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en foco educación

La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Gregory Elacqua Ursula Mosqueira Humberto Santos

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Introducción Existe amplia evidencia de que el nivel socioeconómico de los estudiantes es

uno de los principales determinantes de los resultados educacionales, tanto a nivel individual como de establecimientos.1 Visto de otra forma, el costo de alcanzar un mismo resultado es mayor para un alumno de nivel socioeconómico más bajo.2 La Ley de Subvención Preferencial (SEP), que entrega recursos diferenciados según el nivel socioeconómico del alumno, es una corrección al antiguo esquema parejo de subvención existente en Chile, el cual creaba implícitamente incentivos a la selección de alumnos de mayor nivel socioeconómico debido a que cuesta menos educarlos.

Uno de los aspectos claves de esta ley -a diferencia de la mayor parte de los programas y reformas que se han implementado en el sistema educacional chileno- es la entrega de recursos adicionales condicionada a una serie de exigencias que implican costos para los establecimientos. La existencia de dichos costos asociados a la entrega de recursos, sumada a la voluntariedad de la entrada, genera un proceso en el cual cada sostenedor evalúa los costos y beneficios asociados a la participación en la SEP y tras esta evaluación decide si se suma o no al sistema.

El objetivo del presente documento es establecer un esquema de análisis de la decisión de un sostenedor basado en la estructura de beneficios y costos que impone la Ley SEP y, posteriormente, contrastar las predicciones de dicho modelo con los resultados efectivos observados. Este análisis es importante por dos razones fundamentales. En primer lugar y en la medida que ciertos establecimientos decidan no entrar, un número de alumnos prioritarios, los cuales la ley ha definido como “alumnos para quienes la situación socioeconómica de sus hogares dificulte sus posibilidades de enfrentar el proceso educativo”, pueden quedar fuera de la cobertura de la SEP. Por lo tanto, entender las razones que podrían aducir dichos establecimientos para no ingresar es relevante para realizar los ajustes necesarios en la implementación de la ley, de forma de evitar que los alumnos prioritarios queden sin cobertura. En segundo lugar, el proceso de decisión de los sostenedores puede revelar información acerca de sus características, si comparamos colegios participantes y no participantes en la SEP. Dicha información puede servir como guía para el diseño de futuras políticas educacionales, entregando señales claras sobre aspectos críticos que dificultan el proceso educativo al interior de las escuelas.

El documento está organizado como sigue. En la primera sección se describen las características principales de la Ley SEP y se introduce el esquema de decisión costo-beneficio enfrentado por el sostenedor. En la segunda, se contrastan las predicciones de nuestro modelo con las tasas efectivas de participación de establecimientos en la Ley SEP. Finalmente, en la tercera sección se presentan las conclusiones de esta investigación.

1 Ver Rothstein (2004) para un resumen de la literatura sobre el efecto del nivel socioeconómico en el rendimiento escolar en países industrializados. También ver Burtless (1996). Ver Baker et al. (2002) y Heyneman y Loxley (1983) para un análisis del efecto en países en vías de desarrollo. 2 La socióloga Annette Lareau (2000 y 2003) explora las diferencias entre familias de nivel social bajo y alto que ayudan a entender la brecha en rendimiento. Ver Brunner y Elacqua (2003) para acceder a un resumen de la literatura sobre este tema.

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La Ley SEP La SEP en el contexto de las políticas educativas chilenas Luego del retorno de la democracia, en Chile las políticas educativas se han enfocado en mejorar la calidad y la equidad a través de reformas curriculares y una mayor inversión en salarios de profesores, textos, infraestructura, jornada escolar completa y el acceso a tecnología informática en todos los colegios del país (Cox, 2003). Existe un relativo consenso con respecto al éxito de estas reformas en cuanto al logro de una mayor cobertura en la provisión de educación –especialmente para alumnos de bajo nivel socioeconómico en educación pre-escolar y media— y en mejorar la calidad de la infraestructura escolar. Además, tres de cada cuatro colegios subvencionados han logrado implementar la Jornada Escolar Completa y los salarios docentes han experimentado un aumento importante.3 Adicionalmente, las encuestas de opinión pública han demostrado altos niveles de satisfacción de los apoderados con la calidad de la educación que ofrecen las escuelas de sus hijos (Fundación Futuro, 2005). Sin embargo, pese a que el gasto en Educación se multiplicó por 4 desde 1990, no ha habido mejoras significativas en el aprendizaje de los alumnos. Si bien el desempeño de los estudiantes en Chile es uno de los mejores en América Latina, todavía está muy por debajo de los países de la OCDE y de países emergentes de Asia y Europa del Este. Según la prueba PISA, el 5% de los alumnos de 15 años en Chile obtienen resultados sobre la mediana de la OCDE en lenguaje y se observan tendencias similares en matemática, ciencia y educación cívica. Pese a un leve aumento en los puntajes de lenguaje del 2008, los resultados en la prueba SIMCE siguen estancados desde 1997. A esto se suman las importantes brechas en los resultados SIMCE por nivel socioeconómico y dependencia: los menores puntajes se concentran en los niveles socioeconómicos más bajos y en los establecimientos municipales. A ello se agrega que las escuelas están cada vez más segregadas por nivel socioeconómico. Los alumnos que asisten a establecimientos particulares, en promedio, provienen de familias que tienen mayores ingresos y nivel educacional que los estudiantes matriculados en escuelas municipales (ver gráfico 1). 4

3 Los salarios reales aumentaron en un 156%, se incrementó el número de postulantes en las facultades de Educación y los puntajes en la PSU subieron un 16% (Vegas, 2007). 4 Estos factores, entre otros, motivaron “La Revolución de los Pingüinos”, la protesta más importante desde el retorno de la democracia. Las manifestaciones empezaron en mayo de 2006, tres meses después de que la Presidenta Bachelet asumiera el mando. Más de 100.000 estudiantes salieron a las calles y se tomaron cientos de escuelas a lo largo de Chile.

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G ráfico 1. S egregación E scolar 2008Dis tribuc ión de E s tablec imientos s egún G rupo S oc ioec onómic o

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

B ajo MedioB ajo

Medio MedioA lto

A lto

P articular P agado

P articularS ubvencionadoMunicipa l

Fuente: Elaborac ión Propia en bas e a datos MINEDUC

La Ley Subvención Escolar Preferencial —introducida al Congreso por el

Presidente Lagos y promulgada e implementada por el gobierno de la Presidenta Bachelet— se inserta dentro de este escenario donde ya se anunciaban algunos obstáculos que resolver5: el sistema de subvención pareja no diferenciaba por nivel socioeconómico de los alumnos (sólo por tipo de estudiante6, ubicación geográfica7, niveles educacionales y educación especial), se entregaban recursos por asistencia y no por resultados, y se creaban incentivos para que los colegios seleccionaran a alumnos menos costosos de educar. Componentes principales de la ley

Respondiendo a este contexto, la Ley SEP introduce varios componentes nuevos al sistema educacional chileno con el propósito de reducir la brecha de resultados educacionales y mejorar la integración de los alumnos más vulnerables del país: crea un sistema de subvención diferenciada orientado a favorecer a los alumnos más vulnerables —complementando así la subvención pareja— e introduce nuevas exigencias a las escuelas. Para recibir la subvención adicional los sostenedores se comprometen a cumplir con exigencias relacionadas con la obtención de mejores resultados, con el uso de sus recursos y con la no selección de alumnos bajo ningún criterio, sea éste socioeconómico, académico o de cualquier otro tipo. Además, debe elaborar un Plan de Mejoramiento Educativo (PME), fijando metas y acciones a implementar durante un plazo de 4 años con el propósito de fortalecer sus resultados académicos.

El sistema de accountability creado por esta ley establece que el Ministerio de Educación (Mineduc) provee asistencia y ejerce control sobre las escuelas dependiendo de las capacidades que éstas demuestren. Para eso el Mineduc establece una clasificación que asigna a las escuelas una categoría según sus resultados académicos Y otros indicadores del funcionamiento escolar.

