La seguridad internacional en los albores del siglo XXI - Ernesto López

8/3/2019 La seguridad internacional en los albores del siglo XXI - Ernesto Lpez

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POSTDataDataDataDataData8,LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN LOS ALBORES

DEL SIGLO XXI

por Ernesto Lpez*

I. Preliminares

La escena internacional cambi radicalmente con el fin de la GuerraFra y el definitivo despegue de la globalizacin econmica. Como se sabe,hasta ese momento el mundo se estructuraba segn una lgica bipolar, queenfrentaba a sistemas mutuamente excluyentes desde el punto de vista econ-mico, poltico y social. Un peligroso equilibrio del terror apaciguaba esarecproca alternatividad: la mutua capacidad de destruccin con que conta-ban ambos sistemas, aun despus de haber recibido un primer ataque nuclear.Con el derrumbe de la ex Unin Sovitica y la desaparicin del Pacto de Var-sovia, el orden bipolar qued clausurado, desencadenndose, con ello, una

serie de significativas mudanzas. En el plano econmico, en particular, unconjunto de tendencias que favorecan el despliegue de la globalizacin quedliberado de condicionamientos y limitaciones. Libres del constreimiento deseguridad que la puja bipolar impona a la dinmica econmica, las tenden-cias globalizadoras tomaron un sostenido y definitivo impulso.

Fenmenos de gran envergadura ambos (fin de la Guerra Fra yglobalizacin), precipitaron transformaciones de enorme significacin en losms diversos terrenos: economa y seguridad internacionales, economas re-gionales y locales, cuestin estatal, sistemas polticos, entre otros1. En elcampo de la seguridad internacional que es el que interesa especficamentea este trabajo la abolicin de la ya mencionada bipolaridad dio lugar alsurgimiento de un sistema unipolar que proyect a los Estados Unidos a

1 He bosquejado los rasgos generales de este significativo proceso, desde la ptica de unpas perisfrico como la Argentina, en Globalizacin y democracia: esbozos, Revista deCiencias SocialesN 7-8, Universidad Nacional de Quilmes, abril de 1998. Unaperspectiva fundante y muy lcida sobre estos fenmenos se encuentra en Ianni O.,Asociedade global, Civilizaao Brasileira, Ro de Janeiro, 1992; Teoras da globalizaao,

Civilizaao Brasileira, Ro de Janeiro, 1995 yA era do globalismo, Civilizaao Brasileira,Ro de Janeiro, 1996.

POSTDataDataDataDataData8, Septiembre/2002 (pgs. 217-241)


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una posicin de predominio sin parangn en la historia del Occidente mo-derno. Concomitantemente, se produjeron tanto un cambio en la naturale-za y el significado de la seguridad, como la aparicin de nuevas condiciones

para su desenvolvimiento y gestin. La seguridad se complejiz en sus di-mensiones, abarcando un mayor nmero de asuntos adems de losespecficamente militares, multiplic sus escenarios y sus actores, alent lamultilateralidad no obstante la incontestable superioridad de los EstadosUnidos y en alguna medida alter el papel tradicional de los Estados2.

Es posible sostener, en consecuencia, que un nuevo contexto de segu-ridad se ha ido abriendo camino en el mundo desde la cada del Muro deBerln, aunque es prudente sealar que parecera no estar, todava, ni sufi-cientemente desplegado, ni consolidado como tal.

En el sentido de la novedad ilustra la paradojal caracterizacin que seefecta corrientemente, hoy, del terrorismo internacional, las narcoactividades,la degradacin del medio ambiente, el trfico de armas, o, aun, de las migra-ciones internacionales, y de la pobreza extrema (que probablemente debe-ran ser excluidas de esta lista) como nuevas amenazas. Qu tienen pro-piamente de nuevas? Si bien se las mira, absolutamente nada. Lo que haocurrido es que en el interior de un nuevo contexto de seguridad internacio-nal algunos problemas conocidos de antao se han reciclado y son percibidosde una nueva manera.

Este nuevo contexto de seguridad est siendo moldeado, como es usualque ocurra, por la prctica de los diversos actores. Ocurre, sin embargo, quecomo ha sido mencionado ya uno de ellos tiene un lugar excepcional enla escena3. Los Estados Unidos ocupan una posicin de preponderancia queno tiene precedentes en los ltimo siglos. Poseen, por lo mismo, un ampliomargen de libertad de accin y sus decisiones provocan un fuerte impactosobre dicho contexto. Sus prcticas, a diferencia de la de los restantes acto-res, tiene una influencia considerable sobre la conformacin de esa nueva

escena internacional. Inciden decisivamente en la construccin del escena-rio, a la par que desempean su papel como actor clave.

2 Hace aos ya, cuando todava no se hablaba de globalizacin, Keohane y Nye alertaronsobre la propensin de la interdependencia econmica a la postre, un rasgo caracters-tico del proceso globalizador a producir cambios significativos sobre la seguridadinternacional, en un trabajo seero en el que desarrollaron el concepto deinterdependencia compleja. Vase Keohane R. y J. Nye, Poder e interdependencia,GEL, Buenos Aires, 1988. La primera edicin en ingls es de 1977.

3 Vase la respecto Walt, S., Two cheers for Clintons foreign policy, en Foreing Affaires,vol. 79, N 2, marzo/abril 2000.

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POSTDataDataDataDataData8,Esta nueva realidad en curso ha fortalecido controversias tericas y

conceptuales de vieja data. En su ya mencionado Poder e interdependencia,Keohane y Nye construyen dos tipos ideales de modelo interpretativo. De-

nominan a uno realista (en conexin con esa conocida doctrina) y al otrointerdependencia compleja. Y aunque su esfuerzo est puesto en desarro-llar este ltimo, e incluso sostienen que el modelo realista tiene limitacio-nes, no postulan que el primero sea superador. Entienden que la realidadpresenta un entramado complejo y que no es una tela sin costuras, sinoun tapiz confeccionado con diversas relaciones4, de donde infieren quealgunas situaciones sern mejor explicadas por uno de esos modelos y otraspor el otro. Mucho ms recientemente, Tulchin y Espach presentaronresumidamente el estado actual de la controversia acerca de cmo debe verse

lo que se mira en trminos muy parecidos a los Keohane y Nye. Distinguen,de un lado, a los enfoques realistas y del otro, a los institucionalistas, queseran aquellos que le otorgan un papel relevante a las consecuencias de lainterdependencia en el plano de la seguridad5. Cabe mencionar, por ltimo,que en aos recientes se ha consolidado una mirada basada en la teoracompleja de la seguridad o en el concepto de seguridad humana, a partirespecialmente de los aportes de la llamada Escuela de Copenhague6.

De manera que estamos en presencia de un proceso de reconfiguracindel contexto de seguridad internacional, que se halla todava en curso e insufi-cientemente desarrollado como para ofrecer asideros seguros, y de una contro-versia terico-conceptual sobre el mismo, que es incluso previa a las mudanzasdesencadenadas por el gran viraje de finales de los 80 y comienzos de los 90.

En este marco, de por s suficientemente ambiguo y poco definido enel que debe incluirse la cuestin nada menor de los cambios de nfasis y prio-ridades que oper, a poco de asumir, la administracin de G.W. Bush enrelacin a la de W. Clinton ocurrieron los ataques del 11 de septiembre a lasciudades de Nueva York y Washington. Estos sucesos han incorporado a la

escena elementos nuevos, sorprendentes, revulsivos y/o removedores, y hanprecipitado redefiniciones y respuestas de parte de los Estados Unidos de tal

4 Keohane R. y J. Nye, op. cit., pg. 16.5 Tulchin J. y R.Espach, Latin America in the new international system, Lynne Rienner,

Boulder, 2001, pg. 5 y ss.6 Vase, por ejemplo, Buzan B., O. Waever y J. de Wilde, Security. A new framework for

analysis, Lynne Rienner, Boulder, 1998 y de Moller B., Seguridad Nacional, Societal yHumana: el marco general y el caso de los Balcanes, en Fuerzas Armadas y Sociedad, N4

, Santiago de Chile, octubre-diciembre 2000. Esta Escuela encuentra sustentoinstitucional en el Copenhagen Peace Research Institute.

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magnitud, que han llevado a muchos a proclamar que ha ocurrido, otra vez,un cambio de escenario y de rumbos en materia de seguridad internacional.

