos ilícitos.

La Tabla 5 resume las amenazas, peligros y daños que han sido reconocidos a lo largo de la evolución de la normativa en materia de drogas. Como se observa, existen coincidencias entre lo recogido en estos cuerpos normativos y los instrumentos internacionales que fueran suscritos por el Estado Peruano. Si bien progresivamente se ha hecho menos explícito y abarcativo el campo de daños comprendido en estos textos, se mantiene una orientación hacia la tutela de bienes jurídicos como la salud, la seguridad y la gobernabilidad del Estado. De manera complementaria, cabe reconocer que la normativa penal peruana integra las previsiones en materia de drogas en los apartados relativos a los delitos contra la salud pública.


El principal foro en que entran en debate ambos horizontes -brevemente reseñados- es en el de Sesiones Especiales de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS, por sus siglas en inglés). Por ejemplo, si bien el Documento Final del periodo extraordinario de la UNGASS de 2016 no refleja los aportes de países que han manifestado posturas favorables a la descriminalización del cannabis en sus territorios, es en el marco de la UNGASS y de los procesos de implementación de sus Recomendaciones en donde determinados Países Miembro, tales como Canadá y Uruguay, han defendido la revisión de sus normativas en la materia, en firme correspondencia con el enfoque de reducción de daños. En contraste, para el caso de la hoja de coca y la cocaína, desde la UNGASS se ha reafirmado la proscripción de dichas sustancias, aunque también se ha reiterado el compromiso de la Comunidad Internacional para la promoción del Desarrollo Alternativo como estrategia de control de cultivos ilícitos en zonas de producción.




Tabla 3. Principales daños asociados a las actividades del tráfico ilícito de drogas, según los tipos de amenazas a la Seguridad Humana

Tipología según enfoque de Seguridad

Humana

Abastecimiento de materias primas Transformación en bienes de consumo Comercio mayorista Comercio al menudeo

Abastecimiento de hoja de coca

Abastecimiento de insumos

químicos

Producción de PBC

Refinamiento de Clorhidrato

de Cocaína

Comercio mayorista

interno

Comercio mayorista de exportación

Comercio al menudeo Consumo

Económica Dependencia

económica en los cul�vos ilícitos

Elevación de los precios de productos

domés�cos

Involucramiento de mano de obra en la producción ilícita de

drogas

Vulneración al sistema económico y financiero por el lavado de ac�vos

Involucramiento de mano de obra en el comercio ilícito de drogas

Afectación al desarrollo económico del individuo y

su familia

Alimentaria

Reemplazo de cul�vos lícitos de

pan llevar por cul�vos ilícitos

Invasión de territorios des�nados a uso domés�co y agrícola

Salud

Uso intensivo de agroquímicos

nocivos para la salud

Afectación a la salud de los poceros y químicos u�lizados

Altos riesgos que atentan contra la

vida de los transportadores

de drogas por las mafias

Adicciones y enfermedades asociadas

morbilidad y mortalidad asociadas al consumo

Ambiental

Deforestación y contaminación de

suelos

Contaminación de ríos por arrojo de envases y

remanentes de agroquímicos

Contaminación de suelos y fuentes de agua con los insumos

químicos u�lizados Deforestación de áreas naturales

protegidas y zonas de amor�guamiento

Deforestación de bosques para la construcción de pistas de aterrizaje clandes�nas para el transporte de

cocaína

Personal Accionar violento de las redes criminales: Homicidio y amenazas a dirigentes opositores a cul�vos ilícitos, fuerzas del orden, etc. Vulnerabilidad durante el consumo a accidentes y

hechos violentos

Comunitaria

Invasión de territorios de comunidades

na�vas

Invasión de territorios de comunidades na�vas

Incremento de la sensación de inseguridad

Afectación al desarrollo social del individuo y su

familia

Polí�ca

Conflic�vidad social

Financiamiento de organizaciones

terroristas

Vulneración de controles

oficiales para desvío hacia la producción de

drogas

Financiamiento de organizaciones terroristas locales Corrupción de funcionarios para evadir persecución penal

Elaboración propia















16

17

Aun cuando no se trata de un listado exhaustivo, el panorama que ofrece la tabla precedente da cuenta de la extensión de los daños asociados al tráfico ilícito de drogas. En algunos casos, los daños se restringen a aspectos muy puntuales y específicos, tales como los daños ambientales derivados del cultivo ilícito que se desvía a la cadena productiva de cocaína. En otros casos, hay una amenaza que recorre de manera transversal a diferentes eslabones de la cadena, como el accionar violento de las redes criminales. Sin embargo, tal vez la principal conclusión de este análisis sea que los daños no se restringen a cuestiones criminales y el uso de la violencia. El impacto de esta actividad, como consecuencia de su necesidad por mantener abastecida la demanda internacional de cocaína, abarca daños sociales, sanitarios e incluso ambientales.

Dos evidencias permiten remarcar lo señalado previamente. Por un lado, la invasión de Áreas Naturales Protegidas (ANP) y sus correspondientes zonas de amortiguamiento por parte de los cultivos ilegales de hoja de coca. Al 2019 un total de 7,024 hectáreas de cultivos se situaron al interior de estas ANP y de sus zonas de amortiguamiento (DEVIDA-UNODC-CONIDA, 2020). Por otro lado, estos cultivos también se ubicaron en los territorios de Comunidades Nativas. Al 2019 se estimó que 4,960 hectáreas invadieron estos territorios (DEVIDA-UNODC-CONIDA, 2020). Uno de los factores asociados a estas invasiones pasa por las amenazas a los dirigentes de las Comunidades Nativas.

En ese sentido, además de la mirada regular que se tiene sobre el tráfico ilícito de drogas y su particular incidencia sobre el uso de la violencia homicida, es importante extender la lectura sobre los daños asociados a esta actividad ilícita. Es precisamente en el complejo entramado de daños que reside la necesidad de una política que proponga un abordaje integral y multisectorial.

2. La política contra las drogas en el Perú como respuesta a los daños del mercado global

2.1. El reconocimiento de los daños asociados a las drogas en el marco internacional de fiscalización

La sección precedente ha permitido establecer como premisas analíticas (1) que detrás del tráfico ilícito de drogas subsiste una clara racionalidad económica, (2) que esta racionalidad se sustenta en la necesidad de abastecer la demanda global de cocaína y que (3) esta necesidad genera presión sobre las distintas actividades que componen la cadena de suministro de este estupefaciente, generando diversos daños en las zonas que se desarrollan. En síntesis, la intensidad de la demanda global de cocaína tiene correlato con la intensidad de los daños que provoca esta actividad ilícita.

Aun cuando se puede discutir la claridad, sistematicidad y homogeneidad con la que estos daños son reconocidos, lo cierto es que no resultan ajenos a los marcos normativos e institucionales en materia de drogas alrededor del globo. Esto ocurre desde las primeras convenciones internacionales, como las del opio en 1912, en las que se propone como marco de referencia los riesgos sanitarios asociados al consumo de estos estupefacientes. Así, más allá de las legítimas discusiones que ameritan sus orientaciones y contenidos, es pertinente señalar que estas previsiones proponían controlar la producción, comercio y consumo de estupefacientes, planteando como sustento una serie de daños a los que se encontraban asociados.

Es posible encontrar el reconocimiento de estos daños en los tres instrumentos internacionales que actualmente enmarcan la institucionalidad de la política de drogas en el mundo. En primer lugar, la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, que establece el primer marco para la fiscalización





de drogas e incluye entre sus listados a la hoja de coca y a la cocaína. En segundo orden, el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 que amplía el sistema de fiscalización a este grupo de drogas. En tercer lugar, la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988, que incluye previsiones sobre las implicancias penales de la producción y el comercio ilícito de drogas. Más allá de sus contenidos específicos y de que los tres instrumentos reconocen la importancia del uso medicinal y farmacéutico de determinadas drogas, tal como se observa en la Tabla 4, la proyección de la fiscalización y control de estas tiene como fundamento las amenazas, peligros y daños asociados a la producción, comercio y consumo de drogas.

Tabla 4. Amenazas, peligros y daños asociados a la producción, comercio y consumo de drogas, según los instrumentos internacionales















Aun cuando no se trata de un listado exhaustivo, el panorama que ofrece la tabla precedente da cuenta de la extensión de los daños asociados al tráfico ilícito de drogas. En algunos casos, los daños se restringen a aspectos muy puntuales y específicos, tales como los daños ambientales derivados del cultivo ilícito que se desvía a la cadena productiva de cocaína. En otros casos, hay una amenaza que recorre de manera transversal a diferentes eslabones de la cadena, como el accionar violento de las redes criminales. Sin embargo, tal vez la principal conclusión de este análisis sea que los daños no se restringen a cuestiones criminales y el uso de la violencia. El impacto de esta actividad, como consecuencia de su necesidad por mantener abastecida la demanda internacional de cocaína, abarca daños sociales, sanitarios e incluso ambientales.

Dos evidencias permiten remarcar lo señalado previamente. Por un lado, la invasión de Áreas Naturales Protegidas (ANP) y sus correspondientes zonas de amortiguamiento por parte de los cultivos ilegales de hoja de coca. Al 2019 un total de 7,024 hectáreas de cultivos se situaron al interior de estas ANP y de sus zonas de amortiguamiento (DEVIDA-UNODC-CONIDA, 2020). Por otro lado, estos cultivos también se ubicaron en los territorios de Comunidades Nativas. Al 2019 se estimó que 4,960 hectáreas invadieron estos territorios (DEVIDA-UNODC-CONIDA, 2020). Uno de los factores asociados a estas invasiones pasa por las amenazas a los dirigentes de las Comunidades Nativas.

En ese sentido, además de la mirada regular que se tiene sobre el tráfico ilícito de drogas y su particular incidencia sobre el uso de la violencia homicida, es importante extender la lectura sobre los daños asociados a esta actividad ilícita. Es precisamente en el complejo entramado de daños que reside la necesidad de una política que proponga un abordaje integral y multisectorial.

2. La política contra las drogas en el Perú como respuesta a los daños del mercado global

2.1. El reconocimiento de los daños asociados a las drogas en el marco internacional de fiscalización

La sección precedente ha permitido establecer como premisas analíticas (1) que detrás del tráfico ilícito de drogas subsiste una clara racionalidad económica, (2) que esta racionalidad se sustenta en la necesidad de abastecer la demanda global de cocaína y que (3) esta necesidad genera presión sobre las distintas actividades que componen la cadena de suministro de este estupefaciente, generando diversos daños en las zonas que se desarrollan. En síntesis, la intensidad de la demanda global de cocaína tiene correlato con la intensidad de los daños que provoca esta actividad ilícita.

Aun cuando se puede discutir la claridad, sistematicidad y homogeneidad con la que estos daños son reconocidos, lo cierto es que no resultan ajenos a los marcos normativos e institucionales en materia de drogas alrededor del globo. Esto ocurre desde las primeras convenciones internacionales, como las del opio en 1912, en las que se propone como marco de referencia los riesgos sanitarios asociados al consumo de estos estupefacientes. Así, más allá de las legítimas discusiones que ameritan sus orientaciones y contenidos, es pertinente señalar que estas previsiones proponían controlar la producción, comercio y consumo de estupefacientes, planteando como sustento una serie de daños a los que se encontraban asociados.

Es posible encontrar el reconocimiento de estos daños en los tres instrumentos internacionales que actualmente enmarcan la institucionalidad de la política de drogas en el mundo. En primer lugar, la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, que establece el primer marco para la fiscalización

18

La regulación de los estupefacientes como la cocaína no ha sido ajena a debates internacionales, los mismos que han oscilado entre dos horizontes: de un lado, la doctrina de la tolerancia cero que, como su nombre anticipa, se orienta a proscribir toda actividad relacionada con la producción, el comercio e incluso el consumo de estupefacientes. Bajo esta perspectiva es que se ha organizado durante las últimas décadas la denominada guerra contra las drogas que ha permeado con mucha claridad la política en la materia en buena parte del globo (y en especial en América Latina). De otro, el enfoque de reducción de daños, que incorpora un importante margen de tolerancia (incluso de legalización) para la producción, comercio y consumo de drogas y que centra sus políticas en aspectos educativos y de salud pública. A pesar de las evidentes distancias entre ambos horizontes, comparten como elemento común el reconocer que la producción, el comercio y el consumo de drogas generan daños de diversa índole. La diferencia se centra en la manera en que se propone abordar estos daños, de acuerdo con los valores y derechos que plantea tutelarse desde ambas perspectivas.





de drogas e incluye entre sus listados a la hoja de coca y a la cocaína. En segundo orden, el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 que amplía el sistema de fiscalización a este grupo de drogas. En tercer lugar, la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988, que incluye previsiones sobre las implicancias penales de la producción y el comercio ilícito de drogas. Más allá de sus contenidos específicos y de que los tres instrumentos reconocen la importancia del uso medicinal y farmacéutico de determinadas drogas, tal como se observa en la Tabla 4, la proyección de la fiscalización y control de estas tiene como fundamento las amenazas, peligros y daños asociados a la producción, comercio y consumo de drogas.

Tabla 4. Amenazas, peligros y daños asociados a la producción, comercio y consumo de drogas, según los instrumentos internacionales

Elaboración propia

Instrumento Amenazas, peligros y daños asociados Firma y ra�ficación del Estado peruano

Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes

Toxicomanía es un mal grave para el individuo y entraña peligro social y económico para la humanidad.

Firmado el 31 de marzo de 1961 y ra�ficado el 22 de julio de 1964

Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971

Preocupación por la salud �sica y moral de la humanidad. Problemas sanitarios y sociales originados por el uso indebido de ciertas sustancias psicotrópicas.

Ra�ficado el 28 de junio 1980

Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988

Producción y demanda de estupefacientes y sustancias psicotrópicas amenaza la salud y bienestar de los seres humanos, menoscabando las bases económicas, culturales y polí�cas de la sociedad. Peligro que entraña la penetración del tráfico ilícito en diversos grupos sociales. Vínculos delic�vos amenazan las economías lícitas y amenazan la seguridad y estabilidad de los Estados. Invasión, contaminación y corrupción de las estructuras de la administración pública, las ac�vidades comerciales y financieras lícitas y la sociedad a todos sus niveles.

Firmado el 20 de diciembre de 1988 y ra�ficado el 16 de enero de 1992















19


















1 El Plan de Acción sobre cooperación internacional en la erradicación de los cultivos ilícitos para la producción de drogas y el desarrollo alternativo, formulado en la resolución S-20/4-E de la veinteava sesión especial de la UNGASS, define al Desarrollo alternativo como “un proceso destinado a reducir y eliminar el cultivo de plantas que contengan estupefacientes, así como sustancias sicotrópicas, mediante la adopción de medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin, en el contexto de un crecimiento económico nacional sostenido y de los esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible de los países que están tomando medidas contra las drogas, teniendo presentes las características socioculturales especiales de las comunidades y grupos destinatarios, y estando enmarcado en una solución permanente global de la problemática de las drogas ilícitas”.






20



















21



















22



















23

2.3. Los instrumentos de política y la ampliación del reconocimiento de los daños asociados a las drogas

Como se ha visto en la sección anterior, desde la entrada en vigor del Decreto Ley N° 22095, el Estado Peruano reconoce la necesidad de desarrollar lineamientos de política que orienten su accionar frente al fenómeno de las drogas. Desde 1994 hasta la fecha, el Perú ha contado con siete instrumentos de gestión que estructuran estos lineamientos de política, planteando a su vez los objetivos y metas a alcanzar en esta materia. Como se observa en la Tabla 6, estos instrumentos han incorporado mayores desarrollos respecto a los daños generados por los cultivos ilícitos, el tráfico ilícito y el consumo de drogas.














Tabla 5. Amenazas, peligros y daños asociados a la producción, comercio y consumo de drogas, en la evolución de la normativa peruana

Elaboración propia

Instrumento Amenazas, peligros y daños asociados Decreto Ley N° 11005, Señalando el procedimiento y las sanciones que se aplicarán por el delito del tráfico ilícito de estupefacientes; y, creando el Consejo Nacional Ejecu�vo contra el Tráfico de Estupefacientes (1949)

La fabricación y venta de drogas cons�tuyen un problema que afecta la salud del pueblo y produce el despres�gio del país.

Decreto Ley N° 22095, Ley de Represión al Tráfico Ilícito de Drogas (1978)

Producción, comercialización y consumo de drogas cons�tuyen un problema social, de salud pública, un peligro para la familia, así como una de las principales causas de estrago �sico y mental del ser humano.

Decreto Legisla�vo N° 824, Ley de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (1996)

Tráfico ilícito de drogas como fenómeno delic�vo que socava las bases culturales, polí�cas y económicas de la sociedad. Asimismo, el narcotráfico genera efectos nocivos y trae como secuela la corrupción en sus diversas manifestaciones

Decreto Legisla�vo N° 1241, que Fortalece la Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (2015)

Asocia al tráfico ilícito de drogas con ilícitos penales que atentan contra la seguridad ciudadana. Alude a que el tráfico ilícito de drogas socava la gobernabilidad de los países en el mundo. Asimismo, a que los cul�vos ilícitos afectan el desarrollo socioeconómico de las cuencas cocaleras.






24














Tabla 6. Amenazas, peligros y daños asociados a la producción, comercio y consumo de drogas, en los instrumentos nacionales de política contra las drogas

• Daños a las ins�tuciones fundamentales, destrucción del medio ambiente, alteración de la salud de la población, corrupción, violencia. Costos para el tesoro público derivados de la intervención.

• Desplazamiento de la mano de obra rural a la hoja de coca pone en riesgo otros cul�vos, afectando la seguridad alimentaria.

• Daños ambientales: deforestación, contaminación de aguas y suelos, producto de los cul�vos ilícitos. Invasión de parques nacionales.

