Las políticas de integración social de los inmigrantes ... · Julio Iglesias de Ussel,...

Julio Iglesias de Ussel, catedrtico de Sociologa en la Universidad Complutense de Madrid, ha ocupado anteriormente la misma ctedra en la Universidad de Granada. Es acadmico de nmero de la Real Academia de Ciencias Morales y Polticas, as como miembro fundador de la Academia de Ciencias Sociales y del Medio Ambiente de Andaluca, y de la Real Academia de la Mar. Ha sido decano de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad de Granada y presidente de la Comisin de Ciencias Sociales de la Comisin Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI), en la Agencia Nacional de Evaluacin Prospectiva (ANEP). Perteneci al Consejo de Universidades Andaluzas y, entre los aos 2000 y 2004, fue secretario de Estado de Universidades. Form parte de la delegacin oficial espaola en las reuniones de Praga y Berln del proceso de Bolonia. Ha dirigido ms de treinta tesis doctorales, grupos de investigacin, reuniones cientficas y congresos nacionales e internacionales, y pertenece a los consejos de redaccin de diversas revistas de ciencias sociales. Autor de ms de treinta libros y de un centenar de captulos y artculos profesionales, su produccin cientfica cubre temas de sociologa del cambio social, de la familia y de la vida cotidiana. Sus ltimas investigaciones versan sobre la integracin de la inmigracin en Espaa, los matrimonios jvenes en Espaa, y los sistemas y polticas de educacin superior.

El reconocido socilogo Julio Iglesias de Ussel, junto con el equipo al que dirige, se adentra en esta obra en el mbito de las migraciones y, en concreto, en las polticas de integracin social de los inmigrantes en Espaa, con cono-cimiento de causa y rigor cientfico.

La presente obra resulta de obligada referencia para los estudiosos y expertos de las necesarias polticas de integracin, ms all de las estrictamente orien-tadas al control policial, en frontera o por cuotas de entrada, que mayormente han preocupado y se han aplicado en Europa.

La investigacin llevada a cabo sobre la integracin social de los inmigrantes ofrece la singularidad de enfocar el tema centrndose en las distintas comu-nidades autnomas espaolas. Ciertamente, cuanto ms cerca est el ncleo de decisin y poder sobre los administrados, ms eficientes sern las polticas que la Administracin disee.

Otro aspecto de gran relevancia del libro es el de la evaluacin de las polticas de integracin como polticas pblicas. Una resuelta y eficiente integracin de los inmigrantes refuerza la cohesin social, no slo administrativa y pol-ticamente en cuanto a comunidades autnomas, sino como sociedad plural que es Espaa. Esta monografa ayuda a encarar y aceptar con naturalidad esa realidad.

Carlota Sol Catedrtica de Sociologa

Universidad Autnoma de Barcelona

9 7 8 8 4 9 6 5 1 5 9 3 2

ISBN 978-84-96515-93-2

www.fbbva.es

La gestin del fenmeno inmigratorio supone uno de los principales retos para el modelo autonmico del Estado del bienestar, donde las polticas de integracin reclaman para s un protagonismo propio. Esta monografa ofrece un anlisis sociolgico de la legislacin espaola sobre inmigracin en el contexto jurdico europeo.

La obra ofrece un anlisis global de los Planes de Integracin de las comunidades autnomas. Se aborda, asimismo, el concepto de integracin social para poder identificarlo de manera ms clara en los Planes regionales.

El estudio se centra en un anlisis descriptivo comparativo de las reas de actuacin (acogida, educacin, empleo, servicios sociales, salud, participacin, vivienda, sensibilizacin e igualdad de trato) en los doce Planes Autonmicos de Integracin Social.

Finalmente, se analizan los Planes autonmicos de cinco de las comunidades con mayor proporcin de poblacin inmigrada con el fin de valorar si existe un modelo espaol propio de inmigracin, al igual que existen los modelos ingls, francs o alemn.

La obra est dirigida tanto a investigadores en la materia, como a todos los profesionales que prestan sus servicios en el rea de la inmigracin ya sea en la Administracin Pblica, o en ONG y otros organismos independientes.

las polticas de integracin social de los inmigrantes en las comunidades autnomas espaolas

Julio Iglesias de Ussel (Ed.)

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las polticas de integracin social de los inmigrantes en las comunidades

autnomas espaolas

Las polticas de integracin social de los inmigrantes

en las comunidades autnomas espaolas

Edicin a cargo deJulio Iglesias de Ussel

Antonio Trinidad RequenaRosa M. Soriano MirasCarmen Alemn Bracho

Francisco Javier Cantn Correalvaro Morcillo Espina

La decisin de la Fundacin BBVA de publicar el presente libro no implica

responsabilidad alguna sobre su contenido ni sobre la inclusin, dentro de esta

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por escrito del titular del copyright.

datos internacionales de catalogacin

Las polticas de integracin social de los inmigrantes

en las comunidades autnomas espaolas / Antonio

Trinidad Requena... [et al.] ; editado por Julio Iglesias de

Ussel. 1. ed. Bilbao : Fundacin BBVA, 2010.

597 p. ; 24 cm

isbn: 978-84-96515-93-2

1. Integracin de los migrantes. 2. Comunidades autno-

mas. I. Trinidad Requena, Antonio. II. Iglesias de Ussel, Julio.

III. Fundacin BBVA, ed.

314.742 (460)

Los libros editados por la Fundacin BBVA estn elaborados sobre papel con un 100% de fibras recicladas, segn las ms exigentes normas ambientales europeas.

Primera edicin, febrero de 2010

los autores, 2010

Fundacin BBVA, 2010Plaza de San Nicols, 4. 48005 Bilbao

imagen de cubierta: Frederic Amat, Vegap, Madrid, 2010Sin ttulo, 2006Aguatinta y aguafuerte, 593 810 mmColeccin de Arte Grfico ContemporneoFundacin BBVA Calcografa Nacional

isbn: 978-84-96515-93-2depsito legal: M-1886-2010

edicin y produccin: Ibersaf Editorescomposicin y maquetacin: Ibersaf Industrial, S.L.impresin y encuadernacin: Ibersaf Industrial, S.L.

Impreso en Espaa - Printed in Spain

n d I C E

Introduccin: el contexto y el punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

primera parteEl marco legal y normativo de las polticas de integracin social de los inmigrantes

1. Los instrumentos jurdicos de la inmigracin: una aproximacin sociolgica

1.1. Estudios sobre el tema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

1.2. El marco jurdico estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

1.3. El marco jurdico internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

1.3.1. Instrumentos jurdicos internacionales claves

en el estudio de las migraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

1.3.2. El control de flujos frente a la integracin social

como instrumentos jurdicos en el marco de la UE . . . . . . . 66

1.4. Anlisis descriptivo e interpretativo de la Ley Orgnica 4/2000

(LODLE) con sus modificaciones y del Reglamento . . . . . . . . . . . . . . . . 75

1.4.1. Caractersticas principales de la LO 4/2000

y sus reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

1.4.2. Los trminos de la Ley y su anlisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

1.4.3. Los principios subyacentes de la Ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

1.4.4. Anlisis comparativo entre la LODLE y su Reglamento . . . 93 1.5. El control social como eje estructurador de la LODLE

y la aplicacin de su Reglamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

1.6. Elementos secundarios en la LODLE asociados

al control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

2. Los Planes de Integracin de las comunidades autnomas 2.1. Los Planes Nacionales de Integracin Social: la antesala

de los Planes regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

2.2. Conceptos y modelos acerca de la integracin social

de los inmigrantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

2.2.1. Modelo asimilacionista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

2.2.2. Modelos en los que prima la idea de la adaptacin

mutua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

2.2.3. Modelo aislacionista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

2.3. El concepto de integracin en el marco de los Planes

regionales de Integracin Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

2.4. Enfoque de los Planes, premisas y principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

2.4.1. Bidireccionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

2.4.2. Corresponsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

2.4.3. Enfoque global-(integral) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

2.4.4. Coordinacin-cooperacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

2.4.5. Normalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

2.4.6. Transversalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

2.4.7. Igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

2.4.8. Interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

2.4.9. Otros principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

2.5. A modo de sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

3. Los tres pilares de la poltica de inmigracin desde los Planes de Integracin

3.1. El control de los flujos y el debate de la ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . 181

3.2. La integracin de los inmigrantes desde las reas

de intervencin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

3.3. El codesarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

3.4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

4. Un anlisis descriptivo-comparativo de las reas de actuacin en los Planes de Integracin regionales

4.1. rea de acogida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

4.2. rea de educacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

4.3. rea de empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

4.4. rea de servicios sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

4.4.1. Mujer-gnero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

4.4.2. Infancia-menores-juventud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

4.5. rea de salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

4.6. rea de participacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

4.7. rea de vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

4.8. rea de sensibilizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

4.9. rea de igualdad de trato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

4.10. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

segunda parteEl anlisis de los Planes autonmicos de Integracin Social de los Inmigrantes

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2935. Andaluca: la ambicin a falta de la verificacin 5.1. La visin de la integracin y los derechos de los inmigrantes

en el Plan andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

5.2. La opinin general de los entrevistados sobre el Plan

y sus caractersticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

5.3. La opinin sobre los principios, ejes transversales, objetivos

y reas del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

5.4. La coordinacin interorgnica y el reparto de competencias

en el Plan andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

5.5. Temporalidad y presupuesto: cunto y cundo

para el Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

5.6. El apoyo del Plan: consenso social y respaldo poltico . . . . . . . . . . . . . 309

5.7. La evaluabilidad del Plan y la percepcin social

sobre la competencia sobre los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

