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LA SEGURIDAD SOCIAL EN GUATEMALA: DIAGNÓSTI-CO Y PROPUESTA DE REFORMA

Dr. Carmelo Mesa-Lago, CoordinadorLic. Miguel Angel Barrios Escobar

Lic. Homero Fuentes

FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERTRepresentación en Guatemala

Abril de 1997

i

INDICE

I. PRESENTACIÓN 1

II. EL ENTORNO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL: 1980-1996 3

III. BREVE EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL 7

IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL 11

A. Subsector Público 111. El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) 112. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) 123. Otras Instituciones Públicas 13

B. Subsector Privado 141. Lucrativo 142. No Lucrativo 14

V. COBERTURA POBLACIONAL 15

A. Cobertura Legal 151. Subsector Público 15

a. IGSS 15b.MSPAS 16

2. Subsector privado 16

B. Cobertura Estadística 161. IGSS 162. MSPAS 193. Subsector Privado 194. Cobertura Total 19

C. Desigualdades en la Cobertura 201. Por Departamentos 202. Por Ramas de Actividad Económica 213. Por Tipos de Ocupación 234. Por Sexo y Edad 24

D. Barreras a la Extensión de la Cobertura Poblacional 25

E. El Modelo de Extensión de Escuintla 261. Características del modelo 262. Primera Evaluación 283. Segunda Evaluación 294. Tercera Evaluación 295. Conclusiones 30

VI. PRESTACIONES 31

A. IGSS 311. Prestaciones y Condiciones de Acceso 312. Desigualdades en las Prestaciones y el Acceso 33

ii

3. Distribución del Gasto de Prestaciones por Programa 344. La Evolución de la Pensión Real 36

B. MSPAS 371. Prestaciones e Instalaciones 37

C. Recursos y Niveles de Salud 37

VII. FINANCIAMIENTO 41

A. IGSS 411. Contribuciones Salariales 412. Deuda del Estado y los Empleadores Privados 423. Inversiones 45

B. MSPAS 49

VIII. ADMINISTRACIÓN 51

A. IGSS 511. Gastos Administrativos y Personal 512. Problemas Administrativos 523. Eficiencia Hospitalaria 53

B. MSPAS 54

IX. EQUILIBRIO FINANCIERO Y ACTUARIAL 55

A. El Costo de la Seguridad Social 55

B. Sistemas de Financiamiento 56

C. Situación Financiero-Contable 57

D. Situación y Perspectiva Financiera-Actuarial 60(Según Diagnósticos Previos del IGSS)

E. Revisión Actuarial 1997 por el Equipo de la Fundación Friedrich Ebert 611. Resumen de las Bases Técnicas 61

a. Poblaciones y Gastos Iniciales 62b. Parámetros biométricos 62c. Parámetros financieros, Económicos y Reglamentarios 62

2. Calibración de Hipótesis de Proyección 623. Resultados 64

X. CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO 67

A. Estructura Organizativa Actual 67

B. Cobertura Poblacional 67

C. Prestaciones 68

D. Financiamiento 69

iii

E. Administración 70

F. Equilibrio Financiero y Actuarial 71

G. Cuadro Resumen 72

XI. MODELOS ALTERNATIVOS DE REFORMA EN AMERICA LATINA 73

A. La Reforma de la Salud 731. Integración Público-Seguro Social y Colaboración Marginal con el

Sector Privado 762. Programas Paralelos o Selectivos Duales: Chile y Perú 763. Programas Selectivos Múltiples: Colombia y Argentina 78

B. La Reforma de las Pensiones: Características de los Modelos 791. Público Reformado: Costa Rica 832. Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria: México 833. Pensiones Complementarias Voluntarias 844.a. Sustitutivo con Administración Privada: Chile 844.b. Sustitutivo con Administración Privada: Bolivia 864.c. Sustitutivo con Administración Privada: El Salvador 875. Sustitutivo con Admnistración Múltiple: México 876.a. Mixto: Argentina 886.b. Mixto: Uruguay 897.a. Paralelo: Perú 907.b. Paralelo: Colombia 91

C. La Reforma de las Pensiones: Ventajas y Desventajas de los Modelos 931. Reformas No Estructurales 93

a. Costa Rica 93b. México 93

2. Reformas Estructurales 94a. Sustitutivos: Chile, Bolivia, El Salvador, México 94b. Mixtos: Argentina y Uruguay 96c. Paralelos: Perú y Colombia 97

D. Resumen de las Principales Lecciones de las Reformas y Aplicacióna Guatemala 981. Modelo Unico-Universal o Diversidad 982. Costo Fiscal de la Transición y Regresividad 983. Mercado, Administración Privada, Competencia y Morosidad 984. Programa de CPI, Mercado de Valores y Rendimiento del Fondo 995. Impacto en el Ahorro Nacional 1006. Cobertura Poblacional 1007. Papel del Estado 101

XII. EVALUACION DE LAS PROPUESTAS DE REFORMA 103

A. El Informe y las Recomendaciones de Reforma del BID (1993) 103

B. Los Cambios a la Ley Orgánica por el Decreto 39-94 del Congreso (1994) 103

C. Los Estudios y Lineamientos para la Reforma del CIEN (1992-1997) 1041. Evaluación de Diagnóstico del CIEN 1042. Propuestas de Reforma en Pensiones 105

iv

3. Propuestas de Reforma en Salud 1064. Conflictos de las Propuestas del CIEN con la Constitución y los

Acuerdos de Paz 107

D. La Propuesta de la Comisión Gubernamental de Reformas al Sistemade Pensiones 1081. Antecedentes 1082. Características Generales 1093. Similitudes y Diferencias con el Modelo Chileno y el CIEN 1104. Imposibilidad de Evaluación 110

E. La Propuesta de Reforma del IGSS (1996) 1111. Antecedentes 1112. Fundamentos y Objetivos Generales de la Reforma 1113. Recomendación del Sistema Mixto: Sus Dos Niveles 111

a. Nivel Básico 111b. Nivel Complementario 112

4. La Integración del IGSS y las CPE 1125. La extensión de la Cobertura 113

XIII. LA PROPUESTA DE LA FUNDACION FRIEDRICH EBERT 115

A. Pautas Generales de la Reforma 115

B. Propuesta de Reformas al IGSS 1151. Programas 116

a. Invalidez, Vejez y Muerte 116i. Edad de Retiro 116ii. Fórmula de Cálculo de la Pensión 116iii. Tasas de Reemplazo 117iv. Montos Mínimos y Máximos de la Pensión y la Contribución 118v. Requisitos de Invalidez Común 119

b. Riesgos del Trabajo 119c. Enfermedad y Maternidad (EM) en el IGSS y coordinación con el MSPAS 119

2. Administración y Finanzas 1203. Extensión de la Cobertura Poblacional 122

C. Características Generales del Sistema Mixto 1241. Ventajas sobre el Sistema Sustitutivo 1242. Características del Sistema Propuesto 125

D. Evaluación Actuarial de la Reforma Propuesta al IGSS 1261. Simulación de la reforma 1262. Resultados de las proyecciones con reforma 126

E. Conclusiones 130

BIBLIOGRAFIA 133

ANEXO: BASES TECNICAS DE LAS PROYECCIONES ACTUARIALES 139

1

I. PRESENTACIÓN

La Seguridad social puede ser considerada como una de las necesidades fundamentalesde los ciudadanos y está presente en múltiples formas en los procesos de desarrollo de lassociedades. Es notable que muchos elementos de las estructuras sociales, incluso desdesus formas ancestrales, fueron concebidos primordialmente para tratar los riesgos de lasobrevivencia diaria.

Los procesos de desarrollo y cambio social han contribuido a la destrucción de las formastradicionales de protección contra estos riesgos. En este contexto nacen los esquemas deseguridad social como una de las principales reivindicaciones del movimiento laboral ysocial. Los elementos centrales fueron la solidaridad y la universalidad de los esquemas aimplementar. El concepto de solidaridad procura que como elemento regulador de losesquemas de protección no sólo opere el criterio de la capacidad de contribución sinotambién las necesidades del individuo. La universalidad apunta hacia la inclusión de to-das las capas sociales necesitadas de protección. Inspirados por las experiencias euro-peas se crearon instituciones públicas de seguridad social, con una gran gama de rasgospropios, en la mayoría de los países del mundo.

Sistemas de seguridad social con un adecuado nivel de eficiencia y cumplimiento de lasexigencias de solidaridad y universalidad son una expresión práctica del esfuerzo del co-lectivo hacia sus miembros, en momentos cuando ellos más lo requieren. El refuerzo delgrado de identificación que este efecto genera entre los ciudadanos con su colectivo nodebe ser subestimado en términos de estabilidad socio-política e identificación nacional.Sobre esta base queda claro que la seguridad social no sólo tiene un rol importante comopunto de acumulación y flujo de capital en la economía, sino que debe ser contempladacomo un elemento central de la política nacional y de la construcción del Estado y de lapaz.

La evolución de la seguridad social y de las instituciones responsables de aplicarla enGuatemala hasta ahora no han podido llenar las expectativas y exigencias de la poblacióny demuestran desde hace algún tiempo, una sensible necesidad de reforma y moderniza-ción. De allí que la pregunta ya no es, si es necesario reformar los sistemas, sino cómo yen qué plazo.

Guatemala no se encuentra sola en esta situación. En prácticamente todos los países deCentroamérica es sentida la necesidad de reformar los sistemas de seguridad social. Espor este motivo que la Fundación Friedrich Ebert da prioridad al apoyo de los procesos dereforma y ha iniciado un programa regional con dicho propósito.

El presente trabajo forma parte de este programa y brinda respaldo a los esfuerzos deimpulsar un proceso que reforme y modernice la seguridad social y su base institucionalen Guatemala.

Son tres los elementos que consideramos de fundamental importancia en un proceso dereforma:

1) Cada país tiene condiciones específicas que deben constituir el punto de partida. Deesto deriva la necesidad fundamental de estudiar a fondo dichas condiciones locales y

2

basar en ellas el diseño de un proceso de reforma. Esto no excluye el esfuerzo de ex-plorar otras experiencias de este tipo, pero sí advierte de no cometer el error de co-piar, sin una rigurosa adaptación, modelos que tal vez en otras circunstancias hayantenido éxito.

2) Los principios de solidaridad y universalidad, adaptados y configurados a la luz de lasituación local, siguen siendo elementos fundamentales de un sistema de seguridadsocial, que pretenda solidez y durabilidad social y política.

3) Una reforma que pretenda tener éxito requiere del consenso básico entre el mayornúmero posible de sectores y actores sociales y políticos. Solamente en un proceso deconsenso activamente promovido y participativo se pueden construir los fundamentospara una reforma duradera y exitosa.

El presente trabajo constituye una primera aproximación a la problemática de la seguri-dad social de Guatemala y es un esfuerzo serio de búsqueda de un enfoque conceptual dereforma basado en las condiciones y posibilidades locales. Es sobreentendido que no pue-de ser considerado como un proyecto completamente elaborado y terminado. Esta seríauna tarea de las instancias institucionales y políticas correspondientes y parte del proce-so de discusión y consenso social al cual pretende apoyar.

Para preparar el documento se utilizó informaciones proporcionadas por el Ministerio deSalud Pública y Asistencia Social, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y otrasinstituciones. Se revisaron, además, los fundamentos legales: preceptos constitucionales,Leyes Orgánicas y los Acuerdos de Paz referentes al tema de la seguridad social. Se hizotambién una revisión de toda la literatura previa existente sobre este tema.

La preparación del trabajo estuvo a cargo de Doctor Carmelo Mesa-Lago, Catedrático Dis-tinguido de Economía Latinoamericana de la Universidad de Pittsburgh, quien ha asumi-do el reto que le encomendamos con un gran espíritu y una energía admirable. A élnuestro sincero agradecimiento. En la realización del trabajo han colaborado en diferen-tes campos, el Licenciado Miguel Angel Barrios Escobar, la Doctora Karin Slowing y el Sr.Homero Fuentes. Apreciamos también la ayuda prestada por el Licenciado Fabio Durán,Director Actuarial y de Planificación Económica de la Caja Costarricense del Seguro So-cial. Además, el trabajo contó en la parte del diagnóstico con la colaboración del Licen-ciado Raúl Sosa, sin la cual el documento no hubiera quedado tan completo.

San Salvador y Ciudad de Guatemala, abril 1997

Berthold LeimbachRepresentante en El Salvador

Responsable del ProgramaRegional Seguridad Social

Eberhard FriedrichRepresentante en Guatemala

La Seguridad Social en Guatemala: Diagnóstico y Propuesta de Reforma. 3

II. EL ENTORNO: POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL

El panorama global de la evolución queha observado la situación económica y social delpaís durante 1980-96, se encuentra reflejado enel cuadro 1.

En 1978-82, bajo el Gobierno del Gene-ral Fernando Romero Lucas García, la situaciónpolítica del país se desestabilizó y las fuerzasarmadas agravaron el problema con golpes deEstado en 1982 y 1983, manteniéndose en elpoder hasta 1986. El conflicto bélico se agudizódesde 1978 y llegó a su punto más álgido en1982-83. La inestabilidad política afectó a laeconomía y la introducción del IVA (10%) tuvoun impacto negativo en el consumo.

En 1981-1986, Guatemala sufrió unaaguda crisis económica que se manifestó por lossiguientes indicadores: el crecimiento del PIBcayó a una tasa promedio anual de -0.4% y a -3% per capita (con su punto peor en 1982 - 83);los precios crecieron en 114%; el desempleoaumentó de 3.2% a 14%; y el déficit del presu-puesto del gobierno central como proporción delPIB promedió 4.5%. Con anterioridad a la crisis,otros indicadores sociales daban cifras preocu-pantes: la tasa de crecimiento de la poblaciónaumentó un promedio del 2.8% anual, la inci-dencia de pobreza era de 65% y la de extremapobreza de 33% (entre las más altas de la re-gión), el analfabetismo era al menos del 48%, yla distribución del ingreso era extremadamentedesigual (el quintil más pobre recibió 3.9% delingreso mientras que el quintil más rico recibióel 50%). Además, el 62% de la población radica-ba en el área rural y 52% es indígena.

Una elección democrática en 1986 ins-tauró el gobierno demócrata-cristiano del Lic.Marco Vinicio Cerezo (1986-90). Este comenzólas negociaciones de paz, aunque el conflictobélico continuó, si bien con menos intensidad.

El gobierno, llamado de “concertación”, privatizóla compañía de aviación e introdujo una reformatributaria tibia (intentando resolver el desequili-brio interno por el lado del ingreso) pero ésta nofue efectiva. Entonces se lanzó un programamoderado de ajuste de corte heterodoxo, concierta reducción del gasto público. Como partede lo mismo se intentó reducir la liquidez y seobligó el Instituto Guatemalteco de SeguridadSocial (IGSS) a retirar sus depósitos de la bancacomercial (que le daba un rendimiento positivo)y colocarlos en Bonos del Tesoro sin indexacióndel principal y con rendimientos negativos. Conel retorno a la institucionalidad democráticaocurrió, desde 1986, una ayuda internacionalmasiva a Guatemala y la economía se beneficiócon altos precios del café en 1986. El siguientegobierno democrático fue el del Ing. Jorge Se-rrano Elías (1990-93), que en su primer añoenfrentó la peor inflación en el período (61%).Para contrarrestarla, quiso introducir un ajusteestructural ortodoxo, incluyendo planes de pri-vatización de empresas públicas y reforma de laseguridad social. Ocurrió en su periodo unacreciente inestabilidad política y los planes dereforma no tuvieron éxito. En 1993, el Presi-dente organizó un autogolpe de Estado paraimponer la referida reforma pero fracasó y fuedestituido. El Congreso eligió como Presidente alLic. Ramiro de León Carpio (1993-95) que in-tentó de nuevo planes de privatización, perocareció de fuerza política y tampoco tuvo éxito.En 1996, fue elegido Presidente Alvaro Arzú ycuenta con amplia mayoría en el Congreso; estegobierno ha diseñado un programa ortodoxo dereestructuración (“modernización institucionaldel Estado”) que incluye la reforma de la seguri-dad social. En 1996 se firmaron los Acuerdos dePaz que han puesto fin al conflicto bélico. Elretorno a la democracia, ha creado mayor esta-bilidad política que ha ayudado a mejorar laeconomía.


En el período 1987-1996 ocurrió unarecuperación económica: el PIB creció a unatasa promedio anual de 3.9% pero, debido a lasostenida y creciente tasa de crecimiento de lapoblación, el PIB per capita sólo aumentó al 1%anual. El déficit del presupuesto del gobiernocentral con respecto al PIB se redujo de -3.5%en 1986 a -0.5% en 1996. A pesar de ello, lainflación continuó muy alta y alcanzó un récordde 60.6% en 1990, y el IPC casi se cuadruplicóen el período. Los indicadores sociales mejora-ron algo, aunque no todos. La distribución delingreso empeoró ligeramente entre 1980 y 1989,la incidencia de pobreza disminuyó pero la deextrema pobreza empeoró. La tasa de desempleoabierto se redujo de 14% a 4.3% (pero, añadien-do el subempleo, la tasa de subocupación seestimó en 35.8% en 1995) y la tasa de analfabe-tismo - de acuerdo con informes oficiales - dis-minuyó de 47.4% a 36.2%.

La seguridad social se vio afectada por lacrisis en formas diversas: disminución de lacobertura poblacional en 1981-1987 (por el au-mento del desempleo abierto y la informalizacióndel mercado laboral), caída del ingreso real (porla evasión y mora), rendimientos negativos de lainversión (debido al retiro de depósitos banca-rios e inversión de los mismos en bonos públicosno rentables), reducción del gasto en salud porhabitante, deterioro en el valor de la pensiónreal y en la calidad de la atención médica. Debi-do a su baja cobertura y a su propia crisis, laseguridad social no pudo jugar un papel com-pensador en la crisis económica (Mesa-Lago1994). Con la modesta recuperación económica

ha habido cierta mejoría en la seguridad social:ligero aumento de la cobertura poblacional, ren-dimiento positivo de la inversión en 1994-95,mejoría en los indicadores de salud. A diferenciade muchos países de la región, en Guatemala laseguridad social logró mantener su equilibriofinanciero y actuarial. Pero la crisis hizo másdifícil resolver problemas cruciales como la ex-tensión de la baja cobertura poblacional y cier-tas ineficiencias. Es necesario, por tanto, llevara cabo una reforma de la seguridad social. Elcuadro 1, el breve análisis de esta sección y elestudio detallado a continuación muestran losiguiente:

a) Que el grado de consolidación y efecti-vidad del sistema de la seguridad social enGuatemala, están asociados al desarrollo eco-nómico, social y político del país.

b) Que cualquier acción que se tomepara la reforma del sistema de seguridad socialen Guatemala, debe ser incorporada en las es-trategias del desarrollo nacional. En las directri-ces y en la implantación de políticas nacionalesde desarrollo y fortalecimiento y modernizacióndel Estado, deberá existir un alto grado de cohe-rencia e interrelación con las políticas que seformulen en el campo de la seguridad social.

c) Que los esfuerzos sistematizados quese realicen para consolidar la seguridad social,deben ser tomados como una política de Estadoa largo plazo y no como una política coyunturalo a corto plazo.


CUADRO 1

PANORAMA GLOBAL DE LA SITUACIÓN MACROECONOMICA Y SOCIAL DE GUATEMALA: 1980 - 1996

PIB Variación porcentualinteranual

Inflación Tasa decrecimiento

de la

Desempleoabierto

Variación

Incidencia de pobreza(%)

Analfabe-tismo (%)población

Distribución del IngresoQuintiles

BalancePresupuesto

Gobierno

Años Absoluta Per capita Variaciónanual

Indice1980=100

población porcentualinteranual

Pobreza PobrezaExterna

mayor de15 años

Más Pobre Más Rico Central como% del PIB

1980 3.0 0.2 9.10 100.0 2.8 3.2 65 33 -5.2

1981 0.7 -2.1 8.70 108.7 2.8 1.5 -6.6

1982 -3.5 -6.3 2.70 111.6 2.8 6.0 -5.3

1983 -2.6 -5.4 10.50 123.4 2.8 9.9 -5.2

1984 3.8 1.0 5.10 129.6 2.8 9.1 -3.3

1985 -0.6 -3.5 31.40 170.4 2.9 12.0 48.1 -3.1

1986 0.1 -2.8 25.60 214.0 2.9 14.0 47.4 3.9 52.0 -3.5

1987 3.6 0.7 10.10 235.6 2.9 11.4 46.8 -2.3

1988 3.9 1.0 11.00 261.5 2.9 8.8 46.2 -2.3

1989 3.9 1.0 17.94 308.4 2.9 6.2 63 37 45.5 3.6 53.5 -2.9

1990 3.1 0.2 60.64 495.4 2.9 6.5 44.9 -1.9

1991 3.7 0.8 9.17 540.8 2.9 6.4 43.8 -1.5

1992 4.8 1.9 13.73 615.1 2.9 5.7 42.4 -0.2

1993 3.9 1.0 11.64 686.7 2.9 5.5 40.6 -0.6

1994 4.0 1.1 11.59 766.3 2.9 5.2 38.8 -0.5

1995 4.9 2.0 8.61 832.3 2.9 4.3 37.5 -0.6

1996 3.1 0.2 2.9 36.2 -0.5

Fuente: CEPAL 1993 a 1995, 1993b a 1995b, 1995c, 1996; CONALFA 1996; Banco de Guatemala 1996a, 1996b


III. BREVE EVOLUCIÓN HISTÓRICADE LA SEGURIDAD SOCIAL

Cuando inició el siglo XX Guatemalase encontraba con dos años de un régimendictatorial, el de Manuel Estrada Cabrera, quehabría de durar 20 años más. De 1920 a 1933se sucedieron varios gobiernos, casi todosellos militares y autarquía hasta que en 1933llegó al poder el general Jorge Ubico Castañe-da quien estableció una nueva dictadura de11 años; ésta fue derrocada por medio de lagesta cívico militar de octubre de 1944, lallamada Revolución de Octubre. Esta fechamarca el fin de la vieja época y el principio deuna nueva en Guatemala.

A pesar de que a fines del siglo XIX secomenzó a implementar los sistemas de segu-ros sociales en el mundo, los mismos eraninadmisibles dentro de regímenes autárqui-cos, lo "social" tenía poca cabida dentro de losesquemas de gobierno, a más de que en Amé-rica Latina no se introdujeron los primerosseguros sociales hasta el decenio de 1920. Nofue sino hasta que se produjo la citada Revo-lución de Octubre que en Guatemala se em-pezó a implementar la seguridad social.

Como primer antecedente en Guate-mala de legislación laboral-social están las"Leyes de Indias" (compiladas en l680), unintento de la corona española de limitar losdesmanes que sus súbditos cometían contralos indígenas. Entre sus disposiciones se en-contró la regulación de la jornada de 8 horas.Si bien es cierto que su aplicación dejó muchoque desear, las Leyes de Indias fueron uncurioso anticipo de legislación laboral protec-cionista que se implementaría siglos después.Las Leyes de Indias fueron renovadas en 1835y 1851 por las legislaturas estatales y republi-canas de Guatemala, respectivamente. En1877, se dictaron varias normas de tipo labo-ral.

Si bien había algunas normas aisladasrespecto al trabajo subordinado, no existióningún cuerpo normativo que contuviera enforma sistemática los preceptos laboraleshasta el año 1894 en que se dictó la "Ley deTrabajadores", que contenía saludables dispo-siciones que lamentablemente no llegaron acumplirse. Dicha ley era una especie de re-glamento aplicable a los dueños de fincas ysus "jornaleros". (Poca aplicabilidad tenía di-cha ley en cuanto al trabajo fuera de las fin-cas). Debido al auge que tenía en esa época elcultivo de café, requería mayor control de susactividades y las disposiciones laborales hastaentonces se dedicaban principalmente a esaactividad.

La “Ley Protectora de Obreros SobreAccidentes de Trabajo” de 1906 contiene nor-mas que anticipan la futura previsión social:prestaciones sociales a los trabajadores encasos de accidentes profesionales; asistenciamédica en enfermedad y maternidad, subsi-dios en dinero por incapacidades, y pensionesvitalicias para las incapacidades permanen-tes. Lamentablemente esta ley tuvo poca apli-cación práctica.

La Constitución de 1921 entroniza losprincipios e instituciones laborales que esta-ban en boga a nivel internacional y es la pla-taforma de la legislación posterior. Sin embar-go, en materia de seguridad social sólo se re-gulan algunos aspectos muy periféricamente.

En 1926 se decretó la “Ley del Traba-jo”, el primer conjunto sistematizado de con-tenido laboral y de aplicación general, queincluía: protección del salario, jornada de 8horas diarias y 48 a la semana, descanso se-manal, protección al trabajo de mujeres ymenores, protección a la madre "obrera" (pe-


ríodos pre y post-natal, inamovilidad, lactan-cia), jornada extraordinaria. Contenía un es-bozo de la organización administrativa de tra-bajo y un breve esquema del procedimientocolectivo, incluyéndose la huelga, pero sincitarla como "un derecho".

En 1932, un decreto estableció el sis-tema de jubilaciones, pensiones y montepíospara funcionarios y empleados públicos queestuvo en vigor hasta 1970.

Como consecuencia de la revoluciónde octubre se promulgó una nueva Constitu-ción política en 1945, que en su artículo 63ordenaba: "Se establece el seguro social obli-gatorio. La Ley regulará sus alcances y la for-ma en que debe ser puesta en vigor. Com-prenderá, por lo menos, seguros contra inva-lidez, vejez, muerte, enfermedad y accidentesdel trabajo. Al pago de la prima del segurocontribuirán los patronos, los obreros y elEstado." Esta disposición constitucional im-puso la obligatoriedad del seguro social remi-tiendo a una ley posterior su regulación.Hasta ese momento no se había creado lainstitución encargada de su aplicación.

En 1946 el Congreso aprobó la LeyOrgánica del Instituto Guatemalteco de Segu-ridad Social (IGSS) que, con pequeñas modifi-caciones, aún está vigente. La Junta Directiva(JD) del IGSS, en junio de 1947, emitió el Re-glamento sobre Inscripción de Patronos (con 5o más trabajadores) con lo que empezó a im-plantarse el régimen de seguridad social; sietemeses después, en enero de 1948, había ins-critos 1,100 patronos.

En diciembre de 1947, la JD aprobó elReglamento sobre Protección Relativa a Acci-dentes de Trabajo. Este programa se inició enenero de 1948, en el municipio de Guatemala,extendiéndose ese mismo año a los departa-mentos de Guatemala, Izabal, Sacatepéquez,

Escuintla y Quezaltenango. Un año y mediodespués, en agosto de 1949, el IGSS extendióy amplió su protección al accidente común, decausas y condiciones similares al accidente detrabajo, y los concentró en un solo programa:Programa de Protección a los Accidentes enGeneral, que se regula por la JD en junio de1949 y en 1978 se había extendido a todos losdepartamentos del país.

El Programa sobre Protección Mater-no-Infantil se inició en mayo de 1953, empe-zando por el departamento de Guatemala, acuyos beneficios tenía derecho la mujer tra-bajadora afiliada, la esposa o conviviente deltrabajador afiliado, los hijos de afiliados ybeneficiarios. El Programa de Protección a laEnfermedad y Maternidad (EM) se inició ennoviembre de 1968 aplicándose en el depar-tamento de Guatemala; 10 años después, en1978, se amplió a los departamentos de BajaVerapaz, Zacapa, Chiquimula y Totonicapán;en 1979 se incluyó a los departamentos deSololá, Sacatepéquez, Quiché y Jalapa y, fi-nalmente, en 1989, comprendió al departa-mento de Escuintla con un nuevo modelo deextensión.

El Programa de Protección a la Invali-dez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) se aprobó enfebrero de 1977 (anteriormente en 1971, elprograma se había aplicado únicamente apersonal del IGSS): Ese programa incluyó,además de los trabajadores particulares, a lostrabajadores del Estado pagados en planillaafiliados al Régimen del IGSS.

En 1966 se creó el Instituto de Previ-sión Militar para las fuerzas armadas. En1970, se modifica el sistema previsional de losfuncionarios y empleados del Estado; en 1986se incorporan a este sistema los empleados delas instituciones descentralizadas; en 1988 sedicta el decreto que regula actualmente a lasclases pasivas del Estado (CPE).


El CAMIP (Centro de Atención MédicaIntegral para Pensionados) fue instituido porla Constitución vigente desde 1986. Com-prende la cobertura gratuita del IGSS enatención de salud a las personas que tenganderecho a recibir del Estado jubilación o pen-siones, de conformidad con la ley de ClasesPasivas del Estado y a las personas que ten-

gan derecho a recibir de las instituciones es-tatales descentralizadas, jubilación o pensiónde conformidad con sus respectivos regímenesde seguridad social. Por último, en 1986, seuniformó en todos los departamentos en quese aplica EM la atención a los hijos de losasegurados hasta 5 años de edad.


IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL

En Guatemala, las acciones en mate-ria de seguridad social, tanto la parte previ-sional como la relacionada con la prestaciónde servicios de salud, no son responsabilidadde una única institución o sector. Las accio-nes de previsión social son desarrolladas fun-damentalmente por el Instituto Guatemaltecode Seguridad Social (IGSS), mientras que lasde salud se encargan primordialmente el Mi-nisterio de Salud Pública y Asistencia Social(MSPAS). Pero existen otras instituciones pú-blicas y privadas en ambos sectores.

Para propósitos de análisis, las insti-tuciones que conforman el sector salud seorganizan en: Subsector público, subsectorprivado lucrativo y organizaciones no guber-namentales. En años recientes, se ha incor-porado un nuevo actor: Las fundaciones pri-vadas, vinculadas a los sectores productivosorganizados del país. Finalmente, se incorpo-ra al análisis el subsector de la medicina tra-dicional. Cada uno será examinado a conti-nuación:

A. Subsector Público:

1. Instituto Guatemalteco deSeguridad Social (IGSS)

El IGSS fue creado por medio del De-creto Número 295, de octubre de 1946, de-nominado Ley Orgánica del Instituto Guate-malteco de Seguridad Social. Con pequeñoscambios esa misma ley, 50 años después,sigue teniendo vigencia y es la que regula sufuncionamiento básico.

El IGSS administra dos programasprincipales: el de Enfermedad, Maternidad yAccidentes (EMA), y el de Invalidez, Vejez ySobrevivientes (IVS). El primer programa crea-do fue el de Accidentes (A) que comenzó en

1948-49 (cubre tanto accidentes laboralescomo comunes) y en 1978 se había extendidoa todos los 22 departamentos del país. El se-gundo programa fue el de Maternidad (Mater-no-Infantil) establecido en 1953 en el Depar-tamento de Guatemala, al que en 1968 seagregó el programa de Enfermedad. Entre1978 y 1979 el programa integrado de EMA seextendió a otros ocho departamentos y, en1989, al Departamento de Escuintla, pero concaracterísticas especiales. El tercer programainstituido fue el de IVS, en 1977, y se extiendea todo el país.

El IGSS es una institución autónomapero bajo el control general del Ministerio delTrabajo y Previsión Social (MTPS) y la fiscaliza-ción del Tribunal y Contraloría de Cuentas dela Nación. A pesar de un programa de regiona-lización, el IGSS continúa siendo altamentecentralizado, con la mayoría de sus decisionestomadas en la ciudad capital (véase Cruz-Saco1993).

Los órganos superiores de IGSS son:La Junta Directiva, la Gerencia y el ConsejoTécnico. La Junta Directiva - que es la auto-ridad superior - es un cuerpo colegiado inte-grado por representantes de distintos sectoresasí: el Ejecutivo, la Junta Monetaria, Univer-sidad de San Carlos (estatal), Colegio de Mé-dicos y Cirujanos, sindicatos y gremial deempresarios. Estos representantes son elegi-dos por un periodo de seis años. En adición asu facultad rectora, corresponde a la JuntaDirectiva dictar los reglamentos y normasgenerales del Instituto a través de los Acuer-dos. La Constitución establece que tienenderecho a participar en la dirección del Ins-tituto: “el Estado, los empleadores y los tra-bajadores que contribuyan al régimen.” Deesa cuenta la inclusión de sendos represen-


tantes empresariales y sindicales en la JuntaDirectiva. Las universidades del país estánexpresamente exoneradas del pago de lascotizaciones del seguro social, sin embargo,desde que se emitió la ley orgánica del IGSS,se incluyó un representante.

La Gerencia - que es el órgano ejecuti-vo - está integrada por un gerente y uno omás subgerentes. Originalmente el nombra-miento de ellos era atribución de la JuntaDirectiva; sin embargo, desde el año 1956corresponde nombrarlos al Presidente de laRepública: Este cambio, vigente hasta la fe-cha, ha motivado fricciones y problemas decoordinación entre ambos órganos.

El Consejo Técnico cumple funcionesde tipo consultivo; es un cuerpo colegiadomultidisciplinario integrado por expertos, unopor rama, en las siguientes: Actuariado, Es-tadística, Auditoría, Inversiones y Médico-hospitalario.

El esquema organizativo se define enfunción de los programas que administra elInstituto: Enfermedad, Maternidad y Acci-dentes (EMA) e Invalidez, Vejez y Sobreviven-cia (IVS). El programa EMA comprende en-fermedad, maternidad y accidentes de traba-jo. Para desarrollo de los dos primeros, elIGSS opera 28 hospitales, 14 clínicas y 28centros de primeros auxilios.

2. El Ministerio de Salud Pública yAsistencia Social (MSPAS)

El MSPAS es el órgano del Estado quetiene la responsabilidad constitucional develar por la salud de toda la población delpaís. Legalmente todos los cubiertos por laseguridad social están a cargo del MSPAS.Los servicios eran inicialmente gratuitos peroluego se introdujeron tarifas para ciertos ser-vicios, eximiendo a los que no tienen recur-sos. El MSPAS está organizado en un nivel

central, que comprende los órganos de direc-ción y normatización de las acciones, y unnivel operativo desconcentrado, conformadopor las áreas de salud. Con excepción de losdepartamentos de Guatemala y el Quiché,cada área de salud se corresponde con undepartamento, que es la división geográfico-administrativa básica del territorio nacional.Actualmente, el MSPAS presta servicios depromoción de la salud, prevención, trata-miento y rehabilitación de la enfermedad.Para ello, se organiza en tres niveles de aten-ción y cuenta con una red de establecimien-tos distribuidos a nivel nacional: El nivel pri-mario, representado por 3,458 puestos desalud; el nivel secundario con 220 centros desalud y el terciario, con 148 hospitales, de loscuales 2 son de referencia nacional (OPS,1991). Además, el MSPAS desarrolla accionesen materia de saneamiento ambiental, educa-ción en salud y formación de recurso humanopara el sector.

Uno de los rasgos fundamentales quecaracteriza al sector salud en Guatemala essu alto grado de fragmentación orgánica yfuncional: Si bien el ente en quien recae laresponsabilidad constitucional de garantizary velar por el adecuado estado de salud detoda la población es el Ministerio (MSPAS),existe una diversidad de instituciones públi-cas y privadas, lucrativas y no lucrativas quedesarrollan acciones de promoción, preven-ción, curación y rehabilitación de la salud, obien, que suministran algún tipo de servicio oinsumo conexo al proceso de atención. Lalimitada capacidad del MSPAS de ejercer supapel como ente rector del sector y coordina-dor de las acciones que se generan en su se-no, resulta en ineficiencia en el uso de losrecursos disponibles y duplicidad de accio-nes. A su vez, ello limita la capacidad de ex-tender la cobertura de atención a toda la po-blación del país. Si bien se ha procurado sub-sanar esta importante deficiencia por mediode la creación y puesta en funcionamiento del


Consejo Nacional de Salud, éste no ha tenidoun verdadero impacto en alcanzar por lo me-nos, la articulación funcional del sector.

La propuesta de reforma al Código deSalud, sometida al Congreso de la Repúblicaen Julio de 1996, reconoce en su artículosexto la existencia de una diversidad de ins-tituciones tanto públicas como privadas, asícomo al MSPAS como el ente rector del mismoy la necesidad de integrar el sector. Además,en su artículo décimo, define al Consejo Na-cional de Salud como la instancia de coordi-nación y asesoría al MSPAS para la “defini-ción y conformación de políticas y estrategiaspara la formulación de planes nacionales desalud”.

3. Otras Instituciones Públicas

Además del sistema de seguridad socialdel IGSS, operan varias instituciones indepen-dientes en Guatemala. Existe un régimen depensiones (Clases Pasivas del Estado) paratodos los funcionarios y empleados públicosen: los poderes ejecutivo, legislativo y judicial(incluyendo la Corte de Constitucionalidad y elTribunal Supremo Electoral), las entidadesdescentralizadas autónomas, y aquéllos quedeseen de manera voluntaria afiliarse a estesistema. Por otra parte, tanto los activos comolos jubilados y pensionados de este sistemareciben sus prestaciones médicas del IGSS.

El Instituto de Previsión Militar, esta-blecido en 1966, tiene un régimen de pensio-nes que cubre a las fuerzas armadas (oficiales,especialistas, empleados y las familias respec-tivas). Además, la Sanidad Militar tiene doshospitales propios para atender a todos losasegurados: el Centro Médico Militar y el Hos-pital de la Fuerza Aerea, ambos en la Ciudadde Guatemala. Además, hay 3 hospitales re-gionales.

Hay otros 14 sistemas de pensiones

independientes que ofrecen pensiones suple-mentarias, entre ellos: el Fondo de Prestacio-nes del Banco de Guatemala, la Superinten-dencia de Bancos y el Fondo de Regulación deValores, el Plan de Prestaciones del Personalde la Universidad Autónoma de San Carlos deGuatemala, el de la Municipalidad de Guate-mala, el de la Empresa Portuaria Nacional, elInstituto de Previsión Social del Periodista, eldel Artista Guatemalteco, etc. Estos grupos, sison asalariados están cubiertos por el IVS enIGSS y, si además radican en departamentosen que opera EM, están cubiertos por EM(González, 1997).

En el área de asistencia social hay dosinstituciones: la Secretaría de Bienestar Socialde la Presidencia de la República (atención dehuérfanos, guarderías infantiles, etc.) y elFondo de Inversión Social (FIS); este último sededica principalmente a la ejecución de pro-yectos de infraestructura física sanitaria-educativa focalizando los grupo pobres. En elárea de salud también está la Comisión Nacio-nal del Medio Ambiente (define las políticas ylos mecanismos de control, etc.), las munici-palidades que son responsables del suministrode agua potable, disposición de excretas y de-sechos sólidos en las zonas urbanas, y lasfacultades de medicina y odontología de lasuniversidades privadas que prestan serviciosmuy reducidos a la población.

El principal problema en la estructuraadministrativa del sector público es la duali-dad en la prestación de los servicios médicosdel IGSS y el MSPAS. En un país con una delas coberturas poblacionales de salud másbajas de la región (como se constatará en lasección V), la duplicidad de instalaciones ypersonal en algunas áreas, contrasta con elvacío absoluto en otras, lo cual provoca des-perdicio de escasos recursos e inequidades enel acceso.


B. Subsector Privado

1. Lucrativo

El accionar del subsector privado lu-crativo se centra en la provisión de atenciónmédica individual en consultorios, sanatoriosy hospitales, cuyos costos han sido sufraga-dos tradicionalmente por medio del pago di-recto de los servicios. La modalidad de servi-cios prepagados o seguros médicos privadosha tomado auge en años recientes, con 3 em-presas de este tipo operando en la actualidaden el país y sólo 20,000 afiliados en 1992.Adicional a la producción directa de serviciosy/o su financiamiento, se encuentra la in-dustria de producción de medicamentos y lacomercialización de medicinas y otra tecnolo-gía médica.

Cuando se habla del sector salud, po-co se menciona o bien no se reconoce oficial-mente el papel de la medicina tradicional enla atención de la salud. Los curanderos y lascomadronas son un recurso de salud funda-mental en el área rural, especialmente en

aquellas regiones donde la cobertura del sis-tema formal de atención es inexistente o su-mamente limitada. Sin embargo, pocas sonlas acciones concretas que se llevan a cabopara articular este subsector con el resto delsistema.

2. No Lucrativo

Existen más de 600 ONG’s en saludregistradas en el país, únicamente 30 man-tienen relación formal con el MSPAS, me-diante convenios de cooperación (OPS, 1991).

Otra modalidad de prestación de ser-vicios de reciente evolución en el país es laatención en salud canalizada por medio defundaciones privadas. A diferencia de lasONG´s, las fundaciones privadas están estre-chamente vinculadas a los sectores producti-vos organizados del país. Por consiguiente, suámbito de influencia son aquellas poblacioneso áreas directamente vinculadas a la activi-dad productiva. Ejemplos de éstas institucio-nes la constituyen Fundazúcar y Agrosalud.


V. COBERTURA POBLACIONAL

A. Cobertura Legal

A la fecha, el sector salud en Guate-mala no cuenta con una estructura legal losuficientemente fuerte como para fungir co-mo elemento de cohesión entre las institu-ciones que lo conforman. De allí que sólopueda determinarse lo que la ley estableceen relación a las coberturas que deben al-canzar el MSPAS y el IGSS, no así las que,dentro de un sector integrado de salud, se-rían responsabilidad de los actores privados.Debería considerarse que el Código de Saludestableciese claramente, las obligaciones delos subsectores público y privado de saluden materia de cobertura de la población.Sería igualmente deseable, fortalecer a nivellegal y funcional, la articulación del subsec-tor de medicina tradicional con el sistemaformal de atención, como una estrategia pa-ra alcanzar la ampliación de la cobertura.

1. Subsector Público

a. IGSS

La Constitución Política de la Repúbli-ca establece en su artículo 100: “SeguridadSocial: El Estado reconoce y garantiza el dere-cho a la seguridad social para beneficio de loshabitantes de la nación. Su régimen se institu-ye como función pública, en forma nacional,unitaria y obligatoria. El Estado, los empleado-res y los trabajadores cubiertos por el régimen... tienen obligación de contribuir a financiardicho régimen y derecho a participar en sudirección ... La aplicación del régimen de segu-ridad social corresponde al Instituto Guatemal-teco de Seguridad Social ... [éste] debe partici-par con las instituciones de salud en formacoordinada” (Constitución, 1996)

El IGSS cubre legalmente, de maneraobligatoria, en el programa de Enfermedad-

Maternidad (EM) a todos los habitantes queparticipen activamente en la producción oprestación de servicios, pero limitado geográ-ficamente al Departamento de Guatemala yotros diez departamentos. También cubre,sólo en prestación de servicios médicos, a: (a)los familiares dependientes de los aseguradosactivos; (b) a los jubilados y pensionados delIGSS; y (c) a los activos y pensionados de lasentidades privadas descentralizadas autóno-mas y semiautónomas, y del Estado, peroninguno de estos (Clases Pasivas del Estado)contribuyen al programa. Los dependientescon derecho a servicios médicos son la esposao compañera del asegurado y sus hijos meno-res de cinco años.

El programa de Invalidez, Vejez y So-brevivientes (IVS) tiene cobertura nacional(opera en todos los 22 departamentos) y cu-bre obligatoriamente a todos los trabajadoresasalariados de empresas con no menos detres trabajadores en el Departamento deGuatemala, y de cinco trabajadores en elresto del país. (La exención de cobertura ycorrespondiente pago de contribuciones en lapequeñas empresas, no sólo es un obstáculoa la extensión de dicha cobertura sino que,además, distorsiona el mercado de trabajo eincentiva el mantenimiento de empresas pe-queñas). Además, el IVS cubre a ciertos em-pleados públicos (de planilla) que no estánincluidos en el sistema de Clases Pasivas delEstado. También ofrece afiliación voluntariacuando un asegurado ha hecho contribucio-nes por al menos un año, dentro de los últi-mos 36, y deja de ser asegurado obligatorio.

El programa de Accidentes del Trabajo(A), como el de IVS, tiene cobertura nacional,o sea, en todos los departamentos. La combi-nación de EM y A (EMA) cubre sólo a diezdepartamentos.


Aunque la definición legal de asegura-dos activos es vaga, en la práctica están ex-cluidos de cobertura: los trabajadores infor-males, los independientes, los asalariados enempresas con menos de dos trabajadores enel Depto. de Guatemala (y menos de cinco enel resto), los familiares no remunerados, losagrícolas de subsistencia, así como sus fami-liares dependientes.

La exclusión de los hijos mayores decinco años en la prestación de servicios médi-cos, coloca a Guatemala entre los países lati-noamericanos con la cobertura legal más bajade dependientes del asegurado. Con pocasexcepciones, la cobertura de los hijos en laregión se extiende hasta los 18 años y,usualmente, hasta 21 años si están estu-diando o sin límite de edad si son inválidos.

b. MSPAS

La Constitución de la República esta-blece en su artículo 94, la obligación delEstado en materia de salud y asistencia so-cial para con toda la población del país: “ElEstado velará por la salud y la asistenciasocial de todos los habitantes. Desarrollará através de sus instituciones, acciones de pre-vención, promoción, recuperación, rehabilita-ción, coordinación y las complementarias per-tinentes a fin de procurarles el más completobienestar físico, mental y social”. De consi-guiente, la cobertura del Ministerio de SaludPública y Asistencia Social debería alcanzarel 100% de la población, independiente-mente que estén adscritos o no al régimende seguridad social.

2. Subsector Privado

En Guatemala, dada la limitada ca-pacidad de cobertura a la población que tie-ne el subsector público, se considera que lasorganizaciones no gubernamentales (ONG’s ylas iglesias) juegan un papel importante enla provisión de algunos servicios, principal-

mente lo referente a saneamiento ambiental,educación en salud y acciones de atenciónprimaria. Por lo general, el espacio geográfi-co y la población atendida por las ONG´stiende a ser bastante limitada; pocas de ellastienen servicios de atención médica. Lasfundaciones privadas limitan su cobertura adeterminadas áreas productivas como agri-cultura y azúcar.

B. Cobertura Estadística

No es posible dar una cifra precisa dela cobertura total de la población en salud,debido a falta de información estadística delsubsector privado y a la inexactitud de lascifras de cobertura del MSPAS. La coberturade la PEA por el IGSS es más precisa. En estasección primero se evaluará la cobertura delIGSS y luego la del MSPAS, para dar final-mente una estimación muy gruesa de la co-bertura poblacional total.

1. IGSS

Un problema para evaluar la veraci-dad de las cifras de afiliados del IGSS es queel registro no ha sido depurado por completopara sacar a antiguos asegurados que no sonactivos porque se salieron de la fuerza detrabajo u otras razones. Otro problema serefiere a la acuciosidad de las cifras de de-pendientes asegurados que parece ser calcu-lada por un coeficiente y no estar basada enun registro. Dos evaluaciones realizadas indi-can que la cobertura estadística de la pobla-ción total podría estar sobrestimada: CIEN enunos 6 puntos porcentuales y Cruz-Saco(1993) entre 40% y 50%.

El Cuadro 2 muestra la coberturapoblacional del IGSS (total y PEA) en 1965-95. La cobertura de la población total en sa-lud aumentó de 9.6% en 1965 a 15.2% en1980, como resultado de la extensión de EMa diez departamentos y el consiguiente in-cremento de asegurados activos y depen-


dientes. A partir de 1981, la cobertura bajó ypromedió 11.4% en 1981-1983; esta caída sedebió a: la crisis económica (el PIB per capitacayó a un promedio anual de -4.6% en 1981-83), el decrecimiento del número de asegura-dos activos y sus dependientes por causa deldesempleo que saltó de 1.5% de la PEA en1981 hasta 14% en 1986, y la informalizacióndel mercado de trabajo (Cuadro 1). La cober-tura de la población total aumentó de nuevohasta alcanzar su punto histórico máximo en1989 con 17.1%; ello fue resultado de variosfactores: la recuperación económica, la caídaen el desempleo a 6.2% en ese año, el consi-guiente incremento de asegurados activos ydependientes, y la extensión de la cobertura alos jubilados y pensionados desde 1986. Apartir de 1990 la cobertura disminuyó lige-ramente y se estancó a un promedio de16.4% en 1990-95, pues el total de la pobla-

ción cubierta ascendió al mismo ritmo que lapoblación total.

El porcentaje de cobertura de la PEAes superior al de la población total, debido ala restringida protección de familiares depen-dientes en Guatemala (la tasa de dependien-tes por activo asegurado era de sólo 0.8% en1989-95) y a la limitación geográfica del pro-grama EM comparada con la extensión na-cional del programa IVS. La cobertura cayóde 35.4% en 1975 al 23.6% en 1982, ascen-dió lentamente hasta 31.4% en 1988 y dismi-nuyó de nuevo y se estancó a un promedio de27.6% en 1992-95 (cuadro 2). En 1995, ni lapoblación total ni la PEA cubierta habíanlogrado recuperar los porcentajes máximos decobertura alcanzados en 1989 y 1975 res-pectivamente, y en el decenio del 90 la co-bertura de ambas está estancada.


CUADRO 2

COBERTURA POBLACIONAL POR EL IGSS EN GUATEMALA: 1965 - 1995

Año TotalPoblación

PEA AfiliadosActivos

Jubilados yPensionados

Familiaresdependientes

Otros Total cubierto Cobertura en% PT

Cobertura en% PEA

RelaciónAC/PAS

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)

1965 4,568,400 n.d. 345,500 0 93,100 0 438,600 9.6 n.d.

1970 5,246,200 n.d. 448,300 0 144,300 0 592,600 11.3 n.d.

1975 6,072,690 1,856,200 550,165 0 190,761 0 740,926 12.2 35.4

1980 6,916,831 2,135,835 755,342 28,829 244,466 23,675 1,052,372 15.2 34.1 26.2

1981 7,201,940 2,217,785 591,019 34,820 212,723 29,714 868,276 12.1 26.7 17.0

1982 7,403,339 2,168,364 511,046 43,036 207,372 34,732 796,186 10.8 23.6 11.9

1983 7,610,372 2,135,468 576,708 51,704 196,369 27,117 851,898 11.2 27.0 11.2

1984 7,823,193 2,213,359 548,285 59,598 235,456 23,395 951,574 12.2 26.4 10.0

1985 7,963,347 2,209,633 631,654 61,845 309,165 22,908 1,025,572 12.9 28.6 10.2

1986 8,195,000 2,216,638 660,444 66,805 315,767 21,084 1,064,100 13.0 29.8 9.9

1987 8,434,194 2,345,288 678,995 71,456 331,538 20,478 1,102,467 13.1 29.0 9.5

1988 8,680,957 2,483,346 779,560 74,953 443,541 19,962 1,318,329 15.2 31.4 10.4

1989 8,935,285 2,626,941 788,367 79,859 644,134 18,625 1,530,985 17.1 30.0 9.9

1990 9,197,351 2,691,184 785,753 85,003 636,460 51,056 1,558,272 16.9 29.2 9.2

1991 9,467,028 2,767,042 786,903 92,140 629,522 46,675 1,555,240 16.4 28.4 8.5

1992 9,744,627 2,865,477 795,708 95,332 624,876 48,690 1,564,606 16.1 27.8 8.3

1993 10,029,714 2,954,226 823,239 100,864 663,507 58,675 1,646,285 16.4 27.9 8.2

1994 10,321,975 3,065,931 830,324 105,286 668,735 58,339 1,662,684 16.1 27.1 7.9

1995 10,619,900 3,172,502 855,596 108,948 706,179 63,965 1,734,688 16.3 27.0 7.8

(1) Hay al menos dos series de población total(2) Hay varias series de la PEA, la que se presenta en el cuadro se dice que es PEA ocupada, pero el IGSS publica una serie con cifras menores que supuestamente es la PEA total(3) Asegurados en el IGSS (cubiertos en IVS y A, sólo parte cubiertos en EM) y activos de las Clases Pasivas del Estado (cubiertos en EM, salvo los de planilla que también están

cubiertos en IVS y A en IGSS)(4) Jubilados y pensionados del IGSS por IVS y A (cubiertos en EM)(5) Cónyuges o esposas e hijos menores de 5 años del asegurado (cubiertos en EM)(6) Pensionados de Clases Pasivas del Estado (la gran mayoría) y algunos no afiliados (cubiertos en EM).(7) = 3 + 4 + 5 + 6(8) = 8 ÷ 1(9) = 3 ÷ 2(10) = 3 ÷ 4Fuente: SEGEPLAN 199? y MTPS 1996 (poblaciones); IGSS 1981a a 1996a (asegurados)


Las cifras anteriores excluyen la co-bertura en pensiones por sistemas indepen-dientes como funcionarios públicos (ClasesPasivas del Estado en IVS, aunque aparecenen EM), fuerzas armadas y otros grupos pe-queños. Las fuerzas armadas tenían 12,000activos asegurados en 1992 (Cruz-Saco1993), lo que aumentaría la cobertura de laPEA en sólo 0.4 puntos porcentuales.