Explorar todo esto, ordenarlo, analizarlo, en procura de comprender

un poco mejor qu es lo que est ocurriendo en el campo de la seguridadinternacional, es el propsito de este artculo. Precisamente debido a lascondiciones de proceso en curso que presenta la escena internacional, de nocristalizacin sino ms bien de insuficiente despliegue que han sido apunta-das precedentemente, salpimentadas por aadidura por el debate teri-co, todo lo que aqu se diga debe tomarse con un alto grado de provisionalidad.Como un ejercicio exploratorio antes que como una pretensin rotunda.Como una bsqueda y no como una certidumbre.

II. El nuevo contexto de seguridad

En el transcurso de su XX Congreso, realizado en 1955, el PartidoComunista (PC) de la entonces Unin Sovitica (URSS) defini las orientacio-nes que regiran su accionar de all en adelante, en dos consignas: coexistenciapacfica y derrota econmica del imperialismo7. Para esa fecha, la URSS contabacon armamento nuclear pero no dispona todava de capacidad para atacar elterritorio norteamericano. Recin la alcanzara en 1957, cuando demostr almundo con el Sputnik, que poda llegar hasta cualquier lugar de la Tierra. Sinembargo, probablemente en 1955 barruntaba ya que no estaba lejos de alcanzarla paridad con su rival. Las dos consignas soviticas reflejaron, de manera sintticay conforme al lxico del PC, lo que seran las lneas maestras de todo el perodo.

Afortunadamente hubo coexistencia pacfica bien que en el marco de la mutuadestruccin asegurada, lo que evit un holocausto que hubiera acabadoprcticamente con la humanidad. La competencia qued centrada entonces enel plano econmico, aunque fuertemente condicionada por la cuestin de

seguridad. La ex URSS estaba convencida de la superioridad de su modelocomunista de economa centralizada y planificada, y confiaba en derrotar almodelo capitalista. Las cosas, como se sabe, sucedieron al revs. La capacidadeconmica de los Estados Unidos termin prevaleciendo por sobre la de la URSSy, en consecuencia, el modelo capitalista se impuso al comunista.

7 La expresin imperialismo resuma siguiendo la tradicin inaugurada por Lenin,para quien el imperialismo era una fase del modo de produccin capitalista superior a lade la libre concurrencia el compacto de poder conformado por las economas capitalistas

ms desarroladas, sus clases dominantes, sus respectivos Estados y los correspondientessistemas de alianza militares.

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POSTDataDataDataDataData8,Esta superioridad que qued patentizada en la confianza con que en

tiempos de Ronald Reagan, los Estados Unidos instalaron el desafo de lallamada Guerra de las Galaxias desencaden, en un apretado lapso que va

desde 1989 a 1991, la cada del Muro de Berln, el derrumbe de la entoncesURSS y la disolucin del Pacto de Varsovia. El equilibrio del terror quedroto y precipit el fin de la Guerra Fra. Y si bien la ahora Rusia qued concierta capacidad remanente de agresin nuclear, los Estados Unidos se eleva-ron a una posicin de dominio incontrastable.

La debacle sovitica le permiti a Estados Unidos avanzar considera-blemente sobre los otrora dominios de aqulla. Preocupados por el dispersoarsenal nuclear sovitico, llevaron adelante negociaciones exitosas con Ucrania,Bielorrusia y Kazajstn, para desmontar las instalaciones que haba all. Y

pusieron en marcha una poltica de ampliacin de la OTAN, que culmina-ra con las incorporaciones de Polonia, la Repblica Checa y Hungra.

Pero adems de stas y de otras repercusiones inmediatas en el planode la seguridad internacional, el fin de la Guerra Fra impact sobre el desen-volvimiento del proceso de globalizacin el que, a su vez, retroactuando, colo-c condiciones nuevas para el desarrollo del nuevo contexto de seguridad.

El derrumbe sovitico y la clausura del conflicto EsteOeste, posibi-litaron que un cmulo de tendencias econmicas que conducan hacia laglobalizacin quedara liberado. Es decir, liberada la escena mundial de lasfuertes determinaciones colocadas por la problemtica de la seguridad, pudoalbergar e impulsar la expansin de las tendencias globalizadoras8: incre-mento de los flujos comerciales y financieros internacionales, priorizacinde la innovacin tecnolgica y de tecnologas ahorradoras de mano de obra,impulso a la movilidad internacional de los factores productivos, aperturade los distintos mercados nacionales, induccin del cese de polticas protec-cionistas y desmantelamiento del Estado de bienestar, entre otras.

Como consecuencia de todo esto:

a) se consolid la tendencia al aumento de la interdependencia entrepases y economas diferentes;

8 Una imagen esquemtica pero en alguna medida ilustrativa del punto es la que muestrados mundos enfrentados, el comunista y el capitalista, una Europa cortada por laCortina de Hierro, y un tercer mundo disputado, en parte, por ambos contendientes, yen parte cobijado en el Movimiento de No Alineados, durante la Guerra Fra. Resueltasta en favor de los Estados Unidos, al mundo capitalista se le abri la posibilidad deprofundizar su propia dinmica, de expandirse hacia Europa Oriental e incluso hacia

la propia Rusia y de avanzar prcticamente sin obstculos hacia el mundo en vas dedesarrollo.



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b) se increment la tendencia a formar polos econmicos regionales,como una va eficaz para enfrentar las nuevas condiciones de con-currencia en el mundo;

c) el enfrentamiento entre sistemas econmicos y polticos absoluta-mente excluyentes cedi lugar a una competencia econmica en-tre pases con modelos afines (capitalistas).

d) se libra desde entonces, en el plano econmico, un implacablejuego entre pases y/o polos diferentes, que pugnan por derrotarseo, al menos, sacarse diferencias; la competencia entre los actoresprincipales de la escena es feroz. Pero por lo mismo que hay in-terdependencia y funcionan sobre la base de modelos afines, loscompetidores se necesitan mutuamente.

As, como consecuencia de su definitivo afianzamiento, el proceso deglobalizacin ha dado lugar a una serie de mudanzas en el mbito de laseguridad internacional:

a) la naturaleza del conflicto entre los actores principales de la escenainternacional ha cambiado respecto del perodo precedente. Lacuestin de la seguridad ha perdido centralidad. No puede ha-blarse ya ni de mutua destruccin asegurada ni de equilibrio delterror, como fundamento de un precario modus vivendi entremundos mutuamente excluyentes. Con Occidente dominandoel campo, es poco imaginable la posibilidad de una escalada alplano blico entre competidores que son, simultneamente,cooperantes. Entre los grandes quedan slo Rusia y China ex-cluidas de la apreciacin anterior. Rusia, la gran derrotada de laGuerra Fra, busca redefinir sus destinos desde una posicin derelativa debilidad y no se encuentra en condiciones ni parece

tener la voluntad de desafiar de manera persistente el esquemaque se viene abriendo curso. Por su parte, China intenta construircon paciencia oriental su grandeza futura, en base al menos porahora a aquiescencia y moderacin con respecto a Occidente.

b) Estados Unidos ha alcanzado una posicin de predominio indiscu-tido en el mundo, de donde se desprende el rasgo de unipolaridadcon que, por lo comn, se caracteriza hoy al sistema mundial des-de la ptica de la seguridad.

c) La globalizacin reclama para funcionar dicho sintticamente

competitividad, previsibilidad y estabilidad, en pases y regiones,en un marco de interconexin que viene dado, precisamente, por

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POSTDataDataDataDataData8,la interdependencia. Por lo tanto, la accin multilateral en algunade sus formas, es un requerimiento que ni siquiera una potenciasuperdominante, como lo es Estados Unidos hoy, puede eludir

fcilmente. Para este pas no resulta fcil conciliar unipolaridady multilateralismo; el modo distinto de articular ambos asuntosexplica buena parte de las diferencias entre Clinton y G. W. Bushen materia de poltica exterior.

d) Se est viviendo un perodo de reacomodamiento, como conse-cuencia natural de la terminacin del ciclo de la Guerra Fra, perotambin del final del antagonismo entre modelo capitalista y mo-delo comunista que caracteriz al Siglo XX corto (la expresin,como se sabe, es de Eric Hobsbawm, quien sostiene que dicho

siglo corto se inici con la Revolucin Bolchevique y se cerr conla disolucin de la Unin Sovitica). Todos los grandes sereacomodan: Estados Unidos, Rusia, los pases europeos de laUnin, que persisten en la unificacin mientras enfrentan los de-safos colocados por Europa Oriental y los Balcanes. Y han queda-do amplias zonas no centrales sujetas a inestabilidad y conflicto,algunas remanentes del perodo anterior y otras nuevas. Esto, enlo inmediato, arroja una imagen de escaso ordenamiento que dapie a las interpretaciones realistas, siempre dispuestas a ver, comoadecuadamente sealan Tulchin y Espach, una arena internacio-nal sin orden, en la que Estadosnaciones unitarios y racionalescompiten por el poder y los recursos9. Esta inmediatez, sin em-bargo, no debe hacer perder de vista ciertos rasgos definibles pre-sentes en la situacin actual, ciertas persistencias y aun recurrenciasque permiten bosquejar los contornos de un contexto nuevo.