5.8. Recapitulacin y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

Apndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

6. Catalua: la plena integracin ciudadana de los inmigrantes como teln de fondo

6.1. El Plan cataln como nuevo impulso terico y visin

del modelo integrador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336

6.2. La importancia de los principios tericos en el Plan cataln . . . . 339

6.3. Opinin sobre el diseo de los objetivos, las medidas

y las reas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

6.4. Temporalidad y presupuesto en el Plan cataln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

6.5. Coordinacin vertical y horizontal en Catalua y respaldo

poltico del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344

6.6. Evaluabilidad y competencia social por los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . 347

6.7. Aplausos y crticas al Plan de Catalua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348

Apndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

7. Comunitat Valenciana: de la Direccin General a la Consejera de Inmigracin

7.1. Contextualizacin del Plan Valenciano: aciertos y errores . . . . . . 377

7.2. Divergencia de opiniones en la caracterizacin del Plan

y en la propia realidad valenciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

7.3. El discurso sobre la espacialidad, principios y objetivos

del Plan Valenciano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380

7.4. Visin de las reas y medidas sobre las que se estructura

el Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

7.5. La falta de consenso en la temporalidad y en el presupuesto . . 384

7.6. Espacios de coordinacin y comunicacin entre los agentes

sociales implicados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

7.7. Respaldo poltico y consenso social sobre el Plan Valenciano . . 387

7.8. Evaluabilidad y competencia por los recursos sociales . . . . . . . . . . . . 388

7.9. El discurso sobre el futuro en la Comunitat Valenciana . . . . . . . . . 388

Apndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

8. Comunidad de Madrid: la experiencia como andamiaje para un Plan completo y tcnico

8.1. Elogios y crticas al Plan madrileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

8.2. La conciliacin entre el modelo terico y el pragmatismo

del Plan de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422

8.3. La normatividad, la continuidad y la transversalidad

en el Plan madrileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426

8.4. La visin de los entrevistados sobre los principios, objetivos,

reas y medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428

8.5. La temporalidad y el presupuesto en el Plan de Madrid . . . . . . . . 431

8.6. La coordinacin espacial y el reparto competencial como

base para un ptimo funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433

8.7. Espacios de comunicacin: la colaboracin con el Tercer

Sector y el Foro Regional para la Inmigracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437

8.8. Evaluabilidad y percepcin sobre la competencia

por los recursos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439

8.9. Conclusiones: la opinin de los entrevistados sobre el Plan

madrileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441

Apndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

9. Regin de Murcia: los primeros pasos en pro de la sencillez de lo pragmtico

9.1. El funcionamiento un Plan sin un modelo terico explcito . . . . 480

9.2. Aciertos y errores del Plan murciano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481

9.3. Caracterizacin del Plan de Murcia segn los entrevistados . . . . . 483

9.4. Lo escueto en los principios y objetivos y el desarrollo

del Plan por reas de actuacin y sus medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484

9.5. Temporalidad y presupuesto del Plan murciano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486

9.6. La coordinacin y la comunicacin interorgnicas

en la Regin de Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

9.7. Respaldo poltico y percepcin social de competencia

por los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489

9.8. Resultados y mejoras para el futuro de la Regin de Murcia . . . . 490

Apndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493

10. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515

Anexos metodolgicos Anexo 1. La metodologa en la fase del anlisis de la legislacin

espaola y los Planes autonmicos de Integracin

Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533

Anexo 2. La metodologa para la fase de evaluacin de los Planes

autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569

ndice de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579

ndice de figuras, grficos y mapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583

ndice alfabtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585

Nota sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595

Hemos aprendido a volar como los pjaros y a nadar como los peces, pero no hemos aprendido el

sencillo arte de vivir juntos como hermanos.

Martin Luther King(1929-1968)

AgrAdeciMientos

eL estudio que aqu se presenta es la versin revisada del infor-me del proyecto de investigacin Las polticas de integracin social de los inmigrantes en las comunidades autnomas espaolas: desarrollo y evaluacin. este libro no hubiera podido escribirse sin el generoso y flexible apoyo de la Fundacin BBVA; nuestro profundo agrade-cimiento no es una cortesa, sino sentimiento autntico y de plena justicia. su director, rafael Pardo, y todo el personal slo nos han ofrecido testimonios de estmulo, ayuda y respaldo, sin ninguna cortapisa burocrtica. A todos ellos, nuestro reconocimiento y profunda gratitud.

esta monografa ha sido realizada por el grupo de investi-gacin Anlisis de los Problemas sociales en Andaluca; a to-dos sus miembros queremos expresarles nuestra gratitud por sus aportaciones valiosas, y a Manuel Herrera, por su colaboracin en su primera fase.

Una mencin especial merecen todas aquellas personas e insti-tuciones que han prestado su tiempo para que este trabajo pudiera ver la luz. nuestro reconocimiento a todas ellas, en especial, a las asociaciones de inmigrantes con quienes hemos colaborado y a los responsables de la gestin de la inmigracin en los gobiernos re-gionales de Andaluca, regin de Murcia, comunidad de Madrid, comunitat Valenciana y catalua por las mltiples informaciones y perspectivas que nos han suministrado en las innumerables en-trevistas mantenidas.

[ 17 ]

introduccin: el contexto y el punto de partida

LA complejidad de los movimientos migratorios a la que se asiste en el siglo xxi obliga a los investigadores sociales a bus-car nuevos marcos que permitan comprender los distintos es-cenarios que surgen a partir de la salida y llegada de cientos de miles de inmigrantes en el mundo. Las tendencias principales que caracterizan el momento actual se resumen del siguiente modo:

1. La globalizacin, pues cada vez son menos las zonas del mundo que quedan al margen de las corrientes migrato-rias.

2. La diversificacin de los flujos, al no existir un nico modo de migrar (refugiados de guerra, econmicos, mano de obra, trabajadores muy cualificados, estudiantes, etc.).

3. La aceleracin de los flujos, en cuanto que el volumen de migrantes se ha multiplicado en las ltimas dcadas y no cesa de crecer en todas las regiones en los ltimos veinte aos.

4. continua y progresiva feminizacin de la migracin, donde no slo se desplazan las mujeres que acompaan a su pareja, sino que emigran en soledad, de modo independiente o a travs de la cadena migratoria a la que se incorporarn con posterioridad los varones de la familia.

5. tendencia creciente a la politizacin de la migracin, por lo que dicho fenmeno se encuentra cada vez ms presente en las distintas agendas polticas y mediticas (castles y Miller 2004).

Pero el anlisis desde el punto de vista micro tambin es impor-tante, pues en la decisin de emigrar intervienen factores de orden

[ 18 ] las polticas de integracin social de los inmigrantes. . .

econmico, psicolgico, social, demogrfico, poltico, cultural e ins-titucional. Aqu radica su complejidad como objeto de estudio.

desde una perspectiva global, el reciente Informe sobre las migra-ciones de 2008, realizado por la organizacin internacional para las Migraciones revela las siguientes cifras y tendencias. se calcula que la cifra de migrantes internacionales en el mundo asciende a ms de 200 millones, de los cuales aproximadamente la mitad son mujeres (49,6%). La migracin sur-sur es tan importante (61 millones de personas) como la migracin sur-norte. se calcula adems, que las remesas enviadas por vas oficiales alcanzaron en 2007 la cifra de Us$ 337.000 millones, lo cual supone un aumen-to del 99% con respecto a 2002. de estos Us$ 337.000 millones enviados en 2007, Us$ 251.000 millones se mandaron a pases en vas de desarrollo.

La poblacin activa internacional representa alrededor del 3% de la mano de obra a escala mundial. La mayora de las mu-jeres migrantes realizan trabajos temporales. Los migrantes que trabajan en pases industrializados lo hacen principalmente en la industria y la construccin (40%) y en el sector servicios (50%). el nmero de permisos de trabajo temporal emitidos a trabajadores extranjeros en pases de la ocde ha aumentado de manera constante desde el ao 2000, y ha experimentado un incremento del 7% en el perodo 2003-2004, si bien ha permanecido igual en 2005, con cerca de 1,8 millones de trabajadores temporales admi-tidos en los pases de la ocde durante ese mismo ao.

en relacin a las seis regiones que estn presenciando una mayor intensidad en su actividad migratoria, los datos son los si-guientes:

1. Los migrantes africanos se desplazan en su mayora a otros pases africanos: frica meridional, el Magreb y frica occi-dental son las subregiones ms afectadas por la movilidad laboral en el continente.

2. Asia es la mayor fuente de trabajadores migrantes tempora-les con contrato en el mbito mundial. se caracteriza, por poseer grandes flujos de trabajadores de carcter intrarre-gional, de los cuales son especialmente extensos los despla-zamientos internos en china y la india.

introduccin [ 19 ]

3. La dinmica regional europea se diferencia de la de otros pases por el objetivo de la Ue de crear un espacio migratorio comn dentro de sus fronteras remotas que son admi-nistradas conjuntamente.