En 1995, basados en la cobertura delIGSS, Guatemala se colocaba en 12do. lugaren América Latina en cuanto a la PEA y en14to. lugar en cuanto a su cobertura de lapoblación total. Los países que tenían unacobertura inferior eran: Bolivia (en la PEA), ElSalvador, Haití, Honduras, Paraguay (en laPEA), la República Dominicana y Haití enambas (Mesa-Lago y Bertranou 1997).

2. MSPAS

El cuadro 3 presenta estimados de lacobertura en salud de la población total porel MSPAS. La cobertura aumentó de 20% al30% en 1984-1995 (promedio de 26% parael período), pero el nivel alcanzado está aúnlejos de ser satisfactorio (la caída de cobertu-ra en 1995 se debió al recorte en el presu-puesto de salud por causa del ajuste y a laguerra civil). Si a ella se suma la población

CUADRO 3

COBERTURA DE LA POBLACIÓNPOR EL MSPAS EN GUATEMALA:

1984, 1988, 1991 y 1995

AÑO PORCENTAJE DECOBERTURA DE

POBLACIÓN TOTAL

1984 20

1988 27

1991 25

1995 30

Fuente: MSPAS 1984, 1996; OPS1991; Ruta Social 1996

total cubierta por el IGSS (16.3% en 1995),el porcentaje de cobertura estadística seeleva a 46.3%. No se cuenta con cifras quepermitan estimar la proporción de poblacióncubierta por los servicios de salud de lasfuerzas armadas, las clínicas municipales, ypor los estudiantes en prácticas de EjercicioProfesional Supervisado de las Universida-des del país, especialmente de la San Carlos.

3. Subsector Privado

Tampoco se cuenta con cifras preci-sas del nivel de cobertura que alcanzan losservicios privados lucrativos. Se estima quela misma es de alrededor del 12% de la po-blación total (MSPAS 1996). Sin embargo, esde notar que su principal espacio de inter-vención es la ciudad capital, donde se con-centra el 70% del total de los sanatorios yhospitales privados y el 71% del total de mé-dicos del país.

Se considera que las ONG´s y lasfundaciones privadas, al igual que la medi-cina tradicional, proveen algún tipo de asis-tencia en salud al resto de la población de-satendido por el sistema formal, pero care-cemos de cifras sobre esto.

4. Cobertura Total

Al sumar las coberturas de atencióndel MSPAS (30%), del IGSS (16.3%) y delsubsector privado lucrativo (12%) se obtieneun total de 58.3% de población cubierta enel país. Cabe destacar que las coberturas deestas dos instituciones -y la del subsectorpúblico con el privado- se traslapan entre sí,por lo que la proporción real de poblacióncubierta es más baja.

En resumen, la población total cu-bierta por el sistema formal de salud -público y privado- alcanzaba alrededor de58.0% en 1995. Pero debe recordarse que las


cifras de cobertura del IGSS podrían estarsobreestimadas entre 38% y 50%. Además,los traslapes entre el MSPAS y el IGSS y conel subsector privado de atención, podríanreducir la cobertura en un 10%. No secuenta con cifras en relación a la coberturaprovista por ONG´s, fundaciones privadas yla medicina tradicional.

C. Desigualdades en la Cobertura

No sólo la cobertura poblacional delIGSS es baja (especialmente la de la pobla-ción total) sino que, además, es desigual.Esta sección analiza cuatro tipos de desigual-dades en la cobertura del IGSS: (1) por de-partamentos, (2) por ramas de actividad eco-nómica, (3) por tipo de ocupación, y (4) poredad y sexo.

1. Por Departamentos

Los departamentos de Guatemala yEscuintla concentran el 65.6% de la pobla-ción cubierta por el IGSS a nivel nacional. Alhacer el análisis por departamentos, los quetienen el mayor grado (porcentaje) de la PEAcubierta son: Escuintla (77.9%), Guatemala(69.1%), Izabal (55.1), Retalhuleu (40.8),Suchitepéquez (34.4%), Sacatepéquez (33.8)y Santa Rosa (29.2%) y Quetzaltenango(23.3%). Cinco de estos ocho departamentostienen las tasas de urbanización más altasdel país.

En términos generales, es válidoafirmar que en Guatemala existe una corre-lación negativa entre nivel de ruralidad deldepartamento y cobertura de población. De-partamentos con altos porcentajes de pobla-ción rural como Totonicapán (89.3%), tienenuna cobertura extremadamente reducida(3.8%).

Sin embargo, el cuadro 4 muestra tambiénque dos departamentos con porcentajes al-tos de la PEA cubierta por el IGSS, tienentambién un alto nivel de ruralidad: Izabal55.1% de cobertura y 80.2% de ruralidad, yRetalhuleu 40.8% y 72.3% respectivamente.De allí que, en el caso de Guatemala, esteindicador no sea lo suficientemente sensiblepara explicar por sí mismo las bajas cober-turas existentes. Ello requiere analizar algu-nas características que tienen en comúntanto los departamentos que reportan lasmás altas coberturas, como aquellos con lasmás bajas.

Escuintla, Izabal, Retalhuleu, Suchi-tepéquez y Santa Rosa son los departa-mentos donde la actividad económica giraalrededor de la agricultura de exportación(azúcar, café, algodón, banano), y donde lafuerza de trabajo es predominantementeasalariada. En contraste, en departamentoscomo Totonicapán, Quiché y Huehuetenangopredomina todavía la agricultura de subsis-tencia. En ellos, se concentra también lapoblación indígena del país, que es la que engeneral, tiene los niveles más bajos de co-bertura de todos los servicios sociales.

Por otra parte, el departa-mento de Guatemala constituye el centro delpoder económico y político del país; de allísu alta cobertura de la PEA, aún cuandoésta es menor que la cobertura de Escuintla.Ello se explica por el alto porcentaje de lapoblación del departamento de Guatemalaque desarrolla parte de su actividad econó-mica dentro del sector informal de la econo-mía, en contraste con Escuintla, donde laPEA se emplea fundamentalmente en laagricultura de exportación, y en calidad deasalariado. El alto grado de cobertura deEscuintla se explica también por su selec-ción por el IGSS como modelo para extenderla cobertura.


CUADRO 4

COBERTURA DE LA PEA POR DEPARTAMENTOS EN EL IGSS, GUATEMALA: 1994

Departamento PEA Afiliados Activos Grado (%) deCobertura de la

PEA

Distribuciónporcentual de

cobertura entreDeptos.

%

Ruralidad

GUATEMALA 660,166 456,200 69.1 54.9 29.1

PROGRESO 29,649 4,936 16.7 0.6 73.4

SACATEPEQUEZ 58,174 19,675 33.8 2.4 29.5

CHIMALTENANGO 87,301 13,955 16.0 1.7 58.4

ESCUINTLA 114,334 89,103 77.9 10.7 62.9

SANTA ROSA 71,951 21,037 29.2 2.5 75.3

SOLOLA 60,663 6,648 11.0 0.8 66.7

TOTONICAPAN 74,089 2,825 3.8 0.3 89.3

QUETZALTENANGO 137,437 31,986 23.3 3.9 60.2

SUCHITEPEQUEZ 85,507 29,411 34.4 3.5 69.8

RETALHULEU 50,231 20,472 40.8 2.5 72.3

SAN MARCOS 172,405 23,032 13.4 2.8 87.0

HUEHUETENANGO 167,494 9,224 5.5 1.1 85.4

QUICHE 127,427 6,435 5.0 0.8 84.8

BAJA VERAPAZ 41,405 5,060 12.2 0.6 79.5

ALTA VERAPAZ 152,296 20,459 13.4 2.5 84.2

PETEN 115,036 6,305 5.5 0.8 70.3

IZABAL 71,434 39,332 55.1 4.7 80.2

ZACAPA 46,531 8,900 19.1 1.1 71.4

CHIQUIMULA 70,113 6,004 8.6 0.7 74.7

JALAPA 54,462 3,678 6.8 0.4 72.7

JUTIAPA 84,345 5,647 6.7 0.7 79.7

TOTAL 2.417,414 830,324 27.1 100.0 59.0

Fuente: Elaboración de los autores basados en INE 1995; IGSS 1996a

Los datos muestran que, más im-portante que el porcentaje de ruralidad en símismo, para el diseño de un sistema de se-guridad social que responda a las necesida-des concretas de este país, es indispensableestudiar a profundidad el desarrollo diferen-ciado de las fuerzas productivas conjunta-mente con otras variables, como la composi-ción étnica de la población guatemalteca.

2. Por Ramas de Actividad Econó-mica

El Cuadro 5 presenta la cobertura dela PEA, (en IVM y A pero no siempre en EM),

por ramas de actividad económica en 1994.El mayor grado de cobertura se registra en elsector público 100%, y en electricidad, gas yagua 92.2%, tradicionalmente estas ramasestán virtualmente cubiertas en su totalidadpues son actividades públicas y formales, sufuerza de trabajo es asalariada, se concentraen la capital y las ciudades, sus empresasson grandes y es casi imposible la evasión.(Las minas y canteras tienen una coberturade 63.4%, porque sus trabajadores estánconcentrados en pocas empresas, pero degran magnitud, por ejemplo, cemento y cal).Las tres actividades que siguen con mayor


grado de cobertura son: servicios privados(75.6%), comercio, restaurantes y hoteles(49.9%) e industrias manufactureras (37.5%).Estas actividades también se concentran enzonas urbanas, pero mezclan dos tipos deactividades: una formal y otra informal (ladistribución entre ambas era 39% y 61% amediados de los 90). Por ejemplo, en los ser-vicios, aquéllos como finanzas, seguros, in-muebles y los sociales probablemente tienenuna cobertura casi total, pero en los serviciospersonales abundan los trabajadores en mi-croempresas o por cuenta propia que sontípicos del sector informal y que, o bien notienen cobertura o ésta es muy baja. En co-mercio y manufactura también hay empresasgrandes (con alta cobertura) y pequeños esta-blecimientos (o vendedores ambulantes) conescasa o nula cobertura. La construccióntiene una cobertura (19.5%) por debajo delpromedio nacional (27.1%) porque la mayoríade sus trabajadores son temporales o infor-

males y no están cubiertos. Por último, laagricultura tiene la cobertura más baja(11.8%), menos de la mitad del promedio na-cional, pues la enorme mayoría de sus tra-bajadores es de subsistencia o por cuentapropia y no está cubierto.

Nótese que los factores explicativosobservados en cuanto al grado de coberturapor departamentos, también tienen vigenciaen este caso: la ruralidad o urbanización y eltipo de actividad productiva; pero aquí aña-dimos el elemento formalidad-informalidadque también tiene fuerza explicativa. Lo ob-servado en Guatemala es similar a la mayoríade los países de la región, particularmente enaquellos con baja cobertura nacional (porejemplo en Centroamérica, con excepción deCosta Rica). La extensión de la cobertura po-blacional del IGSS se obstaculiza, por tanto,debido a las exclusiones legales y dificultadesprácticas de incorporar a estos grupos.

CUADRO 5

PORCENTAJE POR RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA DE LA PEACUBIERTA POR EL IGSS EN GUATEMALA: 1994

Ramas de Actividad Económica PEA AfiliadosActivos a)

Cobertura %

Agricultura, caza, silvicultura, pesca 1,739,881 205,500 11.8

Minas y canteras 2,995 1,900 63.4

Industrias manufactureras 407,270 152,892 37.5

Electricidad, gas, agua 8,984 9,283 92.2

Construcción 122,780 23,934 19.5

Comercio, restaurantes, hoteles, serviciosfinancieros

218,609 108,094 49.9

Transporte, almacén y comunicaciones 74,866 23,475 31.4

Servicios privados 221,522 167,412 75.6

Sector público (presupuesto y planillas) b) 137,834 b) 137,834 100.0

Actividades no específicas 59,893 c) c)

TOTAL 2,994,634 830,324 27.1

a) Cobertura en IVS y A pero no siempre en EMb) Incluye 116,437 cubiertos en IVS por clases Pasivas del Estado y en EM por IGSS, más21,397 en planillas con cobertura integral del IGSS. El número total cubierto por CPE en IVS sereporta como 162,624 por la Oficina Nacional del Servicio Civil (IGSS 1996c)c) Insignificante

Fuente: Elaboración de los autores basados en Banco de Guatemala 1996 y MTPS 1996.


3. Por Tipo de Ocupación

No ha sido posible conseguir informa-ción que distribuya la PEA ocupada cubiertapor el IGSS por grupos ocupacionales, pero elcuadro 6 especula, con base estadística ylegal, sobre esto. Se asume que los 855,596asegurados activos en 1995 son asalariadospermanentes y, de ser así, representaríansólo el 60.9% de la PEA ocupada asalariada (osea, que dentro de ésta un 39.1% no estácubierta, debido a evasión). Se excluye de lacifra cubierta sólo a las fuerzas armadas, lascuales tienen empleo asalariado permanentey están cubiertos pero no por el IGSS. Se haestimado que este grupo suma unos 12,000activos, equivalente a otro 0.4% de la PEAocupada. Los asegurados en otras institucio-nes previsionales independientes estan in-cluidos en la cifra pues los cubre el EM en el

IGSS. Los patronos, cuentapropistas, traba-jadores familiares no remunerados, y los em-pleados del servicio doméstico, están exclui-dos legal y prácticamente de la cobertura delIGSS. En resumen, sólo un 27.3% de la PEAocupada (más 0.4% si añadiésemos a los ase-gurados en el sistema militar) están cubiertospor la seguridad social en Guatemala. Perodebe recordarse que hay sobreestimación enla cobertura estadística del IGSS. De formaque al menos un 72% de la PEA ocupada noestá cubierta por la seguridad social. Aquí seincluye al sector informal (concentrado enservicios personales, construcción, comercioy transporte), la enorme mayoría del sectoragrícola, las microempresas, etc. Este análisisindica las severas dificultades para extenderla cobertura del IGSS en el futuro al enormeporcentaje de la PEA no cubierto.

CUADRO 6

PORCENTAJE DE LA PEA, OCUPADA CUBIERTA POR EL IGSS,

POR GRUPOS OCUPACIONALES EN GUATEMALA: 1995

Categorías por Tipo de Ocupación Total PEAOcupada

AseguradosActivos IGSS

% decobertura

Asalariados (públicos y privados) 1,405,634 a) 855,596 60.9

Patronos 39,657 0 0

Cuenta propia 1,092,142 0 0

Familiar no remunerado 437,767 0 0

Servicio doméstico 145,483 0 0

TOTAL 3,132,683 855,596 27.3

a) Esta cifra comprende los asalariados privados y los activos de las clases Pasivas delEstado, ambos cubiertos en el IGSS en A. Este es el número máximo, lo siguen742,488 cubiertos en IVS en IGSS, y 629,763 cubiertos en EM en IGSS (suma de los10 departamentos cubiertos más clases Pasivas del Estado.). Sólo se excluye a losasegurados en el Instituto de Previsión Militar pues los que pertenecen a otras peque-ñas instituciones provisionales , como Banco y Universidad de Guatemala, periodistas,artistas, etc., están cubiertos por EM en IGSS.

Fuente: elaboración de los autores basado en el cuadro 2 e IGSS 1996c.


4. Por Sexo y Edad

No fue posible obtener informaciónsobre la distribución etárea y por sexo detodos los programas del IGSS. El cuadro 7presenta estimaciones hechas por el Depar-tamento Actuarial del IGSS sobre el progra-ma IVM en base a un estudio realizado en1995. Un actuario del IGSS considera que laestructura etárea y por sexo de los afiliadosal programa IVS refleja la de los programasde EMA. Pero la información del IVS excluyea la población menor de 15 años y, por tan-to, a los niños menores de cinco años, bene-ficiarios del programa EM, así como a lasmujeres que son beneficiarias del programade maternidad.

El 28.7% de los afiliados en el IVSson mujeres, pero la participación femeninaen la PEA es de un 24% (Ruta Social 1996).Esto se explica por la alta concentración delas mujeres trabajadoras en el área urbana.Por lo contrario, a nivel rural, la proporción

de mujeres afiliadas a todos los programasdisminuye a un 18% aproximadamente. Aúnasí, la mujer representa menos de un terciode la población cubierta por el programaIVS, reflejando su escasa participación en laPEA y, por consiguiente, el limitado accesoque tiene a los servicios y beneficios delIGSS, bajo el modelo vigente, con excepcióndel programa de maternidad. Si se incluye-ran las beneficiarias de este programa, elporcentaje de mujeres sería mayor.

En relación a la estructura etárea, losdatos reflejan que el programa IVS aún estápendiente de llegar a la “madurez”. Del totalde la población cubierta por este programa,

el 84% son adultos jóvenes, comprendidosentre los 15-44 años de edad. Otro 13% co-rresponde a población entre los 45-59 años yel 3% es mayor de 60 años. Esto es positivoen cuanto al equilibrio a mediano plazo deIVM pues habría un gran porcentaje de con-

CUADRO 7:

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA POBLACIÓN ASEGURADA POR SEXO Y EDADPROGRAMA IVS, GUATEMALA: 1995

GRUPOSETAREOS

ASEGURADOS % IVS HOMBRES % MUJERES %

TOTAL 742,448 100.0 529,142 71.3 213,302 28.7

15-19 68,744 9.3 43,805 8.27 24,939 11.7

20-24 161,279 21.7 109,045 20.6 52,234 24.5

25-29 136,412 18.4 100,112 18.9 36,300 17.0

30-34 107,690 14.5 78,248 14.8 29,442 13.8

35-39 84,392 11.4 60,025 11.3 24,367 11.4

40-44 65,812 8.9 45,305 11.7 20,507 9.6

45-49 46,234 6.2 35,585 6.7 10,649 4.9

50-54 29,725 4.0 22,651 4.2 7,074 3.3

55-59 20,938 2.8 16,935 3.2 4,003 1.9

60-64 12,290 1.6 10,218 1.9 2,072 0.9

65-69 6,075 0.8 4,788 0.9 1,287 0.6

70-74 2,072 0.3 1,644 0.3 428 0.2

75-79 785 0.1 785 0.1 0 0.0

Fuente: IGSS, Estimaciones del Departamento Actuarial, 1995


tribuyentes. Además, una población dondepredominan los adultos jóvenes, presenta unpatrón de morbilidad y mortalidad ventajoso,porque predominan las enfermedades infec-ciosas intestinales y respiratorias (de trata-miento de bajo costo), pero seguidas por lasenfermedades del sistema circulatorio, lashemorragias del aparato gastrointestinalsuperior, la violencia y los accidentes, lascuales tienen un tratamiento más costoso(OPS, 1992). Por lo contrario, las enfermeda-des crónico-degenerativas tienden a prevale-cer en poblaciones de mayor edad y su costode tratamiento es más alto. De ahí que seaimportante prever que, con el “envejeci-miento” del sistema, la importancia de estaspatologías como motivo de consulta al IGSSirá en aumento, y con ello los costos deatención (ver sección VI-C).

En base a estas consideraciones,resulta necesario que el modelo de atenciónque se proponga tenga como uno de suspilares fundamentales la promoción de lasalud y prevención de la enfermedad, no sólola infecciosa sino también la crónico-degenera-tiva, lo que a su vez significa pro-piciar el desarrollo y fortalecimiento paralelodel segundo y tercer nivel del sistema deatención. Es importante, además, incorporarel análisis de género y que los programasque se diseñen contribuyan a reducir lasmarcadas diferencias de cobertura entrehombres y mujeres, así como promover laatención de las necesidades específicas de lamujer en materia de salud.

En resumen, no es posible hacer unanálisis completo de la composición de lapoblación cubierta por el IGSS en términosde edad y sexo debido a las limitaciones enla información disponible. Sin embargo, altomar como base la población cubierta por elprograma IVS, se pueden derivar varias con-clusiones. La población cubierta por el IGSSen la actualidad es una población joven, lo

que en términos del sistema de pensionessignifica que no debe haber problemas in-mediatos desde el punto de vista financiero,pero es probable que deban introducirsereformas a corto plazo para mantener esasituación en el futuro. En términos del sis-tema de atención de salud, la composiciónetárea de la población cubierta define el pa-trón de morbilidad atendida por el IGSS,caracterizado por el predominio de enferme-dades infecciosas. Sin embargo, en la medi-da que la población envejezca, la importan-cia de la enfermedad crónico degenerativatenderá a incrementarse y, con ello, los cos-tos de atención. En relación a la composi-ción por sexo, hay una relación de 2.5 hom-bres por cada mujer afiliados al IGSS. Porconsiguiente, en el diseño de un nuevo mo-delo de atención debe incorporarse el enfo-que de género y promoverse la equidad deacceso a la mujer.

D. Barreras a la Extensión de laCobertura Poblacional

Las secciones anteriores han demos-trado las dificultades para extender la bajacobertura poblacional del IGSS. Virtualmentela totalidad de la PEA cubierta (menos de unatercera parte) está en el sector formal, asala-riado y predominantemente ubicado en zonasurbanas (o en áreas rurales con un porcen-taje muy alto de asalariados en actividadesagrícolas importantes). Lo anterior se aplicaaun más al pequeño grupo asegurado fueradel IGSS. Más de dos terceras partes de laPEA no tiene cobertura de seguridad social y,debido a sus características, es difícil incor-porarla. La mayoría de la fuerza laboral gua-temalteca es informal (cuenta propia, familia-res no remunerados, pequeños patronos yempleados de microempresas, etc.) o está enel sector agrícola o es asalariada temporal odesempleada o es indígena y no está incorpo-rado al proceso productivo. Más de la mitadde los departamentos del país no tienen co-


bertura del programa EM y son precisamentelos departamentos menos desarrollados y,con algunas excepciones, los más rurales yaislados, por lo cual se hace difícil extender elmodelo típico del IGSS.

El análisis de las desigualdades en lacobertura por distintas variables demuestrala interrelación entre las mismas. El depar-tamento con la segunda mayor cobertura esel de Guatemala, el cual tiene los grados másaltos en desarrollo económico, ingreso porhabitante y urbanización del país, y concen-tra el grueso del empleo formal asalariado,como el sector público, los servicios de elec-tricidad, gas y agua, las finanzas. Por lo con-trario, los departamentos más rurales o queno tienen actividades económicas importan-tes, que son los menos desarrollados, sufrenla peor cobertura y es en ellos donde se con-centra la agricultura de subsistencia y la po-blación indígena. Las actividades económicascon la cobertura más alta están en las ciuda-des y en el sector formal, pero en las zonasurbanas la cobertura más baja se encuentraen actividades económicas con alto grado deinformalidad como construcción, comercio yservicios personales. Los niños mayores decinco años y las mujeres están en su granmayoría no cubiertos por el sistema; y lasmujeres así como los menores son los queestán probablemente más envueltos en eltrabajo informal. Las áreas geográficas y losgrupos más pobres de la población no tienencobertura de la seguridad social y ésta seconcentra en una minoría de ingreso medio ymedio alto.

Cualquiera que sea el tipo de reformade la seguridad social guatemalteca que sedecida, la misma debe dar prioridad a la ex-tensión de la cobertura poblacional, que essin duda, la falla más grave del sistema ac-tual. Una reforma que se concentre en mejo-rar las prestaciones y solidez financiera de laexigua minoría protegida y desatienda el gra-

ve problema de la desprotección de la mayo-ría de la población de bajo ingreso, será ina-decuada a las necesidades más urgentes yjustas del país.

El único intento serio por extender lacobertura del IGSS fuera de las zonas privile-giadas ha sido el programa de Escuintla, quese explica y evalúa a continuación. No hayduda que este programa especial ha logradoextender la cobertura poblacional, pues dichodepartamento tiene el grado más alto de co-bertura en el país (superior al del Depto. deGuatemala). Una pregunta crucial, sin em-bargo, es si dicho modelo es el adecuado yviable para avanzar hacia la universalidad enla cobertura nacional.

E. El Modelo de Extensión deEscuintla

1. Características del Modelo

El modelo de Escuintla surge en 1989como una respuesta a la necesidad que seplantea el IGSS a mediados de los ochenta, debuscar nuevas estrategias que le permitanextender su cobertura de atención en el árearural. La construcción de este modelo partedel análisis realizado por un grupo de técnicosnacionales (con el apoyo de organismos inter-nacionales) de la situación de salud predomi-nante en el país y en Escuintla en particular,del modelo de atención vigente en la institu-ción y de las dificultades y obstáculos que sepresentan con dicho modelo para hacer efecti-va la extensión de la cobertura (Sánchez et al1989). Derivado de este análisis, se diseñó unmodelo que contara con las siguientes carac-terísticas:

• Integralidad de la atención con énfasis enla prevención

• Toma en cuenta el contexto del individuo yla familia

• Horizontalidad, es decir, integrado en todoslos niveles de atención clínicos y adminis-trativos.


• Multidisciplinario (no sólo médicos, sinotrabajadores sociales, promotores, etc.) eintersectorial

• Integración funcional de las acciones

• Racionalización de los recursos

• Tecnología apropiada

• Fortalecimiento de la infraestructura tec-nológica

• Solidario y acorde a la realidad nacional

• Satisfacción de necesidades reales locales

• Servicios oportunos y accesibles

• Desconcentrado y eficiente

• Distribución adecuada y programada derecursos

• Agilización del trámite administrativo

• Delegación de funciones, de autoridad yresponsabilidad

• Accesibilidad real

• Demanda controlada

• Capacitación permanente del personal

• Información efectiva y oportuna

• Coparticipación integral del usuario

Las acciones a desarrollar se enmarca-ron dentro de un enfoque integral de la situa-ción de salud y sus condicionantes y com-prenden:

• El individuo sano y su familia: Inmuniza-ciones, atención del parto a domicilio, qui-mioprofilaxis, educación y fomento de lasalud, etc.

• El individuo enfermo: Detección precoz deenfermedades, de riesgos, manejo y controlde padecimientos agudos, crónicos y dege-nerativos, seguimiento y soporte a la co-munidad organizada.

• Medio ambiente: Proyectos de saneamientobásico, agua potable y desarrollo sustenta-ble, fundamentándose para ello en los sis-temas locales de salud y en la coordinaciónintersectorial e interinstitucional.

• La comunidad y la organización comunita-ria para la coparticipación y la autorespon-sabilidad de su propio cuidado, desarrollosocial y económico integral.

Para el funcionamiento del modelo, seha implementado la siguiente estructura defuncionamiento y organización, que consta decuatro niveles de atención:

Nivel I: Equipos de salud comunita-rios, conformados por promotores(as) de sa-lud, de seguridad e higiene, comadronas yauxiliares de enfermería y coordinados poruna enfermera graduada. Sus funciones estánrelacionadas con: Integración, coordinación yasesoría a las acciones de los líderes comuni-tarios, comadronas, instituciones del sector,ONG’s y otros sectores que coadyuvan al me-joramiento de la calidad de vida. Fundamen-tan sus acciones en la Estrategia de AtenciónPrimaria de Salud. Forman parte también delos Sistemas Locales de Salud.

Nivel II: Consta de dos componentes:Atención médica ambulatoria y área adminis-trativa y de apoyo, equipos de proyección co-munitaria. Conformados por un trabajador/rasocial, inspector/a de seguridad e higiene,enfermera graduada, y son coordinados porun médico comunitario. Cuentan con el apoyode un odontólogo/a y psicólogo/a clínico/a.Su espacio de intervención es el municipio.Funciones de atención curativa, coordinación,apoyo y supervisión comunitaria, atención enmateria de prestaciones económicas.

Nivel III: Conformado por tres hospita-les locales y un hospital regional de referenciade Escuintla (4 en total), áreas administrati-vas de recaudación, caja y prestaciones endinero. Otro ámbito es la Dirección TécnicoAdministrativa Regional, responsable de ladirección, coordinación, asesoría, supervisióny evaluación regional. Vela por el manteni-miento del modelo y el uso racional de los


recursos. Este nivel cuenta con un equipointegrado por un médico director regional,una enfermera graduada (jefe regional), unatrabajadora social (supervisora regional) y undelegado administrativo regional.

Nivel IV: Área de referencia y apoyometropolitano, tanto a nivel de hospitales es-pecializados de alta complejidad como a niveladministrativo (oficinas centrales). (Sánchez etal 1989; IGSS-OPS, 1996).

2. Primera Evaluación

Es sobre esta base que se pone enmarcha en julio de 1989, el programa de ex-tensión de cobertura de Escuintla. En 1991,la OPS-OMS realiza la primera evaluación delprograma, llegando a las siguientes conclu-siones:

1) El modelo responde a las característicassocioeconómicas de la población objetivo ya los avances científicos sobre los condi-cionantes de la salud.

2) Viene a llenar una necesidad social sentiday a resolver la falta de servicios de salud yseguridad social en el departamento.

3) El empleo de la Estrategia de Atención Pri-maria de Salud con el aprovechamientoóptimo de los recursos disponibles es unejemplo de una modalidad de servicioscompatibles con el nivel de desarrollo deLatino América y el Caribe.

4) La planificación inicial del programa no fuerealizada sobre una base de informacióndemográfica, epidemiológica, financiera yactuarial que llevó a subestimar los pro-blemas a enfrentar y los recursos requeri-dos para su funcionamiento.

5) En 1990, el modelo operó con un déficit deQ 6.3 millones producto de: a) La deudapatronal; b) erogación adicional para pago

de reajustes salariales; c) baja productivi-dad en los servicios ambulatorios y de hos-pitalización; d) alta demanda de servicios(Cruz-Saco, 1993). Los principales factoresque inciden en el desequilibrio financieroson externos al modelo y su solución co-rresponde al nivel central en coordinacióncon la Dirección Regional de Escuintla. Elbajo rendimiento debe ser resuelto a nivellocal.

6) El costo de los servicios comunitarios re-presentó únicamente el 10% del gasto ensalud del IGSS, dando una coberturaprácticamente universal. Este costo no re-fleja tampoco la imagen que proyecta elIGSS y el impacto en la calidad de vida ylas condiciones de salud de la población.

7) El gasto general en salud por afiliado fueun 7% inferior en Escuintla que en losotros departamentos con programas EMA(OPS-OMS, 1991).

8) La cobertura de población (afiliados y bene-ficiarios) de Escuintla se incrementó a47.7%, al igual que la cobertura de inmu-nizaciones, que llegó al 80%. La tasa defatalidad por cólera fue apenas del 0.2%(Cruz-Saco, 1993).

En base a esta evaluación, la OPSemitió las siguientes recomendaciones:

1) Favorecer la reproducción del modelo deextensión de cobertura a otros departa-mentos del país, previa introducción de loscorrectivos necesarios para mejorar las de-bilidades existentes.

2) Impulsar la coordinación de acciones con elMSPAS y el aprovechamiento conjunto delas instalaciones, equipo y recursos dispo-nibles.

3) Definir estrategias para reducir la morapatronal y la del Estado.


4) Elevar la productividad de los recursoshumanos y los servicios.

5) Desarrollar un sistema de monitoreo, con-trol, supervisión y evaluación de las activi-dades financieras, administrativas y deprestación de servicios.

6) Continuar la reorganización del sistema deinformación estadística para que respondaa las necesidades del modelo.

7) Entrenamiento administrativo y gerencialpara el personal directivo. Iniciar procesosde educación permanente.

8) Poner en vigencia el Acuerdo de la Gerenciadel año 1990 para establecer y extenderuna red de servicios en los centros de tra-bajo de alta concentración laboral en coor-dinación con las empresas del sector pri-vado.

9) Reforzar las acciones orientadas a mejorarla atención del trabajador migrante y sufamilia (OPS-OMS, 1991).

3. Segunda Evaluación

En 1993, se realizó una segunda eva-luación del programa, en la cual se hizo espe-cial énfasis en los aspectos financieros. Lasprincipales conclusiones fueron:

1) En 1992 se consiguió el saneamiento fi-nanciero del modelo, alcanzando incluso elsuperavit.

2) El programa ha ejercido una influenciapositiva en la reducción de la demanda percápita de consulta externa y de hospitali-zación, de la cual se ha beneficiado tam-bién el MSPAS.

3) Se ha logrado incidir en la reducción de lastasas de mortalidad infantil y materna, asícomo en la mortalidad por causas diarréi-cas y el control de la epidemia del cólera.

4) El programa de Atención Primaria en Saludsuperó su punto de equilibrio financiero.

En 1992, su costo fue inferior a las econo-mías del IGSS derivadas de la contracciónde la demanda de servicios en el segundo ytercer nivel de atención.

5) Existe un bajo nivel de ocupación de lacapacidad hospitalaria disponible (55%)que repercute adversamente en el costo delos servicios.

6) La poca fluctuación de la demanda men-sual de servicios fortalece la hipótesis deque la mayoría de los trabajadores mi-grantes permanecen al margen del segurosocial.

7) El IGSS podría constituirse en el factoraglutinante para el desarrollo del SistemaLocal de Salud (SILOS) en Escuintla.

Las recomendaciones de esta segundaevaluación son similares a las de la primera, yse hace énfasis en que pocas de ellas se hanhecho efectivas a la fecha (IGSS-OPS, 1996).

4. Tercera Evaluación

La tercera evaluación del modelo, rea-lizada en 1996, ofreció las siguientes reco-men-daciones adicionales:

1) Persisten las deficiencias en el sistema deinformación que limitan la utilización delos datos para la planificación y evaluacióndel programa.

2) Existe centralización en el manejo admi-nistrativo y financiero que impide el plenodesarrollo del programa y la toma de deci-siones oportunas a nivel local que cuentencon respaldo político administrativo.

3) El modelo es positivo y debe favorecerse sureproducción en otros departamentos geo-gráficos, como parte del proceso de reformasectorial de salud, pero haciendo los co-rrectivos señalados en todas las evaluacio-nes.


4) El modelo de atención se encuentra en fasede desarrollo y se basa fundamentalmenteen el trabajo de los equipos comunitariosdel nivel I. El trabajo que realizan los con-sultorios y hospitales no se diferencia delde otras redes de servicios.

5) Debe definirse una canasta básica a nivelcomunitario que incluya atención médicaambulatoria y que permita el monitoreo yseguimiento de la productividad y calidad,articulado con la red de servicios.

6) Hay que fortalecer el abordaje de la pro-blemática de accidentalidad en el departa-mento de Escuintla.

7) Debe aumentarse y facilitarse el pago delservicio prestado por las comadronas con-tratadas, a fin de incrementar la coberturade atención materna y reducir los costos deatención del parto hospitalario. Hay quebuscar mecanismos para que la comadro-nas puedan afiliarse y gozar de los benefi-cios del Seguro Social (IGSS-OPS 1996).

5. Conclusiones

Las tres evaluaciones realizadas en eltérmino de 7 años de funcionamiento del pro-grama, reflejan claramente que el modelo deEscuintla ha sido exitoso en ampliar la co-bertura de atención a la población, reducir losprincipales indicadores de mortalidad en eldepartamento, promover la participación co-munitaria y fortalecer paralelamente el siste-ma local de salud. Además, ha mostrado quepuede ser sostenible financieramente y con-

tribuir sustantivamente a reducir los costosde atención médica en el segundo y tercernivel.

Los logros que ha obtenido el IGSS enel departamento de Escuintla con la aplica-ción de este modelo, son precisamente los quese esperaría alcanzar a nivel nacional, paraque en el mediano plazo haya una mejorasignificativa de la situación de salud de lapoblación en general, en consonancia con loscompromisos adquiridos por el Estado guate-malteco con la firma de la Paz. De allí que,aún cuando persisten debilidades técnico-administra-tivas y obstáculos para su plenodesarrollo, el programa de extensión de co-bertura de Escuintla sí constituye un ejemplode la reorientación que se le puede dar al mo-delo de atención de la salud vigente en elsector salud. Por consiguiente, una propuestade reforma de la seguridad social en Guate-mala, y del sector salud en particular, deberíaenfocarse a la reproducción de este programa.

Naturalmente, para que el mismo pu-diera tener un impacto similar en otros de-partamentos y regiones del país, sería necesa-rio que el mismo se adecúe a las característi-cas económicas, sociales, culturales y epide-miológicas del espacio geográfico-poblacionalespecífico donde se implemente. Otro ele-mento crítico para el éxito del programa anivel nacional es que se cuente con la decisióny el apoyo político para superar las debilida-des que tiene el modelo en la actualidad y quea la fecha, si bien han sido enunciadas entodas las evaluaciones, no han sido aplicadascon la seriedad que se merece.


VI. PRESTACIONES

Esta sección describe las prestacionesy condiciones de acceso en los diversos pro-gramas del IGSS, las desigualdades en el ac-ceso dentro del IGSS y con otros sistemas, yla distribución del gasto de prestaciones porprogramas y el monto real de las pensionesen el IGSS. Con respecto al MSPAS, describesus prestaciones. Por último se analizan losniveles de salud en el país.

A. IGSS

1. Prestaciones y Condiciones deAcceso

El cuadro 8 resume las prestaciones ycondiciones de acceso en el IGSS: pensiones(por vejez, invalidez, sobrevivientes y acci-dentes), subsidios (por enfermedad, materni-dad y accidentes), y atención médica (porenfermedad-maternidad y accidentes). Todaslas prestaciones y condiciones de accesodentro del IGSS son uniformes, lo cual es unaventaja en comparación con otros países de laregión. Sin embargo existen 12 planes obli-gatorios de pensiones (IVS) adicionales queestán administrados independientemente porcada una de las instituciones involucradas,todas en el sector público, entre ellas: Bancode Guatemala, Universidad de San Carlos,Banco de Crédito Hipotecario Nacional, Em-presa de Teléfonos, Instituto Nacional deElectrificación, Instituto Nacional de Trans-formación Agraria. Además, los empleados delIGSS tienen un plan complementario de pen-siones que administra la institución aparte deIVS: el IGSS aporta el 6% y el empleado el3%.

Dentro de los 20 países de la región,Guatemala tiene condiciones algo más flexi-bles en cuanto a las prestaciones y condicio-nes de acceso en pensiones. La edad de retiropor vejez originalmente eran 65 años para

ambos sexos (una de las cuatro más altas enAmérica Latina), pero en 1988 fue reducida a60 años. Hay tres países centroamericanosque tienen edades superiores: Honduras (5años más para los hombres) y Costa Rica yPanamá (2 años más para los hombres). Ni-caragua tiene la misma edad. Sólo El Salva-dor tiene una edad más baja, para las muje-res (5 años). Pero todos estos países (exceptoHonduras) tienen edades de retiro bajas enrelación a la esperanza de vida al tiempo delretiro. En el caso de Guatemala la esperanzade vida al tiempo del retiro (60 años) era de76.5 años en 1981 (IGSS 1996) y la hemosproyectado a 78 años en 1996. En cuanto alos años de contribución requeridos para elretiro por vejez, Guatemala exige 15 menosque el promedio de toda la región, que es 19años. El Salvador y Costa Rica exigen 20años (en el último, 20 años a los 65 de edadpero 38 a los 60), y el resto de los paísescentroamericanos requiere 15 años, igual aGuatemala.

Con respecto al salario base para cal-cular las pensiones, Guatemala utiliza losúltimos 5 años de salarios, inferior a los pro-medios latinoamericanos (6.2) y centroameri-cano (5.6). El Salvador exige un período máslargo (10 años) y también Panamá (7 años);Honduras es igual a Guatemala; y Costa Ricay Nicaragua tienen períodos menores. La tasade reemplazo básica de Guatemala es 50%,un poco más alta que los promedios latinoa-mericano (48%) y centroamericano (44%). ElSalvador, Honduras y Nicaragua tienen tasasmenores (33% el primero y 40% los dos últi-mos) y sólo Costa Rica tiene una superior(55%). Estas condiciones deberán ser evalua-das por un estudio actuarial para determinarsi son adecuadas, pero dentro del contextoregional y subregional son más flexibles queel promedio.


CUADRO 8

DESCRIPCIÓN DE LA PRESTACIONES Y CONDICIONES DE ACCESO EN EL IGSS,GUATEMALA: 1996

Programas Prestaciones Condiciones de AccesoPensiones:Vejez El 50% del promedio salarial de los últimos 5 años

de contribución, más un 1% por cada año de con-tribución efectiva que exceda de 10 años. Más un10% del resultado anterior por cada carga familiar.Máximo: Q 4,000Mínimo: Q 165

• 60 años de edad para ambos sexos• 15 años de contribuciones

Invalidez El 50% del promedio salarial de los últimos 3 añosde contribución, mas 1% del promedio por cadaaño que excedan los 10 años de contribuciónefectiva.Máximo: Q 4,000Mínimo: Q 165 (total) Q 82 (parcial)

• Ser declarado inválido (incapacitado).• 3 años de contribución si menor de 45 años de

edad, 6 años si entre 45 y 54 de edad, y 10años si entre 55 y 59 de edad.

• Tener menos de 60 años de edad el primer díade invalidez.

Sobrevivientes El 50% del promedio salarial de los últimos 3 añosde contribución, más el 1% del promedio por cadaaño que exceda los 10 de contribución efectiva.De la pensión total corresponde el 50% al cónyugey el 25% por cada hijo, y padres, debiéndose ajus-tar proporcionalmente en caso de que exceda alporcentaje máximo de 100%.Máximo: Q 4,000Mínimo: cónyuge: Q 82 hijos: Q 41

• Ser viuda o conviviente del asegurado.• Hijos menores de edad.• Hijos mayores de edad que estuvieren incapa-

citados.• Padres del asegurado en algunos casos.• 3 años de contribuciones dentro de los 6 años

anteriores a la muerte.• Asegurado fallecido que ya hubiere tenido dere-

cho a pensión por vejez, o mayor de 60 años(que no hubiere hecho el trámite).

• Asegurado que al momento de fallecer hubierarecibido pensión por invalidez.

Gastos de Entierro 2.5 unidades de beneficios pecuniarios (UBP) Q165 • Tres meses de contribución en los 6 mesesanteriores a la muerte o ser jubilado o pensio-nado

Subsidios:Enfermedad 66% del salario promedio de los últimos 3 meses,

hasta un máximo de 26 semanas en el año.Tres meses de contribución.

Maternidad 100% del salario durante periodos prenatal ypostnatal (12 semanas en total)

Tres meses de contribución

Accidentes 66% del salario promedio de los últimos 3 meses,hasta un máximo de 26 semanas en el año.

Tres meses de contribución

Atención Médica:Accidentes • Prevención

• Tratamiento médico• Asistencia hospitalaria• Rehabilitación• Hospedaje• Alimentación• Servicio social• Transporte

Ser afiliado o jubilado/ pensionado o dependiente(hijos menores de 5 años) y esposa o compañera; losdependientes sólo en los departamentos en que hayEM.

Enfermedad y Mater-nidad

• Promoción de la salud y prevención de enfer-medad

• Asistencia médico-quirúrgica• Hospitalización• Asistencia odontológica• Asistencia farmacéutica• Exámenes generales• Servicio social• Ayuda de lactancia• Canastilla maternal• Transporte

Ser afiliado o jubilado/ pensionado o dependiente(hijos menores de 5 años y esposa o compañera)


Además, existen problemas en el pro-grama de accidentes. El IGSS otorga lasprestaciones monetarias (incluyendo pensio-nes) y la atención médica a los accidentadosaún cuando los mismos no estén afiliados;basta que el empleador inscriba al trabajadortres meses después de ocurrido el accidente.Esta práctica es un incentivo a las empresaspara no inscribirse y pagar sus contribucio-nes, así como no introducir medidas preventi-vas. Las simulaciones de accidentes son fre-cuentes, especialmente en el caso de los tra-bajadores estacionales; los certificados quefirman los médicos no son adecuadamentesupervisados y contribuyen a la simulación(Cruz-Saco 1993).

Las condiciones para los subsidios sonsimilares a los promedios regionales. La tasade reemplazo salarial del 66% en el caso deenfermedad es promedio (en 8 países son másbajas, en dos iguales y en 8 más altas), pero lade 100% en caso de maternidad está entre las10 más altas. La duración máxima del subsi-dio de enfermedad es de 26 semanas, la cuales promedio (8 son más cortas, 8 más largas y2 iguales), como lo es la de maternidad la cuales de 12 semanas. Sin embargo, el aseguradorecibe todas las medicinas gratis y, cuando noexisten en las farmacias del IGSS, es reembol-sado por la compra que hace afuera; esto debeestimular la sobreprescripción e incrementarel costo. Por último, si un tratamiento médicono está disponible en Guatemala existe, le-galmente al menos, la posibilidad de que serealice en el exterior, con un máximo costo deUS$ 25,000; es obvio que este derecho nopuede ser concedido a todos los asegurados,de forma que además de su elevadísimo costo,la selección de los beneficiados se hace arbi-trariamente.

2. Desigualdades en las Prestacionesy el Acceso

Dentro del IGSS las prestaciones ycondiciones de acceso son uniformes, aunque

hay 12 planes independientes de pensionesadicionales para empleados de organismospúblicos administrados por estos; los emplea-dos del IGSS tienen uno de estos planes, ad-ministrado por dicha institución. Pero la ma-yor desigualdad dentro del IGSS, sin embargo,es el hecho de que 12 de los 22 departamen-tos de Guatemala no están cubiertos por elprograma EM. El cuadro 9 muestra las nota-bles diferencias que existen entre los depar-tamentos cubiertos y los no cubiertos, encuanto a camas hospitalarias por 1,000 afilia-dos y médicos por 10,000 afiliados. Las dife-rencias extremas entre el mejor y el peor de-partamento son: 85.9 a 5.9 en médicos (Gua-temala y Santa Rosa) y 6.7 a 0.6 en camas(Jalapa y Santa Rosa). Las instalaciones yservicios del IGSS por afiliado son muy supe-riores a las del MSPAS en cuanto a su pobla-ción atendida. A principios de los años 90, elnúmero de médicos por 10,000 habitantes enel país era de 4.4 pero el del IGSS era 8.1, yen número de camas hospitalarias por 10,000habitantes a nivel nacional era de 1.1 pero 1.6en el IGSS (cálculos basados en Cruz-Saco1993). El gasto per capita en EMA del IGSSera cuatro veces el per capita del MSPAS en1994 (esto se analizará en la sección VII-B).

Hay notables diferencias entre lasprestaciones y condiciones de acceso del IGSScon las de otros sistemas independientes,como las Clases Pasivas del Estado (CPE), elInstituto de Previsión Militar (y la SanidadMilitar), el plan de pensiones de los empleadosdel IGSS, y otros planes previsionales. Porejemplo, el retiro por vejez en el IGSS exige 60años de edad y 15 años de contribuciones,pero en las CPE se requieren sólo 50 años deedad y 10 años de cotización o, alternativa-mente, 20 años de servicios con cualquieredad; además, en el IGSS el máximo de lapensión es el 80% del salario promedio de losúltimos 5 años, mientras que en las CPE es el100% del último salario mensual siempreque tengan 30


CUADRO 9

DESIGUALDADES EN LOS RECURSOS DE SALUD Y EFICIENCIA HOSPITALARIAEN EL IGSS, GUATEMALA: 1991

Departamentos Camas por 1,000afiliados

Médicos por10,000 afiliados

OcupaciónHospitalaria (%)

Promedio díasestancia

Guatemala a) 3.5 85.9 64.0 5.5

El Progreso n.d. 8.0 n.d. n.d.

Sacatepéquez a) 3.2 24.3 33.1 2.9

Chimaltenango 1.4 6.3 8.9 7.2

Escuintla a) 3.0 65.7 61.2 4.2

Santa Rosa 0.6 5.9 10.3 6.2

Sololá a) 5.3 47.8 25.6 3.8

Totonicapán a) 3.0 48.8 17.5 3.5

Quetzaltenango 3.1 26.4 38.2 7.7

Suchitepéquez 2.1 24.8 46.5 6.1

Retalhuleu 2.3 22.6 17.4 6.1

San Marcos 2.9 22.1 25.2 7.2

Huehuetenango 1.2 13.4 16.8 3.2

El Quiché a) 2.7 32.1 22.2 4.6

Baja Verapaz a) 4.6 55.4 33.1 3.4

Alta Verapaz 1.0 8.5 27.0 5.7

Petén 2.5 7.0 4.3 5.0

Izabal 1.5 13.2 29.2 5.5

Zacapa a) 4.2 47.7 34.8 3.4

Chiquimula a) 5.8 40.3 21.4 3.3

Jalapa a) 6.7 47.3 28.1 3.0

Jutiapa 1.2 6.9 6.9 5.9

a) Departamento cubierto por EMAFuente: Cruz-Saco 1993

años de servicios. En el Instituto de PrevisiónMilitar, el retiro por vejez es con 20 años deservicio y cualquier edad, y se recibe el 100%del último salario. El personal de laUniversidad de San Carlos puede acumulartres pensiones (si contribuye a tres sistemas):la del IGSS, la de las CPE y la de laUniversidad.

3. Distribución del Gasto dePrestaciones por Programa

El cuadro 10 presenta la distribuciónporcentual del gasto de prestaciones del IGSS(excluyendo los gastos administrativos) entre

sus programas en 1980-1995. El porcentajedel gasto de EM disminuye consistentementede 94.5% a 70.2% en el periodo (el grueso, enatención médica, cae de 68% a 55%, y lossubsidios de 26% a 15%); por lo contrario, elgasto en IVS aumenta de 5.4% a casi 30%(con el grueso en la jubilación por vejez, as-cendiendo del 1% al 18%). En toda la región seobserva una tendencia similar en la reduccióndel gasto proporcional asignado a salud y con-siguiente aumento del de pensiones a medidaque el último programa madura (OIT, 1996).El programa IVS de Guatemala fue creado en1977 y es uno de los dos más recientes de laregión y, por lo tanto, aún no ha alcanzado sumadurez.


Además la población de Guatemala esmuy joven. La relación activo/pasivo cayó de26.1 a 7.8 en 15 años (1980-1995) y, aunquela última es una de las más bajas en AméricaLatina, es alta para Guatemala debido a loreciente del programa IVS (cuadro 2).

Dentro de IVS, el grueso del gasto deprestaciones va al programa de vejez, cuyaproporción en el total del gasto del IGSS au-mentó de 1% a 18% en 1980-1995. Nótese quecuando se redujo la edad de retiro de 65 a 60años en 1988, dicho porcentaje dio un salto:casi cinco puntos entre 1987 y 1989, lo quemuestra el impacto financiero adverso de laflexibilización de dicho requisito. El programade sobrevivientes incrementa su porcentaje

del gasto de 3.8% a 8.6% en el periodo y es elque tiene la segunda proporción más alta.Dentro de EMA, el grueso del gasto de subsi-dios va al programa de accidentes, lo cual pu-diera estar influenciado por los problemas defácil acceso y simulación explicados arriba. Laproporción del gasto asignado a la atención desalud en EM se redujo de 68% a 55% en elperíodo.

Una ventaja que tiene Guatemala conla mayoría de los países latinoamericanos, esque no hay transferencias entre los programasdel IGSS. Por lo contrario, es común en la re-gión que, en el periodo de capitalización delfondo de pensiones cuando sus recursos sonabundantes, se hagan transferencias de esteprograma al de enfermedad-maternidad,

CUADRO 10

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE GASTO TOTAL DEL IGSS POR PROGRAMAS,GUATEMALA: 1980 - 1995

Años EMA IVS Total

Subsidio AtenciónMédica

Subtotal I V S gf a) Subtotal

1980 26.40 68.16 94.56 0.58 1.03 3.79 0.04 5.44 100.0

1981 24.00 68.26 92.26 0.88 2.34 4.52 0.00 7.74 100.0

1982 21.54 68.46 90.00 1.31 3.28 5.40 0.01 10.00 100.0

1983 25.21 63.67 62.45 2.58 5.79 7.84 0.13 16.34 100.0

1984 22.68 56.94 79.62 4.05 8.02 8.19 0.12 20.38 100.0

1985 21.71 55.78 77.44 4.84 9.06 8.55 0.06 22.51 100.0

1986 19.80 56.12 75.92 5.38 10.06 8.54 0.09 24.08 100.0

1987 18.03 59.95 77.98 4.51 9.72 7.71 0.08 22.02 100.0

1988 17.88 59.11 76.99 3.11 12.23 7.59 0.08 23.01 100.0

1989 16.95 57.51 74.46 2.99 14.39 8.09 0.07 25.54 100.0

1990 15.10 59.84 74.94 2.99 14.43 7.64 0.06 25.06 100.0

1991 15.58 59.24 74.82 2.80 15.14 7.20 0.04 25.18 100.0

1992 15.34 58.03 73.37 2.83 16.03 7.72 0.05 26.63 100.0

1993 16.63 55.29 71.92 2.90 17.16 7.98 0.04 28.08 100.0

1994 15.18 56.29 71.47 3.18 17.08 8.24 0.03 28.53 100.0

1995 15.08 55.13 70.21 3.38 17.70 8.65 0.06 29.78 100.0

a) Gastos funerarios

Fuentes: Elaboración de los autores basado en IGSS 1981a-1996a


tanto para las inversiones en planta física yequipo, como gastos de operación. Esta inver-sión tiene una función social, pero no es pro-ductiva financieramente y contribuye, portanto, a la descapitalización del fondo de pen-siones. Cuando el programa de pensiones ma-dura y rápidamente aumenta su gasto, se pro-voca un fuerte desequilibrio que, eventual-mente, puede llevar a la quiebra de dicho pro-grama y, como ya no existen recursos paratransferir al programa de enfermedad-maternidad, éste también quiebra. El mante-nimiento de fondos separados, por lo tanto, esuna práctica ventajosa del IGSS.