5 Una discusión más detallada de este punto se encuentra en Mizala (2007). “La Subvención ¨Preferencial”; en J.J. Brunner y C. Peña (eds). La Reforma al Sistema Escolar: Aportes al debate. Universidad Diego Portales y Universidad Adolfo Ibáñez. Santiago, Chile. 6 Nivel educativo, el tipo o modalidad de educación, si es diurna o vespertina y de acuerdo a si el establecimiento está o no en régimen de jornada completa (Montt et al. 2006) 7 Distancia de la región central y el factor de ruralidad aplicable (Montt et al., 2006)

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Asimismo, la ley identifica al grupo de alumnos más vulnerables al que se orienta la subvención, denominándolos “alumnos prioritarios”. Esta nomenclatura resulta importante para entender los dos criterios de asignación de la subvención preferencial, que se calcula según el número de estudiantes prioritarios y su concentración en un establecimiento. Si bien la subvención se entrega por cada alumno prioritario, es importante recalcar que son las escuelas quienes administran estos recursos y se encargan de implementar reformas orientadas a mejorar los aprendizajes, tanto de los alumnos prioritarios como de todos los estudiantes matriculados en un establecimiento. Quiénes son los alumnos prioritarios

Como señalamos anteriormente, la Ley SEP identifica a los alumnos más vulnerables del país como “alumnos prioritarios”, definiéndolos como aquellos “a quienes la situación socioeconómica de sus hogares dificulte sus posibilidades de enfrentar el proceso educativo”. 8 Para el año 2008 esta definición incluyó a alumnos de primer y segundo Nivel de Transición (Pre-kínder y Kínder) hasta 4° básico. En consecuencia, el análisis que presentamos considera solamente dichos niveles, debido a que usamos datos correspondientes a 2008.9 Un alumno puede ser clasificado como prioritario si: forma parte de una familia en el sistema Chile Solidario,10 pertenece al tercio más vulnerable de familias que cuenten con caracterización socioeconómica de su hogar (familias identificadas como indigentes por la Ficha de Protección Social) o sus padres o apoderados están en el tramo A del Fondo Nacional de Salud (FONASA).11 En caso de no aplicar ninguna de las anteriores, se consideran los ingresos familiares del hogar, la escolaridad de la madre (en su defecto, la del padre o apoderado con quien viva el alumno), la condición de ruralidad del hogar y el grado de pobreza de la comuna donde resida el alumno.12 Clasificación de escuelas El Mineduc realiza una clasificación de escuelas con el propósito de establecer exigencias diferenciadas según el desempeño de éstas. Las tres categorías son: Establecimientos Autónomos, Establecimientos Emergentes y Establecimientos En Recuperación. Cabe señalar que al momento de suscribir el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Académica, que permite la entrada a la SEP, todos los establecimientos son clasificados solamente en dos categorías: Autónomo o Emergente. La categoría En Recuperación entrará en efecto tras la realización de evaluaciones

8 Artículo 2 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial. 9 La ley contempla la incorporación de un nivel de enseñanza por año hasta cubrir toda la Enseñanza Básica. 10 Chile Solidario es un sistema de protección social creado en el año 2002 que atiende familias, personas y territorios en situación de vulnerabilidad. Es parte de la estrategia gubernamental para la superación de la extrema pobreza implementado por el gobierno de Lagos y continuado por el de Bachelet (http://www.chilesolidario.gov.cl) 11 FONASA (Fondo Nacional de Salud) es el organismo público que da cobertura de atención en salud con financiamiento del Estado a personas que no pueden cotizar el 7% de sus ingresos. El Tramo A comprende a personas carentes de recursos o indigentes, personas que reciben pensiones asistenciales (PASIS), personas que reciben Subsidio Único Familiar (SUF), mujeres embarazadas hasta el sexto mes, niños hasta los 6 años de edad y menores internos en establecimientos del Servicio Nacional de Menores (SENAME). (http://www.fonasa.cl) 12 Artículo 2 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial.

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posteriores y se usará para clasificar a los colegios Emergentes que no hayan cumplido con sus compromisos.13 A continuación hacemos una breve descripción de cada una de las categorías14: - Escuelas Autónomas: Son aquellas con buenos resultados en la prueba SIMCE en las tres últimas mediciones dentro de su grupo socioeconómico. Su puntaje promedio en el SIMCE de 4° básico debe estar por sobre la mediana de su mismo grupo socioeconómico. Además, se consideran indicadores complementarios como la retención y aprobación de alumnos, la integración de la comunidad en el proyecto educativo y procesos de evaluación docente. - Escuelas Emergentes: Son aquellas que no muestran sistemáticamente buenos resultados en la prueba SIMCE. Tienen un puntaje SIMCE promedio por debajo de la mediana de su mismo grupo socioeconómico. No cumplen los requisitos para ser Autónomas. - Escuelas En Recuperación: Son aquellas que obtienen resultados reiteradamente deficientes en la prueba SIMCE en al menos 2 mediciones. Deben tener un puntaje promedio inferior a 220 puntos y la proporción de alumnos sobre 250 puntos es menor al 20%. Esquema de decisión del sostenedor: ¿Entrar a la Subvención Preferencial? Los supuestos del modelo costo-beneficio

A diferencia de otras reformas educativas que han otorgado beneficios de manera uniforme a todos los establecimientos que reciben financiamiento del Estado, el ingreso al sistema de Subvención Escolar Preferencial se ha caracterizado por su voluntariedad. Éste es un componente novedoso que nos permite analizar el proceso de decisión por el que atraviesa un sostenedor para evaluar la entrada al sistema SEP. Para ello, proponemos un esquema de la decisión que enfrenta un sostenedor de un establecimiento subvencionado, sea éste municipal o particular subvencionado. Se supone que el sostenedor evalúa los beneficios y los costos cuando determina si entra o no al sistema de Subvención Escolar Preferencial. Suponemos que enfrentados a esta decisión y teniendo acceso a la información que les permita conocer los costos y beneficios de entrar al sistema SEP, los sostenedores que perciban costos mayores a los beneficios decidirán no entrar en el sistema. Aquellos que perciban mayores costos que beneficios decidirán lo contrario.

Preliminarmente, podemos corroborar este supuesto con la respuesta efectiva que han tenido los sostenedores: de los 8.281 establecimientos potenciales a entrar a la SEP, 1.289 tomaron la decisión de no participar.15

13 Al momento de clasificar a las escuelas, participen o no en la SEP, se identificará a los colegios con resultados reiteradamente deficientes como Escuelas con Necesidades de Medidas Especiales. Si luego de 2 años estas escuelas permanecen en la misma categoría perderán toda subvención hasta que decidan adoptar las medidas de la Ley SEP, pasando automáticamente a la categoría En Recuperación. 14 Según el Artículo 9 y el Artículo Transitorio Primero de la Ley 20.248 que establece la Subvención Escolar Preferencial. 15 Además, reconocemos que como en toda aproximación teórica a la realidad este marco analítico destaca ciertos elementos e invisibiliza otros. Por ejemplo, esta perspectiva no incorpora aspectos

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Beneficios de entrar a la Subvención Escolar Preferencial Los beneficios de entrar al sistema SEP son de fácil cuantificación, a diferencia de los costos que presentaremos más adelante. Las ventajas corresponden a la subvención adicional que se entrega a la escuela según dos criterios: el número de alumnos prioritarios y la concentración de éstos. Cabe señalar que si bien ambos son los criterios principales para calcular la subvención preferencial, es la escuela quien recibe dicha subvención y se encarga de administrarla. La subvención preferencial por alumno prioritario es de $23.38816 pesos mensuales y se entrega por cada alumno prioritario matriculado en el establecimiento.17 Además, se otorga un monto adicional por estudiante según la concentración de alumnos prioritarios que tenga el colegio, que puede ir desde $1.637 a $4.209 pesos. Considerando ambas subvenciones, este aumento resulta significativo con respecto a la subvención base (correspondiente a enseñanza básica con jornada escolar completa), incrementando la subvención total para un alumno prioritario en al menos un 51%. La Tabla 1 muestra un desglose de los componentes de estas subvenciones y permite realizar una comparación entre la subvención recibida por un alumno prioritario matriculado en una escuela SEP y uno matriculado en una escuela no SEP (equivalente a un alumno no prioritario matriculado en cualquier escuela). Tabla 1. Comparación de Subvención SEP con Subvención Base