4. el continente americano se caracteriza por un fuerte flujo migratorio sur-norte de Amrica latina y el caribe a ee. UU. y canad, y cada vez ms a europa. ee. UU. y canad siguen siendo los grandes receptores de migrantes permanentes de todo el mundo pero, al mismo tiempo, estn experimentan-do una creciente demanda de trabajadores temporales.

5. oriente Medio constituye la regin ms importante para los trabajadores temporales contratados, la mayora de los cua-les son de Asia.

6. oceana presenta dos grandes pases de destino: por un lado, Australia y nueva Zelanda y, por el otro, muchos pe-queos pases-isla cuya poblacin est cada vez ms intere-sada en la migracin de trabajadores.

en lo que respecta a la migracin irregular, todas las zonas del mundo se ven afectadas, puesto que dicho sector poblacional re-presenta entre el 10 y el 15% del total de migrantes a escala mun-dial.

toda esta casustica nos lleva a plantear que la tradicional for-ma de ver al inmigrante como un sujeto que emigraba a un pas prspero junto su familia, con el objetivo de asentarse, debe ser re-conducida hacia nuevos formas de analizar el fenmeno debido a su complejidad creciente. esto no quiere decir que las migraciones en la actualidad sean diametralmente diferentes a las migraciones de ayer, sino que el hecho de que se desarrollen en un contexto de creciente globalizacin termina por transformar los tradicionales patrones de asentamiento y generar nuevas dinmicas de movili-dad tales como la migracin circular, temporal o de retorno.

el creciente movimiento de personas entre distintos pases provoca un trnsito de estilos de vida, lenguas, cultura, informa-cin y demandas por bienes y servicios que antes se encontraban circunscritos a un territorio particular. estos flujos se cruzan en espacios fsicos y momentos histricos determinados, y dan ori-gen a nodos o puntos de encuentro en una red compuesta por


elementos culturales, econmicos, tecnolgicos y sociales. con el paso del tiempo, estos nodos se irn complejizando, producto de la mayor circulacin de personas, lo que permitir constituir nuevos espacios sociales desde donde se negocian y articulan los nuevos sentidos y significados de las identidades. en estos es-pacios, el lugar de origen y el de destino se funden en una experiencia simultnea que permite la emergencia de identidades co-lectivas e individuales no ancladas en los tradicionales territorios, sino en espacios que se construyen da a da (stefoni 2004, 2).

existen dos caractersticas de la situacin de los migrantes en las sociedades receptoras que los exponen a posibles situaciones de discriminacin social. en primer lugar ser un no-nacional. en segundo lugar al tratarse con frecuencia de trabajadores de sectores desfavorecidos de la economa, se ven afectados despropor-cionalmente por el incumplimiento de los derechos laborales.

Por su condicin de extranjeros, puede que los inmigrantes no dominen el idioma del pas receptor; posiblemente desconozcan su sistema jurdico y su Administracin e, incluso, probablemente les incomode su exposicin a prcticas sociales y culturales ajenas. Adems detentan menos derechos, apenas participan en los pro-cesos de adopcin de polticas que les afectan directamente. todo ello, unido a que los mercados de trabajo sufren un proceso de po-larizacin que lleva a la creacin de un gran nmero de empleos poco atrayentes en su extremo inferior, lo que mueve a los pases ricos a buscar trabajadores poco cualificados ms all de sus fron-teras, convierten a la poblacin inmigrante en grupo poblacional altamente vulnerable (de guchteneire y Pcoud 2008, 11-12).

Posiblemente ste sea el punto por el que Llopis agrupa los es-tudios sociolgicos sobre inmigracin en dos grupos. Un primer grupo concentrara aquellos dirigidos a estudiar las actitudes y opiniones de la poblacin espaola ante la poblacin inmigran-te. Un segundo grupo aglutinara aunque en una medida muy inferior, aquellos estudios destinados a investigar el proceso de integracin de la propia poblacin inmigrante (Llopis 2007, 192-193). Pues bien, es precisamente en este segundo grupo donde se enmarca la presente investigacin.

no obstante, nosotros hemos querido ir un paso ms all al adherirnos a la teora migratoria reconsiderada articulada por

introduccin [ 21 ]

durand y Massey (2003). Ambos autores entienden que esta teora contempla un elemento olvidado por las dems: el papel del esta-do, es decir, el poder de las polticas estatales para determinar el tamao, composicin y orientacin de los flujos. Precisamente ste es el punto de partida del presente trabajo, analizar el papel de las polticas de integracin social en el contexto espaol, donde no po-demos olvidar la realidad supranacional (europa) y mesonacional (comunidades autnomas) propia y particular del estado espaol.

se ha debatido mucho acerca de la conceptualizacin del tr-mino integracin al conformarse como un concepto complejo y sobre todo escurridizo. nosotros no queremos entrar en dicho debate, por alejarse de los objetivos del presente captulo, aunque s partimos de la premisa de que con el trmino integracin se hace alusin al proceso por el cual un sujeto se incorpora a la socie-dad, en igualdad de condiciones a los sujetos que ya pertenecen a la misma, mientras que la poltica de integracin hace referencia al modelo que desde el punto de vista poltico, jurdico y/o adminis-trativo se articula para la consecucin de dicho fin.

Las polticas pblicas dirigidas a la integracin de los inmi-grantes pueden presentar enfoques diversos, segn las ideologas de los gobiernos, el contexto, la experiencia del pasado, las carac-tersticas de la inmigracin y, cmo no, segn el mismo concepto de integracin al que hagan referencia. sirva como ejemplo, los posibles efectos negativos de un mercado de trabajo poco flexi-ble, y un estado del bienestar excesivamente protector que (en algunos pases europeos) pueden haber provocado un aumento de la tensin entre la necesidad de contar con trabajadores inmi-grantes que cubran las necesidades del mercado, y la viabilidad de integrarlos en la sociedad receptora (sol 2008, 491). La poltica espaola se desarrolla a travs de cuatro mbitos competenciales: el comunitario, el estatal, el autonmico y el local. La pregun-ta parece obligada: cules son las competencias, atribuciones y discursos de cada uno de estos niveles en materia de integracin social para los inmigrantes?

en lo que respecta a la Unin europea, si bien en 1999 los jefes de estado y gobierno europeos decidieron en tampere impulsar una poltica comn de inmigracin y asilo, no ser hasta 2003 cuando en salnica el consejo europeo dictamine lo siguiente:


() es necesario elaborar una poltica global y multidi-

mensional sobre la integracin de las personas (inmigrantes).

teniendo en cuenta que una integracin satisfactoria contri-

buye a la cohesin social y el bienestar econmico, esta pol-

tica debera cubrir factores como el empleo, la participacin

econmica, la educacin, la enseanza de la lengua, servicios

sociales y de salud, vivienda y asuntos urbanos, as como la

cultura y la participacin en la vida social.

como veremos, son precisamente estos mbitos los que vienen reflejados en todas las normativas, dictmenes, y planes, que so-bre esta materia se han elaborado en espaa antes y despus de la fecha mencionada.

con posteridad al 2003 sern los principios bsicos comunes sobre integracin, aprobados por la comisin europea junto con el Fondo europeo para la integracin, dos de los principales ins-trumentos con los que cuenta la Unin europea para impulsar una poltica de integracin. no obstante, aunque instrumentos necesarios, no son suficientes. La razn obedece al carcter no vincu-lante de los principios, y a la clusula de que es a los estados a quien corresponde decidir sobre qu polticas de integracin desarrollar (Lpez Pich 2007, 249). A pesar de ello, lo que s parece existir es un acuerdo en torno a lo que significa la integracin para los estados miembros, al ofrecer un discurso nico en cuanto al modelo que se ha de adoptar. concretamente se parte de la idea de que la integra-cin es un proceso bidireccional y dinmico, de ajuste mutuo por parte de todos los inmigrantes y residentes de los estados miembros. como se puede observar, en dicho modelo emergen claramente tres tipos de sujetos: los inmigrantes, los residentes de los estados miem-bros, y los nacionales de los estados miembros. Articular una poltica de integracin social partiendo de la idea de la existencia jurdica de tres tipos de sujetos parece, cuando menos, un imponderable.

Por su parte, la regulacin del estatuto de derechos sociales de los extranjeros en el mbito nacional (que se encuentra vinculado a dos mbitos competenciales diferentes extranjera y derechos sociales), adquiere singularidad propia en espaa como con-secuencia de la implantacin del estado de las Autonomas. el estado central al amparo de los distintos ttulos competenciales

introduccin [ 23 ]

(principalmente, los previstos en los artculos 149.1.1 y 149.1.2 ce), incluy en la Ley de extranjera 4/2000 un catlogo de los derechos reconocidos a los extranjeros, incluidos los derechos so-ciales, cuya prestacin y competencias corresponden fundamen-talmente a las comunidades autnomas (Manrubia 2007, 188).

el derecho a la proteccin social de los extranjeros quedaba as recogido en la Ley de extranjera.1 concretamente el artculo 12 establece el derecho a la asistencia sanitaria en cuatro supuestos: extranjeros que se encuentren en espaa inscritos en el padrn municipal, la asistencia sanitaria pblica de urgencia, los menores de 10 aos y las mujeres embarazadas. en lo que respecta a la vivienda, el artculo 13 contempla el derecho a las ayudas, pero slo para aqullos que se encuentren en situacin regular. Final-mente, el artculo 14 hace referencia al derecho a los servicios y prestaciones sociales bsicas cualquiera que sea la situacin admi-nistrativa. con ello se pretenda clarificar y unificar el estatuto de derecho de los inmigrantes, anteriormente disperso en multitud de normas sectoriales, algunas incluso de carcter reglamentario. Pero las medidas diseadas a escala nacional y regional no son necesariamente legislativas, sino que se expresan muy a menudo a travs de planes administrativos desarrollados y ejecutados por tecncratas y no por polticos necesariamente.