4. La Evolución de la Pensión Real

En 1970-1980, la tasa anual promediode inflación en Guatemala fue 9.6% y bajó a7.2% en 1980-1984, pero aumentó a 19.2% en

1985-1990 y se disparó a 60.6% en 1990(cuadro 1). El impacto adverso de la inflaciónen la pensión anual promedio real de IVS pue-de apreciarse en el cuadro 11: bajó ligera-mente en 1980-1984 pero cayó fuertemente en1985-1987 (en este último año estaba 31%debajo del nivel de 1980), aumentó en 1988-1989, aunque sin recuperar el nivel de 1980,cayó bruscamente en 1990-91 (40% por de-bajo de 1980) y ascendió algo en los años sub-siguientes, pero en 1995 aún estaba 22% pordebajo de 1980. Sin embargo, el deterioro depensión real en Guatemala no ha sido tandesastroso como el de otros países de la re-gión, por ejemplo, Nicaragua y El Salvador. Noobstante, la pensión promedio nominal anualen 1995 era de Q. 2,306, equivalente aUS$384 (US$32 mensuales) y la pensión mí-nima mensual era de Q165 (equivalente a US$28). Nótese que la pensión mínima es 86% de

CUADRO 11

VALOR REAL ANUAL DE LA PENSIÓN PROMEDIO DEL IVS EN EL IGSS,GUATEMALA: 1980 - 1995

Año Monto Anual Número de Pensión Indice: 1980=100 Pensión

a) de Jubilacionesy Pensiones

(miles Q)

Jubilados yPensionados

Media Anual(Q) Pensión Media

NominalIndice deInflación

PensiónMedia Real

Media AnualReal (Q)

1980 3,307.7 9,334 354.4 100.0 100.0 100.0 354.4

1981 5,660.6 15,823 357.7 100.9 108.7 92.8 329.1

1982 8,486.7 23,831 356.1 100.5 111.6 90.0 319.1

1983 13,061.2 32,611 400.9 113.1 123.4 91.6 324.8

1984 17,629.9 39,297 448.6 126.6 129.6 97.7 346.1

1985 20,806.9 44,251 470.2 132.6 170.4 77.8 275.9

1986 26,924.8 49,963 538.9 152.0 214.0 71.0 251.8

1987 32,057.6 55,301 579.7 163.6 235.6 69.4 246.0

1988 42,234.5 59,568 709.0 200.0 261.5 76.5 271.1

1989 59,115.7 65,087 908.3 256.3 308.4 83.1 294.5

1990 76,322.8 70,746 1,092.1 308.1 495.4 62.2 220.4

1991 90,316.4 77,940 1,158.8 326.9 540.8 60.4 214.3

1992 114,749.5 81,700 1,404.5 396.3 615.1 64.4 228.3

1993 142,996.2 87,320 1,637.6 462.1 686.7 67.3 238.4

1994 182,883.3 92,608 1,974.8 557.2 766.3 72.7 257.7

1995 222,241.9 96,376 2,305.9 650.6 832.3 78.1 277.0

a) Las pensiones de IVS comenzaron a pagarse en 1980b) Este número es menor que en el Cuadro 2 porque incluye únicamente a los jubilados y pensionados de IVS (excluye a los

de A)Fuente: Elaboración de los autores basados en IGSS 1981a-1996a y Cuadro 1


la promedio y que ambas son insuficientespara satisfacer las necesidades básicas: elcosto de la canasta básica alimentaria men-sual en 1994, se estimó en Q 810, o sea 5veces la pensión mínima (MTPS 1994).

B. MSPAS

1. Prestaciones e Instalaciones

Legalmente, el MSPAS presta todavíauna diversidad de servicios que pueden sub-dividirse en:

• Servicios de atención médica ambulatoriay de encamamiento para la población detoda edad y sexo; ésta se brinda en pues-tos y centros de salud y hospitales.

• Acciones de mejoramiento del ambiente yprotección de los alimentos.

• Programas de Salud Preventiva y Educa-ción en Salud.

• Servicios técnicos de apoyo a la atenciónmédica y de prevención de la enfermedad.

• Formación de recursos humanos de nivelintermedio.

• Producción y control de medicamentos.

Según lo establecido en la Constitu-ción y en el Código de Salud, los serviciosestán disponibles para la totalidad de la po-blación. En la práctica, son utilizados por lapoblación pobre o en extrema pobreza, querepresenta el 80% del total de habitantes delpaís. Hasta principios de los noventa, losservicios eran gratuitos o bien se cobrabauna tasa simbólica con ellos. En la actuali-dad, la mayoría de los servicios se cobran yello está provocando indirectamente, la dis-criminación de segmentos de la poblaciónque no están en posición de pagar por ellos.

C. Recursos y Niveles de Salud

Las instalaciones y recursos humanosasignados al sector salud muestran una ten-dencia declinante en el cuadro 12. Las camashospitalarias por 1,000 habitantes disminu-yen de 2.3 a 1.1 en 1970-1990, mientras quelos médicos por 10,000 habitantes bajan me-nos, de 5.6 a 4.4 en el periodo. (En 1995,MSAP tenía 6,732 camas hospitalarias versus2,049 en el IGSS; MSPAS 1996 e IGSS 1996).

CUADRO 12

EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES INDICADORES DE SALUDEN GUATEMALA, 1970-1995

AÑO CAMAS DEHOSPITALPOR 1,000

HABITANTESa)

MÉDICOSPOR 10,000

HABITANTES

GASTOPÚBLICO EN

SALUD (%DEL PIB)

TASA MORTA-LIDAD GENE-

RAL (1,000HAB.) b)

TASA MORTA-LIDAD INFAN-

TIL (1,000N.V.) b)

ESPERANZADE VIDA AL

NACER(AÑOS)b)

1970 2.3 n.d. 0.9 15.9 107.6 50.1

1975 n.d. n.d. 0.8 13.4 95.1 54.0

1980 1.8 5.6 1.1 12.0 82.4 56.4

1985 1.2 4.6 1.0 10.5 70.4 59.0

1990 c) 1.1 4.4 1.2 8.9 58.7 62.0

1995 n.d. n.d. 1.7 7.6 48.5 64.8

a) Los indicadores del IGSS eran: 1980 1.0, 1985 1.0, 1990 0.6 y 1995 1.2. En 1995 el indicador delMSPAS era 0.6.b) Por quinquenios, por ejemplo, mortalidad infantil 1990 - 95: 48.5c) 1989

Fuentes: Elaboración propia en base a OPS 1993; CEPAL 1995d; Ruta Social 1996.


En cuanto a estos indicadores, Guatemala secolocaba en América Latina en 1990-1995 en16to. lugar en camas y en 17to en médicos.En términos per capita, los recursos del IGSSson muy superiores a los del MSPAS, porejemplo, en 1995 la relación de camas hospi-talarias por 1,000 personas atendidas era de1.18 en el IGSS y de 0.63 en el MSPAS. Por locontrario, el gasto público en salud (MSPAS)en relación al PIB aumentó de 0.9% en 1970 a1.7% en 1995 (en 1990 el gasto privado ensalud era casi igual al gasto público; 0PS,1993), aun así en 1990 Guatemala se ordena-ba en 16to lugar en la región en dicho indica-dor. La población con acceso a agua potableen Guatemala era de 62% en 1994 y colocabaal país en 14to lugar entre 19 países de laregión (Mesa-Lago y Bertranou, 1997). Estosindicadores muestran los limitados recursosque ha tenido el sector salud (especialmente elsubsector del MSPAS que cubre a la mayoríade la población) para mejorar los niveles sa-nitarios del país (ver sección VIII-A-3).

El cuadro 12 muestra la tendenciadecreciente de las tasas de mortalidad generale infantil en 1970-1995: la primera cae de15.9 a 7.6 y la segunda cae de 107.6 a 48.5

(más de la mitad, una reducción notable). Aúnasí el nivel de la tasa de mortalidad infantil en1995 era muy alta y se ordenaba (de menor amayor) en 14to. lugar en la región.

El descenso de la mortalidad infantilha tenido un efecto beneficioso en el incre-mento de la esperanza de vida de 14.5 años enel período, pero el indicador de 1990-1995 erade 64.8 años ordenando a Guatemala en el18vo. lugar en la región (sólo Haití y Boliviatenían una esperanza de vida menor). En1996, Guatemala se colocaba en el puesto 112(entre 174 países) de acuerdo con el Indice deDesarrollo Humano de las Naciones Unidas,debido a que la mortalidad infantil y la espe-ranza de vida son indicadores cruciales utili-zados para determinar dicho ordenamiento(PNUD, 1996). Habría que preguntarse cómo,a pesar de la crisis económica sufrida por elpaís y los limitados recursos asignados alsector salud, estos dos indicadores (así comolos de morbilidad que serán analizados des-pués) han continuado mejorando.

El cuadro 13 demuestra que a pesar delos avances de los últimos 25 años, en 1994 el

CUADRO 13

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS PRINCIPALES CAUSAS DE MORTALIDAD ENGUATEMALA: 1994

CAUSAS NÚMERO DECASOS

TASA X100,000 HABI-

TANTES

DISTRIBUCIONPORCENTUAL

Neumonía e Influenza 10,846 130.17 16.54

Afecciones Originadas en el Período Perinatal 9,039 108.50 13.79

Enfermedades Infecciosas Intestinales 5,848 70.20 8.92

Deficiencias de la Nutrición 3,746 45.00 5.71

Homicidios y Lesiones Intencionales 2,692 32.31 4.10

Lesiones que se Ignora si son Accidentales o Intencionales 2,114 25.40 3.22

Cirrosis y Otras Enfermedades del Hígado 1,829 22.00 2.79

Tumor Maligno del Estómago 911 10.93 1.39

Tumor Maligno del Hígado y los Conductos Biliares 834 10.00 1.27

Signos y Síntomas Mal Definidos 3,594 43.13 5.48

Resto de Causas 24,081 289.02 36.79

TOTAL 65,534 786.66 100.00

Fuente: Cálculos propios en base a MSPAS 1996 y datos de población INE 1995


45% de las causas de muerte en Guatemalaeran aún las llamadas "enfermedades delsubdesarrollo": respiratorias, intestinales, delperiodo perinatal y desnutrición; por lo con-trario, las llamadas "enfermedades del desa-rrollo," tales como violencia, accidentes y tu-mores (no se tiene información separada delas cardiovasculares) causaban sólo 12.8% delas muertes. Un problema que tiene este cua-dro, sin embargo, es que 42.3% de las causasde muerte no son especificadas. Esto dificultael análisis anterior, pero es en sí mismo unindicador del pobre registro en cuanto a lascausas de muerte y, por tanto, de un nivelbajo de desarrollo en el sector.

El cuadro 14 es aleccionador puesmues-tra una reducción considerable en nue-ve de las diez causas principales de morbili-dad en Guatemala entre 1989 y 1993: 77.8%en tifoidea, 71.1% en dengue, 55.6% en des-nutrición, 45.4% en sífilis y 34.9% en bleno-rragia, 21.9% en malaria, 11.1% en tubercu-losis y 6.5% en enfermedades diarréicas. Nó-tese que varias de estas enfermedades sonaun causas principales de muerte y que cua-tro de ellas son inmuno prevenibles, mientras

que las venéreas pueden ser reducidas conadecuada prevención. Pero la reducción me-nor fue en enfermedades diarréricas y huboun incremento en las respiratorias agudas(2.2%), ambas entre las dos causas principa-les de muerte.

Aunque los cuadros 14 y 15 no sonestrictamente comparables, ellos indican quelos índices de morbilidad de los cubiertos porel IGSS son notablemente inferiores a los dela población en general; por ejemplo, en en-fermedades respiratorias y diarréricas agu-das, dengue, tuberculosis, malaria, tifoidea ydesnutrición. Obsérvese además que, aunquelas enfermedades que tienen las tasas masaltas en la población en general y las cubier-tas por el IGSS son las mismas, no ocurre lomismo con otras enfermedades, como des-nutrición y malaria, que están entre las cua-tro primeras causas en la población generalpero entre las tres mas bajas en el IGSS. Es-tas diferencias reflejan el nivel de vida supe-rior de los cubiertos por el IGSS con respectoa la mayoría de la población que es pobre yestá a cargo del MSPAS.

CUADRO 14

DIEZ PRIMERAS CAUSAS DE MORBILIDAD EN GUATEMALA: 1989 y-1993(TASAS POR 100,000 HABITANTES)

CAUSAS 1989 1993 % CAMBIO

INFECCIONES RESPIRATORIAS AGUDAS 2, 212 2,261 2.2

ENFERMEDADES DIARRÉICAS AGUDAS 1,222 1,143 -6.5

MALARIA 521 407 -21.9

CÓLERA n.d. 304

DESNUTRICIÓN 360 160 -55.6

TUBERCULOSIS 54 48 -11.1

BLENORRAGIA 43 28 -34.9

DENGUE 83 24 -71.1

SÍFILIS 11 6 -45.4

FIEBRE TIFOIDEA 9 2 -77.8

Fuente: OPS 1995; Ruta Social 1996


Desgraciadamente carecemos de in-formación sobre cómo se asignan los recursosde salud nacionales para los distintos tiposde atenciones sanitarias. Pero podemos conalguna certeza suponer que la inmensa ma-yoría de los recursos se destinan a la medici-na curativa (y dentro de ésta al tercer nivel deatención) y muy pocos a la preventiva, y queesta brecha es aún mayor dentro del IGSSque en el MSPAS. Si este supuesto es correc-

to, una reasignación de los recursos de salud,dando prioridad a las “enfermedades del sub-desarrollo”, las cuales requieren invertir rela-tivamente pocos recursos (por ejemplo, vacu-nación contra enfermedades inmuno preveni-bles, atención primaria con focalización en lamujer embarazada y los infantes, programasde nutrición y educación de la salud), podríadar resultados rápidos en mejorar los nivelesde salud de la población en general.

CUADRO 15

CAUSAS DE MORBILIDAD EN LA POBLACIÓN CUBIERTA POR EL IGSS,GUATEMALA: 1994

DIAGNOSTICO NUMERO DECASOS

TASA x 1,000POBLACIONPROTEGIDA

INFECCIÓN RESPIRATORIA AGUDA 68,857 41.42

ENFERMEDAD DIARRÉICA AGUDA 40,358 24.27

CONJUNTIVITIS 3,586 2.16

VARICELA 2,630 1.58

ENFERMEDADES PREVENIBLES POR VACUNACIÓN 1,157 0.70

HEPATITIS 1,121 0.67

ENFERMEDADES VENÉREAS 479 0.28

DENGUE 440 0.26

MORDEDURA DE ANIMAL 410 0.24

ESCARLATINA 175 0.10

TUBERCULOSIS 82 0.05

MALARIA 61 0.04

FIEBRE TIFOIDEA 48 0.03

DESNUTRICIÓN 24 0.01

OTROS DIAGNÓSTICOS 10,998 6.61

Fuente: IGSS 1994a


VII. FINANCIAMIENTO

Esta sección primero analiza el finan-ciamiento en el IGSS: contribuciones salaria-les, deuda estatal y privada, y producto deinversiones. Luego discute brevemente el pre-supuesto del MSPAS total y por habitante ycompara el último con el del IGSS.

A. IGSS

Los ingresos del IGSS proceden de: (1)las cotizaciones sobre salarios pagadas porlos empleadores (incluyendo al Estado), lostrabajadores asegurados, y el Estado (comotercera parte); (2) el producto de las inversio-nes de las reservas; y (3) otros ingresos comomultas, recargos, etc. Un serio problema queconfronta el IGSS es la considerable deudaacumulada por el no pago del Estado de susobligaciones como patrono y tercera parte, asícomo por evasión y mora patronal privada.Otro problema es que las inversiones hantenido un rendimiento negativo real debido aintervenciones estatales, alta inflación y con-centración de la cartera.

1. Contribuciones Salariales

El Cuadro 16 muestra las contribu-ciones porcentuales legales sobre el salario deempleadores, trabajadores y el Estado, porlos tres programas del IGSS (EM, A e IVS), así

como el total. Estos porcentajes de contribu-ción han permanecido sin cambio desde quecada uno de los tres programas fue estableci-do. Los totales por fuentes son: 10% del em-pleador, 4.5% del trabajador asegurado y 3%del Estado (más un 25% del gasto por presta-ciones, que no se puede contabilizar comoporcentaje sobre el salario). Según informa elIGSS, el Estado nunca ha cumplido con sucontribución salarial como tercera parte, ysólo algunos años y parcialmente, su contri-bución como empleador (ver la siguiente sec-ción). El total de la contribución salarial legales de 17.5% pero si eliminamos el aporte delEstado como tercera parte (3%) sería efecti-vamente un 14.5% (en realidad menos, puesno ha contribuido sistemáticamente comoempleador).

CUADRO 16

COTIZACIONES AL IGSS EN PORCENTAJE DE SALARIOS: 1997

Fuentes Enfermedad ymaternidad

Accidentes IVS Total

Empleador 4.0 3.0 3.0 10.0

Trabajador 2.0 1.0 1.5 4.5

Estado a) 3.0 0.0 b) 25.0 3.0

Total 9.0 4.0 4.5 c) 17.5

a) El Estado nunca ha cumplido con la obligación de este pago.b) El Estado está obligado a pagar el 25% de los gastos por prestaciones

anuales de IVS y nunca lo ha hecho.c)Debido al no cumplimiento del pago del aporte estatal del 3%, el IGSS percibe

únicamente el 14.5% (esto excluye el 25% del costo de prestaciones, pero éstenunca se ha pagado).

Fuente: Ley Orgánica del IGSS


Si se toma el 17.5% , Guatemala secolocaría en 14to. lugar en la región por elmonto de la cotización. Los países con unacotización mas baja serían: Cuba, El Salva-dor, Haití, Honduras, Nicaragua y la Repúbli-ca Dominicana, todos ellos salvo Cuba, consistemas de seguridad social menos desarro-llados que el de Guatemala. Si, por lo contra-rio, se toma la tasa efectiva del 14.5%, enton-ces Guatemala se ordenaría en 18vo. lugar,empatada con Honduras, y dejando a Cuba,El Salvador y Haití con contribuciones másbajas. Pero es importante notar que Cuba noincluye el costo de la salud en la contribuciónsalarial por lo que ésta se encuentra subes-timada, mientras que Haití no tiene programaEM en vigor y por tanto su contribución sala-rial también está subestimada. Así puesGuatemala tendría la contribución efectivamas baja (14.5%) después de la de El Salva-dor (14%) y empatada con Honduras, paísesambos con coberturas poblacionales inferio-res a la de Guatemala y ninguno con un pro-grama de accidentes. Además el nuevo pro-grama de pensiones de El Salvador incre-menta notablemente su contribución. Deforma que en 1997 Guatemala pudiera tenerla contribución efectiva más baja de la región(pero para confirmar esta conclusión habríaque considerar la contribución efectiva -eliminando la del Estado cuando no la pagase- en estos países).

Las contribuciones en el sistema delas CPE son diferentes a las del IGSS: el Es-tado aporta el 10% y los empleados entre el9% y 15% según su salario. En el IPM el Es-tado aporta el 25% y los militares activos 8%.

2. Deuda del Estado y los EmpleadoresPrivados

De acuerdo con la Ley Orgánica delIGSS, la aportación para financiar el sistema

es tripartita: 50% del empleador, 25% deltrabajador asegurado y 25% del Estado. Estaúltima se ha fijado en 3% sobre el salariopara EM y 25% del gasto de prestaciones deIVS (que de acuerdo con la Ley debería apro-ximadamente ser el equivalente del 2% sobrelos salarios), además el Estado debe cumplircon su obligación como empleador (10% so-bre la nómina de sus trabajadores). Ya sesabe, sin embargo, que los jubilados y pen-sionados de las CPE deben ser atendidos porEMA sin que ni el Estado ni los funcionariospúblicos paguen contribución alguna. Deacuerdo con las autoridades del IGSS, el Es-tado nunca ha cumplido con sus obligacionesfinancieras como tercera parte, y la mayorparte del tiempo no ha contribuído como em-pleador o ha pagado menos de su obligación.

El cuadro 17 presenta la distribuciónporcentual del ingreso del IGSS, por fuenteen 1980-1995: contribución de los empleado-res (privados), contribución del Estado comoempleador, contribución del trabajador ase-gurado, y otros ingresos varios. El cuadromuestra que el Estado pagó su contribucióncomo empleador en 11 años pero no en 5años; además el porcentaje del ingreso porcontribuciones de los empleadores privados ylos trabajadores es bastante estable (el prime-ro fluctúa entre 48.5% y 55.6%, y el segundoentre 25.4% y 29.8%) pero el porcentaje delEstado fluctúa (cuando lo pagó) violenta-mente (entre 1.9% y 8.7%) lo que indica queen muchos años no debe haber pagado sucuota total como empleador. En los 16 añosdel periodo, el cuadro no muestra ingresoalguno procedente del aporte estatal comotercera parte, simplemente porque nunca lopagó.


CUADRO 17

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS INGRESOS DEL IGSS POR FUENTE: 1980 - 1995

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Total 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

Contribución Empleadores(Privados)

51.76 48.50 50.63 53.87 52.83 53.97 51.59 52.61 50.67 54.59 53.85 50.98 51.22 55.61 50.32 52.68

Contribución Trabajadores 27.53 25.91 28.18 29.84 28.76 28.77 27.56 28.38 27.37 28.92 28.36 26.42 26.57 28.97 25.44 26.36

Contribución del EstadoEmpleador

8.71 6.60 5.70 3.48 3.61 1.93 6.04 3.36 6.89 0.00 0.00 3.17 5.54 0.00 0.00 0.00

Rendimiento de Inversio-nes EMA

1.33 1.47 0.42 0.53 0.77 1.00 1.18 2.15 2.35 2.86 2.27 1.50 2.17 2.65 4.45 4.73

Rendimiento de Inversio-nes IVS

5.97 7.95 12.53 11.94 13.65 13.77 13.02 12.86 11.94 12.37 11.92 12.96 11.59 8.74 16.31 15.35

Utilización Reservas EMAa)

4.39 9.21 2.13 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.43 2.76 4.19 2.14 3.00 1.95 0.00

Intereses y Recargos b) 0.31 0.35 0.41 0.34 0.38 0.38 0.43 0.44 0.55 0.55 0.58 0.53 0.54 0.67 1.08 0.58

Ingresos Diversos 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.19 0.18 0.20 0.24 0.28 0.26 0.26 0.23 0.36 0.46 0.30

a) Cuando los ingresos corrientes son inferiores a los egresos de EMA en un año dado, el déficit se financia reglamentariamente con reservas de EMA y se entra como ingresos en eseaño

b) Intereses y recargos (multas) por mora

Fuente: Elaboración de los autores basado en IGSS 1981a-1996a


El cuadro 18 muestra la deuda alIGSS por el Estado (como empleador y terceraparte) y los empleadores privados en 1980-1995. En el último año la deuda total acu-mulada (a precios corrientes) ascendió a Q.2,425.9 millones, lo que equivalió a: 179% delos ingresos del IGSS en ese año, 280% de susegresos, y 123% de sus reservas totales. Enotras palabras, si no hubiera ocurrido esadeuda, las reservas nominales del IGSS seríanmas del doble de las existentes.

La deuda de 1995 se distribuyó por-centualmente como sigue: 76.1% del Estado(59.4% como tercera parte y 16.7% como em-pleador) y 23.9% de los empleadores privados.Sin embargo, la última no es toda privadapues incluye adeudos (que no han podido

desglosarse) de las municipalidades de Gua-temala y otras dos, así como la Universidad deSan Carlos. La deuda de los empleadores pri-vados es sólo por mora (empleadores registra-dos que no pagan puntualmente sus obliga-ciones) por lo que excluye la evasión (emplea-dores que por ley deberían estar inscritos perono lo han hecho). Además, los empleadoresprivados con frecuencia no reportan a todossus trabajadores y declaran un salario inferioral realmente pagado. Más aun, en 1989 el

Congreso dictó un decreto que permite el au-mento de salarios a través de un bono exone-rado del pago de la contribución al IGSS, conlo cual se excluyen sumas considerables quede otra forma ingresarían a aquél. También,en 1986, el Estado exoneró a todas las uni-

CUADRO 18

MONTO DE EVASIÓN Y MORA ESTATAL Y PRIVADA EN EL IGSS: 1980 - 1995(en millones de Quetzales)

Año E S T A D O Privada a) Total Indice de Deuda en

Como Patrono Como Estado Sub-Total (Estado yPrivado)

Inflación1980=100

millones deQuetzales de

1980

1980 21.9 153.6 175.5 69.0 244.5 100.0 244.5

1981 22.7 176.3 199.0 79.0 278.0 108.7 255.7

1982 27.8 203.8 231.6 106.8 338.5 111.6 303.3

1983 36.1 240.1 276.2 107.8 384.0 123.4 311.2

1984 43.3 273.9 317.2 117.4 434.7 129.6 335.4

1985 54.0 306.2 360.2 124.1 484.3 170.4 284.2

1986 61.3 340.6 401.9 133.7 535.7 214.0 250.3

1987 73.8 383.9 457.7 150.9 608.6 235.6 258.3

1988 71.4 403.9 475.3 166.6 641.9 261.5 245.5

1989 97.5 498.6 596.1 196.4 792.5 308.4 257.0

1990 138.5 590.3 728.8 204.3 933.0 495.4 188.3

1991 165.9 690.2 856.1 243.7 1,099.7 540.8 203.3

1992 172.4 810.5 982.9 264.2 1,247.0 615.1 202.7

1993 227.8 963.9 1,191.7 328.2 1,519.9 686.7 221.3

1994 302.9 1,165.0 1,467.9 487.7 1,955.5 766.3 255.2

1995 405.6 1,440.8 1,846.4 579.5 2,425.9 832.3 291.5

a) Incluye Deuda de Municipalidad de Guatemala, Empagua, Fegua (1980 - 1995) y Universidad de San Carlos (1980 - 1989)

Fuente: IGSS 1981a-96a


versidades del país del pago de sus contribu-ciones patronales. Finalmente, el total de ladeuda es sólo el principal, sin cargar los co-rrespondientes intereses; se ha estimado queel adeudo del Estado podría duplicarse si se leaplicara la tasa de interés de mercado. Portodo lo dicho, la deuda total nominal es muysuperior a la que aparece en el cuadro 18.

El IGSS ha mantenido, por años, con-versaciones con gobiernos sucesivos parallegar a un acuerdo, a fin de que se pague ladeuda estatal, pero no ha logrado nunca unconvenio de pago. (Esto es infrecuente en laregión, pues, aunque en muchos países ladeuda estatal es grande, con frecuencia elEstado ha firmado convenios para pagar partede la misma). En cuanto a la deuda privada,el IGSS ha ofrecido periódicamente exonera-ción de recargos a aquellos deudores que fir-men acuerdos para el pago de sus adeudos.Hasta 1990, los recargos por mora en el pagode las contribuciones eran menores a la tasade interés del mercado, por lo que esto era unincentivo para demorar el pago, ya que el em-pleador podía colocar la suma recaudada enel mercado, ganar un interés superior al re-cargo impuesto por el IGSS, y pagar más tar-de con una moneda devaluada y una ganan-cia.

Debido a las altas tasas de inflación,en los 80 y principios de los 90, la deuda real(a precios constantes o deflacionada) se hareducido dramáticamente, como puede verseen el cuadro 18. En 1995 la deuda nominalera de Q.2,425.9 millones (quetzales corrien-tes), pero en quetzales constantes de 1980 seredujo a Q. 291.5 millones, o sea, a un 12%.Mientras que la deuda nominal aumentó992% (casi diez veces) en 1980-1995, la deu-da real sólo aumentó 19.2% en el mismo pe-ríodo. De forma que es ventajoso para losdeudores demorar el cumplimiento de sus

obligaciones, pues pueden pagar su deuda (sialguna vez lo hacen) con una moneda al dé-cimo de su valor real. Cuando se critican losdefectos del IGSS (y algunos de ellos sonciertos), no debe olvidarse que la principalfalla financiera del sistema es la enorme deu-da del Estado (mayoritariamente) y de los em-pleadores privados.

3. Inversiones

El cuadro 17 mostró que, en 1980-1995, el producto (rendimiento) de las inver-siones combinadas de EMA e IVS aumentó sucontribución a los ingresos del IGSS de 7.3%a 20.1%. De hecho, mientras los porcentajespor contribuciones de empleadores y trabaja-dores se mantuvieron básicamente estanca-dos (y el porcentaje del ingreso procedente dela contribución del Estado como empleadorcayó), la fuente de ingreso que mostró un au-mento sistemático creciente fue el producto dela inversión, principalmente del IVS, que tieneuna reserva mucho mayor que la de EMA. Lainversión del IGSS juega un papel positivoimportante en la economía del país, ya que secoloca en la banca privada y central y en lassociedades financieras, con lo cual contribuyeal desarrollo, estimula la creación de nuevasempresas y generación de empleo, y el incre-mento de los ingresos de la población.

De acuerdo con el cuadro 19, en 1980-1995, la inversión nominal total del IGSS au-mentó casi catorce veces: de Q.143.2 millonesa Q.1,976.7 millones. De este última cifra,72.3% fue inversión del IVSS y 27.7% inver-sión de EMA. En 1995, la inversión total delIGSS equivalió a: 146% del total de ingresosdel IGSS en ese año, 16% del presupuesto deegresos del Estado, y 2.3% del PIB. A pesardel crecimiento en casi catorce veces delmonto nominal de la inversión, éste podríahaber sido mayor si los excedentes del IGSS


(que van a la reserva y la inversión) no hubie-ran sido afectados adversamente por las cau-sas siguientes: la enorme deuda del Estado ylos empleadores privados; la considerableevasión; el mantenimiento de la misma tasade cotización desde el inicio de los programasdel IGSS (recuérdese que la tasa de cotizacióndel IGSS es actualmente la mas baja o una delas tres mas bajas en la región); la exonera-ción de cotizaciones sobre los bonos de au-mento de salario y de la cotización patronal atodas las universidades del país; el rendi-miento real negativo de la inversión (por cau-sas que se explican mas abajo); el porcentajerelativamente alto del costo administrativo enel decenio de los 80; y la obligación impuestaal IGSS de prestar atención médica gratuita atodos los jubilados y pensionados del IVS y delas CPE sin proveer los necesarios recursospara cubrir dichos costos. Por estas razonesla inversión del IGSS como porcentaje de los

ingresos del IGSS, del presupuesto estatal ydel PIB se han mantenido sin cambio signifi-cativo durante el período.

El cuadro 19 calcula el rendimientonominal y real de las inversiones del IGSS en1980-1995. Debido a las altas tasas de infla-ción en el decenio de los 80 (particularmenteen 1985-86 y 1989-90), así como a la compo-sición de la cartera e imposiciones estatales,las tasas reales de rendimiento fueron negati-vas en 11 de los 16 años del período (las peo-res en 1985-1986 y 1990-91) y positivas sóloen cinco años (incluyendo los dos últimos). Latasa real anual promedió -3.8% en el períodoy tuvo un efecto negativo en cuanto a la dis-minución de la reserva real. (Existe otra seriede rendimiento nominal de la inversión cal-culada por el Comité de Inversiones del IGSS,que es muy similar a la del cuadro, salvo quelas tasas son ligeramente inferiores debido a

CUADRO 19

INVERSIONES Y SU RENDIMIENTO EN EL IGSS, 1980 - 1995

MILLONES DE QUETZALES Tasas (%) de

Año EMA IVS Total RendimientoInversiones

RendimientoNominal

Inflación RendimientoReal a)

1980 24.20 119.05 143.25 9.11 6.36 9.10 -2.51

1981 6.76 154.27 161.03 13.06 8.11 8.70 -0.54

1982 0.59 185.34 185.93 17.72 9.53 2.70 6.65

1983 8.15 204.07 212.22 16.43 7.74 10.50 -2.50

1984 17.13 228.17 245.30 19.96 8.14 5.10 3.14

1985 25.07 259.96 285.03 22.34 7.84 31.40 -17.93

1986 39.67 296.31 335.98 27.35 8.14 25.60 -13.90

1987 58.22 346.35 404.57 35.94 8.88 10.10 -1.11

1988 89.15 404.72 493.86 43.71 8.85 11.00 -1.94

1989 92.71 465.13 557.84 53.29 9.55 17.94 -7.11

1990 68.51 534.93 603.43 62.06 10.28 60.64 -31.35

1991 91.63 641.14 732.78 88.08 12.02 9.17 2.61

1992 163.33 772.89 940.22 107.21 11.40 13.73 -2.05

1993 209.92 907.35 1,111.27 100.64 9.01 11.64 -2.36

1994 291.24 1,155.78 1,447.02 245.71 16.98 11.59 4.83

1995 547.58 1,429.12 1,976.70 271.98 13.76 8.61 4.74

a) Basado en la fórmula [ (1 + y) / (1 + i )- 1] 100, donde “y” es el coeficiente de rendimiento nominal e “i” es el coeficiente deinversión.



que se calcula mensualmente, arrojando unatasa real anual promedio de -3.9%). La tasade rendimiento real promedio de Guatemala,aunque negativa (-3.8%), no ha sido tan ad-versa en el período como la de otros paísescentroamericanos, como El Salvador y Nicara-gua, así como en Ecuador, México, Paraguay,Perú (hasta 1993), República Dominicana yVenezuela (Mesa-Lago y Bertranou, 1997).

La composición de la cartera de inver-siones del IGSS, por instrumento financierosen 1980-1995 se presenta en el cuadro 20.Este muestra que la cartera está enorme-mente concentrada básicamente en dos ins-trumentos, el Banco de Guatemala y la bancaprivada, y en una pequeña proporción en en-tidades financieras. En 1980-85, entre el74.2% y el 85.2% estaba colocado en depósi-

tos en la banca privada, entre 12.6% y 25.7%en el Banco de Guatemala, y entre 2.2% y3.8% en entidades financieras; en este períodoel rendimiento real anual fue negativo (-2.3%)debido principalmente al enorme aumento dela inflación en 1985 (un 31%, que provocóuna tasa de rendimiento de -18%; la tasaanual en 1980-84 fue positiva y promedió0.8%, debido al alto rendimiento positivo en

1982). En 1986-1991, el gobierno, a través delas autoridades monetarias, obligó a la bancaprivada a devolver los depósitos del IGSS, loque forzó a éste a depositar virtualmente el100% de toda su inversión en el Banco Cen-tral (salvo un pequeño porcentaje en entida-des financieras en 1986-87). La inversión sehizo en Bonos del Tesoro, Cenivacus (Certifi-cados Nacionales de Inversión en Valores en

CUADRO 20

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS INVERSIONES DEL IGSSPOR INSTRUMENTO: 1980 - 1995

Año Banco deGuatemala a)

BancosPrivados b)

EntidadesFinancieras c)

Total

1980 25.76 74.24 0.00 100.00

1981 14.70 85.30 0.00 100.00

1982 12.64 85.21 2.15 100.00

1983 20.51 76.55 2.95 100.00

1984 18.25 78.49 3.26 100.00

1985 13.98 82.27 3.76 100.00

1986 95.52 0.00 4.48 100.00

1987 96.32 0.00 3.68 100.00

1988 100.00 0.00 0.00 100.00

1989 100.00 0.00 0.00 100.00

1990 100.00 0.00 0.00 100.00

1991 100.00 0.00 0.00 100.00

1992 94.13 3.74 2.13 100.00

1993 94.23 2.90 2.88 100.00

1994 90.76 5.63 3.60 100.00

1995 91.68 6.20 2.12 100.00

a) Bonos del Tesoro, Cenivacus y/o certificados de depósito a plazo.b) Depósitos de ahorro y/o depósitos a plazo.c) Pagarés.

Fuente: Elaboración de los autores basados en IGSS 1981a-1996a


Custodia) y depósitos a plazo, sin indexacióndel principal y con tasas de rendimiento no-minales inferiores a las del mercado. Como enestos años se disparó la inflación, las tasas derendimiento real se tornaron negativas, ypromediaron anualmente -8.8%, por lo que seperdieron varios millones de quetzales. ElEstado no sólo no cumplió con sus pagos alIGSS sino que, además, se benefició obte-niendo crédito barato para subsidiar el gastopúblico a costa de las reservas de seguridadsocial. A partir de 1992, el gobierno liberó alIGSS, para la inversión de sus reservas, peroentre 91% y 94% de las mismas continúa endocumentos ofrecidos por el Banco de Gua-temala. Esto se explica porque el Banco deGuatemala ha pagado rendimientos superio-res a los ofrecidos por la banca privada e ins-tituciones financieras. Como resultado, latasa real anual se tornó positiva y promedió1.3% en 1992-1995 (4.8% en los dos últimosaños).

Un aspecto positivo de las inversionesdel IGSS, en contraste con buena parte de lospaíses de la región, es que no hay inversionesdel programa IVS en hospitales y equipo delprograma EMA, así como en edificios admi-nistrativos; sólo las reservas de EMA se hanusado para la referida inversión. Tampoco lasreservas se han invertido en planes de vivien-da o préstamos hipotecarios o personales paralos asegurados. Todas estas prácticas inver-sionistas han dado resultados muy negativosen la región. Actualmente, un nivel del anexode las oficinas centrales del IGSS, destinado ala administración de IVS, se está construyen-do con fondos de la reserva de IVS.

El problema surge a finales de 1995,porque los tres canales de inversión hasta lafecha utilizados (Banco de Guatemala, Banca

Privada y Entidades Financieras), se estánagotando. Dichas entidades ya no son capa-ces de absorber las inversiones de recursosnuevos que mensualmente genera el IGSS,principalmente del programa IVS. Única-mente están limitándose a aceptar las inver-siones a su vencimiento, pactando nuevastasas de interés de acuerdo con la tendenciaen el mercado; pero, en otras ocasiones, nisiquiera quieren aceptar una reinversión.

A más de la restricción impuesta porla Ley Orgánica, está la gran limitante quemuestra el incipiente mercado de capitalesdel país. La Bolsa de Valores existente (lacual no está autorizada y, por lo tanto, nofiscalizada por el Estado), constituye unaoportunidad en extremo riesgosa para cana-lizar inversiones del IGSS, debido a que sufuncionamiento es de carácter especulativo,lo cual prohibe la Ley Orgánica. Durante1996 comenzaron a efectuarse inversionespor medio de la Bolsa de Valores, pero losúnicos documentos que el IGSS puede com-prar son los Certificados de Depósito emiti-dos por el Banco de Guatemala, los cuales noson especulativos.

La Junta Directiva del IGSS creó elComité de Inversiones, que se encarga deelaborar el Plan de Inversiones para cadaperíodo y, además, velar porque las inversio-nes del Instituto se hagan en el tiempooportuno, tratando de cumplir con los re-quisitos de seguridad, rendimiento y liquidezque ordena la Ley que es muy restrictiva.Actualmente, funciona una Comisión de In-versiones (que es de más alto nivel), la quetrabaja en forma conjunta con el Comité. Alfinal, quien presenta las propuestas a laJunta Directiva es la Comisión, una vez quese ha puesto de acuerdo con el Comité deInversiones.


B. MSPAS

El MSPAS se financia por el presu-puesto del Estado que se presenta en el cua-dro 21. En términos nominales el presupuestode salud aumentó en 1980-1982, se redujo en1983-1985, y aumentó de nuevo en 1987-1994. En 1980-1994 el presupuesto total no-minal se incrementó seis veces, aunque engasto por habitante creció cuatro veces. Peroel gasto real (ajustado a la inflación) por ha-bitante creció en 1980-1982, alcanzando supunto máximo en el último año, cayó a menosde la mitad en 1985-1986, aumentó de nuevoen 1987-1990 (para recuperar el nivel de1982) y volvió a caer en 1994 al nivel mínimode 1985-1986, a menos de la mitad del nivelmáximo de 1982. Es evidente que con un pre-supuesto tan reducido, el MSPAS no puedemantener el nivel y calidad de su atención y,mucho menos, extender su cobertura pobla-cional y/o mejorar sus servicios.

Desde antes de la década del noventa,el MSPAS ha tenido un sistema de tarifasaplicables en sus centros de atención, co-brando a los usuarios por la prestación dedeterminados servicios (por ejemplo: laborato-rio, consulta externa, radiología). Las Tarifasque se aplicaban eran simbólicas y sus ingre-sos eran retenidos por las unidades prestado-ras del servicio, aunque se reportaban a laTesorería Nacional (OPS 1991). Las personasque no contaban con recursos para pagar,eran sujetas de un estudio socioeconómicopor trabajadores sociales y si se demostrabasu incapacidad para hacer el pago, eranexentas del mismo. Más recientemente, con lareforma sectorial, los cobros por servicios handejado de ser simbólicos. Se establecen tarifaso aranceles que permitan la recuperación decostos (o que estén cercanas a ello). Estosrecursos los retiene la unidad prestadora perose administran por patronatos. Estos hanasumido también, en coordinación con el per-

CUADRO 21

PRESUPUESTO ASIGNADO AL MSPAS EN TÉRMINOS NOMINALESY REALES Y GASTO EN SALUD POR HABITANTE: 1980-1990 y 1994

Miles de Quetzales Quetzales

AÑO PRESUPUESTONOMINAL

PRESUPUESTOREAL a)

GASTO EN SALUD POR HABI-TANTE

NOMINAL REAL a)

1980 108,546 108,546 15.73 15.73

1981 137,707 123,615 19.40 17.41

1982 139,450 124,955 19.10 19.11

1983 101,037 86,430 13.47 11.52

1984 99,168 82,025 12.88 10.65

1985 96,731 67,408 12.24 8.53

1986 131,911 67,199 16.29 8.30

1987 219,910 99,732 26.18 11.87

1988 291,440 119,247 33.89 13.87

1989 311,320 114,372 34.98 12.85

1990 411,800 122,377 44.77 13.32

1994 693,520 925,680 67.19 8.97

a) Precios constantes de 1980

Fuente: Elaboración de los autores basado en OPS 1991; Ruta Social 1996; y Cuadro 1


sonal de trabajo social, la tarea de determinarla capacidad de pago de los usuarios y aplicarcriterios para exoneración. Sin embargo, no secuenta con información que establezca comoes que se da este proceso exactamente nitampoco sobre cuales son los aranceles vi-gentes actualmente en los centros de aten-ción.

El cuadro 22 contrasta el gasto percapita nominal del MSPAS y el del IGSS en1984-1994. El primero es alrededor de cuatroveces el del segundo. Debe tenerse en cuenta

que el MSPAS no sólo tiene a su cargo la me-dicina curativa sino también la preventivapara todo el país. La concentración casi ex-clusiva del IGSS en la medicina curativa y enun grupo minoritario de la población de ingre-so medio, con una incidencia de morbilidad ymortalidad inferior al de la población total,como ya se analizó anteriormente, aumentanaún más la brecha entre las dos instituciones.De ahí la necesidad de hacer una reasigna-ción del gasto total, como ya se aconsejó, a losefectos de combatir los problemas de saludmás urgente de la nación.

CUADRO 22

GASTO PER CAPITA NOMINAL DEL IGSS Y DEL MSPAS:

1984 -1989, 1990 y 1994

GASTO TOTAL (millones Q) GASTOS PER CAPITA

AÑOS IGSS MSPAS IGSS MSPAS

1984 80.46 92.17 84.60 11.78

1985 84.77 93.90 82.70 11.79

1986 98.38 157.81 92.50 19.25

1987 141.35 172.99 128.30 20.50

1988 164.50 261.92 124.81 30.17

1989 216.56 311.32 141.54 34.84

1990 283.45 411.80 181.93 44.77

1994 449.12 693.52 270.23 67.19

Fuentes: Elaboración de los autores basados en OPS 1991; IGSS 1984a-1996a;

Ruta Social 1996


VIII. ADMINISTRACIÓN

Esta sección primero analiza el gastoadministrativo y su principal componente, elpersonal, así como los problemas adminis-trativos en el IGSS, y la eficiencia hospitalariaen el IGSS y el MSPAS. Luego brevementeexamina los gastos y problemas administrati-vos del MSPAS.

A. IGSS1. Gastos Administrativos y Perso-

nal

El cuadro 23 presenta los gastos ad-

ministrativos como porcentaje del gasto totaldel IGSS en 1980-1995. El referido porcentajeaumentó de 20.4% en 1980 a un máximo de23.4% en 1986, luego descendió a 13.7% en1995. Este porcentaje aún es muy alto a nivelinternacional y relativamente alto a nivel re-gional. En este indicador, en 1989, Guatemalase colocó en 8vo. lugar entre 14 países lati-noamericanos para los cuales se disponía deinformación (OIT, 1996). El IGSS ha desarro-llado un plan de racionalización para reducirel gasto administrativo a 10%.

CUADRO 23

PORCENTAJE DE GASTOS ADMINISTRATIVOS EN EL GASTO TOTAL Y EMPLEADOS POR MILASEGURADOS EN EL IGSS: 1980 - 1995

Gastos (millones Q) Número de: Empleados x 1,000:

Año Administrativosa)

Total % Empleados Asegurados(miles) a)

AseguradosActivos

Total de Ase-gurados

1980 15.72 76.87 20.4 7,799 755,342 10.3 7.4

1981 18.51 89.35 20.7 8,431 591,019 14.3 9.7

1982 19.68 90.44 19.8 7,205 511,046 14.1 9.0

1983 19.22 95.77 20.1 7,065 576,708 12.2 8.3

1984 19.13 101.48 18.8 7,658 584,283 13.1 8.0

1985 20.48 109.35 18.7 7,355 631,654 11.6 7.2

1986 31.47 134.46 23.4 7,862 660,444 11.9 7.4

1987 28.11 173.82 16.2 8,331 678,995 12.3 7.6

1988 36.19 211.10 17.1 8,848 779,560 11.3 6.7

1989 42.55 274.14 15.5 9,517 788,367 12.1 6.2

1990 50.99 360.77 14.1 9,415 785,753 12.0 6.0

1991 55.50 425.13 13.1 9,498 786,903 12.1 6.1

1992 64.88 495.82 13.1 9,261 795,708 11.6 5.9

1993 103.03 612.25 16.8 9,474 823,239 11.5 5.7

1994 92.74 733.81 12.6 9,556 830,324 11.5 5.7

1995 118.59 864.39 13.7 9,299 855,596 10.9 5.4

a) Todos los gastos administrativos se imputan a EMA, pero IVS le transfiere la parte correspondiente.

Fuente: Elaboración de los autores basado en IGSS 1981a-1996a; y Cuadro 2


Los gastos administrativos incluyen laremuneración del personal (salarios, bonifica-ciones, etc.), servicios personales, materiales ysuministros, otros gastos de operación y trans-ferencias corrientes. El grueso del gasto admi-nistrativo es por personal y éste se divide endos tipos: regulares y supernumerarios. Losprimeros tienen permanencia y reciben todoslos beneficios, mientras que los segundos notienen estabilidad (son contratados según nece-sidad, para cubrir vacaciones, licencias, etc.) yno disfrutan de los beneficios sociales. Entre losúltimos se encuentran, además del salario:cuatro salarios mensuales extra (en junio y julioy dos en diciembre), y el plan especial de pen-siones complementarias.

El personal regular aumentó 6.8% en1987-1991 pero el supernumerario saltó un76%; en el último año, la distribución de ambosen el total de empleados fue: regular 84% y su-pernumerario 16% (basado en Cruz-Saco,1993). En 1991-1995, el personal regular au-mentó 9% y el supernumerario decreció 24%, laproporción de ambos en 1995 fue 88% y 12%,respectivamente. En 1995, la distribución delpersonal por categoría ocupacional fue: 14%médicos, 36% paramédicos, 29% administrati-vos y 21% servicios varios sin especificar (IGSS1987a-1996a).

El segundo segmento del cuadro 23 cal-cula el número de empleados por 1,000 asegu-rados activos y por 1,000 asegurados totales(incluyendo dependientes, jubilados y pensio-nados). En el primer indicador, la relación au-mentó de 10.3 a 14.3 (1980-81) descendió yfluctuó entre 11.5 y 12.3 (1985-94) y bajó a10.9 en 1995. Si se utiliza el total de asegura-dos (población cubierta), la relación disminuyecasi a la mitad, así en 1995 fue 10.9 y 5.4. Si seutiliza la primera relación, Guatemala se orde-na entre los países con la más alta en la región;por lo contrario, si se usa la segunda relación,Guatemala se coloca entre las más bajas de laregión especialmente en 1993-95.

2. Problemas Administrativos

Desde 1956, el Presidente de la Repúbli-ca nombra al Gerente y a los sub-gerentes delIGSS, mientras que la Junta Directiva se com-pone de representantes de los asegurados, losempresarios, el Estado, la Junta Monetaria, laUniversidad de San Carlos y el Colegio Médico.Tradicionalmente o bien existe una pugna entreel Gerente y la Junta o éste tiene demasiadopoder de ejecución y la Junta Directiva se limitaa aprobar las direcciones de aquél y redactarlos reglamentos. La Junta Directiva no tieneautoridad para despedir al Gerente y sub-gerentes, sólo el Presidente de la República. Ladesignación de la dirigencia ejecutiva del IGSS yla composición de la Junta Directiva contradi-cen las supuestas autonomía y administracióntripartita de la institución.

La estructura orgánica del IGSS es muycentralizada; el Gerente concentra la mayoríade las funciones incluyendo el nombramientode todo el personal. Este se encuentra alta-mente concentrado en el Departamento deGuatemala y otros tres departamentos de im-portancia. A mediados de 1996, la distribucióndel personal era como sigue: 75.7% en Guate-mala, 10% en Escuintla, 4% en Suchitepéquez(estos dos departamentos son los principales enla producción de azúcar, café, algodón y bana-nos, más tienen importancia industrial, enpuertos para exportación y comercio), 1.6% enQuetzaltenango (la ciudad más importante des-pués de la ciudad capital), y 8.9% en los res-tantes 18 departamentos (IGSS 1996b). La con-centración del personal, especialmente enGuatemala, es otro indicador de la gran centra-lización administrativa del IGSS. Además, exis-ten áreas que sufren escasez de personal yotras que tienen exceso del mismo.

Existe una excesiva normatividad y senecesita modificar el Reglamento del Personalpara describir sus cargos y responsabilidades,introducir normas para el ascenso y los incenti-


vos, etc. El Departamento Actuarial y Estadísti-co y los del área financiera manejan eficiente-mente la información, pero no así el Departa-mento de Procesamiento Electrónico de Datos yotras dependencias (Cruz-Saco, 1993). Uno delos problemas principales es que no existe unacuenta individual, situación inconcebible. Debi-do a ello, el asegurado que solicita una pensióndebe presentar certificados de todos los empleosen que ha laborado, lo cual es muy difícil (estose agrava con el cierre de empresas). El IGSStambién puede comprobar (manualmente) lasplanillas de contribución. El promedio de trá-mite de concesión de la pensión es de un año ymedio, y puede durar cinco años.

Es importante descentralizar al IGSS,reducir la excesiva concentración de funcionesen la Gerencia, asignar más adecuadamente alpersonal administrativo y capacitarlo en técni-cas administrativas, dictar un nuevo Regla-mento de Personal, reducir a un mínimo el per-sonal supernumerario y el regular que no seanecesario, modernizar los procesos de informa-ción, simplificar los trámites administrativos,establecer la cuenta individual y agilizar el trá-mite de concesión de pensiones.

3. Eficiencia Hospitalaria

El cuadro 24 muestra el grado de inefi-ciencia global del sistema de atención médica,tanto del IGSS como del MSPAS. En 15 años,el IGSS no ha logrado alcanzar siquiera el 60%de ocupación hospitalaria; el 56.2% de ocupa-ción en 1995 era una de las bajas de la regióny un indicador del notable desperdicio. Porotra parte, el número de camas por 1,000 ha-bitantes disponibles, en el sistema nacional desalud, es insuficiente para satisfacer las nece-sidades de atención de la población no cu-bierta (Nótese que también el índice de ocupa-ción hospitalario del MSPAS es bajísimo:61.2% en 1995). Peor aún, los promedios dedías de estancia en los programas de enferme-dad y accidentes del IGSS eran excesivamentealtos en 1995, si se redujeran estos promedios,el porcentaje de ocupación caería aún másbajo. Es evidente que un planteamiento dereforma de la seguridad social debe buscar,además de la reorientación de las accioneshacia la prevención, alcanzar también un altogrado de eficiencia en la utilización de la in-fraestructura disponible para la atención cu-rativa.

