La responsabilidad social de la Administraciónmando el compromiso de los estados y de sus...

La responsabilidad socialde la Administración

Un reto para el siglo XXI

Resp Soc Adm (Caste).qxp 28/2/08 08:02 Página 1

La responsabilidad socialde la Administración

Un reto para el siglo XXI

Colección_Estudios

Serie_Desarrollo Económico, 2


© Diputación de Barcelona

Febrero 2008

Diseño y producción: Dirección de Comunicación

de la Diputación de Barcelona

Impresión: Empreses Manen, S.A.

ISBN: 978-84-9803-274-1

Depósito legal: B-8402-2008

Este estudio ha sido elaborado en el marco de un convenio de colaboración entre la Diputación de Barcelona y la Asociación Catalana Nabiu.

AutoresMarta Puig i Campmany Andreu Martínez i HernándezDirección de la InvestigaciónAsociación para la Gestión Social

Coordinación técnicaSección de Integración Sociolaboral. Flor de Maig, Diputación de BarcelonaMargarida Canadell Pineda, jefa de la SecciónMercè Garcia de l'Estal, jefa de la Unidad de Acción Territorial Anna Busqué i Mitjà, técnica

Participantes en el grupoIgnacio Andrés i Garralaga, concejal de Educación, Trabajo y Formación del Ayuntamiento de Esparreguera

Xavier Boltaina i Bosch, director de Recursos Humanos del Organismo de GestiónTributaria de la Diputación de Barcelona i profesor de la Universidad de Barcelona

Anna Busqué i Mitjà, técnica en Acción Territorial de la Sección de IntegraciónSociolaboral de la Diputación de Barcelona

Josep Campaña i Oviedo. Consultor de organización y sistemas deportivos

Emili Coll i Collet, representante de la Comisión de Responsabilidad Social Corporativadel Colegio de Censores Jurados de Cuentas de Catalunya

Mercè Garcia de l'Estal, jefa de la Unidad de Acción Territorial del Servicio de Integración Sociolaboral de la Diputación de Barcelona

Joan González i Pérez, presidente de la Asociación Catalana Nabiu

Rafael Jiménez Asensio, director de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Barcelona

Pilar Méndez i Besteiro, jefa de la Unidad de Apoyo Técnico de la Oficina de Relaciones Laborales y Apoyo de la Diputación de Barcelona


Sumario

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Primera parte: contextualización y conceptualización. . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Globalización y gobernanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

La dimensión social de la globalización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

¿Y las minorías? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

La responsabilidad social empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Antecedentes y contextualización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

La perspectiva internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

La RSE en el Estado español: concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Contenido de la responsabilidad social empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Los rasgos de la responsabilidad social empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Mecanismos de evaluación y certificación de la RSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

¿Qué es la accountability? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Las memorias de sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Normas de certificación de las organizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

La responsabilidad social pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

La vinculación de los poderes públicos con la responsabilidad social. . . . . . . . . 52

Dimensiones de la responsabilidad social pública: las políticas públicasy la responsabilidad social de las administraciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

¿Por qué la Administración pública debe ser socialmente responsable?. . . . . . . 61

Los rasgos de la responsabilidad social pública de la Administración. . . . . . . . . 63

¿Se puede medir la responsabilidad social pública? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Los costes de una Administración socialmente responsable. . . . . . . . . . . . . . . . 71


Segunda parte: instrumentos y mecanismos de implementación. . . . . . . . . 73

Mecanismos para integrar la responsabilidad social pública . . . . . . . . . . . . 75

Instrumentos de planificación estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Mecanismos concretos para promover la responsabilidad social en el ámbito administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

La figura del directivo público en relación a los mecanismos de integración de la responsabilidad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Las funciones de los directivos públicos y la responsabilidad social . . . . . . . . . . 95

Los compromisos del directivo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Ámbito interno: las personas con capacidad intelectual límite (CIL) . . . . . . 101

La capacidad intelectual límite, problemas de conceptualización . . . . . . . . . . . . 101

La normativa y la CIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

El acceso a la función pública de las personas con discapacidad: el marco de la legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Las dificultades para el acceso a la función pública de las personas con CIL. . . 108

Experiencias de responsabilidad social relacionadas con el empleo público de personas con CIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Ámbito externo: la contratación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

¿Qué entendemos por cláusulas sociales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Perspectiva comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en materia de contratación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

La perspectiva del derecho interno español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Caso de la Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Informe 2/2006 de la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . 144

La Orden foral 26/2000, de 27 de marzo, del consejero de Bienestar Social, Deporte y Juventud de la Comunidad Foral de Navarra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Mecanismos de inclusión de cláusulas sociales en la contratación pública. . . . . 149

6 | La responsabilidad social de la Administración


Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Glosario de términos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Normativa básica y documentación de referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Sumario | 7


Introducción

La responsabilidad social empresarial (RSE) es un fenómeno que parece interesarnos atodos: interesa a la comunidad internacional, a los medios de comunicación y a las em-presas. De hecho, son cada vez más las publicaciones que a ella se refieren, es el temade encuentros y conferencias, y las escuelas de negocios se dedican masivamente a supromoción, estudio y desarrollo. Se puede decir que hablar de responsabilidad socialestá, sin duda, a la orden del día.

En todo este proceso el papel del sector público ha sido hasta ahora muy limitado, cen-trándose casi exclusivamente en la idea de favorecer su consolidación. Sin embargo, amedida que se ha ido desarrollando este fenómeno, se ha puesto de manifiesto su im-portancia en relación a las políticas públicas. Ya no se trata sólo de facilitar los compor-tamientos responsables en el sector privado, sino también de verificar y controlar queestos realmente se produzcan; además de actuar decididamente para impulsar tambiénla responsabilidad social en el ámbito público.

Los poderes públicos tienen, pues, un doble papel en todo este proceso: el que derivade su vinculación con la RSE y, por otro lado, el que proviene de la obligación de apli-car sus requerimientos en la gestión interna de sus administraciones. Este planteamien-to, que incluye tanto las políticas ante la RSE como la aplicabilidad de sus exigencias enel ámbito público, lo hemos denominado responsabilidad social pública, asumiendo quees aquella cuya iniciativa depende de los poderes públicos.

En el proceso de reflexión en torno a la responsabilidad social se admiten muchas po-sibles vías de actuación. La perspectiva es plural tanto en su concepción como en susformas de manifestación. Incluso entre los que creen en la necesidad de que los pode-res públicos asuman un papel importante en todo este proceso, no hay uniformidad so-bre los tipos de intervención que esta exigencia implica.

De hecho, coligar responsabilidad social y administración pública no es una operacióncarente de conflicto. Primero, por la ausencia de una concepción unívoca de la RSE, ca-tegoría inicial y de la que en definitiva deriva la responsabilidad social de los poderes pú-blicos, y, segundo, por la dificultad de defender una propuesta que a priori sólo parecejustificarse desde la lógica empresarial.

A pesar del impulso indudable que tiene la teoría de la RSE, también tiene detractores ycon justificaciones diversas: ha sido acusada de ser un mero ejercicio de marketing pu-blicitario; de inconcreción y el del carácter subjetivo de su contenido; de la estrecha vin-culación con la ética y las dificultades que implica relacionar esta con la racionalidadeconómica que obliga a las empresas. En la misma línea argumental, se insiste en la im-


posibilidad de hablar de responsabilidad de las organizaciones o de atribuir a la empre-sa una función que corresponde a los poderes públicos afirmando que no se puede pe-dir a las empresas que respondan a unas expectativas ciudadanas imprecisas cuando,además, no poseen la legitimidad democrática para hacerlo.

En definitiva, aunque los argumentos contrarios a la RSE existen, la realidad es que yano es posible prescindir de ella. Primero, porque el fenómeno crece de manera impara-ble. Y segundo, porque la transformación de la realidad que supone la globalización hamodificado el papel de las empresas con el aumento de su poder y, por lo tanto, de suresponsabilidad.1

El enfoque tradicional de la empresa, basado en la maximización del beneficio, contras-ta con el nuevo enfoque comunitario que no la considera un ente abstracto, sino unainstitución social con personalidad jurídica independiente de la de sus participantes ycon derechos y obligaciones en este sentido.2

La significación actual de la responsabilidad social proviene de un cambio en el modode ver la empresa y de una ampliación de las expectativas ciudadanas respeto a esta.La nueva realidad que representa este fenómeno obliga a los poderes públicos a parti-cipar en todo este proceso, no solamente estimulando la RSE o verificando las buenasprácticas y las estrategias de las empresas en este sentido, sino también promoviendola creación de un entorno propicio a su desarrollo o influyendo claramente en la mejorade prácticas responsables en el mercado por la vía de la contratación pública. Sin con-tar con que, además, las administraciones públicas pueden contribuir decididamente in-tegrando las demandas de la responsabilidad social en su ámbito de gestión.

En los últimos tiempos proliferan las declaraciones de la comunidad internacional recla-mando el compromiso de los estados y de sus administraciones en la defensa y pro-moción de la responsabilidad social. Hacer efectivo este discurso implica tener clarasdos cosas: cuál debe ser el papel que los poderes públicos tienen que representar y en-tender los distintos modos en que este papel se puede llevar a la práctica.

En este trabajo hemos abordado la responsabilidad social pública otorgándole una per-sonalidad autónoma diferenciada de la RSE. Identificar y discernir sus características, sinembargo, no ha sido tarea fácil. Efectivamente, a las dificultades mencionadas, de la fal-ta de concreción teórica de la RSE, deben añadirse las derivadas de la función que demanera natural atañe a los poderes públicos. Si aceptamos que, por definición, estostienen que asegurar el interés general, ¿no es verdad que deben ser, en este sentido yper se, socialmente responsables? Si la Administración pública se halla obligada por ley


1. GARCÍA-MAZA, D. (2004), p. 79.2. CUESTA GONZÁLEZ, M. (2004), p. 48.


a hacer suyas sus propias actuaciones y a vincularlas al logro de este objetivo, ¿no po-demos concluir que este fin ya incluye de manera natural su responsabilidad social? Deeste modo, si el concepto se diluye en la propia esencia del planteamiento, ¿puede exis-tir realmente una responsabilidad social de los poderes públicos?

En este trabajo hemos intentado conceptualizar por la vía de una metodología que hautilizado textos normativos, referentes internacionales, opiniones de expertos y, profusa-mente, recopilaciones de prensa escrita y digital, la responsabilidad social de los pode-res públicos teniendo presente en todo momento las dificultades de integrar en el ám-bito público una noción que se ha generado en el sector privado, en él ha crecido y enél tiene su razón inicial. El carácter especulativo de la primera parte de nuestro trabajoha obedecido a la necesidad de llenar los vacíos conceptuales que nos impedían avan-zar. Para hacerlo hemos partido de una concepción global de la responsabilidad social,y así hemos podido integrar la dificultad de distinguir, con total precisión, política y Ad-ministración; puesto que hasta los escalones inferiores de las organizaciones adminis-trativas son poder público y su actuación presenta siempre interés político.3 Desde estaperspectiva, hemos concebido la responsabilidad social pública de manera integral, en-tendiendo que es aquella que adopta el poder público en sus diferentes manifestacio-nes y que se muestra tanto cuando actúa globalmente ante la RSE como cuando inte-gra la responsabilidad social en sus propias actuaciones.

La segunda parte de nuestro trabajo tiene un planteamiento más concreto. Se ocupa deestructurar los instrumentos y mecanismos con los que puede contar la Administraciónpública para adoptar un planteamiento socialmente responsable. Hemos procurado do-tar a nuestras propuestas de una dimensión tangible, así como facilitar las herramientasconcretas para su aplicación. Y, aunque no se mencione, es obvio que su utilizacióndebe realizarse de acuerdo con la realidad plural de cada una de las administracionesexistentes.

Por último, hemos dedicado sendos capítulos al estudio detallado de dos ejemplos ne-tamente arraigados en la responsabilidad social de los poderes públicos: las posibilida-des de las cláusulas sociales en la contratación pública como elemento representativode la proyección externa de la responsabilidad social, y el empleo de un colectivo mi-noritario en la organización administrativa: el de personas con capacidad intelectual lí-mite (CIL), como ejemplo de responsabilidad social de la administración en el ámbito in-terno.

Introducción | 11

3. BAENA DEL ALCÁZAR, M. (2005) p. 23.


Primera parte

Contextualización y conceptualización


Globalización y gobernanza

El concepto de gobernanza hace referencia a cómo las instituciones utilizan los poderesque les otorgan los ciudadanos. Se refiere a «la manera en que las cosas podrían y de-berían hacerse»4 y puede aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo,nacional, regional y local.

En el contexto actual, las nuevas tecnologías posibilitan controlar procesos y adoptardecisiones en tiempo real desde cualquier lugar del mundo,5 la economía se desprendede sus ataduras nacionales e inicia un proceso de expansión mundial. Junto a los esta-dos, hasta ahora protagonistas principales de la escena mundial, se sitúan las grandesempresas, generalmente de carácter multinacional. El resultado es un mundo globaliza-do donde los Estados pierden gran parte del control de sus economías, y donde las em-presas multinacionales, que tienen como objetivo maximizar su beneficio, pasan a serlos verdaderos sujetos estratégicos a escala mundial.

Los nuevos agentes económicos, dotados de movilidad, tienen capacidad de elección,capacidad que consiste sobre todo en poder elegir las normas más convenientes (na-cionales o supranacionales) que les deben regular. Los mercados nacionales dejan detener sentido como espacio jurídico,6 puesto que, cuando una de estas empresas «debedecidir la localización de una planta productiva, no tiene frente a sí el mapa de un paíssino el mapa del mundo. Elegirá la localización que considere óptima en función de suspropios intereses y no de los del territorio y de la sociedad en que se instale. Y al revés,si decide cerrar una planta, lo hará aunque perjudique gravemente al territorio y a la so-ciedad en que está instalada».7

Los Estados han perdido gran parte de sus prerrogativas tradicionales, y la rapidez conque ha crecido el mercado global no ha permitido el desarrollo equitativo de institucio-nes para regularlo.

4. La gobernanza europea. Un libro blanco. Comisión de las Comunidades Europeas. Bruselas 25.7.2001COM (2001) 428 final.5. VIDAL VILLA, J. M. (2002), p. 22.6. En este sentido van, por ejemplo, las manifestaciones de John Paterson, jefe mundial de compras del gru-po IBM, cuando afirma: «La decisión de que la empresa IBM traslade su dirección de compras a China ponede relieve el cambio en IBM, que ‘está pasando de ser una corporación multinacional a una empresa global-mente integrada’». El directivo asegura que una multinacional simplemente replica sus funciones por todo elmundo, y cada una de sus filiales trabaja sólo con el mercado local, mientras que una empresa integrada pue-de asentar una división «en aquella parte del mundo donde tenga más sentido, en función de los imperativoseconómicos, de conocimiento y del entorno». «IBM traslada la dirección general de compras a la China», ElPaís, 14 de octubre de 2006.7. VIDAL VILLA, J. M. (2002) p. 24.