• Uso de la violencia para la protección de las redes criminales• Corrupción de las fuerzas del orden y de los tomadores de decisión• Conflic�vidad social dentro de las comunidades y entre las

comunidades y el Estado• Narcoterrorismo• Consumo de estupefacientes afecta la salud y también se asocia a

otras situaciones de violencia

• Depredación del ambiente en la selva alta por cul�vo de hoja de coca, erosión de suelos, tala de bosques, contaminación por agroquímicos

• Invasión de Áreas Naturales Protegidas y los territorios de Comunidades Na�vas

• Asociación con organizaciones terroristas en las zonas cocaleras.• Dependencia económica de los agricultores cocaleros sobre los

cul�vos ilícitos.• Menciones genéricas a los efectos en salud, corrupción y seguridad

democrá�ca

• Deforestación para el cul�vo de hoja de coca• Invasión de áreas naturales protegidas y territorios de comunidades

na�vas.• Impulso de ac�vidades económicas ilícitas (lavado de ac�vos) para

movilización del dinero ilícito• Conflic�vidad social y vínculos con el terrorismo.• Corrupción de en�dades estatales y de empresas privadas para

lavado de ac�vos• Salud pública• Seguridad nacional y estabilidad polí�ca• Imagen internacional del país• Afectaciones ecológicas por deforestación, invasión de Áreas

Naturales Protegidas, erosión, reducción de la biodiversidad• Distorsiones económicas producto de la entrada de dinero ilegal y el

lavado de ac�vos• Conflic�vidad en las zonas cocaleras• Vinculación con el terrorismo, como protección de las rutas de

tránsito• Amenaza a la gobernabilidad

Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas(DS N° 82-1994-PCM)

Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2002-2007 (DS N° 04-2004-PCM y DS N° 06-2005-PCM)

Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011(DS N° 050-2010-PCM)

Instrumento Amenazas, peligros y daños asociados






25














Elaboración propia

Instrumento Amenazas, peligros y daños asociados

• Relación con otras ac�vidades ilegales: tala ilegal de madera, trata de personas, sicariato, falsificación, lavado de ac�vos, etc.

• Infiltración en los movimientos y organizaciones polí�cas a nivel local, regional y nacional

• Ar�culación con remanentes terroristas• Infiltración del dinero ilícito en la economía nacional• Degradación de áreas afectadas por los cul�vos ilícitos• Violencia y morbilidad asociada al consumo de drogas:

accidentabilidad vial, violencia de género, trastornos mentales y hepá�cos.

• Consumo de drogas amenaza la seguridad ciudadana, la salud y a la familia

• Violencia, inseguridad y riesgo para la gobernabilidad• Deforestación producto de los cul�vos ilícitos

• Amenazas de muerte y violencia �sica en comunidades na�vas por invasión de �erras

• Violencia de redes criminales por control territorial• Homicidios vinculados al tráfico ilícito de drogas• Dependencia económica por la alta rentabilidad de los cul�vos

ilícitos• Involucramiento de mano de obra en la producción y comercio

ilícito de drogas• Vulneración al sistema económico y financiero por el lavado de

ac�vos• Degradación y contaminación de suelos• Contaminación de los recursos hídricos• Deforestación de áreas naturales protegidas y zonas de

amor�guamiento• Conflic�vidad social a nivel local y regional• Financiamiento de acciones de sendero luminoso en zonas de

producción• Corrupción de funcionarios para evadir persecución penal• Violencia interpersonal asociada al consumo de drogas• Afectación al desarrollo social y económico del individuo y su

familia• Morbilidad y mortalidad asociadas al consumo

Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2012-2016(DS N° 033-2012-PCM y DS N° 023-2016-PCM de actualización)

Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2017-2021(DS N° 061-2017-PCM)

Polí�ca Nacional contra las Drogas al 2030(DS N° 192-2020-PCM)






26

Es posible organizar los daños en función de la cadena de producción, comercio y consumo. En lo referido a la producción -partiendo por los cultivos ilícitos de hoja de coca- uno de los daños más destacados refiere a los impactos que esta actividad productiva genera en términos ambientales. Estos aluden principalmente a la deforestación necesaria para implementar las hectáreas cultivadas ilícitamente con hoja de coca. En línea con lo intensiva que requiere ser esta producción, también se hace referencia a los efectos nocivos que tiene el uso excesivo de agroquímicos tanto en los suelos en los que se cultiva como en las fuentes de agua cercanas, a los que llega mediante las lluvias. De acuerdo con estos instrumentos de política, esta contaminación conlleva -a su vez- la reducción de la biodiversidad tanto en fauna como en flora. Estos daños se hacen aún más complejos cuando considera la presencia de estos cultivos como invasiones de Áreas Naturales Protegidas y sus correspondientes zonas de amortiguamiento.

Otro aspecto que se recoge en los instrumentos de política es el impacto económico que tienen los cultivos ilícitos en la economía local. De un lado, dados los incentivos que generan estos cultivos (no solo debido a los precios, también dadas las facilidades para su comercialización a las redes ilícitas) se asocian a un desplazamiento de la mano de obra, cuestión que afecta la producción de cultivos lícitos, así como otras actividades económicas legales en estas localidades. Esto, además, guarda relación con efectos sobre la seguridad alimentaria, debido a que este traslado a otras actividades productivas afecta la provisión de bienes de consumo de origen agrícola. Esta situación conlleva, a su vez, a una situación de dependencia económica de los agricultores cocaleros sobre los cultivos ilícitos.

El importante peso que tiene esta actividad ilícita en la economía local y su correlato con escenarios de conflictividad entre los actores sociales en las zonas donde se desarrolla. Del análisis de lo recogido en los instrumentos de política, este correlato tiene cuando menos tres aristas. En primer lugar, una estrecha asociación con la agenda de defensa política de la hoja de coca de parte de las organizaciones de productores de este cultivo. Desde la entrada en vigor de la normativa que fiscaliza los cultivos y muy en particular desde la implementación de acciones de erradicación, estas organizaciones han protagonizado distintas medidas de resistencia de alcance local, regional y, en algunos momentos, nacional. Estas medidas han tenido distinto nivel de efectividad, logrando inclusive la paralización de las acciones de control de cultivos.

Una segunda arista alude a la invasión de los territorios de comunidades nativas a fin de implementar cultivos ilícitos. Si bien este es un tema que ha tenido un protagonismo emergente durante los últimos años (incluyendo amenazas visibles a los dirigentes indígenas y denuncias públicas ante foros internacionales de estas amenazas 2), es un factor de conflictividad social ampliamente reconocido en los instrumentos de política contra las drogas en el Perú.

Aun cuando presenta importantes matices, una tercera arista refiere a la vinculación entre estas actividades productivas -incluyendo los cultivos ilícitos- y la presencia de organizaciones terroristas en las zonas de producción, en especial Sendero Luminoso. De acuerdo con lo plasmado en los instrumentos de política analizados, esta arista plantea dos niveles. Por un lado, el involucramiento de Sendero Luminoso en la defensa de la hoja de coca, tanto en un plano discursivo (con el objetivo de generar soporte social a sus acciones terroristas), como mediante vínculos personales con algunos miembros de los gremios cocaleros que ha sido investigados por las fuerzas del orden. De otro lado, la prestación de servicios de protección a las actividades de producción y comercio ilícito de derivados














cocaínicos. En este segundo caso, el tráfico ilícito de drogas deviene en una ruta utilizada históricamente por Sendero Luminoso para financiar sus operaciones terroristas.

De manera complementaria, al otro extremo de la cadena en los eslabones de consumo de drogas, las políticas dan cuenta de una preocupación por dos cuestiones. De un lado, los efectos en la salud pública tanto por la presencia de adicciones como de otras enfermedades asociadas al uso problemático de drogas tanto legales como ilegales (trastornos mentales, problemas hepáticos). De otro, la vinculación entre el consumo de drogas con situaciones de violencia: criminalidad, violencia de género y doméstica, accidentabilidad vial, etc.

Como se ha desarrolla en las secciones precedentes y se sostiene en la presente, los daños derivados de estas actividades ilícitas están principalmente relacionados con los eslabones de producción y comercio ilícito de cocaína a nivel mayorista. Tal es este alcance que las políticas reconocen una serie de efectos transversales asociados precisamente a estos eslabones. En primer lugar, se encuentran los efectos institucionales, asociados de un lado a la corrupción de funcionarios de distinto nivel, como de otro a la infiltración de organizaciones y movimientos políticos de diferente alcance territorial. En estos casos, de acuerdo con los instrumentos de política, el objetivo es mermar la capacidad de control del Estado sobre estas actividades ilícitas. Un segundo efecto transversal alude a los efectos que tiene esta actividad ilícita en la economía. Así, de un lado se reconocen las distorsiones que genera el flujo de dinero ilícito no solo en las localidades (generando sobreprecios en productos de panllevar, por ejemplo), sino también en otros rubros económicos de mayor alcance. En esta línea se incorpora las dinámicas del lavado de activos, con miras a canalizar los recursos ilícitamente generados en la economía nacional.

En línea con este segundo efecto, el tercero identificado en los instrumentos de política amplia la asociación entre el tráfico ilícito de drogas y otras actividades ilícitas. Así, de acuerdo con las políticas que han tenido vigencia desde el inicio de esta apuesta institucional, estas relaciones no se limitan a los canales que permiten lavar los recursos generados ilícitamente. Abarcan también el uso de la violencia para la protección de las acciones productivas y comerciales. Asimismo, también asociado a la racionalidad económica de estas actividades ilícitas, considera la vinculación con otros mercados ilegales, tales como la minería ilegal, la tala ilegal de árboles y el contrabando. Como es de conocimiento, estas actividades suelen coincidir territorialmente en la Amazonía peruana, inclusive compartir las rutas de movilización existentes.

Más allá de las precisiones que cada instrumento plantea, en términos generales se asocia esta actividad a una serie de efectos nocivos tanto para el entorno, la salud, la sociedad, la economía y la institucionalidad. Algunos elementos para considerar en este reconocimiento pasan, en primer lugar, por el peso que tienen las actividades productivas y comerciales ilícitas en la generación de los daños identificados. Ello no significa que las actividades asociadas al consumo de drogas no generan daños, ni mucho menos que sean poco relevantes. Sin embargo, al menos en lo que corresponde a la cocaína, sí implica un reconocimiento a la importancia que tiene la producción y el comercio ilícito de este estupefaciente en el territorio del Perú. Eso conlleva, en segundo lugar, una incisiva consideración sobre la racionalidad económica de esta actividad. En esa línea, y tal y como se reconoce en estos instrumentos de política y en línea con los argumentos de las secciones precedentes, es esta racionalidad económica la raíz de los daños identificados. Así, se debe entender que estos daños derivan de esta orientación material y se agravan en función de la intensidad con la que estas

actividades buscan abastecer una demanda global de drogas. En ese sentido, como se sostiene en lo sucesivo, la asociación entre la racionalidad económica y los daños es el elemento central al momento de discutir una política pública que atienda al problema -o los problemas- de las drogas en el Perú.

3. El control de la oferta de cocaína como prioridad

3.1. Consideraciones para la implementación de una política contra las drogas: los daños de la producción de cocaína como problema público 3

La primera consideración derivada de las secciones precedentes es la manera cómo se asocian la racionalidad económica del tráfico ilícito de drogas, los daños generados por la producción, comercio y consumo de cocaína y la presión que ejerce la demanda internacional de este estupefaciente en los países en los que priman la producción y el comercio ilícito. Es posible sintetizar esta asociación en tres premisas complementarias:

- Primera premisa: La forma en que se produce y comercia ilícitamente cocaína en la región Andina conlleva una serie de daños que abarcan aspectos ambientales, sociales, políticos, institucionales y económicos. Estos daños están asociados a las actividades productivas y comerciales específicas que componen esta actividad ilícita;

- Segunda premisa: Dado que estas actividades productivas y comerciales se distribuyen de manera heterogénea en el territorio, los daños siguen también esta distribución diferenciada. En esa línea, en cada territorio el tráfico ilícito de drogas generará daños distintos, de acuerdo con las actividades específicas que ahí tengan presencia;

- Tercera premisa: Como esta producción se destina casi en su totalidad a los mercados internacionales, existe un vínculo entre la extensión de los daños y la intensidad de la demanda internacional (lo que se ha convenido por definir como el factor exógeno). Así, a mayor demanda de este estupefaciente, mayor dinámica de la producción y comercio, con el consecuente incremento de los daños.

Comprender la asociación que se sintetiza en estas tres premisas resulta de particular importancia para la definición del problema público al que debe responder una política pública de drogas. Se parte por entender que un problema público es la expresión de una necesidad o carencia objetiva de la sociedad que el Estado identifica como tal (Olavarría, 2007). Sobre el punto, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) considera que “los actores del ámbito político junto a la sociedad civil califican a esa situación como indeseable, en tanto que afecta de manera directa o indirecta el ejercicio de derechos o bienestar de la población” (CEPLAN, 2018, p. 10). De otro lado, se entiende que una política nacional “expresa una decisión de política para prevenir, reducir o resolver un determinado problema público de alcance nacional relevante para las personas o su entorno” (CEPLAN, 2018, p. 10). En ese orden de ideas, las tres premisas expuestas sintetizan lo que constituyen las drogas como problema público: en sí mismas no constituyen un problema público, sino en función de los daños que generan determinadas maneras en que producen y comercian ilícitamente.

La segunda consideración que también se desarrolla en las secciones precedentes es la particular importancia que tiene para el Perú -y para los países de la región Andina- la producción y el comercio ilícito de cocaína como generadores de los daños asociados al tráfico ilícito de drogas (ver Tabla 3).

En el caso peruano la presencia de cultivos ilícitos en zonas estratégicas está asociada a dos subfactores: 1) las desventajas competitivas de las cadenas de valor lícitas para el acceso a mercados y 2) las brechas de infraestructura y de servicios públicos en zonas de producción ilícita de drogas. El tráfico ilícito de drogas es un agente distorsionador de las economías locales y aprovecha sus limitaciones para generar mayores rentas. Así, las cadenas de valor lícitas se encuentran en desventaja competitiva frente al mercado ilícito de hoja de coca destinada a la producción de drogas. De otro lado, la producción de cultivos ilícitos se realiza, generalmente, en localidades donde existe amplia brecha de infraestructura y de servicios públicos. Una mirada general de las diferentes brechas socioeconómicas evidencia la limitada presencia de servicios públicos en estos territorios.

Por su parte, el incremento de la demanda global de cocaína promueve el crecimiento en la producción de este estupefaciente en nuestro país. Ante ello, la disponibilidad de drogas para el tráfico ilícito está orientada fundamentalmente hacia el mercado externo. La exportación de una gran cantidad de cocaína persiste debido a tres subfactores: 1) el desvío de la producción de hoja de coca hacia el tráfico ilícito de drogas, 2) el desvío de insumos químicos y productos fiscalizados hacia el tráfico ilícito de drogas y 3) el accionar de organizaciones criminales involucradas en el tráfico ilícito de drogas en el ámbito nacional y transnacional. La demanda internacional de cocaína distorsiona el mercado tradicional e industrial de hoja de coca, desviándose alrededor del 90% de la producción nacional de hoja de coca hacia el tráfico ilícito de drogas. Así también, los decomisos de insumos químicos evidencian movilización de recursos para el desvío de estas sustancias hacia la producción de drogas. Del mismo modo, se identifica que los eslabones de producción de la cadena de suministro de cocaína se han fragmentado y diversificado, lo que implicaría mayores facilidades de acceso para los grupos de crimen organizado a grupos de producción de cocaína lo cual se manifiesta en las dinámicas de división del trabajo en torno al tráfico ilícito de drogas.

2 Durante la Cumbre sobre la Acción Climática 2019 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en Nueva York (Estados Unidos), Ángel Pedro Valerio, presidente de la Central Asháninka del Río Ene (CARE), denunció que viene recibiendo amenazas de muerte por parte de narcotraficantes.






27













































28






























3 La presente sección ha sido elaborada considerando los contenidos de la Política Nacional contra las Drogas al 2030.








































29


La tercera consideración derivada de las secciones previas alude a la manera en que el marco normativo e institucional internacional y nacional propone abordar el tráfico ilícito de drogas. Como se puede observar, tanto la racionalidad económica de esta actividad ilícita como los daños que genera son comprendidos por la normativa internacional, nacional y los instrumentos de política. Asimismo, estos instrumentos hacen un extenso reconocimiento a la diversidad de daños generados, y proponen ejes, componentes y medidas de política asociados a su racionalidad económica: control de la oferta y reducción de la demanda. A partir de estas ideas, tal como se observa en el Gráfico 9, es posible construir una asociación entre las medidas previstas en estos marcos normativos e institucionales y las actividades productivas y comerciales ilícitas de cocaína. Como premisa, se parte de la idea que estas medidas tienen como objetivo controlar el desarrollo de estas actividades ilícitas, como ruta para evitar (o cuando menos reducir) los daños generados por estas.

30

Gráfico 8. Factores asociados a la producción y comercio ilícito de cocaína

Elaboración propia

Presencia de cultivos ilícitos Desventajas competitivas para las actividades ilícitas

Brechas socioeconómicas

Disponibilidad de cocaína para el tráfico ilícito

Desvío de hoja de coca para la producción ilícita de cocaína

Desvío de insumos químicos para la producción ilícita de

cocaína

Producción de derivados cocaínicos

Oferta de drogas cocaínicas destinadas al mercado

internacional

Comercialización interna y externa de derivados cocaínicosFactores asociados a la producción y comercio ilícito

de cocaína


31

Gráfico 9. Asociación entre las medidas para el control de la oferta y los factores asociados

Elaboración propia

Oferta dedrogas

cocaínicasdestinadas al

mercadointernacional

Presencia decultivosilícitos

Disponibilidadde cocaína

para eltráfico ilícito

Desventajascompetitivas

para lasactividades

ilícitas

Brechassocio-

económicas

Desvío dehoja de coca

para laproducción

ilícita decocaína

Asistencia alas cadenas

de valorlícitas

Ampliaciónde la

presenciadel Estado

Fiscalizacióndel cultivoy comercio

lícito dehoja de coca

Erradicaciónde cultivosilícitos de

hoja de coca

DesarrolloAlternativoIntegral ySostenible

Control de laoferta dedrogas

cocaínicas

Control de laproducción yel comercio

ilícito decocaína

Desvío deinsumosquímicospara la

producciónilícita decocaína

Producciónde derivados

cocaínicos

Comercializacióninterna y

externa dederivadoscocaínicos

Fiscalizaciónde materias

primas:insumosquímicos

Interdicción deinfraestructura

productivailícita

Interdiccionesde actividadesde comercia-

lizaciónilícita

Persecuciónde redes

criminalesasociadas alTID y delitos

conexosFactores asociados a la producción y comercio ilícitode cocaína

Componentes y medidas depolítica contra las drogas


La cuarta consideración derivada de las secciones previas alude a la necesidad de adecuar este inventario de medidas, a fin de que respondan de manera adecuada a los contextos en los que habrán de implementarse. Para tal fin, se proponen cuatro criterios de adecuación e implementación:

a. En primer lugar, considerar la especificidad territorial. La implementación de las medidas debe considerar la forma diferenciada en la que se concentran las actividades productivas y comerciales ilícitas en cada territorio. De esta manera, aun cuando existan medidas homogéneas, deben priorizarse aquellas que respondan específicamente a cada actividad ilícita presente en los territorios identificados.

b. De otro lado, también en línea con el control territorial de estas actividades ilícitas, un segundo criterio debe atender a una intervención simultánea en las diversas localidades identificadas, a fin de evitar que la labor efectuada en una de ellas implique el desplazamiento de las actividades hacia otra zona que ofrezcan condiciones semejantes, pero sin menor control.

c. Un tercer criterio de adecuación refiere a la necesidad de una intervención equilibrada en las zonas en las que tienen presencia las actividades productivas y comerciales ilícitas de cocaína. Dada su racionalidad económica, las actividades productivas y comerciales ilícitas distorsionan las dinámicas socioeconómicas locales. Esto demanda una intervención que equilibre incentivos favorables para el desarrollo de actividades económicas lícitas, con medidas que incrementen los costos de transacción de las actividades ilícitas.

d. En cuarto lugar se debe tener en cuenta la complementariedad de estas intervenciones con el resto de las labores que debe y tiene que desempeñar el Estado en estas localidades. Bajo esta última lógica, una política de drogas debe complementar técnica y metodológicamente la intervención del Estado, considerando las ya referidas distorsiones existentes. Así, un esfuerzo como el cierre de brechas socioeconómicas, o el desarrollo de actividades productivas, requiere tener en consideración que, en el contexto específico, operan actores que distorsionan el escenario al generar incentivos económicos en favor de esta actividad ilícita.