Subvención actual*

Subvención Escolar Preferencial por cada alumno prioritario

Subvención por concentración de alumnos prioritarios

Porcentaje adicional por concepto de Ley SEP

Total subvención recibida por alumno

Alumno no prioritario $ 46.008 $ 46.008

Alumno prioritario en establecimiento con:

Menos de 15% alumnos prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 0 50,8% $ 69.397 15% - 30% alumnos prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 1.637 54,4% $ 71.034 30% - 45% alumnos prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 2.807 56,9% $ 72.203 45% - 60% alumnos prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 3.742 59,0% $ 73.139

culturales o matices contextuales, los que sí podría considerar un enfoque complementario para entender el mismo objeto de estudio. 16 Se calcula el valor de la subvención en base a la Unidad de Subvención Educacional (USE), que desde diciembre de 2008 equivale a $16.705. 17 Además esta subvención se calcula según la asistencia promedio del establecimiento.

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Más de 60% alumnos prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 4.210 60,0% $ 73.607

* Subvención base para alumno en Enseñanza General Básica (1° a 6° básico) con Jornada Escolar Completa. Se calcula en base a la Unidad de Subvención Escolar (USE), equivalente a $16.705 desde diciembre de 2008. Como se observa en la columna de subvención total recibida por estudiante, un alumno prioritario en una escuela que no es SEP (equivalente a un alumno no prioritario matriculado en cualquier escuela) recibe una subvención base de $46.008 pesos mensuales. Si la escuela donde estudia el alumno prioritario entra al sistema SEP, recibe una subvención de al menos $69.396 pesos. Según los beneficios señalados, en términos de recursos adicionales por estudiante prioritario, podemos predecir lo siguiente: los colegios con una mayor matrícula de alumnos prioritarios entrarán a la SEP, ya que el beneficio total aumenta linealmente con el número de prioritarios. Aunque el colegio tenga una alta concentración de alumnos prioritarios, esto no afectará significativamente la cantidad de recursos que obtendrá el colegio. Por ello, puede que los colegios con una alta concentración de prioritarios, pero con un bajo número de alumnos decidan no entrar a la SEP. Costos de entrar a la Subvención Escolar Preferencial

Acorde al componente de responsabilidad introducido por la Ley SEP en el sistema educativo chileno, un sostenedor que decida participar de esta subvención enfrenta algunas exigencias. En el esquema de análisis que proponemos para comprender la decisión de un sostenedor, hemos identificado estas exigencias como costos que el sostenedor debe asumir a cambio de obtener ciertos beneficios. Los cinco costos principales identificados son: 1) costo de clasificación, 2) costo de elaborar un Plan de Mejoramiento Educativo (PME), 3) costo de la no selección, 4) costo de eximir a los alumnos prioritarios del cobro de financiamiento compartido, y 5) costo de rendir cuentas. Como señalamos anteriormente, estos costos no son de fácil cuantificación, como sí son los beneficios, por lo que adoptamos una aproximación descriptiva. A menudo, ellos involucran tiempo, esfuerzo y recursos que las escuelas deben poner al servicio de las exigencias de la ley. 1) Costo de clasificación: Se refiere a los costos asociados a la clasificación que realiza el Mineduc de las escuelas. Una vez que el establecimiento decide entrar en el sistema SEP, esta clasificación es conocida por la comunidad y se transforma en una etiqueta que identifica su estándar de calidad (costo de reputación). Si una escuela decide no entrar a la SEP podrá conocer su clasificación y mantenerla en reserva, sin embargo, al momento de firmar el convenio dicha clasificación debe ser informada a la comunidad escolar18. Asociada a la clasificación de la escuela está la autonomía en el uso de recursos. Los establecimientos Autónomos deben implementar ciertas mejoras educativas utilizando los recursos SEP, procurando la retención de alumnos prioritarios y el logro

18 También está disponible en el sistema de información del Ministerio de Educación, www.infoescuela.cl

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académico de todos los alumnos.19 Si bien estos establecimientos deben utilizar la subvención adicional para implementar acciones contempladas en esta ley, pueden hacerlo con mayor flexibilidad y libertad. Sin embargo, los establecimientos Emergentes tendrán que destinar la mitad de la subvención a la elaboración e implementación de un Plan de Mejoramiento con exigencias más específicas que las que deben cumplir los establecimientos Autónomos. A su vez, la clasificación que se realiza de las escuelas involucra sanciones para los establecimientos que bajan de categoría. Un establecimiento Autónomo es evaluado, al menos, cada cuatro años por el Mineduc para ver el cumplimiento de sus metas. Si esta evaluación demuestra que los establecimientos no han cumplido con las obligaciones del Convenio y no se han obtenido los logros académicos correspondientes a esta categoría, el establecimiento baja a la categoría de Emergente. Ello implica un costo de reputación y de gestión, ya que tendrá menos autonomía en el uso de sus recursos y se verá obligado a hacer un mayor esfuerzo para elaborar un Plan de Mejoramiento más exigente. Si un establecimiento pasa de Emergente a En Recuperación —lo cual puede suceder tras haber estado como mínimo un año en el sistema si el establecimiento no ha entregado un PME o no lo aplica— recibe mayor intervención y sufre un costo de reputación. Toda la subvención debe destinarse a la elaboración e implementación de un nuevo PME elaborado por un equipo tripartito,20 que debe contener medidas de reestructuración. Por otra parte, un establecimiento En Recuperación estará obligado a lograr los estándares de un colegio Emergente en un plazo máximo de 4 años.21 Si no lo logra, el reconocimiento oficial del sostenedor podrá ser revocado y los alumnos serán reubicados en otros establecimientos.

Según los costos de clasificación que hemos señalado, podemos predecir que será más costoso ingresar al sistema SEP para aquellos colegios que tengan una buena reputación en su comunidad, pero que clasifiquen como Emergentes. Estos establecimientos preferirán no ingresar a la SEP, por lo menos hasta que sus resultados objetivos le permitan ser Autónomos. Un ejemplo pueden ser los colegios emblemáticos que ya tienen una tradición y una reputación conocida. Por otro lado, esperamos que aquellos colegios que puedan caer en la categoría En Recuperación, luego de un corto tiempo encontrarán costos más altos para entrar y preferirán no hacerlo hasta poder mejorar sus resultados. Éstos pueden ser colegios con poca capacidad de gestión, muy pequeños o que no estén en red y que tengan bajos resultados académicos. Es posible que estos factores los lleven a tener bajas expectativas de poder implementar exitosamente mejoras educativas dentro de un plazo de 4 años. 2) Costos de elaborar los Planes de Mejoramiento Educativo (PME): El PME es el principal mecanismo creado por la Ley SEP para transformar la entrega de recursos en mejoras educativas. Es el vehículo de reforma que interviene en las prácticas de los colegios según sus capacidades y desempeño académico, lo cual se refleja en su categoría de clasificación. Esta nomenclatura permite establecer exigencias diferenciadas para las distintas categorías de colegios, donde los Autónomos enfrentan menos exigencias que los Emergentes en la elaboración de su plan.

Elaborar un PME implica costos de gestión que el establecimiento debe asumir, invirtiendo tiempo y esfuerzo de los directivos, de los profesores y miembros de la 19 Artículo 18 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial. 20 Conformado por un representante del Mineduc, por el sostenedor o por un representante que éste designe y por una persona o entidad externa con capacidad técnica sobre la materia. 21 Artículo 26 de la Ley 20.248 que establece la Subvención Escolar Preferencial.