El nuevo espacio jurídico que ha provocado la globalización no está regido por una au-toridad superior, sino que, como destaca Cassesse,8 se sostiene gracias a la coopera-ción entre los sujetos que forman parte de él. Está formado por recomendaciones, de-claraciones y normas dictadas por instituciones internacionales que conforman underecho global en el que las decisiones que se adoptan «limitan los poderes de los eje-cutivos nacionales».9

En un mundo claramente interdependiente, los derechos nacionales se uniforman con elobjetivo de facilitar la circulación de bienes, empresas y servicios, capitales y personas, ylimitar todo aquello que lo impida. Y es en este contexto, en el que los organismos políti-cos tienen dificultades para dar respuesta a la globalización de la economía, que los ciu-dadanos, cada vez más conscientes de los desajustes económicos, medioambientales ysociales que esta plantea, exigen una renovación de la gobernanza mundial. Las pro-puestas para corregir los desequilibrios de la globalización se suceden, y la opinión públi-ca se va convirtiendo en una fuerza política que cada vez más es preciso tener en cuen-ta.10

La dimensión social de la globalización

La globalización es un proceso dinámico de carácter ambivalente y análisis complejo.Esto comporta que, en la práctica, las opiniones sobre su actividad y sus consecuen-cias «se reducen a las certezas ideológicas de posiciones conocidas y se fragmentan endiferentes intereses específicos».11


8. CASSESSE, Sabino (2006), p. 22 a 24.9. El espacio global disminuye el papel del territorio y, por lo tanto, el papel de los estados, puesto que estoshacen las políticas dependientes de los juicios de los mercados. El espacio global obliga a los gobiernos a te-ner en cuenta la normativa de otros países para no aumentar o para reducir las ventajas o desventajas com-petitivas. Empuja a los Estados a estipular acuerdos para equilibrar el terreno de juego. Les impulsa a intentaruniformar las reglas o al menos las formas de aplicarlas. CASSESSE, Sabino (2006), p. 28 y s.10. El boicot declarado en los EE.UU. contra productos de Francia por no haberse sumado a la guerra de Irakdemostró que se trata de un instrumento eficaz. Desde el mes de febrero hasta agosto de 2003 una parte sig-nificativa de los consumidores norteamericanos dejaron de comprar vinos franceses por valor de unos 92 mi-llones de euros. Los medios de comunicación tuvieron un papel determinante en la efectividad final del boicot,tal como recoge La Vanguardia, 26 de marzo de 2006 «Boicots, una eficacia probada». PIEDRAHITA, Manuel.11. «Por una globalización justa: Crear oportunidades para todos». Informe final de la Comisión Mundial so-bre la Dimensión Social de la Globalización, p. 5.En este sentido, recogemos opiniones bien diversas en torno a la globalización que reflejan las distintas pos-turas de este debate:A) «Siempre me ha llamado la atención el fenómeno del rechazo, incluso la condena moral, que la globaliza-ción –que es la forma actual de denominar el libre comercio– concita en amplios sectores de las sociedadesoccidentales, aun a pesar de los evidentes logros contra la pobreza que han protagonizado el libre comerciointernacional, el libre movimiento de capitales y las instituciones democráticas [...]. A mi juicio, la libertad eco-nómica y el libre comercio internacional han sido, son y serán siempre mucho más eficaces en la lucha con-


En el ámbito social, la globalización implica un respeto universal y formal de los derechoshumanos, pero especialmente de los derechos de carácter individual y liberal que no re-presentan ninguna limitación al principio de la libertad de mercado. En la práctica, se mar-ginan los derechos que entran en confrontación directa con los intereses económicos dela libertad de mercado y la propiedad privada alejando amplios sectores sociales del mer-cado de trabajo, los más desprotegidos económicamente, socialmente y culturalmente.12

Las posturas más realistas perciben que la globalización no es un proceso neutral y quelos costes sociales que está produciendo son innegables. Los ricos son cada vez másricos, y los pobres, cada vez más pobres.13

De hecho, los efectos sociales de la globalización no se limitan a los países que han sidomarginados del proceso o que han tenido menos éxito en sus esfuerzos por integrarseen la economía global. Hasta en los países en que la globalización ha tenido un éxito re-lativo, los costes sociales son considerables. Costes que no se distribuyen equitativa-mente entre los diferentes grupos sociales, puesto que los que mayoritariamente han sa-lido perdiendo más «[...] han sido los pobres, los que no tienen recursos, los analfabetos,los trabajadores no cualificados y los pueblos indígenas».14

Globalización y gobernanza | 17

tra la pobreza que el intervencionismo, el nacionalismo económico o cualquier variedad conocida o por cono-cer del populismo, del socialismo o del comunismo.» AGUIRRE GIL DE BIEDMA, Esperanza (2006).B) «La globalización, lejos de hacer disminuir la desigualdad, la está potenciando. Ocurre sin embargo que estadesigualdad ya no puede ser medida exclusivamente en términos de países porque escondería la realidad, lavelaría. Efectivamente, la globalización, entre otras cosas, ha trastocado la estructura de clases tanto a nivelnacional como mundial [...] Al no existir mecanismos de regulación a nivel mundial, tampoco se produce unoproceso de redistribución de la renta [...] por el contrario la renta se concentra cada vez más [...] los ricos soncada vez más ricos y los pobres son cada vez más pobres.» VIDAL VILLA, José María (2002).C) «Los partidarios de la globalización tienen razón al decir que posee potencial para mejorar el nivel de vidade todo el mundo. Pero no lo ha hecho [...]. El problema es que la globalización económica ha dejado atrás ala globalización de la política y las mentalidades [...]. Se puede transformar la globalización, de hecho está cla-ro que será transformada. La cuestión es si ese cambio nos vendrá impuesto por una crisis o como resulta-do de una deliberación y un debate cuidadoso y democrático [...] el hacerse con el control del proceso brin-da la posibilidad de rehacer la globalización de modo que por fin esté a la altura de su potencial y suspromesas: un nivel de vida más alto para todo el mundo.» STIGLITZ, Joseph E. (2006).12. FARIÑAS, Dulce (2000), p. 15 a 23.13. En un artículo del 22 del pasado octubre en El País, el secretario general de la Organización Mundial delComercio (OMC), Pascal Lamy, admite: «No existe ninguna garantía de que la globalización aporte automáti-camente beneficios correctamente a todos» y aclara que, si bien «la base ideológica (sobre la que la OMC tra-baja) es efectivamente que la apertura de los intercambios favorece el crecimiento que puede ayudar a redu-cir la pobreza, se necesita además que se reúnan ciertas condiciones». Y es que «el crecimiento económico de-pende también de las condiciones políticas, económicas, humanas y de la calidad del sistema económico». Fi-nalmente, «la globalización no aporta beneficios correctamente a todos [puesto que] en los intercambios inter-nacionales hay ganadores y perdedores», por eso propone un nuevo paradigma, lo que él denomina el Procesode Ginebra, que introduzca ayudas al comercio e intervenciones públicas para resolver las desigualdades.14. «Por una globalización justa: Crear oportunidades para todos». Informe final de la Comisión Mundial so-bre la Dimensión Social de la Globalización, p. 51.


La globalización es el resultado del desarrollo tecnológico y económico de la era mo-derna. El problema no es la globalización en sí misma, sino la carencia de reglas que laregulen y su supeditación a los intereses de los más fuertes.15 No tiene un efecto neu-tral, sino que repercute negativamente sobre los derechos sociales de las personas,puesto que los mecanismos de flexibilidad productiva y de desregulación jurídica im-puestos por la globalización económica y por el neoliberalismo político están producien-do un descenso de las remuneraciones económicas y de las garantías sociales de lostrabajadores, así como la destrucción de puestos de trabajo.16

La globalización como proceso debe ser gobernable. Cuando el mercado fracasa comoinstrumento de regulación es necesario hacer intervenir a la política y el derecho para or-denarlo. Por eso, la globalización económica exige mecanismos de control y de regla-mentación jurídica también globales, que se adapten a las nuevas relaciones y al nuevoespacio transnacional en que se desarrollan. El objetivo es dotar a la globalización deuna dimensión social o, lo que viene a ser lo mismo, evitar tanto como sea posible losdesajustes sociales que provoca.

De acuerdo con esta idea, la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globa-lización, instituida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 2002 como unorganismo independiente creado para dar respuesta a las necesidades de las personasderivadas de los cambios provocados por la globalización, ha estudiado sus distintas fa-cetas y sus repercusiones. Sus conclusiones se han recogido en un extenso informe,17

que parte de la idea de que las desigualdades globales son «inaceptables desde un pun-to de vista moral e insostenibles desde un punto de vista político» proponiendo lograrcomo objetivo un «proceso de globalización dotado de una fuerte dimensión social, ba-sado en valores universales compartidos, en el respeto de los derechos humanos y ladignidad de la persona: una globalización justa, integradora, gobernada democrática-mente y que ofrezca oportunidades y beneficios tangibles a todos los países y a todaslas personas».

Las conclusiones de este informe son las siguientes:

• El debate sobre la globalización se convierte en un debate sobre la democracia yla justicia social. Empieza a generarse una verdadera conciencia global atenta alas desigualdades ligadas a la pobreza, la discriminación por razón de sexo, el tra-bajo infantil y la degradación medioambiental. Las normas que rigen el comerciomundial actual «favorecen a los ricos y poderosos y pueden perjudicar a los po-bres y débiles, ya se trate de países, empresas o comunidades».


15. KÜNG, H. (1999), p. 172.16. FARIÑAS, Dulce (2000), p. 23.17. «Por una globalización justa: crear oportunidades para todos» .Comisión Mundial sobre la Dimensión So-cial de la Globalización (2004).


• Los problemas producidos por la globalización no derivan tanto de esta como delas deficiencias en su gobernanza. Los mercados globales han crecido rápida-mente sin un desarrollo paralelo de las instituciones. La economía es global, lasinstituciones sociales y políticas continúan siendo de alcance local, regional o na-cional. Las políticas internacionales actuales son incapaces de dar respuesta a losdesafíos que plantea la globalización. El papel del Estado es fundamental, tantopara la integración de los países en la economía global como para garantizar lí-mites al impacto de la globalización y a los desequilibrios que esta provoca.

• El objetivo es conseguir un proceso de globalización con una dimensión socialque se base en valores universalmente compartidos por sus actores. Para hacer-lo hace falta:

– Un marco ético más sólido, dado que la globalización se ha desarrollado en elvacío ético.

– Reforzar las iniciativas voluntarias de la responsabilidad social de la empresa.

– Mejorar la gobernanza. Conseguir un sistema global más participativo y demo-crático fomentando el diálogo entre la red de actores de la globalización: Esta-dos, sociedad civil, empresas, sindicatos, grupos religiosos, universidades, me-dios de comunicación. Redes que cada vez están más relacionadas medianteintereses comunes. Las interacciones humanas, aunque por el momento muydesiguales en términos de poder e influencia, evolucionan debido a la mismaglobalización. «En la actualidad, la posibilidad de conseguir un sistema de go-bernanza global que sea más participativo y democrático depende de estas re-des crecientes de personas e instituciones más que de los proyectos de go-bierno mundial o la reorganización institucional global.»

Según remarca este informe, las principales deficiencias de la gobernanza global con-temporánea derivan fundamentalmente de la gran desigualdad de poder y capacidadque existen entre los diferentes estados nación, así como la ausencia de infraestructurajurídica e institucional global que limitan los desequilibrios actuales entre las naciones ri-cas y pobres. Las empresas, tanto nacionales como transnacionales, pueden contribuiren gran medida a la dimensión social de la globalización, puesto que configuran el mun-do laboral e influyen en el entorno social y económico en el que vive la gente: «La go-bernanza de las empresas está esencialmente unida a las cuestiones de propiedad ycontrol y a las reglas que rigen los procedimientos financieros y la transparencia. [...] Unabuena gobernanza de la empresa es la base de la economía de mercado y de la socie-dad democrática».18


18. «Por una globalización justa: Crear oportunidades para todos». Informe final de la Comisión Mundial so-bre la dimensión social de la globalización, p. 135.


En una economía globalizada, es esencial exigir a las empresas un comportamiento ade-cuado y un cumplimiento estricto de las normas jurídicas. Las empresas deben respe-tar los convenios colectivos y las leyes laborales, las normas de protección de los con-sumidores y la normativa medioambiental, además de las normas contables que exija elordenamiento jurídico. Pero estas obligaciones no derivan de los requerimientos de laresponsabilidad social, que de hecho amplían los objetivos clásicos de la empresa.19 Nopodemos olvidar que los requerimientos de la responsabilidad social no son un sustitu-to de la reglamentación o de la política social sino un complemento de estas.

Por esto la responsabilidad social que pide a las empresas el informe de la ComisiónMundial es un plus de actuación voluntario –unido al comportamiento ético necesaria-mente exigible– para que integren en sus operaciones las preocupaciones por el entor-no en el que actúan. La voluntad es que esta preocupación contribuya a paliar los de-sajustes que el mercado global está provocando, y que ni las organizaciones políticas nilas previsiones jurídicas actuales no consiguen contener. Desde esta perspectiva, la res-ponsabilidad social que se pide a las empresas no deja de ser un reclamo para que laética presida todas sus actuaciones con el objetivo de conseguir un mercado laboralmás justo.

¿Y las minorías?

En el nuevo entorno que plantea la globalización, el principio de igualdad se establececomo el principio orientador de las relaciones entre las personas. En este ámbito, la in-clusión, entendida como un proceso que lucha contra la exclusión social y que permiteasumir las características específicas de todos los individuos que conforman la socie-dad, se convierte en el concepto que, desde un punto de vista social, lo legitima.

El concepto de inclusión presupone la existencia de personas vulnerables a la discrimi-nación. El compromiso exige evitar esta posible discriminación y conseguir políticas noexcluyentes que incluyan a todos los ciudadanos.

En el año 2000, el Consejo de Europa reunido en Lisboa quería hacer que la economíaeuropea fuera la más competitiva del mundo en sólo diez años. Según las directrices queproponía esta estrategia, una economía fuerte conduciría a la creación de empleo y, jun-to a la política social y medioambiental, se llegaría al desarrollo sostenible y a la inclusiónsocial. En el informe conjunto sobre protección social e inclusión social20 que se funda-


19. TURCI, LANFRANCO (2006), p. 107 y s.20. Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y SocialEuropeo y al Comité de las Regiones. Informe conjunto sobre protección social e inclusión social de 2006, Bru-selas, 13.2.2006 COM (2006), 62 final.


menta en la Comunicación 2003, «Refuerzo de la dimensión social de la Estrategia de Lis-boa», la UE vincula a las políticas nacionales la elaboración de estrategias que respondana las necesidades de los grupos que presentan un riesgo particular. En este sentido:

«Los Estados miembros han de elaborar estrategias integradas y coordinadas para res-ponder a las necesidades y luchar contra las numerosas desventajas de los grupos quepresentan un riesgo particular, como las personas con discapacidad, los migrantes y lasminorías étnicas (incluidos los gitanos, las personas sin hogar, los antiguos reclusos, laspersonas que sufren adicción y las personas mayores aisladas).»

En el nuevo modelo inclusivo, las diferencias entre los individuos se observan, no por lacausa que las genera, sino por la vertiente social de sus consecuencias. Por esto se ha-bla de cohesión y protección social como mecanismos integradores de las diferencias so-ciales, sean cuáles sean sus orígenes. Esta interpretación permite abarcar los grupos que,por situaciones heterogéneas, sufren un riesgo particular de ser excluidos del sistema.

El nuevo modelo social pasa, al menos formalmente, por la integración de todas lasidentidades y por el respeto a las diferencias en defensa de la igualdad de derechos y lano discriminación. Se considera que la «diferencia» es un valor que da «derecho a la di-ferencia».21 En este sentido, el modelo inclusivo se vincula, al menos a nivel teórico, a laprotección de los derechos humanos de todos los ciudadanos.

Esta protección implica tener en cuenta las necesidades de las minorías precisamenteen un contexto en el que la uniformización que plantea la globalización lo hace cada vezmás necesario, y supone también luchar decididamente contra el aumento de la vulne-ración de los derechos sociales que de ella se deriva.

El artículo 14 de la Constitución española (CE) defiende la igualdad formal y la no discri-minación entre todas las personas sea cual sea su condición o circunstancia personal osocial. La igualdad como valor superior del ordenamiento jurídico no se puede limitarsólo al logro de la igualdad jurídica, que de hecho queda garantizada por la igualdad enla titularidad de los derechos, sino que debe basarse en la creación de aquellas condi-ciones que la hacen posible para todos los individuos. Para asegurar la efectividad delprincipio de igualdad cuando «la universalidad de las prescripciones normativas no im-plica, necesariamente, la satisfacción de las exigencias del principio de igualdad»,22 hacefalta una diferenciación legal razonada. Dado que unas mismas leyes para todos no sir-ven cuando los individuos parten de una desigualdad inicial. En estos casos, hace faltaun reconocimiento legal diferenciado para garantizar el principio de igualdad, la defensade los derechos fundamentales de todos los individuos y el rechazo de la desigualdad


21. FARIÑAS, DULCE (2000), p. 40.22. JARA ANDREU, A. (2006).


social. Se reclama un tratamiento normativo diferenciado cuando la realidad demuestraque sin esta diferenciación se vulnera el principio de justicia y de igualdad de oportuni-dades de las minorías.

En el capítulo 6 nos referiremos especialmente al caso de las personas con CIL queejemplifica una minoría que se encuentra en una situación de desigualdad formal y ma-terial. Las personas con CIL son individuos que, por su coeficiente intelectual, se en-cuentran en la zona limítrofe entre el mundo de la discapacidad y el de la normalidad.Su caso no se halla previsto por el ordenamiento. Desde la perspectiva jurídica, no cuen-tan para el sistema.

A nuestro entender, y tratando la cuestión sólo tangencialmente, el colectivo de perso-nas con CIL debe recibir un reconocimiento legal que lo identifique como colectivo y queadmita su diferencia. Necesita una aceptación jurídica, inicialmente de concreción con-ceptual, que comporte la reconocimiento de su problemática y que permita a sus miem-bros encontrarse en situación de justa equivalencia con el resto de la sociedad. La faltaactual de previsión jurídica no es sino un rasgo que potencia la necesidad de tener encuenta sus circunstancias al hablar de responsabilidad social, ya que la adopción demedidas vinculadas a esta pueden mejorar sustancialmente su situación.