CUADRO 24

INDICADORES GLOBALES DE EFICIENCIA HOSPITALARIAEN EL IGSS: 1980-1994

AÑOS % OCUPACIÓNHOSPITALARIA

PROMEDIO DÍAS DE ESTANCIA b)

ACCIDENTES MATERNIDAD ENFERMEDAD

1980 59.8 9.8 2.9 9.9

1985 47.2 8.4 2.7 8.4

1990 58.2 8.8 2.5 5.6

1995 a) 56.2 9.0 2.2 7.3

a) En el MSPAS era 61.2%b) En el MSPAS era 3.7 en 1995

Fuente:IGSS 1981a-1996a; MSPAS 1996


B. MSPAS

Al igual que el IGSS, el MSPAS con-fronta también una serie de problemas admi-nistrativos que afectan su desempeño y elimpacto de las acciones que realiza. Entreellas destacan su falta de liderazgo en el sec-tor salud, la poca coordinación que existeentre las instituciones, y una estructura deorganización y de toma de decisiones al inte-rior del Ministerio que es marcadamente cen-tralizada y vertical. Estos problemas se refle-jan en la manera que se formulan las políticasy programas, en la inadecuada utilización delrecurso humano, en la asignación de los re-cursos financieros y los suministros para losdistintos programas y áreas geográficas, y enla escasa participación de los niveles operati-vos y las comunidades en la conducción delas acciones de salud.

A la escasez de recursos que sufre elMSPAS, se une la inadecuada distribución delos mismos entre los distintos programas yniveles de atención que, como ya se ha men-cionado, privilegia la atención curativa sobrela preventiva y el tercero sobre el primer nivelde atención. Esta tendencia ha ido cambiandolentamente en los últimos años, aunque no losuficiente todavía como para promover la ex-tensión efectiva de la cobertura de atención,especialmente en el primer nivel. En 1995, elMSPAS reportó un 36% de su presupuestopara atención curativa y un 34% para accio-nes de prevención. Es de esperar que el

MSPAS asigne más recursos a atención pre-ventiva que el IGSS pero se considera tambiénque la proporción asignada a curación es ma-yor de lo reportado y que parte de ese gastopuede estar cubierto en la partida de “Trans-ferencias Corrientes” (que representa un 25%del presupuesto total) que aparece en el des-glose del presupuesto para ese año. En rela-ción a los gastos administrativos, el MSPASreportó un 8% de su presupuesto total asig-nado a este rubro. Esta cifra es un 10.5%menor que la reportada por el IGSS para esemismo año, si bien se menciona que el gastoadministrativo del MSPAS podría ser mayor alincluirse en el mismo las transferencias co-rrientes (Ruta Social 1996).

El MSPAS adolece también de marca-das deficiencias en el registro, procesamientoy utilización de la información epidemiológicay de producción de los servicios. Ello limita lacapacidad de generar una administraciónefectiva y eficiente del sistema de salud,orientada a resolver los problemas prioritariosde salud a nivel local.

En resumen, la fragmentación delsector, la falta de liderazgo y coordinación porparte del MSPAS y los problemas administra-tivos ya mencionados, dan como resultado laduplicación de acciones por parte de las ins-tituciones, la baja capacidad para extender lacobertura, la baja producción que reportan losservicios (ver cuadro 12) y sobre la calidad dela atención.


IX. EQUILIBRIO FINANCIERO Y ACTUARIAL

Esta sección primero estima cuál es elcosto total de la seguridad social en Guate-mala, después analiza el balance financiero ocontable del IGSS, y termina con un análisisde la situación actuarial del IGSS.

A. El Costo de la Seguridad Social

El cuadro 25 estima el costo de laseguridad social de Guatemala en 1984-1994, combinando los gastos del IGSS y delMSPAS (se añaden los gastos del FIS en1994). Desde 1987 el gasto del MSPAS hasuperado al del IGSS, resultado de la mayorpoblación servida por el primero y la relativajuventud del IVS en el segundo. En 1994, elgasto de las dos instituciones era casi igual.El cuadro excluye el gasto en IVS de las Cla-ses Pasivas del Estado, del Instituto de Previ-sión Militar y la Sanidad Militar, y el de otrasinstituciones previsionales (IVS) indepen-dientes del IGSS. Por ello, el costo total de la

seguridad social debe ser superior al mostra-do en el cuadro (Por ejemplo, sólo el aporteestatal al sistema de pensiones IVS de lasCPE en 1995 fue Q158 millones). La propor-ción del gasto de seguridad social, en relacióncon el PIB, cayó de 2.1% a 1.7% en 1984-1986, durante la crisis, aumentó a un máxi-mo histórico de 2.5% en 1989 y descendió a2% en 1994. En 1989, en cuanto a dicho por-centaje, Guatemala se ordenaba en 14to.lugar entre 18 países, empatada con Hondu-ras y Perú; los países que tenían porcentajesinferiores a Guatemala eran El Salvador y laRepública Dominicana (Mesa-Lago y Bertra-nou 1997). El ordenamiento de Guatemala eneste indicador es igual a los ordenamientospor contribución salarial legal y coberturapoblacional. Si se usara como base el gastodel IGSS en relación al PIB en 1995 (0.94%),alcanzar la cobertura universal (digamos un80%) en EMA tomaría 3.2% del PIB y en IVS0.8% del PIB.

CUADRO 25

COSTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN GUATEMALA: 1984-1994(millones de Quetzales)

AÑO PIB

GASTO DELIGSS

GASTO DELMSPAS

GASTO FONDOINVERSIÓN

SOCIAL

GASTO TOTALSEGURIDAD

SOCIAL COMO% DEL PIB a)

GASTO TOTALSEGURIDAD

SOCIAL

1984 9,470.3 101.48 99.17 0.0 2.1 200.65

1985 11,180.0 109.36 96.73 0.0 1.8 206.09

1986 15,838.1 134.46 131.91 0.0 1.7 268.38

1987 17,711.1 173.82 219.91 0.0 2.2 393.73

1988 20,544.9 205.09 291.44 0.0 2.4 496.53

1989 23,684.7 276.29 311.32 0.0 2.5 587.61

1990 34,316.9 361.59 411.80 0.0 2.2 773.37

1994 74,572.3 703.81 693.52 107.26 2.0 1,504.59

a) Excluye gastos IVS de Clases Pasivas del Estado, Instituto de Previsión Militar, Sanidad Militar y otros organismos previsio-nales independientes

Fuente: Elaboración propia en base a IGSS 1981a-1996a; OPS 1991; Ruta Social 1996


B. Sistemas de Financiamiento

Para propósitos de financiamiento, losprogramas tipo EMA tienden a usar un sis-tema de Reparto Simple Modificado. El sis-tema de Reparto Simple Puro pretende re-caudar cada año suficientes cotizacionespara cubrir todos los egresos de ese año.Esta es una forma sumamente teórica definanciar un programa, ya que bajo ella no seacumularían fondos y resultaría imprudenteel tratar de operar de esa manera, ya que pormás precisión que se le imparta a un presu-puesto, siempre surgen pequeños déficits osuperávits en la ejecución. Por ello, el siste-ma utilizado para el financiamiento de losprogramas EMA en Guatemala es el de Re-parto Simple Modificado, ya que procuraobtener un excedente entre ingresos y egre-sos, el cual se denomina reserva para con-tingencias.

El sistema financiero que usa el pro-grama IVS es el de Prima Media Escalonada(PME). Este sistema, que fue recomendadopara los regímenes de pensiones en países envías de desarrollo, se caracteriza por el usode una capitalización parcial colectiva quepermite acumular una reserva que contribu-ye con su rendimiento a financiar el progra-ma. El volumen de reserva que se forma, esinferior al acumulado en un sistema de ca-pitalización completa o plena, por lo que ha-ce más viable su colocación en el mercadofinanciero.

En este sistema (PME), las primas ocontribuciones permanecen fijas en un pe-riodo largo de tiempo, al finalizar el cual laprima es aumentada para mantenerse esta-ble durante otro período similar y así sucesi-vamente. El escalonamiento del período deequilibrio, la cuantía de la prima y el volu-men de la reserva a formar, pueden graduar-se según convenga al desarrollo económicodel país. Otra característica principal de este

sistema, es de que sólo los ingresos por con-tribuciones y los rendimientos de la inversiónde la reserva (y no el principal), pueden utili-zarse para financiar los costos directos y deadministración de las prestaciones.

El Reglamento del programa de IVSdetermina que los excedentes entre ingresosy egresos forman la reserva técnica. Hasta1995, la diferencia siempre ha sido positiva.El monto total de la reserva debe invertirseen las mejores condiciones de seguridad,rendimiento y liquidez. Cuando los ingresos(contribuciones y rendimientos de las inver-siones) ya no sean suficientes para cubrir losegresos en un año dado, será el momento desubir a otro escalón (nueva prima o contri-bución). El programa se inició en marzo de1977 (contando a la fecha con veinte años defuncionamiento) y desde entonces no se hamodificado la tasa de contribución (4.5%),con la que inició su operación.

En el programa EMA, cuando en unejercicio resulta un superávit en la ejecuciónpresupuestaria, éste debe invertirse en lasmismas condiciones que los excedentes deIVS, con la única diferencia que en el ejerci-cio fiscal siguiente, debe hacerse la distribu-ción de dicho superávit, de tal forma quevaya en beneficio de EMA. En los últimoscinco años se han generado excedentes entreingresos y egresos, los cuales provienen ensu mayor parte de una deficiencia en la eje-cución presupuestaria, la cual se producepor lo engorroso de los trámites que hay querealizar para efectuar compras de insumos yotros materiales necesarios para el funcio-namiento de los programas. El programaEMA, al igual que el IVS, no ha tenido modi-ficación en su tasa de contribución desde sucreación. Esto no significa que la tasa sigateniendo validez y consistencia, sino que lasadministraciones de turno han tenido queconformarse y presupuestar los egresos deacuerdo con la tasa vigente, puesto que esmuy difícil el incremento de la tasa por lasituación política que ha vivido y sigue vi-


viendo el país. Lo que hacen las administra-ciones del IGSS, es dejar insatisfechas mu-chas necesidades de los afiliados y beneficia-rios de los programas de salud, debido a lafalta de recursos.

C. Situación Financiero-Contable

El cuadro 26 muestra la situaciónfinanciera del programa EMA en 1980-1995.El mismo obtuvo superávit en la ejecuciónpresupuestaria del período examinado, locual no debe tomarse como situación muypositiva, según se discutirá más tarde. Lossuperávit anuales de EMA han engrosado sureserva, y se han utilizado en mejorar y am-pliar la infraestructura necesaria para cubrirla demanda en salud de afiliados y beneficia-rios.

CUADRO 26

BALANCE FINANCIERO DEL PROGRAMA EMADEL IGSS EN GUATEMALA: 1980-1995

(millones De Quetzales)

EMA

Año Ingresos Egresos Balance

1980 84.08 71.57 12.51

1981 95.54 81.42 14.12

1982 88.42 87.75 0.67

1983 87.69 79.13 8.56

1984 88.87 80.46 8.41

1985 96.75 84.77 11.98

1986 129.06 93.38 30.68

1987 156.87 141.35 15.52

1988 206.00 164.50 41.50

1989 230.54 216.56 13.98

1990 288.64 283.44 5.20

1991 412.16 337.52 74.64

1992 530.89 379.99 150.90

1993 606.01 467.76 138.25

1994 752.92 549.12 203.80

1995 856.95 640.05 216.90

Fuente: Elaboración de los autores basado en IGSS1981a-1996a.

Con respecto al programa IVS, por lamisma definición del sistema financiero utili-zado, la diferencia entre ingresos y egresosconstituye la reserva técnica del programa.En el período examinado, los ingresos hansido superiores a los gastos, lo que ha per-mitido anualmente acumular una reservateórica que en 1995 sumó Q.1,429 millones,suficiente para cubrir en 2.2 veces los gastosde ese año; dicha reserva, por medio de suinversión, ha contribuido a incrementar losingresos.

Dada la naturaleza del financiamientodel programa IVS, resulta importante anali-zar si los resultados de operación financierase ajustan al esquema de financiamientoestablecido, fundamentalmente en cuanto ala estructura de los ingresos y gastos. Elcuadro 27 muestra un detalle de la composi-ción de los ingresos y egresos de IVS en1991-1995, y se presenta una estimación delcosto anual como porcentaje de los salarios.

Los gastos totales como proporción delos ingresos totales se mantuvieron en unrango del 48% al 58% durante el quinquenio1991-1995, reflejando bastante regularidaden la diferencia ingresos y gastos. Hasta elmomento, el sistema financiero de primamedia escalonada se ajusta a los requeri-mientos técnicos, en el sentido de que no hasido necesario utilizar las reservas (ni surendimiento real) para pagar prestacionescorrientes, lo cual es un principio básico pa-ra el adecuado funcionamiento de dicho sis-tema financiero, que se cumple cabalmentesegún la normativa vigente. En otras pala-bras, con los ingresos por contribuciones sefinancian las prestaciones corrientes y quedaun remanente para alimentar las reservas;por ejemplo, en 1995, los ingresos por con-tribuciones sobrepasaron los gastos totalesen un 23% (cuadro 27).


Otro aspecto importante es que elcosto actuarial del programa IVS (definidodicho costo como la relación gastos/salarioscotizados) se ha mantenido estable durantelos últimos años, incluso con una ligera ten-dencia hacia la baja, según se muestra en elcuadro 27. Esta favorable evolución del cos-to, se aparta de la situación típica de la ma-yoría de los países de la región latinoameri-cana, y se explica básicamente porque el

monto medio cotizado ha venido aumentan-do: entre 1991 y 1995 la cotización mediapor afiliado creció a una tasa media anualdel 21%, mientras que la inflación lo hizo auna tasa media anual del 11%, aproximada-mente. Por lo tanto, los salarios reales hancrecido recientemente en forma importante,contrarrestando el aumento en los gastosreales y produciendo un patrón estable decostos; hasta tanto esta situación no se in-

vierta, el programa IVS seguirá fortaleciéndo-se, financiera y actuarialmente.

Se concluye del análisis anterior quela situación financiera de corto plazo del pro-grama IVS es solvente y muy probablementelo siga siendo en el mediano plazo; los re-sultados están en gran medida influenciadospor el comportamiento de los salarios realescotizables. Una evaluación actuarial, basada

en proyecciones de mediano y largo plazo, sepresenta en el acápite E de esta sección.

Al margen de la buena posición finan-ciera de corto plazo del programa IVS, unaspecto que llama la atención es el tamañorelativo de los gastos de administración. Se-gún se muestra en el cuadro 27, el gastoadministrativo consume más del 20% deltotal de egresos corrientes, índice que de

CUADRO 27

COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS Y GASTOS DELPROGRAMA IVS- IGSS: 1991-95

(en millones de Quetzales corrientes)

RUBRO 1991 1992 1993 1994 1995

INGRESOS: 223.801 281.622 313.578 474.046 549.380

Cuotas 144.648 190.897 235.633 278.655 340.903

Recargo de cuotas 0.220 0.425 0.725 2.301 0.599

Renta de activos financieros 78.933 90.300 77.220 193.090 207.878

GASTOS: 117.994 149.323 180.344 228.058 276.709

Prestaciones 90.314 114.741 142.996 182.883 222.123

Gastos Administrativos 27.680 34.582 37.348 45.175 54.586

SUPERÁVIT ANUAL 105.807 132.299 133.234 245.988 272.671

Gastos/Ingresos 53.0% 53.0% 58.0% 48.0% 50.0%

Cuotas/Gastos 123.0% 128.0% 131.0% 122.0% 123.0%

Superávit/Gastos 90.0% 89.0% 74.0% 108.0% 99.0%

Gasto Admin./Gasto total 23.0% 23.0% 21.0% 20.0% 20.0%

Costo (=gastos/salarios) a) 3.7% 3.5% 3.4% 3.7% 3.7%

a) Los salarios cotizables se estiman dividiendo las cuotas entre la prima de 4.5%.

Fuente: Elaboración basada en IGSS 1992a-1996a


acuerdo con los estándares internacionaleses relativamente elevado. Existen tres posibi-lidades para explicar el alto gasto de admi-nistración: (1) el mismo incluye la atenciónde los pensionados de IVS, lo cual significaque una parte de lo registrado como gasto deadministración realmente corresponde agastos por beneficios, debiendo realizarseuna modificación de los registros financieros,para mostrar por separado dicho rubro; (2)que efectivamente existen problemas de efi-ciencia administrativa; y (3) que esta sea unaconsecuencia atribuible a la metodología deimputación de los gastos administrativostotales del IGSS al programa IVS. Para ase-gurarse que esto último no esté ocurriendo,se requerirá un cuidadoso estudio en unafase posterior (no en el presente diagnóstico),orientado a proponer las medidas correctivaspara garantizar la máxima transparencia en

la gestión de los programas del IGSS.

El cuadro 28 muestra las reservasnominales y reales (deflacionadas) del IGSS,desglosadas por los programas IVS y EMA,así como el total. Como es de esperar, la re-serva de IVS es mucho mayor que la de EMA:en 1995 las proporciones correspondientesdel total eran 72.3% y 27.7%, parecida a ladistribución de la inversión.

La reserva total nominal aumentó casi14 veces en 1980-1995 (como ocurrió con lainversión nominal), pero al deflacionarse, lareserva real sólo aumentó 66% en el período.Las causas de esta diferencia ya se examina-ron en la sección de inversiones, resumiendo:las altas tasas de inflación, el rendimientoreal negativo de la inversión, la deuda delEstado y el sector privado (de no existir elcual la reserva sería el doble), etc.

CUADRO 28

RESERVAS NOMINALES Y REALES DEL IGSS POR PROGRAMA

AÑOS Valor Nominal de la Reserva

(millones de Q Corrientes)

Indice deInflación

Valor Real de la Reserva

(millones de Q de 1980)

IVS EMA Total (1980=100) IVS EMA Total

1980 119.01 24.20 143.21 100.0 119.0 24.2 143.2

1981 154.27 6.76 161.03 108.7 141.9 6.2 148.1

1982 185.34 0.59 185.93 111.6 166.1 0.5 166.6

1983 204.07 8.15 212.22 123.4 165.4 6.6 172.0

1984 228.17 17.13 245.30 129.6 176.1 13.2 189.3

1985 259.96 25.07 285.03 170.4 152.6 14.7 167.3

1986 296.31 39.67 335.98 214.0 138.5 18.5 157.0

1987 346.35 58.22 404.57 235.6 147.0 24.7 171.7

1988 404.72 89.15 493.87 261.5 154.8 34.1 188.9

1989 465.13 92.71 557.84 308.4 150.8 30.1 180.9

1990 534.93 68.50 603.43 495.4 108.0 13.8 121.8

1991 641.14 91.63 732.77 540.8 118.6 16.9 135.5

1992 772.89 167.34 940.23 615.1 125.7 27.2 152.9

1993 907.35 209.92 1,117.27 686.7 132.1 30.6 162.7

1994 1,155.78 291.24 1,447.02 766.3 150.8 38.0 188.8

1995 a) 1,429.12 547.58 1,976.70 832.3 171.7 65.8 237.5

a) Reserva IVS a agosto 1996: Q 1,730 millones (IGSS 1996c)



D. Situación y Perspectiva Financiera-Actuarial (Según Diagnósticos Pre-vios del IGSS)

Desde hace aproximadamente onceaños la valuación actuarial de los programasque administra el IGSS se efectúa cada año,con el fin de conocer la situación financieraa la fecha de la valuación y una proyecciónpara conocer la consistencia de la tasa decotización.

La última valuación actuarial y lasanteriores del programa EMA, toman encuenta los cambios que se originan a la fe-cha de la valuación. Tomando en considera-ción dichos cambios, se presenta un solomodelo de comportamiento futuro de lasvariables que influyen en el gasto y el ingre-so. La última proyección de ingresos y gastosdel programa EMA arroja una tasa de conti-zación constante en los próximos diez años(1996-2005), o sea, que no será necesarioaumentar la referida contribución en dichoperíodo.

El programa IVS, inició operacionesen marzo de 1977, hace 20 años, con unatasa de cotización del 4.5% de los salarios,distribuida en 3% por el patrono y 1.5% porel trabajador. Adicionalmente, el Estado estáobligado a aportar el 25% del costo de lasprestaciones pagadas por IVS, pero dichacontribución no se ha recibido desde que seinició el programa. El período de equilibrio(escalón), se previó originalmente para 17años pero se ha prolongado debido a mu-chas causas, entre ellas podemos mencio-nar: tasa de crecimiento de los salarios másaltas que las proyectadas, pensiones míni-ma y promedio bajas, reducciones en lastasas de los que se pensionan en invalidez yvejez, y prestaciones austeras; por lo contra-rio, el nivel del gasto administrativo ha sidoalto, como se ha apuntado.

En 1995 se realizó en el IGSS unaauditoría actuarial por el Dr. Francisco Ba-yó, experto de la Administración de Seguri-dad Social de los Estados Unidos que, con elapoyo de la OIT, validó los resultados de laevaluación actuarial de los programas EMA eIVS que realizaron los miembros del Depar-tamento Actuarial y Estadístico del IGSSpara el año 1994.

Una evaluación actuarial del progra-ma IVS para 1995 realizada por el Departa-mento Actuarial del IGSS en 1996 (IGSS1996c) muestra que la prima vigente (4.5%)será suficiente para garantizar el equilibriofinanciero durante los próximos 6 años(1996-2001). Esta situación será cierta sólosi se mantienen las condiciones de acceso apensiones actuales y se mantienen las hi-pótesis de rendimiento de inversiones, cre-cimiento de salarios y revalorización de pen-siones en curso de pago, utilizadas en laproyección. Cualquier cambio en las dichasvariables traerá como consecuencia unamodificación en el periodo de equilibrio men-cionado de seis años, acortándolo o ensan-chándolo según se cumplan o no las hipóte-sis utilizadas.

Proyecciones actuariales más recien-tes del IVS, fueron preparadas por el IGSStambién en 1996 (IGSS 1996d), utilizandonuevos supuestos sobre: la tasa de interéstécnico (3%) y el crecimiento de los salarios ylas pensiones (0%). Es decir, se supone unatasa de rendimiento real de la reserva del3%, mientras que los salarios reales no cre-cen y las pensiones se ajustan igual que lainflación. En nuestra opinión, el supuesto decrecimiento nulo del salario real es pesimis-ta, según la experiencia histórica reciente delIGSS, y elevaría los costos de la proyecciónpor encima de la tendencia observada en losúltimos años. En el cuadro 29 se resumenlos resultados principales de dicha proyec-ción.


CUADRO 29

PROYECCIONES ACTUARIALES DEL PRO-GRAMA IVS ELABORADAS EN 1996

POR EL IGSS: 1996-2040(en millones de Q de 1995)

Año Salarios Gastos Costo

Anuala)

Prima deEquilibriob)

1996 7650 286 3.7% 3.0%

2000 9686 455 4.7% 4.1%

2003 11388 596 5.2% 4.5%

2010 15872 1026 6.5% --

2020 23296 2055 8.8% --

2030 32228 3711 11.5% --

2040 43274 6184 14.3% --

a) Se define como los gastos anuales en porciento de los

salarios, es decir, constituye una medida relativa delgastos.

b). Se refiere a la prima (cuota sobre el salario) necesariapara garantizar el equilibrio financiero hasta el año res-pectivo. La diferencia con respecto al “Costo Anual” secubre con intereses sobre la reserva, según el sistema deprima escalonada.

FUENTE: IGSS 1996d.

De acuerdo con las últimas proyec-ciones actuariales del IGSS (1996), los cos-tos de IVS, definidos como el gasto en por-ciento de los salarios, pasarán a 5.2% en el2003, aumentarían al 6.5% en el año 2010,a 8.8% en el 2020, y así sucesivamente,hasta alcanzar un nivel superior al 14% enel año 2040. Estos resultados aparecen en lapenúltima columna del cuadro 29, y resul-tan de dividir la columna de “gastos anuales”por la de “salarios”; por su definición, esteindicador de costo no debe confundirse conla prima de equilibrio.

En la última columna del cuadro 29aparecen las proyecciones de prima de equi-librio, es decir, la tasa de cotización sobre elsalario que garantizaría el equilibrio finan-ciero del programa hasta el año respectivo.Para un periodo determinado, el equilibrioestá definido por la igualdad de los ingresostotales con los gastos totales; los ingresos secomponen de cuotas sobre los salarios más

los intereses de la reserva, los que conjun-tamente deben ser suficientes para cubrirlos gastos totales (costo) durante todo el pe-riodo de equilibrio. La prima actual del 4.5%para IVS garantiza un periodo de equilibriopor 8 años más, a partir de 1995, es decir,hasta el año 2003. En este año, la diferen-cia entre el costo anual y la prima de equili-brio (5.2-4.5 = 0.7) se cubre con intereses dela reserva, pero ya para el año 2009 seríanecesario subir la prima para mantener elequilibrio (pasando a otro escalón de prima).

E. Revisión Actuarial 1997 por elEquipo de la Fundación FriedrichEbert

Como parte de la propuesta de laFundación Friedrich Ebert se aporta unarevisión actuarial del programa IVS delIGSS, con base en la evaluación realizadapor el Departamento Actuarial del IGSS en1996 con información hasta el año 1995, yrevisiones y ajustes importantes hechas porel equipo de la Fundación Friedrich Ebert.

1. Resumen de las Bases Técnicas

La revisión actuarial partió de lasbases técnicas utilizadas por el Departa-mento Actuarial del IGSS en 1996, encuanto a información financiera y demográ-fica inicial, tablas biométricas y parámetrosprogramáticos. Las hipótesis económicasfueron revisadas, introduciendo algunosajustes que técnicamente se consideraronpertinentes. Se utilizó información adicionalde los Anuarios Estadísticos y datos sumi-nistrados directamente por el IGSS. En lasección XV (Anexo) aparece el contenido delas tablas para las que se introdujeron mo-dificaciones. El detalle de las bases técnicasutilizadas (datos iniciales) aparece en losdocumentos del IGSS 1996c y 1996d. Lasbases estadísticas del modelo de proyeccio-nes utilizado, comprenden información sobrelos tres aspectos siguientes:


a. Poblaciones y gastos iniciales:

• Población inicial de activos cotizantes, porsexo y edad

• Volumen inicial de nuevas generaciones deactivos, por sexo y edad

• Poblaciones iniciales de pensionados porvejez, invalidez y viudez, por sexo y edad.

• Población inicial de huérfanos, por edad

• Gastos iniciales en pensiones, por riesgo(invalidez, vejez, sobrevivencia), sexo yedad

b. Parámetros biométricos:

• Tasas de mortalidad de activos, jubilados,inválidos y viudas, por sexo y edad

• Tasas de mortalidad de huérfanos, poredad

• Tasas de entrada a la invalidez, por sexo yedad

• Tasas de entrada a la jubilación

• Tasa de segundas nupcias aplicable a viu-das

• Proporción de casados(as), por edad

• Matriz de edades correlativas y de propor-ción de viudas por activo, por edad

• Tasas de nupcialidad de huérfanos, poredad

• Tasas de abandono de estudios de huérfa-nos, por edad

• Promedio de hijos por asegurado, por sexoy edad (activos)

• Tasas de crecimiento anual de nuevas ge-neraciones, por sexo y edad

c. Parámetros financieros, económicos yreglamentarios:

• Tasa de crecimiento anual de los salarios,general

• Tasa de revalorización anual de pensiones,general

• Cuantías básicas de pensión por vejez, in-validez, viudez y orfandad

• Requisito de número de cotizaciones

• Antigüedad por edad (años cotizados)

• Factor anual de mejora por antigüedad

2. Calibración e Hipótesis de Proyección

El modelo de proyecciones fue calibra-do para reproducir las cifras demográficas yfinancieras del año de arranque de la proyec-ción (1995); se consideraron, además, las ci-fras recientes de operación del programa. Porotra parte, se consideran las siguientes hipó-tesis de proyección y ajustes a las bases es-tadísticas:

• Las bases biométricas de mortalidad, paralas distintas subpoblaciones, se mantienenconstantes para todo el período de proyec-ción, y corresponden a las utilizadas en lasproyecciones del IGSS.

• La mortalidad de jubilados y viudas se su-pone igual que la de los activos cotizantes.

• Las tasas de entrada a la invalidez jubila-ción, así como los parámetros de nupciali-dad y orfandad, fueron ajustados para ca-librar las cifras demográficas en el año ini-cial de la proyección. Es decir, las tablasutilizadas en las proyecciones del Depar-tamento del IGSS fueron modificadas, aun-que en forma leve.

• Las distribuciones iniciales de gasto enpensiones y salarios, por sexo y edad, fue-ron ajustadas, para reproducir la informa-ción del estado de ingresos y gastos del añoinicial de proyección. Sin embargo, se con-servaron las estructuras relativas inicialesutilizadas en las proyecciones del Depar-tamento Actuarial del IGSS.

• El tamaño de las nuevas generaciones ini-ciales, por sexo, se estableció según la ex-periencia 1994-1995; no se cuenta con in-


formación sobre su estructura relativa poredad, por lo que se utilizó la distribuciónrelativa observada recientemente en el Se-guro IVM de Costa Rica.1

• Las hipótesis de cobertura estuvieron sus-tentadas en proyecciones de población na-cional realizadas por Naciones Unidas, hi-pótesis media, y considerando una tasa departicipación en la actividad económicaconstante, igual a la observada en 1995(29.9%). Las hipótesis incluyen un índicede afiliación de la fuerza de trabajo de 23%para el año inicial de la proyección y de32% a 35% hacia el año 2025. En nuestraopinión, estas hipótesis se consideran pe-simistas, pero fueron establecidas por dosrazones: (a) generan un volumen de pobla-ción afiliada similar al de las proyeccioneselaboradas por el Departamento Actuarialdel IGSS, lo que permite la comparabilidadde los resultados con esas proyecciones, y(b) las proyecciones obtenidas reflejan unaposición futura que indica un techo sufi-cientemente elevado para los costos, queen el peor de los casos se asimilaría a lasituación esperada en el muy largo plazo.

• Se elaboró una tabla de antigüedad (añoscotizados) según edad, dado que el IGSS nodispone de dicha información (ni apareceen los estudios actuariales publicados poresa entidad). A partir del año 2020 se su-pone una edad de ingreso medio al régimende 22 años y una densidad de cotizacióndel 70%. Para el año inicial de la proyec-ción, en el grupo de edades de 20 a 39años, se supuso una edad de ingreso de 22años y una densidad del 70%; para el gru-po mayor de 39 años se establecieron los

1 Los sistemas estadísticos del IGSS no permiten obtener estainformación; además, los documentos que contienen proyec-ciones efectuadas por el IGSS, no suministran esta información.Por otra parte, el uso de una distribución de un programa simi-lar se considera razonable, porque los resultados demográficosde las proyecciones están más en función de las hipótesiscrecimiento de las nuevas generaciones que de su estructura.Pruebas utilizando una distribución uniforme no dieron resulta-dos significativamente diferentes.

siguientes puntos de referencia: a la edadde 40 años, edad de ingreso 22 años, y12.6 años de cotización; a la edad de 60años, edad media de ingreso de 35 años, y17.5 años de cotización; a la edad de 65años, edad media de ingreso de 39 años y18.2 años de cotización. Posteriormente, seutilizaron procedimientos de interpolación,para completar las tasas, por edades y en-tre años de proyección.

• En todos los casos, se tomó en cuenta elaño en que inició sus operaciones el Pro-grama y la experiencia de otros programasde pensiones de la región centroamericana.

• Se supone un crecimiento del salario realdel 1% anual, para todo el período de laproyección.

• Se supone un rendimiento de la reserva del3% anual.

• Se supone que los montos de las pensionesen curso de pago se incrementan en igualforma que la inflación.

• Se supone una tasa de inflación nula, porlo que todos los resultados financieros es-tán en valores reales, en Quetzales de1995.

• Las cuantías nominales de pensión fueronajustadas, para corregirlas por inflación,con base en una tasa de crecimiento de losprecios igual al 10.8%, según la experien-cia de los últimos cinco años. Como re-sultado, los montos base de pensión que-daron en los siguientes valores: 43% paravejez e invalidez, 50% para viudez (sobre lapensión vigente o correspondiente) y 25%para orfandad. La mejora adicional por ca-da año de cotización también se ajustó, aun valor de 0.86 por año, en vez del valornominal de 1%.


3. Resultados

Los resultados de las proyeccionesdeben interpretarse como indicativos de lasituación esperada si se cumplen las hipótesisestablecidas, más que como pronósticos deflujos financieros. Se presentan los resultadosde las proyecciones hasta el año 2025, aun-que la simulación incluyó un período queabarca hasta el año 2050. Se aporta informa-ción más allá del año 2025, para ilustrar po-sibles tendencias de muy largo plazo.

Como se muestra en el cuadro 30, larelación activos/pensionados bajaría a lo lar-go de la proyección, pasando de 8.5 en 1995 a5.1 en el año 2025. Las proyecciones más alláde ese año indican una reducción paulatinade dicha relación, hasta alcanzar un valor de2.6 en el año 2050.

Las cifras proyectadas de gastos ycostos sobre la planilla se presentan en el

cuadro 31. Como resultado importante, decumplirse las hipótesis establecidas, el costoproyectado sobre la planilla se mantendrá enun nivel inferior al nivel de la prima actual

(4.5%), aproximadamente hasta el año 2013,de manera que sumando los ingresos por inte-reses de la reserva en equilibrio se prolongamás allá de ese año. Hacia el año 2025, elcosto habría crecido hasta el 6.3%, represen-tando un incremento en relación con el nivelactual del 70%.

En el largo plazo, nuestras proyeccio-nes se asemejan a las elaboradas por el De-partamento Actuarial del IGSS, aunque no enel corto y mediano plazo. Las proyecciones delIGSS arrojan un costo sobre la planilla máselevado que el de nuestras proyecciones; porejemplo, para el año 2010 el costo proyectadopor el IGSS es de 6.5%, mientras que ennuestras proyecciones el costo es de 4.2%para ese mismo año. Existen, por lo tanto,entre ambas proyecciones existen diferenciasde magnitud importantes, especialmente en elcorto y mediano plazo, aunque muy similaresen tendencia a largo plazo; dichas diferenciasse explican básicamente porque en las pro-

yecciones nuestras se han modificado las hi-pótesis de proyección que utilizó el IGSS. Co-mo se describió en el acápite C de esta sec-ción, la experiencia de los últimos cinco años

CUADRO 30

RESUMEN DE PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS

Variable 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Activos Cotizantes 742,448 939,522 1,176,921 1,419,661 1,655,698 1,880,964 2,089,705

Pensionados: 87,750 120,692 153,021 190,968 247,410 320,601 408,721

Inválidos 9,711 12,666 16,818 22,448 29,555 38,273 48,968

Jubilados 33,930 39,307 43,870 53,648 71,394 95,645 124,852

Viudas 20,933 30,450 40,606 52,621 67,212 85,766 109,268

Huérfanos 23,176 38,270 51,727 62,252 79,249 100,917 125,633

Activos/Pensionados 8,5 7,8 7,7 7,4 6,7 5,9 5,1


indica que en la práctica el costo de IVS se hamantenido estable, incluso con tendencia a labaja, por lo que se considera poco plausibleque pudiera aumentar en un punto porcen-tual durante los próximos cinco años, tal ycomo resulta en las proyecciones del IGSSelaboradas en 1996 (cuadro 29).

El programa IVS tiene actualmenteuna posición financiera relativamente holga-da. De acuerdo con las proyecciones que apa-recen en el cuadro 32, con la prima actual del4.5% el Programa sería capaz de mantenerequilibrado el Programa hasta el año 2017

aproximadamente; en ese año, el “superávit”de operación es de Q15 millones, pero ya en el2018 aparecería un “déficit” de Q19 millones(véanse las cifras en negrilla en el cuadro 32).Por lo tanto, a partir del 2018 sería precisoelevar las primas para pasar a otro escalón deequilibrio y evitar que se consuma el principal

de la reserva.

Las proyecciones indican que el nivel dereservas sería creciente durante un periodosuficientemente largo (hasta el año 2017),pero la relación reservas/gastos se deterio-

CUADRO 32

PROYECCIONES FINANCIERAS CON UNA PRIMA DEL 4.5%: 1995-2025(millones de Q de 1995)

Ingresos

Año Gastostotales

Cuotas Intereses Total Superávit(Déficit)

Reserva final Reserva/costos (%)

1995 276 341 208 549 273 1,426 5.2

1996 300 360 44 404 104 1,530 5.1

1997 326 382 47 429 103 1,633 5.0

1998 351 407 50 457 106 1,738 4.9

1999 376 434 53 487 110 1,849 4.9

2000 402 461 56 517 115 1,964 4.9

2005 545 615 76 691 145 2,631 4.8

2010 743 791 98 889 146 3,386 4.6

2015 1,023 979 115 1,094 71 3,930 3.82017 1,160 1,057 118 1,175 15 3,991 3.4

2020 1,393 1,176 114 1,290 -103 3,809 2.7

2025 1,935 1,376 73 1,449 -485 2,217 1.1

FUENTE: Proyecciones del equipo de la Fundación Friedrich Ebert.

CUADRO 31

PROYECCIÓN DE GASTOS Y COSTOS SOBRE LA PLANILLA: 1996-2025(en millones de Q de 1995)

Año Masa Gastos en pensiones Otros Gasto total Costos (%)salarial Jubil. Inv. Viud. y

Huérf.Padres Total gastos

1996 8,008 146 29 60 10 246 55 300 3.7

2000 10,243 185 48 100 15 347 55 402 3.9

2005 13,667 233 79 157 21 491 55 545 4.0

2010 17,581 315 121 223 29 688 55 743 4.2

2015 21,751 449 176 303 41 968 55 1,023 4.7

2020 26,131 636 244 401 57 1,339 55 1,393 5.3

2025 30,587 918 342 540 79 1,880 55 1,935 6.3

FUENTE: Proyecciones del equipo de la Fundación Friedrich Ebert.


raría paulatinamente, situación a la que esconveniente prestar la debida atención, con elfin de mantener la reserva en un nivel quepermita financiar la mayor proporción posibledel gasto.

Por la naturaleza del sistema financie-ro de prima escalonada, éste conlleva a tra-bajar con una reserva relativamente baja,cuyos rendimientos no juegan un papel muyimportante en el financiamiento de prestacio-nes corrientes. Por lo tanto, en el largo plazola mayor parte de los costos proyectados de-berá ser cubierta mediante contribucionessobre la planilla, y sólo una pequeña parte através de intereses de la reserva; es decir, loscostos proyectados a largo plazo dan una ideabastante aproximada del nivel de cotizaciónsobre el salario (prima) que habría que esta-blecer para financiar el Programa IVS.

En una perspectiva de planificación amás largo plazo el tema central es el de lasostenibilidad económica, en términos de ni-veles de costos que estén al alcance del país,más que el equilibrio financiero. Las proyec-

ciones realizadas permiten observar tenden-cias de costos hasta el 2050, año en el cual elcosto proyectado llega al 14.5% de la planilla.

Estos resultados de largo plazo cobranmayor interés ante la posibilidad de establecerun segundo pilar de pensiones, con financia-miento adicional al del programa IVS, puesdentro de un horizonte de planificación delargo plazo, habría que decidir sobre el nivelmáximo de recursos que la comunidad Gua-temalteca estaría dispuesta a destinar a losprogramas de protección económica.

Es muy importante tener claro que, envirtud del problema del envejecimiento demo-gráfico, la problemática de largo plazo pre-senta un reto importante, cualquiera que seael esquema de financiamiento que se adopte,incluyendo la alternativa de la capitalizaciónplena e individual. Lo evidente es que cuantomayor sea el nivel de capitalización que selogre, ya sea colectiva o individual, mayor serála proporción del gasto que se podrá financiarpor esta vía, y menor será la prima requeridaen el largo plazo.


X. CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO

En esta sección se resumen las ca-racterísticas esenciales, problemas y reco-mendaciones principales del diagnóstico.

A. Estructura Organizativa Actual

La estructura organizativa de la segu-ridad social en Guatemala está afectada porcierto grado de multiplicidad de entes gesto-res aunque en menor nivel que en algunosotros países de la región. Las dos principalesinstituciones son: (1) el IGSS que administratres programas: EM, A (estos dos combinadosen la mitad de los departamentos como EMA)e IVS; y (2) el MSPAS que está a cargo delsistema público de salud. Existen, sin embar-go, grupos de la población que están exclui-dos de ambos sistemas: los funcionarios yempleados públicos (en IVS), las fuerzas ar-madas (en todos los programas) y otros gru-pos más pequeños (principalmente en IVS).Otras instituciones públicas tienen a su car-go: el agua potable y el alcantarillado, la pro-tección del ambiente, y la asistencia social. Elsector privado es pequeño pero en proceso deexpansión, tanto el lucrativo como el no lu-crativo (ONGs, fundaciones privadas). La re-forma de la seguridad social debería de unifi-car la administración y uniformar las presta-ciones y condiciones de acceso de los gruposindependientes del IGSS (eliminando susprivilegios), así como hacer efectiva la inte-gración de los servicios de salud, eliminandola duplicación de servicios entre el IGSS y elMSPAS, a fin de extender la cobertura y me-jorar el uso de la capacidad instalada.

B. Cobertura Poblacional

La cobertura legal del IGSS se limitabásicamente al sector asalariado permanenteformal, por lo que excluye a la gran mayoríade la PEA; además otorga protección sólo a

los hijos menores de cinco años con lo quetambién excluye al grueso de la poblacióndependiente del asegurado. Los programasIVS y A se extienden a todos los departa-mentos del país, pero el programa EM sólo seaplica a 10 de los 22 departamentos. La co-bertura de la población total del IGSS era de16.3% en 1995 y la de la PEA era de 27%(ambas ordenándose en 14to. lugar en la re-gión). Otras instituciones de seguridad socialindependientes del IGSS podrían añadir unpunto porcentual a la cobertura nacional. Enel sector de salud se ha estimado que, com-binando al IGSS, el MSPAS y el sector privadolucrativo, la cobertura total de la población esde aproximadamente el 58%. Ambos cálculosglobales de cobertura están sobrestimadosdebido a la falta de actualización del registrode afiliados del IGSS, así como a los traslapesentre el IGSS, el MSPAS y el sector privado desalud. En 1995, la cobertura de la poblacióntotal y de la PEA por el IGSS era inferior a losmáximos históricos registrados en el deceniode los 80 y se encontraba estancada en laprimera mitad del decenio actual. A más dehaber una cobertura baja y estancada, lamisma es muy desigual e inequitativa: el ran-go de cobertura entre los departamentos vade 4% a 78% (asociado positivamente con elnivel de urbanización, trabajo asalariado ydesarrollo de los mismos); el rango entre lasramas económicas de la PEA fluctúa entre12% (agricultura) y 100% (sector público,electricidad, gas y agua), relacionado con elgrado de formalidad de la fuerza laboral; elrango por tipo de ocupación oscila entre 60%(en el sector asalariado permanente formal) ycero en el sector informal (cuenta propia, fa-miliares no remunerados, etc.); y la propor-ción de hombres asegurados es 2.5 vecesmayor que la de las mujeres. En cuanto a ladistribución etárea, un aspecto positivo (en


financiamiento y costos de atención de salud)es la juventud de los asegurados del IGSS,pero a medida que la población envejezca seirán desvaneciendo estas ventajas actuales;un aspecto negativo es la considerable exclu-sión de menores entre 5 y 18 años. El princi-pal problema que confronta la seguridad so-cial guatemalteca es que alrededor de la mi-tad de su población carece de atención desalud y dos terceras partes de su fuerza labo-ral no está cubierta en IVS. Por lo tanto,cualquiera que sea el tipo de reforma que seadopte en el futuro, la misma debe dar prio-ridad a la extensión de la cobertura. El análi-sis del modelo de atención de Escuintla (ba-sado en tres evaluaciones) demuestra que elmismo ha tenido un impacto muy positivo enla mejora de la situación de salud, que esviable financieramente y que es reproduciblesiempre que se implementen las correccionesrecomendadas en las evaluaciones.

C. Prestaciones

Las prestaciones y condiciones deacceso en IVS son algo más flexibles que elpromedio de la región, y la edad de retiro porvejez se redujo en 1988 de 65 a 60 años. En1996, el promedio de vida de un jubilado eran78 años. El programa de accidentes confrontaproblemas como el muy fácil acceso y la si-mulación. Las condiciones de acceso en EM ysubsidios son promedio en la región pero hayalgunas excepcionales, como el tratamientoen el extranjero, que no sólo son costosassino, además, inequitativas en su concesión.Dentro del programa IVS del IGSS, las condi-ciones de acceso son uniformes para todoslos asegurados, excepto para los empleadosde la institución que tienen un plan especial.Los sistemas independientes de pensionescomo los funcionarios públicos (CPE), lasfuerzas armadas y otros pequeños grupos,tienen prestaciones y condiciones de accesomucho más generosas que las del IGSS. En elprograma EM hay 12 de 22 departamentos

no cubiertos y estos últimos tienen los servi-cios peores; las diferencias extremas entredepartamentos son: de 85.9 a 5.9 en médicosy de 6.7 a 0.6 en camas hospitalarias. Losrecursos del IGSS por población afiliada sonmuy superiores a los niveles nacionales encuanto a médicos y camas hospitalarias, locual indica la insuficiencia de los recursos delMSPAS. El porcentaje del gasto en prestacio-nes asignado a EM disminuyó de 94% a 70%en 1980-95 (la parte correspondiente a aten-ción médica cayó de 68% a 55%), mientrasque el gasto en IVS creció de 5% a 30%; amedida que madure el programa de IVS, au-mentará su proporción en el gasto. La pen-sión real promedio cayó un 40% en 1980-1991 debido a la altísima inflación y, a pesarde su posterior recuperación, en 1995 estaba22% por debajo de su nivel de 1980. Unaventaja del IGSS con respecto a muchos paí-ses latinoamericanos, es la separación de losfondos por programas y el hecho que no hahabido transferencias de IVS a EM. Los indi-cadores de recursos de salud en Guatemalaestán entre los más bajos de la región: en el16to lugar entre 20 países en cuanto a camashospitalarias, y el 17to. lugar en cuanto amédicos. En el gasto público de salud en re-lación al PIB, Guatemala se coloca en el 16tolugar. La distribución de dicho gasto, favoreceal IGSS sobre el MSPAS y abrumadoramentea la medicina curativa sobre la preventiva, yno da prioridad a las principales causas demuerte y morbilidad. El 45% de éstas son por"enfermedades del subdesarrollo" y otro 42%es por causas no especificadas, dejando sólo13% por "enfermedades del desarrollo." Losindicadores sanitarios nacionales mejoraronnotablemente en 1970-95 pero, aún así, en1995 Guatemala se ordenaba en 18vo lugaren la región en esperanza de vida, y en 14to.en mortalidad infantil. Hubo una reducciónnotable en 9 de las 10 causas principales demorbilidad a nivel nacional en 1989-93, perolas enfermedades respiratorias y diarréicasagudas continúan siendo las dos primeras y


tienen tasas altas a nivel regional. Pero di-chas tasas son muchísimo más bajas entrelos cubiertos por el IGSS, reflejando los mejo-res niveles de vida de estos. Una reforma dela seguridad social guatemalteca deberíauniformar las condiciones legales de accesoen cuanto a pensiones (reevaluar la edad deretiro y otras condiciones por vejez), endure-cer un tanto las condiciones de acceso enEMA, eliminar las simulaciones en acciden-tes, y reasignar los recursos de salud dandoprioridad al MSPAS, a las “enfermedades delsubdesarrollo”, a la atención primaria, y a lamayoría de la población (que es pobre y sufreuna alta incidencia de enfermedad). Esto ten-dría un impacto notable en la reducción de lamortalidad infantil, el aumento de la esperan-za de vida, y la erradicación/reducción de las“enfermedades del subdesarrollo”.

D. Financiamiento

Legalmente, el IGSS debe financiarsecon contribuciones de empleadores (inclu-yendo el Estado-patrono), trabajadores ase-gurados y el Estado como tercera parte, asícomo el producto de la inversión de las reser-vas. Las contribuciones no se han cambiadodesde que se establecieron los programas delIGSS. Pero el Estado nunca ha pagado suaporte como tercera parte, ni tampoco sucontribución como empleador durante todo eltiempo. La contribución total legal del 17.5%coloca a Guatemala en el 14to. lugar de laregión, en una posición igual a la de su co-bertura poblacional total. Sin embargo, si seajusta dicha contribución (para eliminar el3% que no paga el Estado) se reduciría a14.5% y sería una de las tres más bajas de laregión (o la más baja, si se hace comparablecon los programas que se financian con lamisma contribución en otros países). La deu-da nominal del Estado y de los empleadoresprivados aumentó casi diez veces en 1980-1995, y en el último año equivalió a 179% delingreso del IGSS y a 123% de su reserva (si

no hubiese habido deuda, la reserva del IGSSsería hoy más del doble). El Estado es res-ponsable del 76% de dicha deuda y el sectorprivado del restante 24%. Pero la deuda no-minal total es superior debido a que no inclu-ye: los recargos e intereses, la evasión patro-nal privada, la subdeclaración de empleadosy salarios, y la exoneración de pagos a bonospor aumentos de salarios y a la contribuciónpatronal de las universidades. Cuando sedeflaciona la deuda ésta se reduce en 1995 aun 12% de la deuda nominal, por causa de laalta inflación en los 80 y principios de los 90;además, los recargos del IGSS son inferioresa los intereses del mercado; por todo ello, losdeudores tienen un estímulo para demorarsus pagos pues lo hacen (si alguna vez pagan)con moneda devaluada y una ganancia. Ladeuda es el problema financiero más serio delIGSS y el Estado ha sido el principal respon-sable. La inversión nominal de las reservasdel IGSS aumentó casi 14 veces en 1980-1995 y, proporcionalmente, fue la únicafuente creciente del ingreso del IGSS. En1995 la inversión equivalió a 146% de losingresos del IGSS y al 2.3% del PIB. Pero elrendimiento real anual de la inversión fuenegativo en el período, promediando -3.8%.Una de las causas de esto fue la alta infla-ción, pero otra razón fue que, en 1986-1991,el Estado forzó al IGSS a que todas sus inver-siones se depositaran en el Banco de Guate-mala, (y se colocaran en bonos de la Tesore-ría) el cual no indexó el principal y pagó inte-reses por debajo de los del mercado. Así puesel Estado no cumplió con su aporte comoempleador y como tercera parte al IGSS y usólas reservas de éste para obtener crédito ba-rato, contribuyendo doblemente (a más de lainflación) a la reducción de la reserva real delIGSS. En 1992-1995, el Banco de Guatemalapagó intereses superiores a los del mercadopor la inversión del IGSS, lo cual (unido a lareducción de la inflación) generó una tasareal positiva en los dos últimos años. Pero94% del total de la inversión sigue concentra-


da en el Banco de Guatemala y ni éste ni labanca privada pueden absorber la crecienteinversión del IGSS. La Bolsa de Valores niestá regulada ni fiscalizada por el Estado porlo que es una fuente riesgosa de inversión.Así que el IGSS confronta una falta de ins-trumentos rentables para su inversión. Elpresupuesto nominal per capita del MSPASaumentó más de cuatro veces en 1980-1994pero cayó a la mitad en términos reales, deforma que el MSPAS ni ha podido mantenerla calidad de la atención ni extender su co-bertura poblacional efectiva. El gasto delIGSS en EMA por asegurado era cuatro vecesmayor que el del MSPAS por población cu-bierta; peor aún, este último tiene a su cargola medicina preventiva y la población máspobre que sufre una incidencia de enferme-dad mayor que la cubierta por el IGSS. Unareforma de la seguridad social debería obligaral Estado a cumplir con sus obligaciones fi-nancieras y llegar a convenios de pago facti-bles por la deuda con el IGSS. La inversiónrentable del IGSS requiere la disponibilidadde instrumentos alternativos con rendimien-tos reales positivos, a ese efecto el Estadodebe regular y supervisar el mercado de valo-res, crear una unidad monetaria constanteajustada a la inflación y flexibilizar la ley queregula las inversiones del IGSS. La privatiza-ción del IVS requeriría las mismas transfor-maciones para poder funcionar. La enormebrecha en el gasto per capita entre el IGSS yel MSPAS podría reducirse de tres formaspero siempre haciendo efectiva la contribu-ción estatal del 3%: (1) dedicar esta a EMA(como determina la ley), pero asignándola a laextensión de la cobertura del IGSS a la pobla-ción pobre mediante un programa ad hoc quefocalice sus necesidades más urgentes; (2)transfiriendo dicha cotización al MSPAS conel mismo propósito; o (3) integrando los pro-gramas de servicios médicos de ambas insti-tuciones y asignándoles la referida contribu-ción para extender la cobertura.