En síntesis, las cuatro consideraciones expuestas dan cuenta, por un lado, de un problema público constituido por los daños locales que genera una producción y comercio ilícito de cocaína, cuya intensidad depende de la demanda exógena de este estupefaciente. Y, de otro lado, de una política pública cuya implementación requiere seguir criterios de adecuación que garanticen responder a la especificidad de los daños asociados a este fenómeno ilícito. En línea con estas ideas, las secciones siguientes dan cuenta de cómo la integración y complementariedad entre las intervenciones del Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible y del control de la producción y comercio ilícito de cocaína, resultan centrales para lograr la reducción de los daños causados por esta actividad ilícita.

3.2. La transformación socioeconómica como finalidad del modelo peruano de Desarrollo Alternativo

La atención de los factores estructurales asociados a la producción y el comercio ilícito de drogas ha sido una de las prioridades de intervención de las políticas en la materia. Sin embargo, los enfoques con los que se ha cubierto esta atención tanto en los instrumentos internacionales como en las normativas e instrumentos de política nacionales han evolucionado con el tiempo. En esta evolución, la discusión ha evolucionado en torno al concepto de Desarrollo Alternativo.Las primeras referencias a proyectos enfocados a estos factores estructurales (específicamente, alusivos al desarrollo productivo) datan de la década de los setenta, tanto a nivel internacional como en localidades de Quillabamba y el Alto Huallaga. Formalmente, el primer reconocimiento de esta ruta de intervención se ubica en la Convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas de 1988, pero supeditadas a ser un complemento de las acciones de erradicación de cultivos ilícitos. En el Perú, el primer

32


La cuarta consideración derivada de las secciones previas alude a la necesidad de adecuar este inventario de medidas, a fin de que respondan de manera adecuada a los contextos en los que habrán de implementarse. Para tal fin, se proponen cuatro criterios de adecuación e implementación:

a. En primer lugar, considerar la especificidad territorial. La implementación de las medidas debe considerar la forma diferenciada en la que se concentran las actividades productivas y comerciales ilícitas en cada territorio. De esta manera, aun cuando existan medidas homogéneas, deben priorizarse aquellas que respondan específicamente a cada actividad ilícita presente en los territorios identificados.

b. De otro lado, también en línea con el control territorial de estas actividades ilícitas, un segundo criterio debe atender a una intervención simultánea en las diversas localidades identificadas, a fin de evitar que la labor efectuada en una de ellas implique el desplazamiento de las actividades hacia otra zona que ofrezcan condiciones semejantes, pero sin menor control.

c. Un tercer criterio de adecuación refiere a la necesidad de una intervención equilibrada en las zonas en las que tienen presencia las actividades productivas y comerciales ilícitas de cocaína. Dada su racionalidad económica, las actividades productivas y comerciales ilícitas distorsionan las dinámicas socioeconómicas locales. Esto demanda una intervención que equilibre incentivos favorables para el desarrollo de actividades económicas lícitas, con medidas que incrementen los costos de transacción de las actividades ilícitas.

d. En cuarto lugar se debe tener en cuenta la complementariedad de estas intervenciones con el resto de las labores que debe y tiene que desempeñar el Estado en estas localidades. Bajo esta última lógica, una política de drogas debe complementar técnica y metodológicamente la intervención del Estado, considerando las ya referidas distorsiones existentes. Así, un esfuerzo como el cierre de brechas socioeconómicas, o el desarrollo de actividades productivas, requiere tener en consideración que, en el contexto específico, operan actores que distorsionan el escenario al generar incentivos económicos en favor de esta actividad ilícita.

En síntesis, las cuatro consideraciones expuestas dan cuenta, por un lado, de un problema público constituido por los daños locales que genera una producción y comercio ilícito de cocaína, cuya intensidad depende de la demanda exógena de este estupefaciente. Y, de otro lado, de una política pública cuya implementación requiere seguir criterios de adecuación que garanticen responder a la especificidad de los daños asociados a este fenómeno ilícito. En línea con estas ideas, las secciones siguientes dan cuenta de cómo la integración y complementariedad entre las intervenciones del Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible y del control de la producción y comercio ilícito de cocaína, resultan centrales para lograr la reducción de los daños causados por esta actividad ilícita.

3.2. La transformación socioeconómica como finalidad del modelo peruano de Desarrollo Alternativo

La atención de los factores estructurales asociados a la producción y el comercio ilícito de drogas ha sido una de las prioridades de intervención de las políticas en la materia. Sin embargo, los enfoques con los que se ha cubierto esta atención tanto en los instrumentos internacionales como en las normativas e instrumentos de política nacionales han evolucionado con el tiempo. En esta evolución, la discusión ha evolucionado en torno al concepto de Desarrollo Alternativo.Las primeras referencias a proyectos enfocados a estos factores estructurales (específicamente, alusivos al desarrollo productivo) datan de la década de los setenta, tanto a nivel internacional como en localidades de Quillabamba y el Alto Huallaga. Formalmente, el primer reconocimiento de esta ruta de intervención se ubica en la Convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas de 1988, pero supeditadas a ser un complemento de las acciones de erradicación de cultivos ilícitos. En el Perú, el primer

33

instrumento oficial de política que reconoce este componente es el Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas (1994), en el cual se preveía la creación de un Programa Nacional de Desarrollo Alternativo cuyas medidas se orientaban a la sustitución progresiva de la economía de la producción de hoja de coca (Decreto Supremo N° 82-94-P.M). Como concepto, el Desarrollo Alternativo es reconocido internacionalmente por primera vez en la Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional para la Erradicación de los Cultivos Ilícitos para la Producción de Drogas y el Desarrollo Alternativo, aprobado en la vigésima Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGASS por sus siglas en inglés) convocada en Nueva York en junio de 1998. En este instrumento, el Desarrollo Alternativo es definido como:

“…[un] proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo ilícito de plantas que contengan estupefacientes mediante la adopción de medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin, y que se lleva a cabo en el contexto de crecimiento económico nacional sostenido y de los esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible, teniendo presentes las características socioculturales especiales de las comunidades y grupos destinatarios, y en el marco de una solución permanente y global de la problemática de las drogas ilícitas.”

Cabe considerar que este instrumento internacional enmarca los esfuerzos tanto nacionales como de la cooperación internacional en materia de Desarrollo Alternativo. Las Estrategias Nacionales de Lucha contra las Drogas vigentes entre los años 2002 y 2011 siguieron esta línea de acción enfocada en la sustitución de cultivos. Así, en el marco de este Plan de Acción, en el Perú se ejecutó una diversidad de iniciativas de Desarrollo Alternativo (Maldonado, 2009), en donde predominó la participación directa de agencias de cooperación internacional pertenecientes a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la Agencia de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID), la cooperación alemana y la cooperación de la Unión Europea.

Tanto la Declaración Política como el Plan de Acción fueron materia de ajustes y mejoras en marzo del 2009, en el marco del 52° periodo de sesiones de la Comisión de Estupefacientes. Entre los elementos abordados en esta revisión, destacan (a) la importancia de priorizar y equilibrar las intervenciones del Desarrollo Alternativo, de manera que se complementen -y no se subordinen- con otras medidas de control en las zonas afectadas por los cultivos ilícitos; (b) la necesidad de que el Desarrollo Alternativo persiga un abordaje holístico, considerando cuestiones como los Objetivos del Milenio y, bajo esa perspectiva; (c) la integración de las políticas de desarrollo de los distintos niveles de gobierno en las localidades afectadas, a fin de impulsar un abordaje intersectorial a los factores estructurales.

A inicios de la segunda década del S. XXI, hubo un giro importante en los enfoques de los proyectos de Desarrollo Alternativo en el Perú. El denominado Modelo San Martín, “propuso estrategias integrales que incluyeron acciones de saneamiento básico, electrificación, construcción de centros de salud, aulas escolares, caminos y puentes rurales, ordenamiento territorial, titulación de predios, cultivos permanentes”. (Macroconsult, 2008).

Algunos indicadores ayudan a comprender el positivo impacto que tuvo este giro metodológico de la intervención en el Alto Huallaga. Por un lado, el crecimiento de la superficie cultivada con productos alternativos, entre los que destacan el café, el cacao y, en su momento, la palma aceitera. Para el caso específico de los cultivos de cacao y café, al 2018, el Alto Huallaga cuenta con 82 mil hectáreas asistidas en el marco del desarrollo alternativo. Estos datos deben verse en contraste con la evolución de la superficie cultivada con el arbusto de hoja de coca. Como se observa en el Gráfico 10, a la par de la expansión de los cultivos alternativos, la presencia de hoja de coca se fue reduciendo hasta llegar a cerca de las 1,500 hectáreas.


34

Gráfico 10. Contraste de la superficie cultivada con productos lícitos y con hoja de coca en el Alto Huallaga, 2009 – 2018

Fuente: UNODC (2018) y DEVIDA (2018). Elaboración propia.

Como se observa, este modelo de intervención se encuentra asociado a importantes avances en el desarrollo económico y productivo del Alto Huallaga. Sin embargo, su evolución técnica derivó en dos limitaciones. De un lado, si bien su concentración en esta cuenca cocalera se asocia a los importantes resultados mostrados, tuvo limitada presencia en otras zonas donde los cultivos ilícitos de hoja de coca y la producción ilícita de cocaína se mantuvieron e inclusive incrementaron. Sobre este punto, cabe destacar el retiro de DEVIDA y de los proyectos de Desarrollo Alternativo en el Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) en el 2014. En su reemplazo, se implementaron programas de reconversión productiva a cargo del Ministerio de Agricultura, con el mismo enfoque de sustitución de cultivos que previamente obtuvo resultados negativos en otras localidades. De otro lado, el desarrollo de este modelo en los instrumentos de gestión, de programación presupuestal e inclusive en los acuerdos con la cooperación internacional, retomaron su subordinación a las acciones de erradicación. Así, el exitoso modelo San Martín derivó en las denominadas intervenciones posterradicación. Estas tenían por objetivo “promover el cambio de actitud de la población en las zonas erradicadas hacia un desarrollo y vida lícita, sin la influencia de la economía y las actividades delictivas del narcotráfico” (DEVIDA, 2015, p. 54).

Cabe reconocer que las intervenciones posterradicación fueron de utilidad para estabilizar la situación socioeconómica de las localidades en las que se ejecutaron acciones de control de cultivos ilícitos. Sin embargo, el retorno de esta subordinación trajo a su vez dos consecuencias. Por una parte, una lectura negativa sobre la intervención de DEVIDA al aparecer asociada o anticipar la presencia de las campañas de erradicación. En diversas localidades de las cuencas cocaleras se generaron tensiones en torno a los proyectos de Desarrollo Alternativo, teniendo poca visibilidad o inclusive rechazados por los actores locales. Esto guardaba cierto sentido pues, de otra parte, debido a este enfoque la programación de proyectos DAIS dependía de la ejecución de estas actividades de erradicación.

A fin de superar estas limitaciones y consecuencias y con miras a proseguir y extender los avances logrados, desde mediados del 2018 se incorporaron ajustes a los enfoques y criterios de

implementación del DAIS en el Perú. El primer tema de mejora fue suprimir el enfoque de posterradicación. Esto trajo como consecuencia inmediata, en segundo lugar, la posibilidad de ampliar la intervención a localidades en las que se requería iniciar la intervención desde los proyectos de desarrollo productivo, siendo el VRAEM el mejor ejemplo de ello. A estos aspectos se sumaron cuestiones como la entrega de equipamiento menor a las organizaciones de productores, así como la diversificación de actividades productivas lícitas comprendidas entre los proyectos apoyados (y no solo el café y el cacao). Asimismo, el refuerzo del trabajo con los gobiernos locales tanto para brindar asistencia técnica en su gestión como para la ejecución de proyectos de inversión pública prioritarios.

El proceso de formulación de la Política Nacional contra las Drogas al 2030 permitió sistematizar estas intervenciones, poniendo en evidencia -como se observa en la Tabla 7- la estructura del Modelo Peruano de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible.

Tabla 7. Estructura del Modelo Peruano de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible, de acuerdo con la Política Nacional contra las Drogas al 2030


Como se observa, este modelo de intervención se encuentra asociado a importantes avances en el desarrollo económico y productivo del Alto Huallaga. Sin embargo, su evolución técnica derivó en dos limitaciones. De un lado, si bien su concentración en esta cuenca cocalera se asocia a los importantes resultados mostrados, tuvo limitada presencia en otras zonas donde los cultivos ilícitos de hoja de coca y la producción ilícita de cocaína se mantuvieron e inclusive incrementaron. Sobre este punto, cabe destacar el retiro de DEVIDA y de los proyectos de Desarrollo Alternativo en el Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) en el 2014. En su reemplazo, se implementaron programas de reconversión productiva a cargo del Ministerio de Agricultura, con el mismo enfoque de sustitución de cultivos que previamente obtuvo resultados negativos en otras localidades. De otro lado, el desarrollo de este modelo en los instrumentos de gestión, de programación presupuestal e inclusive en los acuerdos con la cooperación internacional, retomaron su subordinación a las acciones de erradicación. Así, el exitoso modelo San Martín derivó en las denominadas intervenciones posterradicación. Estas tenían por objetivo “promover el cambio de actitud de la población en las zonas erradicadas hacia un desarrollo y vida lícita, sin la influencia de la economía y las actividades delictivas del narcotráfico” (DEVIDA, 2015, p. 54).

Cabe reconocer que las intervenciones posterradicación fueron de utilidad para estabilizar la situación socioeconómica de las localidades en las que se ejecutaron acciones de control de cultivos ilícitos. Sin embargo, el retorno de esta subordinación trajo a su vez dos consecuencias. Por una parte, una lectura negativa sobre la intervención de DEVIDA al aparecer asociada o anticipar la presencia de las campañas de erradicación. En diversas localidades de las cuencas cocaleras se generaron tensiones en torno a los proyectos de Desarrollo Alternativo, teniendo poca visibilidad o inclusive rechazados por los actores locales. Esto guardaba cierto sentido pues, de otra parte, debido a este enfoque la programación de proyectos DAIS dependía de la ejecución de estas actividades de erradicación.

A fin de superar estas limitaciones y consecuencias y con miras a proseguir y extender los avances logrados, desde mediados del 2018 se incorporaron ajustes a los enfoques y criterios de

35

Como resultado de la implementación del Modelo Peruano de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible (DAIS) se evidencia un balance positivo en el cumplimiento de las metas trazadas en el periodo 2018-2020, conforme se detalla en la siguiente tabla. Así, desde el 2018 las actividades del DAIS han beneficiado a más de 70 mil familias; se ha logrado asistir a un poco más de 101 mil hectáreas de cultivos alternativos, entre los que destaca el café y el cacao; se dio inicio a los trabajos de instalación de más de 200 unidades piscícolas focalizadas en el ámbito del VRAEM, ello enmarcado en una hoja de ruta DAIS que promueve la diversificación productiva; se ha venido incrementando el número de organizaciones de productores asistidas en el marco del DAIS, así como se ha trabajado de manera conjunta con los gobiernos locales del ámbito DAIS en la gestión presupuestaria de ingresos y gasto, incrementando su presupuesto y orientando la gestión municipal al cierre de brechas de servicios de la población de su jurisdicción. Estos logros son resultado de un trabajo liderado y conducido desde DEVIDA, y que ha implicado una estrategia de relacionamiento abierto y sostenido con las organizaciones sociales, la articulación con los sectores del gobierno nacional y de los gobiernos subnacionales, y la presencia sostenida del equipo técnico de campo de DEVIDA en todos los territorios afectados por el tráfico ilícito de drogas.

implementación del DAIS en el Perú. El primer tema de mejora fue suprimir el enfoque de posterradicación. Esto trajo como consecuencia inmediata, en segundo lugar, la posibilidad de ampliar la intervención a localidades en las que se requería iniciar la intervención desde los proyectos de desarrollo productivo, siendo el VRAEM el mejor ejemplo de ello. A estos aspectos se sumaron cuestiones como la entrega de equipamiento menor a las organizaciones de productores, así como la diversificación de actividades productivas lícitas comprendidas entre los proyectos apoyados (y no solo el café y el cacao). Asimismo, el refuerzo del trabajo con los gobiernos locales tanto para brindar asistencia técnica en su gestión como para la ejecución de proyectos de inversión pública prioritarios.

El proceso de formulación de la Política Nacional contra las Drogas al 2030 permitió sistematizar estas intervenciones, poniendo en evidencia -como se observa en la Tabla 7- la estructura del Modelo Peruano de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible.

Tabla 7. Estructura del Modelo Peruano de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible, de acuerdo con la Política Nacional contra las Drogas al 2030

Finalidad Obje�vo Lineamientos Servicios Transformar la matriz socioeconómica de las zonas afectadas por la producción ilícita de drogas

Mejorar la situación económica e ins�tucional de las zonas afectadas por la producción ilícita de drogas

Mejorar el desempeño de las cadenas de valor lícitas en las zonas afectadas por la producción ilícita de drogas

Asistencia técnica y acompañamiento para el desarrollo de cadenas de valor lícitas. Provisión de bienes e insumos para el fortalecimiento de las cadenas de valor lícitas. Acompañamiento a organizaciones dedicadas a cadenas de valor lícitas para facilitar el acceso a productos financieros. Servicio de innovación para el desarrollo de cadenas de valor lícitas.