Así, los individuos con CIL son, sobre todo ahora que pasan inadvertidos para el orde-namiento, un claro exponente del gran impacto que las medidas de responsabilidad so-cial pueden tener en el desarrollo personal de estas personas. De hecho, y como vere-mos más adelante, las medidas concretas que actualmente se adoptan para facilitar suintegración dependen más de la voluntad de aquellos que las gestionan que del cum-plimiento específico de una obligación real.



La responsabilidad social empresarial

«... Para ser una “gran personalidad de empresa” hoy ya no es suficiente poseer un capital de

millones y millones, disponer de centenares de relaciones o contar con docenas de manda-

tos en consejos de administración. No, para ser una “gran personalidad de empresa” –ade-

más de competencia analítica, capacidad de decisión y voluntad de ejecución– se necesita,

más allá del conocimiento específico y la competencia técnica, una visión de la realidad en su

conjunto, una comprensión de los grandes contextos, un sentido de las cuestiones funda-

mentales del hombre y unas profundas y bien fundamentadas convicciones éticas.»23

Antecedentes y contextualización

El origen de la concepción actual de la responsabilidad social empresarial podría derivarde las actuaciones de marketing social corporativo iniciadas en la década de los ochen-ta en Estados Unidos como medida para mejorar su relación con la sociedad.24 El co-nocimiento de los escándalos financieros de los últimos años también ha influido en elcambio de actitud ciudadana hacia las grandes empresas y la obligación de estas demodificar su papel y su comportamiento.

El concepto, que todavía no se ha estabilizado, hace referencia a cómo la empresa se rela-ciona y qué impacto tiene en la sociedad y en su entorno. Su evolución proviene de la per-cepción ciudadana de que las grandes multinacionales tienen poder real, y, en consecuen-cia, un gran margen de maniobra sobre el entorno. Esta evidencia hace que exijan uncompromiso a las empresas para que mitiguen los impactos negativos de sus actuaciones.

Por su parte, y en la concepción más actual, las empresas consideran que la mejoracompetitiva que puede representar la responsabilidad social será un factor de discrimi-nación positiva del mercado en el futuro,25 dado que asimilar sus estrategias las coloca

23. Küng, H. (1999), p. 286.24. GUARDIÀ MASSÓ, R. (2000) marca su inicio en el momento en que J. Wells (vicepresidente de American Ex-pres) consiguió, en 1982, que un porcentaje de cada pago con la tarjeta American Expres se destinara a re-habilitar la estatua de la Libertad en la ciudad de Nueva York. El resultado fue una muy buena respuesta delpúblico y, por lo tanto, se puede considerar «que esta iniciativa marcó el principio de una nueva forma de co-municación empresarial que se bautizó en aquellos momentos como “marketing con causa”. Poco tiempodespués, algunos de los grandes grupos empresariales norteamericanos, y, después, de todas partes delmundo como IBM o AT&T, han impulsado el uso más profundo de esta tendencia evolucionando hacia el mar-keting social corporativo».25. El director de comunicación de Coca-Cola declara, al presentar las memorias social y medioambiental dela compañía, su creencia en que la falta de respeto al medio ambiente y al compromiso social será un factorde exclusión de las empresas por parte de los consumidores. www.cronicasocial.com (16/09/2005).


en una postura de ventaja competitiva. Están dispuestas a asumir el incremento de cos-tes que representa la RSE porque perciben que obtienen un rendimiento, sea en imagende marca o en oportunidades de mercado.26 Los denominados valores intangibles delas empresas (como por ejemplo, la relación con los clientes) son en este momento unaparte creciente de su valor total. Las empresas necesitan un beneficio diferenciador quelas identifique, lo que implica que necesitan que su identidad empresarial esté bien va-lorada en el entorno en el que actúan.

La realidad es que la RSE ha experimentando un crecimiento progresivo a pesar de lafalta de consistencia de muchos de sus planteamientos. Esta gran capacidad expansi-va, que proviene en gran parte de la misma inconcreción mencionada, ha posibilitadouna asunción que podríamos calificar de cómoda para las empresas. De este modo, lasactuaciones consideradas responsables se han ido incrementando, y también los me-dios dedicados a realizarlas. De las acciones sociales y las buenas prácticas empresa-riales realizadas de manera voluntaria se progresa hacia propuestas que, de hecho, exi-gen modificar actitudes y asumir estrategias de manera integral. Todo ello con unaproyección desigual y muy influida por las peculiaridades de cada sector empresarial.

EJEMPLO: EL CASO DE TELEFÓNICA

(Según información facilitada por Telefónica)27

Telefónica ha incluido en su Mapa Estratégico el objetivo de ser percibida como líder com-

prometido y responsable con la sociedad en general y los grupos de interés en particular.

Para lograr este objetivo se han puesto en marcha diferentes iniciativas y proyectos cana-

lizados por la vía del Eje Estratégico de Identidad y Comunicación Corporativa.

Establece así diferentes proyectos y programas como por ejemplo el proyecto Educarec

para contribuir a mejorar la calidad de la educación y fomentar la igualdad de oportunida-

des por la vía de la aplicación de las nuevas tecnologías a los procesos de enseñanza y

aprendizaje. En España concretamente, ha puesto a disposición de la educación primaria

y secundaria tecnología educativa avanzada en términos de utilidad, aplicaciones, inter-

cambio de conocimiento y búsqueda inteligente de información.

Con el Proyecto Proniño se busca erradicar el trabajo infantil mediante la escolarización de

niños, niñas y adolescentes.


26. En el I Foro de la Empresa socialmente responsable celebrado en Madrid por la Fundación Sagadoy conel patrocinio de Acciona, Mapfre y la Comunidad de Madrid (febrero de 2007) se define la RSE como un «ac-tivo estratégico generador de ventajas competitivas para las empresas« y que «muestra oportunidades de me-jora entre aquello que se comunica y aquello que se hace» a la vez que tiene »claros vínculos con la rentabili-dad». Europa Press, 16 de febrero de 2006 a http://www.europapress.es/noticias.aspx27. Tic y RSE, 3 Dossier. MediaResponsable. Julio de 2006.


Con el Programa Red Internacional Solidaria (Risolidaria) se desarrolla una plataforma

transnacional cuyo objetivo es facilitar la tarea de las organizaciones sociales mediante la

integración en una red que agiliza su contacto, así como la colaboración entre ellas.

En 2004 crea el programa Telefónica Accesible como un proyecto integral para las perso-

nas con discapacidad. A este programa28 Telefónica destinará 35 millones de euros en dos

años, que se invertirán en un plan integral de accesibilidad para discapacitados. El Plan

«Telefónica accesible» prevé actividades de formación y sensibilización, fomento de la ac-

cesibilidad de los productos y servicios de la compañía, impulso a la investigación y desa-

rrollo de la idea «diseño para todos», innovación bajo normas internas de accesibilidad co-

munes al Grupo y la puesta en marcha de un conjunto de observatorios que informen

sobre el acceso de las personas con discapacidad a las diversas tecnologías.

Los argumentos a favor de la RSE dependen de la óptica y de los intereses de dondeprovengan. Van desde las justificaciones morales, según las cuales las organizacionesdeben cooperar del mismo modo que lo haría cualquier individuo y que entienden quelas empresas tienen un papel clave en la sociedad, no restringido sólo a la creación deriqueza; a las económicas, teniendo en cuenta el beneficio que se puede obtener por lavía de esta estrategia o la necesaria contribución empresarial al desarrollo equilibrado yla generación de riqueza de manera sostenible.

Existen, en definitiva, distintos argumentos en favor de la incorporación de la RSE a lagestión empresarial. Las argumentaciones puramente económicas han comportado laproliferación de códigos de conducta y estándares sectoriales o empresariales de ca-rácter voluntarista y la aparición de la denominada inversión socialmente responsable di-rigida a incorporar criterios éticos y medioambientales. La perspectiva teórica que tienemás en cuenta los valores sociales se manifiesta por la vía de la exigencia de una ciertaregulación de la RSE que ayude a equilibrar el mercado y la protección de los derechoshumanos de la fuerza de las grandes empresas multinacionales.29

Si bien es cierto que la RSE sólo se entiende desde la óptica de la libre decisión em-presarial, las demandas y expectativas sociales generadas por esta son un elemento de-terminante para exigir la intervención de los poderes públicos en su protección. Sobretodo si tenemos en cuenta que los valores que protege entran de pleno en el terreno delo que es público y que afectan al interés general al referirse al medio ambiente, al de-sarrollo social, a los derechos humanos y al impacto de las prácticas empresariales so-bre el entorno.

La responsabilidad social empresarial | 25

28. «Noticias Responsabilidades sociales», Corresponsales. Edita MediaResponsable, núm. 12. Julio de2006.29. CUESTA GONZÁLEZ, M. (2004)


La perspectiva internacional

Organización Internacional del Trabajo (OIT)

En el año 1998, la OIT adoptó la Declaración sobre principios y derechos fundamenta-les del trabajo con la intención de poner de manifiesto la determinación de la comuni-dad internacional de afrontar los retos que plantea la globalización. Esta declaración esla «reafirmación universal de la importancia del progreso social basado en valores co-munes».30 Los principios y derechos enunciados en esta declaración establecen crite-rios de referencia para una conducta empresarial responsable y están incorporados enla declaración tripartida de principios sobre las empresas multinacionales y la política so-cial de la OIT. La OCDE o el Pacto Mundial de las Naciones Unidas entienden los prin-cipios que establece esta declaración como un marco de referencia de los valores uni-versales que se han de tener en cuenta.

En 2004, la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, instituida porla OIT en 2002 como un organismo independiente creado para dar respuesta específica alas necesidades de las personas derivadas de los cambios provocados por la globaliza-ción, hizo público el informe Por una globalización justa: crear oportunidades para todos.Las conclusiones de este informe las hemos visto en el primer capítulo de este trabajo.

Organización de las Naciones Unidas (ONU)

En el año 2000 se creó, impulsado por el secretario general de las Naciones Unidas, KofiAnnan, el Pacto Mundial de las Naciones Unidas (Global Compact). El pacto solicita alas empresas que adopten y promuevan diez principios fundamentales sobre derechoshumanos, trabajo, medio ambiente y lucha contra la corrupción. Su propósito es apro-vechar la fuerza de la acción colectiva para fomentar la responsabilidad cívica de las em-presas de forma que estas puedan contribuir a la solución de los retos que plantea laglobalización. El Pacto mundial no es un instrumento normativo, sino que se definecomo una iniciativa voluntaria de civismo empresarial que actúa como una red. Su nú-cleo lo constituyen la Oficina del Pacto Mundial y seis organismos de las Naciones Uni-das: la Oficina del Alto Comisionado por los Derechos Humanos, el Programa de las Na-ciones Unidas para el Medio Ambiente, la Organización Internacional del Trabajo, elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Organización de las NacionesUnidas por el Desarrollo Industrial y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga yel Delito. Según sus premisas, participan en este pacto todos los sectores de la socie-


30. Declaración sobre principios y derechos fundamentales del trabajo OIT, Ginebra, junio 1998.


dad: los gobiernos que definieron los principios en que se basa la iniciativa, las empre-sas –en cuyas actividades procura influir–, organizaciones laborales y organizaciones dela sociedad civil. Su fuerza dependerá del volumen de participación empresarial volun-taria que se alcance. Desde el 15 de noviembre de 2004 el Pacto mundial opera en Es-paña mediante la denominada Asociación Española del Pacto Mundial (ASEPAM).

Organización para la cooperación y el desarrollo económico (OCDE)

Las líneas directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, elaboradas en 1976y revisadas en 2004, contienen recomendaciones de los gobiernos a las empresas mul-tinacionales sobre aspectos sociales y medioambientales.

Elaboradas por 33 gobiernos (los miembros de la OCDE, más Argentina, Chile y Brasil), sonun código de conducta formado por principios y normas voluntarias de comportamiento.

Las recomendaciones se refieren a la publicación de informaciones fiables, a la ocupa-ción y a las relaciones profesionales, al medio ambiente, a la lucha contra la corrupción,a los intereses de los consumidores, la difusión de la ciencia y la tecnología, la compe-tencia y la fiscalidad.

Unión Europea (UE)

La perspectiva de la Unión Europea en materia de RSE parte del voluntarismo empre-sarial, defendiendo su asunción como un elemento del modelo social europeo. Las de-claraciones, informes, preceptos e iniciativas europeas en este sentido se han multipli-cado a raíz de la publicación, en 2001, del libro verde para la responsabilidad social delas empresas.

• En julio de 2001 la Comisión Europea (CE) presentó el libro verde Fomentar unmarco europeo para la responsabilidad social de las empresas31 con el objetivode estimular el debate sobre el concepto de responsabilidad social de las empre-sas y definir los medios a fin de prever la instauración de un marco europeo parala promoción de la responsabilidad social empresarial.

• A raíz de este trabajo, en 2002 la Comisión elaboró una comunicación32 que de-fiende que la RSE es un concepto de acuerdo con el cual «las empresas decidenvoluntariamente integrar las preocupaciones sociales y ecológicas en sus activi-


31. Bruselas, 18.7.2001 COM (2001) 366 final.32. Bruselas, 2.7.2002 COM (2002) 347 final.


dades comerciales y en las relaciones con sus interlocutores» y afirma que, a pe-sar de la amplía gama de enfoques relativos a la RSE, existe un «consenso ge-neralizado» sobre sus principales características:

– La responsabilidad social consiste en un comportamiento que adoptan las em-presas voluntariamente, más allá de sus obligaciones jurídicas, por considerarque a largo plazo redunda en su propio interés.

– La responsabilidad social está intrínsecamente vinculada al concepto de desa-rrollo sostenible: las empresas han de integrar en sus operaciones las conse-cuencias económicas, sociales y medioambientales de sus actuaciones.

La Comisión Europea propuso una estrategia de promoción de la RSE fundamentada enlos siguientes principios:

• Reconocimiento de la naturaleza voluntaria de la RSE.

• Prácticas de responsabilidad social creíbles y transparentes.

• Focalización en aquellas actividades en que la intervención de la Unión Europeaaporte un valor añadido.

• Un enfoque equilibrado y global de la RSE que incluya los aspectos económicossociales y ecológicos, así como los intereses de los consumidores.

• Atención a las necesidades y características de las pymes.

• Apoyo y coherencia con los acuerdos internacionales existentes (normas funda-mentales de trabajo adoptadas por la OIT, directrices de la OCDE para las em-presas multinacionales).

La Comisión termina con una invitación a las administraciones públicas, en el sentido deque estas deben buscar la integración de los principios de responsabilidad social, tantoen sus sistemas de gestión como en las relaciones con sus interlocutores.

• Siguiendo la propuesta de esta comunicación, en el año 2002 se constituyó elForo Multistakeholder sobre RSE con el objetivo de fomentar la responsabilidadsocial de las empresas promoviendo el diálogo entre todos los stakeholders –tér-mino que traduciríamos como «grupos afectados»–, las organizaciones empresa-riales, sindicales y sociales. Este foro estuvo presidido por la CE y otras institu-ciones de la UE, como el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y el Comitéde Regiones, que participaron en calidad de observadores. Los participantesapostaron por el enfoque voluntario predominante en la Comisión, que atribuye alas autoridades públicas una función más de apoyo que legislativa en esta mate-ria. En junio de 2004 presentaron su informe final.

• El 6 de febrero del año 2003 el Consejo presentó una Resolución relativa a la res-ponsabilidad social de las empresas que, además de reafirmar que la RSE cons-



tituye un comportamiento por parte de las empresas que supera las obligacioneslegales de estas, insta a los Estados miembros a que:

– Fomenten la RSE a escala nacional, de forma paralela al desarrollo de una es-trategia a escala comunitaria;

– Fomenten el diálogo con los interlocutores sociales y el diálogo civil;

– Intercambien información y experiencias sobre sus políticas;

– Incorporen la RSE a sus políticas nacionales;

– Incorporen, en su caso, los principios de la RSE en su propia Administración.

• En el año 2006 la Comisión Europea presentó una nueva comunicación con el obje-tivo de hacer de Europa «un polo de excelencia de la responsabilidad social de las em-presas»33 y que define la responsabilidad social de las empresas como «la integraciónvoluntaria, por parte de las empresas, de las preocupaciones sociales y ambientalesen sus operaciones empresariales y en sus relaciones con sus interlocutores».