III. La complejizacin de los asuntos de seguridad y defensa

En lnea con los abordajes conceptuales ms recientes, puede decirseque se ha producido una complejizacin de los asuntos de seguridad y defen-sa, a escala internacional, lo que se verifica en, por lo menos, tres planos dela realidad:

a) la modificacin del vnculo entre lo nacional y lo internacional;b) la multidimensionalidad de la problemtica de la seguridad;

9 Tulchin J. y R.Espach, op. cit., pg. 5.



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c) la multiplicacin de objetos de la seguridad, de los actores y de losescenarios.

Es hoy claramente perceptible que se halla en curso un proceso modi-ficador del modo tradicional de relacionarse los asuntos nacionales con losinternacionales. Una abundante literatura informa, en la actualidad, tanto delos lmites del Estadonacin y de sus menguas de soberana, como del desa-rrollo de una economa mundo, de una sociedad global, etc. Los embates querecurrentemente debe soportar el viejo principio de no injerencia son tambinun ejemplo de aqullo. Otro registro de la misma problemtica, viene dadopor la cada vez ms frecuente formacin de coaliciones para enfrentar conflic-tos en la arena internacional desde la Guera del Golfo hasta la de Afganistn

y por el compromiso creciente de los pases medianos y pequeos en la inte-gracin de fuerzas para el mantenimiento de la paz u otras operaciones concomando de la ONU. Lo que estara indicando una tendencia a un mayorconcernimiento en materia de seguridad internacional de Estados que, en elpasado inmediato, actuaban ms bien comofree riders.

La multidimensionalidad de las cuestiones de seguridad y defensa serefleja en el reconocimiento cada vez mayor de la incidencia sobre la seguridadde, entre otros, factores econmicos, sociales, polticos y ambientales, ademsde los propiamente militares. Este asunto, que ha dado lugar al desarrollo deun debate en torno a lo que se ha dado en llamar securitizacin esto es, siconviene o no la aplicacin del concepto de seguridad a una gama muy ampliade fenmenos10 se ha patentizado, tambin, en documentos de organizacio-nes como la OTAN, insospechables de inclinacin a los excesos discursivos.En efecto, la ltima actualizacin de la conceptualizacin estratgica de aqu-lla, denominada Concepto Estratgico de la Alianza, aprobado en Washingtonel 23 de abril de 1999, se refiere explcitamente a la mencionadamultidimensionalidad. Cuando dicha actualizacin se hizo pblica, se le prest

especial atencin a la decisin de operar, si fuera necesario, por fuera de loslmites fijados por el artculo 5 de la Carta del Tratado del Atlntico Norte,que es el que establece sus lmites geogrficos de aplicacin11. A la sombra delresplandor que produjo semejante replanteo, quedaron, oscurecidas, otrasdefiniciones notorias. El punto 3 consigna, por ejemplo, que: Los ltimosdiez aos han presenciado la aparicin de nuevos y complejos riesgos para lapaz y la estabilidad euroatlntica, incluidos la opresin, el conflicto tnico, la

10 Vase, entre otros, Buzan B., O. Waever y J. de Wilde, op. cit., pg 2 y ss. y pg. 23 y ss.11 Vanse especialmente los puntos 29, 31,41, 47, 49, 53, 54 y 59 del mencionado

documento.

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POSTDataDataDataDataData8,crisis econmica, el derrumbe del orden poltico y la proliferacin de armas dedestruccin masiva. Mientras que, como para que no queden dudas, el 25dice: La Alianza est comprometida con un amplio enfoque respecto de la

seguridad, que reconoce la importancia de factores polticos, econmicos, so-ciales y ambientales, adems de la indispensable dimensin de la defensa12.Otro registro de la misma problemtica se manifiesta, asimismo, en la genera-lizada aceptacin de las llamadas nuevas amenazas. A las clsicas o conven-cionales amenazas derivadas de la eventualidad de una agresin militar externao alguna otra forma de agresin externa sobre la jurisdiccin territorial, ma-rtima o area reclamada por un Estado se suman estas nuevas, la mayora dela cuales tiene una escasa envergadura propiamente militar, configurndose asun cuadro novedosamente multifactico.

La multiplicacin de objetos, actoresyescenariosde la seguridad aludea la existencia, en la actualidad, de una diversidad en esos campos.

En cuanto al objeto, existe hoy una variedad. Puede serlo, como eraantao con exclusividad, el Estado. Pero pueden serlo, tambin, las colecti-vidades amenazadas de alguna manera (por ejemplo, minoras dentro deestados multiculturales o multinacionales: serbios, bosnios, kurdos,yanomanis, etc.). O tambin los individuos que conforman un Estado o unasociedad, es decir, las simples personas.

En lo que respecta a los actores, cabe decir que se han multiplicado:junto al clsico y todava central Estado han ganado protagonismo las socie-dades (los palestinos, por ejemplo), los grupos (los hay de todo nivel: desdefundamentalistas religiosos a ecologistas) y hasta los individuos (Osama BinLaden es un caso paradigmtico). Existen, tambin, actores de naturalezatrasnacional como la OTAN.

Los escenarios, por su parte, son supranacionales, nacionales osubnacionales. La organizacin Al Qaeda, por ejemplo, se mueve en los tresregistros.

La apretada sntesis presentada arriba no totaliza, sin embargo, lacomplejidad a la que se viene haciendo referencia. Junto al nuevo contextode seguridad en desarrollo coexiste el clsico o convencional: persisten larivalidades y los conflictos territoriales clsico, la salvaguardia de intereses y

12 Un hito en la percepcin y conceptualizacin de la multidimensionalidad de la seguri-dad, notorio por su fecha de aparicin y por provenir de un mbito depractitionersdealtsimo nivel, es el Informe de la Comisin Independiente sobre Cuestiones de Desarme ySeguridad(Naciones Unidas, A/CN. 10/38, 8 de abril de 1983), conocido tambin

como Informe Palmedebido a que el ex primer ministro sueco Olof Palme presidi lamencionada Comisin.



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de jurisdicciones sobre los que los Estados reclaman soberana y aun la in-tervencin directa de pases o coaliciones, con o sin patrocinio de la ONU.

Podra decirse, entonces, que hay dos complejidades. Una es la que est

involucrada en el desarrollo del nuevo contexto de seguridad. La otra se des-prende de la permanencia de asuntos pertenecientes al contexto clsico, quepor lo comn se adicionan a los anteriores. Obligados por esta realidad bifronte,los Estados deben desplegar polticas en esa doble escena. Argentina, por ejem-plo, lo hace. Sostiene una activsima poltica de cooperacin en materia deseguridad, en los planos subregional (Cono Sur), continental e internacional,congruente con los desafos que coloca el nuevo contexto, y al mismo tiempoenfrenta amenazas o problemas provenientes del clsico, entre otros, el controlde la pesca predatoria en los linderos de la milla 200 y el control del espacio

areo13. Brasil hace una cosa similar, aunque quiz deba sealarse en este casouna diferencia de nfasis: su preocupacin por la cuestin amaznica lo lleva aotorgarle cierta prioridad al contexto clsico (despliegue militar territorial enla zona, preocupacin especial por la vigilancia, sostenimiento a ultranza delprincipio de no injerencia, entre otras acciones), sin por ello renunciar a laseguridad cooperativa, en lnea con el nuevo contexto.