Pero aunque la responsabilidad del control de flujos migratorios quede relegada al mbito estatal, se percibe durante la pre-sente y la anterior legislatura un mayor inters por parte del esta-do en participar en las funciones de acomodacin de la poblacin extranjera. sirva de ejemplo cmo el tradicional Ministerio de trabajo y Asuntos sociales, en la recin estrenada legislatura de 2008, ha pasado a denominarse Ministerio de trabajo e inmigra-cin; o el apoyo del ejecutivo en la ampliacin del sufragio en las elecciones municipales para los inmigrantes extracomunitarios. Aunque el impulso y el apoyo de ciertas medidas de endureci-miento del control de los flujos migratorios aaden una peculiar ambigedad a la poltica migratoria actual.

1 Ley orgnica 4/2000 de 11 de enero sobre derechos libertades de los extran-jeros en espaa y su integracin social, en su redaccin dada por la Ley orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, por la Ley orgnica 11/2003, de 29 de septiembre y por la Ley orgnica 14/2003 de 20 de noviembre.


Pero si al estado le corresponden las competencias relativas al control de flujos y a la regulacin de extranjeros, las comunida-des autnomas (cc. AA.) asumen competencias de carcter so-cial enfocadas a la integracin de los inmigrantes, por lo que se encuentran frecuentemente con dificultades a la hora de facilitar la integracin de los inmigrantes debido a incompatibilidades o requisitos que son requeridos por el estado central (Moya 2006). Las competencias autonmicas para prestar diversos servicios p-blicos no tienen por qu resultar necesariamente alteradas si sus destinatarios son inmigrantes (Montilla Marcos 2006, 342).

Las comunidades autnomas tienen facultades competen-

ciales que se proyectan sobre el fenmeno de la inmigracin

en virtud de sus ttulos en educacin, sanidad, vivienda, asis-

tencia social, empleo o cultura y, por tanto, pueden disear

polticas pblicas para hacer efectiva la integracin social de

los inmigrantes.

La mayora de las medidas y de los principios inspiradores de los Planes autonmicos, han optado por destacar la bidireccionalidad del proceso integrador al recoger las indicaciones tanto de la Ue como del Peci.2 Para ello han hecho responsables del xito (de la integracin) a la sociedad de acogida, a los inmigrantes y a las Admi-nistraciones responsables de ejecutar las acciones. Y es que son las cc. AA. y los Ayuntamientos los que juegan un papel principal en el fomento de la integracin social, al encontrarse ntimamente vincu-lados a las demandas y necesidades de los ciudadanos de a pie.

Las comunidades autnomas a travs de los planes generales o incluso de algunos programas especficos, han ido desarrollando medidas relacionadas con la integracin de los inmigrantes en terrenos como la sanidad, la educacin, la vivienda, los servicios sociales, las polticas de igualdad o la juventud, entre otros. con el objetivo de integrar, coordinar y sistematizar las medidas de integracin para las personas inmigrantes, y en el marco de la

2 el vigente Peci (Plan estratgico de ciudadana e integracin) trata de englo-bar y aunar los esfuerzos que desde las comunidades autnomas se realizan en materia de integracin social de los inmigrantes, especialmente a travs de otros planes estrat-gicos e integrales para la integracin social de los inmigrantes en cada comunidad.

introduccin [ 25 ]

descentralizacin de competencias, la mayora de las comunidades autnomas han elaborado y aprobado Planes autonmicos para la inmigracin (o Planes para la integracin social de las personas inmigrantes, segn la denominacin en cada caso), acompaados de diferentes diseos institucionales para su implementacin.

en lo que respecta a las reas de intervencin de los Planes autonmicos de integracin, se observa cmo coinciden con las recomendaciones de la comisin europea, al recogerse en la ma-yora las siguientes reas: educativa, laboral-formativa, sanitaria, in-clusin social, bienestar, vivienda, cultura, participacin y asisten-cia jurdica. no obstante, las desigualdades territoriales tambin se encuentran presentes en este mbito. Finalmente y descendiendo al mbito local, el margen de intervencin de los Ayuntamientos en esta rea, que siempre es una opcin voluntaria, se restringe al campo de los servicios sociales, al mbito de la vivienda y al aloja-miento (cams 2004). Las polticas locales de atencin a las perso-nas extranjeras se caracterizan por un limitado margen de accin, pues la capacidad para gestionar y disear sus propias polticas est definida, en parte, por administraciones de mayor rango (leyes de extranjera estatales, planes de integracin autonmicos, etc.), tal y como acabamos de ver, lo que provoca una cierta dependencia local de programas estatales y autonmicos, y de legislaciones en estos mbitos (Fernndez surez 2008).

A pesar de ello, existen diferentes impulsos en esta lnea. sirva como ejemplo, el Programa de Acompaamiento a ncleos fami- liares reagrupados en el distrito de Horta-guinard del Ayuntamien-to de Barcelona, el Programa de Atencin a problemticas emergen-tes para prevenir riesgos de exclusin y potenciar la convivencia del Ayuntamiento de Zaragoza, el Programa eQUAL-ArenA en el que participan la diputacin de Almera y los Ayuntamientos de Almera, La Mojonera, roquetas de Mar y Vcar en la provincia de Almera y los Ayuntamientos de Algeciras, cartaya, Lepe y Moguer en la provin-cia de cdiz. destacar adems los Planes Locales de integracin de irn, Baracaldo o donostia en el Pas Vasco, o el Plan de integracin social para los inmigrantes de Huesca, adems de un largo etctera.

Pero tras introducir el marco de referencia en el que se sita la presente investigacin, tambin se hace necesario realizar una bre-ve reflexin en torno al fenmeno de la inmigracin en espaa,


y comenzar con una retrospectiva hasta 1985, ao en el que surgi la primera Ley de extranjera espaola. en aquel momento, nues-tra experiencia se limitaba a una poblacin que no llegaba al 1%, procedente de Marruecos, Portugal y pases latinoamericanos. el ingreso de espaa en la comunidad europea en 1985 exiga el desarrollo de una ley sobre inmigracin, pero sta responda ms a las necesidades de mano de obra europea que a la realidad espa-ola. Pero la misma ha sufrido una seria transformacin en las tres ltimas dcadas. Mientras en los aos setenta se detiene el intenso flujo emigratorio, en los aos ochenta retornan medio milln de espaoles emigrados y, a mediados de los aos noventa, los espa-oles emigrados llegaban a cuadruplicar el nmero de extranjeros afincados en espaa. se invirti de esta manera un flujo que siem-pre haba sido prcticamente unidireccional en los ltimos aos.

La emigracin se mantena constante, pero casi nadie vio llegar el despegue de una inmigracin que se incrementaba lentamente, pero de forma continuada. se puede decir que el fenmeno cogi por sorpresa, y no estaban preparados ni los polticos, ni la pol-tica social, ni la opinin pblica. slo el mundo acadmico, que ya llevaba tiempo publicando investigaciones sobre el tema, fijaba su atencin en un fenmeno para el que no se haban ideado, ni desarrollado, polticas desde las autoridades gubernamentales.

Pasamos, por tanto, de ser un pas que nutra con emigrantes espaoles al resto del mundo, a ser un pas que comenzaba a re-cibir poblacin inmigrante de manera creciente. en apenas unos lustros la direccin del flujo poblacional se reverti de manera espectacular. el flujo de inmigracin, adems de invertir su direc-cin, aceleraba su ritmo de una manera nunca vista en espaa y configuraba un fenmeno nico que an hoy sorprende por la rapidez en que tuvo lugar.

el ritmo en que la inmigracin ha llegado a espaa fue aumen-tado considerablemente, desde 1999, y alcanz su cenit en el ao 2001, con un aumento interanual del 48%, y un crecimiento abso-luto de casi medio milln de personas inmigradas ms, en un solo ao. en apenas diez aos, el nmero de inmigrantes pas de no lle-gar a los 640.000 a sobrepasar ampliamente los cinco millones. en el ao 2008 se produjo el mayor crecimiento en nmeros absolutos, con un incremento de casi 750.000 inmigrantes ms en espaa.

introduccin [ 27 ]

en datos brutos, el nmero de extranjeros ascendi, a 1 de enero del ao 2008, a un total de 5.268.762 personas, lo que equivale en espaa (con una poblacin de 46.157.822) a una proporcin del 11,41%. en 1998 el nmero de extranjeros representaba apenas un 1,60% de la poblacin (637.085 personas). es decir, en diez aos esta cifra se ha octuplicado, porque hemos aumentado nues-tra poblacin extranjera en ms de cuatro millones y medio de personas. Por decirlo de otra manera: hoy da hay tantos extran-jeros como nios en espaa hasta los once aos. Un 11,41% de la poblacin es una cifra nada desdeable.

como se muestra en el grfico 1, la evolucin del crecimiento de la poblacin extranjera, as como las variaciones interanuales en los ltimos diez aos, es bastante importante. Los crecimientos interanuales manifiestan una cierta tendencia a la baja, y nada comparable a los primeros aos en los que la inmigracin empe-zaba a cobrar importancia en espaa. desde 2004, los crecimien-tos han sido menores que en los primeros aos de la dcada, y este crecimiento parece equilibrarse en torno al 15% de aumento interanual.