En esta comunicación, la Comisión apoya la creación de una Alianza Europeapara la RSE como herramienta de cobertura política para las iniciativas de RSE delas grandes empresas, las pymes y sus interlocutores. No se trata de un instru-mento jurídico sino de una invitación a las empresas europeas para que la apo-yen de forma voluntaria. Las empresas interesadas se reunirán en unas «coalicio-nes abiertas de cooperación» en forma de «reuniones de laboratorio» queestudiarán y desarrollarán conjuntamente proyectos operativos en asociación conespecialistas e interlocutores y con el apoyo de la Comisión Europea.

La Comisión declara su apoyo a la Alianza mediante su compromiso con los pun-tos siguientes:

– La sensibilización y el intercambio de las mejores prácticas.

– El apoyo a iniciativas multilaterales.

– El fomento de la cooperación con los Estados miembros.

– La información a los consumidores y la transparencia.

– La investigación interdisciplinaria sobre la RSE, en particular sobre las vínculosentre esta, la competitividad y el desarrollo sostenible.

– La educación de los futuros empresarios y trabajadores.

– Un enfoque especial para las pymes.

– El fomento de la dimensión internacional de la RSE para aumentar al máximola contribución de las empresas a la consecución de los Objetivos de Desarro-llo del Milenio de las Naciones Unidas.


33. Bruselas 22.3.2006 COM (2006) 136 final.


• El 9 de junio de 2006 se revisó la Estrategia de la UE para el Desarrollo Sosteni-ble (EDS) con el fin de establecer una estrategia única y coherente sobre el modoen que la UE puede asumir su compromiso a largo plazo con los retos que plan-tea el desarrollo sostenible. La primera EDS se adoptó en el año 2001. Comobase para esta estrategia renovada, el Consejo Europeo, en la reunión del mes dejunio de 2005, aprobó una declaración en la que se proclama como principiosrectores de las políticas:

«Mejorar el diálogo social, aumentar la responsabilidad social de las empresas yfomentar las asociaciones entre el sector público y el privado para conseguir unamayor cooperación y el establecimiento de responsabilidades comunes para lo-grar un consumo y una producción sostenibles».

Asimismo se indica que:

«Todas las instituciones de la UE deberán garantizar que las principales decisio-nes políticas se basen en propuestas que hayan sido objeto de una evaluacióndel impacto de la alta calidad, ponderando, de manera equilibrada, la dimensiónsocial, medioambiental y económica del desarrollo sostenible [...]

»Los Estados miembros deberían utilizar [...] en particular la evaluación del impactoa la hora de asignar fondos públicos y elaborar estrategias, programas y proyectos».

La RSE en el Estado español: concepto

Como ya hemos visto, la Unión Europea vincula la RSE a la integración voluntaria, porparte de las empresas, de las preocupaciones sociales y ambientales en sus operacio-nes empresariales y en sus relaciones con sus interlocutores.

El Estado español, siguiendo las directrices marcadas por la UE en esta materia, y paradar un impulso a las materias relativas a la RSE, creó en el año 2005 el Foro de Exper-tos en Responsabilidad Social de las Empresas.34

Este Foro de expertos presentó un primer documento que definía la responsabilidad so-cial de las empresas como :

«Además del cumplimiento estricto de las obligaciones legales vigentes, la integraciónvoluntaria en su gobierno y en su gestión, en sus estrategias políticas y procedimientos


34. El Foro de Expertos en Responsabilidad Social de las Empresas fue constituido el día 17 de marzo de 2005con el objetivo de debatir posibles medidas para fomentar prácticas de ética social y medioambientales dentrodel marco del desarrollo sostenible definido por las instituciones de la Unión Europea. El Foro está formado porrepresentantes de los distintos ministerios del Gobierno español implicados, así como expertos provenientes dela sociedad civil y de la universidad. Hasta ahora han realizado cuatro reuniones de trabajo: I, II y III Sesión detrabajo de Foro de Expertos en RSE, «Definición y ámbito de la RSE», y la IV Sesión de trabajo de Foro de Ex-pertos en RSE, «El informe de RSE como motor de la responsabilidad social».


de las preocupaciones sociales, laborales y medioambientales y de respeto de los de-rechos humanos que surgen de la relación y el diálogo transparente con sus grupos deinterés, responsabilizándose así de las consecuencias y los impactos que se derivan desus acciones».

Y afirma que: «Una empresa es socialmente responsable cuando responde satisfactoriamen-te a las expectativas que sobre su funcionamiento tienen los diferentes grupos de interés».

Además,

«La RSE se refiere a cómo las empresas son gobernadas respecto a los intereses de sustrabajadores, sus clientes, proveedores, sus accionistas, y su impacto económico y so-cial en la sociedad en general, o sea, a una gestión de la empresa que respeta todos losgrupos de interés y supone un planteamiento de tipo estratégico que debe forma partede la gestión cotidiana de la toma de decisiones y de las operaciones de toda la orga-nización, creando valor a largo plazo y contribuyendo significativamente a la obtenciónde ventajas competitivas duraderas.»

En este primer documento de trabajo del Foro de expertos se recogen otras cuestionesimportantes como por ejemplo la declaración de un ámbito interno y uno externo de laRSE, la manifestación de que esta se extiende sobre todas las operaciones en el paísde origen y en el extranjero, y la dinamización de sus proveedores y subcontratistas paraque estos, a su vez, asuman los mismos criterios de responsabilidad en su actividad.

En definitiva, la RSE «implica un nuevo modelo de gestión empresarial que tiene en cuenta laspartes interesadas mediante políticas, procedimientos, sistemas e indicadores de medidas».

El 27 de junio de 2006, la Comisión de Trabajo y Asuntos Sociales del Congreso de los Di-putados aprobó un informe sobre las conclusiones de la Subcomisión sobre Responsabili-dad Social de la Empresa. Este extenso informe recoge las aportaciones de los distintosagentes en las comparecencias informativas efectuadas en el seno de la subcomisión. Tam-bién recoge la definición de RSE en los términos que estableció el Foro de Expertos en Res-ponsabilidad Social de las Empresas aclarando, desde el principio, que «terminológica-mente [...] se ha preferido la denominación RSE puesto que permite incluir a las pequeñasy medianas empresas y no sólo a las grandes sociedades anónimas», puesto que «corpo-rativa, aplicado a la responsabilidad social, proviene directamente de los (términos) inglesescorporation y corporate circunscritos a las grandes sociedades anónimas que cotizan».

Tal y como constata el mencionado informe, coexisten en el Estado español tres mane-ras de entender la RSE (aunque no siempre se presenten en estado puro):

1. La RSE como respuesta a demandas y presiones sociales. Entendida como una de-manda más del mercado, intensa sobre todo la destinada a las grandes empresas,exigiendo comportamientos más responsables.



2. La RSE como un complemento de gestión: como otro elemento de la acción em-presarial, como un departamento más que se encarga de la acción social.

3. La RSE integrada en la gestión, como una forma de entender globalmente el mode-lo de empresa, una visión estratégica de un nuevo modelo empresarial. La RSE hade impregnar toda la empresa. Por este modelo, la RSE enmarca todas aquellas ac-tuaciones que afectan a la gestión de la empresa y que están vinculadas al concep-to de desarrollo sostenible: las empresas deben integrar en sus operaciones las con-secuencias económicas, sociales y medioambientales de sus actividades. Al cambiarel entorno global, cambian las estrategias y los valores que han de desarrollar.

Como hemos visto, el carácter voluntario que impregna la RSE es una de las caracte-rísticas que la definen de manera decisiva y que se explica si tenemos presente la lógi-ca que la genera: nace de la voluntad de las grandes empresas y se mantiene por la vo-luntad de las grandes empresas. Son ellas quienes la gestionan y la impulsan, al tratarsede un complemento de la excelencia empresarial.

La RSE es un plus de actuación que las empresas pueden prever o no y que se puedeasumir desde ópticas y con planteamientos diversos. Este marco tan amplio ha com-portado en la práctica una profusión poco coherente de comportamientos empresaria-les considerados responsables que refuerzan aquellas opiniones que defienden la nece-sidad de plantear mecanismos de control para dar credibilidad y rigor a la RSE.35 Dehecho, desde la perspectiva pública, no es sólo previsible sino también deseable la in-troducción de mecanismos de regulación y control de la RSE. A su favor juegan argu-mentos como, por ejemplo, que los poderes públicos son los responsables de garanti-zar los derechos de los ciudadanos y, de acuerdo con esto, de procurar el cumplimientode las obligaciones empresariales para con las expectativas ciudadanas. Pero ademásy especialmente, por que, si el debate sobre la RSE no es otro que el de los impactosnegativos de las actividades empresariales sobre el medio ambiente y la sociedad, es-tos son los bienes públicos más claros.36 En palabras de Cuesta González, el Estadodebe proteger a las «víctimas» de las externalidades empresariales, y estas no son otrasque la sociedad actual y la futura.


35. La IV sesión de trabajo de Foro de Expertos en RSE de marzo de 2006, sobre el proceso de informaciónen materias relacionadas con la RSE, representa la preocupación por dar credibilidad y rigor a la RSE. Estedocumento declara el compromiso de la Administración pública con la información objetiva y verificable sobrepolíticas y prácticas de RSE, y su deseo de promover la estandarización de la información básica de las or-ganizaciones en materia de RSE que variará según las circunstancias concretas de su actividad.En el mismo sentido, la Comisión Nacional de Mercado de Valores y el Código Unificado de Buen Gobiernoestá dirigido a las sociedades cotizadas, que habrán de tomarlo como referencia al presentar, en el primer se-mestre del año 2008, el Informe Anual de Gobierno Corporativo.36. CUESTA GONZÁLEZ, M. (2004), p. 56.


La RSE busca el compromiso de las empresas con el desarrollo social, la preservación del

medio ambiente, el desarrollo sostenible y la ética. También se puede decir que «no exis-

te una responsabilidad social de la empresa, sino una dimensión social inherente a todas

sus responsabilidades».37

Los poderes públicos deben garantizar el cumplimiento de los compromisos que, de acuer-

do con la RSE, hayan asumido las empresas a fin de garantizar los derechos de los ciuda-

danos y el cumplimiento de las obligaciones empresariales para con sus expectativas.

Contenido de la responsabilidad social empresarial

Para afrontar los desajustes que está produciendo la globalización a todos los niveles, yen espera de soluciones reguladoras eficaces que impliquen una mayor coordinación in-ternacional de las políticas nacionales, unos controles supranacionales de bancos e ins-tituciones financieras fuertes, la reducción de la competencia fiscal desleal entre los Es-tados y una colaboración más estrecha entre las organizaciones transnacionales,38 seexige a las empresas que contribuyan con el desarrollo sostenible y que cooperen en lasolución de los desajustes sociales como compensación por el impacto sobre el entor-no de sus actividades.

Las empresas se enfrentan al dilema que comporta la necesidad de buscar la maximi-zación de beneficios y al mismo tiempo atender al incremento de las exigencias socia-les del entorno en el que actúan. La responsabilidad social empresarial se presentacomo la respuesta empresarial de contribución voluntaria a la defensa y promoción delos derechos sociales y medioambientales del entorno en el que impactan sus actua-ciones.

El desarrollo sostenible, que según la UE se basa «en los principios de democracia,igualdad de género, solidaridad, Estado de derecho y respeto de los derechos funda-mentales, incluidas la libertad y la igualdad de oportunidades para todos», ha de impli-car «el fomento de la integración de las consideraciones económicas, sociales y medio-ambientales de forma que sean compatibles y se refuercen mutuamente».39 La RSEenmarca todas aquellas actuaciones que afectan a la gestión de la empresa y que es-tán vinculadas al concepto de desarrollo sostenible: las empresas han de integrar en sugestión las consecuencias económicas, sociales y medioambientales de sus activida-


37. LOZANO, Josep M., et al. (2005).38. BECK, Ulrich (2006).39. Estrategia revisada de la UE para un desarrollo sostenible. Consejo de la Unión Europea, Bruselas, 9 dejunio de 2006.


des. La concreción de las responsabilidades empresariales se realiza, desde esta ópti-ca, a partir de valores éticos en el marco de lo que permitan los principios que rigen laorganización.

La reclamación de un comportamiento ético de las empresas proviene de la idea de queestas deben cumplir una función social, en el sentido de que deben tomar en conside-ración los intereses de la comunidad en la que operan: las organizaciones ejercen suresponsabilidad en un sentido amplio cuando tienen en cuenta las expectativas de la co-munidad. Aunque, de hecho, la empresa debe ser responsable de todos sus actos, osea, tiene que asumir cualquier posible impacto negativo de sus actuaciones y corregir-lo en todo lo que sea posible.

Los cambios en las expectativas sociales han propiciado un incremento de las aportacio-nes de las empresas a la sociedad. Y este incremento ha hecho que estas se relacionencon valores como la solidaridad, la justicia distributiva, la protección de colectivos desfa-vorecidos, etc. A menudo, las motivaciones iniciales no son tanto de tipo ético como eco-nómicas, ya que las empresas perciben que una actitud activa orientada a resolver los pro-blemas sociales y medioambientales les puede aportar beneficios. Es decir, las empresasperciben que su compromiso con la defensa de los valores de la RSE les puede ser ren-table y colocarlas en una posición de ventaja competitiva. De este modo, se vinculan vo-luntariamente con los distintos aspectos que integran la responsabilidad social empresa-rial por miedo de que no hacerlo comportase un retroceso de su situación futura en elfuturo mercado.

El contenido de las medidas de responsabilidad social que adopten dependerá sobretodo del contexto en el que operen y que viene determinado por el sector empresarial ypor el entorno con el que interactúan. Por ejemplo: mientras que en los países del nor-te ganan las estrategias empresariales medioambientales, en el sur de Europa dominanlas de tipo social.

Podemos clasificar las medidas de responsabilidad social según el ámbito o la dimen-sión en el que se proyectan sus efectos:

Ámbito interno

En el ámbito interno la RSE se vincula con las estrategias que, más allá de lo que exigeel cumplimiento estricto de la ley, se proyectan sobre el capital humano de la empresa.Por eso incluye aspectos sobre:

1. La negociación colectiva.

2. La conciliación de la vida familiar.

3. Igualdad entre hombres y mujeres.



4. Protección de los derechos humanos.

5. Protección y defensa del medio ambiente dentro de la actividad de la empresa.

EJEMPLO: GAS NATURAL

Gas Natural facilitará la inserción social y laboral de los familiares discapacitados de sus

empleados gracias al proyecto Plan Familia que pondrá en marcha en colaboración con la

Fundación Adecco. Este programa está dirigido a familiares directos de los empleados que

tengan una discapacidad igual o superior al 33%.40

Ámbito externo

En el ámbito externo se ocupa de los derechos de los clientes y consumidores, del res-peto a los derechos humanos, de la acción cultural, medioambiental o social de las em-presas –con la asignación de recursos económicos para proyectos y programas solida-rios– así como de la preocupación para controlar que los proveedores utilicen losmismos criterios de responsabilidad social.

EJEMPLO: EL CORTE INGLÉS Y LA FUNDACIÓN LEALTAD

El Corte Inglés y la Fundación Lealtad pusieron en marcha la segunda edición de la «Se-

mana de la Solidaridad» con el objetivo de acercar el trabajo de las ONG – participaron más

de 30 organizaciones– a la sociedad española.41

Otra clasificación que nos puede ayudar a entender qué es la RSE mediante su conte-nido está establecida desde la óptica estrictamente empresarial, y se divide en seis gran-des áreas:42

1. Aspectos de la RSE relacionados con el desarrollo del concepto y su articulacióncon los valores corporativos.

2. Aspectos relacionados con la interacción entre la empresa y la sociedad, espe-cialmente por medio de todos los stakeholders a los que afecta y que se ven afec-tados por sus actividades.

3. Aspectos relacionados con el ámbito de trabajo, la calidad de su organización ysu desarrollo.

4. Aspectos relacionados con lo referente a productos, servicios y estrategias demercado.


40. «Noticias Responsabilidades Sociales». Corresponsales núm 12, Edita Media Responsable, julio de 2006.41. Diario Digital de Información Social, 07/03/2006 a www.cronicasocial.com42. LOZANO, JOSEP M., et al. (2005), p. 26.