Incrementar la presencia de los tres niveles de gobierno para el cierre de brechas en las zonas afectadas por la producción ilícita de drogas

Asistencia técnica y acompañamiento a los gobiernos regionales y locales para la mejora de la ges�ón de la inversión pública. Asistencia técnica y acompañamiento para la ges�ón de la inversión pública de sectores estratégicos. Servicio de capacitación y orientación a la sociedad civil para la incidencia y vigilancia de la ges�ón de inversión pública.

Fuente: Política Nacional contra las Drogas al 2030. Elaboración propia.


36

Tabla 8. Metas alcanzadas por el Modelo Peruano de Desarrollo Alternativo entre el 2018 y el 2020

Fuente: Plan de Acción DAIS 2020-2021. Elaboración propia.

Unidad de medida 2018 2019 2020 Número de familias par�cipantes 38,587 31,666 15,544

Número de hectáreas asis�das 49,114 33,043 19,333

Número de unidades piscícolas asis�das 0 215 22

Número de unidades apícolas asis�das 0 0 200

Número de organizaciones produc�vas par�cipantes

206 213 164

Número de organizaciones produc�vas con equipamiento menor

0 60 58

Número de puestos de trabajo generado por los proyectos y ac�vidades de infraestructura vial

115 2,190 1,471

Kilómetros asis�dos 456 222 410

Dinero transferido a gobiernos locales 44,706,866 66,972,010 55,132,824

En el balance, es preciso retornar a la idea del inicio de esta sección: el DAIS se enfoca en los factores estructurales asociados a la producción y comercio ilícito de drogas. Sin embargo, esta aproximación puede resultar poco eficaz debido a la diversidad de los factores implicados en esta agenda. Por esa razón, la progresiva evolución del DAIS en el Perú han conllevado a un modelo que, sin perder como finalidad la transformación socioeconómica de las zonas afectadas, se propone como objetivo la mejora de las condiciones socioeconómicas de estas localidades. Así, la idea detrás de este objetivo es generar incentivos positivos en favor de las dinámicas económicas lícitas: oportunidades para las cadenas de valor de productos lícitos, ampliar la presencia del Estado para cubrir los servicios públicos, así como promover un tejido social que de soporte a esta transformación.

Sin embargo, como la experiencia de Alto Huallaga lo demuestra, para sostener esta intervención es necesario que en paralelo operen medidas que incrementen los riesgos y costos de transacción de las actividades económicas ilícitas. La siguiente sección apunta precisamente a explicar la lógica de este componente, enfocado de manera concreta en la dinámica productiva y comercial ilícita de la cocaína en el Perú.


3.3. El incremento de los costos de transacción de la producción y el comercio ilícito de cocaína como objetivo de políticas

La literatura reconoce que, si bien el tráfico ilícito de drogas como la cocaína ha mantenido como objetivo abastecer una creciente demanda global, también ha sufrido importantes transformaciones en la dinámica de su cadena de suministro. Estos cambios han tenido por finalidad -de una parte- garantizar la continuidad de este abastecimiento, principalmente ante factores como el control estatal. De otra parte, los cambios también se han orientado a mejorar los procedimientos para incrementar la rentabilidad de estas actividades ilícitas. Así, tanto el control estatal como las mejoras procedimentales constituyen los principales factores que han impulsado las progresivas transformaciones que responden a la racionalidad económica que subyace al tráfico ilícito de drogas. Se trata de procesos evolutivos que buscan formas de evadir los riesgos y de reducir los costos de transacción de esta actividad productiva y comercial ilícita.

Para comprender estas transformaciones es preciso tomar como punto de partida la composición de la cadena de suministro de este estupefaciente. A partir de una breve revisión de literatura especializada, el Gráfico 11 complementa lo propuesto en el Gráfico 7 de las secciones precedentes. Así, completan esta cadena de suministro a nivel global las actividades de comercio mayorista para la recepción y distribución de la cocaína, para su posterior venta al menudeo en los mercados internacionales (Ver: Giménez-Salinas, 2018; Caulkins et al., 2016). En este proceso también se integran actividades de transformación de los derivados cocaínicos en otros productos, entre los que destaca el crack (UNODC, 2010).

Gráfico 11. Proyección de los eslabones y actividades de la cadena de suministro de cocaína a nivel global

37

Fuente: Zevallos (2017)

Como se verá en las siguientes secciones, para cada dimensión es posible plantear medidas que apuntan a asegurar la gobernabilidad de la política de drogas, en respuesta a cada uno de los elementos centrales de la agenda y en directa relación con los principales actores involucrados en la materia.

4.1. La dimensión internacional: del compromiso global a la agenda de interés común

La agenda de la dimensión internacional tiene tres elementos centrales. En primer lugar, la revisión de los compromisos internacionales. De manera periódica, el Estado peruano participa de foros internacionales con el objetivo de mostrar cuales han sido los avances en materia de estos compromisos, pero también en la ruta de plantear nuevos elementos a considerar en esta agenda

internacional. Como se ha señalado ya, el principal foro de este tipo lo constituyen las UNGASS, en las que se revisan las previsiones internacionales en materia de política de drogas. En paralelo, existen otros foros como la de los Jefes de los Organismos Nacionales Encargados de Combatir el Tráfico Ilícito de Drogas, América latina y el Caribe (HONLEA, por sus siglas en inglés) y las sesiones de la CICAD-OEA, en las que el Estado peruano participa de las decisiones globales y regionales para el control y la fiscalización de estupefacientes como la cocaína. En torno a estos foros existen una serie de grupos de expertos y reuniones técnicas en las que los representantes del Estado peruano, liderados por la Cancillería y con el apoyo de las misiones diplomáticas, plantean los intereses nacionales en la materia.

Frente a este elemento de la agenda, resulta de particular importancia asumir dos enfoques y medidas. De un lado, se encuentra la visibilización de la importancia que tiene el factor exógeno en la dinámica de la producción y el comercio ilícito de drogas en el Perú. Así, resulta de central importancia que en estos foros internacionales se proyecte con claridad la presión de la creciente demanda internacional de cocaína generada sobre la producción y comercio ilícito de estupefacientes. En esta misma ruta, hace sentido visibilizar la asociación que tiene estas actividades sobre la diversa gama de daños que se generan en las zonas de producción ilícita de drogas. De otro lado, y de manera complementaria con esta proyección, estos foros internacionales resultan también de importancia para el planteamiento de una agenda de interés común, en especial con los países hacia los que se destina la cocaína que se produce ilícitamente en el Perú y otros países andinos. Como se sabe, esta agenda está signada por el principio de responsabilidad común y compartida. En esa línea, apelando a este principio, la agenda de interés común debe hacer claramente visible que la cooperación que se recibe en la materia no debe entenderse desde una lógica asistencial al desarrollo social, económico e institucional en materia contra las drogas. Por el contrario, esta cooperación debe tener como premisas (1) que la producción ilícita y los daños generados por la misma en los países productores de cocaína no provienen de un consumo local, sino de la demanda internacional y, por ende, (2) que es de interés de los países consumidores cooperar con los países en los que se produce ilícitamente cocaína en tanto se trata de un problema compartido.

Las ideas precedentes dejan en claro la importancia de estos foros en línea con un segundo elemento central de la agenda: las prioridades de cooperación internacional. Así, las definiciones alcanzadas en los foros internacionales sirven para alinear las prioridades de los aportes que los países cooperantes hacen en el país. Estos aportes circulan en dos líneas: (1) la asistencia técnico-financiera que complementa los recursos con los que cuenta el Estado peruano para la política contra las drogas, y (2) los mecanismos de colaboración bilateral y multilateral para la gestión de intervenciones de alcance transnacional. Mientras que la primera significa un aporte monetario, la provisión de equipamiento o el acompañamiento de expertos para la ejecución de medidas, la segunda refiere a mecanismos de intercambio de información y de cooperación policial y judicial para la persecución de redes criminales cuyas operaciones tienen alcance transnacional.

Dos enfoques y medidas se orientan a atender este segundo elemento de la agenda. De un lado, una de las medidas es el alineamiento de las intervenciones de cooperación internacional a los ejes de política contra las drogas. Si bien en gran medida estas iniciativas se enmarcan en acuerdos suscritos entre los Estados involucrados, se requieren medidas complementarias para garantizar el alineamiento operativo de estas intervenciones a los esfuerzos que las entidades públicas implementan en este rubro. Un ejemplo concreto de ello es el Decreto Supremo Nº 154-2019-PCM, cuyo objetivo es el alineamiento de las intervenciones en materia de Desarrollo Alternativo implementadas por diversas entidades públicas y privadas. Si bien este dispositivo tiene como finalidad alinear toda la labor del

Estado en la materia a las previsiones de la política contra las drogas, requirió un esfuerzo central para garantizar que los proyectos implementados con financiamiento de la cooperación internacional estén operativamente alineados a lo ejecutado por entidades como DEVIDA.

Si bien esta medida opera de manera inmediata con las intervenciones en curso, en perspectiva se debe considerar la necesidad de que los recursos de la cooperación internacional se integren al presupuesto público destinado a la política contra las drogas. Actualmente, una parte importante de los recursos de cooperación se ejecuta a través de operadores privados contratados por agencias como USAID o directamente por la Unión Europea para la implementación de acciones del Desarrollo Alternativo. Este modelo de intervención guarda sentido en escenarios en los que las entidades públicas cuentan con limitadas capacidades para ejecutar directamente este tipo de actividades, y cumplió una función central el trabajo efectuado para la recuperación del Alto Huallaga. Sin embargo, el contexto actual da cuenta de entidades públicas con capacidad suficiente para asumir directamente estas responsabilidades. De hecho, existen antecedentes para este tipo de orientaciones, mediante los cuales USAID transfiere recursos económicos a DEVIDA para que sea directamente ejecutado a través de Planes Operativos de Reforzamiento Institucional (PORI).

El tercer elemento central en la agenda es el seguimiento a los avances en la política contra las drogas. Si bien no es un tema que responda a una agenda formal con otros Estados y organizaciones internacionales (compromisos suscritos, programas y proyectos de cooperación, acciones conjuntas y coordinadas, etc.), la proyección global del mercado ilícito de cocaína significa la atención de algunos países respecto a los avances que se vienen dando en el Perú en la materia. En este aspecto, destacan publicaciones como las que emite la Casa Blanca de manera periódica, analizando y mostrando su postura frente cuestiones como la situación de la superficie cultivada con hoja de coca, así como de la producción y comercialización ilícita de derivados cocaínicos en nuestro país.

Sin embargo, existen escenarios en los que la presentación de esta información no integra los criterios pertinentes para mostrar con claridad los avances alcanzados por el Estado peruano en la materia. A manera de ejemplo, en julio de 2020, la Oficina de Política Nacional para el Control de Drogas de la Casa Blanca (ONDCP, por sus siglas en inglés) reportó que al 2019 la superficie cultivada con hoja de coca en el Perú alcanzaría las 72,000 hectáreas, de acuerdo a su propio sistema de monitoreo. Días previos a la publicación de los resultados, DEVIDA y la Cancillería peruana comunicó a los representantes de dicha institución, que no se estaba tomando en cuenta restar las más de 18,000 hectáreas de hoja de coca erradicada durante el periodo de marzo a diciembre de 2019. Así como también, el reporte de la ONDCP no estaba considerando la cerca de 12,000 hectáreas de cultivos de hoja de coca que se destinan a los mercados tradicionales e industriales.

La posibilidad de presentar argumentos complementarios y precisiones a los informes de análisis de los avances en materia de política contra las drogas -tal como se hizo en el caso mencionado- se sostiene en dos aspectos centrales. En primer lugar, un claro liderazgo de la Cancillería peruana y de sus misiones diplomáticas para la presentación de estos argumentos ante nuestras contrapartes internacionales, con miras a plantear con claridad los avances y la posición del Estado en la materia. En segundo lugar, la capacidad institucional de efectuar un análisis detallado y metodológicamente riguroso que permita responder con claridad a las posibles imprecisiones existentes. Este segundo aspecto será tratado de manera más concreta en las secciones siguientes.

La Tabla 11 sintetiza los enfoques y las medidas planteadas para abordar la dimensión internacional de los escenarios de intercambio en torno a la política contra las drogas.


La principal transformación en torno a esta cadena de suministro radica en la forma en los patrones de organización de los actores involucrados en estas actividades productivas y comerciales. Las primeras referencias históricas dan cuenta de estructuras organizacionales rígidas y con capacidad y proyección para controlar esta cadena de suministro en toda su extensión (Gootemberg, 2008). Así, desde finales de la década de los 70 hasta mediados de los 90, la figura de los cárteles -especialmente los colombianos- fue la protagonista de la dinámica transnacional de la cocaína andina que llegaba a las principales ciudades de los Estados Unidos y Europa. Buena parte de esta articulación comercial se sostuvo en los procesos migratorios desde los países Andinos hacia estos destinos internacionales (Gootemberg, 2008).

Si bien son pocos los estudios sistemáticos sobre los patrones de organización del tráfico ilícito de drogas en el Perú, las evidencias dan cuenta del importante papel que tuvieron los cárteles colombianos en la dinámica del narcotráfico en el país. Su intensiva presencia en las localidades del Alto Huallaga fue el principal y casi exclusivo motor de la expansión de los cultivos ilícitos de hoja de coca, su transformación en cocaína y su posterior exportación para abastecer los circuitos que circulaban por Centro América hacia puntos de entrada como Miami (Gootemberg, 2008).

Es posible sostener como hipótesis que la fuerte presencia colombiana fue una de las principales limitantes para la emergencia de cárteles peruanos. En estricto, su capacidad de articulación comercial con los mercados internacionales brindaba un dominio vertical casi absoluto para la producción y circulación ilícita de este estupefaciente, soportado a su vez en un uso intensivo de la violencia criminal. Para las organizaciones peruanas resultaba imposible proyectar una estructura comercial con las que les fuera posible competir frente a la rígida y violenta capacidad operativa de los cárteles colombianos. En paralelo a eso debe sumarse que, durante la década de los 80 y parte de los 90, organizaciones terroristas como Sendero Luminoso también representaban una amenaza para estas organizaciones criminales en zonas de producción como el Alto Huallaga. Aun cuando en determinadas oportunidades existiesen alianzas y provisión de servicios, no son pocos los reportes de tensiones entre las organizaciones del tráfico ilícito de drogas y las organizaciones terroristas (Dreyfus, 1999). En síntesis, el dominio casi absoluto de los circuitos comerciales de parte de los cárteles colombianos, las tensiones con las organizaciones terroristas y el control estatal minaron la posibilidad de que emerjan cárteles peruanos. En su lugar, las incipientes organizaciones peruanas limitaron sus operaciones a la producción del PBC y el clorhidrato de cocaína demandado para abastecer los circuitos internacionales.

La fractura de los cárteles de Medellín y Cali desencadenó una importante transformación en los patrones de organización de los actores que sostienen la cadena de suministro de este estupefaciente. De acuerdo a Gimenez-Salinas (2018), lo que ocurrió posteriormente fue su fragmentación en mini-carteles, permitiéndoles menor visibilidad y clandestinidad ante el incremento de la represión de las fuerzas del orden.

Esta fractura tuvo efecto inmediato en el Perú, generando un fuerte periodo de crisis de los cultivos ilícitos de hoja de coca a mediados de la década de los 90, luego de la caída de los cárteles colombianos. Si bien por lo general se sostiene que esta crisis fue consecuencia directa de las acciones de interdicción aérea (proceso conocido coloquialmente como el corte del puente aéreo), otro de los factores a evaluar es el debilitamiento de los principales compradores de los derivados cocaínicos producidos con la hoja de coca de estos cultivos ilícitos. Como se observa en el Gráfico 12, la brusca reducción de la superficie cultivada con hoja de coca en el Perú (y muy en especial en el Alto Huallaga), coincide con el periodo de debacle de los citados cárteles colombianos. Cabe observar, además, que la intensificación de las operaciones de interdicción aérea ocurre entre los años 1995 y 2000, posterior a

38




la caída de estos cultivos. En todo caso, ambos factores -el corte del puente aéreo y la fractura de los cárteles colombianos- ayudan a sostener la importancia de la demanda internacional de cocaína en la expansión de los cultivos ilícitos en el Perú. De una parte, el corte del puente aéreo significó la ruptura de un circuito comercial ampliamente dinámico y, de otra, se ubica la ausencia del principal comprador de derivados cocaínicos.

Gráfico 12. Evolución de la superficie cultivada con hoja de coca del Perú, caída de los principales cárteles colombianos y acciones de interdicción aérea












1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

1993: Desarticulación del Cartel de Medellín.

1995: Desarticulación del Cartel de Cali.

1995-2000: Ejecución del Programa del Corte del Puente Aéreo.

La principal transformación en torno a esta cadena de suministro radica en la forma en los patrones de organización de los actores involucrados en estas actividades productivas y comerciales. Las primeras referencias históricas dan cuenta de estructuras organizacionales rígidas y con capacidad y proyección para controlar esta cadena de suministro en toda su extensión (Gootemberg, 2008). Así, desde finales de la década de los 70 hasta mediados de los 90, la figura de los cárteles -especialmente los colombianos- fue la protagonista de la dinámica transnacional de la cocaína andina que llegaba a las principales ciudades de los Estados Unidos y Europa. Buena parte de esta articulación comercial se sostuvo en los procesos migratorios desde los países Andinos hacia estos destinos internacionales (Gootemberg, 2008).

Si bien son pocos los estudios sistemáticos sobre los patrones de organización del tráfico ilícito de drogas en el Perú, las evidencias dan cuenta del importante papel que tuvieron los cárteles colombianos en la dinámica del narcotráfico en el país. Su intensiva presencia en las localidades del Alto Huallaga fue el principal y casi exclusivo motor de la expansión de los cultivos ilícitos de hoja de coca, su transformación en cocaína y su posterior exportación para abastecer los circuitos que circulaban por Centro América hacia puntos de entrada como Miami (Gootemberg, 2008).

Es posible sostener como hipótesis que la fuerte presencia colombiana fue una de las principales limitantes para la emergencia de cárteles peruanos. En estricto, su capacidad de articulación comercial con los mercados internacionales brindaba un dominio vertical casi absoluto para la producción y circulación ilícita de este estupefaciente, soportado a su vez en un uso intensivo de la violencia criminal. Para las organizaciones peruanas resultaba imposible proyectar una estructura comercial con las que les fuera posible competir frente a la rígida y violenta capacidad operativa de los cárteles colombianos. En paralelo a eso debe sumarse que, durante la década de los 80 y parte de los 90, organizaciones terroristas como Sendero Luminoso también representaban una amenaza para estas organizaciones criminales en zonas de producción como el Alto Huallaga. Aun cuando en determinadas oportunidades existiesen alianzas y provisión de servicios, no son pocos los reportes de tensiones entre las organizaciones del tráfico ilícito de drogas y las organizaciones terroristas (Dreyfus, 1999). En síntesis, el dominio casi absoluto de los circuitos comerciales de parte de los cárteles colombianos, las tensiones con las organizaciones terroristas y el control estatal minaron la posibilidad de que emerjan cárteles peruanos. En su lugar, las incipientes organizaciones peruanas limitaron sus operaciones a la producción del PBC y el clorhidrato de cocaína demandado para abastecer los circuitos internacionales.