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comunidad escolar. Los colegios Autónomos, si bien están obligados a elaborar un plan, enfrentan exigencias más flexibles: deben cumplir requisitos mínimos en el formato y coherencia del plan y si bien el Mineduc lo valida. no lo evalúa según los mismos criterios que el PME de un colegio Emergente.

Por el contrario, los establecimientos Emergentes deben incluir cuatro componentes principales en su PME: un diagnóstico, definiciones de metas y acciones a un año, definiciones de metas y acciones para el plazo de 4 años y un sistema de monitoreo y evaluación. El Mineduc ha elaborado documentos especiales que explican en detalle los requisitos y sugerencias para elaborar cada una de estas secciones22, información que debe ser incorporada por el colegio en este proceso. A continuación resumimos en un cuadro los componentes y requisitos que deben contener todos los PME elaborados por un colegio Emergente23:

22 Esta información se encuentra en la página web http://www.planesdemejoramiento.cl, creada especialmente para poner a disposición de los sostenedores información necesaria para la elaboración de los Planes de Mejoramiento. 23 Mineduc, “Manual para la Elaboración del Plan de Mejoramiento Educativo”. Noviembre 2008. Se pueden encontrar documentos adicionales sobre los Planes de Mejoramiento en http://www.planesdemejoramiento.cl

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Cuadro 1: Requisitos para la elaboración del Plan de Mejoramiento

Diagnóstico

• Establece una base para la fijación de metas y acciones o Análisis de resultados SIMCE 2007 y anteriores o Mediciones de velocidad y comprensión lectora o Evaluación aspectos de gestión institucional o Evaluaciones iniciales en otros subsectores de

aprendizaje que el colegio quiera incorporar • Determina subsectores de aprendizaje a trabajar en el PME

Definiciones a un año

• Fijación de metas: o Mejoramiento de las metas de aprendizaje para

distintos subsectores (velocidad y comprensión lectora) o Otros subsectores de aprendizaje (Lenguaje y

Comunicación, Matemática o Ciencias) • Determina acciones (orientadas a todos los alumnos,

especialmente a los prioritarios y los que tengan bajo rendimiento): o Medir avances de aprendizaje (metas anuales,

instrumentos de evaluación, modalidad de información de resultados) o Estrategias pedagógicas para mejorar resultados o Planificación de clases y aprendizaje en subsectores o Gestión docente en el aula o Reforzamiento pedagógico (a alumnos con bajo

rendimiento, apoyo a alumnos con talentos especiales). o Acercamiento y compromiso de padres con el

aprendizaje o Mejoramiento de gestión institucional (gestión

curricular, liderazgo, convivencia escolar, gestión de recursos)

• Determina responsables, tiempo y recursos para todas las acciones propuestas (debe señalarse si son recursos propios, de otros programas, aportes de gobiernos regionales, etc. o derivados de la Ley SEP)

Definiciones a 4 años

• Debe incluir aspectos señalados en la programación anual • Determinar subsectores de aprendizaje que se incorporarán progresivamente durante los 4 años • Mineduc recomienda incluir: o Metas SIMCE (mejorar SIMCE 2007 en los 2

subsectores más deficitarios en mediciones de 4° y 8° básico) o Mejorar en relación al propio desempeño, acercarse al

promedio nacional si está por debajo de él o mostrar avance sostenido si está por encima de él (ver Tabla de Puntajes SIMCE sugeridos)

Sistema de seguimiento y monitoreo

• Debe hacer seguimiento a las metas establecidas en la programación anual • Diseña indicadores de resultado y proceso • Se transforma en mecanismo de información para la

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comunidad escolar y el Mineduc Fuente: Elaboración propia a partir del documento “Manual para elaborar Planes de Mejoramiento Educativo” del Mineduc. Además, los colegios tienen la opción de acceder a asistencia técnica educativa que obtienen del Mineduc o de agencias externas registradas en el Ministerio. Estas agencias pueden prestar servicios para la elaboración de los PME, en los diagnósticos y también en la implementación de los planes, participando del monitoreo y evaluación de metas. Un análisis preliminar de la lista de estas agencias técnicas educativas (ATEs), nos muestra su concentración geográfica en la zona central del país: en la V, VIII y XIII regiones. Existe una mayor oferta de éstas en las capitales regionales, ya que su presencia se liga a las principales universidades del país. Esta fuerte centralización será, probablemente, un problema para los establecimientos en las zonas extremas del país o que estén alejadas de las capitales regionales. Por ejemplo, si bien un colegio en Calama o en Punta Arenas puede acceder, en teoría, a la asistencia de una de estas agencias con sede en Santiago, la lejanía puede transformarse en un impedimento para que se realice la contratación. Claramente, los costos de traslado o llamados telefónicos dificultarán la comunicación y trabajo conjunto entre el colegio y la agencia técnica. Además, dentro de los lineamientos para elaborar los PME se sugieren metas en los resultados SIMCE y en capacidad lectora. A partir de esto, identificamos un costo en el logro de tales metas, pues para poder elaborar y cumplir con el PME el colegio debe fijarse y alcanzar altas metas que pueden significar un desafío muy difícil de abordar. En la siguiente tabla, mostramos las metas SIMCE que el Mineduc ha sugerido para la elaboración de los PME según los puntajes iniciales de las escuelas: Tabla 2: Puntajes SIMCE sugeridos Puntaje inicial

SIMCE Lenguaje

% de aumento sugerido

Puntaje a lograr en

4 años

Meta desafiante o

mayor a la sugerida

180 22 220 230 220 14 251 270 240 14 274 290 250 12 280 300 280 7 300 310 290 7 310 320

Fuente:. “Manual para elaborar Planes de Mejoramiento Educativo” del Mineduc. Como muestra la tabla, estas metas representan un aumento en los puntajes SIMCE cercanos a una desviación estándar (50 puntos). Sin embargo, el cambio esperado parece excesivamente alto a la luz de la experiencia internacional en evaluación de programas educativos. Recogiendo evidencia de distintos países, se señala que un aumento de apenas 0,1 a 0,2 desviaciones estándar ya puede ser considerado un resultado muy significativo en la evaluación de un programa educativo (Bloom et al., 2005). Esto se traduciría, para el caso de la prueba SIMCE, en un aumento de 5 a 10 puntos. Ello nos lleva a concluir que las metas sugeridas por el Mineduc han sido fijadas según criterios muy ambiciosos y el no poder cumplirlas podría significar un costo alto para las escuelas.

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Según los costos descritos, predecimos que los colegios más alejados de la zona centro del país y ubicados en zonas rurales encontrarán mayores costos para contratar ATEs y, con eso, mayores costos para elaborar el PME. También, los colegios con poca capacidad de gestión que no cuenten con experiencia y con personal especializado en tareas de este tipo tendrán que pagar un mayor costo al destinar tiempo de profesores o directivos a ejercer esta labor, dejando de lado el resto de sus funciones educativas (alto costo de oportunidad). Es posible que los establecimientos que tengan más dificultad con estas funciones de gestión, sean aquellos que no pertenecen a ninguna organización o red, o se sitúen en áreas rurales, ya que típicamente son de menor tamaño y se encuentran alejados de otros colegios. 3) Costo de no selección: La Ley SEP exige a todos los sostenedores eliminar las prácticas de selección, por criterios socioeconómicos o académicos de cualquier tipo. El costo mayor que puede enfrentar un sostenedor por no seleccionar provendrá del cambio demográfico que pueda experimentar su colegio si recibe más alumnos prioritarios. Los alumnos de nivel socioeconómico bajo tienden a obtener puntajes menores en la prueba SIMCE. Por tanto, una mayor matrícula prioritaria podría traducirse en una baja del promedio SIMCE del colegio. A su vez, esto puede desencadenar un proceso con diversas consecuencias. Si el colegio aceptara más alumnos prioritarios podría ser estigmatizado socialmente y, así, pasar a ser conocido como un colegio con concentración de alumnos pobres. Eventualmente, esto podría causar la fuga de padres de nivel socioeconómico alto, deseando cambiarse de colegio por no querer un “efecto pares” negativo para sus hijos.24 O bien, la baja en la demanda – por la fuga de padres no dispuestos a pagar el mismo precio por el cambio en el alumnado- generaría una disminución en la mensualidad (financiamiento compartido) cobrada a los alumnos del establecimiento. Asimismo, el costo de no seleccionar se manifiesta en que el sostenedor pierde la capacidad para elegir la composición social, económica, religiosa o académica de su alumnado. Existen colegios que pertenecen a congregaciones religiosas con un proyecto educativo marcado por valores confesionales. En este caso, el proyecto educativo puede ser una forma de alinear los valores y creencias religiosas de los alumnos y padres con la visión y misión del establecimiento. De manera similar, existen colegios con fuertes criterios de selección según rendimiento académico, que constituyen una fuente importante del éxito educativo del establecimiento. De acuerdo a estos costos, predecimos que los colegios con criterios más rígidos de selección, sean estos valóricos o académicos, experimentarán una mayor dificultad de dejar de seleccionar y por eso tendrán menor probabilidad de entrar al sistema SEP. 4) Costos de no cobrar financiamiento compartido a alumnos prioritarios: El costo principal que involucra el no cobro es dejar de percibir los ingresos provenientes del pago de mensualidad de los alumnos prioritarios. Según esta tendencia, podemos predecir que aquellos colegios que cobren una mayor mensualidad, que no sea compensada por los recursos recibidos como subvención preferencial, decidirán no entrar. Sin embargo, también podemos adelantar que este costo no debería ser muy alto, por la existencia actual de becas, que —con anterioridad a la existencia de la subvención preferencial— ya cubrían la mensualidad de los alumnos prioritarios.