5. Aspectos relacionados con el impacto sobre el entorno.

6. Aspectos relacionados con la información, la transparencia y la rendición de cuen-tas (accountability).

También podríamos clasificar las actividades relacionadas con la RSE en función de loscompromisos a los que sirve:

1. Compromiso con la comunidad: englobaría aquellas acciones que realiza la em-presa para contribuir a mejorar la calidad de vida de las comunidades donde ope-ra, apoyando a iniciativas o causas sociales. Las formas para hacerlo van desdela donación de productos o servicios al préstamo de trabajadores especializadoso al apoyo a organizaciones sin ánimo de lucro.

2. Compromiso con el medio ambiente, que incluye aquellas acciones dirigidas auna gestión medioambiental sostenible. Es decir, medidas de ahorro energético,experiencias piloto sostenibles, medios de transporte alternativos, etc.

3. Compromiso de ética empresarial, que se refiere a cómo una empresa integra ensus actuaciones y sus decisiones estratégicas un conjunto de valores éticos pre-viamente definidos.

4. Compromiso con un marketing responsable: incluye aspectos como por ejemplola manufactura del producto, su divulgación y etiquetado, su publicidad, las prác-ticas de venta, el precio y la distribución.

5. Compromiso en la calidad de vida laboral de los trabajadores que integran la or-ganización. Con políticas de recursos humanos innovadoras que respeten las ne-cesidades de los trabajadores, de acuerdo con los objetivos de la empresa.

EJEMPLO: ETHICAL TRADING INITIATIVE

Un ejemplo de creación de instrumentos de promoción de la RSE fue la organización Et-

hical Trading Initiative (ETI). Esta organización es una alianza de consumidores, ONG y sin-

dicatos del Reino Unido que nació con el objetivo de mejorar las condiciones laborales de

las cadenas de suministro que proveen a este país. ETI Base Code y sus principios de

acompañamiento pretenden identificar, desarrollar y fomentar una buena práctica con re-

lación a la implantación de los derechos laborales.

Los rasgos de la responsabilidad social empresarial

Desde la perspectiva europea y según la Comunicación de la Comisión Europea[22.3.2006 COM (2006) 136 final], que entiende la responsabilidad social de las empre-sas como «la integración voluntaria, por parte de estas, de las preocupaciones sociales



y ambientales en sus operaciones empresariales y en sus relaciones con sus interlocu-tores», la RSE se puede identificar a partir de las características siguientes:

1. Asunción voluntaria. Que dota de un carácter facultativo tanto a la decisión deadoptar medidas de responsabilidad social, puesto que la empresa puede to-marlas o no, como al contenido y ámbito de estas. Su finalidad es contribuir aldesarrollo sostenible.

2. Está integrada por actuaciones no normativas, es decir, que van más allá de lasobligaciones jurídicas establecidas. Sólo lo que comporte superar y mejorar lo quenos exige la ley en relación con la sociedad y el medio ambiente puede conside-rarse un comportamiento socialmente responsable.

3. Estas actuaciones pueden serlo tanto en sus operaciones como en las relacionescon sus interlocutores. La responsabilidad social se puede asumir tanto desde laperspectiva interna de la organización como desde la relación con los interlocu-tores con los que se relaciona.

Esta concepción tan amplia conlleva que, en la práctica, se intenten hacer pasar por ac-tuaciones socialmente responsables todo tipo de comportamientos. Así podemos en-contrar que se hacen pasar como tales acciones que sólo implican cumplimiento de lanormativa (por ejemplo, contratar a personas con discapacidad teniendo la obligaciónlegal de hacerlo) u otras que, si bien se presentan como acciones con motivaciones res-ponsables desde su origen, derivan del funcionamiento normal o de la estrategia lógicade la organización (por ejemplo, defender como comportamiento socialmente respon-sable el hecho de devolver un importe tras mostrar la insatisfacción con un servicio pres-tado; o que los trabajadores asistan a cursos de formación con asiduidad).

La identificación de las características, que de acuerdo con la concepción europea ca-racterizan a la RSE (voluntariedad, excelencia y cumplimiento de las expectativas), asícomo la contextualización del concepto que hemos realizado, nos otorga la base paraabordar el estudio de la responsabilidad social de los poderes públicos en el capítulo si-guiente. De todos modos, y para finalizar esta aproximación a la RSE, es preciso quenos refiramos a una de las cuestiones que centran muchas de las discusiones en tornoa este fenómeno: la posibilidad de evaluar las estrategias y comportamientos responsa-bles de las organizaciones y los mecanismos que existen para hacerlo.

Mecanismos de evaluación y certificación de la RSE

En este apartado nos ocuparemos de los mecanismos de evaluación y certificación queexisten de la RSE, así como los instrumentos de información de la responsabilidad so-cial que representan las denominadas «memorias o informes de sostenibilidad». Nues-



tro objetivo es descubrir las herramientas que en la actualidad se están usando en elsector privado para evaluar y «rendir cuentas» en relación con aquellos aspectos que co-nectan con la sostenibilidad social y medioambiental de las organizaciones, así como lasposibilidades de vinculación de los poderes públicos en todo este proceso.

¿Qué es la accountability?

Sucintamente podemos decir que la accountability es un término con diferentes signifi-cados. El diccionario lo traduce como responsabilidad aunque también responde a laidea de evaluación y de rendición de cuentas. Supone la existencia de un proceso deplanificación previa que oriente la estrategia y los comportamientos de una organizacióna la consecución de unos objetivos paralelos a sus finalidades principales. En el marcoconcreto de la RSE, la accountability se centra en la información que dan las empresas,y se podría incluir aquí tanto la explícita (discurso consciente sobre la RSE en forma deinformes, memorias, etc.) como la implícita (en la presentación de sus prácticas y activi-dades).

La idea que preside la accountability es que no consiste simplemente en elaborar unamemoria social, sino que es preciso ir más allá del ámbito estrictamente informativo. Elproceso respondería así a las siguientes fases: en primer lugar, la definición estratégicade la RSE para integrar aspectos sociales y medioambientales en la organización em-presarial. En segundo lugar, la determinación de la política de transparencia así como lareflexión de cómo se ha medir y verificar esta información. Finalmente, y para terminar,el establecimiento de la política de comunicación adecuada.43

Como hemos visto, el proceso se inicia con una reflexión sobre la manera de entenderla RSE que permite elaborar la propuesta de un plan o programa específico. Su cumpli-miento exige la determinación de unos sistemas de medición previa definición de unosindicadores de gestión que sigan el proceso de su implantación. Por último, y tras la re-alización de los informes, estos se pueden verificar. Esta verificación se lleva a cabo demanera externa, a través de organismos independientes, o por la aprobación de los gru-pos de interés a los que se dirige.

En la perspectiva de la Administración, que en España muestra el Informe de RSE comomotor de la responsabilidad social elaborado por el Foro de expertos en RSE, destaca,además de afirmar su voluntad de disponer de la máxima información objetiva y verifi-cable sobre políticas y prácticas de RSE, su deseo consecuente de promover la estan-darización de la información básica de las organizaciones en materia de RSE, que varia-


43. VILANOVA, M.; LOZANO, J. M.; DINARÉS, M. (2006).


rá según las circunstancias concretas de su actividad. Como consecuencia de todo ello,se establece la diferencia entre el sistema de información de la RSE como proceso con-tinuo y el informe de la RSE como foto fija de un periodo o conclusión de un ejercicioeconómico. El informe de la RSE es la parte más visible y sistematizada de un sistemade información de la RSE, un documento que se hace público y que, mediante indica-dores cualitativos y cuantitativos, muestra el resultado e impacto económico, social ymedioambiental de la actividad de la organización en un periodo de tiempo determina-do. Lo importante de este informe es que permite comprobar los progresos alcanzados.Todo ello con el objetivo de dotar de un marco de referencia objetivo y transparente quedé credibilidad44 a la RSE.

Podemos identificar dos mecanismos que aportan información en materia de responsa-bilidad social:

• Las memorias o informes de sostenibilidad, elaborados voluntariamente por lasorganizaciones empresariales y que pueden seguir o no unos criterios diseñadosanteriormente. Uno de los estándares que destacan para la elaboración de infor-mes y memorias es el del Global Reporting Initiative.

• Las normas de certificación de las organizaciones, que son las que certifican pro-cesos y comportamientos de acuerdo con los requerimientos que las mismasprevén.

Las memorias de sostenibilidad

La expresión «memorias de sostenibilidad», muy amplia, se considera sinónimo de otrasutilizadas para describir la información relativa al impacto económico, ambiental y social(ejemplo: Triple cuenta de resultados, Relación, Informe de responsabilidad social, Infor-me medioambiental, etc.).

Como ya sabemos, los aspectos sociales y medioambientales inciden directamente enel concepto de desarrollo sostenible, definido por la Comisión Mundial sobre Ambien-te y Desarrollo45 como el desarrollo que asegura las necesidades del presente sin com-prometer la capacidad de las futuras generaciones para afrontar sus propias necesi-dades.

Desde este concepto, y como consecuencia también de la evolución del concepto deRSE, se han concebido las memorias de sostenibilidad como un nuevo tipo de informe


44. IV sesión de trabajo del Foro de Expertos en RSE. Documento de trabajo, año 2006.45. Comisión Brundtland de 1987.


corporativo que recoge las principales actividades que las organizaciones han efectua-do para contribuir al desarrollo sostenible. La elaboración de memorias de sostenibilidadcomprende la medición, divulgación y rendición de cuentas en relación con el objetivodel desarrollo sostenible. Cada vez hay más propuestas del sector privado que en esteámbito elaboran pautas de comportamiento para las empresas. Aunque esta prolifera-ción del número de memorias e informes no siempre se corresponda con un incremen-to de su calidad.

Modelo GRI (Global Reporting Initiative)46

El Global Reporting Initiative (GRI) se constituyó en el año 1997 por iniciativa conjunta dedos organizaciones no gubernamentales: CERES (Coalition of Environmemtally Respon-sible Economies) y PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente),con el objetivo de aumentar la calidad, el rigor y la utilidad de las memorias de sostenibi-lidad. El resultado de esta iniciativa fue la aparición en el año 2000 de la primera versiónde la Guía para la Elaboración de Informes de Sostenibilidad aplicable globalmente y demanera voluntaria por organizaciones que quieran informar sobre los aspectos económi-cos, medioambientales y sociales de sus actividades, servicios y productos.

El GRI pretende lograr una mayor calidad de los informes sobre sostenibilidad y una ma-yor confrontación, consistencia y eficacia en su difusión. Las normas del GRI de 2002contienen un total de 54 indicadores centrales y se organizan en las dimensiones am-biental, financiera y social. Estos indicadores son amplios y abarcan aspectos como elimpacto económico, el consumo de recursos naturales, el impacto sobre la biodiversi-dad y la tierra fértil, así como la formación, la educación y el trabajo infantil.

A finales de 2006 se presentó la tercera versión: el GRI G3. Bajo el nombre de sosteni-bilidad se integran, además de los ya tradicionales aspectos económicos, los aspectossociales y medioambientales. Se ha elaborado con la voluntad de que sea utilizada porlas organizaciones con independencia de su tamaño, sector o localización. El marco GRIpara la elaboración de memorias de sostenibilidad describe el contenido general, asícomo los contenidos sectoriales específicos, acordados por diferentes grupos de inte-rés en todo el mundo.

En el Modelo GRI se evalúan los tres matices de sostenibilidad de la organización (el «tri-ple botton line»):


46. Según recoge el documento de trabajo de la V sesión del Forum de Expertos en RSE, en junio de 2006,en la lista de las 163 empresas de 33 países que elaboran sus informes sociales de conformidad con las guí-as del GRI, hay 31 empresas españolas, frente a 10 de Estados Unidos, 8 del Reino Unido, 8 de Canadá, 7de Italia o 6 de Alemania.


1. aspectos económicos,

2. aspectos sociales,

3. aspectos medioambientales.

Se trata de una guía que debe servir de ayuda para describir los resultados de la adop-ción y la aplicación de códigos, políticas y sistemas de gestión mediante memorias y es,por lo tanto, una excelente herramienta para la comparación entre organizaciones y sec-tores.

Normas de certificación de las organizaciones

La RSE se divulga, en ausencia de una normativa que regule sus contenidos y la formaque debe adoptar la información social, de manera voluntaria. Los procesos de certifi-cación y verificación que existen están muy influidos por este hecho.

Una evaluación rigurosa requiere de unos instrumentos formales que aporten informa-ción en datos y valores. Exige parametrizar y definir los procesos y las metodologías, es-tandarizar los valores a tener en cuenta y sistematizar y homogeneizar las valoraciones.Por eso es por lo que hace falta un sistema global de mecanismos de certificación re-conocidos y aceptados por todo el mundo. A falta de este sistema, lo que encontramosactualmente es una pluralidad de normas internacionales que asumen de manera vo-luntaria aquellas empresas que buscan otorgar un componente de exactitud a su infor-mación social.

A continuación nos vamos a referir a aquellas normas de gestión de la calidad en las or-ganizaciones que tienen en cuenta los impacto sociales o medioambientales. Debe en-tenderse como una relación no cerrada, evolutiva, tanto por el carácter voluntario quepreside todo el proceso como por el entorno activo y cambiante en el que se muevenlas organizaciones.

Modelo SA 8000 («Social Accountability»)

Método de origen norteamericano que quiere controlar los abusos empresariales rele-vantes cuando las empresas operan en países poco desarrollados. Este modelo permi-te evaluar la RSE, enfatizando los aspectos relacionados con los derechos humanos.

La Norma SA 8000 diseña y evalúa por primera vez procesos organizativos para certifi-car que una organización es socialmente responsable. Aunque el ámbito organizativodonde se aplica es reducido (puesto que en muchos países las exigencias de la norma



corriente ya vienen garantizadas por las correspondientes normas jurídicas internas), esimportante porque se trata de una norma internacional creada en 1997 dirigida a em-presas y organizaciones que desean garantizar unos principios éticos y sociales: los de-rechos básicos de los trabajadores y trabajadoras.

En el año 1997 se creó la Agencia de Acreditación del Consejo de Prioridades Econó-micas (Council on Economic Priorities Accreditation Agency, CEPAA), con el objetivo deredactar un código universal sobre las condiciones de trabajo en industrias manufactu-reras para que los consumidores en países desarrollados pudiesen estar seguros de quelas mercancías que compraban estaban producidas de acuerdo con estándares social-mente aceptados. La Norma SAI 8000 (Social Accountability) fue creada por un equipode expertos reunidos por la Agencia del CEPAA, llamada ahora Responsabilidad SocialInternacional, en Nueva York, y está basada en las convenciones de la Organización In-ternacional del Trabajo (OIT), la Declaración Universal de los Derechos Humanos y laConvención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.

La Norma SAI 8000 tiene nueve áreas clave:

1. No ocupación de puestos de trabajo por menores.

2. Ausencia de trabajo forzado.

3. Aseguramiento de las condiciones de trabajo y seguridad.

4. Libertad de asociación y derecho a convenios colectivos.

5. Ausencia de todo tipo de discriminación y acoso.

6. Ausencia de castigos corporales, abusos verbales o coerciones.

7. Adecuada cantidad de horas de trabajo.

8. Retribución justa.

9. Implantación de un sistema de gestión de la responsabilidad social.

Aparte de las ventajas y virtudes de la norma, comunes a las de cualquier norma de ca-lidad, la norma SA 8000 presenta unas virtudes intrínsecas:

• Involucra a las partes interesadas: la organización debe individualizar y estable-cer relaciones con ONG locales y organizaciones representativas de los trabaja-dores.

• Controla la cadena de suministradores: la organización controla a sus proveedo-res con auditorías sociales que pueden ser confiadas a entidades de certificaciónexternas. Los proveedores externos se comprometen a controlar también a sussubproveedores y así sucesivamente.



EL EJEMPLO EROSKI

La empresa de distribución EROSKI ha sido la primera empresa española de distribución

en lograr la certificación SAI 8000, en el año 2003. Uno de los aspectos interesantes de

esta experiencia certificadora es que traslada el compromiso de la norma a los proveedo-

res. Se implanta un Sistema Ético de Gestión con cuatro elementos esenciales:

• Un Código Ético que recoge los valores y principios que rigen la actividad de la empre-

sa y que es conocido por los proveedores.

• Un Comité Ético, liderado por la dirección general, encargado de velar por su cumpli-

miento.

• La gestión de la responsabilidad social externa promovida por la Fundación Eroski.

• Un sistema de auditoría interna conforme al Instituto Social Danés, recomendado por el

libro verde de la Responsabilidad Social de las Empresas de la Unión Europea.

La Norma SGE 21

En el marco del X Congreso de Empresas de Calidad y Medio Ambiente, de Barcelona,en 1999, se planteó la necesidad de poner en marcha una cultura de empresa basadaen la responsabilidad de sus miembros ante el conjunto de la sociedad y el entorno. Poreso se constituyó FORETICA, en forma de asociación sin ánimo de lucro.