La fractura de los cárteles de Medellín y Cali desencadenó una importante transformación en los patrones de organización de los actores que sostienen la cadena de suministro de este estupefaciente. De acuerdo a Gimenez-Salinas (2018), lo que ocurrió posteriormente fue su fragmentación en mini-carteles, permitiéndoles menor visibilidad y clandestinidad ante el incremento de la represión de las fuerzas del orden.

Esta fractura tuvo efecto inmediato en el Perú, generando un fuerte periodo de crisis de los cultivos ilícitos de hoja de coca a mediados de la década de los 90, luego de la caída de los cárteles colombianos. Si bien por lo general se sostiene que esta crisis fue consecuencia directa de las acciones de interdicción aérea (proceso conocido coloquialmente como el corte del puente aéreo), otro de los factores a evaluar es el debilitamiento de los principales compradores de los derivados cocaínicos producidos con la hoja de coca de estos cultivos ilícitos. Como se observa en el Gráfico 12, la brusca reducción de la superficie cultivada con hoja de coca en el Perú (y muy en especial en el Alto Huallaga), coincide con el periodo de debacle de los citados cárteles colombianos. Cabe observar, además, que la intensificación de las operaciones de interdicción aérea ocurre entre los años 1995 y 2000, posterior a

Este ejemplo también evidencia los serios riesgos que representan para la continuidad de este negocio internacional el que dependa de organizaciones rígidamente estructuradas. Los años siguientes dieron paso a procesos de atomización de las organizaciones y de constitución de redes criminales. La literatura especializada define esto como un proceso de aprendizaje organizacional: el control absoluto de la cadena por parte de una organización conlleva un serio riesgo, dado que cualquier afectación a esta estructura orgánica rígida ponía en peligro la demanda y el abastecimiento de la demanda global de estupefacientes, incluyendo a la cocaína. Por esa razón, era necesario transitar hacia estructuras más flexibles y resilientes ante factores como el control, pero también ante la competencia, el cambio tecnológico, las exigencias logísticas, etc. (Kenney, 2011). En síntesis, este proceso de aprendizaje organizacional conllevó a configurar redes criminales transnacionales con capacidad de adaptarse y mantener abastecidos los circuitos globales de un estupefaciente con amplia demanda.

Al igual que ocurrió con otras actividades económicas lícitas con proyección global, las redes de producción y comercio ilícito de drogas como la cocaína procedieron a compartimentalizar y descentralizar sus actividades en diversas partes del mundo (Allen, 2005). Las organizaciones se limitaron progresivamente a operaciones específicas dentro de la cadena de suministro, buscando los territorios con ventajas comparativas (Thoumi, 2015). Así, por ejemplo, la emergencia de cárteles mexicanos tuvo como principal agenda el trasiego de cocaína hacia los Estados Unidos (Thoumi, 2015). Su proyección sobre las zonas de producción en la región Andina se limitó progresivamente a la presencia de operadores comerciales (brokers), quienes podían encargar a distintas organizaciones

39

Fuente: DEVIDA-UNODC-CONIDA (2020); Zevallos (2014); Thoumi (2015). Elaboración propia.




la caída de estos cultivos. En todo caso, ambos factores -el corte del puente aéreo y la fractura de los cárteles colombianos- ayudan a sostener la importancia de la demanda internacional de cocaína en la expansión de los cultivos ilícitos en el Perú. De una parte, el corte del puente aéreo significó la ruptura de un circuito comercial ampliamente dinámico y, de otra, se ubica la ausencia del principal comprador de derivados cocaínicos.

Gráfico 12. Evolución de la superficie cultivada con hoja de coca del Perú, caída de los principales cárteles colombianos y acciones de interdicción aérea

locales la producción de estupefacientes bajo determinados estándares. Esta lógica de atomización e hiperfragmentación de la cadena no solo redujo los riesgos de detección, sino que permitió que el circuito se mantenga en funcionamiento aun cuando una organización fuera detectada y desarticulada.

Para el caso peruano, este proceso de aprendizaje organizacional trajo como consecuencia la proliferación de las denominadas firmas o clanes familiares: emprendimientos ilícitos focalizados en actividades específicas del proceso productivo y comercial ilícito de la cocaína, integrados principalmente por personas de una misma familia. Si bien las evidencias de investigación dan cuenta de clanes familiares de mediana envergadura con capacidad de cubrir varias actividades y eslabones de esta cadena de suministro, la regla general parece ser la concentración de estas organizaciones en actividades específicas: el acopio de hoja de coca, el desvío de insumos químicos, el procesamiento de derivados cocaínicos, su traslado hacia los puntos de salida y su posterior exportación de acuerdo con los encargos recibidos de los brokers de los cárteles internacionales. En ese escenario, la distribución de cocaína al menudeo aparece como una actividad económica residual, sostenida principalmente en los saldos de exportación (lo cual explica sus bajos precios en el mercado local).

Durante la última década, el proceso de aprendizaje y adecuación organizacional a las exigencias del mercado internacional de la cocaína ha derivado a otra importante transformación en la región Sudamericana. Los informes de las agencias internacionales dan cuenta de la demanda sostenida e incluso incremental de este estupefaciente en Estados Unidos y Europa, así como de la expansión de los destinos asiáticos altamente rentables. En paralelo, también ponen en evidencia el aumento del consumo de cocaína en países como Brasil y Argentina. Así, países que constituían zonas de tránsito de la cocaína Andina hacia el África y Europa, transitan a configurarse como importantes mercados emergentes. Tres factores complementarios juegan en favor de esta emergencia: (1) la cercanía de estos países con las zonas de producción en Bolivia, Colombia y Perú, con los que se comparte una amplia frontera amazónica altamente porosa; (2) las facilidades logísticas que eso conlleva, en contraste con la exportación de cocaína hacia las costas africanas, y; (3) la maduración y expansión regional de organizaciones criminales brasileras (entre las que destaca el Primer Comando de la Capital) que controlan estos circuitos ilícitos. Así, durante los últimos años, se ha tenido evidencia de la presencia de operadores de estas organizaciones en zonas de producción ilícita de cocaína en el Perú y Bolivia.

Entender el sentido de las sucesivas transformaciones sintetizadas en los párrafos previos abona a comprender el reto que significa el control de la producción y el comercio ilícito de drogas como la cocaína: estas se han sostenido en la racionalidad económica de esta actividad ilícita, con la finalidad de asegurar el abastecimiento global de este estupefaciente, procurando a su vez la rentabilidad de este negocio ilícito. El eje de estas transformaciones ha sido la progresiva adecuación de las estructuras criminales a la dinámica expansiva de un mercado ilícito global. Así, los patrones de organización criminal no solo se diferencian de las actividades productivas y comerciales ilícitas que integran la cadena de suministro de este estupefaciente, si no que a su vez las primeras se subordinan al funcionamiento de las segundas, a fin de cumplir con las demandas del mercado ilícito internacional.

Al igual que ocurre con el DAIS, el control de la oferta también comprende una serie de medidas recurrentes para responder a esta arista del problema público, con un marcado énfasis en las labores de seguridad, interdicción y persecución criminal. Es importante considerar que, si las actividades ilícitas a controlar tienen una importante impronta económica, guarda sentido que estas medidas se enfoquen estratégicamente en el incremento de los riesgos y costos de transacción para limitar su desenvolvimiento. En esa línea, como se observa en el Gráfico 13, el objetivo de esta intervención apunta a controlar la producción y el comercio ilícito de cocaína, de manera que cada una de estas medidas tiene como lógica impedir -o cuando menos, dificultar- el desarrollo de la secuencia de actividades de producción y comercio ilícito de cocaína.












Este ejemplo también evidencia los serios riesgos que representan para la continuidad de este negocio internacional el que dependa de organizaciones rígidamente estructuradas. Los años siguientes dieron paso a procesos de atomización de las organizaciones y de constitución de redes criminales. La literatura especializada define esto como un proceso de aprendizaje organizacional: el control absoluto de la cadena por parte de una organización conlleva un serio riesgo, dado que cualquier afectación a esta estructura orgánica rígida ponía en peligro la demanda y el abastecimiento de la demanda global de estupefacientes, incluyendo a la cocaína. Por esa razón, era necesario transitar hacia estructuras más flexibles y resilientes ante factores como el control, pero también ante la competencia, el cambio tecnológico, las exigencias logísticas, etc. (Kenney, 2011). En síntesis, este proceso de aprendizaje organizacional conllevó a configurar redes criminales transnacionales con capacidad de adaptarse y mantener abastecidos los circuitos globales de un estupefaciente con amplia demanda.

Al igual que ocurrió con otras actividades económicas lícitas con proyección global, las redes de producción y comercio ilícito de drogas como la cocaína procedieron a compartimentalizar y descentralizar sus actividades en diversas partes del mundo (Allen, 2005). Las organizaciones se limitaron progresivamente a operaciones específicas dentro de la cadena de suministro, buscando los territorios con ventajas comparativas (Thoumi, 2015). Así, por ejemplo, la emergencia de cárteles mexicanos tuvo como principal agenda el trasiego de cocaína hacia los Estados Unidos (Thoumi, 2015). Su proyección sobre las zonas de producción en la región Andina se limitó progresivamente a la presencia de operadores comerciales (brokers), quienes podían encargar a distintas organizaciones

40




locales la producción de estupefacientes bajo determinados estándares. Esta lógica de atomización e hiperfragmentación de la cadena no solo redujo los riesgos de detección, sino que permitió que el circuito se mantenga en funcionamiento aun cuando una organización fuera detectada y desarticulada.

Para el caso peruano, este proceso de aprendizaje organizacional trajo como consecuencia la proliferación de las denominadas firmas o clanes familiares: emprendimientos ilícitos focalizados en actividades específicas del proceso productivo y comercial ilícito de la cocaína, integrados principalmente por personas de una misma familia. Si bien las evidencias de investigación dan cuenta de clanes familiares de mediana envergadura con capacidad de cubrir varias actividades y eslabones de esta cadena de suministro, la regla general parece ser la concentración de estas organizaciones en actividades específicas: el acopio de hoja de coca, el desvío de insumos químicos, el procesamiento de derivados cocaínicos, su traslado hacia los puntos de salida y su posterior exportación de acuerdo con los encargos recibidos de los brokers de los cárteles internacionales. En ese escenario, la distribución de cocaína al menudeo aparece como una actividad económica residual, sostenida principalmente en los saldos de exportación (lo cual explica sus bajos precios en el mercado local).

Durante la última década, el proceso de aprendizaje y adecuación organizacional a las exigencias del mercado internacional de la cocaína ha derivado a otra importante transformación en la región Sudamericana. Los informes de las agencias internacionales dan cuenta de la demanda sostenida e incluso incremental de este estupefaciente en Estados Unidos y Europa, así como de la expansión de los destinos asiáticos altamente rentables. En paralelo, también ponen en evidencia el aumento del consumo de cocaína en países como Brasil y Argentina. Así, países que constituían zonas de tránsito de la cocaína Andina hacia el África y Europa, transitan a configurarse como importantes mercados emergentes. Tres factores complementarios juegan en favor de esta emergencia: (1) la cercanía de estos países con las zonas de producción en Bolivia, Colombia y Perú, con los que se comparte una amplia frontera amazónica altamente porosa; (2) las facilidades logísticas que eso conlleva, en contraste con la exportación de cocaína hacia las costas africanas, y; (3) la maduración y expansión regional de organizaciones criminales brasileras (entre las que destaca el Primer Comando de la Capital) que controlan estos circuitos ilícitos. Así, durante los últimos años, se ha tenido evidencia de la presencia de operadores de estas organizaciones en zonas de producción ilícita de cocaína en el Perú y Bolivia.

Entender el sentido de las sucesivas transformaciones sintetizadas en los párrafos previos abona a comprender el reto que significa el control de la producción y el comercio ilícito de drogas como la cocaína: estas se han sostenido en la racionalidad económica de esta actividad ilícita, con la finalidad de asegurar el abastecimiento global de este estupefaciente, procurando a su vez la rentabilidad de este negocio ilícito. El eje de estas transformaciones ha sido la progresiva adecuación de las estructuras criminales a la dinámica expansiva de un mercado ilícito global. Así, los patrones de organización criminal no solo se diferencian de las actividades productivas y comerciales ilícitas que integran la cadena de suministro de este estupefaciente, si no que a su vez las primeras se subordinan al funcionamiento de las segundas, a fin de cumplir con las demandas del mercado ilícito internacional.

Al igual que ocurre con el DAIS, el control de la oferta también comprende una serie de medidas recurrentes para responder a esta arista del problema público, con un marcado énfasis en las labores de seguridad, interdicción y persecución criminal. Es importante considerar que, si las actividades ilícitas a controlar tienen una importante impronta económica, guarda sentido que estas medidas se enfoquen estratégicamente en el incremento de los riesgos y costos de transacción para limitar su desenvolvimiento. En esa línea, como se observa en el Gráfico 13, el objetivo de esta intervención apunta a controlar la producción y el comercio ilícito de cocaína, de manera que cada una de estas medidas tiene como lógica impedir -o cuando menos, dificultar- el desarrollo de la secuencia de actividades de producción y comercio ilícito de cocaína.












Cabe señalar que el abordaje propuesto en el Gráfico 13 comprende la persecución criminal como un asunto transversal, en línea con la necesidad de diferenciar la lógica de las actividades productivas y comerciales de las estructuras criminales que la soportan. Bajo esta lógica, en paralelo al control de las actividades, las medidas de control apuntan a detectar y sancionar a las organizaciones criminales involucradas en las primeras.

41

Gráfico 13. Enfoque estratégico de las medidas de control de la producción y comercio ilícito de cocaína

Elaboración propia




Abastecimiento del mercadointernacional de cocaína

Disponibilidadde cocaína

para eltráfico ilícito

Incremento de los riesgos ycostos de transacción del

abastecimiento del mercadointernacional de cocaína

Desvío de hojade coca para la


Fiscalizacióndel cultivoy comercio

lícito dehoja de coca

Control de laproducción yel comercio

ilícito decocaína

Erradicaciónde cultivosilícitos de

hoja de cocaDesvío deinsumosquímicospara la


Producciónde derivados

cocaínicos

Comercializa-ción interna y

externa dederivadoscocaínicos

Fiscalizaciónde materias

primas:insumosquímicos

Interdicción deinfraestructura

productivailícita

Interdiccionesde actividadesde comercia-

lizaciónilícita

Persecuciónde redes

criminalesasociadas alTID y delitos

conexos












4. Dimensiones de la gobernanza de la política de drogas en el Perú

En torno a todo problema público y a toda política con la que se le busca dar respuesta, los actores directa e indirectamente involucrados constituyen escenarios de intercambio de intereses (Subirats, et al, 2012). Las drogas y la política contra las drogas no son ajenas a esta situación. Muy por el contrario, tanto la complejidad del fenómeno como la diversidad de tipos de medidas con las que se le atiende, conllevan a que estos escenarios de intercambio sean tensos y conflictivos. En gran medida, esta tensión y conflictividad responde al carácter dañoso de las actividades que componen este problema público, así como a la adscripción político criminal de algunas de las medidas con las que se les procura controlar. Asimismo, el carácter ilícito de las actividades de producción y comercio de cocaína matiza la naturaleza de los actores involucrados. Así, los actores que confluyen en estos escenarios oscilan entre aquellos legítimamente constituidos, y otros que -ya sea de manera clandestina o manifiesta- retan la institucionalidad estatal y la legalidad.

Del adecuado manejo de este escenario de intercambios depende en gran medida la gobernanza de la política contra las drogas. Es posible estructurar este escenario en, cuando menos, tres dimensiones. En primer lugar, una dimensión internacional, en la que entran en discusión los compromisos suscritos por el Perú como Estado parte de los instrumentos internacionales para el control de drogas, a la luz de la proyección global del mercado ilícito de cocaína. En segundo lugar, una dimensión sociopolítica, matizada principalmente por la interacción con los actores sociales de las localidades en las que se implementan las medidas que integran la política contra las drogas. En tercer lugar, la dimensión multisectorial, que convoca la articulación de las instituciones públicas de los tres niveles de gobierno involucradas en la ejecución de las medidas de política contra las drogas.

Como se observa en la Tabla 10, si bien se trata de dimensiones complementarias, cada una de estas integra a un grupo de actores en torno a una serie de elementos centrales de agenda. Asimismo, la dinámica en alguna de estas tiene impacto sobre la manera en que se desarrollan las siguientes. Así, por ejemplo, en la dimensión internacional, la Cancillería Peruana y sus misiones diplomáticas interactúan con los órganos internacionales en la construcción de la agenda internacional de la política contra las drogas, así como para la revisión del cumplimiento y acuerdos internacionales. En la dimensión sociopolítica, tanto las organizaciones de productores, como las autoridades subnacionales juegan un papel clave en la construcción de una agenda de intereses locales. Finalmente, en la dimensión multisectorial, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y diversos sectores del Poder Ejecutivo juegan un rol importante en la implementación de las políticas nacionales.

42

Tabla 9. Logros de las medidas de control en términos de cocaína evitada 2018-2020





Medidas de control 2018 2019 2020 Erradicación de cul�vos ilícitos

202.9 Tm 206.4 Tm 45.5 Tm

Decomiso de cocaína 34 Tm 41Tm 35 Tm Detenidos tráfico ilícito de drogas y microcomercialización

8,286 Tm 8,285 8,019















43

Tabla 10. Dimensiones, actores y agenda de los escenarios de intercambio de intereses en torno a la política contra las drogas en el Perú

Elaboración propia

Dimensión Elementos centrales de la agenda Principales actores involucrados

Internacional

Revisión de compromisos internacionales. Cooperación internacional en materia de polí�ca contra las drogas. Seguimiento a avances en polí�ca contra las drogas.

Cancillería peruana y misiones diplomá�cas Estados cooperantes de la polí�ca contra las drogas Organismos internacionales: Naciones Unidas, OEA, etc.