24 Existe evidencia que en Chile el nivel social del alumnado es un factor que incide en la elección de escuelas (Elacqua et al., 2006).

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5) Costo de rendición de cuentas: Este costo implica la elaboración de un informe anual sobre el uso de recursos percibidos como subvención preferencial y de todos los ingresos y gastos públicos que tenga el establecimiento.25 Los sostenedores de colegios autónomos estarán obligados a mantener este estado anual a disposición del Mineduc, mientras que los establecimientos emergentes o en recuperación estarán obligados a enviárselo periódicamente. Frente a esta exigencia podrían experimentar un costo más alto aquellos colegios que, por la poca experiencia y necesidad de rendir cuentas, ejerzan prácticas irregulares y no inviertan sus recursos con fines educativos. Además, los colegios con poca capacidad de gestión, que no estén acostumbrados a mantener procesos de contabilidad y que no tengan personal especializado para realizar esa función, pueden encontrar mayor dificultad para transparentar su uso de recursos y, por tanto, predecimos que tendrán menor probabilidad de participar. ¿Es consistente el modelo con las decisiones observadas?

El objetivo de esta sección es contrastar las predicciones del esquema de costos

y beneficios con los resultados observados de las decisiones de los sostenedores. Para ello, en primer lugar se analiza la distribución de los estudiantes definidos por la ley como prioritarios, de acuerdo a varias características asociadas a los establecimientos. Posteriormente, se analizan los datos de participación, de forma de observar en qué medida los sostenedores toman su decisión de entrada a la SEP, de acuerdo al esquema planteado en la sección anterior.

Distribución de Alumnos Prioritarios

El análisis de la distribución de los alumnos prioritarios permitirá determinar en qué tipos de establecimientos se concentran tales estudiantes y, por ende, aquellos que más se espera entren en la Ley SEP. Por un lado, se estima que aquellos colegios con mayor proporción de matrícula prioritaria tengan mayores incentivos a entrar a SEP, dado el vínculo directo de la subvención con el número de alumnos prioritarios. Sin embargo, al mismo tiempo, la distribución de estudiantes prioritarios entrega señales acerca del grado de selección que ejercen los establecimientos. De esta forma, los colegios con menor proporción de matrícula prioritaria son aquellos que pueden ejercer mayor grado de selección de sus estudiantes y consistentemente aquellos para los cuales el costo asociado a la no selección que impone SEP es mayor. Ambos efectos se mueven en la misma dirección y deben ser considerados en forma conjunta al observar los datos.

El análisis que sigue está restringido a establecimientos subvencionados con matrícula entre el Nivel de Transición 1 (Pre kínder) y Cuarto Básico, el cual es el grupo elegible para el pago de la SEP durante el año 2008.26 Adicionalmente, se eliminan a aquellos colegios que tienen sólo matrícula en el nivel prébasico.

Del total de la matrícula nacional en el nivel NT1-4°básico, el 39.8% es clasificada como prioritaria, lo cual equivale a 459,198 estudiantes. La mayor parte de ellos se concentra en el sector municipal, donde un 51.8% de la matrícula es prioritaria. 25 Artículo 32 de la Ley 20.248 que establece la Subvención Escolar Preferencial. 26 A partir del año 2009 se incorpora a los alumnos de quinto básico en el grupo elegible para el pago de la subvención preferencial.

15

A pesar de que sólo un 28.6% de los estudiantes del sector particular subvencionado son prioritarios, al interior de este sector existen diferencias importantes entre distintos tipos de establecimientos.

En primer lugar, se desagrega el sector particular subvencionado siguiendo la clasificación utilizada por Elacqua, Pacheco y Salazar (2006). Bajo dicha clasificación se separa entre aquellos establecimientos con y sin fines de lucro. Dentro del sector con fines de lucro se distingue a su vez entre colegios que funcionan de forma independiente y los que pertenecen a una red. Finalmente, dentro del sector sin fines de lucro se clasifica según la religión del establecimiento entre católicos, protestantes y laicos.

Como señala la tabla 3, el sector católico aparece como aquel con menor proporción de alumnos prioritarios (el sector más selectivo), mientras que el sector laico sin fines de lucro matricula una mayor fracción de alumnos prioritarios que el resto de los sectores. Por otro lado, y a pesar de operar como empresas, los establecimientos con fines de lucro, tanto independientes como aquellos que funcionan en red, matriculan una fracción importante de estudiantes prioritarios.

Sector Número de escuelas

Matrícula NT1-4°básico

Municipal 5.078 557.275 288.870 51,8%Particular Subvencionado (total) 3.202 596.050 170.328 28,6%Fines de lucro independiente 2.048 320.627 95.590 29,8%Fines de lucro en red 378 79.508 23.614 29,7%Católico 431 142.469 32.486 22,8%Protestante 84 17.452 5.792 33,2%Laico 261 35.994 12.846 35,7%Total 8.280 1.153.325 459.198 39,8%

Tabla 3. Proporción de alumnos prioritarios por tipo de establecimiento (Todos los establecimientos)

Número de Alumnos prioritarios (%)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

Dentro de los establecimientos particulares subvencionados se distingue también

entre aquellos que realizan cobros a las familias de los estudiantes y aquellos que no. Como es esperable, los establecimientos que funcionan con financiamiento compartido presentan una menor proporción de alumnos prioritarios (ver tabla 4).

Categoría Número de escuelas

Matrícula NT1-4°básico

Con F.C 1.531 391.738 90.133 23,0%Sin F.C 1.672 204.531 80.195 39,2%Total 3.203 596.269 170.328 28,6%

Tabla 4. Proporción de alumnos prioritarios por financimiento compartido (Particulares Subvencionados)

Número de Alumnos vulnerables (%)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

16

A nivel regional se observa heterogeneidad en cuanto al porcentaje de matrícula prioritaria atendida. En particular, se puede observar que las regiones II, XII y XIII, presentan fracciones de matrícula prioritaria significativamente menores al compararlas con el total de establecimientos a nivel nacional. Por otro lado, las regiones VIII, IX y XIV aparecen como aquellas con mayor proporción de alumnos prioritarios a nivel nacional (ver tabla 5).