Obviamente la articulacin entre las demandas de la escena clsica ylas del nuevo contexto son resueltas a su manera por cada uno de los pases.Con todo, puede decirse que, en trminos generales, parece vlida la si-guiente apreciacin de Tulchin y Espach: Las naciones continan persi-guiendo su propio inters y la expansin de su poder, pero sin la mentalidadde suma-cero que domin previamente al sistema internacional14.

IV. La actuacin dispar de los Estados Unidos

Multilateralismo, unipolaridad y dividendos de la victoria

Como se ha mencionado precedentemente, los Estados Unidos se hanconvertido en una actor clave de la escena internacional, pues su propia prc-tica influye decisivamente en la construccin del escenario, es decir, de lasituacin de seguridad actual. Existe, sin embargo, una diferencia en el mane-

jo de los asuntos de seguridad internacional entre Clinton y G. W.Bush. Ladistancia que va de uno al otro que se examinar seguidamente marca la

13 Vase al respecto Montenegro, R., Apreciaciones sobre la Fuerza Area y su relacin con

las nuevas amenazas, PIFAS/UNQ, Documento de Trabajo N6, julio de 2001.14 Tulchin J. y R.Espach, op. cit., pg. 6.

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POSTDataDataDataDataData8,existencia de una actuacin dispar que es preciso analizar con algn detalle,habida cuenta de lo sealado inmediatamente ms arriba.

Ambos colocan como primer objetivo de su gestin en materia de segu-

ridad internacional, el aprovechamiento y la consolidacin del triunfo en la Gue-rra Fra. Tienen, asimismo, otros objetivos prioritarios ubicados por debajo deaqul, cuya compatibilizacin o no con el primero incidir en alguna medi-da sobre sus diferentes modos de actuacin. Pero sobre todo, ambos difierenen el modo en que procuran articular la difcil relacin entre unipolaridad ymultilateralismo, de cara al cobro de los dividendos de la victoria. Son espe-cialmente las diferencias en este plano las que marcan los rumbos distintosseguidos por uno y otro.

Como se ha sealado ya, los Estados Unidos se encuentran en una

posicin de predominio estratgico incontestable, de la que resulta dichaunipolaridad. Disponen de una apreciable superioridad militar: su gastomilitar es mayor que el de Inglaterra, Francia, Alemania, Italia y Rusia suma-dos. Por aadidura, es la nica potencia con capacidad de proyectar podereficazmente a cualquier lugar del planeta. Su economa es, por lejos, la msimportante del mundo. Y mantiene una posicin de holgado predominio enlos campos cientfico, tecnolgico y educativo.

Por su parte, el multilateralismo tambin se ha sealado deriva comotendencia, de los rasgos fuertes del nuevo contexto de seguridad en curso dedesarrollo: el incremento de la interdependencia de los pases y la complejizacinde los asuntos de seguridad y defensa. En torno del concepto demultilateralismo hay cierta controversia conceptual15. Sin nimo de terciar endicho debate, se propone a continuacin una definicin provisoria del mismo,con el objeto de hacerlo operativo a los efectos de este trabajo. Se entenderpor multilateralismo un tipo de conducta desarrollada por un actor en laarena internacional, que se muestra inclinado a actuar concertadamente conotros actores, de manera no episdica sino sostenida, en base a instituciones,

normas y patrones estables, que se respetan y se cultivan.Es evidente que el multilaterismo restringe la libertad de accin de losactores. Ese es, justamente, el precio de la actuacin concertada. La unipolaridad,por su parte, invita a la accin unilateral. Por qu alguien que goza de unpredominio incontestable habra de sujetarse a los condicionamientos colocadospor otros que son ms dbiles? Multilateralismo y unipolaridad no son, as, decompatiblizacin fcil, especialmente para quien se encuentra en la cspide de

15 Para una interesante consideracin de esta controversia, vase de Camargo, S., Orden

mundial, multilateralismo, regionalismo. Perspectivas clsicas y perspectivas crticas, enRojas Aravena, F.,Multilateralismo, Flacso-Chile/Nueva Sociedad, Caracas, 2000.



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la pirmide de poder. Tanto menos si de lo que se trata es de aprovechar unasituacin no corriente sino ms bien excepcional, como es un triunfo en unaguerra. En este caso, las oportunidades deben aprovecharse inmediatamente

despus de producidos los hechos decisivos; como quien dira en caliente.Por ms sui generisque haya sido, la Guerra Fra fue una guerra. Y sudesenlace implica una excepcionalidad nada menor: cierra el siglo corto enla expresin de Hobsbawm que ya se ha utilizado ms arriba y resuelve lacompetencia entre dos sistemas mutuamente excluyentes, cuyo enfrentamientotena prcticamente en vilo a la humanidad.

De modo que el triunfo en la Guerra Fra abre posibilidades excepcio-nales para los Estados Unidos, que se ven confrontados a aprovecharlas. Losdos gobiernos que hasta ahora se sucedieron desde 1991 fecha en que se

disuelve la entonces Unin Sovitica siguieron caminos diferentes ante esedesafo. Como se sabe, Clinton eligi no sin restricciones el camino de lamultilateralidad. En tanto que G. W. Bush se inclin inicialmente (es decir,hasta antes del 11 de septiembre) por la unilateralidad, y no es seguro quean despus de los ataques al Pentgono y al World Trade Center no persistaen ello. En lo que sigue se examinar cada caso en particular. El anlisis de laactuacin de Bush se limitar al perodo previo a los ataques del 11 deseptiembre. En la medida en que se supone que stos habran desencadena-do un nuevo cambio en el contexto de seguridad internacional, la fase abier-ta a partir de esa fecha se examina de manera independiente.

El multilateralismo restringido de Clinton

Podra decirse que los objetivos ms generales en materia de seguridadinternacional de Clinton fueron los siguientes:

a) aprovechar y consolidar la victoria en la Guerra Fra;

b) reducir los riesgos de una guerra importante en Europa, Asia Orien-tal y Medio Oriente; igualmente, mantener la previsin estratgi-ca de estar en condiciones de sostener dos conflictos blicos mayo-res, simultneamente, en teatros diferentes16;

16 Esta previsin es de larga data en los Estados Unidos. ElQuadrennial Defense Review Reportdel Departamento de Estado, de 1997, la contemplaba expresamente. En la opinin deMichael Klare, para el mencionado ao, los ms probables de esos dos teatros eran el GolfoPrsico y Asia Nororiental, con Corea del Norte como posible antagonista. Vase Klare, M.,

La nueva estrategia militar de Estados Unidos, en VV.AA.,Geopoltica del Caos, Le MondeDiplomatique, Edicin Espaola, Barcelona, 1999, pg. 33.

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POSTDataDataDataDataData8,c) reducir la amenaza de las armas de destruccin masiva;d) fomentar la economa de mercado y el desarrollo de la democracia

en el mundo. (Este objetivo es evidentemente ms general que me-

ramente del orden de la seguridad internacional; se lo consigna, sinembargo, a este nivel por dos razones: i) porque legitima el avancesobre el ex mundo comunista, y ii) porque en general colabora en laconformacin de un mundo estable y previsible, sobre el que losEstados Unidos podran ejercer su influencia reduciendo las zozo-bras y/o los sobresaltos).

Durante su campaa electoral, Clinton haba anticipado su intencinde actuar multilateralmente, respetando las instituciones y los foros interna-

cionales. En materia especficamente de seguridad internacional los fracasosiniciales en Somala (1992)17 y Ruanda (1994), en los que Estados Unidosparticip integrando misiones que actuaban con el patrocinio de NacionesUnidas, lo llevaron a atemperar su inclinacin inicial respecto de esta institu-cin. Sin embargo, su reluctancia a actuar y a quedar sujeto dentro delsistema ONU, no lo llevaron a renunciar al uso de otros canales delmultilateralismo, como por ejemplo, la OTAN.