Sociopolí�ca

Comercialización de la hoja des�nada al consumo tradicional y usos industriales. Oposición a las acciones de erradicación de cul�vos ilícitos de hoja de coca. Afectaciones generadas por el tráfico ilícito de drogas. Proyectos de desarrollo produc�vo y de inversión pública.

Organizaciones de productores Gobiernos Subnacionales Organizaciones de productores de hoja de coca Congresistas de los departamentos donde se interviene Otras organizaciones sociales afectadas por el tráfico ilícito de drogas: Comunidades Na�vas, etc.

Mul�sectorial

Fortalecimiento de la ins�tucionalidad en polí�ca contra las drogas. Actualización de instrumentos de polí�ca y ges�ón Seguimiento a metas e indicadores: intercambio de información.

Presidencia de Consejo de Ministros Ministerio de Economía y Finanzas Programas de los sectores del Poder Ejecu�vo Gobiernos Subnacionales Comisiones especializadas del Congreso de la República















44















45















46











Tabla 11. Medidas y propuestas frente a los elementos centrales de la agenda de la Dimensión internacional

Elaboración propia

Elemento central de la agenda

Medidas y propuestas

Revisión de compromisos internacionales.

Visibilización del factor exógeno: presión de la demanda internacional de cocaína sobre la producción y comercio ilícito de estupefacientes y daños asociados. Planteamiento de una agenda de interés común, en especial con los países a los que se des�na la producción ilícita de cocaína.

Cooperación internacional en materia de polí�ca contra las drogas.

Alineamiento de los proyectos de cooperación internacional a los ejes de polí�ca contra las drogas. Integración de los recursos de cooperación en el presupuesto público des�nado a la polí�ca contra las drogas.

Seguimiento a avances en polí�ca contra las drogas.

Presentación de argumentos complementarios y precisiones a los informes de análisis de los avances en materia de polí�ca contra las drogas.

Como se ve en el desarrollo de esta sección, estas medidas han sido y se proyectan como importantes para atender las relaciones internacionales, de cara a los compromisos que tiene el Estado peruano. De una parte, se trata de hacer presente a la comunidad internacional de la importancia que tiene el factor exógeno en la dinámica del mercado internacional ilícito de cocaína. La precisión en ese sentido pasa por señalar que esta producción no se destina al consumo local, sino que existe en función de un consumo foráneo. En esa línea, los daños que generan estas actividades están estrechamente relacionados con la demanda externa de este estupefaciente. En línea con esta idea, la agenda de prioridades de cooperación internacional apunta a responder a esta lectura del problema público. En eso se requiere considerar la importancia de fortalecer directamente el esfuerzo de las instituciones estatales, tanto alineando los proyectos en curso como proyectando la integración de los recursos de cooperación al financiamiento público. Esto último, considerando el desarrollo institucional alcanzado por las entidades públicas peruanas en esta materia. En esta última línea, juega un papel importante la proyección de la posición peruana ante la comunidad internacional, en el seguimiento a los avances en materia de política de drogas. En esta ruta, el papel de la Cancillería del Perú resulta transcendental frente a las contrapartes nacionales, lo que requiere un apoyo sostenido de las demás instituciones públicas involucradas en la materia.

4.2. La dimensión sociopolítica: el diálogo para la transformación socioeconómica

La siguiente dimensión -de carácter sociopolítico- refiere a las interacciones generadas durante la ejecución de las medidas de política contra las drogas, principalmente en las localidades afectadas por este fenómeno. Uno de los elementos centrales de la agenda en esta dimensión alude a las tensiones en torno a las medidas de control de cultivos tanto lícitos como ilícitos. De una parte, se encuentran las medidas referidas a la comercialización de la hoja destinada al consumo tradicional y usos industriales. Si bien estas medidas se encuentran asociadas a los compromisos internacionales en materia de política de drogas, para países como el Perú que reconocen el consumo tradicional y los

usos industriales de la hoja de coca, implican del desarrollo de una agenda particular. Las medidas y enfoques propuestos frente a este elemento de la agenda pasan por impulsar mejoras para los canales de comercialización de esta hoja de coca, idea que se desarrolla con mayor detalle en las próximas secciones.

Otro elemento en la agenda es la erradicación de los cultivos ilícitos. Si bien es la acción más eficaz para evitar que la hoja de coca se cultive ilícitamente y se desvíe a la producción ilícita de cocaína, también es la que genera mayores tensiones. Estas se deben principalmente a las resistencias de las organizaciones de productores de hoja de coca, involucrados en este tipo de cultivos. La intensidad de estas reacciones ha variado en el tiempo desde sus inicios a finales de los años 70 hasta la fecha, teniendo en algún momento una clara presencia en la agenda nacional y logrando en diferentes episodios aplazar las acciones de erradicación. Si bien durante los últimos años se ha reducido sustantivamente la visibilidad y eficacia de estas resistencias, han pasado a concentrarse en algunas localidades específicas. A manera de ejemplo, entre el 2018 y el 2019 se han evidenciado acciones de resistencia en localidades como Aguaytía (Ucayali), San Gabán (Amazonía de Puno) y el VRAEM. Sin embargo, en las tres localidades se ha logrado -en diferente medida- continuar con estas medidas de control de cultivos. En los tres casos citados la medida implementada ha sido el diálogo con los actores locales, aunque con particularidades propias del impacto que generan los cultivos ilícitos en cada localidad. En el caso de San Gabán, el diálogo con los actores locales que resistían a estas medidas permitió hacer visible los efectos negativos en el parque nacional del Bahuaja Sonene, remarcando la importancia de concentrar los esfuerzos de erradicación en estos cultivos ilícitos.

En lo que corresponde al VRAEM, los sostenidos intercambios que se mantuvieron con los actores locales tomaron en consideración la heterogeneidad de este valle. En tal sentido, a pedido de los propios actores locales se mantuvo una agenda de trabajo diferenciada con las zonas norte (Junín) centro y sur (Ayacucho y Cusco). En la zona norte la prioridad estuvo marcada por el protagonismo de las organizaciones de pueblos indígenas, principalmente Asháninkas, quienes solicitaron expresamente el inicio de las acciones de erradicación de los cultivos que invaden sus territorios. En el caso de las zonas centro y sur, donde las organizaciones de productores de hoja de coca tienen fuerte presencia, se mantuvo la posición de priorizar el diálogo hacia una agenda de desarrollo, antes que sobre la ejecución de acciones de erradicación de cultivos ilícitos en estas localidades. En todos los casos, las agendas de diálogo tuvieron tres características: (1) involucramiento de los actores locales sociales y productivos en los espacios de diálogo, y no solo de los productores cocaleros; (2) focalización del intercambio en una agenda de desarrollo local con la participación activa de los sectores involucrados; (3) una posición unificada de parte de las entidades del Estado respecto a las prioridades en materia de control de drogas y su alineamiento con las intervenciones para el desarrollo socioeconómico local.

El elemento precedente anticipa un asunto emergente en la agenda sociopolítica, y refiere a las afectaciones que genera el tráfico ilícito de drogas en las localidades donde se manifiesta. Durante los últimos años, el principal actor que demanda atención ante estas afectaciones son las organizaciones de los Pueblos Indígenas, cuyas Comunidades Nativas se encuentran en las zonas de producción de hoja de coca y de derivados cocaínicos. Cabe precisar que la hoja de coca no es parte de las prácticas tradicionales de los Pueblos Indígenas afectados por estos cultivos ilícitos. En ese sentido, de manera sostenida han expresado su preocupación y demandado la intervención del Estado frente a los cultivos ilícitos que invaden sus territorios ancestrales. Asimismo, frente a las amenazas que sufren de parte tanto de los invasores como de las redes criminales asociadas a los mismos. A esto se suma su preocupación por la contaminación de los suelos y fuentes de agua de donde extraen sus alimentos, así como por el involucramiento de sus comuneros en las actividades productivas y comerciales ilícitas de cocaína.

Frente a esta exigencia de los pueblos indígenas, una de las medidas implementadas ha sido el establecimiento de alianzas directas con las organizaciones que articulan a las comunidades nativas de los pueblos indígenas afectados por estas actividades ilícitas. A manera de ejemplo, también en el caso del VRAEM, desde finales del 2018 se suscribieron convenios con seis organizaciones que articulan a las comunidades nativas, principalmente Asháninkas y Nomatsiguengas del norte del VRAEM. Estas organizaciones solicitaron de manera expresa el ingreso de las acciones de erradicación de cultivos ilícitos en la zona, siendo por ello materia de amenazas por parte de las redes criminales. En el marco de estos convenios, se ejecutaron planes de trabajo específicos que pasan por el apoyo a sus organizaciones productivas, la diversificación de proyectos productivos (integrando a la piscicultura, por ejemplo). Ello ha permitido sostener una alianza estrecha con los principales actores sociopolíticos de estas localidades.

Otro elemento central en la agenda sociopolítica local son los proyectos de desarrollo productivo y de inversión pública, aspecto central en el modelo peruano de DAIS, debido a su focalización sobre el desarrollo territorial y no en la sustitución de cultivos. Durante los últimos años, el intercambio con los actores locales ha pasado de centrarse específicamente en las medidas de control de cultivos, a extenderse a una agenda de desarrollo local. Ello guarda sentido con una intervención cuya finalidad es la transformación socioeconómica de las zonas afectadas por el tráfico ilícito de drogas. Por su trascendencia, este elemento de la agenda articula a diversos actores locales: organizaciones de productores (incluyendo a los cocaleros), autoridades locales, comunidades nativas e, inclusive, a los Congresistas cuya representación tiene origen en los departamentos en los que existe tanto cultivos ilícitos como producción ilícita de drogas.

La respuesta a este elemento de la agenda ha girado en torno a tres medidas. En primer lugar, un trabajo coordinado con las autoridades de gobiernos subnacionales para la ejecución actividades y proyectos prioritarios para sus localidades. Como se ha señalado al desarrollar el modelo peruano de DAIS, estos proyectos y actividades abarcan tanto cuestiones productivas como de infraestructura vial. Estas cuestiones resultan complementarias pues la habilitación y mantenimiento de caminos y puentes resulta vital para el acceso al mercado de los resultados de los proyectos productivos que se trabajan con las organizaciones locales. En segundo lugar, también se ha trabajado con los gobiernos subnacionales, brindando acompañamiento a la priorización de proyectos de inversión pública a cargo de los sectores. En estas localidades existe una extensa cartera de proyectos de inversión pública, que requiere un impulso directo para su ejecución inmediata. En tal sentido, la labor desempeñada por DEVIDA ha permitido que los gobiernos subnacionales canalicen ante los Ministerios la necesidad de priorizar su ejecución, o de incorporar nuevas iniciativas en la cartera existente. En tercer lugar, las medidas también han abordado la asistencia técnica directa con organizaciones de productores de las zonas cocaleras. Como también se ha visto en las secciones previas, esta asistencia no solo ha abarcado el acompañamiento a las actividades productivas. También ha cubierto la provisión de insumos y equipamiento, así como la asistencia para el ingreso a mercados nacionales e internacionales.

Sobre este último punto de la agenda, más allá de la importancia de estas iniciativas para el desarrollo socioeconómico de las localidades afectadas por el tráfico ilícito de drogas, reviste especial importancia el involucramiento directo con los actores sociopolíticos locales en la gestión de estas iniciativas. Se trata con ello de constituir alianzas en favor de una política contra las drogas cuyo enfoque no se limita al control de las actividades productivas y comerciales ilícitas, sino que se extiende sobre el desarrollo socioeconómico de sus localidades. En ese sentido, la articulación con actores locales -incluso con quienes tienen proyección nacional como los parlamentarios- resulta de vital transcendencia para constituir un tejido sociopolítico local que, sin dejar de ser crítico con la agenda pendiente del Estado, aporte a la sostenibilidad de estas intervenciones.





47


























48


























49











Tabla 12. Medidas y propuestas frente a los elementos centrales de la agenda de la dimensión sociopolítica

Elaboración propia

Elemento central de la agenda Medidas y propuestas

Comercialización de la hoja des�nada al consumo tradicional y usos industriales.

Asistencia técnica y mejora de los canales de comercialización de hoja de coca para el consumo tradicional y usos industriales.

Oposición a las acciones de erradicación de cul�vos ilícitos de hoja de coca.

Establecimiento de canales de diálogo con organizaciones sociales y produc�vas de las zonas cocaleras, focalizada en el desarrollo territorial.

Afectaciones generadas por el tráfico ilícito de drogas.

Proyectos e inicia�vas directas con organizaciones de los Pueblos Indígenas cuyas Comunidades Na�vas son afectadas por los cul�vos ilícitos y las ac�vidades del TID.

Proyectos de desarrollo produc�vo y de inversión pública.

Trabajo coordinado con autoridades de gobiernos subnacionales para la ejecución ac�vidades y proyectos produc�vos, de infraestructura vial. Acompañamiento a las coordinaciones de los gobiernos subnacionales con los sectores para la priorización de proyectos de inversión pública. Asistencia técnica directa con organizaciones de productores de las zonas cocaleras.

4.3. La dimensión multisectorial: la rectoría como elemento central

Resulta imposible sostener las dimensiones internacional y sociopolítica si no se cuenta con el soporte institucional suficiente para las intervenciones en materia de política de drogas. Como se ha visto, la dimensión internacional implica un estrecho seguimiento al cumplimiento de los compromisos internacionales que tiene el Estado peruano frente al control de un problema global. Por su parte, la dimensión sociopolítica local demanda una labor estrecha y sostenida con los actores sociales y políticos locales, con una agenda siempre crítica tanto a las medidas de control de cultivos, como a la cobertura de los servicios públicos que atienden a sus ciudadanos. En esa línea, contar con una institucionalidad de alcance multisectorial, con capacidad de soportar el trabajo en la materia, resulta de central trascendencia.

Por tal motivo, la agenda de la dimensión multisectorial plantea tres elementos centrales. En primer lugar, el fortalecimiento de la institucionalidad en política contra las drogas. Este fortalecimiento opera en torno a, cuando menos, dos medidas. De una parte, la definición de la rectoría y de los mecanismos de articulación multisectorial en materia de política contra las drogas. Como se ha visto en las primeras secciones, desde la entrada en vigencia del Decreto Ley N° 20095, el Estado peruano ha dispuesto la generación de entidades cuya finalidad es la articulación de los esfuerzos estatales en la materia.





50











Gráfico 14. Línea de tiempo de las instituciones rectoras y articuladoras de la política contra las drogas

Elaboración propia

Como se observa, el esfuerzo por la articulación institucional del Estado no es nuevo. Sin embargo, durante los últimos años, una serie de dispositivos ha causado que exista poca claridad sobre el ejercicio efectivo de la rectoría. En tal sentido, una de las medidas planteadas como alternativa pasa por la constitución de un ente que expresamente asuma esta función. La creación de la Autoridad Nacional Contra las Drogas (ANCD) supone el traspaso de un organismo público ejecutor (actual situación orgánica de DEVIDA) a un organismo técnico-especializado adscrito a la PCM con autonomía administrativa, funcional y económica, con capacidad para formular, conducir, supervisar, monitorear y evaluar la Política Nacional contra las Drogas. Dicha ANCD tendrá participación directa para articular y coordinar la Política en los ámbitos del control de cultivos ilícitos, el control de los insumos químicos fiscalizados, el control de la producción y comercialización ilícita de drogas, el desarrollo alternativo, integral y sostenible, y la prevención del consumo de drogas.

Otra medida complementaria alude a la presencia efectiva y simultánea de las entidades del Estado que ejecutan medidas de política contra las drogas. Eso considera tanto las acciones en materia de Desarrollo Alternativo como de control de la producción y comercio ilícitos de cocaína. Sobre lo primero, el principal ejemplo de esta medida ha sido el fortalecimiento de la presencia de DEVIDA en el VRAEM. Como se sabe, desde mediados del 2014, como consecuencia de las resistencias locales a las medidas de control de cultivos, el gobierno del presidente Ollanta Humala dispuso la salida de DEVIDA del VRAEM. Durante este periodo, que como se observa en la Gráfico 15 es en el que se registra la mayor expansión de cultivos de hoja de coca en la zona, no se llevaron a cabo proyectos ni actividades del Desarrollo Alternativo.


51

Gráfico 15. Evolución de la superficie cultivada con hoja de coca en el VRAEM y periodo de ausencia de DEVIDA

Fuente: UNODC (2018) y DEVIDA (2020). Elaboración propia.

A finales del 2018, mediante Decreto Supremo N° 102-2018-PCM es que el gobierno del presidente Martín Vizcarra determina el retorno de DEVIDA a esta zona, como responsable de la estrategia de desarrollo denominada VRAEM 2021. Para la ejecución de esta estrategia, fue necesario diferenciar subzonas acordes a su propias dinámicas y realidades. En esta misma línea, se extendió la presencia efectiva de DEVIDA en la localidad. Luego de la medida tomada el 2014, la sede de la oficina se trasladó a Huamanga. Con la orden de que DEVIDA retorne al valle no solo se trasladó esta sede a Pichari (constituyéndose a su vez como Unidad Ejecutora en el centro del VRAEM), sino que también se instalaron oficinas de coordinación en Mazamari, Ayna y Anchihuay, cubriendo así el norte, centro y sur del valle, respectivamente. Asimismo, se contrató un número importante de personal técnico de la propia zona. De hecho, el 83% del personal técnico son naturales del VRAEM. Esta mejora en la presencia territorial ha sido central para la ejecución de los proyectos y actividades de DAIS en el VRAEM durante los últimos dos años.

Respecto al control de la producción y comercio ilícitos de cocaína la situación opera de manera semejante. Actualmente se define de manera anual qué localidades serán las priorizadas para las acciones de erradicación. Como consecuencia de ello, no todas las localidades en las que se presentan cultivos ilícitos son intervenidas de manera sostenida por estas acciones. Ello da un espacio para la resiembra, uno de los principales problemas para hacer sostenible la reducción de cultivos ilícitos. Así, una de las propuestas pasa por mantener las operaciones de erradicación de forma simultánea en las diversas localidades donde estos cultivos ilícitos tienen presencia. Naturalmente, una medida de esta naturaleza no solo requiere una cobertura logística considerable. También demanda un accionar coordinado y articulado con todas las intervenciones que generan incentivos para las actividades productivas lícitas.