RegiónNúmero de

escuelasMatrícula

NT1-4°básicoI 112 20.684 8.285 40,1%II 120 38.868 11.027 28,4%III 114 23.508 10.378 44,1%IV 556 49.557 20.807 42,0%V 736 114.544 43.370 37,9%VI 481 64.557 24.694 38,3%VII 680 71.652 34.248 47,8%VIII 1.184 148.110 76.057 51,4%IX 1.124 70.779 41.246 58,3%X 919 63.322 30.261 47,8%XI 60 8.398 3.774 44,9%XII 53 10.928 2.589 23,7%XIII 1.602 424.794 131.441 30,9%XIV 457 27.653 14.313 51,8%XV 83 16.190 6.708 41,4%

Total 8.281 1.153.544 459.198 39,8%

Tabla 5. Proporción de alumnos prioritarios por región

Número de Alumnos prioritarios (%)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc En cuanto a la zona en la cual está ubicado el establecimiento, se encuentra que

dentro del sector rural existe una alta fracción de matrícula prioritaria. Un 62.3% de dicha matrícula es clasificada como prioritaria, versus un 36.5% en la zona urbana (ver tabla 6).

Zona Número de escuelas

Matrícula NT1-

4°básicoUrbana 4.061 1.005.234 366.789 36,5%Rural 4.220 148.310 92.409 62,3%Total 8.281 1.153.544 459.198 39,8%

Tabla 6. Proporción de alumnos prioritarios por zona

Número de Alumnos prioritarios (%)

Fuente: Elaboración propia en base a datos Mineduc

17

Participación en Subvención Escolar Preferencial

Una vez que el establecimiento ha evaluado los costos y beneficios, toma la decisión acerca de si entra o no a la SEP. En términos simples aquellos establecimientos para los cuales el beneficio total de participar en la SEP supera al costo total, decidirán entrar; mientras que ocurre lo contrario con aquellos colegios en los cuales el beneficio no alcanza a compensar el costo total. En esta sección se analizarán los determinantes de la entrada a la SEP, lo cual permitirá testear las predicciones que sugiere el análisis costo-beneficio que enfrenta el sostenedor, dado el diseño de la Ley de Subvención Preferencial27.

Un dato relevante antes de iniciar el análisis de los determinantes de la entrada a la SEP, es dimensionar el porcentaje de la matrícula prioritaria que está cubierta por la ley. De los 459,198 alumnos clasificados como prioritarios a nivel nacional, el 89.4% asiste a establecimientos que están actualmente en SEP.28 Por otro lado, el 84.4% de los establecimientos con matrícula en el nivel relevante para el año 2008 se encuentran participando. Si bien el porcentaje cubierto de la matrícula prioritaria es alto, aún 48,716 estudiantes prioritarios se encuentran fuera de la cobertura de la ley, dada la decisión de no participación de sus establecimientos.

Un primer resultado interesante es la diferencia en las tasas de participación según la dependencia del colegio. Se puede observar que la participación de los establecimientos municipales es casi totalitaria. Sólo 38 colegios no participan de la subvención.29 Este resultado está en línea con las predicciones del modelo costo y beneficio, considerando que la mayoría de los colegios municipales no pueden seleccionar alumnos, no cobran financiamiento compartido y pertenecen en general a una red de establecimientos, lo cual les da mayor capacidad de diseñar y ejecutar los Planes de Mejoramiento Educativo.

A diferencia de lo anterior, en el caso del sector particular subvencionado existe un 39% de establecimientos que deciden no entrar en SEP. Esto deja en evidencia que el proceso de decisión relevante es aquel que enfrentan los establecimientos particulares subvencionados, los cuales deben aceptar una serie de exigencias asociadas a la participación en el sistema de subveción preferencial. Esto justifica que el análisis de los determinantes de la participación sea condicionado a los establecimientos particulares subvencionados. La pregunta que surge entonces es ¿Qué tipo de establecimientos particulares subvencionados deciden entrar en SEP? ¿Qué características distinguen a los participantes de los no participantes?

En primer lugar y asociado a la estructura de los beneficios que introduce la SEP, es esperable que aquellos establecimientos que tienen un mayor número de alumnos prioritarios tengan un mayor incentivo a entrar. En forma inversa, es por lo

27 El análisis está restringido al mismo grupo de establecimientos considerados en los datos de la distribución de alumnos prioritarios. 28 Se clasifican como establecimientos en SEP a aquellos que firmaron el Convenio de Igualdad de Oportunidades el primer semestre del 2008 y aquellos inscritos en la postulación del segundo semestre de 2008. A pesar de que estos últimos no han entrado formalmente, se espera que un número alto de ellos haya decidido ingresar con posterioridad a la postulación. La mayor parte de los 397 establecimientos en esta condición son particulares subvencionados (97.5%). 29 Se elaboró un listado con estos 38 establecimientos y se procederá a tomar contacto con ellos para chequear la información de la base de datos y consultar las posibles razones de no participación. Un hecho que llama la atención es que 11 de ellos son dependientes de la Corporación de Desarrollo Social de Ñuñoa, mientras que otros 4 pertenecen a la Corporación de Desarrollo Social de Providencia. Dichos establecimientos tienen, en algunos casos, un número importante de alumnos prioritarios y niveles altos de concentración. En total tienen una matrícula de 1,038 alumnos prioritarios.

18

tanto muy probable que establecimientos con un número muy bajo de alumnos prioritarios decida no ingresar. La existencia de costos fijos de entrada,30 o la percepción de que los beneficios son muy bajos hace que para dichos sostenedores la decisión óptima sea la no entrada. En el gráfico siguiente (figura 2) se confirma que entre los establecimientos participantes existe una mayor probabilidad de encontrar establecimientos con un número alto de alumnos prioritarios. Adicionalmente, las tasas de participación en SEP son crecientes con el nivel de concentración de matrícula prioritaria en el establecimiento (tabla 7).

30 Por ejemplo, la elaboración e implementación de un Plan de Mejoramiento Educativo puede tener componentes fijos, no necesariamente asociados al número de alumnos prioritarios que atiende el establecimiento. (Ej.: Contacto de una ATE, traslados, etc.).

0.0

05.0

1.0

15.0

2Po

rcen

taje

(%)

0 100 200 300 400 500Número de alumnos prioritarios

Establecimientos participan en SEP Establecimientos no participan en SEP

Particulares SubvencionadosGráfico 2. Densidad número de alumnos prioritarios

19

No Si 544 156 700

77,7% 22,3% 100%336 353 689

48,8% 51,2% 100%151 352 503

30,0% 70,0% 100%53 275 328

16,2% 83,8% 100%167 816 983

17,0% 83,0% 100%1.251 1.952 320339,1% 60,9% 100%

>=15% y < 30%

Tabla 7. Participación en SEP por tramo de concentración(Particulares Subvencionados)

Tramo de concentración Participación SEP Total

< 15%

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

>=30% y < 45%

>=45% y < 60%

>= 60%

Total

Por otro lado, y consistente con la proporción de matrícula prioritaria, los

establecimientos particulares subvencionados católicos son los que presentan menor tasa de participación en la SEP (tabla 8). Si consideramos, como se expresó en la sección anterior, a la proporción de estudiantes prioritarios como un indicador del grado de selección que ejercen los establecimientos, el resultado anterior indicaría que efectivamente el costo asociado a la no selección sería mayor para este tipo de establecimientos, lo cual desincentivaría su entrada en el sistema. Un resultado interesante es el hecho que, a pesar de que los establecimientos con fines de lucro independientes y en red tienen una similar proporción de estudiantes prioritarios, los primeros tienen tasas de participación notablemente menores. Una hipótesis al respecto puede ser la diferencia en la capacidad de gestión de ambos tipos de colegios. Bajo el supuesto de que los establecimientos que operan en red tienen mayor personal de carácter directivo y un mayor grado de especialización en las funciones, la elaboración e implementación de Planes de Mejoramiento Educativo y la rendición de cuentas resultarían menos costosos para establecimientos que operan en red (ver tabla 8).31

31 En forma similar a los establecimientos con fines de lucro en red, los establecimientos sin fines de lucro pertenecen en la mayoría de los casos a redes u organizaciones de mayor tamaño. (Ej.: corporaciones, fundaciones y congregaciones religiosas). Ver Elacqua et al. (2008) para un análisis de los resultados de colegios particulares subvencionados en red versus colegios particulares subvencionados independientes que no forman parte de una red.