E. Administración

El gasto administrativo del IGSS comoporcentaje del gasto total aumentó de 20% a23% en 1980-86 y disminuyó a 14% en 1995,aún alto a niveles internacionales y regiona-les. En 1989, Guatemala se colocó en el 8vo.lugar más alto entre 14 países latinoamerica-nos sobre los que había información, o sea,en un punto por debajo de la media. El grue-so del gasto administrativo va a personal y suremuneración; en 1995 había 10.9 empleadospor 1,000 asegurados activos (una relaciónmuy alta) pero sólo 5.4 por 1,000 aseguradostotales (una relación baja en la región). Losproblemas administrativos del IGSS son: elnombramiento del Gerente y sub-gerentesdirectamente por el Presidente de la Repúbli-ca, los conflictos entre la Gerencia y la JuntaDirectiva, la excesiva concentración de fun-ciones en el Gerente, la alta centralizaciónespecialmente en la capital (donde se en-cuentra 76% del personal total), la contrata-ción de un número considerable (aunquedeclinante) de empleados supernumerarios,la urgencia en mejorar el procesamiento dedatos, la necesidad de establecer la cuentaindividual y la demora en los trámites depensiones. Una reforma de la seguridad so-cial debería reducir el costo administrativo yel personal, distribuir éste de manera másadecuada, descentralizar las funciones, resol-ver los conflictos entre la Gerencia y la JuntaDirectiva dando más poder a ésta, y moderni-zar el procesamiento de datos. En el MSPASse encontraron los siguientes problemas:asignación escasa de recursos especialmentecomparado con el IGSS, inadecuada distribu-ción de dichos recursos (necesidad de poneraún más énfasis a la prevención, la atenciónprimaria, el primer nivel y las “enfermedadesdel subdesarrollo”), acceso efectivo de sólo30% de la población total y pobre calidad deatención a éste, dualidad entre el MSPAS y elIGSS y ausencia de coordinación entre am-bos, falta de liderazgo del MSPAS en el diseño


e implementación de políticas nacionales desalud, excesiva centralización de funciones, ydeficiencias en el procesamiento de la infor-mación. A nivel global, el sector salud mues-tra una gran ineficiencia hospitalario conporcentajes de ocupación de 56% y 61% en elIGSS y el MSPAS respectivamente, y altospromedios de estancia en el IGSS.

F. Equilibrio Financiero y Actuarial

El costo de la seguridad social enGuatemala osciló entre 1.7% y 2.5% del PIBen 1980-1995 y era de 2% en 1995. Basadoen este indicador, Guatemala se colocó en1989 en el 14to. lugar entre 18 de países dela región, empatado con dos de ellos, o seaque su costo es uno de los más bajos. Si seproyectara el costo del IGSS para alcanzar lacobertura universal, tomaría 4.4% del PIB. Elbalance financiero o contable de los dos pro-gramas del IGSS en 1980-1995 muestra su-perávit anual de operación y, también generaun superávit global. Este resultado es aúnmás importante si se toma en cuenta que lascotizaciones de EMA e IVS no se han au-mentado desde que se crearon ambos pro-gramas. El programa EMA utiliza el sistemade financiamiento de Reparto Simple Modifi-cado por lo que tiene una reserva para con-tingencias y la misma se ha usado para laconstrucción de las instalaciones médicas deEMA. El programa IVS utiliza el sistema dePrima Media Escalonada que desarrolla unareserva mas importante por un periodo relati-vamente largo de tiempo. Desde hace 11 añosse han efectuado valuaciones actuarialesanuales de todos los programas del IGSS. Laúltima valuación, realizada en 1995, dio lossiguientes resultados: El programa EMA esta-rá equilibrado hasta el año 2005 por lo queno se requerirá aumentar la cotización actual,a pesar de que el Estado no ha pagado suaporte del 3% y ha cargado al IGSS el costode atención de los jubilados y pensionados delas CPE. Con la prima o cotización actual del

4.5% el programa IVS estararía equilibradohasta el año 2017, o sea, que no se requerirátampoco un aumento de la cotización actual,al menos hasta entonces, siempre que nohaya una modificación de las variables em-pleadas en hacer la proyección; este equili-brio de 40 años (1977-2017) se lograría apesar de que el Estado no ha cumplido consu obligación de financiar el 25% del costode las prestaciones.

Debe destacarse que en 1996 el IGSSrealizó una proyección actuarial del IVS quedio como resultado que, con la prima actual,el programa estaría equilibrado hasta el año2003. Nuestra propia proyección (basada enajustes y modificaciones de las bases técni-cas e hipótesis empleadas por el IGSS) se-ñala que el equilibrio de IVS se prolongaría,con la prima actual, hasta el año 2017.Tanto para IVS como para EMA, se puedeafirmar que la situación financiera es sólida,por lo que el IGSS se encuentra en muchomejor situación que la mayoría de los paísesde la región, especialmente tomando encuenta que la cotización total efectiva delIGSS es una de las tres más bajas (sino lamás baja) y que no se ha aumentado desdeel establecimiento de los programas EMA eIVS. Tres signos negativos que deben tenerseen cuenta en el futuro son: el aumento relati-vamente modesto de la reserva real (aunqueun 66% de incremento con la inflación sufri-da y la intervención estatal es muy positivo),la caída de la relación activo/pasivo (aunqueaun es alta a niveles regionales), y el rendi-miento negativo de la inversión (aunque posi-tivo en 1994-1995, pero enfrentando cre-cientes dificultades para colocarse de unamanera rentable real). En resumen, el IGSSse encuentra por el momento en una situa-ción sólida pero es probable que sus cotiza-ciones tengan que ser aumentadas a comien-zos del nuevo siglo. Para reforzar la situacióndeben introducirse reformas que afiancenfinanciera y actuarialmente el sistema y, so-bre todo, que permitan una extensión de lacobertura poblacional.


G. Cuadro Resumen

El cuadro 33 sintetiza los indicadoresmas importantes de la seguridad socialguatemalteca y ordena al país dentro delcontexto latinoamericano. El diagnósticorealizado en esta primera parte y el cuadro

33 claramente demuestran la necesidad dereformar el sistema y existe un consensonacional sobre este punto. El debate se cen-tra en el tipo adecuado de reforma de la se-guridad social en Guatemala. La segundaparte de este estudio se dedica a ese tema.

CUADRO 33

RESUMEN DE CIFRAS ESTADÍSTICAS CLAVES SOBRE LASEGURIDAD SOCIAL EN GUATEMALA

● Porcentaje de la población total con cobertura del IGSS (1995) 16.3

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en América Latina (20 países, ordenados de mayor a menor cobertura, 1990 - 95) 14

● Porcentaje de la población total con cobertura de salud (IGSS, MSPAS y sector privado lucrativo 1995) 58.3

● Porcentaje de la PEA cubierta por IGSS (1995) 27

● Ibid, ordenamiento de Guatemala (19 países, de mayor a menor, (1994-95) 12

● Costo proyectado de la cobertura universal (80% de la población total) por el IGSS, en EMA, con base al modeloactual, como porcentaje del PIB (1995) 3.2

● Ibid, 80% de la PEA en IVS 0.8

● Relación de cobertura entre la mejor y la peor rama económica de la PEA cubierta (1995) 8.5:1

● Relación de cobertura entre el mejor y peor Depto. cubierto (1995) 20.5:1

● Cotización salarial total (%) en el IGSS: legal y efectiva 17.5 y 14.5

● Ibid, ordenamiento del IGSS en la región (20 países, de mayor a menor, 1990 - 95) legal y efectiva 14 y 18

● Aumentos de cotización requeridos en los programas de IVS y EMA para mantener el equilibrio(en puntos porcentuales, en 1996 - 2003 ó 2010 y 1996-2005) 0

● Deuda del Estado y sector privado al IGSS (millones Q. corrientes 1995) 2,426

● Porcentaje perdido en el valor real de dicha deuda (1980 - 95) -88

● Reservas técnicas combinadas del IGSS (millones Q.,1995) 1,977

● Reservas como porcentaje del PIB (1995) 2.3

● Porcentaje de crecimiento en el valor real de dichas reservas 1980 - 95 65.8

● Rendimiento real anual promedio % de las inversiones del IGSS (1980 - 95) -3.8

● Ibid (1994-1995) 4.8

● Caída porcentual en el valor real de la pensión promedio en el IGSS 1980 - 95 22

● Gastos del IGSS como porcentaje del PIB 1980 y 1995 1 y 1

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en la región (18 países, de mayor a menor, 1989) 14

● Edad general de jubilación en IGSS mujer/hombre 60

● Esperanza de vida a la edad de retiro (60 años), 1996 78.9

● Esperanza de vida al nacer (años 1995) 64.8

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en la región (20 países de mayor a menor 1995) 18

● Mortalidad infantil (por 1,000, 1995) 48.5

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en la región (20 países, de menor a mayor 1993) 14

● Camas de hospital por 1,000 hab. y médicos por 10,000 hab. 1993 - 1995 1.1 y 4.4

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en la región 20 países, de mayor a menor 1985 16 y 17

● Indices de ocupación hospitalaria (%) en IGSS y MSPAS (1995) 56.2 y 61.2

● Promedios de días de estancia en E y A en IGSS (1995) 7.3 y 9

● Gastos administrativos como porcentaje del gasto total en el IGSS (1995) 13.7

● Ibid ordenamiento de Guatemala IGSS en la región 17 países, de mayor a menor (1989) 8

● Relación de empleados por 1,000 asegurados en IGSS (1995) 10.9


XI. MODELOS ALTERNATIVOS DE REFORMAEN AMERICA LATINA

En el decenio del 90 está ocurriendoun movimiento muy fuerte de reforma de laseguridad social en América Latina. La mis-ma está mucho mas avanzada en pensionesque en salud, aunque es aconsejable efec-tuar una reforma global que comprenda am-bos programas. Hasta fines de marzo de1997 nueve países habían introducido re-formas o aprobado leyes de reforma pensio-nal que entrarán en vigor este año.Encuanto a salud, cuatro países han introdu-cido o están en proceso de implantación dereformas importantes. Hoy la pregunta no essi debe o no reformarse la seguridad social (yespecialmente las pensiones) sino que tipode reforma debe seleccionarse .

En esta sección se resumen las prin-cipales reformas de seguridad social (espe-cial-mente pensiones) que han ocurrido enAmérica Latina, se evalúan sus ventajas ydesventajas, y se analiza su aplicabilidad alcaso de Guatemala.

A. La Reforma de la Salud

La atención de salud en América La-tina se ofrece por tres sectores. El sectorpúblico está administrado por el ministeriode salud que usualmente ampara a seg-mentos de la población con menores ingre-sos. El sector de seguro social (programa deenfermedad-maternidad) normalmente cubrea grupos de ingresos medios. Estos dos sec-

tores combinados cubren la gran mayoría dela población y continúan siendo predomi-nantes en la región. El sector privado es elmas pequeño y normalmente protege a gru-pos de ingreso medio-alto y alto, pero se en-cuentra en rápida expansión en muchospaíses. Este sector comprende: institucionessin fines de lucro (ONGs, organizacionesreligiosas y de caridad, comunidades, etc,);instituciones lucrativas (hospitales, clínicasy personal, seguros, planes pre-pago, etc); ypracticantes tradicionales de la medicinaque cobran sumas modestas por sus servi-cios.

Hasta el momento, la región no ofreceejemplo alguno de privatización total o ma-yoritaria de los servicios de salud como ve-remos sucede con las pensiones (sección B).Tres tipos de reforma se han implantado oestán en proceso: (1) continuación de lossectores de seguro social y público (con rela-tiva integración o alta coordinación) pero concolaboración marginal con el sector privado;y (2) programas paralelos o selectivos duales(libertad de escoger servicios entre los secto-res público y privado); y (3) programas se-lectivos múltiples (en que el asegurado pue-de escoger entre numerosos proveedores denaturaleza diferente (ver Mesa-Lago 1994a).

El cuadro 34 resume y compara tresde las reformas de salud mas importantes.


CUADRO 34

CARACTERISTICAS DE LA REFORMA DE SALUD (MODELOS SELECTIVOS) EN TRES PAISES DE AMERICA LATINA: 1996

CARACTERISTICAS CHILE PERU COLOMBIA

A. FECHA

1. Legislación de reforma Constitución 1980. Decretos-Ley de 1979, 1981,etc.

Decreto-Ley, nov. 1996 Constitución de 1991; Leyes 1991, 1993

2. Entra en vigor Mayo 1981 (sistema privado) Dec. 1, 1996 Dic 1994, pero pleno hasta 2000.

B. TIPO DE REFORMA Selectivo dual: público (institucional y libreelección) y privado (ISAPREs)

Selectivo múltiple: público/Ministerio de Salud(MS), Seguro Social (IPSS) y Proveedores Varios(EPs) Selectivo múltiple. Dos regímenes: contributivo

(antiguo seguro social) y

1. Sistema público No se cierra, se reforma; el asegurado (presente yfuturo) escoge entre sistema público y privado

MS; IPSS no se cierra ni se reforma pero ofreceprevención y atención mínima.

subsidiado (resto y pobres). Todos pueden escogeradministradoras (EPS: seguro social, sector públicoempresas privadas y solidarias, cajas decompensación familiar,

2. Sistema privado ISAPREs: corporaciones privadas de giroexclusivo, con o sin fines de lucro. El aseguradopuede cambiarse entre ellas o volver al sistemapúblico.

EPS: entidades prestadoras de servicios (privadas,públicas o mixtas) ofrecen planes complementarios.Empleador puede ofrecer planes de salud a sustrabajadores.

etc.)y proveedores de servicios (IPSS-privados yESE-públicos).

C. COBERTURA Asalariados, jubilados y pensionados (obligatorio);cuenta propia (voluntario). Incluye a familiaresdependientes

MS: no asegurados de bajo ingreso. IPSS:asegurados. Otros: escogen entre IPSS y EPs.

Toda la población (ley 1993). La meta es

% de población

1. Sistema público

2. Sistema privado

3. No cubiertos

1993

65% (+ 4% FFAA)

25%

5% (seguros, mutuales, atención directa)

1994

IPSS 21.8%

MS 48.8%

FFAA 2.0%

Privado 2.4%

No cubiertos 25.0%

alcanzar cobertura universal en año 2000, pero noha ocurrido extensión significativa. Los asegurados(ISS, sector público, FFAA) continúan en lapráctica bajo ese sistema, y la población de bajoingreso y pobre bajo la red pública (decentralizada).A largo plazo la reforma focaliza en los pobres ygrupos vulnerables


CARACTERISTICAS CHILE PERU COLOMBIA

D. CONTRIBUCIONES

(% del salario)

IPSS OSS Reforma

1993-94 No operó 1995-1996

Régimen Régimen

Contributivo Subsidiado

1. Asegurados, Asalariado cuenta propia 7%; (par ambos); se transfiere íntegro al público oal privado; subsidios de acuerdo con el ingreso,exime a indigentes; 3% a 4% por paquete adicionalen ISAPRE

3% 8% No

9% 9% 9%

4% más “Cotización subsidiada”

1% (solidaridad exención a pobres)

2. Empleador No 6% 1% 9% 8% ---

3. Estado Cubre déficit del público 1% (no paga) No No No Asignaciónpresu- puesto,impuestos.

4. Total 7% (sin aporte fiscal) 9% 9% 9% 13% ---

E. PRESTACIONES

1. Sistema público Medicina preventiva, fomento a salud, medicinacurativa, subsidios incapacidad laboral

MS: integral. IPSS: preventiva, riesgosprofesionales, subsidios, plan mínimo de atención. Plan Obligatorio de Salud: preventiva, fomento

salud, riesgos catastróficos. En 2000, igual paratodos; en la transición sólo

2. Sistema privado Igual excepto preventiva y fomento salud; paquetede prestaciones adicional opcional

Paquetes de salud iguales o mejores al mínimo; co-pagos de 2% (ambulatoria) y 10% (hospitalaria)

se otorga a subsi-diados la atención a primer nivel.Paquete adicional mediante pago extra

F. ADMINISTRACION

1. Sistema público FONASA a cargo de financiamiento; SNSS proveeservicios por 27 unidades regionales; supervisadopor MS

MS e IPSS tienen sus propias administraciones El MS administra el sistema a través del ConsejoNacional de Seguridad Social en Salud y un Fondode Solidaridad y Garantía (mecanismo decompensación)

2. Sistema privado Servicios directos o contratados Servicios directos o contratados

No administradoras 35 (1993) n.d. n.d.

Capital mínimo US $123,500 (1995) n.d. n.d.

Cambios Después de un año Libre entre EPS Libre

Supervisión Superintendencia ISAPREs Superintendencia EPS Superintendencia del MS

Fuentes: Legislación; Chile: Cartin 1993; Perú: “Ley de Modernización...” 1996; Colombia: La Forgia 1997.


1. Integración Público-Seguro Social yColaboración Marginal con el SectorPrivado

En Costa Rica, los sectores de segurosocial (CCSS) y público han integrado susinstalaciones hospitalarias y parte de losservicios de salud desde el decenio de 1970:todos los hospitales son administrados por laCCSS, mientras que el ministerio de saludofrece medicina preventiva y atención prima-ria de salud para grupos urbanos y ruralesmarginados. A partir de los años 80, la CCSSha disminuído el costo de sus servicios desalud del primer nivel, incrementado su efi-ciencia y mejorado la calidad de dichos servi-cios, a través de cinco programas de colabo-ración con el sector privado: (a) médico deempresa (ésta contrata y paga a un médico,le proporciona una oficina y enfermera,mientras que la CCSS proporciona serviciosde laboratorio, diagnóstico y medicinas); (b)medicina mixta (el asegurado elige un médicoenrolado en el programa y le paga sus servi-cios, mientras que la CCSS suministra losservicios de apoyo); (c) capitación (los asegu-rados en la CCSS eligen y pagan a un médicoy éste recibe un pago mensual por cada pa-ciente que tiene); (d) programa administradopor una cooperativa u organización autoges-tionaria (mediante un contrato suscrito conla CCSS y el ministerio); y (e) contratos de laCCSS con farmacias privadas (para dismi-nuir retrasos en la entrega de medicinas yreducir gastos de operación). Estos servicioscubren aproximadamente una quinta partede los asegurados de la CCSS y se reportaque han reducido los costos y aumentado lacalidad. En la primera mitad de los 90, sediseñó y aprobó una ley de reforma integralde salud, con descentralización al nivel localy mayor participación de comunidades y elsector privado; el sistema está siendo ac-tualmente implantado.

2. Programas Paralelos o SelectivosDuales: Chile y Perú

En 1981 Chile reformó su sistema desalud permitiendo que los asegurados elijanentre el programa público y de seguro social(integrados) y el programa privado pre-pago(administrado por ISAPREs). Los trabajado-res dependintes están cubiertos de maneraobligatoria y los independientes de formavoluntaria. El sistema público no se cierra ylos asegurados (presentes y futuros) puedencambiarse entre aquél y el privado, y mudar-se de ISAPREs despues de un año de afilia-ción en una de ellas. La contribución salarialdel 7% que paga exclusivamente el asegura-do (se suprimió la del empleador) se abonaya sea al sistema público o al privado. Elsistema público tiene dos instituciones prin-cipales: FONASA que está a cargo de las fi-nanzas, y el Sistema Nacional de Servicios deSalud (SNSS) que provee la atención preven-tiva, curativa y promocional (a traves de 27unidades regionales); el Estado cubre cual-quier deficit que resulte en este sistema. Lospobres cubiertos en el sistema público sonexentos de pago y el Estado subsidia al restode acuerdo con su ingreso (a menor ingresomayor subsidio). Los asegurados en el públi-co pueden escoger entre el régimen de libreelección o el institucional (SNSS). Los asegu-rados inscritos en las ISAPREs deben añadirun co-pago (entre 3% y 4% extra) que finan-cie el paquete de prestaciones ofrecidas, elcual debe ser al menos igual y usualmentemejor que el provisto por el sector público.Las ISAPREs, sin embargo, no ofrecen servi-cios sanitarios de promoción, ni preventivosni de emergencia (por lo cual están subsidia-das por el sector público) y, además, selec-cionaban a los asegurados por su grado deriesgo. En 1993, el 65% de la población esta-ba cubierta por el sector público, el 25% porISAPREs, el 4% por las fuerzas armadas


y la policía y el 5% de forma directa o porseguro comercial o mutuales (en 1996, 29%estaba cubierto por ISAPREs). A medida queel sector privado se ha expandido, los gruposde menor ingreso se han quedado en el sis-tema público, mientras que los de ingresomedio-alto y alto se han pasado al sectorprivado. Esto ha provocado un traspaso no-table de recursos del sector público al priva-do y el consiguiente deterioro del primero.Los asegurados de ISAPREs pueden pagar alproveedor de los servicios y recibir el reem-bolso de aquéllas según la tarifa acordada,adquirir boletas de ISAPREs para pagar conellas al proveedor el cual a su vez recibe elreembolso de aquéllas, o acudir a serviciosdirectos de instalaciones propias de unaISAPRE. El número de ISAPREs se incre-mentó rapidamente y llegó a 35 en 1993 y lasseis mayores abarcan a tres cuartas partesde los asegurados; los costos de administra-ción disminuyeron del 40% al 19% en losprimeros 10 años del sistema, y parece habermas competencia en el sector privado de sa-lud que en el de pensiones. En la primeramitad del decenio actual se introujeron unaserie de medidas correctivas: se creó unaSuperintendencia de ISAPREs para regular ysupervisar a éstas; se prohibió la discrimina-ción de riesgos; y se asignaron mas recursosal sector público a fin de mejorar las instala-ciones, aumentar el personal y los servicios.A pesar de tener la expansión mayor y masrápida en la región, así como 16 años de ope-ración, el sector de salud privado chilenocubre apenas al 30% de la población (Cartín1997).

En Perú se aprobó un decreto-ley en1991 que seguía el modelo chileno permi-tiendo elegir entre el seguro social (IPSS) yuna especie de ISAPRE (abreviadas comoOSS); esta opción de cambio entre los dossistemas y entre las OSS siempre seguiríaabierta. Como en Chile (y en Perú antes deesta reforma), la cobertura de los trabajado-

res dependientes sería obligatoria y la de losindependientes voluntaria. El Ministerio deSalud no se integró con el seguro social(IPSS) como en Chile, y seguiría cubriendo ala población no asegurada y sin recursos. Niel Ministerio ni el IPSS fueron reformados,pero había una división de funciones: el Mi-nisterio a cargo de la medicina preventiva,primaria básica, curativa y control de algu-nas enfermedades; el IPSS a cargo de medi-cina curativa para sus asegurados (y las co-rrespondientes prestaciones monetarias; ylas OSS ofrecerían paquetes de medicinacurativa superiores al del IPSS. En 1994,49% de la población estaba cubierta por elMinisterio, 22% por el IPSS, 2% por las fuer-zas armadas, 2% por el sector privado, y el25% restante carecía de protección. Deacuerdo con la reforma, la contribución so-bre el salario era: 8% por el asegurado de-pendiente (aumentado de 3%), 9% por el in-dependiente, 1% por el empleador en "solida-ridad" (reducida del 6%) y nada por el Esta-do. El modelo peruano introducía un ele-mento de solidaridad que no existe en el chi-leno: si el asegurado se pasaba del IPSS auna OSS, parte de su contribución se man-tendría en el IPSS, así como el 1% del em-pleador (para programas de asistencia so-cial), mientras que el resto de la contribucióndel asegurado se transferiría a la OSS. UnaSuperintendencia de OSS (tambien tomadadel modelo chileno) regularía y supervisaríael sistema privado.En 1995 se aprobó unaley que introdujo cambios importantes en lacontribución: se aumentó al 9% al empleadorpero se abolió la contribución del 1% en "so-lidaridad" y se eliminó la del asegurado (estose hizo para compensar por la eliminación dela contribución del empleador en pensiones yel aumento de la contribución del asegurado). En 1996 no se había dictado el reglamentonecesario para implantar la reforma y el sis-tema no estaba en operación. En noviembredel mismo año el gobierno pasó una nuevaley que introdujo cambios importantes: (a) el


IPSS continúa funcionando con sus asegura-dos pero brinda prestaciones básicas que sepueden complementar con otras superioresofrecidas por Entidades Prestadoras de Salud(EPS); (b) el Ministerio continúa cubriendo alos no asegurados con bajos ingresos o po-bres; (c) las EPS pueden ser privadas o pú-blicas, con infraestructura propia o contra-tada, y los empleadores pueden tambienbrindar servicios con planes propios; (d) secrea una Superintendencia de EPS que su-pervisa a éstas y es financiada por ellas; y (e)se mantienen las contribuciones anteriorespero los que se afilien a una EPS deben ha-cer co-pagos extra de 2% por atención am-bulatoria y 10% por atención hospitalaria. Elnuevo sistema se convierte de selectivo dualen selectivo múltiple; no se tiene informaciónsobre si está funcionando o no (MINSA 1995;"Ley de Modernización... 1996).

3. Programas Selectivos Múltiples:Colombia y Argentina

En Colombia, la ley de seguridad so-cial aprobada a fines de 1993 introdujo lareforma de pensiones y de salud; esta últimaexpande considerablemte la libertad de elec-ción del modelo chileno y promueve aunmas la competencia y la descentralización.Se crean dos regímenes generales: contribu-tivo (antiguo seguro socal) y subsidiado (restode la población no asegurada de bajo ingresoy pobres). Toda la población (tanto contribu-tiva como subsidiada) puede escoger libre-mente entre: (a) múltiples agentes adminis-tradores (EPS), que pueden ser organizadospor los seguros sociales, el sector público, lascajas de subsidios familiares y el sector pri-vado; y (b) múltiples entidades prestadorasde servicios organizadas por los sectores deseguro social (ISS), público y privado. Estasinstituciones deben garantizar un plan bási-co de salud que cubra al afiliado y su familiaen cuanto atención preventiva, promoción desalud, primer nivel de atención y riesgos ca-

tastróficos; paquetes adicionales con presta-ciones mejores pueden comprarse con unpago extra. El empleador no sólo continúacontribuyendo sino que se aumenta suaporte (al 8%), tambien se incrementa lacontribución del asegurado (al 4%), mas 1%de solidaridad para financiar parte del siste-ma subsidiado (si éste genera deficit es cu-bierto por el Estado). Se ha creado un Fondode Solidaridad y Garantía para extender lacobertura al sector subsidiado de bajo ingre-so (los pobres están exentos de pago), que sefinancia con el 1% de solidaridad, mas elexcedente de la contribución pagada porgrupos de alto ingreso despues de deducir elcosto del plan básico y la comisión de la EPS.La meta es que para el año 2,000 esté cu-bierta toda la población y que el plan básicosea uniforme para todos (durante la transi-ción los miembros subsidiados sólo recibenatención preventiva y de primer nivel). Elsistema es innovativo pero extremadamentecomplejo y se está demorando su implanta-ción. Existe el peligro que los diversos gruposde la población continúen cubiertos por lasmismas instituciones actuales, por inercia yla complejidad del sistema (La Forgia 1997).

En Argentina, la actual administra-ción dictó una ley en 1993 que reforma elantiguo sistema de "Obras Sociales." Estasson las principales proveedoras de serviciosde salud (dentro de un esquema de segurosocial no centralizado) y se trata de organiza-ciones gremiales que proveen servicios desalud (a diversos niveles) a los miembros delgremio o sindicato correspondiente. Hay grandiversidad de servicios de acuerdo con elpoder económico del sindicato respectivo ylos afiliados no podían cambiar de obra so-cial. La Ley, que comenzó a implantarse en1996 despues de una huelga general contrael gobierno, da libertad a los trabajadorespara seleccionar la obra social que deseen(pagan-do la correspondiente contribución)con lo cual se abre el sistema a la competen-


cia. En el futuro se planea permitir al sectorprivado entrar en el sistema y competir conlas obras sociales por los asegurados (Ber-tranou 1997).

B. La Reforma de las Pensiones: Caracte-rísticas de los Modelos

A fines de marzo de 1997 nueve paí-ses habían implantado reformas en las pen-siones de tipo no estructural o estructural.Reformas no estructurales son aquéllas queintentan mejorar o perfeccionar el programapúblico de pensiones de la seguridad social,haciendo más estrictas sus condiciones deacceso, aumentando las cotizaciones y laeficiencia, reduciendo gastos, etc. Estas pue-den combinarse con un programa de pensio-nes complementarias de carácter voluntarioque se añaden a las pensiones de la seguri-dad social. Reformas estructurales son aque-llas que o bien "cierran" el programa de segu-ridad social y lo sustituyen por un programade capitalización plena e individual (CPI) conadministración privada o múltiple o bienincorporan a este programa como un compo-nente integral de un sistema mixto o bien loestablecen como alternativa creando progra-mas paralelos o selectivos que eliminan elmonopolio de la seguridad social. Costa Ricaintrodujo una reforma no estructural a prin-cipios del decenio actual pero ahora estáconsiderando una reforma estructural. Losocho países que ya han implantado (o estánimplantando este año) reformas de tipo es-tructural son: Argentina, Bolivia, Colombia,Chile, El Salvador, México (que primero pasóuna reforma no estructural), Perú y Uruguay.Basados en dichas reformas se desarrolla latipología siguiente (las fuentes de esta sec-

ción son Mesa-Lago 1994a, 1994b, 1996a,1997).

Reformas No Estructurales:

1. Público Reformado: Costa Rica (1990-95)

2. Público Reformado con Pensión Com-plementaria Obligatoria: México (1991-92; la reforma estructural de 1995-96 seincluye abajo).

3. Adición de Pensiones ComplementariasVoluntarias al Programa Público: Ecua-dor, Guatemala, Uruguay.

Reformas Estructurales:

4. Sustitutivos con Administración Privada:(a) Chile (1979-81), (b) Bolivia (1996) y(c) El Salvador (1996)

5. Sustitutivo con Administración Múltiple:México (1995-96)

6. Mixtos: (a) Argentina (1993) y (b) Uru-guay (1995)

7. Paralelos o Selectivos: (a) Perú (1992) y(b) Colombia (1993)

El cuadro 35 compara las caracterís-ticas principales y el desempeño de las re-formas estructurales en los ocho países, loscuales serán analizadas en las siguientessecciones. Debido a sus diferencias profun-das, no es posible incluir la reforma no es-tructural de Costa Rica en dicho cuadro,pero la misma (así como la de México) seexplican también a continuación.

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CUADRO 35

TIPOLOGIA Y CARACTERISTICAS DE LA REFORMA DE PENSIONES EN OCHO PAISES DE AMERICA LATINA: 1996-97

CARACTERISTICAS ARGENTINA BOLIVIA COLOMBIA CHILE EL SALVADOR MEXICO PERU URUGUAYA. FECHA y REGIMEN POLITICO1. Año legislación 1993 1996 1993 1979-1980 1996 1995-1996 1992 19952. Entrada en vigor Septiembre 1994 Mayo (?) 1997 Abril 1994 Mayo 1981 Fines de 1997 Julio-Sept. 1997 Junio 1993 Marzo 19963. Régimen político a lacreación

Democrático Democrático Democrático Autocrático Democrático Partido Hegemónico Golpe de Estado,Congreso disuelto

Democrático

4. Tipo de legislación Ley Congreso Ley Congreso Ley Congreso Decreto-Ley Presi-dente

Ley Congreso Leyes Congreso Decreto Presidencial Ley Congreso

B. TIPO DE REFORMA Mixto Privado Sustitutivo Paralelo o Selectivo Privado Sustitutivo Privado Sustitutivo Sustitutivo Paralelo o Selectivo Mixto1. Sistema antiguo Público, se refor-

ma, no se cierraPúblico, se cierra ysus fondos se pasanal Tesoro

Público, se reforma,no se cierra

Reformado, se cierra Reformado, se cierra No reformado, secierra en vejez (noen invalidez-ymuerte)

No se reforma, ni secierra

Reformado, no secierra

a. Método financiero Reparto Reparto Prima media escalo-nada

Reparto Prima media escalo-nada

Prima media escalo-nada

Prima media escalo-nada

Reparto

b. % asegurados eneste sistema (respectoal total asegurado)

67% 0% 60% 5% n.d. 0% (pero ver abajo) 42% n.d.

2. Sistema nuevo Público reformadomás AFJP (priva-das, públicas,bancos, sindica-tos, etc.)

AFF (privadas, giroexclusivo)

SAFP (privadas,públicas, cooperati-vas, mutuales,sindicatos, etc.)

AFP (privadas, giroexclusivo)

AFP (privadas, giroexclusivo

AFORES, giro ex-clusivo (públicas,privadas, mixtas)

AFP (privadas, giroexclusivo)

Público reformadomas AFAP (públicasy privadas de variostipos)

a. Método financiero Capitalizaciónplena e individual

Capitalización plenae individual







b. % asegurados eneste sistema (respectoal total asegurado)

33% 100% 40% 95% n.d. 100% (pero verabajo)

58% n.d.

C. COBERTURA1. Asegurados al mo-mento de la reforma

Plazo de un añopara pasarse delmixto al públicoexpiró pero aúnse permite eltraspaso delpúblico al mixto

Todos deben pasar-se al nuevo sistemay el gobierno lesasigna a 2 AFPs. Losasegurados en elantiguo que hayancumplido con lascondiciones deadquisición se lesaplica el sistemaantiguo

Los menores de35/40 años se pasanal nuevo (escogenentre el público yuna AFP cada 3años); los mayoresde esa edad man-tienen condicionesantiguas

Podían escogerentre el público y elprivado (plazo parapasarse al privadoya expiró)

Menores de 36deben pasarse alprivado; de 36 a50/55: 6 meses paraquedarse o pasarse;mayores de 50/55deben quedarse enel público.

Todos los asegura-dos deben comen-zar a contribuir alnuevo pero losactuales puedenescoger al retirarselas condiciones delantiguo o lo acumu-lado en el nuevo

Podían y puedenescoger entre elantiguo y el nuevo(AFP) pero desde1995 no puedenvolver al antiguo

Los menores de 40años se pasan alnuevo; los mayoresde esa edad pue-den pasarse alnuevo dentro de unplazo que ya expiró

2. Asegurados futuros(que entran en el mer-cado laboral)

Pueden escogerentre el públicoreformado y elmixto

Deben entrar en elnuevo (no puedenescoger AFP hastaaño 2,000).

Pueden escogerentre el públicoreformado y unaSAFP

Deben entrar en elnuevo (puedenescoger AFP)

Deben entrar en elnuevo (puedenescoger AFP)

Deben entrar en elnuevo (puedenescoger AFORE)

Pueden escogerentre el antiguo yuna AFP

Deben entrar en elmixto

3. Porcentaje de laPEA cubierto (los dossistemas)

82% 12% 38% 80% 23% 38% 32% 80%

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CARACTERISTICAS ARGENTINA BOLIVIA COLOMBIA CHILE EL SALVADOR MEXICO PERU URUGUAY4. Porcentaje de afilia-dos que contribuyen enel sistema nuevo

58% n.d. 50-53% 54% n.d. n.d. 45% n.d.

D. CONTRIBUCIONES1. Asegurados Igual Se aumenta Se aumenta en

ambos sistemasIgual en el antiguo,se reduce en elnuevo

Se aumenta Igual Igual en el antiguo,se reduce en elnuevo (desde 1996mayor en el antiguoque el nuevo)

Se aumenta ligera-mente

2. Empleadores Igual Se elimina (salvoprima riesgos ocu-pacionales)

Se aumenta enambos sistemas

Se elimina (salvoprima riesgos ocu-pacionales)

Se aumenta Igual Igual en el antiguo,se elimina en elnuevo (en 1995 seelimina en el anti-guo)

Se reduce ligera-mente

3. Estado Impuestos ycubre déficit en elprograma públicoy transferencias alnuevo

Cubre gastos depensiones del siste-ma antiguo y trans-ferencias al nuevo.

Cubre deficit delantiguo y transferen-cias al nuevo

Cubre déficit delantiguo y transferen-cias al nuevo

Cubre déficit delantiguo y transferen-cias al nuevo

Igual; más cubredéficit del antiguocuando se extingansus reservas

Cubre déficit delantiguo; transferen-cias al nuevo aun noen vigor

Impuestos y cubredéficit en el progra-ma público

4. Total de contribuciónsalarial (sin Estado)

27% 12% 14.5% en ambos 13.1% (mayor en elantiguo)

13.5% a 14% (en 6años)

15.1% (más 2.4% decotización estatalsobre nómina)

13% en el antiguo y11.8% en el nuevo(desde 1996)

27.5%

E. BENEFICIOS1. Pensión por edad Se aumenta y

homologa la edaden todo el sistemaa 60/65

Se aumenta la edada 65 años paraambos sexos (tam-bién con una cuentaindividual igual a70% del salariopromedio de últimos5 años)

Se aumenta y ho-mologa la edad en elantiguo (57/62); noedad específica enel nuevo (sino montodel fondo)

Se aumenta y ho-mologa la edad entodo el sistema(60/65)

Se mantiene lamisma edad (55/60)y se homologa paratodo el sistema, más25 años de aportes(o 30 años aportescon cualguier edad)

Se mantiene lamisma edad (65para ambos sexos)más 24 años deaportes

Se aumenta de55/60 a 65 en elantiguo, más 13-15de aportes. En elnuevo: 65 años edady 20 aportes.

Se aumenta y ho-mologa la edad entodo el sistema (60),más 35 años deaparte

2. Reconocimiento deaportes en el sistemaantiguo

Prestación com-pensatoria (enantiguo y nuevo),ajustada, sininterés, con te-cho, requiere 30años de aportes,paga el programapúblico

Compensación porcotización (bono),requiere 5 años deaporte, tiene techo,paga el Estado alsistema nuevo

Bono, ajustado,paga interés, contecho, requiere 3años de aporte,paga el programapúblico

Bono de reconoci-miento ajustado,gana interés, sintecho, paga el Esta-do al sistema nuevo

Bono de reconoci-miento se ajusta, nointerés, sin techo,paga el Estado alsistema nuevo.

No hay. El asegura-do actual puedeacogerse a lascondiciones delsistema antiguo alretirarse

Bono de reconoci-miento, ajustado, nogana interés, contecho, require 4años de aportes,paga el Estado (peroha emitido poquísi-mos)

No, pero sí años decontribuciones (paracumplir condicionesde retiro)

3. Pensión mínima Sí, en el progra-ma público (pen-sión básica uni-forme), no en laAFJP, requiere 30años de aportes.

No es establecida enla ley. Si el asegura-do tiene 65 años ysu fondo es menor al70% del salariobase, puede retirarsumas mensuales.

Sí, en el antiguo yen el nuevo (requie-re edad y 23 añosde aportes, Estadopaga diferencia)

Sí, Estado paga todaen antiguo y diferen-cia en el nuevo

Sí, por el Estado,con 25 años deaportes y determi-nada por disponibili-dad de recursosfiscales

Sí, en el antiguo, y ladiferencia en elnuevo pagada por elEstado (requiere 24años de contribu-ción)

Sí en el antiguo, noen el nuevo (prome-tido en 1995 pero noregulado)

Sí en el programapúblico (pensiónbásica), no en laAFAP

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CARACTERISTICAS ARGENTINA BOLIVIA COLOMBIA CHILE EL SALVADOR MEXICO PERU URUGUAY4. Invalidez y muerte En el programa

público; y en elmixto en la AFJP,igual que en Chile

La AFP cobra pri-mas y transitoria-mente cubre estosriesgos, hasta quese autoricen lascompañías de segu-ro

En el sistema públi-co; y en la SAFPigual a Chile. Lasreglas y cálculos soniguales en ambossistemas

AFP contrata concompañía de seguroprivado, cobra y letraspasa la prima

AFP, previa licita-ción, contrata concompañía de seguroprivado, cobra ytraspasa la prima.

Se mantienen en elsistema antiguo deseguridad social

En el antiguo; en laAFP igual que Chile

Dentro del programamixto; en la AFAP,igual que en Chile

5. Ajuste AMPO basado enrecaudación deaseguradoscontribuyentes ysu número

De acuerdo al Indicede Mantenimientodel Valor, relaciona-do con el dólar.

Por el gobierno,anual, basado enIPC

Unidades constantes(U.F.)

Por el gobierno,anual, discrecional

Anualmente deacuerdo con el IPC

Por ley en el antiguo Valores constantesde 1995

F. ADMINISTRACION (sistema nuevo de capitalización)

1. No de administrado-ras (capitalización)

21 2 en los primeros 5años

9 13 2-3 (proyectadas enmarzo 1997)

17 (aprobadas enmarzo 1997)

5 6

2. Concentración deasegurados en 3 mayo-res

40% 100% 58% 69% 100% n.d. 73% n.d.

3. Capital requerido(US $)

3,000,000 1,445,000 4,000,000 650,000 570,000 a 1,700,000 3,200,000 mas500,000 por cadainversora (SIEFO-RE)

500,000 (500,000soles de 1992)

1,000,000 (60,000unidades constantesde 1995)

4. Fondo de pensiónacumulado (US $millones, 1996)

4,485 (1.4% delPIB)

n.d. 468 (0.6% del PIB) 27,805 (39% delPIB)

n.d. n.d. 949 (2% del PIB) 26 (0.2% del PIB)

5. Rendimiento realanual de la inversión ()

16.2% (1994-96) n.d. 6.7% (1995-96) 12.2% (1981-96) n.d. n.d. 7.1% (1993-96) n.d.

6. Cambios de admi-nistradora

Dos por año No hasta año 2,000,uno al año después

Dos por año Libre Uno y medio por año Uno por año En la práctica unopor año

Dos por año

7. Supervisión SuperintendenciaAFJP, financiadapor AFJPs

Superintendencia dePensiones, financia-da por AFPs

SuperintendenciaBancaria

SuperintendenciaAFP, financiada porEstado

Superintendencia dePensiones, financia-da por AFPs

CONSAR (pública),financiada porEstado

SuperintendenciaAFP, financiada porAFPs

Banco Central delUruguay

n.a. = no aplicable n.d. = no disponible = promedio aritmético .AFAP, AFJP, AFORES, AFP, SAFP = administradoses de fondos de pensiones. SIEFORE = sociedades de inver-sión (sólo en México).Fuente: Compilación del autor basado en legislación y estadísticas de los ocho países.


1. Público Reformado: Costa Rica

El mejor ejemplo de este modelo es elde Costa Rica, donde durante la década de1980 y principios de la de 1990 se introduje-ron reformas a la Caja Costarricense delSeguro Social (CCSS), para equilibrar suprograma de pensiones, incluyendo: (i) in-crementos en las edades para pensión devejez temprana de 55 para mujeres y 57 pa-ra hombres a 60 1/2 para mujeres y 62 1/2para hombres; (ii) elevación de la contribu-ción salarial general e introducción de con-tribuciones escalonadas para desanimar lajubilación temprana, de tal manera quemientras menor es la edad, mayor es el nú-mero de años de contribución requeridos yviceversa; (iii) medidas de control para dis-minuir la evasión y mora así como convenioscon el Estado para pagar deudas anteriores;y (iv) políticas de ajuste y eficiencia pararecortar el gasto administrativo.

Además, en 1992 una ley "cerró" 17de 20 programas de jubilación independien-tes de pensiones para funcionarios públicos,quienes disfrutaban de privilegios injustifi-cables, e incorporó tales programas al siste-ma general de la CCSS. Durante un períodode transición los que estaban asegurados enlos programas independientes mantienensus derechos (pero deben pagar contribucio-nes), mientras que los que ocupen nuevospuestos en el servicio civil se incorporanautomaticamente a la CCSS bajo condicio-nes y prestaciones uniformes. En 1995 serestringieron fuertemente las condiciones deacceso de los maestros públicos, se incre-mentaron sus contribuciones y se establecióun período de 10 a 15 años para la unifica-ción total de este programa a la CCSS. Sóloquedan separados los programas de los po-deres judicial y legislativo.

En 1995 se regularon los programasvoluntarios de pensiones complementarias

que habían comenzado a fines de losochenta. A fines de 1996 había 5 de estosprogramas, los cuales cubrían 160,000 ase-gurados (26% del total de asegurados activosen pensiones de la CCSS), con un fondoacumulado de US$120 millones. Cada pro-grama es diferente en cuanto a contribucio-nes y prestaciones pero todos ofrecen unapensión complementaria a la que otorga laCCSS; los asegurados pueden elegir libre-mente a la aseguradora. En 1997 se estáestudiando una reforma integral de las pen-siones que incluye nuevos aumentos de lasedades de retiro y la creación de un progra-ma complementario obligatorio con admi-nistración pública o privada (Durán 1996).

2. Público Reformado con Pensión Com-plementaria Obligatoria: México

En 1991 se introdujeron cambios enel principal instituto de seguridad social, quecubre a los trabajadores asalariados delsector privado (Instituto Mexicano del Segu-ro Social:IMSS) para hacerlo más sólido fi-nancieramente: (i) incremento gradual de lacontribución salarial total al programa depensiones (de 6% en 1990 al 8.5% en 1996);(ii) cambio en las normas de inversión de lasreservas, obligándose a que su rendimientomedio fuese al menos igual a la tasa de inte-rés actuarial; y (iii) separación de los pro-gramas de pensiones y enfermedad-mater-nidad, y prohibición de la inversión de reser-vas del primero en el segundo. Además seelevó el nivel de las pensiones reales, quehabía caído fuertemente en 1980-88, a cercadel nivel de 1980 .

En 1992 se estableció el "Sistema deAhorro para el Retiro" (SAR) con las si-guientes características: (i) los empleadorescontribuyen obligatoriamente un 2% sobre elsalario de los asegurados para SAR y conti-núan aportando el 5% para el programa deviviendas; (ii) ambas cotizaciones se recau-


daban por instituciones bancarias y de cré-dito (escogidas por el empleador) las cualesse responsabilizaban de abrir y mantenercuentas individuales a nombre de los asegu-rados (separando las subcuentas de SAR yviviendas) pero los fondos se depositaban enel Banco de México (éste debía transferir lasubcuenta de vivienda a INFONAVIT); (iii) lossaldos de SAR se ajustaban al índice de pre-cios al consumidor (IPC) y ganaban un inte-rés anual real mínimo del 2% mientras quelos saldos de vivienda debían mantener suvalor real; (iv) los asegurados, a partir de1995, podrían traspasar los depósitos deSAR a sociedades de inversión pero sin ga-rantía mínima de interés; y (v) los fondos deSAR podían ser retirados al llegar a la edadde jubilación (65 años) o en casos de invali-dez, cesantía o fallecimiento del asegurado.A fines de 1994 el SAR cubría a 12 millonesde asegurados, había acumulado US$8,758millones (2.4% del PIB), y sus rendimientosreales promediaban 5%, pero -2.6% en lasubcuenta de vivienda (Mesa-Lago 1996a,1997).

A principios de 1995 un estudio delIMSS mostró que el programa de pensionessufrirá un déficit contable en el año 2002que obligará a usar las reservas, las cualesdesaparecerán en dos años; se consideróimposible aumentar más las contribuciones,y se decidió que era necesaria una reformaestructural (IMSS 1995). En septiembre deese año se anunciaron los lineamientos ge-nerales de dicha reforma que se discutirá enla sección 5.

3. Pensiones ComplementariasVoluntarias

Además de Costa Rica, al menos trespaíses en América Latina (Ecuador, Guate-mala y Uruguay) tienen programas de pen-siones complementarias (PPC) de caráctervoluntario pero reguladas por la ley, y con

distintos tipos de administración, financia-miento y prestaciones. En el Ecuador lo sonpor el Instituto General de Seguridad Social(IESS) mediante contratos con individuos ogrupos de asegurados; y financiados porcontribuciones del empleador y del asegura-do; en 1990 existían tres PPC (para maestrospúblicos y operarios de medios de comuni-cación e imprentas) que ofrecían jubilacióntemprana y una pensión adicional por sobreel nivel general. En Guatemala los PPC sonadministrados por asociaciones o empresasprivadas sin fines de lucro (autorizadas ysupervisadas por el Instituto General-IGSS)y financiadas por empleadores y asegurados;en 1980 había ocho PPC (para empleados devarios bancos, instituciones autónomas,municipios, universidades y una empresaportuaria) que ofrecían pensiones de vejez(con retiro temprano y pensión adicional) ypensiones de invalidez y supervivencia. En elUruguay los PPC (hasta la reforma de 1995)eran: administrados ya sea por el Institutode Seguridad Social (Banco de Previsión So-cial: BPS) o el Banco de Seguros del Estado,o por asociaciones y corporaciones sin finesde lucro (autorizadas y supervisadas por elBPS), y con diversos tipos de prestaciones yfinanciamiento. En 1991 existían 24 PPC,pero unicamente contaban con 30,000 afi-liados, o el 4% del número total de asegura-dos (Mesa-Lago 1996a).

4.a. Sustitutivo con AdministraciónPrivada: Chile

Chile es el pionero y modelo de re-forma sustitutiva con administración priva-da, no sólo en América Latina sino proba-blemente en el mundo y ha influenciadofuertemente las reformas de varios países enla región. En este tipo de reforma, el antiguoprograma de seguridad social público, queen el caso de Chile se basaba principalmenteen el régimen de reparto y sufría déficit, secierra (es decir, no se permiten nuevas afi-liaciones) y se lo sustituye por un nuevo


programa obligatorio, con capitalización ple-na e individual (CPI), administrado por so-ciedades anónimas privadas de giro exclusi-vo (AFPs). A los asegurados en el programapúblico se les dió la opción de mantenerseen el mismo o traspasarse a una AFP dentrode un plazo que expiró en 1986, sin embargosiempre existe la posibilidad de cambiarse alprograma privado. Los asegurados puedenlibremente elegir la AFP de su preferencia ycambiarla cuando lo deseen; esto y el ca-rácter privado del sistema se asume quegarantizan la competencia y la eficiencia delsistema. Las condiciones de acceso del pro-grama público se uniformaron e hicieronmás estrictas, y este programa desaparecerácuando todos sus potenciales beneficiarioshayan muerto en unos 35 ó 40 años. Comoera antes de la reforma, la cobertura es obli-gatoria para los trabajadores en relación dedependencia y voluntaria para los indepen-dientes o trabajadores por cuenta propia.

En el programa nuevo las contribu-ciones son definidas pero las prestaciones nolo son. Unicamente los asegurados contribu-yen (en ambos programas); las contribucio-nes de los empleadores se eliminaron y lasde los asegurados en el programa nuevo seredujeron (como un incentivo para el traspa-so). El asegurado contribuye aproximada-mente un 13.1% de su salario (o ingreso) quese descuenta por el empleador y se transfierea la AFP seleccionada por aquél. Dicho por-centaje comprende: (i) un 10% del cual sedescuenta una comisión fija y el resto sedeposita en la cuenta individual del asegu-rado para financiar su pensión de vejez, estasuma se invierte por la AFP y su rendimientose añade a la cuenta individual; y (ii) la co-misión porcentual de la AFP mas una primaque se paga a una compañía aseguradoraprivada para cubrir los riesgos de invalidez ymuerte (estos dos descuentos sumaban ini-cialmente

3.6% pero este porcentaje había caído a3.1% en 1996: 2.4% como comisión y 0.7%para la prima). El asegurado puede haceruna contribución voluntaria adicional parael programa de vejez de hasta un 10% de susalario.

Como se ha dicho, las prestacionesno son definidas, o sea, no se sabe cual serásu monto. Los requisitos para el retiro porvejez son 65 años de edad para los hombresy 60 años para las mujeres. El monto de lapensión depende de las contribuciones he-chas y su rendimiento. Al tiempo de retiro, elasegurado puede escoger entre un retiroprogramado a traves de la AFP, una rentavitalicia pagada por una compaía de seguroso una combinación de ambas.

Aunque el sistema se autotitula pri-vado, el Estado juega un papel crucial en elmismo. La incorporación al sistema es obli-gatoria (para todos los asalariados) y unaSuperintendencia de AFPs (pública y finan-ciada por el Estado) regula estrictamente ysupervisa el sistema. Como el programa an-tiguo se ha quedado con un 5% de los ase-gurados activos pero un 86% del total de laspensiones (y se eliminó la contribuición delempleador) se genera un deficit enorme quees financiado por el fisco. El Estado tambiengarantiza una pensión mínima a aquellosasegurados en las AFP que no hayan acu-mulado las sumas necesarias para acceder adicha pensión y que cuenten con 20 o másaños de contribuciones. Además, el Estadoemite un bono de reconocimiento por lascontribuciones hechas al programa antiguopor los asegurados que se cambiaron al nue-vo, dicho bono se ajusta a la inflación y ganaun interés real del 4% anual. Por último, elEstado garantiza un rendimiento mínimo dela inversión, así como las pensiones en casode quiebra de una AFP o compañía de segu-ro.


A fines de 1995 las AFPs tenían 5.5millones de afiliados (95% del total de afilia-dos), pero sólo 54% de ellos eran contribu-yentes activos; el fondo de pensiones acu-mulado ascendía a US$27,800 millones enseptiembre de 1996 (39% del PIB), y su ren-dimiento real anual promedió 12.2% en1981-96; el rendimiento real fue positivo entodo el período pero negativo -2.5% en 1995(Arenas 1997; Arenas y Mesa-Lago 1997).