En funcin de alcanzar las metas sealadas precedentemente, Clintondesarroll una serie de iniciativas de carcter multilateral, o bilaterales peroreferidas a un contexto multilateral. Se propuso mantener y, aun, fortalecer laOTAN a la que pudo incorporar, en un primer movimiento, a Polonia, Hun-gra y la Repblica Checa, integrantes otrora del Pacto de Varsovia. Esto levali la disconformidad y el recelo ruso, que fue contenido mediante el otorga-miento de un trato preferencial para Rusia, en relacin a la OTAN. Consiguiventajosos convenios con Ucrania, Kazajstn y Bielorrusia para desactivar lasinstalaciones nucleares existentes en esos pases. Cont para esto tambin conla conformidad rusa. Intervino en la guerra de Bosnia primero, y ms tarde en

la de Kosovo con cobertura tambin de la OTAN y con apoyo de Rusia.Ratific el Acuerdo sobre Armas Qumicas, que prohbe la produccin, laadquisicin, el almacenamiento y el uso de armas de esa naturaleza. Reafirmel Tratado de Seguridad entre Estados Unidos y Japn, en 1995, y ms tardeabri negociaciones con Corea del Norte de las que participaron tambin

Japn y Corea del Sur para disuadirla de adquirir y/o desarrollar armamentonuclear. Estas iniciativas, entre otras, muestran el costado proclive a la actua-cin multilateral del gobierno de Clinton, no obstante las dificultades de

17 Este es un conflicto que Clinton hered de Bush padre. No obstante sigui los carrilestrazados por ste y, aun, los profundiz.



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compatibilizacin entre esta forma de accin y la apropiacin de los dividen-dos de la victoria, que se han sealado ms arriba. Es probable que el empeoclintoniano por compatibilizar ambos asuntos se deba a tres rdenes de razo-

nes. En primer lugar, porque operan preferencias ideolgicas: los demcratasson quienes, en el sistema bipartidista norteamericano, se muestran ms pre-ocupados por respetar la tradicin democrtica de los Estados Unidos18. Ensegundo lugar, porque la accin no multilateral por tanto, unilateral y fre-cuentemente impositiva no se lleva bien con el objetivo de ampliar la liber-tad de mercado y la democracia, consignado precedentemente entre los finesprioritarios de aquel pas. La potencia rectora del mundo libre debe obvia-mente tener algn compromiso con el adjetivo contenido en dicha expresin.Debe, en alguna medida, fundar su liderazgo en el consentimiento y en el

respeto, y no en la imposicin, si es que quiere aparecer como comprometidacon la libertad. En tercer lugar, porque los demcratas pareceran comprendermejor que los republicanos la relacin que existe entre el nuevo contexto deseguridad que se halla en desarrollo y el requerimiento de accin multilateral19.

Sin embargo, el concernimiento de Clinton con el multilateralismotuvo limitaciones. Algunas surgidas de su propia decisin y otras impuestasdesde un Parlamento en el que los republicanos tuvieron cierta preponderan-cia. Entre las primeras pueden mencionarse su rechazo a la propuesta de crearuna Corte Penal Internacional y su tambin rechazo del Tratado Internacionalsobre la Prohibicin del Uso de Minas. En la opinin de Walt, se trat de unaconcesin de Clinton. Ambos instrumentos limitaban la libertad de accin delos Estados Unidos y el entonces presidente habra preferido no despertar laclera del Pentgono20. Entre las limitaciones impuestas por el Parlamentomerecen mencionarse tambin dos: el rechazo por parte de aqul del Tratadode Prohibicin de Ensayos Nucleares21, que Clinton quera apoyar; y, al revs,

18

Hace aos, Raymond Aron, en un libro quiz poco reledo en los ltimos aos, llam laatencin sobre la doble condicin republicana e imperial de los Estados Unidos. Vase suLa repblica imperial, Alianza, Madrid, 1976. Octavio Paz retom esta distincin enTiempo Nublado, Sudamericana-Planeta, Buenos Aires, 1984.

19 La actualizacin de la concepcin estratgica de la OTAN, mencionada precedentemente,realizada hacia finales del gobierno de Clinton, en la que se reconocen tanto la existencia deun nuevo contexto de seguridad en desarrollo, como la complejizacin de los asuntos dedefensa y seguridad, es un buen indicador acerca de cmo lea aqul las cuestiones deseguridad internacional. Difcilmente el gobierno de los Estados Unidos la hubiera aceptadode no haber estado de acuerdo con ella.

20 Walt, S., op. cit., pg. 78.21 CTBT, sus siglas en ingls: Comprehensive Test Ban Treaty.

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POSTDataDataDataDataData8,la aprobacin de la implementacin y desarrollo de la Defensa MisilsticaNacional22, que dispuso el Parlamento contra la resistencia de aqul.

Es debido a estas limitaciones las resultantes de su propia eleccin y

las que le fueron impuestas que aqu se prefiere denominar multilateralismorestringido al tipo de accin desarrollado por Clinton en el campo de la seguri-dad internacional.

Bush: un unilateralismo crudo y elemental

George W. Bush mantiene como primer objetivo igual que Clintonen materia de seguridad internacional, el aprovechamiento y consolidacin dela victoria en la Guerra Fra. Pero a diferencia de aquel, lo hace desde una

concepcin unilateralista cruda y elemental. Es decir, procura concederle lomenos posible al recorte de mrgenes de libertad de accin que implica elmultilateralismo.

Derivada inmediatamente de este objetivo resulta su decidida adop-cin del NMD. Calcula probablemente bien que es el momento de poner-lo en marcha. La eficacia tcnica del proyecto es, todava, incierta. Presenta yacierta capacidad de interceptacin defensiva, pero est lejos todava de haberalcanzado suficiencia frente a un ataque misilstico masivo. Sin embargo, laocasin es propicia porque debe obtener la aquiescencia rusa para poder desa-rrollarlo con un monto menor de dificultades. Y es ste el momento adecuadopara presionar a su derrotada en la Guerra Fra. Debe entenderse que la NMDmodifica sustancialmente las concepciones y los acuerdos que sostuvieron lamutua destruccin asegurada vigente durante la Guerra Fra. Aquella funcio-naba sobre la base de una mutua capacidad ofensiva que no poda ser contra-rrestada por ningn dispositivo defensivo antimisiles. Incluso el desarrollo deestos dispositivos estaba prohibido por el Tratado de Limitacin de los Siste-mas de Misiles Antibalsticos (ABM), firmado por los Estados Unidos y la ex

Unin Sovitica en 1972, que serva de marco al equilibrio del terror. Lamutua capacidad de infringirse dao y el vaciamiento de la posibilidad de lavictoria eran los fundamentos de la disuacin entre los contrincantes mayores.El NMD viene a cambiar esas reglas del juego, por eso se agitan las aguas entrelos miembros del club nuclear. Bush estima que este es el momento dequebrar esas reglas, consiguiendo para los Estados Unidos un statusespecial,

22 NMD, sus siglas en ingls: National Missile Defense. Para un anlisis de la discusin aque dio lugar este proyecto, puede consultarse Newhouse, J., El debate sobre el

sistema de defensa antimisiles, en Foreign Affairs en Espaol, vol. 1, N 3, otoo/invierno 2001.



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porque sabe que esta es la ocasin adecuada para presionar a Rusia. Europa nole preocupa tanto poque sabe que por ms que la Unin Europea proteste,terminar aceptando sus decisiones. Y respecto de China ha cambiado

sustancialmente el punto de vista en comparacin con el que tena Clinton.Aquella es vista no ya como un socio comercial sino como un competidorestratgico a mediano plazo, tanto en el terreno militar como en el econmico,frente al que hay que prevenirse y al que hay que tratar de contener. Por otraparte, China no es signataria del Tratado ABM, de manera que Estados Uni-dos no tiene respecto de ella compromiso previo alguno.

Bush mantiene en coincidencia con Clinton en un puesto alto desus objetivos principales tanto el control de las armas de destruccin masiva,como la defensa del mundo libre y, por tanto, la promocin de la economa

de mercado y de la democracia. Y conserva la previsin estratgica de estar encapacidad de librar dos guerras simultneas en teatros diferentes. Parece habercambiado, en este ltimo caso, algn nfasis en comparacin con Clinton:Europa parece haber cedido terreno a favor de Asia Nororiental, con Chinadespuntando como eventual nuevo enemigo. Pero todo esto viene tamizadopor una consideracin prioritaria, que incide directamente sobre los objetivosanteriores: la administracin Bush cree que es preciso hacerse cargo de que laGuerra Fra ha terminado y que es necesario prepararse para la guerra del siglo

XXI. Lo cual implica pensar en nuevos trminos, vale decir, con nuevosparmetros. Es, en consecuencia, partidaria de una reforma profunda, quevaya de acuerdo con los nuevos tiempos.