Una discusión semejante sobre la presencia territorial efectiva refiere al control de los insumos químicos que se requieren para la producción ilícita de derivados cocaínicos. Es de conocimiento que esta labor se realiza desde la administración tributaria, de manera que SUNAT tiene el encargo de controlar la comercialización y el flujo de estos bienes fiscalizados. Por la naturaleza de este encargo, esta labor requiere de un acompañamiento cercano tanto de las fuerzas policiales (y armadas en las zonas declaradas en emergencia), como del Ministerio Público, en los casos en los que se requiera extender la intervención hacia el procesamiento penal. Las evidencias dan cuenta de que determinadas


52

rutas requieren puntos de control estrecho para evitar el desvío de estos bienes fiscalizados. De un lado, se parte de la idea de controlar el ingreso de estos bienes a las zonas de producción. Para tal fin, el Estado ha desplegado un esfuerzo importante para controlar los puntos de ingreso con la instalación de bases operativas de control de la SUNAT. Sin embargo, las evidencias también sugieren la importancia de controlar la salida de estos productos de las zonas de importación y producción, que se ubican principalmente en la franja costera del país.

Esta agenda de fortalecimiento institucional tanto en términos de los roles y presencia de las entidades públicas en las zonas que requieren atención, necesita un marco claro de políticas. Como también se ha visto en las primeras secciones, desde mediados de los años 90 el Estado peruano cuenta con instrumentos que delimitan los lineamientos de política en esta materia. Sin embargo, como también se ha visto en las secciones precedentes, estos instrumentos han tenido una jerarquía poco pertinente. De hecho, desde el 2002 hasta la fecha este papel ha estado plasmado en un instrumento con nivel de estrategia. En línea con la modernización del Estado y de la definición de políticas nacionales es que en el 2020 se dispone la elaboración y publicación de la Política Nacional contra las Drogas. Así, por primera vez desde que se gestó la institucionalidad para responder a este complejo problema público, el Estado peruano propone un instrumento de política con este nivel jerárquico.

El esfuerzo de construir una política nacional enmarcada en el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) demanda complementar el trabajo con la formulación del respectivo Plan Estratégico Multisectorial. Como lo prevén los lineamientos del SINAPLAN, este plan tiene por finalidad ser la hoja de ruta para la implementación de una política nacional, en este caso, de la Política Nacional contra las Drogas.

Este proceso de planeamiento estratégico demanda a su vez criterios de focalización de las intervenciones. Como se ha señalado anticipadamente, las medidas de política contra las drogas requieren considerar las cualidades específicas de los territorios afectados, a la par que un accionar simultáneo en todos estos espacios. Una lectura de lo trabajado durante los últimos años en esta materia da cuenta de que es posible tener resultados positivos si se tiene un trabajo integrado en cada localidad, pero también de la necesidad de que este trabajo opere de manera simultánea en las localidades afectadas, para así evitar que el fenómeno se desplace a otras localidades. Por tal motivo, un segundo instrumento propuesto para responder a esta agenda pasa por la definición de criterios de focalización que, basados en la dinámica del tráfico ilícito de drogas, permitan identificar zonas estratégicas de intervención.

Las Zonas Estratégicas de Intervención (ZEI) son áreas geográficas compuestas por un conjunto de distritos colindantes en los que se registra una alta concentración de las actividades del tráfico ilícito de drogas, en especial de los cultivos ilícitos, la producción ilícita y del comercio ilícito de drogas. En ese sentido, una ZEI determina el ámbito de intervención de las medidas comprendidas en la política nacional, con particular atención en lo referido al desarrollo alternativo y al control de la producción y comercio ilícito de drogas.

Toda esta lógica de reforzar el marco de políticas demanda, finalmente, tener correlato directo con los programas presupuestales, instrumentos que determinan la manera en que se asignan los recursos a las intervenciones estatales. Actualmente existen cuatro programas presupuestales referidos a la política contra las drogas: (1) Programa Presupuestal Gestión Integrada y Efectiva del Control de Drogas en el Perú (Giecod), (2) Programa Presupuestal de Reducción del Tráfico Ilícito de Drogas (RTID), (3) Programa Presupuestal de Desarrollo Alternativo, Integral y Sostenible (Pirdais) y (4) Programa Presupuestal de Prevención y Tratamiento del Consumo de Drogas (PTCD).


53

Elaboración propia

Este panorama ofrece dos problemas. Por un lado, la existencia de dos programas presupuestales orientados al control de la oferta (Rtid y Giecod), conlleva una dispersión en la programación de esta línea de medidas. De otro lado, subsiste la necesidad de articular estas medidas de control con las de DAIS. En tal sentido es que desde finales del 2019 DEVIDA ha propuesto la concentración de estos esfuerzos en dos programas presupuestales: uno enfocado en las medidas de prevención y tratamiento del consumo de drogas, signado por enfoques de salud pública; y otro concentrado en el abordaje integral y equilibrado de los territorios afectados por el tráfico ilícito de drogas.

Esta lógica de simplificación en la programación presupuestal requiere, a su vez, una lógica estratégica en la asignación de recursos del tesoro público, pero que implica dejar de lado una dinámica inercial en la asignación presupuestal (que no toma en cuenta la complejidad del problema del tráfico ilícito de drogas), hacia otra centrada en una programación trianual.

Tabla 13. Medidas y propuestas frente a los elementos centrales de la agenda de la Dimensión multisectorial

Elemento central de la agenda Medidas y propuestas

Fortalecimiento de la ins�tucionalidad en polí�ca contra las drogas.

Definición de la rectoría y de los mecanismos de ar�culación mul�sectorial en materia de polí�ca contra las drogas. Fortalecimiento de la presencia territorial de las medidas de polí�ca.

Actualización de instrumentos de polí�ca y ges�ón

Aprobación de la Polí�ca Nacional contra las Drogas y planes estratégicos mul�sectoriales. Aprobación de instrumentos de ges�ón para la focalización y la programación presupuestal estratégica Programación mul�anual del presupuesto des�nado a la polí�ca contra las drogas.

Seguimiento a metas e indicadores: intercambio de información.

Sistema de información para la lucha contra las drogas.

5. Los usos tradicionales e industriales de la hoja de coca como reto de política: ideas generales

En las secciones previas se ofrece una lectura de las medidas de política destinadas al control de la producción y el comercio ilícito de cocaína, considerando sus diversas implicancias. No obstante, para el Perú la hoja de coca no solo reviste atención en función de esta proyección ilícita. Existe un importante mercado que demanda hoja de coca para el consumo tradicional, así como como un progresivo incremento de sus usos industriales. De acuerdo con DEVIDA (2020, p. 34), se estima que alrededor de 11,713 toneladas métricas (tm) de hoja de coca se destinaron a estos fines en el 2019, de los cuales 10,601 tm fueron a abastecer los usos tradicionales. Lejos de lo que pudiera pensarse, estos


54

Gráfico 16. Evolución del número de consumidores de hoja de coca en el Perú

Fuente: INEI (2003; 2013; 2019)1/ De acuerdo con INEI (2019), la adquisición de hoja de coca incluye las personas que compran u obtienen hoja de coca (población demandante).

Es en virtud de esta demanda arraigada en tradiciones ancestrales y que se extiende a usos industriales, que el Estado peruano suscribió los instrumentos internacionales de fiscalización con reservas. De hecho, aunque con varias décadas de diferencia, en el año 2005 el Perú reconoció formalmente como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación a los usos culturales tradicionales de la hoja de coca (Resolución Directoral Nacional N° 1707/INC-2005). Sin embargo, este reconocimiento y reservas conlleva que el Estado tenga que implementar medidas que procuren que la producción de estos cultivos fiscalizados no se desvíe a la elaboración de derivados cocaínicos. Ya desde 1948, mediante Decreto Ley Nº 11046 se definió que el Estanco de la Coca tendría la responsabilidad de controlar el cultivo, distribución, consumo y exportación de hoja de coca. Este Decreto Ley señala en su primer considerando que el Perú es signatario de Convenios destinados a restringir el consumo de drogas, lo que haría referencia a las Convenciones generadas entre 1919 y 1948. En el año 1969 y ya ratificada la Convención Única de 1961, mediante el Decreto Ley N° 17525 se constituyó la Empresa de la Coca y Derivados, con una responsabilidad semejante. Hacia 1978, mediante el Decreto Ley N° 22095 se dispone que ENACO asuma el monopolio comercial de este producto vegetal, dándosele a su vez responsabilidades como tomar posesión física efectiva de toda la producción existente.

datos dan cuenta de un mercado de consumo de hoja de coca en expansión. Según el estudio del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI) en el que se soporta el análisis precedente, se ha reportado un incremento en el número de consumidores mayores de hoja de coca, pasando de sumar cerca de 4.6 millones de consumidores en el 2003, a bordear los 6 millones en el 2019 (INEI, 2003; 2009).


55

ENACO integra el inventario de medidas de control de cultivos de hoja de coca, centrando su atención en el mercado lícito destinado a abastecer el consumo tradicional y los emergentes usos industriales. Por la naturaleza de ENACO, solo aquello que se cultive y produzca dentro del flujo de su circuito monopólico se encuentra acorde con la ley. En contraposición, todo lo que se realice fuera de ese margen es susceptible de medidas de interdicción. Entre estas no solo se encuentra la erradicación de cultivos ilícitos, sino también la incautación de la hoja de coca y, eventualmente, de los derivados que se encuentren fuera del flujo de este circuito. A partir de estas ideas, es posible sostener que en el Perú existen dos mercados de consumo de hoja de coca: uno que abastece la producción ilícita de derivados cocaínicos y otro que da cobertura al consumo tradicional y los usos industriales. En las secciones precedentes se ha discutido en extenso las implicancias y complejidades del control del primero de estos mercados, relativas a los daños que genera su explosiva expansión en las zonas de producción. Sin embargo, el control del mercado que abastece la demanda de hoja de coca para el consumo tradicional y los usos industriales no es ajeno a factores que limitan las posibilidades de control.

El punto de partida tiene que ver con el padrón de los agricultores cocaleros autorizados para llevar a cabo de este cultivo. La primera versión de este padrón fue elaborada en 1978 y se actualizó en el año 1998, constituyendo lo que actualmente se denomina el Padrón Bruto de ENACO (PBE). Luego esta actualización, en el PBE se registran de 34,245 licencias correspondientes a 31,886 agricultores cocaleros, cuyos cultivos de hoja de coca sumarían 22,094 hectáreas (DEVIDA, 2020, p. 28). De acuerdo con lo declarado por los propios productores al momento del registro, esta superficie produce cerca de 12,199 toneladas métricas de hoja de coca. Sin embargo, si se aplica el último factor de rendimiento de hoja de coca por hectárea (rendimiento de 2.43 tm/ha, identificado por la DEA al 2018), se obtiene que esta superficie está en capacidad de producir cerca de 53, 688 toneladas métricas anuales.

En este punto de partida se observan dos factores. De un lado, el estatus de las licencias emitidas en el marco de este registro. Desde el registro inicial y pasando por su última actualización hasta la fecha, varios de los productores registrados han fallecido heredando sus predios, o han vendido los mismos a otros agricultores. Sin embargo, estas transacciones no han sido registradas en el PBE. A esto se debe sumar que el PBE no cuenta con un catastro que permita saber la delimitación precisa de los referidos predios. Como consecuencia, el PBE es una referencia poco clara sobre cuál es el punto de partida para definir de donde provienen los cultivos lícitos. De otro lado, y como se observa en el párrafo precedente, si bien la producción de hoja de coca autodeclarada supera ligeramente la demanda estimada de hoja de coca para el consumo tradicional y los usos industriales, la proyección de esta producción a partir de los últimos factores de rendimiento disponibles casi duplica esta demanda tradicional e industrial. En esa línea, como se observa en el Gráfico 17, hay un desfase importante entre lo que requiere este mercado y, en teoría, lo que sería abarcado por el PBE.


56

Gráfico 17. Producción potencial de hoja de coca según el PBE y demanda del mercado para el consumo tradicional e industrial

Fuente: DEVIDA (2020) y ENACO (2020). Elaboración propia.

Los factores que limitan el control se extienden a las siguientes actividades del flujo del circuito monopólico de ENACO: la adquisición de la hoja de coca. Como se ha visto ya, en el Perú se producen anualmente 126,603 toneladas métricas de hoja de coca. Si se considera que para el consumo tradicional y los usos industriales se demanda poco menos de 12 mil toneladas, se identifica que más del 90% de la hoja de coca que se produce en el país se desviaría a la producción ilícita de cocaína. Si bien corresponde que esta sobreproducción sea abordada por las medidas de control de los cultivos ilícitos, lo concreto es que da origen a dos factores que limitan el control del mercado que abastece la demanda tradicional e industrial. De un lado, los precios que ofrecen los acopiadores que adquieren hoja de coca para la producción ilícita de cocaína superan lo ofrecido por ENACO. Aun cuando algunos estudios sostienen que las variaciones de los precios de ENACO se dan como respuesta a las variaciones de los precios del tráfico ilícito de drogas, lo concreto es que no existe evidencia de que los montos establecidos por esta empresa pública sean fijados siguiendo criterios económicos. En esa línea, como se observa en el Gráfico 18, los precios fuera del circuito de ENACO hace siempre más atractivos que los propuestos por esta empresa pública.

2160

11713

49035

Demanda de hoja de cocacontrolada por ENACO

Demanda de hoja de coca parael consumo tradicional y usos

industriales al 2019

Producción de hoja de cocaestimada según lo declarado en

el PEB y rendimientopromedio al 2430 Kg/ha/año


57

Gráfico 18. Evolución de los precios de hoja de coca para el mercado tradicional 2013 – 2018 (en hectáreas)

Fuente: ENACO (2019), DEVIDA (2020). Elaboración propia.

12.0012.90 13.30

10.40 11.00 11.00

7.19 7.22 7.23 7.25 7.23 7.45

2013 2014 2015 2016 2017 2018

Precio de compra de hoja de coca por comerciantes ajenos a ENACO

Precio de compra de hoja de coca por ENACO

El segundo problema refiere a un aspecto logístico: aun cuando ENACO procura incrementar su presencia en las diferentes zonas de producción, el productor cocalero debe desplazarse desde sus campos de cultivo hacia los almacenes de esta empresa pública. En contraste, de acuerdo con las evidencias de investigación, los acopiadores del mercado ilícito compran la producción directamente del campo. Inclusive se reporta que estas compras se dan por anticipado, de forma que el agricultor recibe el dinero con el compromiso de entregar el producto una vez cosechado. Estos dos factores asociados al mercado ilícito -precios más atractivos y mayores facilidades logísticas-, devienen en importantes distorsiones para el mercado que abastece la demanda de hoja de coca para consumo tradicional y usos industriales. Como consecuencia, el mercado ilícito genera mayores incentivos para el crecimiento de esta actividad productiva agrícola.

Estas distorsiones deben leerse de manera complementaria a las actividades de comercialización de hoja de coca dentro del circuito monopólico de ENACO. Como se ha señalado, el mercado de hoja de coca para el consumo tradicional y usos industriales demanda cerca de 12 mil toneladas anuales. Sin embargo, de acuerdo con los reportes de la propia empresa pública, para el periodo 2014-2018, a través de esta se movilizan anualmente cerca de 1,723 toneladas métricas en promedio, vale decir, tan solo el 14.36% del total requerido para el consumo tradicional e industrial. Aun cuando se trata de mercados distintos, abonan a esta situación los mismos incentivos económicos y barreras logísticas descritos líneas arriba. Como consecuencia de ello, un tramo muy importante de este mercado es abastecido mediante circuitos de contrabando, que también ofrece mejores precios y mayores facilidades logísticas para los productores cocaleros.

Las evidencias dan cuenta de que estos circuitos de contrabando no solo abastecen el consumo tradicional individual y doméstico, sino que también cubren parte importante de los usos industriales. Así, por ejemplo, un estudio de observación empírica en cuatro ciudades del Perú muestra que el 80% de productos industrializados derivados de la hoja de coca encontrados no tenía sello ni registro de ENACO; y sobre los filtrantes de hoja de coca, el estudio señala que el 88% de hoja de coca para elaborar filtrantes podría no provenir de ENACO (DEVIDA, 2020, p.36).


El Gráfico 19 sintetiza los factores que limitan el control de la hoja de coca que abastece el mercado de consumo tradicional e industrial por parte de ENACO. Como se observa, estos factores se disponen a lo largo del flujo de este circuito monopólico, representando barreras efectivas para el control. Como consecuencia de ello, y como se observa en el Gráfico 20, estas limitaciones dejan un importante margen de hoja de coca no controlada. En su gran mayoría, esta hoja de coca se destina al mercado que abastece la producción ilícita de cocaína. Sin embargo, también cubre la hoja de coca que se destina al consumo tradicional y los usos industriales, siguiendo circuitos de contrabando. Resulta particular identificar que estos circuitos informales también abastecen productos derivados que luego se comercializan formalmente, contando con las licencias correspondientes y pagando impuestos.

58

Elaboración propia


En este aspecto, uno de los factores que incide en la posibilidad de que estos productos industriales sean abastecidos por canales del contrabando es la disociación que existe entre el control efectuado por ENACO y el que realizan otras entidades públicas dedicadas a la fiscalización de productos alimenticios. A manera de ejemplo, como lo señalan las evidencias, una muestra importante de los productos comercializados en el mercado formal y que contienen hoja de coca, cuentan con registro sanitario (emitido por entidades del sector salud) y con registro único de contribuyentes (emitido por la administración tributaria peruana), muy a pesar de que el insumo principal -la hoja de coca- proviene de cadenas informales y/o ilícitas.

Gráfico 19. Factores que limitan el control de la hoja de coca que abastece el mercado de consumo tradicional e industrial, de acuerdo con el flujo de circuito monopólico de ENACO

59


Es preciso entender que el control de los cultivos, la producción y el comercio de hoja de coca tiene un impacto en la producción ilícita de cocaína. No en vano estas medidas forman parte de la agenda de compromisos internacionales orientados a responder a este problema global. Aun con las limitaciones descritas, el control efectivo que ejerce ENACO sobre las 1,357 toneladas de hoja de coca que al 2018 pasan por sus circuitos, evitan la producción ilícita de 6.2 toneladas de cocaína. Sin embargo, si esta empresa pública estuviese en capacidad de controlar la totalidad de lo que demanda el mercado de consumo tradicional y usos industriales, los factores de conversión disponibles señalan que se garantizaría evitar la producción de 54.55 toneladas de cocaína. Aun cuando se asume que la hoja de coca que se destina a este mercado nunca llega a convertirse en cocaína, el hecho de que ENACO tenga capacidad de incorporarlos a sus circuitos monopólicos, apunta precisamente a garantizar que esta situación ilícita nunca se materialice.

Esta cuestión reviste mayor importancia si se considera el total de la producción potencial de hoja de coca que corresponde a lo registrado en el Padrón Bruto de ENACO. De acuerdo con las estimaciones, con el total de la producción de esta hoja de coca (53,688 toneladas) se podrían producir potencialmente 244 toneladas de cocaína. Cabe mencionar que esto representaría un esfuerzo importante para el Estado ya que, como se ha señalado, este total excede en un 78% lo demandado para el consumo tradicional y los usos industriales. Sin embargo, teniendo en perspectiva la situación actual, significaría que se evite la producción del 59% de la cocaína que potencialmente se produce actualmente.