4.b. Sustitutivo con AdministraciónPrivada: Bolivia

La Ley de reforma se aprobó en 1996y se espera que entre en vigor a mediados de1997. El programa antiguo se cierra porcompleto y todos sus fondos se pasarán alTesoro. De forma que todos los asegurados(asalariados de manera obligatoria e inde-pendientes de forma voluntaria) deben cam-biarse al programa nuevo. Así pues esta re-forma es mas radical que la chilena. El restode las características de la reforma bolivianaes parecido al modelo chileno pero con algu-nas diferencias importantes que se explicana continuación.

Las AFPs administran dos fondosseparados: el de capitalización plena e indi-vidual (CPI) homólogo al chileno, y uno de"capitalización colectiva." Este último se in-tegra con el 50% de las acciones de seis em-presas públicas privatizadas y se usa parapagar un bono solidario (BONOSOL) a todoslos ciudadanos que tenían 21 años de edadal fin del año 1995 (fuesen asegurados o noe independientemente de su ingreso). Al lle-gar a la edad de retiro (65 años en todo elsistema), los titulares del bono recibirán unasuma anual de manera vitalicia (unosUS$200 al año). Esta prestación, por tanto,discrimina en cuanto a la edad y no tiene encuenta la necesidad.

La contribución del empleador seelimina mientras que la del asegurado en el

sistema de CPI se aumenta de 3.5% a 12%:10% para la pensión de vejez y 2% para lacomisión de la AFP y prima a la compañía deseguro (muy bajas en comparación con todoslos otros paises). El asegurado puede añadiruna contribución voluntaria hasta 20% desu salario. La edad de retiro en el sistema deCPI es tambien de de 65 años (se aumentóde 50 para las mujeres y 60 para los hom-bres) y el asegurado sólo puede escoger unarenta vitalicia (fija o variable) administradapor una AFP o compañía de seguro privada.En los primeros cinco años de operación delsistema, sólo funcionarán dos AFPs que hansido selecionadas por el Estado en compe-tencia internacional. Todos los aseguradosserán divididos entre esas dos AFPs (porzona geográfica) y no podrán cambiarsehasta el año 2,00 0 salvo si se mudan delugar. El sistema por lo tanto es un duopo-lio, al menos en los primeros 5 años, por loque no existirá la competencia que se asumees la base esencial del modelo de CPI conadministración privada.

El Estado se hace cargo de todas laspensiones en curso de pago y de aquéllasque se generen por los asegurados que ha-bían acquirido el derecho al tiempo de en-trada en vigor del sisitema.Además el Estadofinanciará una "compensación por cotizacio-nes" hechas al sistema antiguo (bono de re-conocimiento) pero la misma requirirá unmínimo de 5 años de contribución previa, secalculará por una fómula, no ganará interésy tendrá un techo. Aquí termina la respon-sabilidad del Estado que no garantiza ni lapensión mínima, ni el rendimiento mínimode la inversión (al menos en los dos primerosaños), ni las pensiones en caso de quiebra deuna AFP o compañía de seguro.La Superin-tendencia de Pensiones deberá ser financia-da por las AFPs. Durante los primeros 15años de funcionamiento del sistema, el100% de la inversión de las AFPs debe estaren títulos a largo plazo emitidos por el Teso-


ro, a los efectos de obtener financiamientopara el pago de las pensiones y el bono dereconocimiento. El rendimiento real de lainversión, por tanto, dependerá por completodel Estado ("Ley de Pensiones" 1996).

4.c. Sustitutivo con AdministraciónPrivada: El Salvador

La Ley de reforma se aprobó en di-ciembre de 1996 y no se espera que entre envigor hasta fines de 1997. El sistema es muyparecido al chileno pero con algunas dife-rencias notables: (i) el derecho de mantener-se en el programa antiguo o cambiarse alnuevo se determina por edad (sólo los asegu-rados entre 36 y 50/55 años gozan de esederecho); (ii) se mantiene e incrementa lacontribución del empleador y se aumentatambien la del asegurado; (iii) la edad deretiro se mantiene igual en 55/60 (el pro-yecto de ley elevaba dichas edades a 60/65pero este aspecto fue rechazado en el con-greso) y se requieren 25 años de contribu-ciones (o 30 años sin tener en cuenta laedad); (iv) el bono de reconocimiento seajusta a la inflación pero no gana interés; (v)la pensión mínima requiere 25 años de con-tribución, se calcula en base al salario pro-medio de contribución y su monto estarálimitado por los recursos fiscales disponi-bles; (vi) sólo se espera que funcionarán 2 ó3 AFPs por lo que la competencia estará se-veramente limitada; (vii) los cambios entreAFPs se limitan a dos por año; (viii) la Supe-rintendencia de Pensiones será financiadapor las AFPs (como en Bolivia); y (ix) la ga-rantía estatal sólo cubre la pensión mínimay el bono de reconocimiento (con las limita-ciones indicadas) pero no el rendimientomínimo de la inversión, ni las pensiones encaso de quiebra de la AFP o compañía deseguro ("Ley del Sistema...1996”).

5. Sustitutivo con AdministraciónMúltiple: México

Una ley promulgada el 12 de diciem-bre de 1995 y regulada en 1996 (debió en-trar en vigor en enero de 1997 pero, debido avarias dificultades, se ha postergado su im-plantación hasta julio o septiembre) intro-dujo la reforma estructural en las pensiones.La pensión por vejez (retiro y cesantía poredad avanzada) se saca del IMSS y se tras-pasa la misma a Administradoras de Fondospara el Retiro (AFOREs), similares a las ho-mólogas chilenas pero con administraciónmúltiple: privada, pública o social. Las AFO-RES tambien administran las cuentas de lasSARs. El IMSS mantiene la administracióndel seguro de invalidez- muerte, así como elde enfermedad-maternidad (incluyendo laatención de los pensionados), y opera unaAFORE. Todos los asegurados actuales de-ben pasarse al sistema nuevo (y todos losasegurados futuros se incorporarán obliga-toriamente al mismo) de ahí que, en esteaspecto, la reforma mexicana es mas drásti-ca que la chilena (pues cierra por completoel sistema antiguo), pero no tanto como laboliviana.Los asegurados pueden escogerlibremente la AFORE pero los cambios selimitad a uno por año.

Como en Chile, las contribucionesson definidas y las prestaciones no lo son.Los porcentajes de contribución de asegura-dos y empleadores se mantienen sin cambio(no se elimina la contribución del empleador)pero el Estado debe incrementar su contri-bución como "aporte social" a las AFORES.El total de la contribución para todas laspensiones sigue siendo 8.5%, pero se divideen dos: 4% para invalidez y muerte, y 4.5%para vejez; a esto se agrega el 2% para lasSAR y el 5% para vivienda, mas el 2% del


Estado a las AFORES, llegando a un total de17.5%. El IMSS descuenta todas las contri-buciones, retiene las que le correspondenpara invalidez y muerte, traspasa las de ve-jez y SAR a las AFOREs, y las de vivienda aINFONAVIT.

La edad de retiro se mantiene sincambio en el sistema nuevo (65 años paraambos sexos) pero los años de traba-jo/contribución se aumentan de 10 a 24. Sereconocen los años de trabajo/contribuciónacumulados en el IMSS a todos los asegura-dos que se pasan al sistema nuevo, pero nose emite un bono de reconocimiento aunque,al tiempo del retiro, el asegurado podrá es-coger entre la pensión que le corresponderíade acuerdo con las reglas del sistema anti-guo y la suma acumulada en su cuenta indi-vidual (AFORE). Si el asegurado opta por laprimera, su fondo en la AFORE se pasa alIMSS o al fisco. En ambos casos el asegura-do recibe el fondo que ha acumulado en laSAR. Los asegurados que se decidan por lapensión en el sistema nuevo, podrán selec-cionar entre una renta vitalicia contratadacon una compañía de seguros (pública, pri-vada o social) o un retiro programado admi-nistrado por la AFORE.

El Estado asume fuertes responsabi-lidades en el sistema. Las pensiones en cur-sode pago y las de aquellos asegurados quehayan adquirido el derecho o se acojan a lasreglas del sistema antiguo serán financiadascon las reservas del IMSS. Pero éstas seagotarán en unos 6 ó 7 años y entonces pa-sarán a ser pagadas por el fisco. El Estadogarantizará una pensión mínima (igual a unsalario mínimo en el Distrito Federal ajusta-ble anualmente al índice de precios) en elsistema nuevo. Una Comisión Nacional deAhorro para el Retiro (financiada por el Es-tado) dictará las regulaciones y supervisaráel sistema nuevo. Sin embargo, a diferenciade Chile, el Estado no emitirá un bono reco-

nocimiento, ni garantizará un rendimientomínimo de la inversión, ni se hará respona-bles de las pensiones en caso de bancarrotade una AFORE o compañía de seguro.

En marzo de 1997 se habían aproba-do 17 AFOREs y se proyectaba que a finesdel año éstas habrán acumulado US$12,300millones equivalente a un 3.6% del PIB. Enel primer año de funcionamiento del sistema,toda la inversión deberá estar en instru-mentos públicos, así que el Estado será elúnico responsable del rendimiento del fondo("Ley del Seguro Social" 1995; Sauri 1996).

6.a. Mixto: Argentina

El primer país en introducir un sis-tema mixto fue la Argentina: se creó en 1993y comenzó a funcionar en julio de 1994.Como antes de la reforma, se cubre obligato-riamente a los trabajadores dependientes eindependientes (una diferencia importantecon todos los países en que ha habido re-forma, excepto en Uruguay). El antiguo sis-tema público, basado en el régimen de re-parto, se reformó (con condiciones de accesoy prestaciones más restringidas) y continúaoperando. Los asegurados tuvieron un plazode tres meses, para escoger entre: el sistemapúblico reformado, y el nuevo sistema mixtoque se compone de dos elementos obligato-rios para todos los afiliados: (i) el programapúblico reformado que paga una pensiónbásica y (ii) el programa de CPI administra-do por AFJPs (similares a las AFPs) que pagapensiones complementarias. Siempre quedaabierta a los antiguos asegurados la opciónde pasarse del sistema público reformado alsistema mixto, pero no a la inversa. Losnuevos entrantes en el mercado de trabajotienen la opción de incorporarse al sistemapúblico reformado o al mixto. Los cambiosde AFJPs se limitan a dos por año, con me-nos libertad que en Chile, pero igual que enEl Salvador y con muchísima mas libertadque en Bolivia.


Las contribuciones no son definidasen el sistema/programa público mientrasque las prestaciones son definidas, y loopuesto ocurre en el programa de CPI. Lascontribuciones de empleadores y trabajado-res no se modificaron pero su asignacióncambió en el sistema mixto. El sistema pú-blico reformado per se, como antes de lareforma, recibe las contribuciones de losempleadores (16%) y trabajadores asalaria-dos (11%), así como las de los trabajadoresindependientes (27%). Dentro del sistemamixto: (i) el programa público reformado sefinancia con la contribución del empleador(16%), más un porcentaje igual de la contri-bución del trabajador autónomo, y el aporteestatal en forma de impuestos; y (ii) el pro-grama de CPI se financia con la contribucióndel asegurado (11%, tanto para el que estáen relación de dependencia como el inde-pendiente), dicho porcentaje cubre el depó-sito en la cuenta individual, la comisión dela AFJP y la prima de seguro por invalidez ymuerte.

El programa público reformado pagauna pensión básica que es relativamenteuniforme y se determina con base a losaportes y número de asegurados; ademasabona una prestación adicional que añadeun porcentaje sobre el salario básico (estaprestación no estaba en el proyecto de leypero fue incorporada por el legislador, comoun "premio," a los que permanecen en estesistema). Dentro del sistema mixto: (i) elprograma público paga una pensión básica yuna prestación compensatoria (bono de re-conocimiento) que requiere 30 años de con-tribución, tiene un techo y no abona interés;y (ii) el programa de CPI paga una pensióncomplementaria basada en el fondo acumu-lado en la cuenta individual del asegurado.Las edades de retiro comienzan con 57/60para las mujeres (según estén en relación dedependencia o sean autónomas) y 62/65para los hombres, dichas edades se incre-

mentarán y homologarán a 65 para hombresy 60 para mujeres en 2001; se requierenademás 30 años de trabajo/ contribución. Altiempo del retiro, los asegurados que estánen el programa de CPI tienen las tres mis-mas opciones que en Chile pero la tercera(combinada) sólo se ofrece a asegurados debajo ingreso.

A diferencia de Chile, Bolivia y ElSalvador, pero similar a México, las AFJP noson sólo privadas y de giro exclusivo, sinoque pueden ser de propiedad de bancos,sindicatos, compañías de seguro, y organis-mos públicos (pero a diferencia de México elprograma público de seguridad social nopuede operar una AFJP).

La responsabilidad y garantías delEstado son similares a las del modelo chile-no, excepto que el rendimiento mínimo de lainversión sólo se garantiza en las AFJPs pú-blicas. La Superintendencia de AFJPs sefinancia (como en Bolivia y El Salvador) porlas AFJPs.

A mediados de 1996, las AFJP tenían5.6 millones de afiliados (67% del total deafilados), pero sólo 58% eran contribuyentesactivos, había 22 AFJPs en funcionamiento,con un fondo acumulado de US$3,8382 mi-llones (1.4% del PIB) y el rendimiento pro-medio de la inversión en 1994-96 fue de16.2% (Arenas y Bertranou 1997; SAFJP1996).

6.b. Mixto: Uruguay

Como en Argentina, el Uruguay,aprobó un sistema mixto (en septiembre de1995, entrando en vigor en marzo de 1996)el cual combina: (i) un programa públicoreformado (operado por el Banco de Previ-sión Social: BPS), basado en régimen de re-parto, el cual provee una pensión básica; y(ii) un programa de pensiones complementa-


rias, basado en CPI y administrado porAFAPs. También como en Argentina, la co-bertura es obligatoria (antes y despues de lareforma) para los trabajadores dependientese independientes.

Pero hay diferencias importantes conel modelo argentino que se resumen a conti-nuación: (i) todos los asegurados del BPSque tenían menos de 40 años de edad alentrar en vigor la reforma, así como los queentren en la fuerza laboral en el futuro, es-tán cubiertos obligatoriamente por el siste-ma mixto; (ii) los asegurados mayores de 40años tenían la opción de mantener las con-diciones de acceso del sistema público anti-guo (no reformado) o acogerse al sistemamixto en un plazo de seis meses, por tanto elsistema público antiguo quedó cerrado; (iii)la contribución del asegurado se aumentó enun 2% (aunque se incrementó su salario enuna suma igual) y se aplica en tres tramossalariales en el sisitema mixto: hasta 5,000pesos mensuales se asigna al programa pú-blico, de 5,000 a 15,000 va a las AFAP, y porencima de 15,000 pueden añadirse aporta-ciones voluntarias; (iv) la contribución delempleador se redujo en 2%, en el sistemamixto se impone hasta 15,000 pesos y todase asigna al programa público reformado; (v)todas las contribuciones se aplican al siste-ma público antiguo para aquellos asegura-dos que decidieron quedarse en el mismo;(vi) el Estado cubre cualquier déficit del sis-tema/ programa público; (vii) la edad de reti-ro se fijó en 60 años para ambos sexos (unaumento de 5 años a la mujer con respecto ala edad anterior a la reforma) y se exigen 35años de trabajo/ contribución (condicionesiguales en ambos sistemas); (viii) no hayderecho a bono de reconocimiento o presta-ción compensatoria, ni tampoco hay pensiónmínima en el programa de CPI, ya que existeuna pensión básica en el programa públicoreformado; (ix) las AFAP pueden ser organi-zadas por el BPS (que por ley estableció la

primera) y otras dos instituciones públicas opor el sector privado (varios tipos); y (x) no secreó una Superintendencia de AFAP, el Ban-co Central ejerce funciones de regulación ysupervisión, mientras que el BPS cobra lascontribuciones y lleva una historia laboral decada asegurado.

En septiembre de 1996, había sólo266,000 afiliados en el sistema mixto (29%del total de afiliados), en 6 AFAPs que teníanacumulado un fondo de pensión de US$26millones, equivalente a sólo 0.2% del PIB; nose pudo obtener información sobre la renta-bilidad del fondo (mesa-Lago 1997).

7.a. Paralelo: Perú

En Perú primero se promulgó un de-creto (1991) que creó por primera vez en laregión el sistema paralelo o selectivo; luegose dictó un nuevo decreto (después de lasuspensión de las garantías constitucionalesen 1992) que derogó al anterior y seguía elmodelo chileno; sin embargo, la ley definitivapromulgada en diciembre de 1992 retornó almodelo paralelo aunque con algunos cam-bios. El sistema comenzó a funcionar enjunio de 1993 y, como antes de la reforma,es obligatorio para los trabajadores depen-dientes pero voluntario para los indepen-dientes. En este modelo, el programa público(Instituto Peruano de Seguridad Social: IPSS)no se cierra, pero compite con AFPs con CPIy administración privada. Los aseguradospresentes y futuros, independientemente desu edad, pueden escoger entre el programapúblico y una AFP. En todo caso se puedecambiar de AFP una vez por año.

El programa de pensiones del IPSSperdió su autonomía y se convirtió en unaOficina de Normalización Previsional (ONP)que es una dependencia estatal. Hasta juliode 1995 el sistema público continuó conpequeñas modificaciones y las mismas con-tribuciones: 6% el empleador y 3% el asegu-


rado. Pero en las AFPs la contribución delempleador se eliminó mientras que la con-tribución básica del asegurado se aumentóal 10%, más 3.5% para pagar la comisión dela AFP y la prima del seguro de invalidez ymuerte, así como un 1% que se transfería ensolidaridad al ONP (además se permitencontribuciones adicionales voluntarias deasegurados y empleadores). Los salarios delos asegurados que se transferían a las AFPsse incrementaban en aproximadamente un13.5% pero sólo una vez; la inflación podíareducir el salario real futuro pero el incre-mento de 11.5 puntos porcentuales en lacontribución del asegurado se imponía inde-finidamente sobre el salario. Un aseguradoque regresaba al IPSS perdía el aumentosalarial concedido.

Las condiciones de acceso en la ONPbasicamente no se cambiaron pero en lasAFPs la edad de retiro se aumentó en diézaños para mujeres y cinco años para hom-bres (de 55/60 a 65). A diferencia de Chile,no se garantizaba una pensión mínima enlas AFPs, y el bono de reconocimiento sehabía concedido sólo a un 1% de los que sepasaron a las AFP, tiene un máximo y nogana interés aunque se ajusta a la inflación.Las diversas contribuciones y condiciones deacceso en los dos sistemas proveían incenti-vos a los asegurados para quedarse en laONP y no cambiarse a las AFPs, en contradel interés de los empleadores (que queríaneliminar sus contribuciones) y creando unafuerte barrera a la extensión del nuevo sis-tema. A mediados de 1995, 982,000 asegu-rados se habían traspasado a las AFPs(contrastado con una predicción de 1.5 mi-llones), un 25% del total afiliado, y sólo lamitad de ellos era contribuyente activo, y elnúmero de AFPs se redujo de 8 a 6, me-diante fusiones.

La paralización del traspaso al nuevosistema forzó la promulgación de legislación

en 1995-96, que homologó la edad de retiroy las contribuciones en los dos sistemas : (i)la edad de retiro se fijó en 65 años para am-bos sexos (aumentando cinco años a loshombres y 10 años a las mujeres aseguradosen la ONP); (ii) en las AFPs la contribucióndel asegurado se redujo de 10% a 8% paravejez, más un promedio de 3.8% para laprima de invalidez y muerte y las comisionesa las AFP; en la ONP se aumentó la contri-bución del asegurado de 3% a 11% (inclu-yendo vejez, invalidez y muerte) y se eliminóla contribución del empleador y el 1% desolidaridad (en 1997 la contribución del ase-gurado se aumentó de 11% a 13% con locual es 1.2% mayor que en las AFPs); y (iii)se prometió establecer los requisitos y condi-ciones para garantizar una pensión mínimaen las AFP (pero con la diferencia financiadapor éstas en vez de por el Estado; hasta finesde marzo de 1997 la reglamentación prome-tida no había sido promulgada).

Las anteriores medidas promovieronun traspaso notable de asegurados a lasAFPs cuyo número, sin embargo, se redujo a5 a fines de 1996. Estas contaban con 1.3millones de afiliados o 58% del total, habíanacumulado un fondo de US$949 millones(2% del PIB) y el rendimiento real del fondopromedió 7.1% desde su creación. Dichorendimiento, no obstante, exhibió una ten-dencia declinante: promedió 9% desde suinicio hasta fines de 1994, 5.6% en 1995 y5.8% en 1996 (Adrianzén, Barúa et al 1996;"Ley No. 26504" 1995; Mesa-Lago 1997).

7.b. Paralelo: Colombia

A principios de 1992 el Presidente dela República sometió al Congreso una pro-puesta de reforma que basicamente seguía elmodelo chileno pero, debido a la crítica yoposición en el Congreso, dicha propuestafue retirada a fines de 1992, ligeramentemodificada y sometida como proyecto de leya mediados de 1993. La persistente oposi-


ción en el Congreso finalmente forzó uncompromiso y la aprobación del sistema pa-ralelo o selectivo, en diciembre de 1993, quecomenzó a funcionar en abril de 1994. Perocon diferencias importantes con el modeloperuano.

El programa público (Instituto deSeguro Social:ISS) se basa en la prima mediaescalonada y continúa pero ha sido reforma-do. Los asegurados mayores de 35/40 años(mujeres/hombres) pudieron mantener susantiguas condiciones de acceso; los menoresde 35/40 años quedaron cubiertos por elnuevo sistema pero pueden escoger entre elISS y el programa de CPI (administrado porSAFPs), al igual que los trabajadores queentran por primera vez al mercado laboral.Las transferencias entre el ISS y las SAFPsse limitan a una por cada tres años, y loscambios entre las últimas a dos por año.Los programas de pensiones independientesdel sector público se cerraron e incorporaronal ISS. El sistema es obligatorio para lostrabajadores dependientes y voluntario paralos independientes.

Las contribuciones de los empleado-res y asegurados se aumentaron y homolo-garon en el ISS y las SAFPs: un total de13.5% mas 1% por los asegurados que ga-nen mas de 4 salarios mínimos y que sedestina a un Fondo de Solidaridad para am-pliar la cobertura de trabajadores de bajoingreso, tales como mujeres microempresa-rias. La contribución no es definida en el ISS(ya que se basa en la prima media escalona-da) pero es definida en el programa de CPI.

En el ISS las condiciones de accesoson definidas: (i) 55/60 años para el retiro,que se incrementan gradualmente a 57/62años, más 20 años mínimos de traba-jo/contribu-ción; (ii) una base salarial que eslos 10 últimos años de servicios o toda lavida laboral activa del asegurado, a elección

de éste; y (iii) un 65% del salario base quepuede incrementarse gradualmente al 85%si el asegurado continúa trabajando y con-tribuyendo 8 años más que el mínimo de 20años. La contribución total del 13.5% ó14.5% se destina por entero al ISS. El au-mento de las contribuciones y endureci-miento de las condiciones de acceso hanreforzado al ISS cuya reserva de pensionesaumentó más de tres veces en 1993-95.

El programa de CPI es similar al mo-delo chileno, con algunas diferencias. LasSAFPs tienen administración múltiple: pue-den ser operadas por instituciones privadas,públicas, cooperativas, gremiales, subsidiosfamiliares, mutuales, etc. Ya se ha visto quese mantuvo y aumentó la contribución delempleador. La contribución total del 13.5%cubre el depósito en la cuenta individual delasegurado, que es un 10%, y el resto se des-tina a la comisión de la SAFP (2.6%) más laprima que ésta paga a la compañía de segu-ros para cubrir el riesgo de invalidez ymuerte (0.9%). Un bono "pensional" reconocelas contribuciones que el asegurado hizo alprograma público, se ajusta a la inflación ygana un interés real de 3% a 4% anual, perorequiere 3 años previos de contribución ytiene un techo. Las prestaciones no son de-finidas pero no se fija ni edad ni período decontribución para el retiro, sólo se exige quela cuenta individual pueda financiar unapensión 10% superior al salario mínimo. Elasegurado tiene derecho a una pensión mí-nima pero ésta requiere tener 57/62 años deedad, mas 23 años de contribución.

A fines de 1996, 10 SAFPs, tenían 2.1millones de afiliados (un 40% del total), elfondo acumulado ascendía a US$468 millo-nes (0.6% del PIB), y la rentabilidad prome-dio del fondo en 1995-96 fue 6.7% (no sedispone de información para 1994-95).(SB1996; Mesa-Lago 1997).


C. La Reforma de las Pensiones: Venta-jas y Desventajas de los Modelos

Las comparaciones entre las ochoreformas estructurales son difíciles debido aque la de Chile lleva 16 años en funciona-miento, mientras que la de Perú tiene menosde 4 años, las de Colombia y Argentina me-nos de 3, la de Uruguay menos de un año, ylas de Bolivia, El Salvador y México no hancomenzado a operar. Es practicamente im-posible comparar las reformas estructuralescon las no estructurales debido a las nota-bles diferencias en sus caraterísticas. Altiempo de concluir este trabajo había variospaíses estudiando reformas previsionales yel debate envolvía cuatro posiciones, convariantes: el modelo chileno sustitutivo conadministración privada (o con administra-ción múltiple como en México), el argentino-uruguayo mixto, el colombiano-peruano pa-ralelo, y reformas no estructurales. Entredichos países se encontraban Brasil, CostaRica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Pa-namá, Paraguay y Venezuela. El análisis delas ventajas y desventajas de dichos mode-los, así como de las diferencias en las condi-ciones sociales, económicas, políticas y deseguridad social entre los países es impor-tante para ayudarles a selecionar el modeloque mejor se adapte a sus necesidades.

1. Reformas No Estructurales

a. Costa Rica

La reforma no estructural de CostaRica hizo más estrictas las condiciones deadquisición de la CCSS, aumentó sus con-tribuciones, y sentó las bases para resolverel problema de las pensiones independientesdel sector público con lo cual eliminó privile-gios y completó la unficación del sistema. Lacobertura de este sistema es casi universal yfunciona la solidaridad mediante transferen-cias para la cobertura de los indigentes; elvalor real de las pensiones se restauró des-

pués de una caída. El programa voluntariode pensiones complementarias abarca el25% de los asegurados y ha acumulado unfondo considerable. Pero el costo del sistemay la contribución salarial son ya muy altos yparece tener un desequilibrio actuarial. Estoha forzado la consideración de una nuevareforma que incluye el endurecimiento de lascondiciones de acceso y un programa obli-gatorio de pensiones complementarias.

b. México

La primera reforma (no estructural)mexicana aumentó las contribuciones y fle-xibilizó las reglas de inversión del IMSS, perono reformó las condiciones de acceso (que yason bastante estrictas), ni redujo los altosgastos administrativos, y restauró el valorreal de las pensiones a casi el nivel de 1980.Estos cambios, no lograron evitar el dese-quilibrio contable que se proyecta para2002. Además el IMSS carece de un ele-mento fuerte de solidaridad en las pensiones(aunque si lo tiene en salud) y la coberturade la PEA (uniendo a todos los seguros so-ciales) no llega al 40%.Las posibilidades deaumentar significativamente dicha coberturason escasas pues el 7% de la contribuciónsalarial (SAR y vivienda) fueron destinadas amejorar las pensiones y beneficios de los yacubiertos en vez de extender la cobertura. ElSAR cubría a casi la tercera parte de la PEAy acumuló en tres años una tercera partedel fondo de las AFP en Chile, pero esto seexplica por una población casi 8 veces mayoren México que en Chile. Además, el rendi-miento real del SAR promedió 5% (menos dela mitad del de Chile y subsidiado por elEstado) y el de la subcuenta de vivienda fuenegativo (promedió -4.65% en 1993-95). Lagrave crisis económica de México en 1995agravó estos problemas e hizo mas fuerte lapresión para incrementar el ahorro y la in-versión domésticos.


2. Reformas Estructurales

a. Sustitutivos: Chile, Bolivia, ElSalvador y México

La reforma de las pensiones en Chileha generado las siguientes ventajas impor-tantes: (i) reducción de la contribución sala-rial del asegurado; (ii) pensiones más eleva-das en nuevo sistema (hasta ahora) y unotorgamiento más fácil y rápido de las mis-mas; (iii) erradicación de los regímenes pri-vilegiados (con excepción de las fuerzas ar-madas, lo cual es cierto en todas las refor-mas, salvo n Bolivia); (iv) bono de reconoci-miento por las contribuciones anterioresabonadas al programa antiguo (con ajuste ala inflación e interés real del 4% anual); (v)garantías estatales para los asegurados encuanto a: rendimiento mínimo de la inver-sión, bancarrota de AFPs o compañías deseguro, etc.; (vi) redimiento real muy alto dela inversión (12.2% promedio); y (vii) even-tual desaparición del oneroso programa an-tiguo.

No obstante, contra las expectativasde los fundadores, existen desventajas ypreguntas sin respuesta sobre la reformachilena: (i) 54% de los afiliados no contribu-ye activamente al programa de CPI y o bienla cobertura global efectiva de la PEA es me-nor o el costo fiscal de la pensión mínima vaa ser mucho mayor que lo proyectado; (ii) lacobertura del sector informal de la fuerzalaboral es mínima, por ejemplo, sólo un 11%de los trabajadores independientes está afi-liado y un 4% es contribuyente activo (lamayoría de estos son profesionales de relati-vamente alto ingreso) pero este grupo, relati-vamente pequeño en Chile, constituye lamayoría de la fuerza laboral en muchos paí-ses latinoamericanos; (iii) hay una alta con-centración de la cobertura de afiliados en lastres AFP más importantes, creciendo de 60%a 69% del total; el número de AFPs semantuvo estático en 12 en 1981-87, au-

mentó a 21 en 1994 y cayó a 13 en 1996,sólo una mas que al comienzo; (iv) la elec-ción de AFP por el asegurado es principal-mente el resultado de la actividad de losvendedores (15,432 en 1995, los cuales ab-sorbieron el 41% del costo administrativototal y cambiaron al 45% del total de asegu-rados contribuyentes), así como de la publi-cidad, y no de los mayores rendimientos ymenores comisiones de las AFPs, lo que in-dica que el asegurado no tiene el conoci-miento suficiente para tomar decisiones yque, por tanto, el sistema no es tan compe-titivo como se pregona; (v) hay proyeccionescontradictorias de las tasas futuras de re-emplazo salarial, las que fluctúan entre 37%y 86% para los hombres y de 32% a 57%para las mujeres (lo que demuestra una no-table discriminación por sexo) según se usensupuestos pesimistas o optimistas para esoscálculos; (vi) hay dudas sobre la capacidaddel mercado interno de capitales para absor-ber el monto creciente de fondos (a fines de1996 igual a 39% del PIB y que se proyectaalcanzará el 100% del PIB en el año 2025);(vii) los altos rendimientos de las acciones deempresas parecen estar inflados artificial-mente por la cantidad reducida de las quecalifican en la bolsa; la autorización parainvertir hasta el 9% del fondo en instru-mentos extranjeros (una posible alternativapara canalizar el creciente flujo de capitaldebido a la limitada disponibilidad de opor-tunidades internas de inversión) no ha dadoresultado hasta ahora; y el rendimiento realnegativo en 1995 (-2.5%) ha provocado unacaída en la proporción del fondo invertido enacciones de empresa; (viii) no hay evidenciade que el sistema como un todo (combinandoel antiguo y el nuevo) haya tenido un efectopositivo neto sobre el nivel de ahorro inter-no, por lo contrario, en 1981-95 el balanceneto resultó negativo en cada año y prome-dió -2.6% en el periodo; esto se debe, a pesarde la acumulación enorme del fondo de CPI,a que el costo fiscal de la reforma es mayor,


porque el Estado debe sufragar el déficit delprograma público, el bono de reconocimientoy la pensión mínima; y (x) hace falta un ba-lance actuarial global de todo el sistema, ylas proyecciones de los costos futuros varíanampliamente porque los datos son incom-pletos (Arenas 1997; Mesa-Lago y Arenas1997).

La reforma boliviana incorporó unelemento innovativo: el fondo de capitaliza-ción colectiva, pero el mismo discrimina ar-bitrariamente por la edad del asegurado (losque eran menores de 21 años al 31 de di-ciembre de 1995 no tienen derecho al bono)y, además, no tiene en cuenta el ingreso delos beneficiarios; hubiera sido mas razonabley progresivo que se hubiese usado ese fondopara asistir a las personas mas necesitadas.Un serio problema es que habrá un duopoliode AFPs en los primeros 5 años de opera-ción, el gobierno ha asignado a los asegura-dos a las dos AFPs y no se permitirán cam-bios hasta el año 2000, por lo que el sistemano será competitivo. También en los prime-ros 15 años toda la inversión estará en títu-los de la Tesorería y el Estado no ofrece ga-rantía alguna a los asegurados ("Ley de Pen-siones" 1996).

La reforma salvadoreña probable-mente reducirá los costos fiscales de la tran-sición, porque: (i) mantiene la contribucióndel empleador y aumenta la del asegurado,(ii) impone fuertes restricciones a la pensiónmínima y al bono de reconocimiento, y (iii)elimina las garantías estatales que existenen Chile, pero estas dos últimas limitacionesdisminuyen las bondades de dicho sistema.Además, debido al reducido número de ase-gurados (como en Bolivia) sólo funcionarán 2ó 3 AFPs, por lo que no habrá compentencia.El mercado de valores recien se ha reguladoy tendrá problema para absorber el flujo decapital por lo que se concentrará la inversiónen valores públicos y será difícil diversificar

la cartera.

En estos dos países, no sólo se elimi-nan algunas de las ventajas del modelo chi-leno sino que, además, debido a característi-cas económicas locales no funcionarán ele-mentos esenciales como la competencia, y elrendimiento del fondo posiblemente serámenor. No hay posibilidades realísticas deextender la cobertura poblacional con estemodelo, lo cual es un problema pues sólo12% de la PEA está cubierta en Bolivia y23% en El Salvador. El sector informal enambos países es muy grande y el sistemaconcede cobertura voluntaria a los trabaja-dores independientes (ya se vió que propor-ción tan pequeña de ellos está incorporadaal sistema chileno).

La reforma mexicana se distingue delas tres anteriores porque su administraciónno es exclusivamente privada sino múltiple.Este modelo debería reducir tambien loscostos fiscales de la transición pues mantie-ne la contribución del empleador, elimina elbono de reconocimiento (aunque da la op-ción a los actuales asegurados de acogerse alas condiciones de acceso del sistema anti-guo al tiempo del retiro), requiere 24 años decontribución para otorgar la pensión míni-ma, y no otorga otras garantías estatalescomo en Chile. Debido al gran tamaño de lapoblación cubierta y mayor desarrollo delmercado de capitales, existen muchas masposibilidades de mejor competencia en Méxi-co que en Bolivia y El Salvador (hay 17AFORES aprobadas) y de mas alto rendi-miento de la inversión (pero en el primer añode funcionamiento toda la inversión deberáestar colocada en valores públicos). Aunquela cobertura de la PEA en México es mayor(38%) que en los otros dos países, existe unvasto sector informal que será igualmentedifícil de cubrir con el nuevo sistema, quesólo ofrece cobertura voluntaria a los inde-pendientes.


b. Mixtos: Argentina y Uruguay

El sistema mixto combina ventajasdel seguro social y del programa de CPI. Elmantenimiento del programa público (aun-que reformado), sostiene elementos básicosde solidaridad, mientras que la CPI estimulael ahorro individual y provee pensiones com-plementarias de acuerdo con el ingre-so/contribuciones del asegurado. Además,este sistema debería reducir los costos fis-cales de la transición en los dos países, porlas razones siguientes: (i) el déficit del pro-grama público es mucho menor que en Chi-le, porque dicho programa no se cierra ycontinúa recibiendo las contribuciones delos empleadores (que no fueron eliminadascomo en Bolivia, Chile y Perú), además lascondiciones de acceso se han hecho másestrictas y adecuadas a las característicasdemográficas de estos países; (ii) el costo delbono de reconocimiento en Argentina (pres-tación compensatoria que realmente no eranecesaria) es también menor porque tieneun techo y no paga interés, mientras que enUruguay no se otorga dicho bono porque losasegurados en el sistema mixto no se trans-fieren de un programa a otro; y (iii) el Estadono tiene que garantizar una pensión mínimaen el programa de CPI, pues el programapúblico paga una pensión básica y los añosde contribución requeridos para acceder adicha pensión son mas altos que en Chile (locual debería reducir a los "free raiders"). Loscambios de administradoras se limitan a dospor año, lo cual debe disminuir los costos demercadeo y vendedores. En Argentina secreó una agencia estatal unificada de recau-dación que resuelve el problema sufrido porlos empleadores chilenos de llenar múltiplesformularios para las varias institucionesadministradoras de la seguridad social. Elnúmero de AFJPs en Argentina es de 21(actualmente el mas alto de todos los países)

y el grado de concentración de los asegura-dos en las tres mayores es 40% (el mas ba-jo), por lo que parece haber mayor compe-tencia. Este es un punto interesante puesArgentina no sigue el modelo chileno de ad-ministración privada exclusiva, sino que haymúltiples tipos de gestores de las AFJPs.Además, en Argentina, el rendimiento real dela inversión ha sido hasta ahora mas altoque en Chile, aunque el periodo de funcio-namiento de la primera es muy corto parallegar a conclusiones sólidas en este punto.En ambos paises los trabajadores indepen-dientes siempre han estado cubiertos y estocontinúa en el nuevo sistema, por lo que lacobertura poblacional es más amplia que enChile.

En cuanto a las desventajas, haydudas sobre si el programa público seráautofinanciable con parte de los ingresos porcontribuciones que antes recibía (sólo 60%en Argentina). Esto pudiera en parte com-pensarse con los nuevos impuestos concedi-dos por el Estado, más el endurecimiento delas condiciones de adquisición (mas en Ar-gentina que en Uruguay), la eliminación deprivilegios y la reducción del monto de laspensiones antiguas a una básica. Pero habráque esperar un tiempo para encontrar res-puesta a esta duda. Tambien, como en Chile,se reporta en Argentina que sólo 58% de losafiliados contribuyen activamente al pro-grama. En Uruguay se permite invertir hastael 100% del fondo en valores públicos y nose dispone de información sobre la composi-ción actual de la cartera y el rendimientoreal del fondo. Aunque hay mas flexibilidaden Uruguay que en Bolivia (y en el primeraño en México), en que obligatoriamente hayque invertir todo el fondo en valores públi-cos, el máximo de Uruguay es el doble que ellegal y actual de Argentina y Chile, y diezveces la proporción actualmente invertida endichos instrumentos en Colombia y Perú.


c. Paralelos: Colombia y Perú

Este modelo tiene la ventaja de quelos asegurados, presentes y futuros, puedenescoger entre el programa público y el de CPI(con administración privada en Perú y múl-tiple en Colombia). Esta libertad, por tanto,es mucho mas amplia que el modelo susti-tutivo, a par que se termina el monopolio dela seguridad social (ONP e ISS) y se estimulala competencia. El modelo colombiano deinicio tenía varias ventajas sobre el peruano:las condiciones de adquisición se hicieronmucho más estrictas y las contribuciones deambos programas se homologaron. Por locontrario, en Perú, hasta 1995, las contribu-ciones del asegurado en ONP eran inferioresque en las AFPs, mientras que las condicio-nes de acceso eran mas liberales en el pri-mero. Por ello, la proporción de aseguradosque se pasó al programa de CPI fue muybaja en Perú, hasta que se homologaron lascontribuciones y algunas condiciones deacceso en los dos programas. En 1996 el58% de los asegurados se había cambiado alprograma de CPI en Perú y 40% en Colom-bia; esta diferencia actual parece explicarsepor una mejor situación financiera del ISSversus la ONP. En ambos países se hanpuesto limitaciones al bono de reconoci-miento y a la pensión mínima, por lo que sucosto deberá ser menor. En Colombia serestringen los cambios de administradoras ados por año, lo que debe reducir los costosde mercadeo y vendedores, mientras que enPerú no hay limitaciones (como en Chile) porlo que dichos costos deben ser mas altos.

En Perú, el bono de reconocimientose ha otorgado a menos del 1% de los asegu-rados y la pensión mínima no se otorgabainicialmente; en 1995 se estableció el princi-pio legal sobre la segunda pero se cargó sufinanciamiento a las AFPs (en vez del Estado)y no se ha dictado la regulación necesaria,por lo que no está en vigor. Mas aún, el Es-

tado no garantiza el rendimiento mínimo dela inversión, ni las pensiones en caso debancarrota de AFPs o compañías de seguro,por todo lo cual, el modelo peruano es masduro que el chileno ya que elimina varias desus ventajas. En ambos países existe la inte-rrogante sobre si el programa público (ONP eISS) estará equilibrado; en el caso peruanoesta duda es mayor puesto que no se hanrestringido todas las condiciones de accesode dicho programa (excepto el aumento de laedad de retiro) como se hizo en Colombia (eneste último las reservas del ISS se han tripli-cado desde la reforma). En Colombia existen9 SAFPs y el grado de concentración en lastres mayores es del 58% (menor que en to-dos los países salvo Argentina), mientras queen Perú el número de AFPs se ha reducidode 8 a 5 y el grado de concenración es el73% (el mas alto de todos los países). El ren-dimiento real de la inversión en ambos paí-ses (7.% en Perú y 6.7% en Colombia) esmuy inferior a los de Argentina (16.2%) yChile (12.2%) y en Perú exhibe una tenden-cia declinante; el tamaño mas pequeño delmercado de valores en los dos países (o ca-racterísticas de los modelos) pudiera explicaresta diferencia. Sólo el 45% de los afiliadosson contribuyentes activos en Perú y unamitad en Colombia, proporciones muy pare-cidas a las de los otros países con CPI, loque refuerza el punto de que la coberturaefectiva debe ser inferior (o el costo de lapensión mínima será superior en Colombia).Ambos países tienen una cobertura de laPEA superior a las de Bolivia y El Salvador,parecidas a la de México, pero muy inferior alas de Argentina, Chile y Uruguay: 32% enPerú y 38% en Colombia. El sector informalen ambos es considerable (enorme en Perú) yla cobertura de los independientes es vo-luntaria en ambos, lo que crea fuertes obs-táculos a la extensión de la cobertura pobla-cional. En Colombia se creó un Fondo deSolidaridad con la contribución del 1% delsalario de los asegurados de ingreso medio-


alto, pero estos recursos serán muy reduci-dos para tener un impacto importante endicha extensión. En Perú inicialmente existióuna contribución del 1% ("solidaridad") parafines asistenciales, pero se abolió en 1995.

D. Resumen de las Principales Lec-ciones de las Reformas y Aplica-ción a Guatemala

Varias lecciones importantes se deri-van del análisis de las características y ven-tajas-desventajas de las reformas estudiadasen pensiones y salud, lecciones que debende ser tenidas en cuenta en la reforma deGuatemala:

1. Modelo Unico-Universal oDiversidad

Todas las reformas son distintas, auncuando el modelo general sea el mismo. Porejemplo, los cuatro países que siguen el mo-delo sustitutivo en pensiones (Chile, Bolivia,El Salvador y México) muestran diferenciasnotables en cuanto a: el "cierre" del sistemaantiguo, la libertad de elección dada al segu-rado para quedarse o mudarse, la contribu-ción del empleador, el bono de reconoci-miento, la pensión mínima, el tipo de admi-nistración del programa de CPI, las garan-tías del Estado, etc. Dichas distinciones sonaún mas importantes entre los tres modelosgenerales. Hemos notado tambien notablesdiferencias entre los tres tipos de reforma desalud y dentro de cada uno de ellos. La pre-tensión de que existe un modelo universal dereforma (al menos en pensiones) no estávalidada por las reformas ocurridas en losocho países.

Guatemala no debe dejarse llevar porel espejismo de que hay un sólo modelo dereforma y de que éste es perfecto, por locontrario, debe estudiar las ventajas y des-ventajas de los modelos existentes, escogeraquél que sea el mas adecuado y adaptarlo a

sus condiciones económico-sociales y nece-sidades.

2. Costo Fiscal de la Transición yRegresividad

Hay que evaluar con extremo cuidadoel costo fiscal de la transición en la reformapensional. El mantenimiento de los derechosadquiridos, el bono de reconocimiento, lapensión mínima y las otras garantías esta-tales son todos elementos humanitarios dela reforma, pero gravosos en extremo. Lasreformas que siguieron a la chilena hantratado de reducir este costo con restriccio-nes y cambios pero siempre pagando ciertoprecio social. Es preciso, por tanto, equili-brar dichas concesiones o bondades con unaevaluación precisa de la carga que ellas im-pondrán a la sociedad (presente y futura) ylos costos alternativos para otros programaspúblicos que protegen a grupos de ingresosmucho mas bajos que el de los asegurados.Mientras mas reducida es la cobertura po-blacional en el país, mas regresivo se vuelveel subsidio estatal para consolidar el sistemade protección de una minoría.

La relativamente baja y estancadacobertura poblacional de Guatemala (espe-cial-mente en EMA) y las difíciles condicio-nes económico-sociales heredadas del con-flicto bélicol (incluyendo un índice muy altode pobreza), hacen especialmente importantela evaluación de los costos fiscales de latransición y su impacto progresivo o regresi-vo.

3. Mercado, Administración Privada,Competencia y Morosidad

El mercado y la administración pri-vada no aseguran forzosamente la compe-tencia, el control de la evasión y la morosi-dad, la reducción de los costos administrati-vos, etc. Ya se ha visto que existe una alta


concentración de asegurados (entre 40% y100%) en las tres aseguradoras de pensionesmayores), que entre 45% y 58% de los afilia-dos no contribuyen activamente al sistemanuevo, y que la selección de la administrado-ra por el asegurado no se basa en su altorendimiento y baja comisión, sino en la ac-ción de los vendedores y la publicidad, loscuales alzan los costos de administración.Seha notado que la Argentina, que tiene untipo de administración múltiple, muestra elmayor número de AFJPs, el menor grado deconcentración de asegurados, y el rendi-miento real mas alto del fondo. La pretendi-da libertad de elección de administradora,como base esencial de la competencia, noexiste legalmente en Bolivia ni en la prácticaen El Salvador.

La población de Guatemala es cerca-na a los 12 millones de habitantes, lo cual lacoloca en un grupo intermedio en la región,y la PEA sobrepasa los 3 millones y se or-dena en una posición similar. Estas cifrassugieren que el país tiene una poblaciónsuficientemente amplia para asegurar ciertacompetencia, comparada con países de muybaja población y PEA como El Salvador yNicaragua. Los mayoría de los países quehan introducido reformas estructurales tie-nen poblaciones grandes, como Argentina,Colombia, México y Perú o similares a la deGuatemala, como Chile. La población activacubierta por el IGSS en pensiones es cercanaal millón y equivale al 27% de la PEA. Encuanto a dicho porcentaje, Guatemala secoloca en un tercer grupo de países en laregión: (1) Argentina, Brasil, Costa Rica,Cuba, Chile y Uruguay tienen una coberturade la PEA entre 70% y 95%; (2) Panamá,Venezuela, México y Colombia entre 40% y60%; (3) Perú, Guatemala, Ecuador y El Sal-vador entre 23% y 32%; y (4) el resto de lospaíses (incluyendo a Bolivia) entre 7% y 14%(Mesa-Lago y Bertranou 1997). La combina-ción del tamaño de la PEA y su porcentaje

cubierto en Guatemala, por tanto, sugiereque podría funcionar cierta competencia,especialmente si se aumenta la coberturapoblacional. En este sentido, Guatemalatiene una ventaja sobre países como Boliviay El Salvador, que tienen una PEA muchomas pequeña y un porcentaje de coberturainferior (por ejemplo, El Salvador tiene sólo208,152 activos cubiertos y 23% de cobertu-ra, y Bolivia tiene 356,000 y 12% respecti-vamente).

4. Programa de CPI, Mercado deValores y Rendimiento del Fondo

La creación de un programa de CPIno genera ipso facto un dinámico y seguromercado de valores y un alto rendimientopositivo de la inversión del fondo. Los paísesque tienen pequeñas poblaciones cubiertas ycarecen de un mercado de valores e indus-tria del seguro (o estos son incipientes y noestán regulados) confrontarán fuertes obstá-culos para encontrar instrumentos financie-ros rentables y diversificar la cartera. En loscuatro países en que la reforma ha funcio-nado por cierto tiempo, el promedio del ren-dimiento real anual oscila entre 7% y 16%,lo cual es muy alto y positivo, pero sucedeque estos países tienen poblaciones cubier-tas relativamente grandes y mercados devalores regulados y con cierta trayectoria.Dichos rendimientos no serán necesaria-mente logrados en otros países con condi-ciones distintas.

Como vimos en la sección anterior, labase poblacional de Guatemala podría faci-litar un mínimo de competencia. Pero elmercado de capitales es incipiente y la bolsade valores no está regulada ni fiscalizada porel Estado, y la mayoría de sus instrumentosson especulativos y muy riesgosos (aunquealgunos son mas seguros y el IGSS ha co-menzado a invertir en ellos). Además la LeyOrgánica del IGSS es en extremo restrictiva.


Aunque los rendimientos de la inversión delIGSS no fueron tan negativos como en otrospaíses centroamericanos en los 80 y se tor-naron positivos en 1994-95, hay sólo trescanales de inversión (92% de ésta es canali-zada por el Banco de Guatemala) y estos seestaban volviendo incapaces en 1996 de ab-sorber las inversiones del IGSS. Por todoesto se concluye que: (a) habría que regulary fiscalizar el mercado de valores y reformarla Ley Orgánica del IGSS para crear masalternativas de inversión; y (b) un modelosustitutivo como el de Chile no podría fun-cionar, pero uno mixto (con un menor flujode capital e inversión) podría ser factible sise creasen las bases necesarias.

5. Impacto en el Ahorro Nacional

La reforma de pensiones (especial-mente la sustitutiva) se promueve en todoslos países como un paso esencial para au-mentar el ahorro nacional. Como prueba deello se apunta que en Chile, el fondo de pen-siones equivale al 40% del PIB (en los otrospaíses fluctúa entre 0.2% y 2% del PIB peropuede alegarse que esto, al menos en parte,se debe al período mucho mas corto de fun-cionamiento del sistema). Pero se omite elcosto fiscal de la transición del sistema porel deficit del programa antiguo cerrado, elbono de reconocimiento y la pensión míni-ma. Cuando se combinan ambos en Chile, elbalance neto en 1981-96 es negativo en to-dos los años y promedia -2.6% del PIB en elperiodo. De ahí que, hasta ahora, no existeprueba alguna de que el programa de CPIgenera un balance positivo neto en el ahorronacional.

Vimos en el diagnóstico que, a pesarde la inflación y la intervención adversa es-tatal en las inversiones, la reserva real delIGSS aumentó casí 66% en 1980-1995; en elúltimo año la inversión del IGSS equivalió a146% del total de sus ingresos y a 2.3% del

PIB. Además las reservas de IVS están sepa-radas de las de EMA y no se han utilizadopara la construcción de hospitales, etc. Porotra parte, el rendimiento real promedio dela inversión fue de -3.8% aunque promedió4.8% en 1994-95. Si bien la mayoría de es-tas cifras son positivas, lo dicho en el pá-rrafo anterior indica que la reforma no debetener como meta principal el aumento en elahorro nacional, pero otros objetivos que nomenoscaben ese potencial en el futuro.

6. Cobertura Poblacional

En Argentina, Chile y Uruguay, lacobertura de la PEA en pensiones es apro-ximadamente del 80% ( y era muy similarantes de la reforma), pero en Colombia, Mé-xico y Perú fluctúa entre 32% y 38%, y enBolivia y El Salvador entre 12% y 23%. Sóloen Argentina y Uruguay se cubre obligato-riamente a los trabajadores independientes,mientras que en los otros países la coberturaes voluntaria (tanto en pensiones como ensalud). En Chile sólo 11% de los indepen-dientes están afiliados en pensiones y 4%son contribuyentes activos (mayormenteprofesionales en el sector formal); si estoocurre en este país, 16 años despues de ini-ciada la reforma, con una cobertura generalaltísima y un sector informal y de trabajado-res independientes de los mas pequeños enla región, las posibilidades de extensión de lacobertura en países con una mayoría o granparte de la fuerza laboral informal son vir-tualmente nulas. La reforma de la seguridadsocial no debe ignorar este punto y menosaún asignar importantes recursos fiscalespara apuntalar la cobertura de la minoríaasegurada, cuando dichos recursos seríanmejor utilizados en crear empleo productivo,proporcionar pequeños préstamos a mi-croempresas, estimular la legalización delsector informal, proveer redes de protecciónmínima a los mas pobres, etc.