El primer resultado fue la creación de la Norma SGE 21, conceptuada como primer sis-tema de gestión ética y socialmente responsable europeo que permite lograr una certi-ficación de carácter global. Lo importante de esta norma es que la certificación abarcaun amplio abanico (nueve grandes áreas) y se podría decir que es la primera certifica-ción que trata la responsabilidad social de manera global.

«Accountability 1000» (AA 1000)

Nos encontramos ante lo que se conoce como norma de procedimiento. Se trata de unmétodo de responsabilidad que pretende garantizar la calidad de las rendiciones decuentas, evaluaciones y divulgación sobre aspectos sociales y éticos de la gestión em-presarial. La norma establece cuáles son los procesos que debe llevar a cabo la organi-zación para responder por sus acciones, pero no informa ni prevé los niveles de satis-facción ni los indicadores de tipo social o medioambiental. Se trata de lograr unarendición de cuentas transparente.



La Norma AA 1000 ofrece las herramientas necesarias para la comunicación y se ocu-pa de cómo la organización debe estructurar sus sistemas de comunicación y de cómoestos se relacionan e interaccionan con los valores, los objetivos y los hitos organiza-cionales.

En definitiva, se configura como un método para garantizar la calidad en las rendicionesde cuentas, contabilidad e información sobre los aspectos sociales y éticos de la ges-tión de la organización.

ISO 14001

La ISO 14001 es la norma internacional de Sistemas de Gestión Medioambiental (SGM).Se trata de un sistema que ayuda a la organización a gestionar sus actividades, pro-ductos y servicios con el objetivo de garantizar una conformidad idónea con su políticamedioambiental. Es la norma que certifica el compromiso para reducir el impacto de suactividad en el medio ambiente.

Ante la importancia de esta norma y su extensión en los sectores productivos, es preci-so conocer los cinco elementos básicos que un SGM debe tener para cumplir los re-querimientos de la norma:

• La política medioambiental. Se trata de confeccionar una declaración en la que seexpongan las actividades de la organización cubiertas por el SGM, cómo se pre-tende cumplir con la legislación y cómo se preparan las bases para el estableci-miento de objetivos en la actuación medioambiental. Esta declaración incluyetambién un compromiso de mejora continua y debe ser hecho público.

• La evaluación de aspectos/impactos medioambientales. Los requerimientos de lanorma exigen que la organización identifique los aspectos/impactos medioam-bientales en sus operaciones, decida cuáles son los más significativos y los regis-tre, entendiendo que también es un requerimiento que esta identificación sea am-plia y variada. Una vez identificados, formarán parte del SGM de la organización.

• El establecimiento de objetivos y metas medioambientales. Como parte del pro-ceso de mejora continua, la norma requiere la definición de objetivos amplios y demetas específicas, con el compromiso como mínimo de su cumplimiento legisla-tivo. Estas metas deben ser mensurables y cuantificables en la medida de lo po-sible. La norma también requiere que, en el momento de definición de los objeti-vos y de las metas, se tengan en cuenta los puntos de vista de todas las partesinteresadas (los clientes, los accionistas, la comunidad, el personal, etc).

• El establecimiento del control de la gestión. Para que las acciones que se pro-ponga efectuar la organización queden claras y con responsabilidades definidas,



la norma requiere que se documente la política, los objetivos, las metas y las ac-ciones propuestas, así como los procedimientos y planes necesarios en caso deemergencia.

• La auditoría y revisión del sistema. Es responsabilidad de la organización el com-probar que su SGM se adecue a su política y que cumpla con los requerimientosde la norma. Es por eso que las auditorías y el mantenimiento ordinario y regularayudarán a decidir qué cambios son necesarios para la mejora continua.

OHSAS 18001

Se trata también de una de las normas más extendidas de certificación de actitudes dela organización relacionadas con la RS. Es un Sistema de gestión de la seguridad y sa-lud laboral que ayuda a las organizaciones a identificar, priorizar y gestionar la salud y losriesgos laborales como una parte integrante de las prácticas habituales del negocio. Elcompromiso consiste en eliminar o minimizar los riesgos que corren los trabajadores yotras partes interesadas derivados de la actividad de la empresa, así como la mejoracontinua de la gestión.

El sistema de gestión OHS se fundamenta en las siguientes áreas de actuación:

• La política de salud y seguridad laboral. La norma requiere la definición de la es-trategia de comportamientos de la organización, que debe ser adecuada a la na-turaleza y escala de los riesgos OHS y debe incluir el compromiso de la mejoracontinua, la conformidad con la legislación sectorial aplicable y su comunicacióna los trabajadores y partes interesadas.

• La planificación. Los requerimientos se concretan aquí en la identificación de lasáreas en las que la gestión debe esforzarse en la identificación de peligros, valo-ración de riesgos y su control. La organización deberá establecer programas parala mejora mediante la definición de objetivos y metas.

• La implantación y la operación. En este punto la norma requiere la identificaciónde funciones, responsabilidades y autoridades, la necesidad de formación, lossistemas de comunicación interna y externa, toda la documentación del sistemay las operaciones de control.

• La comprobación y la corrección. La finalidad de estos procesos es comprobar laactuación del sistema de gestión OHS, estableciendo las medidas de correcciónde las deficiencias o desviaciones de la programación efectuada.



ISO 26000

Hemos dejado para el final los comentarios sobre esta norma internacional, por la tras-cendencia que tendrá en el sector que nos ocupa.

Actualmente, la Norma ISO 26000 todavía no es aplicable y su guía no estará publica-da hasta principios de 2009. Ahora bien, es importante referenciarla en este trabajopuesto que se tratará de la primera norma internacional que certificará la RS de mane-ra global, y no de manera sesgada como hemos visto hasta ahora.

En septiembre de 2004 se constituyó dentro de la ISO47 un grupo de trabajo, bajo el li-derazgo del Instituto de Normalización Sueco (SIS) y de la Asociación Brasileña de Nor-mas Técnicas (ABNT), a fin de promover una norma internacional sobre responsabilidadsocial, que será la ISO 26000. El objetivo final es redactar un documento guía, escritoen un lenguaje sencillo y comprensible para no especialistas. No se trata de un docu-mento específico previsto para certificaciones de terceras partes. Los objetivos de estanorma son:

• Ayudar a las organizaciones a emprender su RS, al mismo tiempo que se respe-tan las diferencias culturales, sociales, ambientales y legales, y las condiciones dedesarrollo económico.

• Proporcionar una guía práctica tendente a hacer operativa la RS, identificar ycomprometer a los stakeholders, y reforzar la credibilidad de los informes sobreRS.

• Dar protagonismo a los resultados de su ejecución y mejora.

• Aumentar la confianza y la satisfacción de los clientes y de otros stakeholders enlas organizaciones.

• Ser consistente y no entrar en conflicto con documentos existentes, tratados yconvenciones internacionales y de otras normas ISO.

• No estar destinada a reducir la autoridad de los gobiernos para emprender la RSen las organizaciones.

• Promover una terminología común en el campo de la RS.

• Aumentar el conocimiento y la conciencia sobre RS.


47. La Organización Internacional para la Estandarización o International Organisation for Standardization(ISO) es una organización internacional no gubernamental, integrada por representantes de los organismos denormalización (ON) nacionales, que produce normas internacionales industriales y comerciales. Estas normasse conocen como normas ISO y su finalidad es la coordinación de las normas nacionales, conforme al acta fi-nal de la Organización Mundial del Comercio, con el propósito de facilitar el comercio y el intercambio de in-formación y contribuir con unos estándares comunes al desarrollo y transferencia de tecnologías.


Todos estos mecanismos de información no financiera que hemos recogido aquí de-penden de su utilización opcional por parte de las empresas, o sea, son ellas quienesdeciden el contenido de su responsabilidad, cómo se manifiesta y cómo se comunica.Pero la presentación de informes sociales, que debe ser vista como una de las partesmás importantes de la RSE, exige tener presente que el cumplimiento de las expectati-vas ciudadanas en este ámbito es una obligación para los poderes públicos. De acuer-do con eso, podemos afirmar que establecer lo que una empresa debe comunicar so-bre sus contribuciones a la sociedad puede ser una tarea que debe controlarsenormativamente. Si bien es cierto que la RSE se enmarca en el campo de la voluntarie-dad, también lo es que las empresas tienen unas obligaciones derivadas de su actua-ción en el mercado. Partiendo de esta idea, se defiende la necesidad de unos marcosregulatorios de la información social que garanticen que no se utiliza la información dela RSE con objetivos puramente mercantilistas o que ajusten, redefiniéndolas, las res-ponsabilidades sociales a las necesidades empresariales.



La responsabilidad social pública

Concepto

El término «responsabilidad» no tiene el mismo sentido para todo el mundo. Dependede la perspectiva del interlocutor y del ámbito en el que la palabra se aplique. Del mis-mo modo, también podemos emplear el término «social» con significados diversos. Estaimprecisión terminológica ya da una idea de las dificultades que podemos encontrar enel momento de tener que afrontar una aproximación teórica a la responsabilidad socialque corresponde a los poderes públicos.

A priori podemos decir que la responsabilidad social pública engloba un significadoplural, ya que hace que corresponda a referencia tanto a las obligaciones que tienenlos poderes públicos en relación con la RSE como la integración de sus planteamien-tos en las administraciones públicas. Este planteamiento, que nos permite relacionarla política global que realizan los poderes públicos ante la responsabilidad social em-presarial y su aplicabilidad concreta en las actuaciones y decisiones administrativasrealizadas con un planteamiento socialmente responsable, es lo que hemos denomi-nado responsabilidad social pública, asumiendo que es aquella cuya iniciativa depen-de de los poderes públicos.

Si los poderes públicos tienen distintos tipos de responsabilidad, según el ámbito y lasobligaciones por los que tienen que responder, podemos hablar de responsabilidad po-lítica48 o de responsabilidad administrativa49 de los poderes públicos. Responsabilidadesque, en realidad, derivan todas ellas de una responsabilidad mayor: la obligación de es-tos de actuar como garantes de los derechos de los ciudadanos y del interés general.50

La responsabilidad social pública implica un deber más: el de vincularse en la defensadel interés general mediante la protección y promoción de los bienes y derechos queesta propone, garantizando los expectativas ciudadanas en este sentido.

48. Art. 102.1 de la CE: «La responsabilidad criminal del presidente y los demás miembros del Gobierno seráexigible, en su caso, ante la sala de lo penal del Tribunal Supremo». Art. 108 de la CE: «El Gobierno respon-de solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados».49. Art. 103.1 de la CE: «La Administración pública sirve con objetividad a los intereses generales y actúa deacuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con so-metimiento pleno a la ley y al Derecho». Art. 106 de la CE: «Los tribunales controlan la potestad reglamenta-ria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican.Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesiónque sufran en cualquiera de sus bienes, excepto en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea con-secuencia del funcionamiento de los servicios públicos».50. Título I de la CE.


La Administración pública no es un concepto abstracto e independiente, sino una entidad concreta al servicio de los gobiernos y de sus políticas. Los planteamientosresponsables de las administraciones deben responder necesariamente a esta reali-dad, y las soluciones que cada una adopte en relación con la responsabilidad socialvendrán muy marcadas por su ámbito territorial y competencial. De acuerdo con eso,son igualmente responsables las administraciones que adopten medidas de tipo es-tratégico o de planificación global, como aquellas que tengan más en cuenta accio-nes directamente vinculadas con el entorno y el territorio en el que se mueven. Y esque, así como las administraciones locales pueden crear instrumentos de gestión oprogramas responsables que satisfagan las expectativas ciudadanas de manera másinmediata, las administraciones centrales o las supranacionales actuarán también demanera responsable cuando apliquen políticas estructurales que influyan sobre la RSEen materia de fiscalidad, relaciones laborales, control y verificación de memorias desostenibilidad, etc.

Justificación

La RSE es una categoría nacida en el mundo empresarial y unida por lo tanto a una ló-gica muy alejada del interés público. Las argumentaciones que la justifican son, comoya hemos visto, de tipo económico (la búsqueda de rentabilidad o el miedo a perder be-neficios en un futuro) y de tipo ético-social (que provienen fundamentalmente de la ideade que la responsabilidad empresarial deriva de la contraprestación por el impacto so-bre el entorno de sus actuaciones).

La razón de ser de la responsabilidad social pública, la causa por la que se ha traslada-do al ámbito público una categoría tan íntimamente ligada al sector privado y a la lógicadel mercado, obedece a criterios muy alejados de los anteriores y que podemos resu-mir:

• Un cambio en la mentalidad y en las expectativas ciudadanas producido, entreotras razones, por la atención constante que los medios de comunicación pres-tan al concepto de la RSE. La indefinición conceptual, la falta de un significadounívoco de la RSE, permite simplificar y proyectar su lógica al ámbito público conuna aparente facilidad. Este dato, unido a la rapidez con que se está desarrollan-do su implantación, estimula el debate y hace que los poderes públicos se veanobligados a tenerla cada día más presente.

• Por las tendencias provenientes de la comunidad internacional producidas por uncambio en el contexto en el que se mueven los Estados y que deriva de la glo-balización y los problemas de gobernanza que esta genera. Este cambio ha pro-piciado que los organismos internacionales presionen a los poderes públicos re-



clamándoles una actuación decidida en este ámbito. La responsabilidad social sepresenta aquí como un posible paliativo, una especie de herramienta voluntaria,paralela y complementaria a la legislación convencional, que los Estados debenfomentar e integrar en sus políticas y en sus administraciones.

• Por influencia de la idea de que la Administración debe realizar su gestión demodo similar a la empresa privada y acoger los mejores valores que esta propo-ne. Desde esta perspectiva, los ciudadanos son percibidos como clientes de laadministración con derecho a reclamar y a ver cubiertas sus expectativas. Estose ve fomentado por la constante interacción de la Administración y el mundo de la empresa sobre todo, y, por lo que aquí se propone, por su relación con lasgrandes empresas, que permite un grado importante de influencia mutua. Estasinteracciones se dan tanto cuando la Administración actúa en empresas públicas(puesto que con frecuencia son empresas mixtas con participación pública y pri-vada), concesiones administrativas (mecanismo que en la actualidad ampara acasi todos los monopolios que de hecho ejercen empresas públicas o privadas),como cuando lo hace como proveedora del Estado (por ejemplo, mediante lasgrandes empresas de obras públicas).51 A estas relaciones deben sumarse todasaquellas que la Administración mantiene con las grandes empresas mediante lasasociaciones de empresarios.

• Por conexión con la idea de que los poderes públicos no pueden exigir al sectorprivado que actúe o sea socialmente responsable sin integrar estas exigenciasen sus propias estructuras administrativas. En este sentido, debe hablarse deresponsabilidad social pública por motivos de coherencia. La influencia didácti-ca y el impulso que para el sector privado representa la actuación pública comomodelo de comportamiento sería también una causa que podríamos incluir aquí.

• Y por último, y sobre todo, por la obligación de los poderes públicos de garanti-zar las expectativas ciudadanas en relación a los comportamientos empresarialescalificados como responsables. No podemos olvidar que la RSE se ocupa de bie-nes que, por su contenido, se pueden calificar de públicos: el medio ambiente ylos valores sociales.

Estas razones pueden explicar la tendencia progresiva de los poderes públicos a impli-carse en los distintos aspectos de la responsabilidad social. Esta tendencia se plasmamediante la adopción de su filosofía y también, gradualmente, con actuaciones cada vezmás decididas de acuerdo con sus parámetros.

La responsabilidad social pública | 51

51. BAENA DEL ALCÁZAR, M. (2005), p. 82 y s.


La vinculación de los poderes públicos con la responsabilidad social

Independientemente de las justificaciones que relacionan los poderes públicos con la res-ponsabilidad social, en la práctica esta relación se impone. De este modo, las manifestacio-nes públicas vinculadas a la responsabilidad social están creciendo de manera constante.