Como se observa, la agenda de fortalecimiento del circuito productivo y comercial de hoja de coca que se destina al consumo tradicional y los usos industriales no es poco relevante de cara los objetivos de la política contra las drogas. Si uno de estos objetivos es evitar que se produzca y comercialice ilícitamente cocaína destinada al mercado global, estas medidas de control del mercado de consumo tradicional e industrial significarían un aporte sustantivo. Naturalmente, esto requiere que se sumen

Fuente: DEVIDA (2020) y ENACO (2020). Elaboración propia.

Gráfico 20. Estructura básica de la circulación de la hoja de coca según mercados de destino y fortalezcan las medidas de control del mercado ilícito. Así, la definición y el control de lo destinado al mercado tradicional e industrial ofrece mayor claridad sobre las exigencias de control de lo ilícito pues, como se señaló al inicio de esta sección, debe considerarse que todo aquello que circula fuera de estos límites monopólicos se encuentra reñido con la ley. En ese sentido, las medidas de control se disponen como cercos perimétricos sucesivos integrados -en orden secuencial- por (1) el control de la producción lícita de hoja de coca, (2) la erradicación de los cultivos ilícitos y (3) la interdicción de la hoja de coca y de los derivados cocaínicos.

Tabla 14. Proyecciones del control de la producción y el comercio ilícito de cocaína a partir del fortalecimiento de las medidas de política disponibles

60


Es preciso entender que el control de los cultivos, la producción y el comercio de hoja de coca tiene un impacto en la producción ilícita de cocaína. No en vano estas medidas forman parte de la agenda de compromisos internacionales orientados a responder a este problema global. Aun con las limitaciones descritas, el control efectivo que ejerce ENACO sobre las 1,357 toneladas de hoja de coca que al 2018 pasan por sus circuitos, evitan la producción ilícita de 6.2 toneladas de cocaína. Sin embargo, si esta empresa pública estuviese en capacidad de controlar la totalidad de lo que demanda el mercado de consumo tradicional y usos industriales, los factores de conversión disponibles señalan que se garantizaría evitar la producción de 54.55 toneladas de cocaína. Aun cuando se asume que la hoja de coca que se destina a este mercado nunca llega a convertirse en cocaína, el hecho de que ENACO tenga capacidad de incorporarlos a sus circuitos monopólicos, apunta precisamente a garantizar que esta situación ilícita nunca se materialice.

Esta cuestión reviste mayor importancia si se considera el total de la producción potencial de hoja de coca que corresponde a lo registrado en el Padrón Bruto de ENACO. De acuerdo con las estimaciones, con el total de la producción de esta hoja de coca (53,688 toneladas) se podrían producir potencialmente 244 toneladas de cocaína. Cabe mencionar que esto representaría un esfuerzo importante para el Estado ya que, como se ha señalado, este total excede en un 78% lo demandado para el consumo tradicional y los usos industriales. Sin embargo, teniendo en perspectiva la situación actual, significaría que se evite la producción del 59% de la cocaína que potencialmente se produce actualmente.

Como se observa, la agenda de fortalecimiento del circuito productivo y comercial de hoja de coca que se destina al consumo tradicional y los usos industriales no es poco relevante de cara los objetivos de la política contra las drogas. Si uno de estos objetivos es evitar que se produzca y comercialice ilícitamente cocaína destinada al mercado global, estas medidas de control del mercado de consumo tradicional e industrial significarían un aporte sustantivo. Naturalmente, esto requiere que se sumen

y fortalezcan las medidas de control del mercado ilícito. Así, la definición y el control de lo destinado al mercado tradicional e industrial ofrece mayor claridad sobre las exigencias de control de lo ilícito pues, como se señaló al inicio de esta sección, debe considerarse que todo aquello que circula fuera de estos límites monopólicos se encuentra reñido con la ley. En ese sentido, las medidas de control se disponen como cercos perimétricos sucesivos integrados -en orden secuencial- por (1) el control de la producción lícita de hoja de coca, (2) la erradicación de los cultivos ilícitos y (3) la interdicción de la hoja de coca y de los derivados cocaínicos.

Tabla 14. Proyecciones del control de la producción y el comercio ilícito de cocaína a partir del fortalecimiento de las medidas de política disponibles

Elaboración propia

Volumen de hoja de coca

Volumen equivalente de cocaína

Producción potencial evitada mediante acciones de erradicación 45000 Tm 206 Tm

Producción potencial evitada mediante consumo tradicional y usos industriales

Producción potencial evitada mediante consumo tradicional y usos industriales controlada por ENACO

2160 Tm 9.8 Tm

Producción potencial evitada mediante consumo tradicional y usos industriales no controlada por ENACO (Contrabando)

11,760 Tm 54 Tm

Total 73180 Tm 269.8 Tm

Producción potencial según lo registrado en el PBE 49,355 Tm 224.3 Tm

Escenario 1. No se ejecutan medidas de erradicación, ni existen el consumo tradicional y ni los usos industriales

Controlado 0 0

Disponible 126,000 572.7 Tm

Escenario 2. Se ejecutan medidas de erradicación y existe el consumo tradicional y los usos industriales.

Controlado 34,000 154.5 Tm


Escenario 3. Se ejecutan medidas de erradicación y se controla la superficie registrada en el PBE

Controlado 61,068 277.6 Tm


61


Por otro lado, más allá de que este control de la hoja de coca sea parte de una agenda de política contra las drogas, para el caso peruano reviste particular importancia debido al arraigo cultural de estas prácticas. En esa línea, estos sistemas de control deben verse desde la perspectiva de la defensa y protección de esta práctica tradicional -y de sus emergentes proyecciones industriales lícitas-, de su perversa adscripción a la producción ilícita de cocaína. Así, fortalecer los circuitos de producción y comercio que abastecen el mercado de consumo tradicional y usos industriales, resulta una ruta concreta de reivindicación y protección de esta hoja sagrada y de quienes se encuentran involucrados en su cultivo y consumo.

Este control también abre una gama importante de oportunidades. De un lado, evitar su expansión dañina que afecta Áreas Naturales Protegidas y amenaza a los integrantes y dirigentes de Comunidades Nativas. A su vez, brinda la opción de cautelar su producción orgánica, a fin de que se proteja la salud de los consumidores de esta hoja, garantizando que la calidad de este producto vegetal cumpla con estándares sanitarios mínimos (cosa extensamente afectada dado el actual uso intensivo de agroquímicos). Asimismo, representa una oportunidad de reivindicación de los agricultores cocaleros, sostenidamente estigmatizados por la vinculación de este cultivo a la cadena productiva ilícita de cocaína, marcando una línea clara con quienes se dedican a esta producción lícita y quiénes no. Finalmente, y no por eso menos importante, y para procurar mejoras económicas en la producción de hoja de coca, también significa una oportunidad para ampliar la producción industrial de derivados de hoja de coca. En esa línea, en varios sentidos, esta agenda representa una mejora sustantiva para la situación de una planta sagrada como hoja de coca que ahora se encuentra amenazada por las redes criminales del tráfico ilícito de cocaína.

62


BibliografíaAllen, C. M. (2005). An Industrial Geography of Cocaine (1 edition). Nueva York: Routledge.

Bastos, F. et al. (2017). III Levantamento Nacional sobre o uso de drogas pela população brasileira. Rio de Janeiro: FIOCRUZ/ICICT.

Caulkins, J. P., Disley, E., Tzvetkova, M., Pardal, M., Shah, H., & Zhang, X. (2016). Modeling the structure and operation of drug supply chains: The case of cocaine and heroin in Italy and Slovenia. International Journal of Drug Policy, 31, 64-73.

CEPLAN (2018). Guía de Políticas Nacionales. Lima: CEPLAN.

CONALTID (2016) Estrategia de lucha contra el narcotráfico y control de cultivos excedentarios de coca 2016-2020. La Paz: Consejo Nacional de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID).

Del Olmo, R. (1975). La sociología política de las drogas. Caracas: Universidad Centro de Venezuela.

DEVIDA (2015). Recuperando el Monzón. Lima: DEVIDA.

DEVIDA (2017). Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas 2017-2021. Lima: DEVIDA.

DEVIDA (2020). Política Nacional Contra las Drogas al 2030. Lima: DEVIDA.

DEVIDA (2020). Monitoreo de precios de hoja de coca y derivados cocaínicos. Consulta: 12 de agosto de 2021. https://sistemas.devida.gob.pe/siscod/indicadores

Dreyfus, P. G. (1999). When all the evils come together: Cocaine, corruption, and Shining Path in Peru's Upper Huallaga Valley, 1980 to 1995. J. Contemp. Crim. Just., 15, 370.

ENACO (2019) Memoria Anual 2018. Lima: ENACO

Giménez-Salinas Framis, A. (2018). El tráfico de cocaína como mercado ilícito global: el papel de España. Real Instituto Elcano, 19th April, 2-47.

Gootenberg, P. (2003) Between coca and cocaine: A century or more of US-Peruvian drug paradoxes, 1860–1980. Hispanic American Historical Review, 2003, vol. 83, no 1, p. 119-150.

Gootenberg, P. (2006) Cocaine in Chains: The Rise and Demise. En Eds. Topik, S; Marichal, C; Frank, Z. From silver to cocaine: Latin American commodity chains and the building of the world economy, 1500–2000. Duke University Press.

INEI (2015). Análisis de los resultados de la Encuesta de Hogares sobre Demanda de Hoja de Coca. Lima: INEI.

INEI (2019). Encuesta Nacional de Hogares Sobre Consumo Tradicional de la Hoja de Coca 2019: Informe Final. Lima: INEI.

Kenney, M. (2007). From Pablo to Osama: Trafficking and Terrorist Networks, Government Bureaucracies, and Competitive Adaptation. College Park, PA: Penn State Press.

Kenney, M. (2011). Hotbed of radicalization or something else?: An ethnographic exploration of a Muslim neighborhood in Ceuta. Terrorism and Political Violence, 23(4), 537-559.

Macroconsult (2008). El modelo de Desarrollo Alternativo de la Región San Martín: un estudio de caso de Desarrollo Económico Local. UNODC-DEVIDA-USAID: Lima.

Maldonado, L. (2009). El desarrollo alternativo dentro de la estrategia antidrogas modelos de intervención del PDA. Documento inédito. Lima: DEVIDA.

MINJUSTICIA (2018) Ruta futuro: Política integral para enfrentar el problema de las drogas 2018-2022. Bogotá: Ministerio de Justicia y del Derecho.

Olavarría Gambi, M. (2007). Conceptos básicos en el análisis de políticas públicas. Documentos de trabajo Nº11. INAP.

Orche, E. (2008). Coca y minería en el Alto Perú durante el periodo colonial. De re metallica (Madrid): revista de la Sociedad Española para la Defensa del Patrimonio Geológico y Minero, (10), 99-107.

Reuter, P. (2014). Drug markets and organized crime. The Oxford handbook of organized crime, 359-381.

Rowstorowski, M. (1973). Plantaciones prehispánicas de coca en la vertiente del Pacifico. Revista del Museo Nacional, 39, 193-224.

Saignes, T. (1988). Capoche, Potosí y la coca. El consumo popular de estimulantes en el siglo XVII. Revista de Indias, 48, 182.

Santoni, M., & Torres, G. (2010). La coca (erythroxylum coca). Masticando su historia. Revista Kallawaya. Instituto de Investigaciones en Antropología Médica y Nutricional. Número especial “La hoja de coca y el coqueo”. La Plata-Salta.

Subirats, J. (2012). Nuevos tiempos, ¿nuevas políticas públicas? Explorando caminos de respuesta. Revista del CLAD Reforma y Democracia, (54), 5-32.

Thoumi, F. E. (2003). Illegal Drugs, Economy, and Society in the Andes. Washington DC.: Woodrow Wilson Center Press with Johns Hopkins University Pres.

Thoumi, F. E. (2015). Debates y paradigmas de las políticas de drogas en el mundo y los desafíos para Colombia. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas.

UNODC (2004-2020) World Drug Reports and Global Illicit Drug Trends. 12 de agosto de 2021. https://wdr.unodc.org/wdr2020/en/previous-reports.html

UNODC (2018) Monitoreo de cultivos de coca 2017. Lima: UNODC.

UNODC (2020) Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2019. Bogotá: UNODC-SIMCI

UNODC (2020) Monitoreo de cultivos de coca 2019. La paz: UNODC.

Zevallos, N. (2017). Dinámicas locales en torno al cultivo de hoja de coca: elementos para el estudio desde el mercado ilegal de la cocaína. Revista de Ciencia Política y Gobierno, 4(7), 9-29.

63


BibliografíaAllen, C. M. (2005). An Industrial Geography of Cocaine (1 edition). Nueva York: Routledge.

Bastos, F. et al. (2017). III Levantamento Nacional sobre o uso de drogas pela população brasileira. Rio de Janeiro: FIOCRUZ/ICICT.

Caulkins, J. P., Disley, E., Tzvetkova, M., Pardal, M., Shah, H., & Zhang, X. (2016). Modeling the structure and operation of drug supply chains: The case of cocaine and heroin in Italy and Slovenia. International Journal of Drug Policy, 31, 64-73.

CEPLAN (2018). Guía de Políticas Nacionales. Lima: CEPLAN.

CONALTID (2016) Estrategia de lucha contra el narcotráfico y control de cultivos excedentarios de coca 2016-2020. La Paz: Consejo Nacional de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID).

Del Olmo, R. (1975). La sociología política de las drogas. Caracas: Universidad Centro de Venezuela.

DEVIDA (2015). Recuperando el Monzón. Lima: DEVIDA.

DEVIDA (2017). Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas 2017-2021. Lima: DEVIDA.

DEVIDA (2020). Política Nacional Contra las Drogas al 2030. Lima: DEVIDA.

DEVIDA (2020). Monitoreo de precios de hoja de coca y derivados cocaínicos. Consulta: 12 de agosto de 2021. https://sistemas.devida.gob.pe/siscod/indicadores

Dreyfus, P. G. (1999). When all the evils come together: Cocaine, corruption, and Shining Path in Peru's Upper Huallaga Valley, 1980 to 1995. J. Contemp. Crim. Just., 15, 370.

ENACO (2019) Memoria Anual 2018. Lima: ENACO

Giménez-Salinas Framis, A. (2018). El tráfico de cocaína como mercado ilícito global: el papel de España. Real Instituto Elcano, 19th April, 2-47.

Gootenberg, P. (2003) Between coca and cocaine: A century or more of US-Peruvian drug paradoxes, 1860–1980. Hispanic American Historical Review, 2003, vol. 83, no 1, p. 119-150.

Gootenberg, P. (2006) Cocaine in Chains: The Rise and Demise. En Eds. Topik, S; Marichal, C; Frank, Z. From silver to cocaine: Latin American commodity chains and the building of the world economy, 1500–2000. Duke University Press.

INEI (2015). Análisis de los resultados de la Encuesta de Hogares sobre Demanda de Hoja de Coca. Lima: INEI.

INEI (2019). Encuesta Nacional de Hogares Sobre Consumo Tradicional de la Hoja de Coca 2019: Informe Final. Lima: INEI.

Kenney, M. (2007). From Pablo to Osama: Trafficking and Terrorist Networks, Government Bureaucracies, and Competitive Adaptation. College Park, PA: Penn State Press.

Kenney, M. (2011). Hotbed of radicalization or something else?: An ethnographic exploration of a Muslim neighborhood in Ceuta. Terrorism and Political Violence, 23(4), 537-559.

Macroconsult (2008). El modelo de Desarrollo Alternativo de la Región San Martín: un estudio de caso de Desarrollo Económico Local. UNODC-DEVIDA-USAID: Lima.

Maldonado, L. (2009). El desarrollo alternativo dentro de la estrategia antidrogas modelos de intervención del PDA. Documento inédito. Lima: DEVIDA.

MINJUSTICIA (2018) Ruta futuro: Política integral para enfrentar el problema de las drogas 2018-2022. Bogotá: Ministerio de Justicia y del Derecho.

Olavarría Gambi, M. (2007). Conceptos básicos en el análisis de políticas públicas. Documentos de trabajo Nº11. INAP.

Orche, E. (2008). Coca y minería en el Alto Perú durante el periodo colonial. De re metallica (Madrid): revista de la Sociedad Española para la Defensa del Patrimonio Geológico y Minero, (10), 99-107.

Reuter, P. (2014). Drug markets and organized crime. The Oxford handbook of organized crime, 359-381.

Rowstorowski, M. (1973). Plantaciones prehispánicas de coca en la vertiente del Pacifico. Revista del Museo Nacional, 39, 193-224.

Saignes, T. (1988). Capoche, Potosí y la coca. El consumo popular de estimulantes en el siglo XVII. Revista de Indias, 48, 182.

Santoni, M., & Torres, G. (2010). La coca (erythroxylum coca). Masticando su historia. Revista Kallawaya. Instituto de Investigaciones en Antropología Médica y Nutricional. Número especial “La hoja de coca y el coqueo”. La Plata-Salta.

Subirats, J. (2012). Nuevos tiempos, ¿nuevas políticas públicas? Explorando caminos de respuesta. Revista del CLAD Reforma y Democracia, (54), 5-32.

Thoumi, F. E. (2003). Illegal Drugs, Economy, and Society in the Andes. Washington DC.: Woodrow Wilson Center Press with Johns Hopkins University Pres.

Thoumi, F. E. (2015). Debates y paradigmas de las políticas de drogas en el mundo y los desafíos para Colombia. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas.

UNODC (2004-2020) World Drug Reports and Global Illicit Drug Trends. 12 de agosto de 2021. https://wdr.unodc.org/wdr2020/en/previous-reports.html

UNODC (2018) Monitoreo de cultivos de coca 2017. Lima: UNODC.

UNODC (2020) Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2019. Bogotá: UNODC-SIMCI

UNODC (2020) Monitoreo de cultivos de coca 2019. La paz: UNODC.

Zevallos, N. (2017). Dinámicas locales en torno al cultivo de hoja de coca: elementos para el estudio desde el mercado ilegal de la cocaína. Revista de Ciencia Política y Gobierno, 4(7), 9-29.

T/ (51-1) 207-4800M/ [email protected]/ www.gob.pe/devidaD/ Av. Benavides 2199 - B - Lima 18 - Perú / DEVIDA PERÚ

LIBRO BLANCO Completo

Documents

Transcript of LIBRO BLANCO Completo