En Guatemala un 27% de la PEA estáactualmente cubierta por el IGSS en IVS (un16.3% de la población está cubierta enEMA), y dicho porcentaje cayó de 35.4% en1975 (la cobertura de la población total enEMA aumentó ligeramente de 12.2% en eseaño). En salud, la cobertura combinada delIGSS, el MSPAS y el sector privado es a lomas el 58% de la población total. El diag-nóstico mostró las barreras a la extensión dela cobertura en Guatemala: (a) virtualmentela totalidad de la PEA cubierta por el IGSSestá en el sector formal, asalariado y predo-minantemente urbano (o en áreas ruralescon alta proporción de asalariados en activi-dades agrícolas importantes); (b) la mayoríade la fuerza laboral es informal (cuenta pro-pia, familiares no remunerados, microem-presarios y sus empleados, empleados do-mésticos, asalariados temporales) y legal-mente no cubierta por el IGSS; (c) mas de lamitad de los departamentos no tienen co-bertura de EMA,estos son los menos desa-rrollados, mas rurales y aislados, y con con-centración de población indígena no incor-porada a la producción; (d) la mayoría de losniños mayores de 5 años y las mujeres noestán cubiertos; y (e) un 63% de la poblaciónes pobre y tampoco está cubierta. Pero,además de estas barreras estructurales(exógenas), existen problemas administrati-vos y de financiamiento que impiden la ex-tensión de la cobertura. De ahí que la re-forma debe asignar prioridad a extender lacobertura poblacional, tanto en salud comoen pensiones, eliminar los obstáculos insti-tucionales y diseñar vías especiales para laincorporación de ciertos grupos y regiones(por ejemplo, mediante el modelo Escuintlamejorado).

7. Papel del Estado

El papel del Estado ha sido esencialen todas las reformas, incluyendo las de tiposustitutiva con administración privada: ha-ciendo obligatoria la afiliación al sistema,

financiando la transición, creando una Su-perintendencia (en la mayoría de los paísesfinanciada por el fisco y en otros por las ad-ministradoras) que estrictamente regula ysupervisa el sistema, brindando garantías alsistema y a los asegurados. Sin este rol es-tatal crucial, el sistema no hubiera tenidoéxito ni en Chile ni en los otros países. Peroen Argentina, Colombia, Chile, México yUruguay historicamente el Estado cumplíacon sus obligaciones de seguridad socialantes de la reforma y ha continuado con esatradición despues de la misma. Por lo con-trario, en El Salvador, Perú y la mayoría delos países latinoamericanos, el Estado hajugado un papel negativo en la seguridadsocial: no ha contribuído regularmente comoempleador y tercera parte (generando unaenorme deuda que se ha devaluado progresi-vamente y a veces evaporado con la infla-ción); ha obligado al seguro social a deposi-tar sus fondos en la banca central sin inde-xar el principal y sin pagar interés (o pagán-dolo pero con tasas reales negativas); o haforzado al seguro social a invertir casi todassus reservas en papeles públicos sin valor.

El Estado en Guatemala ha jugadoun papel negativo en la seguridad social devarias formas:(a) no ha pagado su aportecomo Estado al IGSS y tampoco la mayorparte del tiempo su contribución como em-pleador (adeudando Q. 1,864 millones); (b) leha cargado a EMA la atención de las clasespasivas del Estado sin pagar nada por estosservicios; (c) ha exonerado a la Universidadde San Carlos y a las bonificaciones incenti-vos a los trabajadores del pago de sus con-tribuciones al IGSS; y (d) obligó en 1986-1991 a depositar casi el 100% de la inver-sión del IGSS en el Banco Central sin inde-xación del principal y con tasas de rendi-miento reales negativas. Es por tanto nece-sario un cambio drástico en el papel estatal,cualquiera que sea el tipo de reforma que seadopte, para que ésta pueda funcionar ytener éxito. Los aportes estatales debenusarse para extender la cobertura a los sec-tores de bajos ingresos y pobres.


XII. EVALUACION DE LAS PROPUESTAS DE REFORMA

En esta sección se describen breve-mente y evalúan cuatro recientes lineamien-tos, intentos y/o propuestas de reformas dela seguridad social o del IGSS en particular:(A) el informe y recomendaciones de reformadel BID (1993); (B) los cambios a la Ley Or-gánica del IGSS por el Decreto 39-94 delCongreso (1994); (C) los estudios y linea-mientos de reforma del CIEN (1992-1997); y(D) la propuesta de reforma del IGSS (1996).

A. El Informe y las Recomendacionesde Reforma del BID (1993)

En 1992-1993, una misión del BancoInteramericano de Desarrollo (BID) preparóun informe comprensivo de la seguridad so-cial de Guatemala, con focalización en el áreade salud y en el IGSS (Cruz-Saco 1993,1994). El mismo desarrolló un diagnóstico dela situación actual, varios de cuyos aspectoshan sido citados en la primera parte de esteestudio. Al final del informe se revisaronbrevemente tres modelos alternativos de re-forma que podrían aplicarse en Guatemala:(1) continuar con el sistema actual (IGSS)pero con reformas substanciales; (2) crearsistemas mixtos o paralelos con varias alter-nativas, tanto en EMA como en IVS; y (3)establecer un sistema sustitutivo de CPI conadministración privada (modelo chileno).

El Informe propuso que, primero, sellevase a cabo la reforma del IGSS (alternati-va 1) y, despues, se decidiera sobre si conti-nuar con este modelo o adoptar una de lasotras alternativas. En la alternativa 1 (refor-ma del IGSS) se hicieron recomendaciones encuatro áreas, con medidas concretas en cadauna de ellas: (a) incrementar los ingresos delIGSS; (b) reducir sus egresos ; (c) mejorar laadministración y reducir sus gastos; y (d)extender la cobertura. Además, se recomen-daron estudios actuariales de los programas

del IGSS, así como del impacto económico-financiero de las reformas propuestas, de laextensión de la cobertura poblacional, y de lanecesaria coordinación de los servicios desalud del IGSS y el MSPAS. En general, lasrecomendaciones de este estudio fueron ati-nadas y varias de ellas se han incorporado anuestra propuesta de reforma.

B. Los Cambios de la Ley Orgánica porel Decreto 39-94 del Congreso(1994)

El Congreso de la República aprobó,el 28 de abril de 1994, el Decreto No. 39-94,el cual modificaba a la Ley Orgánica del IGSSy contenía los siguientes puntos principales:(a) creaba un nuevo IGSS que debía extenderla cobertura poblacional a: campesinosarrendatarios, pequeños parcelarios, sectorinformal, empleadas domésticas y trabajado-res por cuenta propia (el Estado aportaría lacuota patronal en caso de todos los trabaja-dores no asalariados); (b) introducía cambiosen la composición de la Junta Directiva delIGSS, la cual quedaría integrada por nueverepresentantes, tres de cada uno de: los tra-bajadores, los empleadores y el Estado (portanto, eliminaba a los representantes delColegio Médico, de la Universidad de SanCarlos de Guatemala y de la Junta Moneta-ria); (c) establecía que el Gerente debería serun profesional de comprobada experiencia enseguridad social y administración (pero nodeterminaba quien nombraría al Gerente y alos subgerentes) y creaba un Consejo Técni-co de la Junta Directiva integrado por 8 ex-pertos en campos diferentes; (d) ordenabaque, cada seis meses, el IGSS enviase a susafiliados un estado de cuenta con su inscrip-ción y monto de las contribuciones pagadaspor él y su empleador; (e) prohibía la conce-sión de préstamos directos del IGSS al Esta-


do y otros organismos públicos, establecía unlímite del 25% de la inversión del IGSS enbonos estatales y municipales, y ordenabaque los referidos bonos devengasen la tasamas alta pagada por dichos instrumentos; y(f) establecía un plan para pagar la deuda delEstado al IGSS, comenzando en 1995, conuna partida anual de Q. 200 millones (Con-greso 1994).

El IGSS dirigió una carta al Presidentede la República (17 de mayo de 1994) e in-terpuso un recurso de inconstitucionalidadcontra el Decreto 39-94. La principal razónde estas acciones era la creación de un nuevoIGSS que violaba la Constitución y la LeyOrgánica, a par que creaba el peligro de sus-tituir al IGSS por otra institución que no es-taba definida en el referido Decreto. Aunquela mayoría de los alegatos jurídicos del IGSSeran razonables y su temor bien fundado, elrecurso tambien se opuso a otros puntos delDecreto que eran beneficiosos para el IGSS(pago de la deuda estatal, límite a la inver-sión en bonos públicos y aseguramiento deun rendimiento mínimo de los mismos, crea-ción de un Consejo Técnico) y para los noasegurados (extensión de la cobertura aciertos grupos de trabajadores con apoyoestatal, emisión de reportes bianuales a losaseurados sobre su cuenta individual). Ennuestra opinión, tambien era adecuada lareforma de la integración de la Junta Directi-va, puesto que eliminaba a representantesque no contribuyen como patronos (la Uni-versidad de San Carlos) o consituyen gruposde presión dentro del IGSS (el Colegio Médi-co) o jugaron en el pasado un papel adversoen cuanto a la inversión del IGSS (la JuntaMonetaria). (IGSS 1994). El Presidente de laRepública vetó el Decreto por lo cual nuncaentró en vigor.

Aunque nuestra propuesta mantieneal IGSS (si bien con reformas importantes) yacoge su propuesta de reforma (tambien con

modificaciones importantes), incorpora algu-nos aspectos positivos del Decreto 39-94.

C. Los Estudios y Lineamientos para laReforma del CIEN (1992-1997)

1. Evaluación del Diagnóstico delCIEN

Desde 1992 el Centro de Investigacio-nes Económicas Nacionales (una organiza-ción privada de pensamiento neo-liberal) harealizado diagnósticos escuetos y propuestolineamientos muy generales de reforma enmateria de pensiones y salud. Sin embargo,hasta ahora, el CIEN no ha publicado undiagnóstico profundo sobre la situación (co-mo lo hizo el BID y se hace en la primeraparte de nuestro estudio), ni tampoco unapropuesta detallada sobre las reformas quepatrocina (como veremos ha producido elIGSS y se hace en nuestra propuesta).

La mayoría de las observaciones delCIEN relativas a la situación actual del IGSSson correctas (baja cobertura poblacional,falta de autonomía, bajo rendimiento de lainversión, caída en el valor real de las pen-siones, diferentes condiciones de acceso conlas de CPE y el IPM) y se han desarrolladoextensamente en la primera parte de nuestroestudio, pero hay varias que distorsionan larealidad. En sus primeras publicaciones, elCIEN afirmaba que el programa del IVS fun-ciona con un régimen de "reparto", aunquereconociendo que debido a su juventud nosufre de problemas financieros pero afirman-do que los confrontará en el futuro (CIEN1992a, 1992b). Mas recientemente, el CIENha rectificado diciendo que el IVS se basa enel régimen de prima escalonada, pero pro-nosticando que se convertirá en reparto puroal llegar a su etapa de madurez (Mérida1997). Se predice que la contribución deltrabajador aumentará a 20.6% en el año2011 y que el Estado, a mediano plazo, nopodrá sostener el programa (pero no se expli-


ca que uno de los principales problemas delIGSS es la deuda del Estado como patrono ytercera parte). No se han publicado los cál-culos ni la metodología de dichas proyeccio-nes, por lo que su validez es cuestionable. Aveces ocurren contradicciones entre los do-cumentos del CIEN o en un mismo docu-mento; por ejemplo se dice (CIEN 1992b) quela reserva de IVS ha caído como resultado dela inflación (en realidad hemos visto que lareserva real ha crecido pero no tanto como lareserva nominal), pero por otra parte se afir-ma que "los ingresos [del IVS] por conceptode renta de activos practicamente se duplica-ron. Ello se deriva del crecimiento que hatenido el Fondo de Reserva del IVS" (CIEN1992a). En casi todos los documentos no seaclara el papel adverso que ha jugado el Es-tado en el financiamiento del IGSS o se acha-ca exclusivamente al IGSS la ineficiencia dela inversión. Esta se culpa a la colocación delas reservas en bonos del tesoro de Guate-mala "lo cual indica que son fondos desapro-vechados como fuente de ahorro para la in-versión productiva" (CIEN 1997). En otrodocumento se atribuye este problema a lafalta de independencia del IGSS, demostrada"en 1986 cuando se tomó la decisión de reti-rar los depósitos bancarios en que estabaninvertidos los recursos del Fondo de Reservadel IVS, para invertirlos en Bonos del Teso-ro..."(CIEN 1992b). Pero no se deja en claroque esta decisión no fue del IGSS sino obli-gada por el Estado.En ningún documentoque hemos tenido a nuestra disposición, sereconoce que la inversión real del IGSS se hatornado positiva en años recientes. En otrodocumento se reconoce que no hay un mer-cado de valores, por lo que no existen alter-nativas a la inversión rentable del IGSS, deahí que la primera acción debe ser desarro-llar dicho mercado (CIEN 1992a).

2. Propuestas de Reforma en Pensiones

El CIEN recomienda la separación delos programas de EMA e IVS (aspecto en quecoincidimos) pero no aclara que en el IGSSlas reservas de estos dos programas está cla-ramente separadas y que no han ocurridotransferencias entre ellas como es usual en laregión. La reforma que propone el CIEN en elprograma IVS sigue fielmente el modelo chi-leno: (1) se "cierra" el IGSS para nuevos in-gresantes en el mercado de trabajo y se da laopción a los asegurados actuales para que-darse en el IGSS o mudarse al nuevo siste-ma; (2) se crea un sistema de CPI con admi-nistración privada, que sustituye al sistemadel IGSS, y se da a los asegurados del nuevosistema la libertad de elección entre admi-nistradoras que compiten entre sí; (3) se eli-mina la contribución del empleador porque"desincentiva la contratación de mano deobra, contribuyendo por tanto a un mayordesempleo" (aspecto que no ha sido hastaahora probado cuando el empleador transfie-re su contribución al consumidor); (4) se au-menta la contribución del asegurado de 1.5%a 13% porque la actual "no es compatible conel financiamiento del sistema" (o sea, es in-suficiente, pero se carga todo el financia-miento al asegurado), este aumento de casinueve veces la contribución del trabajadorimpediría la extensión del sistema a gruposde ingresos mas bajos que el de los actualesasegurados; (5) se asigna al Estado un papel"subsidiario": la obligatoriedad del sistema,su supervisión, la garantía de una pensiónmínima, y el pago del bono de reconocimien-to; éste "no sería una carga financiera adicio-nal para el Estado puesto que dicha obliga-ción ya la adquirió al momento de haber en-tregado bonos del Tesoro a cambio del Fondode Reserva"(con lo cual se acepta la validezde estos instrumentos que antes se


negó al IGSS); no se dice nada sobre la pesa-da carga fiscal que resultará del deficit delsistema antiguo; y (6) se crea una Superin-tendencia pero no se especifica si será finan-ciada por el Estado o las propias administra-doras. A diferencia con el modelo chileno, altiempo del retiro, el asegurado sólo tendríauna opción: la anualidad de renta vitaliciaofrecida por compañías de seguros y otrasinstituciones financieras (no se ofrecen lasopciones de retiro programado y combinaciónde éste con una renta vitalicia). El CIEN ase-gura, contrario a la evidencia acumulada enChile, que el nuevo sistema tendrá un fuerteimpacto en el ahorro nacional, lo que crearáun "circulo virtuoso" de inversión productiva,crecimiento económico, mayor empleo y au-mento de los salarios (CIEN 1992a, 1992b,1995b, 1997).

La diferencia mas importante con elsistema chileno, es que el CIEN propone lareforma en dos etapas: una a corto plazo yotra a mediano y largo plazo. La etapa decorto plazo es "indispensable" para "prepararel terreno" para la reforma a mediano y largoplazo. En la primera etapa se implementaríandos tipos de acciones: (1) reforzamiento ad-ministrativo y financiero del IGSS: (a) restau-rando su autonomía (incluyendo el nombra-miento del Gerente por la Junta Directiva),(b) separando sus programas de salud y pen-siones, (c) racionalizando su personal, (d)creando un comité técnico de inversiones, (e)aumentando la contribución y la edad deretiro, (f) controlando mejor la evasión y lamora, y (g) homogeneizando las condicionesde acceso, el cálculo de la pensión y la de-terminación del salario base; y (2) creación deun mercado de capitales, regulándolo yafianzándolo, así como modificando la legis-lación sobre las compañías de seguros. Todasestas medidas fueron propuestas en el infor-me del BID y se incorporan a nuestra pro-puesta (pero con la diferencia que nosotrosconsideramos que el programa IVS es viable

sometido a estas y otras reformas). El CIENreconoce, por tanto, que el modelo chileno nopuede ser implantado de inmediato si no querequiere previamente una serie de "ajustes"al sistema vigente, a fin de que el referidomodelo pueda funcionar mas tarde (CIEN1992a).

3. Propuestas de Reforma en Salud

Las reformas propuestas en salud sonaún mas escuetas que en pensiones; una serefiere al IGSS y la otra al MSPA, y ambas noestán integradas. Una encuesta conducida en1992 en la Ciudad de Guatemala sobre elnivel de satisfacción de los usuarios de servi-cios médicos del IGSS, se reporta que dio losresultados siguientes: (a) 24% de los en-cuestados afiliados no utilizan los serviciosdel IGSS; (b) del 76% que utilizan los servi-cios del IGSS, 61% "no están satisfechos conla calidad de estos", 50% opinan que son"regulares", 26% considera que son "defi-cientes" y 4% cree que son "excelentes" (estascategorías suman mas del 100% por lo queno es claro cuales fueron las opciones queconsideraron los encuestados); y (c) a pesarde lo anterior, la mitad de los afiliados con-testó que continuaría en el IGSS si a éste sele quitara su carácter obligatorio. Basado enesto el CIEN concluye que no debe cerrarseel IGSS pues éste tiene asegurado la mitaddel mercado. El mismo estudio encontró que,en 1992, sólo 20,000 guatemaltecos pertene-cen a planes pre-pago de carácter privado (osea, 0.2% de la población total en aquellafecha) y que estos planes se han desarrolladomuy lentamente porque se trata de contratosindividuales y no colectivos (estos últimospermiten, cuando el número de aseguradoses muy grande, reducir los costos y la prima).El estudio no dice cual es la prima mediaentre los afiliados actuales y cual sería laprima en el futuro con convenios colectivosde gran extensión, pero probablente seríamuy superior a la de IGSS y, por tanto, sólo


asequible al segmento de la población ingresoalto y medio-alto. El estudio propone 'desmo-nopolizar" al IGSS permitiendo a sus asegu-rados escoger entre sus servicios y los de losplanes pre-pago privados (CIEN 1992c).

Otro documento del CIEN propone lossiguientes cambios en el sistema público desalud: (a) el MSPAS continuaría a cargo delas acciones preventivas de salud y atenciónprimaria (que recibirían mayor énfasis) peropasaría de prestador de servicios curativos aser entidad reguladora y supervisora del sis-tema; (b) la administración de las unidadesprestadoras de servicios (hospitales, centrosy puestos de salud) se transferiría a las co-munidades (ONGs, otras organizaciones nolucrativas como cooperativas y empresasprivadas lucrativas); (c) las comunidades car-garían cuotas por sus servicios pero dichascuotas serían reguladas por el MSPAS; (d) losrecursos fiscales dedicados a la salud se fo-calizarían en el grupo de pobreza crítica (elcual, propiamente identificado, aparente-mente no pagaría por los servicios) y en lospobres no críticos (que recibirían un subsidiono especificado); los no pobres tendrían quepagar por los servicios; y (e) las entidadesprestadoras deberían ofrecer un paquete mí-nimo de salud (CIEN 1995a).

4. Conflictos de las Propuestas delCIEN con la Constitución y losAcuerdos de Paz

El CIEN reconoce que su propuesta dereforma de pensiones requerirá una modifi-cación de la Constitución, aunque no la re-forma de la salud pública o MSPAS (CIEN1992a, 1995b); pero si la propuesta de re-forma al IGSS. En efecto, el artículo 100 dela Constitución establece: "Seguridad So-cial...Su régimen se instituye como funciónpública, en forma nacional, unitaria y obliga-toria. El Estado, los empleadores y los traba-jadores cubiertos por el régimen... tienen

obligación de contribuir a financiarlo y derechoa participar en su dirección... La aplicación delrégimen de seguridad social corresponde alInstituto Guatemalteco de Seguridad Social,que es una entidad autónoma con personali-dad jurídica, patrimonio y funciones propias..." Constitución 1996).

El "cierre" del programa IVS en elIGSS y su transferencia a las administrado-ras privadas de pensiones, la eliminación dela contribución del empleador, la eliminaciónde la representación tripartita en la adminis-tración son todos elementos de la propuestade reforma de pensiones del CIEN que violanla Constitución, como lo es la transferenciade la provisión de servicios de salud del IGSSa organismos comunitarios. Pero tambiendichas propuestas violan los Acuerdos dePaz, como se muestra a continuación.

El artículo 24 de los Acuerdos se de-dica a la seguridad social. Este ratifica que laaplicación de la seguridad social correspondeal IGSS y explica que las partes acordaronlas siguientes mejoras en la institución: "(a)Garantizar una gestión administrativa ple-namente autónoma del IGSS, en aplicacióndel principio constitucional de coordinacióncon las instituciones de salud, en el marcodel sistema coordinado de salud. (b) Deacuerdo con el Convenio de OIT ratificado porGuatemala, la seguridad social debe com-prender programas de asistencia médica yprestaciones relacionadas con enfermedad,maternidad, inavalidez, vejez, sobrevivencia,accidentes del trabajo, enfermedades profe-sionales, empleo y familiares. (c) Fortalecer ygarantizar la aplicación de los principios deeficiencia, universalidad, unidad y obligato-riedad en el funcionamiento del IGSS. (d)Fortalecer la solvencia financiera del IGSSmediante un sistema de control tripartito decontribuciones. (e) Promover nuevas formasde gestión del IGSS con la prticipación de sussectores constitutivos. (f) Hacer efectiva la


inserción del IGSS en el sistema coordinadode salud. (g) Crear condiciones que facilitenla incosporación plena de todos los trabaja-dores a la seguridad social" (ONU 1996). Amas de las violaciones de la Constitución,sería imporsible extender la cobertura delsistema a otros trabajadores debido a la altacontribución propuesta, que es nueve vecesla actual.

El artículo 23 de los Acuerdos se de-dica a la salud pública y la necesidad de re-formarla, para extenderla a toda la población,sin discriminación alguna y "efectivo desem-peño del Estado, dotado de los recursos ne-cesarios, de su obligación sobre salud yasistencia social." Los lineamientos de la re-forma son: (a) concepción integral de la salud(prevención, promoción, recuperación yrehabilitación), con solidaridad y aplicado atodos los niveles; (b) el MSPAS tiene a sucargo la formulación de políticas que perimi-tan el acceso a servicios integrles de salud atoda la población, a cuyo efecto coordinarátodas las instituciones que intervienen eneste sector: públicas, IGSS, privadas y nogubernamentales; (c) aumentar los recursosfiscales asignados al gasto público en saluden 50% en 1995-2000 con el fin de extenderlos servicios de calidad a la población debajos recursos; (d) establecer prioridades enla atención: 50% del gasto público de saluddebe dedicarse a la atención preventiva, lamortalidad infantil y materna debe reducirseen 50% en 1995-2000, y mantener la erradi-cación de la poliomielitis y eliminar la delsarampión en el año 2000; (e) el MSPAS deberegular la producción y comercialización demedicamentos para asegurar su abasteci-miento, abaratamiento y calidad; (f) promoverel estudio y rescatar los elementos positivosde la medicina indígena y tradicional; (g) fo-mentar la participación de las municipalida-des, comunidades y organizaciones socialesen la planificación, ejecución y fiscalizaciónde los servicios de salud (ONU 1996). La pro-

puesta del CIEN en este campo se ajustaría,en principio a estos acuerdos, pero tendríaque hacerse mas precisa y reforzar el papeldel Estado.

Por último, debe destacarse que laimplementación de los Acuerdos de Paz estáa cargo de las Naciones Unidas, a través delPNUD, y que éste deberá recibir el apoyo fi-nanciero de instituciones financieras como elBID. Propuestas que violen dichos acuerdosconfrontarán problemas de oposición políticay financiamiento.

D. La Propuesta de la Comisión deReformas al Sistema de Pensiones1997

1. Antcecedentes

El Gobierno ha preparado una pro-puesta de reforma de la seguridad social ins-pirada por el CIEN, pero con algunos cam-bios. El Presidente de la República ha dadoprioridad a la reforma y encargado al Vice-Presidente de su ejecución. A este efecto seha creado una Comisión Gubernamental deReforma de la Seguridad Social y se nombrócomo Coordinador de las Reformas Previsio-nales al Lic. Fernando Paiz Mendoza. En unareunión que se llevó a cabo, el 16 de diciem-bre de 1996, en el IGSS, entre el coordinadordel equipo de este estudio, por una parte, y elGerente del IGSS Lic. Armando Melgar Reto-laza y dos asesores de la referida Comisión elLic. Paiz e Ing. Juan Carlos Samayoa, porotra parte, el Gerente del IGSS proveyó lasiguiente información: (a) el gobierno ha es-tudiado los modelos chileno, argentino, co-lombiano y peruano; (b) no copiarán exacta-mente el modelo chileno de reforma pero loadaptarán a las condiciones y necesidades deGuatemala; (c) no seguirán el modelo chilenoen salud; (d) la contribución del empleador semantendrá pues es necesaria para financiarla transición y el nuevo sistema; (d) ya existeun proyecto de ley del mercado de valores y


van a privatizar empresas públicas grandes(como GUATEL) lo que abrirá nuevas fuentesde inversión a los fondos de pensiones; y (e)están concientes de que habrá que modificarla Constitución pero consideran esto factible(Notas de Mesa-Lago). Se solicitó copia de lapropuesta de reforma y fue prometida perono había sido entregada el 28 de abril de1997 cuando se hizo pública la versión pre-liminar del presente estudio de la FundaciónFriedrich Ebert.

2. Características Generales

En declaraciones publicadas el 21 demarzo y ampliadas el 14 de abril, el Coordi-nador de las Reformas Previsionales Paizdescribió escuetamente la propuesta de re-forma del gobierno: a) se creará un sistemanuevo para IVS basado en la CPI y adminis-trado por entidades privadas de giro exclusi-vo o Administradoras de Ahorro Provisional(ADAP); éstas no podrán ser bancos, compa-ñías de seguro o financieras, a fin de “reducirel riesgo”; b) los asegurados actuales delIGSS podrán escoger entre quedarse en dichoinstituto o pasarse a una ADAP, todos losfuturos ingresantes al mercado de trabajoentrarán obligatoriamente a las ADAP; c) laactual contribución global del 4.5% para IVS(3% por el empleador y 1.5% por el asegura-do) se aumentará, tanto en el IGSS como enlas ADAP, casi tres veces a entre 12.5% y14% (10% para vejez, y entre 2.5% y 4% paracomisiones de las ADAP y seguro de invalidezy sobrevivientes); d) la contribución del em-pleador se aumentará de 3% a 5% (67%) y ladel trabajador de 1.5% a entre 7% y 9%(366% a 600%), para compensar este au-mento de contribución del asegurado, el em-pleador deberá aumentar su salario pero unasola vez (si el gobierno no logra consensoentre los empresarios sobre esto, entoncesfracasará la reforma); e) las ADAP deposita-rán las contribuciones en una cuenta indivi-dual del asegurado, (después de deducir sus

comisiones, que no se pueden precisar), in-vertirán dichos fondos, añadirán el rendi-miento a la cuenta del asegurado, y le envia-rán un informe mensual; f) los fondos sólopodrán invertirse en certificados del Estado,documentos hipotecarios y privados, y accio-nes de empresas como GUATEL, lo cual es-timulará el ahorro interno; g) si el aseguradose pasa del IGSS a una ADAP, habrá quetransferir a la segunda los ahorros acumula-dos en el IGSS (en bonos respaldados por elMinisterio de Finanzas), los cuales no podránser negociados por el asegurado y sólo seráncancelados al tiempo de retiro (bono de reco-nocimiento); h) la edad de retiro por vejez seaumentará a 65 años, para ambos sexos, y serequerirán entre 20 y 25 años de contribu-ciones (se sumarán los años de contribuciónen el IGSS y la ADAP); i) la tasa de reempla-zo se estima será entre 70% y 75% del salarioque perciba el asegurado al tiempo de retiro,y el Estado garantizará una pensión mínima;j) se creará una Superintendencia de Admi-nistradoras de Ahorro Pensional para vigilara las ADAP, la cual deberá responder ante laJunta Directiva del IGSS (se dice que esto nocambia la función pública de la seguridadsocial, por lo cual se presupone no habráviolación constitucional); k) el IGSS manten-drá el programa EMA, deberá continuar fi-nanciando las pensiones en curso de pago ylas que se generen en el futuro en el IGSS,pero se afirma que en 6 años el programa IVS“colapsará” y entonces el Ministerio de Fi-nanzas Públicas dará el necesario apoyo fi-nanciero al IGSS; y l) la propuesta de reformase presentó ante la Comisión Tripartita delCongreso (integrada por gobierno, trabajado-res y empleadores), el proyecto de ley estaráconcluido a principios de mayo y deberá seraprobado por el Ministerio de Finanzas y laComisión de Acompañamiento de los Acuer-dos de Paz, y recibir el visto bueno del Se-cretario Ejecutivo de la CEPAL, Gert Rosen-thal; luego se presentará al Congreso que seespera lo apruebe a mediados de año, a fin


de que entre en vigor el 1 de enero de 1998(Prensa Libre, 21-03-97, p. 59, y 14-04-97, p.136). La propuesta no menciona la deudaestatal al IGSS, pero el Gerente declaró quedeberá resolverse cómo se pagará antes deque entre en vigor la reforma (Prensa Libre,10.4.1997, p. 85).

3. Similitudes y Diferencias con elModelo Chileno y el CIEN

La propuesta del gobierno está inspi-rada por el CIEN y sigue el modelo chilenosubstitutivo con administración privada ex-clusiva, con unas pocas excepciones: a) nose suprime la contribución del empleador (locual ocurrió en Chile y Bolivia, pero no en ElSalvador ni en México) obviamente para noviolar la Constitución, pero aumenta propor-cionalmente la contribución del aseguradomás que en ninguno de dichos países; b) elEstado no financiará inicialmente el déficitque eventualmente ocurrirá en el IGSS (debi-do a la transferencia de parte de sus asegu-rados activos pero tiene la obligación de con-tinuar abonando las pensiones en curso depago), sólo cuando desaparezcan las reservasdel IGSS será responsable el gobierno (la re-forma liquidará un programa equilibrado yprovocará su quiebra); y c) la Superinten-dencia no será independiente (como en lamayoría de los países) sino que responderáante la Junta Directiva del IGSS (a fin deargumentar que no se viola la Constitución).

La propuesta de la Comisión Guber-namental tiene también algunas diferenciasimportantes con la del CIEN: a) ésta recono-ció que no podía implantarse de inmediato elmodelo substitutivo en Guatemala, por lo quedebía haber una primera etapa prepara

toria (reforzamiento del IGSS, creación y re-gulación del mercado de capitales, etc.) y sóloen una segunda etapa posterior (cuando lasbases estuvieran sentadas) entonces proce-der a la implantación de la reforma, mientrasque la propuesta del gobierno se salta la pri-mera etapa; y b) el CIEN proponía la elimina-ción de la contribución patronal, la cual esmantenida por la propuesta del gobierno porrazones táctico-jurídicas.

4. Imposibilidad de Evaluación

En una reunión celebrada el 28 deabril con el Lic. Paiz, el Ing. Samayora y laLic. Verónica Spross (con todos los miembrosde la Comisión Gubernamental), éstos con-firmaron las principales características de lapropuesta, ya descritas en la sección 2, ydijeron que se haría pública en dos semanas.Por cuanto no se dispone de dicha propuestani de sus bases actuariales, es imposible ha-cer una evaluación de la misma.

El IGSS ya tenía antes concluida unapropuesta de reforma que recomienda unmodelo mixto (ver siguiente sección) mientrasque la propuesta de la Comisión Guberna-mental sigue el modelo sustitutivo de cortechileno. De manera que hay sendos proyec-tos elaborados por dos sectores del gobiernoy ninguno de ellos ha sido difundido. Ennuestra opinión, de la misma manera que elpresente diagnóstico y propuesta de reformase ha hecho público, se difundirá y discutiráprofusamente, el gobierno debería hacer lomismo con sus proyectos, a los efectos deque el pais pueda comparar diversas pro-puestas, analizar sus ventajas y desventajas,enriquecer la reforma con el debate público y,finalmente, escoger la que sea mas conve-niente para Guatemala.


E. La Propuesta de Reforma del IGSS(1996)

1. Antecedentes

A petición de la Junta Directiva delIGSS, el Gerente del mismo nombró, en no-viembre de 1996, una Comisión Técnica inte-grada por personal especializado de la insti-tución para que preparara un proyecto dereforma que estuvo listo el 6 de diciembre(IGSS 1996d). El Gerente del IGSS ha negadopúblicament que la Junta Directiva o la Ge-rencia haya preparado una propuesta de re-forma propia, diferente a la propuesta de laComisión Gubernamental, y afirmado que “sialguien lo hizo, fue por cuenta propia” (Pren-sa Libre, 10.4.97, p. 85). El equipo de laFundación Ebert, sin embargo, obtuvo unacopia de la propuesta del IGSS, la ha estu-diado detalladamente y considera que esadecuado a las condiciones socio-económicasdel pais, bien orientado y fundamentado, portodo lo cual lo apoya aunque con modifica-ciones y cambios que se decribirán en la sec-ción XIII.

2. Fundamentos y Objetivos Generalesde la Reforma

La propuesta del IGSS recomienda unsistema "eminentemente realista" de acuerdocon las posibilidades económicas del país ysu difícil situación social (aspectos que sehan documentado ampliamente en la primeraparte de nuestro estudio) y teniendo encuenta: la Constitución, el Programa de Go-bierno para 1996-2000, los Acuerdos de Paz,el Convenio Internacional del Trabajo No. 102suscrito por Guatemala, y los compromisoscontraídos por el Estado en cuanto a seguri-dad social y salud.

Las características generales del sis-tema propuesto son: (1) dar protección míni-ma a toda la población guatemalteca me-diante la extensión de la cobertura del IGSS

a grupos de bajo ingreso (focalizando elaporte estatal en dichos grupos); (2) integrarel sistema del IGSS con el de las Clases Pasi-vas del Estado (CPE), con las mismas condi-ciones de acceso (eliminando los privilegios) yseparar los programas de IVS y EMA dentrodel IGSS, en cuanto a su administración yfinanzas, (3) modernizar y dar sostenibilidadal sistema de seguridad social basado encontratos intergeneracionales: con solidari-dad, equidad, mejora en la eficiencia, y ase-guramiento del equilibrio financiero-actuarialsin aporte fiscal excesivo (ajustando la tasade contribución a fin de asegurar las presta-ciones a mediano y largo plazo, y asegurandoel cumplimiento de las obligaciones mínimasdel Estado); y (4) abrir el sistema actual a lacapitalización individual (CPI): combinandolos regímenes de reparto (prima media esca-lonada en el IGSS) y capitalización, facilitan-do la creación de administradoras del pro-grama de CPI bajo la regulación-supervisiónestatal,y dando libertad de elección a los ase-gurados.

3. Recomendación del Sistema Mixto:Sus Dos Niveles

El proyecto del IGSS propone un sis-tema mixto de carácter obligatorio para losasegurados del IGSS y las CPE (por el estilode los implantados en Argentina y Uruguay),con dos programas (pilares) integrados: (a)nivel básico de capitalización colectiva (par-cial) y (b) nivel complementario de ahorroindividual (capitalización plena e individual:CPI).

a. Nivel Básico

El programa de nivel básico (primerpilar) sería administrado por el IGSS, conser-varía el financiamiento tripartito (asegura-dos, empleadores y Estado) y garantizaríauna pensión mínima para todos los asegura-dos en IVS. El régimen financiero continuaría


siendo el de prima media escalonada, perofortalecido con condiciones de acceso masestrictas y aumento de las contribuciones, afin de mantener el equilibrio actuarial hastael año 2048.

La tasa de contribución total para IVSse aumentaría de 4.5% a 7.5% (la del em-pleador subiría del 3% al 5% y la del asegu-rado del 1.5% al 2.5%); además, el Estadoaportaría (según la ley actual) el 25% delcosto de las pensiones (que se asignaría a laextensión de la cobertura). El Estado elabo-raría un plan de pago de la deuda acumuladocon el IGSS pagando una tasa de interés realanual del 3%, que se asignaría a fortalecer elnivel básico. La inversión de la reserva de IVSse haría de manera mas dinámica y flexible,mediante las modificaciones legales perti-nentes, a fin de aumentar su rendimientoreal.

Las condiciones de acceso serían mo-dificadas como sigue: (i) la tasa de reemplazoactual que tiene un rango de 50% a 80% secambiaría a 40% a 60% a fin de guardar lamayor relación posible con las contribucionesrecibidas, reforzar la solidaridad con los ase-gurados de bajo ingreso y fortalecer el finan-ciamiento del sistema; (ii) los años de contri-bución requeridos se aumentarían gradual-mente de 15 a 20 años (entre 2000 y 2008) ouna tercera parte de la vida laboral potencialdel asegurado; (iii) la edad de retiro se incre-mentaría paulatinamente (entre 2010 y 2022)de 60 a 65 años para ambos sexos, a fin deajustarla al aumento en la expectativa devida de un jubilado; y (iv) se otorgaría unapensión mínima del 50% del salario mínimo osu equivalente en unidades monetariasconstantes (lo cual aumentaría el nivel de lapensión mínima promedio actual).

b. Nivel Complementario

Este segundo nivel (pilar), basado enla CPI, financiaría una pensión complemen-taria de acuerdo con el monto acumulado enla cuenta individual del asegurado. Se finan-ciaría sólo por éste con una contribución deacuerdo con su ingreso: 2% hasta un salariomínimo, 4% de uno a tres salarios mínimos y6% mas de tres salarios mínimos. En caso deinvalidez o muerte se devolvería el ahorroacumulado al asegurado o sus beneficiarios.La administración de este nivel se haría porinstituciones privadas o públicas, que fijaríansus comisiones (con un tope de 10% sobre lacontribución para la cuenta individual) yserían reguladas por una superintendencia.El proyecto otorga un bono de reconoci-miento con interés, a cargo del Estado, elcual nosotros no consideramos necesario enel sistema mixto por razones explicadas ante-riormente. A fin de asegurar rendimientosadecuados a la inversión, se reforzaría y de-sarrollaría el mercado financiero.

4. La Integración del IGSS y las CPE

La integración de los dos sistemasexistentes resultaría en una mayor equidad(homologación de las condiciones de acceso ycontribuciones) y permitiría reducir la cargafiscal. Todos los nuevos ingresantes en elsector público se incorporarían obligatoria-mente al sistema mixto integrado, así comolos asegurados en las CPE que tengan menosde 30 años al tiempo de comenzar la reforma.El Estado otorgaría bonos de reconocimientoa los asegurados de las CPE que se pasen alsistema mixto, con una tasa de interés realanual del 3%; en este caso dicho bono esjustificable pues los asegurados se cambiande sistema y, sin el mismo, perde


rían todas las contribuciones hechas al CPE.El Estado continuaría pagando las pensionesen curso de pago del CPE y las que se gene-ren en el futuro por los asegurados mayoresde 30 años que permanezcan en dicho siste-ma; así como su contribución como emplea-dor por los trabajadores que se incorporen alsistema mixto. A los efectos de asegurar elaporte estatal, se fijará la parte correspon-diente al IVA que se transferirá automatica-mente al IGSS.

Los trabajadores de instituciones delsector público que tengan regímenes de pen-siones complementarias deberán incorporar-se al segundo nivel (CPI) del sistema mixto enun período de 5 años, y la corres

pondiente institución deberá transferir elbono de reconocimiento correspondiente.

5. La Extensión de la Cobertura

Estimados hechos por el IGSS consi-deran que un 26% de la PEA (819,000 tra-bajadores) son informales y que podrían serincorporados al sistema: con una contribu-ción del 2.5% para el nivel básico (la mismafijada al sector formal asegurado) sobre unsalario ficto, cuyo mínimo sería un salariomínimo; y una contribución de 2% para elnivel complementario; el Estado pagaría 5%de la contribución total del nivel básico (parafacilitar la incorporación de este grupo) me-diante una fracción del IVA.


XIII. LA PROPUESTA DE LAFUNDACION FRIEDRICH EBERT

En esta sección, primero se resumenlas pautas generales de la reforma: sus obje-tivos y la base que es la propuesta del IGSS,pero con modificaciones y adiciones impor-tantes. Segundo, se describe en detallenuestra propuesta de reforma del IGSS, divi-diéndola en: programas (IVS, RP and EM),administración-finanzas y extensión de lacobertura. Tercero, se describen las caracte-rísticas del sistema mixto propuesto parapensiones. Cuarto, se hacen simulacionessobre el equilibrio de la reforma propuesta enIVS. La reforma que proponemos se ajusta ala Constitución, los Acuerdos de Paz y lasnormas internacionales sobre seguridad so-cial aprobadas por Guatemala.

A. Pautas Generales de la Reforma

La reforma a la seguridad social enGuatemala deberá estar inspirada por lossiguientes objetivos:

• Fortalecer los programas, en cuanto a susostenibilidad económica y financiera,controlar la evasión y la mora, y recobrarlos adeudos del Estado, otros organismospúblicos, y de los empleadores privados

• Mejorar la administración del IGSS, redu-cir sus gastos administrativos y aumentarsu eficiencia

• Procurar efectos redistributivos de carác-ter progresivo en los programas, con ape-go al principio de solidaridad

• Tender hacia la universalidad, mediante laextensión de la cobertura, y hacia la nidady uniformidad de los programas indepen-dientes del IGSS

• Coordinar los servicios de salud del IGSSy el MSPAS

• Establecer mecanismos de protecciónacordes con la realidad social, económica,demográfica y epidemiológica del país

• Promover una mayor responsabilidad in-dividual en la protección de las contingen-cias protegidas por la seguridad social yfacilitar mecanismos de ahorro comple-mentario a las pensiones del IGSS

Consideramos que la propuesta dereforma del IGSS (descrita en la sección XII-E), en general, se ajusta a los objetivosplanteados. Sin embargo, en nuestra opi-nión, se requiere introducir algunos cambiosimportantes a dicho proyecto, según se deta-lla en la sección siguiente. Se considera queel modelo mixto es el más adecuado paraGuatemala, basado en el análisis de la sec-ción XI-D. El sistema propuesto integraríados programas: (a) el público (IGSS reforma-do) que pagaría una pensión básica, y (ii) elde capitalización plena e individual (CPI) quepagaría una pensión complementaria. En lasiguiente sección (B) se describen las refor-mas que se aplicarían al sistema actual o elIVS-IGSS (tanto para los que se queden en él,como para los que se pasen al mixto en sucomponente público). La sección C describirálas características principales del CPI dentrodel sistema mixto.

B. Propuestas de Reformas al IGSS

En esta sección desarrollamos losaspectos fundamentales de nuestra pro-puesta de reforma, basada en el diagnósticoelaborado en la primera parte de este estu-dio. Se propone una nueva estructura del


IGSS dividida en tres programas completa-mente separados, tanto administrativa comofinancieramente, basados en su diversa na-turaleza y objetivos: (1) Accidentes, trasla-dando la protección del riesgo común a IVS ycreando un nuevo programa de Riesgos deTrabajo (RT); (2) Invalidez, Vejez y Sobrevi-vientes; y (3) Enfermedad y Maternidad. Elsistema de CPE se cerraría y todos los nue-vos ingresantes serían obligatoriamente in-corporados al IGSS (pagando las mismascontribuciones y con las mismas prestacio-nes y condiciones de acceso); los actualesasegurados continuarían recibiendo las pen-siones del Estado (aunque sería convenientereformar este sistema homologando sus con-diciones de acceso a las del IGSS) y la aten-ción de salud por el IGSS, pero con el ade-cuado financiamiento fiscal.

1. Programas

a. Invalidez, Vejez y Muerte

i. Edad de Retiro

La edad original (1977) de retiro enGuatemala fue de 65 años para ambos sexospero en 1988 fue reducida a 60 años; en elinterín la esperanza de vida al tiempo de reti-ro aumentó. La actual edad de retiro de 60años es muy baja y dificulta el financia-miento del programa. Se argumenta, falsa-mente, que la esperanza de vida en Guate-mala es de 65 años y, si se regresase a laedad original de retiro de 65 años, el jubiladono gozaría de la pensión. Este argumento esespúreo, puesto que usa la esperanza devida al nacer, en vez de la expectativa de vida(longevidad) al tiempo de retiro. Esta a los 60años era, de acuerdo con las tablas de mor-talidad de 1989, de 78.9 años (o sea, que eljubilado como promedio recibe una pensiónpor 19 años) y a los 65 años la expectativa devida era de 80.4 años, con un promedio depensión de 15.4 años (CELADE 1989). En1997, ocho años despues, dicha expectativa

debe haber crecido algo y seguirá aumentan-do en el futuro.

Así pues se recomienda regresar a laedad original de retiro de 65 años, de unamanera paulatina. Se mantendría la edad deretiro actual de 60 años a los que tienen 59de edad o mas al tiempo de comenzar la re-forma, y luego se iría aumentando la edad deretiro gradualmente: a 61 para los que tienen57 de edad, a 62 para los que tienen 55 deedad, y así sucesivamente, hasta que seríade entrada 65 para los que tienen menos de50 años de edad

ii. Fórmula de Cálculo de la Pensión

La actual fórmula de cálculo generaefectos redistributivos en la dirección contra-ria a la deseada e incentiva la evasión decontribuciones. Un de las mayores críticascontra los programas de seguro social es queno han logrado hacer efectivo el principio desolidaridad, aún dentro de los grupos cu-biertos. La fórmula de cálculo vigente pro-mueve la subdeclaración de salarios, cons-tituye un elemento de inequidad y es contra-producente desde el punto de vista financie-ro. Ello debido a que el monto de la pensiónse calcula sobre los salarios reportados du-rante los años previos al retiro, de modo talque los asegurados de ingreso medio y altoreportan bajos salarios durante largos perio-dos, pero reportan salarios más elevadosdurante los últimos años para obtener unamayor pensión, la cual no guarda correspon-dencia con los aportes y debe ser financiadapor el resto de los afiliados.

Por otra parte, la fórmula de cálculono es transparente en cuanto a la tasa dereemplazo que garantiza. Como la base decálculo (salario promedio de referencia sobreel que se calcula la pensión) se obtiene de unpromedio simple de los salarios nominalesreportados durante los últimos años, en pe-


ríodos de mayor inflación la tasa de reempla-zo disminuye, perjudicando injustamente aquienes se retiran durante épocas de mayorinflación. Se requiere, por lo tanto, evitarque la inflación (factor externo) afecte el cál-culo de la pensión.

Como solución a estos problemas, seproponen las siguientes modificaciones en lafórmula de cálculo:

• Indizar los salarios que se utilizan paraestablecer la fórmula de cálculo. El proce-dimiento es traducir a una base de valorconstante los salarios nominales, aplican-do a cada salario reportado la inflaciónacumulada hasta el momento del retiro.

• Extender la base de cálculo, para queabarque un período mayor, aumentandoel número de salarios que se promedian,en forma paulatina a partir de la fecha dela reforma, hasta llegar a 20 años,. Dichaextensión del período será más que com-pensada por el procedimiento de indiza-ción de salarios, produciendo un aumentoen la base de cálculo.

• Dado que la indización elevará la base decálculo, hasta un nivel cercano al últimosalario, se deben ajustar las cuantías re-glamentarias de pensión, para que repro-duzcan la tasa de reemplazo deseada.

• Establecer una tasa de reemplazo diferen-ciada según el nivel salarial, con el propó-sito de introducir un componente impor-tante de solidaridad. En el primer nivel,con una pensión básica a cargo del IGSS,se procurará un fuerte componente soli-dario, en favor de los grupos de menor in-greso. En el segundo pilar, pensión com-plementaria, no existirán elementos desolidaridad, de modo que los trabajadoresde mayor ingreso puedan obtener una

mayor tasa de reemplazo, que varíe di-rectamente con su nivel salarial.

• Otros aspectos que deben ser considera-dos en el diseño de una nueva fórmula decálculo son: (i) que los trabajadores demayor ingreso poseen una mayor densi-dad de cotización y, por tanto, acumula-rán más cotizaciones (hasta el doble de losde más bajo ingreso); (ii) que los trabaja-dores de mayor ingreso poseen una ex-pectativa de vida más alta, y por tanto,disfrutarán la pensión por más años y, (iii)que el salario de los trabajadores manua-les se mantiene más o menos constanteen relación con la edad, pero cae fuerte-mente durante los últimos años laborales,pues depende en gran medida de la capa-cidad física, la cual se ve reducida du-rante esos años; contrariamente, los tra-bajadores “intelectuales” tienen una ca-rrera salarial individual creciente con laedad.

iii. Tasas de Reemplazo

Sobre la base de cálculo se aplicaráun factor de pensión (reemplazo) por cadaaño cotizado (o su equivalente en meses),diferenciado según tramos salariales (referidoa la base de cálculo):

CUADRO 36

FACTOR DE PENSION POR CADA AñO DECONTRIBUCION

TRAMO(según base de cálculo)

FACTOR DE PEN-SIÓN

(por año cotizado)

Hasta 1 salario mínimoa) 2.75%

Más de 1 hasta 2 salarios mínimosa) 2.0%

Más de 2 salarios mínimosa) 1.5%

a) Salario mínimo de un trabajador agrícola.

La aplicación de las tasas decrecien-tes de reemplazo es sobre excesos. Porejemplo, para una persona ubicada en el


tramo 2, se aplicaría un 2.75% por cada añocotizado sobre el primer tramo de salario, y2% por cada año cotizado sobre el exceso.

En la tabla siguiente se muestran lastasas de reemplazo esperadas con la fórmulade cálculo propuesta, la que presenta lassiguientes ventajas: (i) hay redistribuciónhacia las personas de menor ingreso, pues amayor salario (base de cálculo) resulta unmenor reemplazo; (ii) una menor tasa de re-emplazo se puede compensar contribuyendomás años, por lo tanto, los trabajadores (es-pecialmente los de mayor ingreso), tienenincentivos para contribuir durante mástiempo; y (iii) se toma en cuenta la menor

densidad de cotización de los trabajadores demás bajo ingreso.

iv. Montos Mínimo y Máximo de laPensión y la Contribución

Deben introducirse modificaciones alesquema de mínimos y máximos, en lascontribuciones y en el monto de las pensio-nes de vejez e invalidez. Estas modificacio-nes tienen los siguientes objetivos: (i) garan-tizar una protección mínima, acorde con elprincipio de suficiencia; (ii) incentivar la par-ticipación contributiva, de todos lo grupos deingresos, pero especialmente de los trabaja-dores del alto ingreso; y (iii) garantizar elfinanciamiento de las pensiones mínimas.

CUADRO 37

TASAS DE REEMPLAZO ESPERADAS, SEGÚN FACTOR DE PENSIÓNY AÑOS COTIZADOS (pensión por vejez)

AÑOS COTIZADOS (ejemplos

TRAMO EJEMPLO FACTOR 20 22 25 27 30 32 35

TRAMO 1 478 (1 salario mínimo) 2.75% 55 61 69 74 83 88 96

600 2.0% 52 57 65 70 78 83 91

TRAMO 2 800 2.0% 49 54 61 66 73 78 86

956 (2 salarios mínimos) 2.0% 48 52 59 64 71 76 83

1,100 1.5% 45 50 57 61 68 72 79

1,500 1.5% 41 45 51 56 62 66 72

TRAMO 3 1,912 1.5% 39 43 48 52 58 62 68

2,500 1.5% 37 40 46 50 55 59 64

3,000 1.5% 36 39 44 48 53 57 62

NOTA: Las áreas sombreadas están excluidas por un tope de pensión del 65%. En todos los casos aplica un mí-

nimo absoluto del 50% del salario mínimo.

Ejemplo: trabajador con 25 años cotizados y base de cálculo de Q1500 (tramo 3), el reemplazo es 51%.


En cuanto a los montos de las pen-siones se recomienda:

• Establecer una pensión mínima (abso-luta) equivalente al 50% del salario míni-mo mensual del trabajador agrícola,ajustable periódicamente.

• Establecer una pensión máxima (abso-luta) de 5 veces el salario mínimo mensualdel trabajador agrícola, y un máximo rela-tivo del 65% de la base de cálculo.

• Garantizar una revalorización anual en elmonto de las pensiones en curso de pago,incluyendo ajustes en los mínimos y má-ximos de pensión.

• En cuanto a los montos de la contribu-ción, se recomienda:

• Establecer un salario mínimo de cotiza-ción del 75% del salario mínimo mensualdel trabajador agrícola.