60

50

40

30

Porc

enta

je

20

1,6

17,5623,36

48,36 44,31

34,69

22,95

1,86 2,28 3,334,73 6,24 7,02

8,46 11,09

9,27

10

9,06

16,58

11,4110

200019991998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080

Extranjeros Variacin interanual extranjeros

13,89

grfico 1: Porcentaje de extranjeros en la poblacin total

y variaciones interanuales

Fuente: ine. elaboracin propia.


en apenas una dcada la expansin del fenmeno inmigratorio no deja de sorprendernos. no es exagerado decir que el cre-cimiento poblacional de espaa en el actual siglo es responsabili-dad inequvoca de la presencia de poblacin extranjera. es ms, a partir del ao 2001 los extranjeros son responsables en ms de un 70% del actual crecimiento de la poblacin del pas. en 2002, la inmigracin fue la causante de un 84% del crecimiento pobla-cional espaol. en los siguientes aos, la inmigracin har crecer las cifras absolutas de poblacin en espaa, de forma que ms del 76% del crecimiento ser atribuible a los inmigrantes.

el ritmo, como decimos, parece estar comenzando a frenarse en los ltimos aos, especialmente debido al reciente fenmeno de la crisis econmica, aunque la intensidad de estos flujos migratorios ha tenido hasta ahora una tendencia claramente creciente, como puede verse en el grfico 2. Las ltimas cifran alertan incluso de un retroceso en este ritmo, de forma que, como afirmaba reciente-mente la actual secretaria de estado de inmigracin y emigracin, consuelo rum, por primera vez en la historia, los inmigrantes estn dejando de venir a espaa.3 el descenso del empleo podra ser una causa indirecta en la reduccin del flujo ilegal de personas, pero tambin en el legal, ya que la crisis econmica tiene un efecto directo en el descenso del nmero de inmigrantes que llegan a espaa. el factor de atraccin decisivo para las migraciones son las oportunidades de trabajo (el verdadero efecto llamada) y, si stas quedan mermadas, es lgico que la atraccin de espaa como pun-to de destino de la inmigracin descienda considerablemente.

el perodo entre 1998 y 2008 es, no obstante, el de mayor creci-miento de la inmigracin extranjera en espaa. en diez aos y de manera vertiginosa, espaa se ha situado a la par de tradicionales pases de inmigracin, como Francia o Alemania. La rapidez con que se ha extendido este acontecimiento explica que a la pobla-cin autctona no le haya dado tiempo a asimilar este nuevo fe-nmeno social. el vrtigo social que ha provocado la inmigracin estimula el desconocimiento de un fenmeno muy importante socialmente, tanto cuantitativa como cualitativamente.

3 Peridico El Mundo, el gobierno dice que los inmigrantes estn dejando de venir por primera vez, 04/03/2009.

introduccin [ 29 ]

Por eso la inmigracin es un tema tan controvertido. es uno de los asuntos destacados en la agenda de la mayora de los medios de comunicacin de masas y en las conversaciones diarias de muchos ciudadanos. La inmigracin es un recipiente que contiene numero-sos estereotipos y significados, a veces opuestos, que no ayudan en absoluto a clarificar el contenido. su envergadura ha generado en determinadas capas sociales una corriente soterrada de malestar, miedo y recelo que comienza a desvelarse en algunas encuestas.

en los barmetros realizados por el centro de investigaciones sociolgicas (cis) en la ltima dcada se observa un importante ascenso de la inmigracin como problema personal y nacional en las percepciones subjetivas de los ciudadanos hasta el ao 2007, como se muestra en el grfico 3.

La inmigracin ocupaba el lugar cuarto en las preocupaciones sociales, con un 16,5%, en enero de 2001, sobre los principales problemas en el pas, por debajo del terrorismo, el paro y el mal de las vacas locas. sin embargo, para diciembre de 2006, la in-migracin se haba convertido en el segundo problema en impor-tancia (38,3%) para los ciudadanos encuestados por el cis, slo superado por el paro (42,1%), aunque slo un 12,2% reconozca que les afecte de forma personal.

6

5

4

3

Mill

ones

Porc

enta

je

2

1

200019991998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

12

10

8

6

4

2

20

N. extranjeros % sobre poblacin total

grfico 2: Evolucin de la poblacin extranjera en Espaa

(1998-2008)



el paro y los problemas econmicos, as como el terrorismo, son problemas que dependen, para la percepcin social, del con-texto imperante. el paro disminua en importancia hasta que lle-g la crisis econmica, como tambin reflej la opinin sobre los problemas econmicos. sin embargo, inmigracin e inseguridad ciudadana, a partir de 2007, empiezan a perder importancia en las encuestas de opinin del cis. este particular podra deberse a que este binomio de problemas ha estado muy vinculado en los medios de comunicacin y cuando ha dejado de repetirse diaria-mente en las noticias, la atencin se ha desplazado hacia la crisis y los problemas econmicos. es decir, el hecho sigue existiendo, las cifras siguen aumentando, aunque no tanto como al principio del fenmeno, pero la atencin social ya no se centra en ste. como problema personal, la inmigracin ha sufrido una evolucin pare-cida a la percepcin como problema nacional.

Los espaoles, no obstante, se han mostrado seguros de que es un fenmeno que no disminuir su intensidad, sino todo lo con-trario, que aumentar en los prximos aos, y as lo tienen claro desde principios del siglo xxi (diez nicols 1999). de hecho, el barmetro del cis arrojaba este dato en febrero del ao 2000: un

80

70

60

50

Porc

enta

je

40

30

20

10

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

Paro Economa Inmigracin Inseguridad ciudadana

grfico 3: Evolucin de la opinin sobre los tres principales

problemas en Espaa (enero 2001-enero 2009)

Fuente: Barmetros opinin cis. elaboracin propia.

introduccin [ 31 ]

46% de los espaoles est convencido de que el nmero de ex-tranjeros en espaa aumentar, y adems mucho. si a dicha cifra le aadimos tambin los que creen que el nmero de extranjeros crecer algo, el porcentaje de espaoles que piensan que este au-mento se producir prximamente asciende a un 84,2%.

Afortunadamente, y si los datos son correctos, la percepcin sobre el racismo y la tolerancia tiene una inclinacin positiva, al definir la convivencia con los extranjeros como el aspecto que tien-de a eliminar vestigios xenfobos. sin embargo, dicha tendencia es muy dbil comparada con el enorme crecimiento de la poblacin inmigrante en nuestro territorio, lo que indica una necesidad por parte de los agentes sociales implicados, como asociaciones de in-migrantes y mediadores sociales, de amortiguar el impacto que el multiculturalismo tiene en nuestro pas para impedir problemas futuros que puedan surgir del roce entre culturas que, si bien se habla de choque entre civilizaciones, no tiene nada que ver con la tradicin histrica de espaa como crisol de convivencia entre los cultos de los tres grandes Libros (Biblia, tor y corn), y qui-zs s tenga ms que ver su situacin geoestratgica clave.

Por tanto, y como corroboran los datos del cis, la poblacin autctona no ha tenido tiempo para asimilar este nuevo fenmeno social, puesto que es ahora cuando la opinin social comienza a calmarse y a no considerar la inmigracin como un problema, es decir, cuando han tenido tiempo para conocer a esa poblacin in-migrante que vive al lado, como convecinos. se explica as tambin que esta falta de tiempo para adaptarse a un fenmeno de un des-pegue espectacular haya determinado la construccin de ciertos t-picos sobre la inmigracin, que pueden asociarla con la violencia, la delincuencia o la competencia desleal en el mercado laboral.

Atendiendo a los ltimos datos del padrn municipal, propor-cionados por el ine, pueden construirse las pirmides de edad de la poblacin inmigrante en espaa, que aparecen en el grfico 4. La pirmide poblacional resultante corresponde a una distribu-cin irregular, con numerosa representacin de las edades jvenes entre los 25 y los 29 aos, que conforman alrededor del 40% del total de poblacin inmigrante. se ofrece tambin una comparacin entre esta pirmide de edad y la resultante de la poblacin de nacionalidad espaola, en el grfico 5.


como puede observarse, la poblacin inmigrante concentra ms poblacin en las edades entre los 20 y los 44 aos, mientras que, a partir de esa edad, los porcentajes son menores que para la poblacin espaola, que se muestra entonces ms envejecida, especialmente conforme avanzamos en las edades contempladas

85 y ms

Eda

d

0,240,380,74

1,301,962,28

2,804,16

6,319,07

12,6715,3514,71

9,105,224,704,354,65

0,360,460,781,34

2,172,85

3,464,56

6,208,27

10,9213,65

14,7810,13

5,465,014,694,91

80-8475-7970-7465-6960-6455-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2415-1910-14

5-90-4

20 2015 1510 105 50

MujeresVarones

grfico 4: Pirmide de edad de la poblacin inmigrante (2008)

(porcentaje)


85 y ms80-8475-7970-7465-6960-6455-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2415-1910-14

5-90-4

20 2015 1510 105 50

Varones inmigrantes

Mujeres espaolas

Eda

d

85 y ms

Mujeres inmigrantesVarones espaoles

grfico 5: Comparacin entre las pirmides de edad

de las poblaciones espaola e inmigrante (2008)

(porcentaje)


introduccin [ 33 ]

en el grfico. Los porcentajes para las edades menores son, em-pero, bastante similares. segn el padrn, tambin, el 53% de la poblacin inmigrante son varones y el restante 47%, mujeres, por lo que hay una cierta preponderancia masculina para lo que viene siendo la tendencia natural en la distribucin poblacional (nor-malmente, 49% de varones y 51% de mujeres).