Desde luego, la NMD y la posibilidad de alcanzar una suficiencia de-fensiva en materia nuclear que d vuelta la pgina de la historia previa es,quiz, el objetivo ms saliente de dicha reforma. Pero hay bastante ms. Endiversas oportunidades el Secretario de Defensa, Donald Rumsfeld anticip,por ejemplo, que los Estados Unidos deban prepararse para la guerra delfuturo, en la que las barreras naturales, geogrficas, dejaran de contar, y el

campo de batalla podra quedar a enormes distancias. En consonancia con loanterior, abri tambin la discusin sobre qu clase de sistemas de armas erapreferible impulsar y cules convena no priorizar, sobre cul deba ser el ta-mao y el despliegue de las fuerzas, y sobre cul era el nivel de gasto militarque era necesario sostener.

En abril de 2001, al presentar Rumsfeld un informe ante el EstadoMayor Conjunto, se abri un duro debate a nivel de los mandos superiores delas Fuerzas Armadas, que se continu, poco tiempo despus, en el Parlamen-to. Severamente criticado por su manejo de la discusin, el Secretario de De-

fensa anunci en mayo que cualquier cambio significativo quedara incluidoen el Quadrennial Defense Review Reportque deba salir en el transcurso del

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POSTDataDataDataDataData8,ao, y en cuya elaboracin participan los ms altos jefes militares. Este infor-me, que finalmente apareci con posterioridad al 11 de septiembre, contieneuna serie de previsiones de reforma en los planos estratgico, de planeamiento

de las fuerzas, operativo, de inteligencia, de poltica de personal y de manejode riesgos. Podra decirse que quiz sus dos criterios rectores ms generalesseran, por un lado, ganar seguridad en casa; y, por otro, el pasaje de unadefensa planificada sobre la localizacin de la amenaza, a otra asentada sobre eldesarrollo de las capacidades, que admita la incertidumbre como contexto y seprepare para responder a la sorpresa. Rumsfeld, en su nota de presentacin delQuadrennial Report, lo dice de esta manera: Aun antes del ataque del 11 deseptiembre de 2001, los mximos dirigentes del Departamento de Defensatrabajaron con el objetivo de establecer una nueva estrategia para la defensa de

Amrica obviamente se refiere a los Estados Unidos (E.L.) que se hicieracargo de la incertidumbre y luchara contra la sorpresa, una estrategia fundadaen la idea de que para ser efectivos afuera es necesario estar seguros en casa23.

Es imposible establecer qu de lo anterior fue discutido con anteriori-dad al 11 de septiembre y cunto es resultado de lo que ocurri ese da. Esprobable que los dos ejes formulados por el Secretario de Defensa hayan de-cantado ex postal 11 de septiembre. Lo referido a la incertidumbre y la sorpre-sa, hasta donde s, no haba aparecido, anteriormente, con fuerza en el debate.La referencia a la seguridad en casa podra quiz haberse considerado a raz dela opcin por la NMD. Aun as, parece evidente que, de todos modos, buenaparte de las 70 pginas de que consta el Reportabordan temas que haban sidoanticipados por Rumsfeld en las discusiones previas.

Ahora bien, la tnica que Bush le dio a este perodo previo al 11 deseptiembre fue unilateralista. Desde su decisin inicial de incursionar nueva-mente sobre Bagdad hasta el rechazo de los Protocolos de Kyoto, su actuacinen poltica internacional estuvo teida de una unilateralidad cruda y elemen-tal. Pero es, sin dudas, su decisin de impulsar la NMD, contra la opinin y

la protesta de la Unin Europea, de Rusia y de China la que ilustra de maneraterminante el punto. Este es el mayor dividendo de la victoria a cobrar. Y esnatural que Estados Unidos intente aprovechar esta oportunidad.

23 Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, 30 de septiembre de 2001,pg. 3.



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V. 11 de septiembre: una guerra nueva para un nuevo enemigo

Los ataques del 11 de septiembre cayeron como rayo en cielo sereno.

En una cida nota escrita el da despus que lleva precisamente ese ttuloel periodista y escritor Eliott Weinberger aluda, como muchos otros en algoque parece haber sido una percepcin generalizada, a la prdida de lainocencia. Pero daba una vuelta ms de tuerca y adverta: se trata tambinde la prdida de la irrealidad. Weinberger describe all a los Estados Unidoscomo la Repblica del Entretenimiento, en la que menos de la mitad desus ciudadanos se ocupa de votar, pero casi todos se forman para adquirir lasentradas a toda pelcula que sea exitosa.... Deriva de aqu una funcin opiceade la TV y el cine, que a su modo de ver, habra sido puesta en tela de juicio

por los atentados: a diferencia de todo lo que ha aparecido en la televisindurante dcadas, esta historia implica en lo personal a millones deespectadores, advierte24. Ahora bien, es probable que para la gente comnesa irrealidad fuera la descripta por Weinberger: la de la distraccin, elescapismo o, aun, la amnesia. Para el gobierno, en cambio, estaba implicadaotra forma de aqulla: la de la invulnerabilidad en casa, exceptuando, claro,la agresin nuclear. Pero incluso en este plano la opcin por la NMD habaabierto un margen de expectativa.

Quien lleg analticamente ms lejos en este terreno fue, proba-blemente, Noam Chomsky. Desde su habitual ptica sin concesiones,puso los puntos sobre las es. Por primera vez desde que los britnicosquemaron Washington en 1814, los Estados Unidos sufran un ataquede consideracin en su propio territorio. Esta era, a su juicio, la mayornovedad: haba una advertencia sobre la propia vulnerabilidad perotambin un desafo maysculo. El Congo no atac Blgica, India noatac a Inglaterra, Argelia no atac a Francia, escribi. Para agregarseguidamente: El primer cambio reside entonces en que es la primera

vez que las armas apuntaron hacia el otro lado. Y en mi opinin esoexplica por qu se ven reacciones tan diversas en ambos lados. El mundose ve muy distinto segn si es usted quien sostiene el ltigo o quien vienesiendo azotado por l durante cientos de aos. Muy distinto. Por esocreo que la sorpresa en Europa y en lo de sus vstagos, como aqu, esmuy comprensible. Es un evento histrico...25.

24 Weinberger, E., Un da despus, en Letras Libres, N 34, Mxico, octubre de 2001, pg.117 y ss.

25 Chomsky, N., La nueva guerra contra el terrorismo, en El terror como poltica exterior delos Estados Unidos, Libros del Zorzal, Buenos Aires, 2001, pgs. 20-21.

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POSTDataDataDataDataData8,Superado el desconcierto inicial, la administracin Bush acept el reto y

propuso una nueva clase de guerra para enfrentar una nueva clase de enemigo.George W. Bush desech varias propuestas que le presentaron desde el Pentgo-

no, que combinaban en distinto grado ataques con misiles crucero, bombar-deos, golpes tcticos areos y despliegue de fuerzas especiales terrestres26. Selec-cion, en cambio, la opcin que le present George Tenet, el jefe de la CIA. Estecurioso quid pro quo el departamento de la defensa postergado por el de inteli-gencia, para definir las caractersticas de una campaa militar fue coherentecon la idea de Bush de que era necesaria una nueva clase de guerra. Pero en quconsista el plan de Tenet? En combinar ingredientes habituales, como el uso dela fuerza area en misiones de bombardeo en este caso con explosivossorprendentemente sofisticados con el recurso a las milicias disidentes dentro

del propio Afganistn, en particular pero no exclusivamente, las de la Alianzadel Norte, que estaba enfrentada a los talibanes, utilizadas como fuerzas terres-tres. El componente ms novedoso, sin embargo, fue el despliegue, en el propioteatro de la guerra, de un reducido pero sumamente eficiente contingente defuerzas especiales de la propia CIA, que munidas de equipos de alta tecnologadeban marcar los blancos desde tierra a los aviones de ataque y aportar informa-cin tctica de alto valor (emplazamientos, desplazamientos, etc.). Este compo-nente, a la postre, result fundamental. Complementariamente, en lo operacio-nal, el plan Tenet inclua la necesidad de contar con la aquiescencia de Paquistn,cuyas fronteras deban ser selladas para evitar una eventual dispersin de lostalibanes y de las fuerzas de Al Qaeda, a la vez que deba servir de base paraoperaciones areas, para misiones de rescate y para acantonar tropas de asalto, aser eventualmente usadas.