La proyección de esta vinculación se exterioriza a través de distintos instrumentos. Aquíhemos recogido unos cuantos ejemplos para evidenciar de qué modo se enmarca estaconexión:

Desde el ámbito internacional nos llegan declaraciones que, bien de manera generalis-ta, bien en forma de reclamaciones concretas, se dirigen a los poderes públicos paraque estos proyecten e integren los diferentes aspectos de la responsabilidad social ensus ámbitos de actuación. Como ejemplos tenemos los siguientes:

La voluntad para actuar en pro del desarrollo sostenible se encuentra en el artículo I.3.3 delfuturo tratado de la UE por el que se establece una constitución para Europa, cuando dice:

La unió obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa, basado en un crecimiento eco-

nómico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado

altamente competitiva, tendente a la plena ocupación y al progreso social, y en un nivel ele-

vado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo promoverá el

progreso científico y técnico. La Unió combatirá la exclusión social y la discriminación y fo-

mentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solida-

ridad entre las generaciones y la protección de los derecho del niño. La Unió fomentará la

cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. La

Unió respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación

y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.

y el artículo I.3.4 continúa diciendo:

En sus relaciones con el resto del mundo, la Unió reafirmará y promoverá sus valores e in-

tereses. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidari-

dad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la po-

breza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos de los niños,

así como al estricto respeto y al desarrollo del derecho internacional, en particular el res-

peto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

Junto a este tipo de declaraciones, también encontramos manifestaciones más explíci-tas requiriendo a los poderes públicos que integren directamente en sus estructuras laresponsabilidad social:



Comunicación de la comisión relativa a la responsabilidad social de las empresas: una con-tribución empresarial al desarrollo sostenible. Bruselas, 2.7.2002 COM (2002) 347 final

7.7. Administraciones públicas

Las administraciones públicas, incluida la Comisión, han de integrar los principios de respon-

sabilidad social en sus propios sistemas de gestión y en los relaciones con sus interlocutores.

Revisión de la Estrategia de la UE para un desarrollo sostenible (EDS UE). Consejo de laUnión Europea. Bruselas, 9 de junio de 2006 (OR. en)

11. Todas las instituciones de la UE deberán garantizar que las principales decisiones po-

líticas se basen en propuestas que hayan sido objeto de una evaluación del impacto de la

alta calidad, ponderando, de manera equilibrada, la dimensión social, medioambiental y

económica del desarrollo sostenible [...] Los Estados miembros deberían utilizar [...] en par-

ticular la evaluación del impacto a la hora de asignar fondos públicos y elaborar estrate-

gias, programas y proyectos.

En el Estado español, donde la relevancia de la responsabilidad social no se encuentra to-davía a la altura de la de otros países del entorno, cada vez existen más actitudes que evi-dencian la voluntad de los poderes públicos por conectar con la responsabilidad social.

Por un lado, principios tradicionales como la transparencia, la eficacia de las políticas y delos servicios públicos, el compromiso con los valores sociales o el respeto al medio ambien-te se potencian a la luz de la nueva perspectiva que exige tener presente la responsabilidadsocial en la actuación pública. En este sentido, el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de no-viembre, de Régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento adminis-trativo común, establece que las administraciones públicas sirven con objetividad a los inte-reses generales y actúan en base a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,desconcentración y coordinación, con sumisión plena a la Constitución, a la ley y al derecho,y en su último apartado concreta que «en sus relaciones con los ciudadanos, las adminis-traciones públicas actúan en los principios de transparencia y participación».

De manera similar, el art. 3 de la Ley 6/1997, de 14 abril, de Administración del Estado(LOFAGE), que concreta los principios que articulan el funcionamiento de la Administra-ción estatal y establece el de economía, suficiencia y adecuación estricta de los mediosa los fines institucionales (art. 3.1.d); simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos(art.3.1.e); de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados (art.3.2.a); de eficien-cia en la asignación y la utilización de los recursos públicos (art.3.2.b); de programacióny desarrollo de objetivos y control de la gestión y de sus resultados (art. 3.2.c); de res-ponsabilidad de la gestión pública (art. 3.2.d); de racionalización y agilidad de los pro-cedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión (art. 3.2.e); de



servicio efectivo a los ciudadanos (art. 3.2.f), y objetividad y transparencia de la actua-ción administrativa (art. 3.2.g). O el artículo 4 de la misma ley, cuando entiende que laactuación de la Administración general del Estado debe asegurar a los ciudadanos «lacontinua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas de acuerdocon las políticas fijadas por el Gobierno y teniendo en cuenta los recursos disponibles,determinando las prestaciones que proporcionan los servicios estatales, sus contenidosy los correspondientes estándares de calidad» (4.1.b).

El Real decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para lamejora de la calidad en la Administración general del Estado, deviene un precedente legalmás evidente cuando establece un conjunto de programas que, con el objetivo de mejo-rar la calidad de los servicios, pueden proporcionar a los poderes públicos «informaciónconsolidada para la toma de decisiones» y también «fomentar la transparencia mediante lainformación y difusión pública del nivel de calidad ofrecido a los ciudadanos». Esta normaderiva del concepto de calidad de los principios recogidos en los artículos 3 y 4 de la Ley6/1997, de 14 de abril (LOFAGE). Su artículo 3 establece los programas siguientes:

• Programa de análisis de la demanda y de la evaluación de la satisfacción de losusuarios de los servicios.

• Programa de cartas de servicios.

• Programa de quejas y sugerencias.

• Programa de evaluación de la calidad de las organizaciones.

• Programa de reconocimiento.

• Programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos.

En Cataluña, el art. 2 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, organización, procedi-miento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Cataluña, estableceque la organización y la actuación de la Administración de la Generalitat debe articular-se de forma que se garanticen la eficacia y la diligencia máximas en el cumplimiento desus funciones y en la prestación de sus servicios. Se puede destacar la figura de las au-ditorías administrativas reguladas en los artículos 59 y 60, que quizás podrían llegar aser un instrumento de medida de responsabilidad social en el sentido de que se confi-guran como un mecanismo de inspección y evaluación del nivel de eficacia de la Admi-nistración en relación a las previsiones de los departamentos y con las exigencias delprincipio de buena administración.

Finalmente queremos exponer también el caso de otros documentos, no estrictamentenormativos pero relevantes desde el momento en que proclaman de manera más pa-tente el propósito de los poderes públicos de integrar los aspectos de la responsabili-dad social en su actuación y en la legislación futura. Así destacamos:



• El informe de la subcomisión para potenciar y promover la responsabilidad socialde las empresas (acuerdo de la Comisión por el que se aprueba, con modifica-ciones el informe, BOE 424 de 4 de agosto de 2006) con una serie de recomen-daciones dirigidas específicamente a las administraciones públicas.

Las recomendaciones de este informe las podemos clasificar según si persiguen impul-sar la RSE o si demandan que se integre la responsabilidad social en la actuación ad-ministrativa. En este sentido, la Comisión parlamentaria expresa en el informe mencio-nado:

A) La Administración pública puede impulsar la RSE del siguiente modo:

– Implantando medidas de promoción económica, como por ejemplo reduccionesfiscales para quienes inviertan en fondos específicamente destinados a financiaractividades económicas beneficiosas para el medio ambiente; bonificaciones en laSeguridad Social como instrumento de integración, o el establecimiento de unmarco fiscal favorable a las empresas que incorporen en su gestión criterios deRSE e informen sobre estos. También se pronuncia sobre la necesidad de impul-sar la Inversión Socialmente Responsable (ISR) mediante su desarrollo normativo.

– Con medidas de transparencia y verificación: se recomienda la regulación de laelaboración de memorias de sostenibilidad para las empresas del IBEX 35. Tam-bién regular la verificación de memorias de sostenibilidad y la penalización por in-formación engañosa.

– Fomentando la creación de premios y reconocimientos para las empresas másdestacadas en el ámbito de la RSE, así como promoviendo la difusión de las bue-nas prácticas empresariales.

– Fortaleciendo el Punto Nacional de Contacto de la OCDE (más visibilidad, presu-puesto y estructura, así como dotarlo de competencias interministeriales) para quesirva de instrumento promotor de los contenidos de las directrices de la OCDEpara empresas multinacionales. En el ámbito internacional se recomienda tenervoz propia en el impulso de iniciativas, así como participar activamente en los de-bates internacionales sobre las cuestiones relacionadas con la RSE.

– Estableciendo el modelo social europeo como referencia de RSE en materia de re-laciones laborales. Mejorar el marco legislativo que regula la ocupación de las per-sonas con discapacidad y regular el acceso al trabajo de personas en situación oen riesgo de exclusión social.

– Creando una estructura gubernamental de coordinación de todas las acciones re-lacionadas con la RSE. Específicamente, se dice: «recomendamos la creación deun lugar de responsabilidad en la Administración (al máximo nivel posible) para eldesarrollo de las políticas de RSE con capacidad de coordinar los ministerios in-



volucrados en la agenda de la RSE (economía, trabajo y asuntos sociales, medioambiente, industria, educación y sanidad y consumo)». Crear un consejo que faci-lite que los diferentes grupos de interés mantengan un diálogo multilateral perma-nente sobre la RSE.

– Impulsando el desarrollo de la RSE en los ámbitos autonómico y local.

B) La Administración pública debe integrar la RS en sus actuaciones:

– Concretamente la recomendación número 34 del Informe de la Subcomisión parapotenciar y promover la responsabilidad social de las empresas, es preciso pro-mover la responsabilidad social en la propia gestión de las administraciones públi-cas e instituciones dependientes. De hecho, «la Administración del Estado y de lascomunidades autónomas, los organismos públicos dependientes de la Adminis-tración, las empresas públicas y la Administración local deberán ser ejemplares in-ternamente en la integración de principios y prácticas de RSE en su propio fun-cionamiento».

– También se hace referencia al caso específico de la contratación pública cuandose dice que debe incluirse en los pliegos aspectos que promuevan la RSE, espe-cíficamente «la compra y contratación públicas deben ser herramientas claras parael impulso de la RSE [...] claros ejemplos de esto pueden ser la inclusión de cláu-sulas sociales que permitan discriminar positivamente a favor de las empresas deinserción o de los productos de comercio justo».

Otro documento ilustrativo es el Código unificado de buen gobierno aprobado por elConsejo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores. La Orden ECO/3722/2003,de 26 de diciembre, preveía que la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV)hiciera público un documento único con las recomendaciones de gobierno corporativoexistentes para que las sociedades cotizadas lo tomaran como referencia cuando, encumplimiento de la obligación establecida en el artículo 116 de la Ley de mercado devalores, consignaran en su informe anual de gobierno corporativo si seguían o no las re-comendaciones establecidas sobre gobierno corporativo. El Gobierno, por acuerdo del29 de julio de 2005, dispuso la creación de un grupo especial de trabajo que asesoraraa la CNMV a fin de que el documento de recomendaciones no se limitara a refundir lasrecomendaciones existentes hasta 2003, sino que tuviera también en cuenta las reco-mendaciones formuladas con posterioridad –entre otros, por la OCDE y la Unión Euro-pea– así como que se tuvieran presentes los puntos de vista de expertos del sector pri-vado, Secretaría de Estado de Economía y Ministerio de Justicia y Banco de España.Los trabajos de este grupo acabaron el pasado 19 de mayo. El 22 de mayo el Consejode la CNMV aprobó el Código unificado de buen gobierno, estableciendo que las so-ciedades cotizadas deberán tomarlo como referencia cuando presenten, en el primersemestre del año 2008, el informe anual de gobierno corporativo.



En Cataluña, el Informe sobre buen gobierno y transparencia administrativa, de 27 de ju-lio de 2005, elaborado por el Acuerdo de Gobierno de 21 de diciembre de 2004, definetransparencia y buen gobierno como el «conjunto de medidas que tienen por objeto enuna sociedad adelantada facilitar y hacer efectiva la rendición de cuentas, mediante laevaluación de la tarea de las instituciones, de los procesos y de las prácticas que de-terminan cómo se ejerce el poder, cómo los ciudadanos participan en la adopción dedecisiones públicas y como estas decisiones se toman de acuerdo con el interés gene-ral». Este informe, en el marco de las recomendaciones dirigidas a las empresas públi-cas, recomienda, «para promover la existencia de empresas más responsables y sos-tenibles:

• »establecer un marco legislativo y fiscal favorable (fondo de pensiones, etiquetasocial...)

• »fijar medidas de transparencia con mecanismos de verificación y certificación(etiquetas, índice social y reporting)

• »aprobar un código de autoregulación de la huelga para todas aquellas empresasque ofrezcan un servicio público a la comunidad, sea esta empresa pública o sub-contractada. Este código debería ser de obligado cumplimiento y se definiríacomo un punto más del convenio colectivo

• »aplicar las medidas internacionales sobre responsabilidad social corporativa

• »campañas públicas de responsabilidad social corporativa

• »contratación pública que favorezca las empresas que apoyen a la responsabili-dad social corporativa.»

De acuerdo con estos ejemplos, podemos constatar la existencia en el Estado español dela voluntad de vincularse con la responsabilidad social pública, tanto en la defensa y esti-mulación de la RSE como por la integración de planteamientos responsables o ligados aaspectos tradicionalmente relacionados con sus valores, en las administraciones públicas.

Esta voluntad también se puede concretar, ya no con prescripciones directas dirigidas alos poderes públicos, sino mediante la exigencia de conductos y comportamientos es-pecíficos a sus agentes principales: los directivos públicos.

Ejemplo de lo que decimos es el Código de buen gobierno de los miembros del go-bierno y de los altos cargos de la Administración general del Estado52 elaborado por elGobierno del Estado español en 2005, aplicable a los miembros del Gobierno del Es-


52. Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, que dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministrosde 18 de febrero de 2005, por el que se aprueba el Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobiernoy de los altos cargos de la Administración General del Estado (BOE 07/03/2005).


tado, a los secretarios de Estado y a los demás altos cargos de la Administración ge-neral del Estado y de las entidades del sector público estatal de derecho público o pri-vado vinculadas o dependientes de aquella), que estipula que todos los altos cargos enel ejercicio de sus funciones deben cumplir «no sólo las obligaciones previstas en lasleyes, sino que, además, su actuación ha de inspirarse y guiarse por principios éticosy de conducta que hasta ahora no han sido plasmados expresamente en las normas», yen concreto, en su punto 1 establece como principios básicos: «Objetividad, integridad,neutralidad, responsabilidad, credibilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicaciónal servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia,honradez, y promoción del entorno cultural y medioambiental y de la igualdad entrehombres y mujeres». Observamos como se recogen, junto a las exigencias clásicas detipo ético que siempre se han pedido al directivo público (objetividad, integridad, neu-tralidad, responsabilidad, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, dedicación,etc.), apelaciones a la transparencia o la promoción cultural y medioambiental, o laigualdad entre hombres y mujeres; ciertamente orientadas hacia estrategias que po-dríamos considerar de responsabilidad social.

Dimensiones de la responsabilidad social pública: las políticaspúblicas y la responsabilidad social de las administraciones

Las políticas públicas impulsoras de la RSE

La relación de los poderes públicos con la responsabilidad social se produce ante todomediante las políticas públicas de promoción e impulso de la RSE. Tanto como medidade apoyo y coherencia con los acuerdos internacionales existentes como porque, deacuerdo con el primer documento de trabajo del Foro de expertos en RSE, la generali-zación de la RSE puede fortalecer la competitividad de la economía nacional y su capa-


Responsabilidad social pública(Responsabilidad socialde los poderes públicos)

• Políticas de promoción de RSE• Políticas de verificación de RSE• Políticas de control de RSE

• Medidas estratégicas administrativas• Medidas estratégicas concretas


cidad de desarrollo. En este sentido, es lógico y positivo que las administraciones pú-blicas se planteen el estímulo y extensión de la RSE entendiendo que es claramente con-veniente para la economía nacional y la sociedad.

Por esto, de acuerdo con este documento, los poderes públicos pueden y deben esta-blecer políticas públicas como las siguientes:

1. Unas políticas de promoción e incentivos de la RSE, aplicables no sólo a las gran-des empresas, sino también a las pymes.

2. Se deben regular y universalizar los aspectos capitales que dan credibilidad y ri-gor a la RSE, la comunicación de las empresas a las partes interesadas y a la so-ciedad en general y la verificación de esta comunicación.

3. Una tarea de fomento, es decir, de educación y formación, información y apoyo téc-nico para el desarrollo de la RSE entre los diferentes agentes de la sociedad civil, enen general, y entre las empresas y sus directivos en particular.

4. Una consolidación de la voz de las partes interesadas, es decir, de los consu-midores, los trabajadores, las organizaciones de la sociedad civil interesadasen la empresa, ya sean medioambientales, de derechos humanos, de desa-rrollo, etc.

5. Una mediación entre estas partes y las empresas, mediante la creación de ins-trumentos de deliberación y concertación.

6. Los poderes públicos han de impulsar también dentro del propio Estado, entodas sus actividades económicas, empresas públicas y organismos públicoslas mismas pautas de conducta responsable que intenta promover en la so-ciedad.