Atendiendo ahora a los datos proporcionados por la encuesta nacional de inmigrantes (en adelante, eni), elaborada en 2007 por el ine, la mayora de los inmigrantes estn casados (52,2%), mientras una gran parte estn solteros (37,7%), y el resto se en-cuentran viudos (3%), separados (2,8%) o divorciados (4,3%). de aqullos que estn casados, ms de la mitad (un 56,5%) estn casados con alguien de su mismo pas y conviven juntos en espa-a. Un 25,8% de estos inmigrantes casados, por otro lado, estn unidos con alguien de nacionalidad espaola.

Un 72,7% tienen hijos, frente al 27,3% que no los tienen. de aquellos inmigrantes que son padres, un 60% convive con sus hijos, mientras el restante 40% no, probablemente porque se encuen-tren en el pas de origen. el promedio es de 1,8 hijos, de aquellos con hijos, el 46,5% tienen un solo hijo, un 34,5% tienen dos, un 11,7% tienen tres, y el restante 7,3%, ms de cuatro hijos.

segn el continente de procedencia, el 40% de los inmigrantes proceden de Amrica; el 38%, de europa; el 17%, de frica; y el res-tante 5%, de Asia y oceana. La principal nacionalidad representada en la poblacin inmigrante es la marroqu (11,9%), seguida muy de cerca por las nacionalidades rumana y blgara (11,7%). desde ecua-dor llega el 8,2% de la inmigracin, mientras llega de colombia un 6,6%; desde reino Unido, un 5,9%; desde Argentina, un 5,1%; desde Alemania, un 3,5%; desde Bolivia, un 3,5%; y desde china, un 1,2%.

el nivel de estudios de la poblacin inmigrante se caracteriza por su perfil de cualificacin medio. el 59% de los inmigrantes ha completado sus estudios de primer y segundo ciclo de secundaria y un 17% tiene estudios superiores. el grupo con mayor nivel de estudios es el proveniente de los pases europeos, seguidos de los que vienen de Amrica latina, mientras que el menor nivel de estudios corresponde a los africanos.

Por cuanto respecta al mundo laboral, una importante parte de la poblacin ocupada se concentra en los escalones bajos de la


escala sociolaboral. dos de cada cinco inmigrantes estn emplea-dos en trabajos de carcter manual de baja cualificacin y uno de cada cuatro realiza trabajos manuales para los que se necesita cierto grado de preparacin. Los datos de la eni tambin indican que existe un amplio contingente de trabajadores inmigrantes que ocupa posiciones en el mercado laboral muy por debajo del nivel real de sus cualificaciones.

el perfil medio de la persona inmigrante residente en espaa, por tanto, es alguien joven, alrededor de los 30 aos, hombre, casado, que convive con la pareja en la misma vivienda, que tiene uno o dos hijos (el promedio es de 1,8) que conviven con l, de nacionalidad marroqu, con estudios de secundaria, y que trabaja en algn tipo de empleo manual de baja cualificacin.

La poblacin inmigrante se distribuye por el espacio geogrfi-co espaol de manera muy desigual. como mostrarn los mapas a continuacin, la poblacin inmigrada se ha establecido, princi-palmente, en las grandes ciudades y en los archipilagos y zonas costeras, sobre todo aqullas con una fuerte implantacin de la agricultura intensiva en mano de obra. La zona almeriense de el ejido constituye un buen ejemplo de este punto.

Para la distribucin espacial de la poblacin inmigrada en sue-lo espaol, se ha confeccionado el mapa 1, que muestra los diferentes intervalos de porcentajes de poblacin inmigrada sobre el total espaol.4

como muestra el mapa 1, la poblacin inmigrada se concentra en siete comunidades autnomas, principalmente: catalua (don-de se halla el 21% de la poblacin extranjera de espaa), comu-nidad de Madrid (el 19,1%), comunitat Valenciana (el 16,1%), Andaluca (el 11,8%), canarias (5,4%) e illes Balears (4,2%). es decir, entre las siete suman ms de las tres cuartas partes de la po-blacin inmigrada afincada en espaa, por lo que se entiende la

4 Los datos del padrn con fecha 1 de enero de 2008 facilitados por el ine pueden analizarse por dos vas: mediante las cifras absolutas, que aportan una informacin puramente numrica, o relativizando los datos frente a un valor comn, mediante los porcentajes. estos porcentajes pueden tambin, a su vez, analizarse de manera vertical (con lo que se obtiene la distribucin geogrfica de la poblacin inmigrada por comu-nidades autnomas y provincias) y/o de manera horizontal (que proporciona el peso especfico de la poblacin inmigrada en cada comunidad autnoma o provincia).

introduccin [ 35 ]

importancia que dichas comunidades cobran en el estudio de la inmigracin. slo en Madrid y catalua se encuentra el 40% de la inmigracin en espaa.

Atendiendo ahora a los porcentajes horizontales, es decir, al peso especfico que tiene la poblacin inmigrada dentro de cada comunidad autnoma y cada provincia, resultan los dos siguientes mapas, 2 y 3, que nos muestran la importancia del fenmeno mi-gratorio relativizado a cada territorio provincial y autonmico.

el mapa 2 revela que las comunidades autnomas donde el peso especfico de la poblacin inmigrada es mayor se localizan en el extremo oriental de la Pennsula. illes Balears es la comuni-dad con mayor porcentaje de extranjeros en su poblacin, con un 20,8%. Le siguen, con porcentajes por encima del 15%, la comu-nitat Valenciana (16,9%), la comunidad de Madrid (16%), la re-gin de Murcia (15,8%) y catalua (15%). el lector puede obser-var que estas cuatro ltimas comunidades han sido estudiadas en la investigacin que nos ocupa, de ah la importancia que tienen para la comprensin de la inmigracin en espaa.

0-34-1011-1516-21

Porcentaje de extranjeros

mapa 1: Distribucin geogrfica de la poblacin inmigrada

por comunidades autnomas (2008)



3-6%7-9%10-13%14-16%17-21%

Peso especfico

mapa 2: Peso especfico de la poblacin inmigrada

por comunidades autnomas (2008)


3-6%7-10%11-14%15-18%19-24%

Peso especfico

mapa 3: Peso especfico de la poblacin inmigrada

por provincias (2008)


introduccin [ 37 ]

entre el 7% y el 15% se encuentran La rioja (13,8%), las islas canarias (13,7%), Aragn (11,7%), la comunidad Foral de navarra (10,5%), castilla-La Mancha (10,1%) y Andaluca (7,6%). Las restantes comunidades, en amarillo en el mapa, se encuentran por debajo del 7% lo que explica que, excepto el Pas Vasco, cuenten con poca o ninguna experiencia legislativa en el tema migratorio.

desglosando por provincias resulta el mapa 3, que muestra que las provincias con mayor peso de la poblacin inmigrada se encuentran en el litoral mediterrneo. La provincia espaola con mayor porcentaje de inmigrantes es Alicante, con un 23,6% de su poblacin de origen extranjero. con altos porcentajes de poblacin se encuentran tambin las provincias de illes Balears (20,8%), girona (20,4%) y Almera (19,7%).

Las tres siguientes provincias en importancia pertenecen al nordeste espaol: castelln (17,8%), tarragona (17,7%) y Lleida (16,3%). Aparece a continuacin Madrid, con un 16% de pobla-cin inmigrada en su territorio, el mismo porcentaje que en M-laga, aunque la distribucin por nacionalidades seguramente es diferente. Muy cerca se encuentra Murcia, con un 15,8%. entre el 10% y el 15% puede encontrarse a guadalajara, tenerife, La rioja, Barcelona, Las Palmas, segovia, Zaragoza, teruel, Valencia, cuenca, toledo, Huesca y navarra. el resto de provincias se sita entre el 9,1% de Melilla y el 2,8% de crdoba, la provincia con menor porcentaje de poblacin inmigrada.

Por tanto, es el litoral mediterrneo el que condensa a la ma-yora de la inmigracin, as como las grandes ciudades, con cierta preferencia por el nordeste peninsular, quizs motivado por la mayor movilidad de la poblacin inmigrante a la hora de tratar de encontrar un empleo favorable.