Como se ve, la informacin la inteligencia en idioma militar jug unpapel destacado. Fue la experiencia acumulada por la CIA en los tiempos de lainvasin sovitica a Afganistn, como as tambin el mantenimiento de unflujo de informacin actualizada, la que le permiti imaginar a su jefe actual

(Tenet) la posibilidad de utilizar las lneas de falla entre los distintos grupos ysegmentos afganos, y aprovechar el descontento contra los talibanes. Y tam-bin fue fundamental la inteligencia aportada por los agentes especiales deaqulla, desplegados sobre el terreno.

El nuevo enemigo, por su parte, en rigor no era tan nuevo. Tena, desdehaca tiempo, nombre y apellido. Era el terrorismo internacional. El propioOsama Bin Laden y su organizacin eran ya conocidos en los Estados Unidos.La que s era nueva era la escala en la que haba logrado situar a su accionar. Y lo

26 Vase Carney, J. y J.Dickerson, Inside the war room, revista Time(Latin AmericanEdition), 31 de diciembre de 2001/ 7 de enero de 2002, pg. 68.



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que tambin result novedoso fue el lugar y la significacin que le atribuy laadministracin Bush obviamente en consonancia con el antedicho cambio deescala que implic un nuevo cambio de postura, de parte del gobierno de los

Estados Unidos, en relacin a la definicin de sus prioridades en materia deseguridad. Con los ecos del debate que haba suscitado el plan de reformas deRumsfeld todava resonando, George W. Bush defini al nuevo enemigo: lasorganizaciones del terrorismo internacional y los Estados que le brindan protec-cin; su estructura de financiamiento y sus redes de apoyo y reclutamiento engeneral. En lo inmediato, el enemigo a vencer era el do talibanes-Al Qaeda.

Debe consignarse que, para aplicar el plan Tenet, la administracinBush form una amplia coalicin internacional y ech mano a recursosmultilaterales, no obstante su previa desestimacin de los mismos. La OTAN

se expidi condenando los ataques y reconociendo el derecho de los EstadosUnidos a responder conforme las previsiones del artculo 5 de la Carta, que esel que dispone, frente a agresiones armadas a los pases miembro, la posibili-dad de responder de la misma manera y de requerir la accin solidaria delconjunto de los firmantes. Gestion tambin una declaracin del Consejo deSeguridad de Naciones Unidas, que conden los ataques terroristas, reafirmel derecho de legtima defensa, y recomend a todos los pases miembros de laONU que se abstuvieran de proporcionar cualquier tipo de apoyo al terroris-mo, y previnieran y reprimieran el financiamiento del mismo. Incluso promo-vi la convocatoria al TIAR en desuso y bastante desacreditado, por cierto,desde la Guerra de Malvinas y consigui de este, tambin, una condena alterrorismo internacional. Como se ve, la agresin terrorista y la respuesta puestaen marcha por los Estados Unidos, motivaron un paradojal efecto demultilateralidad27.

Como se sabe, el plan Tenet funcion. El rgimen talibn fue derrotadomilitarmente y desalojado del poder, aunque ni su principal dirigente, el mullahOmar, ni Osama Bin Laden pudieron ser apresados.

Cumplido este objetivo, el presidente Bush anunci la prosecusin dela guerra contra el terrorismo internacional. En su discurso a la nacin pro-nunciado en Washington el 29 de enero de 2002, anunci que lejos de aca-bar [en Afganistn] nuestra guerra contra el terror apenas comienza. Y defi-ni la existencia de un eje del mal que se arma para amenazar la paz en elmundo, formado, entre otros, por grupos como Hamas, Hezbollah, JihadIslmica y Jaish i Mohammed, y Estados como Corea del Norte, Irn e Irak.

27 Montenegro, G., Acerca de las nuevas amenazas no convencionales. Las resoluciones

de la ONU, la OEA y el TIAR frente al ataque del 11 de septiembre de 2001,Documento de Trabajo N 8 PIFAS/UNQ, marzo de 2002.

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POSTDataDataDataDataData8,Esta imprecisa enumeracin, nimbada de confusin por el uso de la expresineje, que evoca una alianza deliberada entre las partes nombradas, invita a notomar en serio estas formulaciones de Bush. Sera, sin embargo, un error per-

der de vista sus definiciones ms fuertes: se trata de una nueva guerra, suescenario es el mundo y los Estados Unidos se hallan convocados a librarla.

VI. En resumen

En resumen y retomando la advertencia formulada al comienzo deeste escrito sobre el alto grado de provisionalidad que posee todo cuanto pue-de decirse hoy sobre una realidad en curso que se halla, aun, insuficientemen-

te desarrollada es posible plantear tres grandes asuntos que caracterizaranactualmente la seguridad internacional.

1) La tensin entre multilateralidad y unipolaridad. Tal como se haafirmado precedentemente, es posible sostener que desde el punto de vistasituacional28, la seguridad internacional presenta rasgos de difcil compa-tibilizacin. Por un lado estn a) el avance de la globalizacin, con sucorolario de mayor interdependencia de economas, pases y regiones, y b)la complejizacin de los asuntos de defensa y seguridad, que incluye lamodificacin de los vnculos entre lo nacional y lo internacional, lamultidimensionalidad de la problemtica de seguridad, y la multiplica-cin de objetos, actores y escenarios de la misma. Todo esto juega en favorde beneficiar una tendencia al multilateralismo, que ha sido destacadacomo tambin ya se consign desde diversas vertientes tericas. Pero launipolaridad es asimismo un rasgo de la situacin actual. Los EstadosUnidos han alcanzado una posicin de predominio incontestable en elmundo, razn por la cual estn en condiciones de actuar unilateralmente,conforme lo consideren conveniente. Hay entonces una tensin entre

multilateralidad y unipolaridad que caracteriza a la situacin interna-cional en la actualidad. Vista la cuestin con cierto detenimiento se haceevidente que entre ambos trminos no necesariamente debe haber tensin.

28 Entiendo por situacin al contexto en el interior del cual tiene lugar la prctica deactores sociales, cualesquiera sean estos. Se trata de un entretejido denso, que acumulaingredientes provenientes de las diversas dimensiones en que se desarrollan las prcti-cas sociales: econmica, poltica, propiamente social, cultural, etc. Depende de prc-ticas sociales pretritas y suele cuajar en leyes, instituciones, estructuras o situacionesde hecho ms o menos persistentes. Una crisis poltica de coyuntura puede ser un

componente de una situacin, tanto como la evolucin de las cuentas nacionales deun pas determinado.



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La multilateralidad hace al mundo ms entendible, ms calculable y msconfiable, lo cual podra resultar en un buen avenimiento con launipolaridad: la supremaca unipolar podra desenvolverse con menor

sobresalto y desasosiego. Pero es tambin verdad que aqulla launipolaridad induce a aprovechar la ventaja alcanzada y, entonces, cre-cen las chances de la unilateralidad: por qu el poderoso en rigor, elsuperpoderoso habra de restringirse frente a los ms dbiles y/o aceptarlmites a su amplsimo mrgen de maniobras? Ms all de la conducta queelija el actor monopolar que se examinar a rengln seguido debeentenderse que a nivel de la situacin prevalecen la ambivalencia y la du-plicidad. Hay multilateralismo y hay tambin unipolaridad/unilateralidad, siendo muy probable que ambos convivan con tensiones y

conflictos durante un lapso que resulta imposible imaginar.2) Los Estados Unidos como actor excepcional. Es obvio: definir un rasgo

de unipolaridad a nivel de la situacin implica reconocer que alguien juegaese papel a nivel de los actores. Los Estados Unidos, en tanto actores de launipolaridad, desempean un papel excepcional. Como ya se ha dicho, supropia prctica en tanto actores contribuye decisivamente a definir una situa-cin que est todava en proceso de estructuracin. Mientras los restantesactores deben lidiar con la situacin, aportando apenas una cuotaparte mo-desta mayor o menor segn sea el peso de cada uno a la conformacin yevolucin de la misma, los Estados Unidos mientras actan construyen unabuena parte del escenario (quiz la ms importante). Por eso es relevante to-mar en cuenta sus opciones de poltica internacional.