20

No Si1.250 1.952 3.20239,0% 61,0% 100,0%

852 1.196 2.04841,6% 58,4% 100,0%

114 264 37830,2% 69,8% 100,0%

188 243 43143,6% 56,4% 100,0%

24 60 8428,6% 71,4% 100,0%

72 189 26127,6% 72,4% 100,0%

Tabla 8. Participación en SEP por tipo de establecimiento(Particulares Subvencionados)

Sector Participación en SEP Total

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

Particular Subvencionado (total)

Fines de lucro independiente

Fines de lucro en red

Católico

Protestante

Laico

Con respecto al cobro de financiamiento compartido, se encuentra que, en línea

con lo esperado, los establecimientos particulares subvencionados que cobran financiamiento compartido son menos probables a participar en la SEP (tabla 9). Mientras que dentro de los establecimientos particulares sin financiamiento compartido el 76.3% ingresa al sistema, en el caso de los establecimientos con financiamiento compartido menos de la mitad de ellos decide participar. Si bien es cierto, una parte de dicho resultado puede estar explicada por la menor proporción de matrícula prioritaria en el sector con financiamiento compartido, es posible que la restricción de no cobro a alumnos prioritarios sea un costo relevante sobre todo para aquellos establecimientos que cobran niveles altos de mensualidad a las familias, para quienes la subvención SEP no compensa el cobro realizado.

No Si397 1.275 1.672

23,7% 76,3% 100,0%854 677 1.531

55,8% 44,2% 100,0%1.251 1.952 3.20339,1% 60,9% 100,0%

Con F.C

Total

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

Tabla 9. Participación en SEP por financiamiento compartido(Particulares Subvencionados)

Participación SEP Total

Sin F.C

A nivel regional se observa una alta heterogeneidad en las tasas de participación en SEP, la cual es consistente con la heterogeneidad observada en la proporción de alumnos prioritarios entre las distintas regiones del país (tabla 10). Sin embargo, llama

21

la atención las bajas tasas de participación que se observan en la II y XII región. Como fue señalado en la sección anterior, dichas regiones se caracterizan por tener una menor proporción de alumnos prioritarios que el resto del país, sin embargo, es posible que factores relacionados con la estructura de funcionamiento de la ley de subvención preferencial afecten en forma especial a dichos territorios. Una hipótesis al respecto tiene relación con la distribución geográfica de las Agencias Técnicas Externas, las cuales son clave en la elaboración de los PMEs. Es razonable suponer que regiones más aisladas geográficamente tienen menor oferta de agencias y enfrentan así costos más altos de entrada.32

32 En el sitio http://www.asistenciatecnicaeducativa.cl/index.php se encuentra un registro de las Agencias Técnicas Externas disponibles para los establecimientos a nivel nacional. Una inspección a dicho registro permite observar que una fracción importante de dichas agencias se encuentran ubicadas en la zona central del país. Adicionalmente, una parte importante de las agencias disponibles para las regiones del norte y sur están ubicadas fuera de la región, lo cual puede elevar significativamente el costo de contratación.

22

No Si25 27 52

48,1% 51,9% 100,0%30 7 37

81,1% 18,9% 100,0%11 11 22

50,0% 50,0% 100,0%60 104 164

36,6% 63,4% 100,0%161 179 340

47,4% 52,7% 100,0%65 51 116

56,0% 44,0% 100,0%38 81 119

31,9% 68,1% 100,0%85 202 287

29,6% 70,4% 100,0%157 417 574

27,4% 72,7% 100,0%46 193 239

19,3% 80,8% 100,0%5 11 16

31,3% 68,8% 100,0%13 4 17

76,5% 23,5% 100,0%516 480 996

51,8% 48,2% 100,0%32 165 197

16,2% 83,8% 100,0%7 20 27

25,9% 74,1% 100,0%1251 1952 3203

39,1% 60,9% 100,0%

Tabla 10. Participación en SEP por región(Particulares Subvencionados)

VII

Región Participación SEP Total

I

II

III

IV

V

VI

XIV

XV

Total

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

XII

XIII

VIII

IX

X

XI

23

Un resultado esperable es la mayor tasa de participación de los establecimientos

particulares subvencionados rurales, dada la composición de su matrícula, la cual en su mayoría es prioritaria (tabla 11). A diferencia del caso urbano, en el cual sólo el 54.4% participa efectivamente en SEP, en el caso rural el 78.6% de los establecimientos está en el sistema.

No Si1.065 1.268 2.33345,7% 54,4% 100,0%

186 684 87021,4% 78,6% 100,0%1.251 1.952 3.20339,1% 60,9% 100,0%

Urbana

Rural

Total

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

Tabla 11. Participación en SEP por zona(Particulares Subvencionados)

Zona Participación SEP Total

Análisis estadístico de la probabilidad de participar en la Ley SEP33

El análisis anterior ha comparado las tasas de participación en SEP según distintas características asociadas a los establecimientos. Sin embargo, para tener claridad acerca de los determinantes de la entrada a la SEP, se estima un modelo para explicar la probabilidad de un establecimiento de ingresar al sistema, considerando los factores anteriores en forma simultánea.

El conjunto de variables independientes corresponderá a N= número de alumnos prioritarios en el establecimiento, PP=porcentaje de matrícula prioritaria del establecimiento, FC=variable que indica si el establecimiento cobró financiamiento compartido durante el año 2007 (1=con F.C; 0=sin F.C), URBANO=zona donde está ubicado el establecimiento (1 = urbana; 0 = rural) y un conjunto de variables regionales y que controlan por el tipo de establecimiento dentro del sector particular subvencionado.34

El número de alumnos prioritarios y el porcentaje de éstos dentro de cada colegio tratan de representar la estructura de beneficios que enfrenta el establecimiento por entrar a la SEP, la cual está directamente vinculada con dichas variables. Sin embargo, como ha sido expuesto en la sección anterior, el porcentaje de matrícula prioritaria mide además el grado de selección del establecimiento, por lo que puede en forma simultánea reflejar el costo asociado a la no selección impuesta por SEP.

Las variables de tipo de establecimiento, financiamiento compartido, región y zona, intentan controlar por diferencias en los costos de entrada para distintos tipos de establecimientos, los cuales son menos cuantificables. La estimación es restringida a la participación de los establecimientos particulares subvencionados, dado el bajo número de establecimientos no participantes en el sector municipal. Los resultados se presentan a continuación en la tabla 12.

33 Se utiliza un modelo Probit, el cual ha sido ampliamente utilizado en la literatura para estimar decisiones de naturaleza binaria. Ver Wooldridge (2009) página 576. 34 La categoría de referencia son los establecimientos sin fines de lucro laicos.

24

Tabla 12. Estimación Probit participación en SEP

(Particulares Subvencionados) Variable df/dx z P>z

Número de Alumnos Prioritarios (N) 0.2** 8,66 0,000 Porcentaje de Matrícula Prioritaria(PP) 0.8** 13,11 0,000 Financiamiento Compartido (FC) -6.7* -2,57 0,010 Establecimiento Urbano (URBANO) 8.1* 2,18 0,030 Región I -10,3 -1,34 0,181

Región II -

30.6** -2,9 0,004 Región III -0.2 -0,02 0,984 Región IV 7.3 1,67 0,095 Región V 6.8* 2,19 0,029 Región VI 1.8 0,36 0,716

Región VII

14.9** 3,24 0,001 Región VIII -7.0 1,92 0,055 Región IX -9.6* -2,51 0,012

Región X

17.4** 4,42 0,000 Región XI 4.1 0,32 0,751 Región XII -11.0 -0,81 0,421

Región XIV

16.4** 3,58 0,000 Región XV 8.1 0,75 0,455

Con Fines de Lucro Independiente -

12.0** -3,29 0,001 Con Fines de Lucro en Red -0.1 -0,02 0,982 Católicos -6.1 -1,36 0,174 Protestantes -6.2 0,94 0,348 N = 3.170 Pseudo R2= 0.20 (df/dx) Indica el cambio en la probabilidad de participar en la SEP frente a un cambio en una unidad en la variable independiente, mientras que en el caso de las variables dummy representa el cambio en la probabilidad cuando la variable pasa de tomar valor 0 a 1. Está medido en puntos porcentuales. Las categorías de referencia son los establecimientos sin fines de lucro laicos y los establecimientos de la región metropolitana (XIII)

(*)Significativa al 5% (**)Significativa al 1%

Consistente con lo esperado, el número de alumnos prioritarios y la proporción

de matrícula prioritaria al interior del establecimiento aumentan la probabilidad de participar en la SEP.