Una vez visualizada la complejidad del fenmeno migratorio en espaa, encontramos cmo el mismo adems adquiere una particularidad especfica. nos referimos al estado de las auto-nomas. tras un largo proceso de gnesis e implantacin, con las peculiaridades propias de una historia en la que se suceden cinco regmenes polticos diferentes, espaa ha conseguido a lo largo del siglo xx establecer un sector pblico clsico de eco-noma del bienestar. La constitucin de 1978 es nuestro ltimo gran hito. Apost por una configuracin estatal basada en las


comunidades autnomas, configuracin que supuso un comple-jo proceso de transferencias desde la Administracin central ha-cia las Administraciones Autonmicas.

dicho modelo autonmico de estado del bienestar tiene entre otros retos, la gestin del fenmeno inmigratorio, y es en este con-texto donde las polticas de integracin reclaman para s un prota-gonismo propio a travs de las transferencias a las comunidades au-tnomas de las competencias ms relacionadas con la integracin social de los inmigrantes, referidas al empleo, la formacin, la edu-cacin, la sanidad o los servicios sociales. en este marco se plantean una serie de interrogantes: a qu modelo de integracin responde la Ley de extranjera? Qu medidas han articulado las distintas co-munidades autnomas en materia de integracin de inmigrantes? Qu importancia se le concede a esta materia en cada comunidad autnoma? Qu poltica de integracin sigue cada una de ellas? en el caso de ser distinta, a qu modelo de integracin responde cada una? existen ventajas para el emigrante por residir en una comunidad autnoma u otra? Y cul es la evaluacin de los planes ms representativos del panorama espaol?

de este modo, la investigacin que aqu se presenta parte de la siguiente hiptesis: en el estado espaol, las polticas de integra-cin social de los inmigrantes forman parte de las competencias de las comunidades autnomas. en cada una de ellas es posible detectar modelos de intervencin, planificacin y gestin total-mente diferentes. el resultado es la emergencia de importantes diferenciaciones regionales en esta materia. diferenciaciones que provocan situaciones de integracin totalmente heterogneas, y que dan lugar a una inmigracin interna itinerante en busca de mejores condiciones.

Los tres objetivos principales que han guiado la investigacin son los siguientes:

1. Analizar la legislacin de mbito nacional sobre materia

de extranjera, a partir de los principios subyacentes que la configuran.

a) Anlisis de la Ley de extranjera.b) Anlisis de la normativa emanada de su desarrollo.

introduccin [ 39 ]

2. estudiar las actuaciones de la distintas comunidades autno-mas espaolas en materia de integracin de inmigrantes.

a) describir las medidas en poltica de integracin en el mercado de trabajo; educacin, formacin y habilidades lingsticas; vivienda; sanidad y servicios sociales; entor-no social y cultural; y ciudadana cvica y respeto por la diversidad.

b) Anlisis del modelo de poltica autonmica seguido en cada comunidad.

c) comparar la intervencin desarrollada por las distintas comunidades autnomas en reas y medidas, as como los modelos de polticas y de posiciones de los inmigrantes.

3. evaluar los Planes de integracin social de Andaluca, ca-talua, comunitat Valenciana, comunidad de Madrid y re-gin de Murcia.

a) Anlisis de los discursos de expertos en polticas pbli-cas en las comunidades mencionadas.

b) construir a partir del anlisis interpretacional la categora que explique en cada caso el desarrollo diferencial de los Planes autonmicos.

el diseo de la investigacin que se ha llevado a cabo, parte de

dos momentos analticos bien diferenciados (anlisis normativo y anlisis interpretacional), compuestos a su vez de tres fases princi-palmente. en la primera fase, se procedi a recoger todas aquellas fuentes secundarias acerca de la normativa jurdica (Ley 14/2003, desarrollo de la misma, etc.), con el fin de poder diagnosticar el modelo de poltica migratoria propio del estado espaol dentro del espacio schengen. en primer lugar, habr que tener en cuen-ta la Ley orgnica 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y liber-tades de los extranjeros en espaa y su integracin social, publi-cada en el Boe el 12 de enero de 2000, su posterior reforma, con la Ley orgnica de 8/2000, donde se propone un planteamiento global y coordinado en el tratamiento del fenmeno migratorio. La aprobacin de la misma no estuvo exenta de problemas puesto


que algunos la calificaron de contrarreforma. Y por ltimo la nueva reforma introducida con la Ley orgnica 14/2003 de 20 de noviembre, publicada en el Boe nm. 279 de 21 de noviembre de 2003. dicha reforma tuvo su origen en la necesidad de incorporar las determinaciones de la sentencia del tribunal supremo de 23 de marzo de 2003, respecto a la falta de congruencia entre la cita-da Ley orgnica y el reglamento de ejecucin, aprobado por el real decreto 864/2001 de 20 de julio.

del mismo modo se han analizado los distintos convenios bi-laterales que espaa mantiene con terceros pases en materia mi-gratoria, reales decretos como el 996/2003 de 25 de julio del Ministerio de la Presidencia por el que se aprueba el reglamento de Asistencia Jurdica gratuita, o el real decreto 1325/2003 de 24 de octubre, del Ministerio del interior por el que se aprueba el reglamento sobre rgimen de proteccin temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas. tambin se ha prestado una especial atencin a los contingentes que se han ido abriendo desde el 2000, es decir, las instrucciones dictadas por Acuerdo de Ministros por el que se regulan los procedimientos de contrata-cin y se fija el nmero y las caractersticas de las ofertas de em-pleo que se ofrecen a extranjeros residentes legales en espaa y a extranjeros que no se hallen ni sean residentes en ella, as como procesos extraordinarios de regularizacin, el reglamento de eje-cucin de la Ley orgnica 14/2003, y todas aquellas regulaciones poltico-administrativas contenidas en la materia.

en una segunda fase, se realiz idntica tarea en todo lo con-cerniente a los Planes autonmicos para la integracin social de los inmigrantes. en esta etapa, el anlisis normativo se dividi en dos fases. en primer lugar, un nivel descriptivo en donde se deta-llaron aquellas reas y medidas de intervencin propias de cada uno de los planes, para diferenciar entre mercado de trabajo, educacin y habilidades lingsticas, vivienda, sanidad y servicios sociales, entorno social y cultural y ciudadana cvica y respeto por la diversidad. en segundo lugar, en un nivel comparativo, se han analizado las diferencias y semejanzas propias de cada una de las comunidades autnomas, y se distingue entre las distintas reas y medidas, el modelo de poltica de integracin, as como la posi-cin que los inmigrantes detentan en cada comunidad autnoma.

introduccin [ 41 ]

Los planes que se han analizado son los de aquellas comunidades que contaban con dicho instrumento en el ao de inicio de la investigacin, concretamente 2006. Las comunidades recogidas, por tanto, han sido Andaluca, Aragn, illes Balears, canarias, castilla y Len, catalua, La rioja, comunidad de Madrid, re-gin de Murcia, comunidad Foral de navarra, Pas Vasco y comu-nitat Valenciana.

en la tercera fase, se han elegido cinco comunidades autno-mas para realizar una evaluacin de dichos planes, concretamen-te: Andaluca, catalua, comunitat Valenciana, comunidad de Madrid y regin de Murcia. de manera concreta, se pretenda resolver el interrogante acerca de si el diseo de los Planes de integracin autonmicos es funcional para todo aqul que lo use como una herramienta de trabajo; por tanto, la evaluacin que se ha llevado a cabo ha sido una evaluacin del diseo. en el trabajo de campo, se ha procedido de lo ms general a lo ms especfico; de lo ms impersonal a lo ms confidencial; de lo ms general a lo ms singular; de las cuestiones contextuales a las especficas o centrales; y, por ltimo, de los aspectos descriptivos y narrativos a los interpretativos.

Por todo ello, se cuidaron todos los detalles relacionados con la recogida de la informacin. en primer trmino, el proceso co-municativo se produjo en un clima amable e intimista. Adems, se concertaron con suficiente antelacin todos los aspectos relacio-nados con la entrevista. como dice goffman (1993), la primera impresin de una accin comunicativa condiciona fuertemente el desarrollo del curso de la interaccin. generar una impresin de desconfianza al inicio del contacto comunicativo puede incluso frustrar la entrevista misma, y esto es arriesgado cuando el perso-naje es singular o nico, tal y como sucede en la presente investi-gacin. en cuanto al registro de la informacin, nos hemos servido de las nuevas tecnologas las cuales permiten, entre otras cosas, efectuar registros ms fidedignos y reproducciones ms exactas y con inmediatez. en la grabacin se tuvieron en cuenta aspectos tales como fecha, lugar y condiciones, adems de un enriqueci-miento de la informacin a travs de las notas obtenidas a lo largo del trabajo de campo, con lo que se logr de este modo una mejor interpretacin de la informacin obtenida.


en lo que respecta al anlisis de las fuentes secundarias, se opt por realizar un anlisis comparativo de las medidas legisla-tivas a travs de la utilizacin de la Grounded Theory. el mtodo de anlisis se inscribe dentro de la corriente de anlisis sociolgi-co y econmico del derecho y de las instituciones jurdicas. esta metodologa consiste en el estudio de las instituciones jurdicas desde el punto de vista de sus efectos sociales y econmicos sobre la estructura social. en esta fase del anlisis nuestro objetivo fue elaborar una tipologa de marcos jurdico-institucionales en fun-cin del tratamiento de la poblacin inmigrante en los diferentes mbitos de la estructura social (mercado de trabajo, vivienda, ser-vicios sociales, atencin sanitaria). del mismo modo, se trataba de hacer emerger la categora central que explicara para cada caso las fuentes jurdicas y normativas analizadas.