En los desarrollos precedentes queda claro que, en un apretado lapso,ha habido tres posiciones norteamericanas: a) el multilateralismo restringido,con Clinton; b) el unilateralismo descarnado y elemental de G.W. Bush, refle-

jado en la priorizacin de la NMD y en la inicial propuesta de reformas deRumsfeld; y c) la redefinicin de Bush en trminos de guerra contra el eje del

mal, posterior al fatdico 11 de septiembre.Es probable que las diferencias entre Clinton y Bush hasta antes del11 de septiembre se deban a una diferente valorizacin acerca de cmo arti-cular entre s los objetivos principales y, en consecuencia, a una seleccintambin diferente de procedimientos a seguir. Como se ha visto, Clinton pro-curaba hacer valer el triunfo en la Guerra Fra tratando de evitar que estocolisionara con la promocin de la democracia y de la economa de mercado.De aqu su preferencia bien que restringida por el multilateralismo. Encambio para Bush, el aprovechamiento de la victoria deba ser poco menos

que irrestricto: ningn otro fin aunque se lo declamase deba hacerle con-trapeso. De aqu su rechazo a los Protocolos de Kyoto y su opcin por la

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POSTDataDataDataDataData8,NMD. O sea, su inclinacin unilateralista. Traa, tambin, en las alforjas unapreocupacin de actor preponderante: aggiornarel aparato de la defensa, pre-pararlo para la guerra del siglo XXI.

El desafo del 11 de septiembre coloc, para Bush, una nueva prio-ridad: la guerra contra el terrorismo internacional, el eje del mal, comolo ha calificado expresamente. No se trata ya slo de cobrar los dividendospor el triunfo en la Guerra Fra o de modernizar las Fuerzas Armadas.

Ahora hay nuevos enemigos y hay, tambin, una nueva guerra por librar.Una cosa yuxtapuesta con la otra, como de alguna manera lo refleja elQuadrennial Reviewdel ao pasado. Desarrollar la NMD (dividendo de lavictoria), preveer el futuro (modernizar) y combatir contra el eje del mal(nueva guerra). Como ya se ha visto, el proyecto de NMD conduce a la va

de la unilateralidad, en tanto que, paradojalmente, el combate al eje delmal demanda alguna inclinacin a la multilateralidad. En parte debido ala ya mencionada complejizacin de los asuntos de la defensa seraimposible, desde la unilateralidad, por ejemplo, combatir las fuentes definanciamiento del terrorismo internacional y en parte debido a laconexidad que aquella guerra tiene con la situacin en Medio Oriente. Pormltiples razones, en este ltimo escenario los Estados Unidos no puedenactuar en forma unilateral.

En sntesis, no hay an un patrn definido en funcin del cual elactor principal de la escena seleccione sus opciones de poltica internacional.Esto coloca trazos de ambivalencia y duplicidad esta vez no ya a nivel delsistema internacional sino en el interior mismo de su protagonista mscalificado.

3) Las redefiniciones precipitadas por el 11 de septiembre. En este casoconviene comenzar con una pregunta: hubo un cambio significativo en elplano de la seguridad internacional tras los ataques del 11 de septiembre? Dehecho s lo hubo. Los Estados Unidos prepararon una campaa y combatieron

exitosamente en Afganistn, en respuesta a la agresin sufrida; la administra-cin republicana modific sus prioridades en materia de seguridad; y Bushtermin declarando una imprecisa pero atemorizante guerra contra el eje delmal. Esto solo da cuenta de la importancia de la mudanza ocurrida. Pero noalcanza para medir su profundidad, la densidad del desafo que ha quedadoplanteado. Para decirlo con la imagen de Chomsky: los que revirtieron poruna vez la utilizacin del ltigo sern capaces de seguir usndolo? Lo queagudamente seala aqul como una excepcin (ni los hindes atacaron Inglaterrani los argelinos Francia) es efectivamente slo eso, excepcin? El 11 de sep-

tiembre fue rayo en cielo sereno o es que acaso el tiempo, de pronto, se hapuesto tormentoso? La administracin Bush le ha conferido al problema una



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entidad apabullante: eje del mal ha caracterizado, guerra ha prometido. Sindesactivar sus restantes prioridades parece haber encontrado en el terrorismointernacional un nuevo gran antagonista, un nuevo parteaguas de la seguridad

internacional como lo fue, en el pasado, el conflicto con el mundo comunista.Y se prepara para la tormenta, al punto que ha inquietado hasta a sus aliadosms incondicionales: el ingls George Robertson, secretario general de la OTAN,se mostr, en pblico, reticente a justificar una expansin de la guerra contrael terrorismo internacional y aclar que la decisin de la Alianza de invocar elartculo quinto, estuvo especficamente relacionada a los atentados de Nueva

York y Washington29.Ms all de las evaluaciones del gobierno norteamericano y de sus

decisiones, detrs de las cuales pueden anidar diverssimas motivaciones,

subsiste la cuestin de hasta qu punto ha cambiado la escena internacionaly en qu medida se ha vuelto a reconfigurar la problemtica de la seguridadinternacional.

Sobre esto es, hoy por hoy, muy difcil efectuar estimaciones slidas.Quiz los Estados Unidos, a riesgo de incendiar Oriente Medio, persistan ensu declarada intencin de llevar la guerra a Irak, como nuevo paso en el com-bate contra el eje del mal. Nos encontraramos, entonces, frente a un desme-surado triunfo de la voluntad de un nico actor que habra, como quien dice,autorrealizado la profeca. Tal vez suceda, al contrario, que la guerra contra elterrorismo internacional quede contenida en los patrones de la accinmultilateral. Despus de todo, como se ha afirmado ms arriba, ha ocurridoun paradojal efecto de multilateralizacin, como consecuencia de la campaade Afganistn. Y las insoslayables acciones no militares de esa guerra contrael financiamiento, contra las bases de reclutamiento y de entrenamiento, con-tra las redes logsticas y las de propaganda, entre otras a su vez, reclaman unainevitable actitud cooperativa a escala internacional. En este caso, nos encon-traramos ante un escenario marcadamente diferente al de la continuidad mi-

litar de la guerra contra el eje del mal.La respuesta al desafo del terrorismo internacional parece perfectamenteencuadrable dentro de los marcos de la accin multilateral. Y la caracteriza-cin de eje del mal raya en la desmesura, si se miran las cosas desde la pticade la situacin. Sin embargo, dado el papel preponderante de los EstadosUnidos, su voluntad como se ha visto seguramente impactar de modosignificativo sobre la determinacin de aqulla (la situacin).

En fin, el cuadro de la seguridad internacional contiene hoy duplicida-des, ambivalencias y hasta contradicciones. Si por un lado, la mayor interde-

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29 Vase BCC Mundo del 1 de febrero de 2002; http://news.bcc.co.uk.


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POSTDataDataDataDataData8,pendencia de los pases, la multidimensionalidad de la amenaza ycomplejizacin de la defensa demandan preferentemente accin cooperativa ymultilateralidad, por otro tiende a prevalecer la unilateralidad del protagonis-

ta principal, como ocurre con la opcin por la NMD, o la convocatoria a laguerra contra el eje del mal. Es imposible anticipar qu vientos prevalecern.Los socilogos yo lo soy tenderamos a creer que en una pugna entre situa-cin y actor/es la primera lleva las de ganar. Pero, claro, en este caso se trata deun actor que dispone de una posicin excepcional. Y de un presidente George

W. Bush que impresiona por su falta de matices, por su escasa capacidad paraconectarse con lo complejo, y por el ejercicio de una desnuda lgica de poder,ms prxima a la del Agamenn que pinta Homero en La Ilada, que a supretensin de liderar el mundo libre, en los albores del siglo XXI.

Resumen


La escena internacional cambi radicalmen-te con el fin de la Guerra Fra y el definitivodespegue de la globalizacin econmica. Elsistema bipolar se basaba en el equilibro delterror de sistemas mutuamente excluyentesdesde el punto de vista econmico, polticoy social. Con el derrumbe de la UninSovitica y la desparicin del Pacto deVarsovia, este orden qued claurusado. Sinembargo ello no signific la desaparicin de

la conflictividad internacional sino lacomplejizacin del panorama mundial, conla aparicin de un conjunto de nuevasamenazas que se plasmaron en hechosconcretos con los ataques terroristas del 11de septiembre. La tensin entre mul-tilateralidad y unipolaridad y el rol de losEstados Unidos como un actor excep-cional son caractersticas del nuevo mapade la seguridad internacional.

Palabras clave

Relaciones Internacionales - seguridad internacional - orden mundial - terrorismo -poltica exterior

La seguridad internacional en los albores del siglo XXI - Ernesto López

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