Un resultado interesante es que el hecho de tener financiamiento compartido actúa efectivamente como una restricción para los establecimientos, ya que la variable de financiamiento compartido tiene un efecto negativo y significativo sobre la probabilidad de participar en la SEP.

25

En cuanto a la zona del establecimiento, los resultados son diferentes con respecto a lo mostrado en la sección descriptiva. Una vez que se considera el número de alumnos prioritarios dentro del establecimiento y su concentración, los establecimientos de las zonas urbanas tienen una mayor probabilidad de participar que aquellos de zonas rurales. Esto constituiría evidencia de que existen costos mayores para los establecimientos particulares subvencionados en el sector rural, lo cual reduce la posibilidad de que participen en la SEP. A pesar de que la ley introduce apoyo especial para los establecimientos rurales y de zonas aisladas, lo anterior prueba que este esfuerzo no es suficiente para igualar los costos de entrada de ambos tipos de establecimientos.

Del análisis regional se puede concluir que existen dos regiones para las cuales la participación es significativamente menor que en el resto del país (II y IX región). El resultado es aún más claro en el caso de la II región. Por otro lado, existe un conjunto de regiones las cuales tienen tasas de participación significativamente mayores que el resto del país, principalmente concentradas en el centro-sur. Dichas diferencias en las tasas de participación reflejan diferencias de costos entre distintas regiones. Mayor información no sólo del número, sino de la calidad y el costo de contratación de las ATEs es clave para testear en qué medida pueden explicar dichos resultados.

Finalmente, se confirma que los establecimientos con fines de lucro independientes son aquellos con menores tasas de participación dentro del sector particular subvencionado. Como fue señalado anteriormente, es posible que el funcionamiento en redes más grandes de establecimientos permita reducir ciertos costos asociados a la entrada en el sistema de subvención preferencial, sobre todo en lo referente a la implementación de Planes de Mejoramiento y de rendición de cuentas en el uso de los recursos.35 Por otro lado, no se observan diferencias significativas en la participación de los demás sectores. No obstante lo anterior, los resultados indican que los colegios católicos son aquellos que enfrentan el mayor costo asociado a la no selección de estudiantes.36

De esta forma, los resultados de esta sección permiten establecer que el análisis costo beneficio es un esquema útil para entender la decisión de un sostenedor de entrar a la SEP. En el caso de los establecimientos municipales, las altas tasas de participación estarían explicadas por la existencia de costos bajos de entrada y un mayor beneficio asociado a la proporción de alumnos prioritarios que atiende dicho sector. En el caso de los colegios particulares subvencionados, se han identificado las variables que explicarían su decisión de participación, las cuales están vinculadas a los costos y beneficios de entrada. Así, establecimientos con un número bajo de alumnos prioritarios, que ejercen mayor grado de selección de estudiantes, ubicados en zonas rurales y en ciertas regiones alejadas del centro del país y que no funcionan en red son aquellos que tienen menor probabilidad de entrar en la SEP, lo cual es consistente con las predicciones del esquema de costos y beneficios propuesto. Conclusiones

35 No se puede descartar la existencia de establecimientos con mayor aversión a rendir cuentas, debido a posibles irregularidades en el uso de los recursos. Se espera que dicha posibilidad es menor cuando los establecimientos pertenecen a una red, debido al mayor grado de control sobre su funcionamiento. 36 Cuando no se considera en el modelo la variable porcentaje de alumnos prioritarios por establecimiento, la variable para el sector católico es significativa. Esto indicaría que la variable de establecimiento católico mediría el costo de selección, cuando no se considera éste explícitamente.

26

La voluntariedad de la participación en la Subvención Escolar Preferencial y la estructura de costos y beneficios que ésta impone nos permiten analizar la forma en que los sostenedores toman sus decisiones. Este documento propone un esquema de costos y beneficios para analizar este proceso y luego contrasta las predicciones de dicho análisis con los datos observados de la participación efectiva en SEP.

Los resultados indican que, efectivamente, el análisis costo-beneficio permite en cierto grado predecir las decisiones de los sostenedores. Por un lado, las altas tasas de participación del sector municipal estarían explicadas por los bajos costos impuestos por SEP y la mayor proporción de matrícula clasificada como prioritaria que atiende dicho sector, lo cual está directamente relacionado con los beneficios. Por otro lado, las predicciones del modelo con respecto a la menor participación de los establecimientos —con bajo número de alumnos prioritarios, con menor capacidad de gestión, que no operan en red, alejados de la zona central, ubicados en zonas rurales, que cobran financiamiento compartido y que tienen criterios de selección más estrictos— son consistentes con los resultados observados en la participación de los establecimientos particulares subvencionados.

Lo anterior no implica, sin embargo, que el esquema costo-beneficio presentado en este documento se pueda aplicar a todos los sostenedores. Existen probablemente factores difíciles de cuantificar, los cuales pueden estar presentes dentro del proceso de decisión del sostenedor y que afectan su decisión final. Por ejemplo, a pesar de no contar con medidas cuantitativas del costo de reputación, es posible que este sea un factor relevante para establecimientos que tienen fama de tener buenos resultados académicos. Sin embargo, nuestros hallazgos indican que este enfoque permite explicar en cierta medida la forma en que los sostenedores evalúan la participación en políticas educacionales voluntarias. Este último punto es relevante porque un número alto de alumnos definidos como prioritarios quedan fuera de la cobertura de la ley, dada la decisión de no participar de sus sostenedores. Lo anterior puede llevar a cuestionar la voluntariedad del ingreso a SEP. Algunos de los resultados encontrados son interesantes como insumo para mejorar la implementación de SEP, pero también para el diseño de políticas educativas en el futuro. En primer lugar, la menor participación de establecimientos que no operan en red y aquellos ubicados en zonas rurales, es una señal de que la capacidad de gestión es un elemento determinante en la posibilidad de implementar mejoras educativas. Por otro lado, la centralización en la oferta de agencias de Asistencia Técnica Educativa se suma a los desafíos que estos establecimientos deben enfrentar, ya que la disponibilidad de estos servicios es muy distinta según la ubicación geográfica de los establecimientos. Finalmente, la menor participación de establecimientos sin fines de lucro católicos, lo cual está vinculado con el mayor grado de selección de dichos establecimientos, indica que existen colegios para los que el dejar de seleccionar estudiantes resulta un costo muy alto37.

37 Algunos de los aspectos señalados anteriormente son abordados por la nueva legislación en Educación. Por ejemplo, la Ley General de Educación prohibe la selección entre primero y sexto básico para todos los establecimientos subvencionados. Por otro lado, el proyecto de Ley Sobre Sistema Nacional de Aseguramiento de Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media considera la clasificación de todos los establecimientos subvencionados, eliminando la relevancia de los costos de reputación generados por la Ley SEP. Sin embargo, los problemas de gestión que enfrentan distintos tipos de colegios y la disponibilidad centralizada de apoyo técnico representan aún un desafío pendiente.

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Autores Gregory Elacqua Subdirector del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la UDP e Investigador Asociado del Instituto de Políticas Públicas Expansiva UDP. Úrsula Mosqueira Asistente de investigación del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la UDP. Humberto Santos Investigador del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la UDP y académico de la misma casa de estudios.