Finalmente la obra se ha estructurado del siguiente modo. en un primer captulo se ofrece el anlisis sociolgico de la Ley or-gnica 4/2000 sobre derechos y Libertades de los extranjeros en espaa (LodLe) y sus modificaciones. tambin se ofrece un an-lisis del reglamento, as como un anlisis comparativo de ambos instrumentos jurdicos. en este sentido, creemos que el objetivo que de manera latente subyace en ambos ordenamientos es el control social de los extranjeros. A partir de dicho eje se estruc- turan toda la normativa en la que se ha basado la poltica migra-toria espaola entre el ao 2000 y el 2008. no se ha olvidado el marco jurdico internacional, al considerar que el marco estatal se asienta sobre el mismo, mxime al tener en cuenta nuestra per-tenencia a la Ue.

en un segundo captulo se ofrece un anlisis integral de los Planes de integracin de las comunidades autnomas vigentes en el inicio de la investigacin. no obstante, se ha considerado que los distintos Planes de integracin social desarrollados por las cc. AA. tienen su origen en los distintos Planes nacionales de integracin social, por lo que el captulo comienza realizan-do un anlisis de los mismos. se aborda adems, el concepto de integracin social, para poder identificarlo de manera ms clara en los Planes regionales. Finaliza el captulo ofreciendo un enfoque comparativo de los Planes a travs de los principios generales que los rigen, tales como bidireccionalidad, corresponsabilidad, in-

introduccin [ 43 ]

tegral, coordinacin, normalizacin, transversalidad, igualdad e interculturalidad.

en el tercer captulo se plantea un anlisis de cmo los Planes de integracin tratan los tres pilares de las polticas migratorias. el reparto de competencias entre el estado y las comunidades au-tnomas (en lo que se refiere al control de flujos) ha originado una serie de tensiones que han avivado el debate sobre la ciudadana. Actualmente es el estado el que tiene la potestad para determinar los flujos y definir la situacin administrativa de los extranjeros, al concederles ms o menos derechos segn la situacin jurdica. en cambio las comunidades autnomas son las responsables de las polticas de integracin, pues en ellas estn delegadas las compe-tencias en servicios sociales, sanidad y educacin, que vienen a ser pilares bsicos en la integracin social. La cooperacin al desarrollo queda ms o menos relegada como responsabilidad del estado o de las comunidades segn se conciba en los planes.

el captulo cuarto centra su atencin en un anlisis descrip-tivo comparativo de las reas de actuacin (acogida, educacin, empleo, servicios sociales, salud, participacin, vivienda, sensibi-lizacin e igualdad de trato) en los doce Planes autonmicos de integracin social. La conclusin central a la que se llega es cmo la descentralizacin del estado provoca actuaciones diferenciadas en torno la integracin social del inmigrante en todo el territorio nacional. si bien las reas estrellas son la educacin y el empleo, la combinacin del resto de reas hace de las polticas de integra-cin un fenmeno altamente plural y complejo en nuestro pas.

el captulo cinco ofrece la evaluacin de los cinco Planes au-tonmicos de integracin social ya sealados. Para cada uno de los Planes se ofrece su ndice junto con los cuadros que han servido para analizar tan ingente volumen de informacin. Los rasgos principales que caracterizan cada uno de los Planes son los siguientes: en Andaluca, una fuerte ambicin; en catalua, el avance en materia de ciudadana; en la comunitat Valenciana, una cierta ambigedad en la definicin del modelo de integra-cin; en la comunidad de Madrid, la experiencia en intervencin con inmigrantes como motor del Plan; y, finalmente, en la regin de Murcia, el pragmatismo ante la evolucin exponencial del he-cho migratorio en esta comunidad.


concluye la obra con unas conclusiones que nos ayudan a con-densar el volumen de informacin recogido. es de inters ade-ms sealar la inclusin, al final de esta monografa, de un anexo metodolgico que ayuda a comprender toda la laboriosidad del proceso de investigacin llevado a cabo, junto con la bibliografa utilizada en toda la investigacin.

primera parte

el marco legal y normativo de las polticas de integracin social de los inmigrantes

[ 47 ]

Los instrumentos jurdicos de la inmigracin: una aproximacin sociolgica

1.1. Estudios sobre el tema

La creciente investigacin del fenmeno migratorio en espaa ha llevado a una mejor comprensin de dicha realidad social desde diversos puntos de vista. son muchos los estudios que se han pro-ducido en la materia desde diversos campos. sirvan de ejemplo cmo desde la Antropologa, la demografa, la economa, los estu-dios de gnero, las ciencias Polticas, el derecho y, cmo no, des-de la sociologa, han sido numerosos los esfuerzos en la materia (Baganha, M. y reyneri, e. 2002; dietz 2000; izquierdo 2003; Hondagneu-sotelo 2003; sol 2005; carrasco 1998; Blanco 2006; Aja y Arango 2007; Aubarell y Zapata 2004 ; Lpez sala 2005; Manrubia 2007; entre otros).

Y es que, a medida que crece la poblacin inmigrante en nues-tro pas, el inters que despierta el potencial humano, econmi-co, cultural, etc., de esta poblacin tambin va en aumento, por la que resulta cada vez mayor el nmero de actores que, por motivos acadmicos, polticos, sociales, econmicos o culturales, se deci-den a profundizar en algn aspecto relacionado con este grupo de poblacin. de este modo, la evolucin positiva que han experimentado los estudios sobre las migraciones (cuantitativa y cua-litativamente) es un hecho notable tanto en el mbito europeo como en el contexto espaol. decimos mejora cuantitativa por-que es notable el aumento de investigaciones sobre esta materia, tanto en las universidades como en centros de investigacin espe-cializados o, incluso, por iniciativa de las propias asociaciones de inmigrantes.

tambin es reseable la mejora en la calidad de muchas inves-tigaciones, fruto del entendimiento interdisciplinario, del progre-

1.

[ 48 ] las polticas de integracin social de los inmigrantes

so y fiabilidad de las fuentes de datos, que han intentado recoger la mayor informacin posible sobre la poblacin inmigrante, y fruto tambin de la colaboracin con las propias asociaciones de inmigrantes que van poco a poco surgiendo y dando a conocer la realidad de esta poblacin, con sus necesidades, con sus disposi-ciones, con sus demandas.

Ante la imposibilidad de abarcar todos los campos, nosotros, desde la sociologa, nos centramos en la relacin que se produce entre estado y sociedad y que focaliza su atencin en la integra-cin social. Para ello se comienza por analizar sociolgicamente las disposiciones jurdicas existentes en materia migratoria, y se incide particularmente en el tratamiento de la integracin social.

Las investigaciones desde el punto de vista jurdico abarcan un amplio espectro de temas de gran inters y repercusin social (Mar-tnez et al. 2003; campo 2001; Aja 2002; Lucas, J. et al. 2003; rela-o 2004; Barbadillo 1997). desde aspectos legislativos que pueden favorecer o dificultar la integracin de los inmigrantes en el pas (Lopez i casanovas 2007), hasta medidas de control para evitar la entrada de extranjeros que puedan ser potencialmente peligrosos para el orden social (cornelius 2004), hasta medidas muy concre-tas en la lucha contra el terrorismo internacional (tezanos 2007), pasando por la definicin de conceptos jurdicos como la nacionali-dad o la ciudadana (Lucas 1991, 2001; solanes 2005; campo cabal 2001). desde el mbito econmico hay relevantes estudios de carcter macro sobre las aportaciones de la poblacin inmigrante al estado, a travs de la cotizacin, que viene a cubrir puestos de tra-bajo que haban quedado libres y necesarios para el desarrollo y crecimiento de ciertos sectores empresariales (Abad 1997; carras-co 2003). tambin han sido numerosos los esfuerzos realizados en analizar la dimensin de la opinin pblica en relacin con la inmi-gracin (iglesias 2006; dez nicols 2001, 2002).

La capacidad de consumo de esta poblacin tambin se con-vierte en un aspecto importante. Por otra parte, surgen estudios sobre el gasto pblico que conlleva la atencin de los inmigrantes en materia de sanidad, de educacin, de vivienda o de servicios sociales principalmente (Aranda 2003; clavijo y Aguirre 2002). el reparto de estos costes entre los diferentes niveles de la Adminis-tracin Pblica (estatal, autonmica o local) y las tensiones que

los instrumentos jurdicos de la inmigracin [ 49 ]

puedan surgir de las diferencias e injusticias en el reparto de estos costes (eguren 1999; soriano 2004).

en el mbito psicosocial, han aparecido estudios sobre la sensi-bilizacin de la poblacin de acogida, sobre el racismo, la xenofo-bia, los prejuicios, etc. son estudios que ayudan a reconducir las po-lticas pblicas para evitar la discriminacin y favorecer la autntica integracin social de los inmigrantes en el pas (navas et al. 2004). desde la Antropologa (Fernndez de la Hoz 2001) se continan los estudios etnogrficos (Beltrn 1991) sobre la comunidad, sobre la religin (Lacomba 2001; Labrador 2001), sobre las pautas cultu-rales de los recin llegados (ramrez 2004), sobre historias de vida (ramrez goicoechea 1996), etc. de esta manera se puede llegar a conocer el modo que tienen los inmigrantes de percibir la realidad y la sociedad de acogida, y evitar el sesgo occidental o el peligroso etnocentrismo que tanto dificulta la comprensin del otro.

Los estudios sociolgicos tambin suponen un amplio abani-co de temas, como el asociacionismo y la importancia de la socie-dad civil en el proceso de integracin (gonzlez y Morales 2006; Moreno y Arriba 2006), las nuevas demandas en el sistema educativo para dar cabida a alumnos con unas necesidades especiales y con una cultura diferente, estudios sobre interculturalidad y pluricul- turalidad (La

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