• Establecer un salario máximo de cotiza-ción de 10 veces el salario mínimo. Esdecir, se cotiza sobre ese máximo, peronadie está excluido de cotizar.

v. Requisitos de Invalidez Co-mún

• Se propone modificar los requisitos ennúmero mínimo de contribuciones paralas pensiones de invalidez común, con elfin de introducir un esquema de mínimoscrecientes en función de la edad.

b. Riesgos del Trabajo

• El nuevo programa de Riesgos del Trabajodeberá responder a una política más inte-gral de protección, con énfasis en la pre-vención, a fin de mejorar la seguridad la-boral y las condiciones sanitarias en lasempresas.

• El financiamiento de este programa estaráexclusivamente a cargo del empleador. Sediseñará un esquema de financiamientoque incentive la prevención por parte delos empleadores, mediante el estableci-miento de tarifas diferenciadas a nivel deempresas según su siniestralidad.

• La prima actual del 4% para financiar elprograma de Accidentes parece excesivade acuerdo con los parámetros interna-cionales. Una prima del 1.5% para el pro-grama de Riesgos del Trabajo sería proba-blemente adecuada (pero esto debe deter-minarse con una evaluación actuarial). Sihubiera un remanente de la prima actualdel 4% para Accidentes podría entoncesser reasignado a los programas IVS y EM,con el fin de cubrir los costos adicionalesen invalidez y sobrevivientes (resul-tantede la transferencia de accidentes comu-nes), así como fortalecer financieramentedichos programas.

c. Enfermedad y Maternidad (IGSS) yCoordinación con el MSPAS

Consideramos muy atinados los prin-cipios relacionados con la salud en losAcuerdos de Paz y los apoyamos en su totali-dad. Esta sección se centra en la reforma deEM-IGSS, pero añade aspectos relacionadoscon su coordinación con el MSPAS y losprincipios generales del sistema de salud.

• Reformar el programa EM, a fin de elevarsu eficiencia, potenciar los objetivos desolidaridad, extender su cobertura, y co-ordinarlo adecuadamente con las políticaspúblicas de salud. Para alcanzar esos ob-jetivos, se proponen las acciones siguien-tes: aumento en el uso de la capacidadinstalada, mejor coordinación con elMSPAS, extensión de cobertura a las es-posas de los asegurados y a los niños ma-yores de 5 años, extensión del modelo de


Escuintla con las mejoras recomendadas,y mayor énfasis en la prevención y aten-ción primaria de salud mediante accionescoordinadas con el MSPAS.

• Aumentar la extremadamente baja tasa deocupación hospitalaria (tanto en el IGSScomo en el MSPAS) y disminuir la relati-vamente alta estancia media especial-mente en el IGSS.

• Extender la cobertura del programa EM atodas las esposas de los asegurados y alos hijos de cinco años hasta cumplir lamayoría de edad, a fin de lograr un mayoraprovechamiento de la capacidad instala-da y de compartir responsabilidades conel MSPAS.

• Extender el modelo de cobertura de saludde Escuintla (con las modeficaciones re-comendadas) a los departamentos que ca-recen de cobertura, haciéndolo de maneragradual con atención a su viabilidad fi-nanciera, capacidad instalada y eficienciaadministrativa.

• Eliminar prestaciones demasiado liberalesy que se conceden arbitrariamente a unospocos asegurados como la atención médi-ca en el exterior.

• Estudiar la posibilidad de introducir laventa de servicios de salud a grupos nocubiertos, especialmente los de ingresosmedios y altos. Los ingresos recaudadosserían devueltos directamente a los esta-blecimientos de salud que los generan,con el fin de incentivar una mayor eficien-cia y mejorar la calidad de dichos servi-cios.

• Coordinar las acciones sustantivas delprograma EM de manera adecuada a losobjetivos y políticas generales del sector

salud, procurando que parte del finan-ciamiento que recibe se traduzca en bene-ficio, directo o indirecto, para los gruposno cubiertos por el seguro social, con ape-go al principio de solidaridad social.

• Asignar mayores recursos a programas decarácter más preventivo lo cual generíaexternalidades para todos los sectores dela población.

2. Administración y Finanzas

En estas áreas se recomiendan lasacciones siguientes: modernizar el registro deasegurados y empleadores, crear la cuentaindividual y sistemas adecuados de informa-ción, fortalecer el control contributivo parareducir la evasión y la mora, negociar ladeuda pública y privada al IGSS, reducir elgasto administrativo, agilizar el trámite deconcesión de pensiones, proveer mayor fle-xibilidad en la inversión e incrementar surendimiento, descentralizar la administra-ción, reducir la excesiva concentración defunciones en el Gerente y modificar la inte-gración de la Junta Directiva.

• Modernizar el sistema actual de registro ycontrol de pagos, que es manual y obso-leto, mediante: la automatización de sis-temas, la emisión de planilla preelabora-da, el registro de contribuyentes, la crea-ción y mantenimiento de la cuenta indivi-dual, etc. Habría también que desarrollarsistemas adecuados de información parala planificación y operación de los pro-gramas.

• Establecer sistemas que permitan cruzarinformación con otras instituciones delsector público que administren bases dedatos de empleadores: compañías deelectricidad y telefónica, tributación, etc.

• Introducir mecanismos más eficaces de


control de acceso a los servicios de salud,especialmente en el segundo y tercer nivelde atención. Se recomienda la emisión pe-riódica de un comprobante de derechospara los afiliados que están al día, indis-pensable para el acceso a los servicios,con los objetivos siguientes: evitar la si-mulación de derechos, incentivar a lostrabajadores para que exijan a sus em-pleadores el pago puntual de las contribu-ciones, informar a los afiliados sobre da-tos importantes como salarios reportados,número de identificación, nombre, etc. pa-ra que sean verificados por el mismo ase-gurado.

• Establecer dentro del IGSS una subgeren-cia especializada en la gestión de ingresos,con su propia estructura regional, inde-pendiente de la estructura regional médi-ca.

• Incrementar el número de inspectores,hasta lograr un índice aceptable respectoal número de empleadores (incluyendo losno afiliados), con una distribución geográ-fica adecuada.

• Crear mecanismos ágiles para sancionar alos empleadores morosos, estableciendomulatas e intereses por encima de la tasade inflación.

• Eliminar la suspensión de la exoneracióndel pago de la contribución patronal a lasuniversidades así como la de las bonifica-ciones incentivo otorgadas a los trabaja-dores.

• Negociar la deuda con el Estado y otrasinstituciones públicas (fijando una sumaanual en el presupuesto fiscal, como haciael Decreto 39-94), asegurar en el futuro elfinanciamiento fiscal de las prestacionesde salud a las CPE, y revisar la contribu-ción del Estado como tercero para hacerlemás realista, pero también que se pague

efectiva y puntualmente.

• Recuperar la deuda con los empleadoresprivados, mediante convenios de pago eincentivos adecuados.

• El gasto administrativo ha promediado13.9% del gasto total del IGSS en los úl-timos seis años (13.7% en 1995) y es ex-cesivamente alto. El mismo debería redu-cirse a un 7% u 8%, mediante las mejorasen la eficiencia ya indicadas y la racionali-zación del personal.

• La relación de empleados por 1,000 ase-gurados es alta en relación a los activos,pero baja en cuanto al total de asegura-dos. La mitad del personal no está en ser-vicios de salud ( 29% del total se dedica aactividades estrictamente administrativasy 21% a servicios sin especificar) y hayuna excesiva concentración geográfica(76% del personal está en el Depto. deGuatemala). Se necesita un estudio sobreestos aspectos para determinar si haypersonal innecesario y si debe proceder sureubicación. Debe elaborarse un nuevoReglamento de Personal y reducir a unmínimo al personal supernumerario. Es-tablecer un programa de reentrenamientodel personal, especialmente en las áreasde modernización como computación, in-fomática, inversiones, etc.

• Desarrollar fuentes de información exter-nas, tales como encuestas de hogares,censos, encuestas periódicas del IGSS,que permitan determinar el acceso real yplanificar la extensión de la cobertura.

• Realizar los cambios administrativos ne-cesarios para la agilización de trámites,especialmente de solicitudes de pensión,con el fin de mejorar la imagen del IGSS eincentivar la participación de la poblaciónen los diferentes programas.

• Modificar la Ley Orgánica que es excesi-


vamente restrictiva en cuanto a la inver-sión de las reservas, entrenar personal enel área de inversión, dictar el reglamento ala Ley del Mercado de Valores, y crear unaSuperintendencia de Valores y Seguros.

• Restablecer la norma anterior que el Ge-rente y los subgerentes son nombrados yremovidos por la Junta Directiva del IGSS.Desconcentrar las funciones encomenda-das a la Gerencia. Preparar un estudio pa-ra planear la descentralización adminis-trativa de las oficinas y personal del IGSS.

• Modificar la integración de Junta Directi-va, para garantizar una representaciónmás participativa de las tres partes con-tribuyentes, a saber: trabajadores, em-pleadores y Estado.

3. Extensión de la CoberturaPoblacional

La cobertura de la PEA por el IGSS(en IVS y EMA) se coloca en el 12do. lugarentre 19 países de la región, mientras que lade la población total (en EMA) se ordena enel 14to. lugar. Parte de la baja cobertura enEMA (no tanto en IVS) se debe a barrerasestructurales, pero también a problemas enla gestión y el financiamiento. El costo deuniversalizar la cobertura (digamos, al 80%),con el esquema actual, sería de 0.8% del PIBen IVS (basado en la cobertura actual del27% de la PEA), y de 3.2% en EMA (basadoen la cobertura actual de 16.3% de la pobla-ción total). El costo del primero es muy bajo,pero debe recordarse que el programa IVS esde muy reciente creación y uno de los másjóvenes en América Latina; según maduredicho programa, sus gastos aumentarán conrapidez. El costo de EMA sobre el PIB, por locontrario, sería bastante alto a niveles regio-nales, pero buena parte de la población estácubierta por el MSPAS, por lo que la meta deun 80% de cobertura por el IGSS sería muyalta, una meta más razonable del 60% de

cobertura costaría 2.4% del PIB. El total delcosto de universalizar la cobertura sería en-tre 3% y 4%, lo cual es bastante alto en laregión (sólo sería mayor en 7 países, los másdesarrollados en seguridad social). Pero di-cho costo podría reducirse con las medidasque se recomiendan en esta propuesta. Debetenerse en cuenta que ningún esquema definanciamiento alternativo sería capaz, por sísólo, de solucionar el problema de la bajacobertura, a menos que se realicen modifica-ciones importantes en la administración,leyes y reglamentos. Para extender la cober-tura se recomiendan las medidas siguientes:

• Introducir un régimen de afiliación vo-luntaria al IGSS, dirigido a trabajadoresno asalariados con capacidad contributiva(ingresos medios y altos) en aquellas áreasgeográficas donde está extendido el segurosocial, con un esquema flexible de selec-ción de coberturas de forma indepen-diente, entre los programas IVS y EM, pe-ro sin acceso al programa de Riesgos delTrabajo que se propone crear.

• Para evitar que los trabajadores asalaria-dos ya afiliados al IGSS se trasladen aesta modalidad de aseguramiento, así co-mo para evitar subsidios cruzados en ladirección incorrecta, la tasa de contribu-ción y el salario mínimo de cotización nodeberán ser inferiores a las que se aplicana los trabajadores asalariados.

• En una primera etapa, que podría demo-rar varios años, los asegurados volunta-rios deberán financiar la parte correspon-diente a las contribuciones patronales.Por ello, la afiliación voluntaria estará di-rigida en primera instancia a los trabaja-dores no asalariados de ingreso medio yalto (con respecto a los trabajadores debajo ingreso, ver lo que se propone masabajo).


• Extender la obligatoriedad de la coberturaa las empresas pequeñas (excepto traba-jadores por cuenta propia), las cualesaglutinan la mayor cantidad de emplea-dos. La disposición vigente de no afiliarempresas de menos de 3 ó 5 trabajado-res, constituye una barrera artificial alaumento de la cobertura; además, resultacontraproducente en términos de las dis-torsiones que introduce a la estructuraindustrial, pues desanima el crecimientode las empresas pequeñas y, por ende, esperjudicial para el desarrollo económicodel país. Debe tenerse presente que no to-das las empresas pequeñas pertenecen alsector informal y que no todos los traba-jadores de empresas pequeñas son de ba-jos ingresos. La no obligatoriedad de afi-liación para empresas pequeñas constitu-ye un escudo que protege la evasión, in-cluso para las empresas de más de 3 o 5empleados.

• Introducir un régimen de sanciones máscompulsivo, mediante reforma legal, parapenalizar el no cumplimiento de la ley.Esto incluiría tipificación de faltas a lasleyes y reglamentos y especificación desanciones, por: subdeclaración de sala-rios, omisión de registro de trabajadoresen planilla y de otra información relevan-te, y castigos por morosidad, etc. La ma-yoría de las legislaciones, a nivel interna-cional, incluyen este régimen de faltas ysanciones, observándose una relaciónmuy estrecha entre su cumplimiento y elnivel de cobertura.

• De acuerdo a los principios de responsa-bilidad social, el Estado habrá de garanti-zar el cumplimiento de sus obligaciones yofrecer un buen ejemplo al resto de loscontribuyentes a la seguridad social. Enprocura de los objetivos de universalidad ymaximizacion de los efectos redistributi-

vos de la seguridad social, los aportes es-tatales como tercero, se focalizarán en laextensión de cobertura a los grupos másnecesitados de protección, mediante pro-gramas diseñados especialmente paraellos.

• En el caso de las pensiones, se podríandestinar los aportes estatales (como terce-ro) a financiar un programa de pensionesno contributivas, para aquellos grupos depoblación que, por sus características so-cio-laborales y de bajo ingreso, sea muydificil incorporar al IGSS. Esta propuestaen principio parece ser adecuada encuanto al esquema de financiamiento pre-visto (contribuciones diferenciadas). Sinembargo, la experiencia internacional in-dica que, aún con contribuciones inferio-res y/o más flexibles, es muy difícil inte-grar a los referidos grupos a un esquemacontributivo. Además, la extensión de lacobertura a grupos de bajos ingresos me-diante aportes diferenciados, si bien pue-de constituir una fuente adicional de in-gresos en el corto y mediano plazo, debeevaluarse con suma precaución porquepodría poner en peligro la sostenibilidadeconómica del programa IVS en el largoplazo.

• Se propone, como alternativa, que elIGSS establezca dos programas separadosde protección de las contingencias de IVS,financieramente y en términos de objeti-vos de protección: (i) un programa contri-butivo, con un esquema de financiamientotradicional (el actual IVS con algunas mo-dificaciones), y (ii) un programa no contri-butivo, con objetivos de asistencia social,financiado con las contribuciones de losasegurados y el aporte estatal, con presta-ciones muy básicas, sujetas a prueba derecursos; por ejemplo, la pensión (unifor-me) puede fijarse en un 50% de la mínimaestablecida para el programa IVS, con li-


geras diferenciaciones de acuerdo con elnúmero de miembros de familia a cargodel asegurado.

• Por último, como ya se ha recomendado,debe extenderse gradualmente la cobertu-ra de salud utilizando el modelo de Es-cuintla, con las modificaciones propues-tas.

C. Características Generales delSistema Mixto

1. Ventajas sobre el SistemaSustitutivo

El sistema mixto tiene una serie deventajas sobre el sustitutivo y se adapta me-jor a las condiciones socio-económicas y deseguridad social de Guatemala:

• Promueve simultáneamente la solidaridad(en el componente público) y la responsa-bilidad individual (en el componente com-plementario de capitalización plena e indi-vidual: CPI). El asegurado cobra dos pen-siones al tiempo de retiro: una básica pa-gada por el público (primer pilar) y otracomplementaria basada en la cuenta indi-vidual (segundo pilar). La contribución delempleador no se elimina, lo que permiteuna carga menor de financiamiento sobreel asegurado.

• Diversifica los riesgos de reparto (o capi-talización colectiva parcial) y el de CPI. Lacapitalización plena tiene la ventaja quepermite establecer una contribución fijaque no aumenta en el largo plazo, pero esmuy riesgosa debido a que la pensión estásometida a los vaivenes macroecómicosque afectan el rendimiento del fondo (yque pueden favorecer o perjudicar a losasegurados según el momento en que seretiren); además, existe el problema de lacapacidad del sistema financiero nacional

para absorber fondos crecientes durante-un período muy largo y luego devolverlosrápidamente en forma de pensiones. Elreparto o capitalización colectiva parcialtiene el problema de contribuciones cre-cientes a largo plazo (más graduales en elsegundo que en el primero), que pudieranllegar a ser prohibitivas, resultado delproblema demográfico del envejecimiento,pero tiene menos riesgos económicos ycrea menos problemas de absorción decapitales crecientes pues estos son infe-riores.

• Los costos fiscales de transición a un sis-tema mixto deben ser nulos o, al menos,inferiores a los del sustitutivo, pues nodebe generarse un déficit en el sistemaantiguo (especial-mente en el caso deGuatemala, cuyo programa IVS se basa enla prima media escalonada y es bastantesólido), ni debe pagar bono de reconoci-miento ni garantizar una pensión mínima.Esto se debe a que no se cierra el sistemaantiguo y los asegurados que se pasan almixto están cubiertos por un componentepúblico que paga una pensión básica.

• Permite la participación del sector priva-do, que puede administrar e invertir losfondos de pensiones acumulados en elcomponente de CPI. El mantenimiento dela cuenta individual, la propiedad del ca-pital acumulado por el asegurado y unamayor agilidad en el otorgamiento de laspensiones, son otros aspectos positivos.

• Es flexible en cuanto al mayor o menorpeso relativo que se le quiera dar a cadapilar. Si a largo plazo el pilar público entraen problemas serios o el pilar de CPI esexitoso (o viceversa) se puede ir transfi-riendo protección de un pilar a otro, des-tinando mayor financiamiento al exitoso.


2. Características del SistemaPropuesto

Los lineamientos generales del siste-ma mixto que se propone para Guatemalason los siguientes:

• El programa de IVS-IGSS se reformaría deacuerdo con lo propuesto en la secciónanterior, tanto para los que se queden enese sistema como para los que se pasen alsistema mixto (en el componente público oprimer pilar). Las condiciones de accesoserán iguales en ambos sistemas. Losriesgos de invalidez y sobrevivientes con-tinuarían siendo cubiertos por el IGSS, elprograma de vejez es el que quedaría so-metido al nuevo sistema.

• Hay tres posibilidades en cuando al pasede los actuales asegurados en el programade vejez del IGSS al sistema mixto: (a) quese les de libertad para quedarse en el pro-grama (pero reformado) o pasarse al mix-to, en un plazo de seis meses a partir dela entrada en vigor de la reforma; (b) quese obligue a todos los asegurados a pasar-se al mixto; y (c) que todos los aseguradosque tengan 45 o más años se queden y losque tengan menos de esa edad se pasenobligatoriamente al mixto.

• La primera opción tiene la ventaja de lalibertad de elección pero podría impedirque haya un número suficiente de asegu-rados en el componente de CPI del siste-ma mixto para asegurar su competencia.La segunda opción eliminaría este últimoproblema pero perjudicaría a los asegura-dos más viejos pues no tendrían tiemposuficiente para acumular una pensiónsignificativa en el componente de CPI,mientras que favorecería a los jóvenes. Latercera opción resolvería este problemapero crearía distorsiones en el mercadolaboral, pues como los empleadores finan-

ciarían parte del CPI, preferirán no con-tratar a trabajadores jóvenes (pues lessaldrían más caros) agravando el proble-ma de desempleo que especialmenteafecta a los jóvenes.

• Se recomienda la segunda opción con lasiguiente medida para resolver el proble-ma indicado. Se establecería una tasa dereemplazo decreciente en el componentepóblico del sistema mixto: a menor edadmenor reemplazo y viceversa. Los asegu-rados más viejos tendrían mayor reempla-zo en el público y menor acumulación enel CPI, mientras que los asegurados másjóvenes tendrían menor reemplazo en elpúblico y mayor acumulación en el CPI.

• Todos los nuevos ingresantes en el mer-cado de trabajo, cubiertos legalmente porla seguridad social (IGSS y CPE), estaríanobligados a entrar en el sistema mixto.

• El CPI tendría administración múltiple, osea, podría ser administrado por organis-mos privados, públicos y mixtos. Sin em-bargo, las reglas del juego serían igualespara todos (no habría ventaja, por ejem-plo, de una administradora pública sobreel resto). Los asegurados en el CPI ten-drían libertad para escoger a la adminis-tradora con un límite de un cambio poraño.

• El cobro de todas las contribuciones con-tinuaría siendo por el IGSS, el cual reten-dría la parte correspondiente y transferiríala otra a la administradora correspon-diente; esto reduciría los costos de admi-nistración y simplificaría la declaración alas empresas medianas y pequeñas.

• La contribución al componente de CPIdebe ser suficiente para garantizar un re-emplazo (pensión) que valga la pena; de lo


contrario, la mayoría de los aportes seríanabsorbidos por las comisiones de las ad-ministradoras. Se estima que con unacontribución del 5%, una rentabilidad realdel 4% de la inversión (conservadora), uncrecimiento de salarios del 1% anual yuna densidad de cotización del orden del75%, se puede obtener una pensión a los65 años de entre 25% y 35% del últimosalario, dependiendo de esas variables ydel costo de la administración (comisión).

• Debe crearse un organismo autónomoregulador y supervisor del sistema de CPI,que podría ser una Superintendencia adhoc o encargarse a la SuperintendenciaBancaria o de Valores.

D. Evaluación Actuarial de laReforma Propuesta

1. Simulaciones de la reforma

Las simulaciones incluyen dos modificacio-nes al Programa IVS, introducidas en el mo-delo de proyecciones:

Edades de retiro: se simula un aumentogradual en la edad de retiro, de 60 a 65años, en un plazo de 16 años, a partir delaño 1998 y finalizando en el año 2013. Semantiene la edad de retiro actual de 60años a los que tienen 59 de edad o más en1998, y luego se simula un aumento en laedad de retiro: a 61 para los que tienen 57de edad, a 62 para los que tienen 55 deedad, y así sucesivamente, hasta que seríade entrada 65 para los que tienen menosde 50 años de edad en el año 2013.

Tasas de reemplazo para jubilación einvalidez: se simula una reducción en latasa media de reemplazo, desde un nivelactual que se estima en 60% a un nivelmedio de 50% de reemplazo, es decir, sesimula una reducción del 17%, aproxima-damente. Cabe destacar que el esquemade reemplazos que incluye la propuesta esdiferencial según nivel salarial (a menorsalario, mayor reemplazo), pero paraefectos de modelización se trabaja conuna tasa promedio.

El resto de las variables y parámetrosde proyección son iguales que los que se uti-lizaron en las simulaciones el escenario “sinreforma” o sin cambios al sistema actual (versección IX-E)

Dado que todos los trabajadores que setrasladan al sistema “mixto” que se está pro-poniendo conservarán los mismos requisitosy beneficios del actual IVS, se han realizadoproyecciones para todo el grupo (trasladadosy no trasladados al sistema mixto).

2. Resultados de las proyeccionescon reforma

Los resultados de las simulaciones de la pro-puesta de reforma se presentan en tres con-juntos de datos. El cuadro 38 resume lasproyecciones demográficas; el cuadro 39 lasproyecciones de gastos y costos, y el cuadro40 resume información sobre superávit (odéficit) y los niveles de reservas, suponiendoque se mantiene indefinidamente la cotiza-ción actual del 4.5%.


CUADRO 38

RESUMEN DE PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS(Con Reforma)

Variable 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Activos cotizantes 742,448 936,386 1,173,564 1,419,285 1,661,558 1,886,126 2,092,641

Pensionados: 87,750 120,327 150,052 180,227 225,665 292,806 375,055

Inválidos 9,711 12,666 16,818 22,448 29,555 38,273 48,968

Jubilados 33,930 38,941 40,849 42,499 48,168 64,713 86,257

Viudas 20,933 30,450 40,658 53,028 68,693 88,903 114,197

Huérfanos 23,176 38,270 51,727 62,252 79,249 100,917 125,633

Activos/pensionados 8.5 7.8 7.8 7.9 7.4 6.4 5.6

CUADRO 39

PROYECCIÓN DE GASTOS Y COSTOS SOBRE LA PLANILLA: 1996-2025(Con Reforma)

(En millones de Q de 1995)

Año Masa Gasto en pensiones Gasto Gasto Costos

salarial Jubilados Inválidos Viud. y orf. Padres Total Administ. total (%) a)

1996 8,008 146 29 60 10 246 55 303 3.7

2000 10,243 182 48 97 14 342 55 396 3.9

2005 13,695 214 81 151 20 466 55 520 3.8

2010 17,692 245 127 216 26 614 55 669 3.8

2015 22,014 299 185 303 35 821 55 876 4.0

2020 26,508 427 259 414 49 1,148 55 1,202 4.5

2025 31,080 596 352 555 66 1,570 55 1,624 5.2

a) Se refiere al gasto anual como porcentaje de la planilla anual.

El cuadro 41 contiene la misma informaciónque el cuadro 40, pero simulando que latasa de contribución se eleva de 4.5% a 7.5%a partir de 1998, tal y como se establece ennuestra propuesta.

Los ajustes propuestos al programaIVS en cuanto a edad de retiro y númeromínimo de cotizaciones, retardarían la caídaen el índice de pensionados/activos, dándolemás holgura al Programa en el aspecto de-mográfico. Dado que la propuesta de au-

mento de edad de retiro es gradual, en losprimeros años el efecto no es importante,pero ya para el año 2015 sí se observa uncambio importante en relación con los re-sultados de simulación para las condiciones“sin reforma” (sin cambios al Programa ac-tual).

En un plazo más largo, la maduración delprograma así como el envejecimiento de lapoblación, provocaría una caída del índice deactivos/pensionados, situación que es nor-


mal de acuerdo con la experiencia demográ-fica internacional.

En lo que se refiere a proyecciones degastos y costo sobre la planilla (cuadro 39),en los primeros años tampoco se esperaríaun cambio en los niveles de costos. Porejemplo, en el año 2000 los costos sobre laplanilla del Programa actual (sin reforma)con respecto al programa con reforma, al-canzan en ambos casos un valor de 3.9%,pero en los años subsiguientes la reformapropuesta permitiría que los costos crezcana un ritmo mucho más lento. Según el cua-dro 39, en el año 2025 el costo “con reforma”sería 5.2% de los salarios, es decir un 17.5%menor que el valor que se alcanza de no rea-lizar ninguna reforma.

En el más largo plazo, se sentiría enmayor medida el impacto de las reformas.Como cifras de referencia, el costo para laproyección “sin reforma” sería 14.5% en elaño 2050, mientras que con la reforma sereduciría a 11.1%, es decir, casi en unacuarta parte.

Por otra parte, el cuadro 40 permiteapreciar cuál sería el efecto de la reformapropuesta sobre la duración del actual pe-riodo de equilibrio financiero. La reforma deIVS haría posible que la actual prima del4.5% sea suficiente para garantizar el equili-brio financiero del Programa hasta el año2024; es decir, a partir del 2025 habría quepasar a otro escalón, a través del aumentode la prima.

Un aspecto importante es que con lapropuesta la relación reserva/gastos (últimacolumna del cuadro 40) sigue siendo sufi-cientemente elevada (igual a 4) todavía en elaño 2025, lo que refleja lo importante deproceder con las reformas, a fin de lograr elmáximo fortalecimiento posible del Progra-ma; en virtud de ello es que estamos propo-niendo que adicionalmente se eleve a cortoplazo la tasa de contribución (prima), comoestrategia para capitalizar el sistema yafrontar exitosamente los retos que planteael notable aumento de los costos de IVS en ellargo plazo.

CUADRO 40

PROYECCIONES FINANCIERAS: 1996-2025(Con Reforma y cotización del 4.5%)

(En millones de Q de 1995)

Año Gastos Ingresos Superávit Reserva Reserva/

totales Cuotas Interesesa)

Total (Déficit) final gastos

1996 300 360 44 404 104 1,530 5.1

2000 396 461 56 517 121 1,968 5.0

2005 520 616 78 694 174 2,722 5.2

2010 669 796 108 904 236 3,783 5.7

2015 876 991 146 1,137 261 5,071 5.8

2020 1,202 1,193 179 1,372 170 6,149 5.1

2024 1,532 1,356 191 1,547 15 6,458 4.2

2025 1,624 1,399 190 1,589 (36) 6,423 4.0

a) Se supone un interés real del 3% sobre una reserva de 1,426 millones al 31/12/95


Debe destacarse que ninguno de losescenarios de proyección contempla ajustesen las reservas por concepto de cancelaciónde la deuda estatal acumulada con IVS, peroobviamente ello vendría a mejorar notable-mente las condiciones actuales del Progra-ma; si el Estado pagase, la reserva aumenta-ría notablemente, lo cual, mediante unaadecuada capitalización, se traduciría en unelemento de la mayor importancia para for-talecer aún más el Programa IVS. Un ejerci-cio interesante es determinar el pasivo histó-rico del Estado con IVM e incorporarlo a lasproyecciones, pero al momento de la elabo-ración del presente trabajo no se tenía amano la información necesaria para reali-zarlo.

La propuesta de la Fundación Frie-drich Ebert contempla también un aumentode la cotización al 7.5%, razón por la cualpresentamos proyecciones financieras delimpacto que tendría dicho aumento de laprima a partir del año 1998 (cuadro 41).

Si se establece una prima de 7.5% apartir del año 1998, las condiciones finan-cieras del Programa IVS mejorarían nota-blemente. La relación reserva/gasto (co-ciente de reserva) pasaría rápidamente a 11en el año 2005, seguiría creciendo hastaalcanzar un valor máximo de 18.4 entre el2020 y 2025, y luego empezaría a descendernuevamente. La proyección más allá del año2040 (que no se muestra en el cuadro 41)indica que el programa podría estar equili-brado financieramente hasta el año 2048, esdecir, se lograría el equilibrio en un únicoescalón hasta este año.

La gran ventaja asociada a incre-mentar la prima en el corto plazo, así como aproceder con las demás reformas plantea-das, es que IVS alcanzaría un nivel de capi-talización bastante importante, lo cual seríauna situación muy deseable en el largo pla-zo, pues con una reserva más grande, susrendimientos permitirían financiar una pro-porción importante de los gastos, reduciendo

CUADRO 41

PROYECCIONES FINANCIERAS: 1996-2025(Con Reforma y cotización del 7.5% a partir de 1998)

(en millones de Q de 1995)

Año Gastos Ingresos Superávit Reserva Reserva/

totales Cuotas Intereses Total (Déficit) final gastos (%)

1996 300 360 44 404 104 1,530 5.1

2000 396 768 78 847 450 2,874 7.3

2005 520 1,027 160 1,187 667 5,750 11.0

2010 669 1,327 278 1,605 936 9,882 14.8

2015 876 1,651 438 2,089 1,213 15,410 17.6

2020 1,202 1,988 633 2,621 1,419 22,121 18.4

2025 1,624 2,331 853 3,184 1,560 29,657 18.3

2030 2,144 2,664 1,089 3,753 1,608 37,644 17.6

2040 3,662 3,304 1,524 4,828 1,166 52,158 14.2


los niveles de prima necesarios para equili-brar IVS. Para ilustrar esta situación, en elaño 2048 el costo (gastos/salarios) llegaría a10.7%, mientras que a ese año el programatodavía está equilibrado con la prima del7.5%

La experiencia latinoamericana ense-ña que por falta de visión de largo plazo, lamayoría de los regímenes de pensiones de laseguridad social colapsaron, o se encuentranen crítica situación, por lo que siendo el se-guro IVS del IGSS un programa relativa-mente joven, vale la pena aprender de estasexperiencias y planificar en el muy largoplazo. Precisamente uno de los mayorescuestionamientos a los sistemas de pensio-nes que funcionan bajo reparto o capitaliza-ción parcial, es que a largo plazo no sonsostenibles, porque al no haber una reservaque genere intereses para pagar parte de lasprestaciones, el programa queda a expensasdel fenómeno de envejecimiento demográficoy entra en crisis.

A pesar del desacierto de haber redu-cido la edad de retiro en el pasado, el pro-grama IVS se encuentra todavía en una faseinicial de maduración (pues empezó a fun-cionar hace apenas 20 años) y en una posi-ción financiera de corto y mediano plazo hol-gada (privilegio casi único en la región); porlo tanto, la sociedad guatemalteca tiene lagran oportunidad de fortalecer su sistemapúblico de pensiones y de hacerlo sostenibleen el largo plazo, a través de la toma de de-cisiones acertadas desde ya.

Ciertamente, y a juzgar por la expe-riencia internacional, consideramos que unfinanciamiento del 4.5% de los salarios parafinanciar las pensiones es a todas luces in-suficiente, en un contexto de largo plazo.Dicha experiencia demuestra, también, queel sacrificio que puede representar paraGuatemala elevar las tasas de contribución

sobre los salarios (incluyendo el destino derecursos adicionales para crear un segundopilar de pensiones), con el fin de mejorar susistema de seguridad social, se vería másque compensado en términos de mayor bie-nestar social, mayor ahorro nacional, y conla posibilidad de desarrollar su mercado fi-nanciero.

E. Conclusiones

El cuadro 42 mide el impacto de lareforma global propuesta por el equipo de laFundación Ebert sobre la contribución delIGSS, total y por fuente: empleador, asegu-rado y trabajador.

El aumento de la actual contribucióntotal del IGSS sería del 17.5% al 21.5% (4puntos porcentuales) para financiar el costototal de la reforma, incluyendo: la expansióndel período de equilibrio del programa IVS(componente público) hasta el año 2048, laadición del componente de CPI, y un refor-zamiento del programa EM. Estos cálculos,sin embargo, necesitan ser validados porevaluaciones actuariales de los programasEM y de Accidentes (convertido en Riesgosde Trabajo en la propuesta), de acuerdo conla reforma propuesta.

Actualmente la contribución sobre elsalario del 17.5%, en la práctica es del14.5%, puesto que el Estado no aporta el 3%sobre el salario ni tampoco el 25% del costode las pensiones. Estos dos aportes no sehan tenido en cuenta para las proyeccionesni del sistema "sin reforma" ni con el sistemareformado. Se propone reducir ambos aportes a una contribución combinada mas rea-lista del 1.5% que se asignaría así: 1% paraIVS (componente público) con el objetivo deaumentar la cobertura poblacional, y 0.5%para EM. Este es un costo fiscal muy bajocomparado con el que resultaría de una re-forma de tipo sustitutiva al estilo de Chile,


en que el Estado tendría que financiar eldeficit en el sistema antiguo, el bono de re-conocimiento y la pensión mínima.Si se ne-gociara el pago de la deuda estatal al IGSS,la contribución sobre el salario del Estadocomo tercera parte podría reducirse mas.Pero es esencial que el Estado haga efectivasu contribución reducida y apoyamos eneste sentido la recomendación de la pro-puesta del IGSS, de que una parte adecua-da del IVA se asigne directamente al IGSScomo aporte fiscal.

La contribución del empleador seaumenta en 3%: 0.5% mas para IVS (compo-nente público) y 2.5% para el componente de

CPI. La actual contribución del empleadorpara Accidentes se reduce del 3% al 1.5% yla diferencia se reasigna así: 1% para IVS(componente público) y 0.5% para EM.

La contribución del asegurado seaumenta en 2.5% y va toda a CPI. Se reasig-na la contribución del 1% para Accidentesasí: 0.5% para IVS (componente público) y0.5% para EM. Si hubiera una reforma sus-titutiva al estilo chileno, la contribución deltrabajador aumentaría de 4.5% a 15.5%:13.5% para IVS y 2% (por lo menos) paraEM.

Como se recordará, tanto la contri-

CUADRO 42

IMPACTO DE LA REFORMA GLOBAL PROPUESTA EN LA CONTRIBUCION DEL IGSS(en porcentajes sobre el salario)

Actual Reforma

Programa Empleador Asegurado Estado Total Empleador Asegurado Estado Total

IVS 3.0 1.5 a 4.5 7.0 4.5 1.0 12.5

Público 3.0 1.5 a 4.5c 4.5g 2.0g 1.0i 7.5

CPI 0 0 0 2.5 2.5 0 5.0

EM 4.0 2.0 3.0b 9.0d 4.5h 2.5h 0.5j 7.5

Accidentes(RT)

3.0 1.0 0 4.0 1.5f 0f 0 1.5

Total 10.0 4.5 3.0b 17.5e 13.0 7.0 1.5 21.5

Diferencia +3.0 +2.5 [-1.5k] + 4.0

a 25% del costo de las pensiones que no paga

b 3% sobre el salario que no paga

c No toma en cuenta la contribución estatal

d 6% sin la contribución estatal

e 14.5% sin el 3% de la contribución estatal, ni el 25% del costo de las pensiones, ninguna de la cual paga

f El 3% del empleador se reduce a 1.5% y el 1.5% restante se reasigna: 0.5% para EM y 0.5% para IVS (público)

g La contribución del empleador se aumenta 0.5% (el otro 1% es reasignado de Accidentes). La contribución del aseguradopermanece igual (el 0.5% adicional es reasignado de Accidentes)

h No hay aumento en estas contribuciones (0.5% viene reasignado de Accidentes)

i La contribución estatal del 25% sobre el costo de pensiones (que no se ha pagado) se convierte en 1% sobre el salario

j La contribución estatal del 3% se reduce a 0.5%

k La contribución estatal (legal) se reduce a mucho menos de la mitad para hacerla realista y viable


bución salarial total de Guatemala, como elcosto de la seguridad social como porcentajedel PIB, están entre los más bajos de la re-gión. La reforma sólo aumentaría la contri-bución actual en 4 puntos porcentuales, loque colocaría a Guatemala en el 14to. lugarde la región, aún entre los seis más bajos.Los países con una contribución más pe-queña son los que tienen la cobertura pobla-cional más baja (inferior a la de Guatemala)como Haití, Honduras, República Dominica-na y Nicaragua (sólo Cuba, que tiene unacobertura mucho mayor tendría una contri-bución mucho más baja, pero el sistema deseguridad social cubano enfrenta una graví-sima crisis financiera y actuarial).

Los anteriores cálculos no han tenidoen cuenta el ahorro que podría resultar de

las reformas recomendadas en nuestra pro-puesta en materia de administración y fi-nanzas, las cuales podrían resulta en unacontribución más baja. Esto se determinaríapor evaluaciín actuarial después que el nue-vo sistema estuviera en funcionamiento poruno o dos años.

No es necesario repetir aquí las ven-tajas del sistema mixto propuesto sobre elsustitutivo (ver sección XIII-C-1). Tampocolas razones de por qué el sistema propuestose adapta mejor a las condiciones socio-económicas y de seguridad social de Guate-mala (ver sección XI-D). Por último, creemosque las modificaciones introducidas a lapropuesta de reforma del IGSS mejoran éstay la hacen mas viable a largo plazo.


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ANEXOS:

BASES TÉCNICAS DE LAS PROYECCIONESACTUARIALES

(con modificaciones a las utilizadas en las proyecciones delIGSS)


Tasas de entrada a la invalidez para hombres y mujeres

Edad Tasa Edad Tasa

15 0.00012 38 0.00108

16 0.00013 39 0.00119

17 0.00014 40 0.00132

18 0.00016 41 0.00146

19 0.00018 42 0.00163

20 0.00020 43 0.00182

21 0.00023 44 0.00204

22 0.00025 45 0.00229

23 0.00028 46 0.00259

24 0.00031 47 0.00293

25 0.00035 48 0.00334

26 0.00038 49 0.00382

27 0.00042 50 0.00438

28 0.00046 51 0.00501

29 0.00050 52 0.00575

30 0.00054 53 0.00657

31 0.00059 54 0.00750

32 0.00064 55 0.00852

33 0.00070 56 0.00963

34 0.00076 57 0.01081

35 0.00082 58 0.01204

36 0.00090 59 0.01326

37 0.00098


Tasas de entrada a la jubilaciónpara hombres y mujeres

Edad Tasa

60 0.08000

61 0.12660

62 0.17000

63 0.22000

64 0.21000

65 0.25000

66 0.24000

67 0.27170

68 0.30100

69 0.33500

70 0.35000

71 0.90000

72 0.42000

73 0.47000

74 0.48000

75 0.50000

FUENTE: construida a partir de una tablaresumida proporcionada por el IGSS


Tasa de crecimiento de nuevas generaciones, hombres

Años

Edad 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

14 0,23353 0,01580 0,00770 0,00394 0,00305 0,00212 0,00200

15 0,29732 0,01797 0,00864 0,00442 0,00342 0,00238 0,00224

16 0,36490 0,02054 0,00947 0,00484 0,00375 0,00261 0,00246

17 0,43379 0,02340 0,01068 0,00546 0,00423 0,00294 0,00277

18 0,48738 0,02603 0,01193 0,00610 0,00472 0,00329 0,00309

19 0,53331 0,02970 0,01408 0,00720 0,00557 0,00388 0,00365

20 0,58566 0,03363 0,01623 0,00830 0,00642 0,00447 0,00421

21 0,55373 0,03112 0,01515 0,00775 0,00600 0,00417 0,00393

22 0,50401 0,02834 0,01387 0,00710 0,00549 0,00382 0,00360

23 0,41848 0,02570 0,01231 0,00630 0,00487 0,00339 0,00319

24 0,36622 0,02258 0,01113 0,00570 0,00441 0,00307 0,00289

25 0,32917 0,02000 0,00975 0,00499 0,00386 0,00268 0,00253

26 0,29345 0,01797 0,00860 0,00440 0,00340 0,00237 0,00223

27 0,25007 0,01614 0,00791 0,00404 0,00313 0,00218 0,00205

28 0,23097 0,01498 0,00746 0,00381 0,00295 0,00205 0,00193

29 0,21311 0,01376 0,00708 0,00362 0,00280 0,00195 0,00183

30 0,19525 0,01295 0,00659 0,00337 0,00261 0,00181 0,00171

Tasa de crecimiento de nuevas generaciones, mujeres

Años

Edad 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

14 0,04560 0,00444 0,00462 0,00365 0,00289 0,00261 0,00236

15 0,05806 0,00509 0,00516 0,00408 0,00322 0,00291 0,00263

16 0,07127 0,00568 0,00573 0,00452 0,00357 0,00323 0,00292

17 0,08472 0,00637 0,00634 0,00501 0,00396 0,00358 0,00323

18 0,09519 0,00717 0,00716 0,00565 0,00447 0,00404 0,00365

19 0,10416 0,00838 0,00845 0,00667 0,00527 0,00477 0,00431

20 0,11438 0,00947 0,00969 0,00766 0,00605 0,00547 0,00494

21 0,10815 0,00891 0,00917 0,00725 0,00573 0,00518 0,00468

22 0,09843 0,00807 0,00824 0,00651 0,00514 0,00465 0,00420

23 0,08173 0,00713 0,00751 0,00593 0,00469 0,00424 0,00383

24 0,07152 0,00646 0,00685 0,00541 0,00428 0,00387 0,00349

25 0,06429 0,00559 0,00594 0,00469 0,00371 0,00335 0,00303

26 0,05731 0,00503 0,00526 0,00415 0,00328 0,00297 0,00268

27 0,04884 0,00461 0,00481 0,00380 0,00300 0,00271 0,00245

28 0,04510 0,00430 0,00453 0,00358 0,00283 0,00256 0,00231

29 0,04162 0,00400 0,00434 0,00343 0,00271 0,00245 0,00221

30 0,03813 0,00371 0,00401 0,00317 0,00250 0,00226 0,00205


Nuevas generaciones, 1995

Edad Hombres Mujeres

14 141 271

15 449 559

16 769 679

17 1,215 931

18 1,916 1,594

19 2,702 1,786

20 2,367 1,444

21 1,844 1,152

22 1,441 653

23 1,134 615

24 846 424

25 677 250

26 538 164

27 467 90

28 442 58

29 411 52

30 401 74


Gasto inicial en pensiones de jubilaciónEn Quetzales corrientes, 1995

Edad Hombres Mujeres

60 572,131 1,959,202

61 1,793,400 1,187,034

62 4,141,495 1,054,165

63 5,184,770 1,092,620

64 6,564,715 1,116,435

65 6,759,452 1,022,076

66 7,000,767 1,175,203

67 7,402,100 950,258

68 7,206,173 765,014

69 6,865,448 726,103

70 5,865,374 747,883

71 5,730,762 565,019

72 5,174,586 615,554

73 4,909,055 501,241

74 4,869,770 385,904

75 4,909,429 487,625

76 3,912,745 311,665

77 3,769,138 302,090

78 3,536,084 297,274

79 2,763,778 286,785

80 2,698,077 235,904

81 2,693,815 193,907

82 1,942,625 151,384

83 1,768,796 104,101

84 1,510,697 113,732

85 1,245,886 93,805

86 1,057,210 76,647

87 814,110 76,951

88 697,265 55,876

89 494,516 22,597

90 407,726 29,114

91 285,858 25,710

92 229,483 10,157

93 200,715 4,248

94 122,007 2,685

95 93,916 17,906

96 70,876


Gasto inicial en pensiones de invalidezEn Quetzales corrientes, 1995

Edad Hombres Mujeres Edad Hombres Mujeres

20 26,460 0 58 671,180 263,194

21 13,230 13,167 59 796,252 217,763

22 37,903 0 60 880,288 245,066

23 30,469 5,615 61 698,168 193,743

24 41,273 0 62 619,661 185,018

25 58,221 3,993 63 627,646 164,039

26 39,431 3,158 64 556,203 178,552

27 58,819 17,002 65 549,659 147,454

28 68,899 1,803 66 403,521 104,306

29 82,508 26,405 67 417,838 122,938

30 79,932 9,033 68 335,369 105,904

31 91,910 18,404 69 432,399 123,490

32 119,261 17,932 70 457,898 127,789

33 120,237 14,963 71 578,986 75,625

34 127,207 12,821 72 596,736 100,337

35 225,331 37,281 73 524,278 96,194

36 183,844 39,785 74 454,181 90,225

37 213,321 42,754 75 412,364 35,674

38 217,818 54,945 76 305,302 32,965

39 74,121 183,018 77 199,815 37,643

40 253,894 60,741 78 139,641 15,616

41 278,346 84,941 79 85,280 7,072

42 278,291 56,236 80 39,116 9,742

43 248,050 78,979 81 17,609 4,111

44 254,799 120,489 82 5,938 0

45 312,823 89,146 83 0 0

46 247,097 113,268 84 0 0

47 303,129 137,838 85 0 0

48 414,861 173,205 86 0 0

49 331,613 121,796 87 2,969 0

50 326,549 150,155 88 0 0

51 376,753 156,549 89 0 0

52 356,727 202,713 90 0 0

53 441,329 144,776 91 0 0

54 476,294 204,871 92 0 0

55 531,570 261,028 93 0 0

56 636,640 224,551 94 0 0

57 647,287 202,130 95 9,049 0


Gasto inicial en pensiones de orfandadEn Quetzales corrientes, 1995

Edad Gasto

0 5,810

1 55,829

2 146,264

3 248,891

4 337,852

5 436,401

6 566,821

7 628,633

8 671,710

9 821,194

10 979,780

11 1,076,912

12 1,197,515

13 1,460,360

14 1,690,961

15 1,927,644

16 2,119,762

17 2,320,066


Gasto inicial en pensiones de ViudezEn Quetzales corrientes, 1995

Edad Gasto Edad Gasto

18 21,261 58 818,791

19 5,205 59 873,412

20 23,513 60 926,439

21 30,353 61 889,838

22 28,595 62 885,058

23 89,272 63 969,578

24 96,153 64 969,400

25 114,598 65 970,691

26 154,400 66 938,553

27 143,151 67 907,143

28 170,853 68 876,310

29 248,177 69 840,038

30 265,303 70 854,610

31 314,018 71 767,150

32 359,355 72 775,844

33 385,752 73 646,015

34 464,861 74 684,937

35 454,931 75 640,535

36 465,273 76 472,058

37 497,356 77 521,418

38 477,510 78 441,664

39 576,341 79 313,236

40 633,201 80 360,303

41 617,406 81 339,509

42 616,527 82 269,657

43 693,041 83 287,196

44 680,597 84 183,159

45 694,963 85 218,703

46 728,035 86 143,701

47 738,528 87 103,721

48 777,739 88 89,602

49 856,285 89 47,946

50 715,208 90 59,648

51 769,911 91 31,492

52 798,492 92 46,353

53 719,012 93 30,064

54 789,084 94 17,374

55 843,869 95 21,810

56 811,457 96 43,414

57 832,429


Salario promedio inicialEn Quetzales corrientes, 1995

Edad Hombres Mujeres Edad Hombres Mujeres

14 412 401 47 1,181 650

15 424 412 48 1,195 733

16 459 441 49 852 656

17 462 462 50 952 729

18 511 514 51 812 1,070

19 610 580 52 1,325 1,104

20 619 598 53 698 597

21 673 639 54 871 750

22 741 616 55 661 564

23 718 715 56 847 631

24 813 721 57 924 948

25 793 781 58 1,115 521

26 901 814 59 884 639

27 831 769 60 961 789

28 860 883 61 808 641

29 995 867 62 694 968

30 978 840 63 1,118 1,444

31 932 696 64 807 1,038

32 1,021 711 65 823 619

33 1,008 744 66 724 768

34 1,116 944 67 738 444

35 1,105 851 68 875 864

36 1,233 669 69 1,334 442

37 1,135 769 70 671 445

38 1,216 848 71 737 472

39 1,256 863 72 1,088

40 1,042 695 73 500

41 1,007 591 74 495

42 1,303 674 75 401

43 974 700 76 963

44 1,284 579 77 447

45 1,177 544 78 612

46 1,304 660 79 1,221

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RESUMEN DE CIFRAS ESTADÍSTICAS CLAVES SOBRE LASEGURIDAD SOCIAL EN GUATEMALA

● Porcentaje de la población total con cobertura del IGSS (1995) 16.3

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en América Latina (20 países, ordenados de mayor a menor cobertura, 1990 - 95) 14

● Porcentaje de la población total con cobertura de salud (IGSS, MSPAS y sector privado lucrativo 1995) 58.3

● Porcentaje de la PEA cubierta por IGSS (1995) 27

● Ibid, ordenamiento de Guatemala (19 países, de mayor a menor, (1994-95) 12

● Costo proyectado de la cobertura universal (80% de la población total) por el IGSS, en EMA, con base al modeloactual, como porcentaje del PIB (1995) 3.2

● Ibid, 80% de la PEA en IVS 0.8

● Relación de cobertura entre la mejor y la peor rama económica de la PEA cubierta (1995) 8.5:1

● Relación de cobertura entre el mejor y peor Depto. cubierto (1995) 20.5:1

● Cotización salarial total (%) en el IGSS: legal y efectiva 17.5 y 14.5

● Ibid, ordenamiento del IGSS en la región (20 países, de mayor a menor, 1990 - 95) legal y efectiva 14 y 18

● Aumentos de cotización requeridos en los programas de IVS y EMA para mantener el equilibrio(en puntos porcentuales, en 1996 - 2003 ó 2010 y 1996-2005) 0

● Deuda del Estado y sector privado al IGSS (millones Q. corrientes 1995) 2,426

● Porcentaje perdido en el valor real de dicha deuda (1980 - 95) -88

● Reservas técnicas combinadas del IGSS (millones Q.,1995) 1,977

● Reservas como porcentaje del PIB (1995) 2.3

● Porcentaje de crecimiento en el valor real de dichas reservas 1980 - 95 65.8

● Rendimiento real anual promedio % de las inversiones del IGSS (1980 - 95) -3.8

● Ibid (1994-1995) 4.8

● Caída porcentual en el valor real de la pensión promedio en el IGSS 1980 - 95 22

● Gastos del IGSS como porcentaje del PIB 1980 y 1995 1 y 1

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en la región (18 países, de mayor a menor, 1989) 14

● Edad general de jubilación en IGSS mujer/hombre 60

● Esperanza de vida a la edad de retiro (60 años), 1996 78.9

● Esperanza de vida al nacer (años 1995) 64.8

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en la región (20 países de mayor a menor 1995) 18

● Mortalidad infantil (por 1,000, 1995) 48.5

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en la región (20 países, de menor a mayor 1993) 14

● Camas de hospital por 1,000 hab. y médicos por 10,000 hab. 1993 - 1995 1.1 y 4.4

● Ibid, ordenamiento de Guatemala en la región 20 países, de mayor a menor 1985 16 y 17

● Indices de ocupación hospitalaria (%) en IGSS y MSPAS (1995) 56.2 y 61.2

● Promedios de días de estancia en E y A en IGSS (1995) 7.3 y 9

● Gastos administrativos como porcentaje del gasto total en el IGSS (1995) 13.7

● Ibid ordenamiento de Guatemala IGSS en la región 17 países, de mayor a menor (1989) 8

● Relación de empleados por 1,000 asegurados en IGSS (1995) 10.9

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