7. Por último, los poderes públicos deben utilizar los criterios de la responsabilidadsocial como guía para toda la normativa administrativa, con el fin de proteger, en-tre otros, los derechos de los consumidores, no permitir las agresiones a los de-rechos humanos, lograr la máxima observancia de los estándares laborales dig-nos y no discriminatorios, respetar el medio natural y erradicar toda corrupción asícomo cualquier otro aspecto en el que se observe una desprotección de los de-rechos básicos.

Las políticas públicas pueden impulsar y promover la responsabilidad social empresarialpor medio de distintos instrumentos. Este hecho implica tanto la adopción de políticasespecíficas de impulso y promoción de la filosofía de la RSE como de medidas que obli-guen a la transparencia en la información empresarial sobre el impacto en el entorno queproducen sus actuaciones. Por esto, las políticas públicas pueden plantear modificacio-nes legislativas que influyan sobre la RSE de la siguiente manera:



a) Instrumentos fiscales o subvenciones que la favorezcan.

b) La reforma de las leyes financieras para facilitar información sobre cómo se in-corporan las consideraciones sociales y medioambientales en la toma de deci-siones de las inversiones.

c) El desarrollo de medidas de transparencia fiscal (por ejemplo, mediante la regula-ción de las memorias de sostenibilidad).

d) Mediante la promoción, creación y vigilancia de mecanismos de verificación, deevaluación y accountability .

e) Controlando la información que las empresas dan a los consumidores y que es-tos tienen en cuenta a la hora de elegir un producto o servicio. La regulación deuna etiqueta social que identifique los productos en relación con el respeto delos derechos de los trabajadores o el medio ambiente podría ser, a pesar de lasdificultades de aplicación que actualmente existen, una solución en este sentido.

f) Estableciendo premios y reconocimientos a las empresas con buenas prácticasempresariales.

Pero además de fomentar la RSE por medio de políticas adecuadas, también se puedeintroducir la responsabilidad social en las estructuras públicas. Las decisiones que seadopten en este sentido, así como las actuaciones y comportamientos responsables dela Administración pública, se estudian en el siguiente punto de este trabajo.

La responsabilidad social pública de las administraciones

Para defender que la responsabilidad social es algo más que una moda hace falta justi-ficar, más allá de los motivos que conectan con la estética de la modernidad, las razo-nes por las que la gestión pública debe concebirse con una perspectiva socialmente res-ponsable.

Por esto, y teniendo en cuenta que los valores que defiende la responsabilidad social noson sino el reflejo de derechos vinculados al interés general que los poderes públicos es-tán obligados a asumir de manera natural, deberemos atender a dos cuestiones: cuálesson los motivos que hacen que exijamos a la Administración pública que adquiera otranueva responsabilidad, y cuál es el verdadero contenido de esta exigencia.



¿Por qué la Administración pública debe ser socialmenteresponsable?

Antes que nada, por la existencia de la RSE.

Sin la existencia de la RSE, y de los efectos de sus planteamientos sobre la realidad, no po-dríamos hablar de responsabilidad social pública. Es la efectividad de este fenómeno cre-ciente lo que nos obliga a vincular, en primera instancia, los poderes públicos con la res-ponsabilidad social. Tanto porque la RSE se relaciona con bienes que se pueden considerarpúblicos, como por el hecho de que los poderes públicos están obligados a garantizar losderechos y las expectativas ciudadanas en relación con los comportamientos responsablesde las empresas. Estos hechos obligan a la Administración a intervenir con actuaciones quegaranticen el acceso a los datos suministrados por las empresas, o dotando de instru-mentos a los ciudadanos que les ayuden a distinguir las buenas de las malas prácticas em-presariales y que les faciliten el ejercicio de sus derechos en relación con estas.

Pero además, y en el ámbito estrictamente administrativo, los motivos que nos hacenexigir a la Administración que de una nueva dimensión social a su actuación derivan deque es su responsabilidad (y ha de responder, en consecuencia) atender las nuevas re-clamaciones ciudadanas. Si la Administración pública es una organización obligada porley a satisfacer el interés general, se le puede reclamar con mucha más razón que sa-tisfaga –por cualquier medio, y la responsabilidad social es una herramienta adecuada–los intereses sociales y medioambientales cuyo logro justifican su existencia.

Por último, la Administración debe ser socialmente responsable por razones éticas, quela vinculan con la obligación de todas las organizaciones (y de todos los individuos) decontribuir al desarrollo medioambiental sostenible y a la justicia social:


Responsabilidad social pública de las administraciones

Medidas estratégicas

Actuaciones concretas

• RSE• Responsabilidad externa

de la propia organización Proyección interna Proyección externa


• Para poder, en cumplimiento del interés general que persigue, ser solidaria asu-miendo unos valores éticos fundamentales. «Hace falta profundizar en la capaci-dad de respuesta a los problemas sociales, buscando nuevas formas de partici-pación [...] y que ayuden a encontrar entre todos caminos de diferencias yaceptación de las diferencias».53 Hacen falta «nuevas políticas más orientadas alas personas».54 En este sentido, y como ejemplo, podemos decir que la inversiónen estrategias socialmente responsables dirigidas a las minorías es clave.55

• Para implicarse decididamente con el desarrollo sostenible y el medio natural, me-diante la promoción de buenas prácticas que, de manera transversal, se apliquena toda la actuación pública.

• Por la obligación que proviene del incremento de las presiones internacionalesen este sentido, originadas por la atención que le dedican los medios de co-municación y los grupos sociales, y para intentar dar respuesta a las presionesdel mercado en el que la Administración pública se inserta como prestamista deservicios. «La responsabilidad pública de las administraciones y su obligaciónde rendir cuentas a la sociedad debe continuar garantizada [...] Los temas detransparencia, valores públicos y participación social tendrían que estar en pri-mera línea.»56

Si la responsabilidad es la capacidad de responder de algo o de garantizar el desem-peño de una tarea o de un deber, sólo se puede reclamar esta obligación cuando, antelas diferentes posibilidades, realizamos una elección positiva y respondemos de ella. Eneste sentido, sólo es posible ser responsable cuando existen alternativas. Del mismomodo, la actuación pública sólo puede ser socialmente responsable cuando existe ca-pacidad de elección previa, puesto que sólo es posible hablar de responsabilidad social


53. Conclusiones del grupo de trabajo 1, en Repensar el paper del gestor públic en el segle XXI. Actas del ICongreso Catalán de Gestión Pública. Escuela de Administración Pública 2003, p. 207.54. Conclusiones del grupo de trabajo 1, en Repensar el paper del gestor públic en el segle XXI. Actas del ICongreso Catalán de Gestión Pública. Escuela de Administración Pública 2003, p. 208.55. En este sentido se expresó el presidente de la Fundación ONCE y secretario general del Comité Españolde Representantes de Minusválidos (CERMI), Carlos Rubén Fernández, en su intervención durante la clausu-ra de la Asamblea Anual del Foro Europeo de la Discapacidad (EDF), que representa a más de 50 millones depersonas discapacitadas de toda Europa –Barcelona 28 y 29 mayo 2005– cuando dijo que «hemos aprendi-do tres variables importantes para el éxito y progreso en Europa de las personas con discapacidad durante eltiempo que hace que trabajamos con el EDF. La primera variable es la participación activa de las personas condiscapacidad en la construcción de su futuro. La segunda, la implicación de los medios de comunicación paratransmitir necesidades, sensibilidades y propuestas de estas personas, y la tercera, el compromiso y la co-rresponsabilidad de los poderes públicos, porque sin ellos ninguna de las políticas recomendadas no se po-dría llevar a la práctica». Cronica Social. Diario Digital de Información Social (29/05/2005), en http://www.cro-nicasocial.com/servicios_comunes/hemeroteca/detalles_articulo.html?documento=925756. Conclusiones del grupo de trabajo 1, en Repensar el paper del gestor públic en el segle XXI. Actas del ICongreso Catalán de Gestión Pública. Escuela de Administración Pública 2003, p. 208.


de la Administración en aquellos ámbitos en los que esta dispone de un cierto margende apreciación y de libertad en las actuaciones. Es en el ámbito de la potestad discre-cional que, en mayor o menor medida y en atención a esta, la Administración puedeadoptar compromisos responsables.

La manera en que la Administración pública impulse o module la RSE, o integre los as-pectos responsables en su gestión, no puede responder a un planteamiento homogé-neo. Es obvio que antes que nada dependerá de su ámbito competencial y territorial.Pero, además, también es preciso tener en cuenta el tipo de actuación administrativaque se deba realizar.57

De acuerdo con esto podemos decir que, excepto en el caso de las actuaciones de con-trol e inspección que van muy unidas al marco que determina la legalidad y que dejanpoco margen a la discrecionalidad, en todas las actuaciones administrativas se puedenintegrar criterios de responsabilidad social. El diseño y la aplicación de los mecanismospara así hacerlo dependerán de la voluntad, del entorno y del resultado concreto que sequiera conseguir.

El margen de discrecionalidad presente en la actuación administrativa socialmente res-ponsable nos permite intuir la importancia del factor humano en todo este proceso y lanecesidad consecuente de que exista la suficiente concienciación de los agentes públi-cos para impulsar la responsabilidad social en el ámbito administrativo. Esta cuestiónapuntada aquí será objeto de un mayor desarrollo en otra parte de este trabajo.

Los rasgos de la responsabilidad social pública de la Administración

Como hemos visto, la RSE tiene unos rasgos esenciales que se pueden sintetizar comosigue:

• La asunción voluntaria por parte de los agentes (carácter facultativo que afectatanto a la decisión inicial de adoptar medidas de responsabilidad social como alcontenido y ámbito de estas).


57. En este sentido, podemos clasificar las actuaciones administrativas en:Actuaciones normativas: cuando el cumplimiento de la legislación implica la preparación y elaboración de re-glamentos o normas menores por parte de la Administración.Actuaciones de control e inspección: que consisten en inspecciones y actos habilitantes de ciertas conductasde las personas privadas cuando la legislación lo prevé.Actuaciones relacionadas con la prestación de servicios o la producción de bienes en el mercado.Actuaciones vinculadas a la obtención y gestión de los recursos necesarias para el mantenimiento de la Ad-ministración.


• El hecho de que está integrada por actuaciones que van más allá de las obliga-ciones jurídicas establecidas en el ordenamiento.

• Actuaciones que deben ser responsables tanto en sus operaciones como en lasrelaciones con sus interlocutores.

• Las actuaciones responsables lo son desde el momento en que se vinculan conlas preocupaciones sociales y medioambientales de la sociedad actual.

Estas características de la RSE destacadas aquí nos servirán para afrontar el análisis dela responsabilidad social de los poderes públicos.

Carácter voluntario de la responsabilidad social

En el sector privado, este rasgo implica un componente ligado a la opcionalidad, tantoen la toma de decisión como en el contenido de esta voluntad. En este sentido, y des-de el punto de vista empresarial, la vastedad del concepto permite incluir muchos tiposde comportamientos que se pueden considerar socialmente responsables. Las actua-ciones pueden ser muy variadas dentro de un área concreta o conformar comporta-mientos empresariales integrales en un sector determinado. El nexo común de esta vo-luntad es la adaptación de la organización a las demandas y expectativas externas.

Esta opcionalidad no existe del mismo modo en el ámbito público, dado que es clara lavinculación de los poderes públicos con la defensa del desarrollo sostenible, los valoressociales y la preservación del medio ambiente. Si en la RSE esta vinculación inicial (latoma de decisión) es facultativa, en el ámbito público, tanto la dimensión pública de losvalores mencionados como el mandato normativo que obliga a los poderes públicos aactuar en su defensa anulan la voluntariedad. En el momento en que una realidad comola RSE deviene tan claramente tangible, los poderes públicos están obligados a vincu-larse con ella por dos razones: para actuar como garantes de los derechos de los ciu-dadanos y para que sus organizaciones administrativas asuman sus requerimientos, deacuerdo con la defensa y promoción de los bienes que la integran.

En España, la Constitución establece, en el capítulo tercero de su título primero, una se-rie de principios rectores a cuyo cumplimiento los poderes públicos deben orientar suspolíticas y sus actuaciones. Son derechos cuyo contenido se identifica claramente conel contenido de los bienes y valores de la RSE y que, igual que esta, enmarcan y orien-tan la actuación de los poderes públicos de manera finalista. El art. 53.3 establece queel «reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capí-tulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los po-deres públicos».



De este modo, de entre los principios rectores de la Constitución podemos destacar lossiguientes:

• La contribución con el progreso sostenible mediante el desarrollo de políticasequitativas, en el artículo 40:«Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progresosocial y económico y para una distribución de la renta regional y personal másequitativa, en el marco de una política de estabilidad económica.»

• La defensa del medio ambiente, en el artículo 45:«Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el de-sarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. Los poderes públicosvelarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de pro-teger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apo-yándose en la indispensable solidaridad colectiva.»

• La contribución con la integración y la justicia social en el artículo 49:«Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabi-litación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales, y psíquicos, a losque prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán espe-cialmente para el disfrute de los derechos que este título otorga a todos los ciu-dadanos.»

• La defensa y protección de los derechos de los consumidores, en el artículo 51:«Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios,protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legí-timos intereses económicos de los mismos.» Asimismo, determina, «Los poderespúblicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usua-rios, fomentarán sus organizaciones y oirán a estas en las cuestiones que puedanafectar a aquellos, en los términos que la ley establezca».

La asunción de los principios del capítulo tercero de la CE es una obligación para el Es-tado aunque no tengan garantía constitucional directa dado que «sólo podrán ser ale-gados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que losdesarrollen» (art. 53.3 CE). En este sentido, el estado social como concepto se encuen-tra plenamente vigente58 aunque sea preciso redefinirlo para adaptarlo a los nuevos re-tos y a las nuevas demandas sociales.

Los poderes públicos deben vincularse necesariamente con la sostenibilidad medioam-biental, la económica y los valores que promueven la justicia social. Lo pueden hacertanto mediante decisiones políticas que las estimulen y protejan como cumpliendo y ha-ciendo cumplir las leyes que existan en este sentido. Pero, además, también es posible


58. PRATS I CATALÀ, J. (2005), p. 19.


decidir voluntariamente otorgar un contenido nuevo a las actuaciones públicas dotán-dolas de una dimensión responsable que vaya más allá de la normativa existente.

Sólo cuando la potestad discrecional de la Administración le permita actuar comple-tando y mejorando la legislación de acuerdo con las propuestas de la responsabilidadsocial, podemos hablar de una actuación pública dotada de una dimensión respon-sable.

En Cataluña, el nuevo Estatuto de Autonomía se ocupa, en el capítulo V del título I, delos principios rectores y así establece que: «Los poderes públicos de Cataluña debenorientar las políticas públicas de acuerdo con los principios rectores que establecen laConstitución y este Estatuto. [...] El reconocimiento, el respeto y la protección de losprincipios rectores informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Los principios rectores son exigibles ante la jurisdicción, deacuerdo con lo que determinan las leyes y las otras disposiciones que los desarrollan»(art. 39).

Entre otros derechos, los poderes públicos deben proteger a las personas y las familias(art. 40) y, en concreto, deben garantizar la protección de las personas con discapaci-dades y deben promover su integración social, económica y laboral. También debenadoptar las medidas necesarias para suplir o complementar el apoyo de su entorno fa-miliar directo (art. 40.5). Los poderes públicos deben garantizar los principios de igual-dad de oportunidades, desde la perspectiva de género (art. 41)y la cohesión y bienes-tar sociales (art. 42).

Art. 42 Cohesión y bienestar sociales

1. Los poderes públicos deben promover políticas públicas que fomenten la cohesión so-

cial y que garanticen un sistema de servicios sociales, de titularidad pública y concertada,

adecuado a los indicadores económicos y sociales de Cataluña.

2. Los poderes públicos deben velar por la plena integración social, económica y laboral

de las personas y de los colectivos más necesidades de protección, especialmente de los

que se encuentren en situación de pobreza y de riesgo de exclusión social.

3. Los poderes públicos deben velar por la dignidad, la seguridad y la protección integral

de las personas, especialmente de las más vulnerables.

4. Los poderes públicos deben garantizar la calidad del servicio y la gratuidad de la asis-

tencia sanitaria pública en los términos que establece la ley.

5. Los poderes públicos deben promover políticas preventivas y comunitarias y deben ga-

rantizar la calidad del servicio y la gratuidad de los servicios sociales que las leyes deter-

minen como básicos.



El artículo 46 se ocupa especialmente del medio ambiente, el desarrollo sostenible y elequilibrio territorial. En este sentido:

Artículo 46. Medio ambiente, desarrollo sostenible y equilibrio territorial

1. Los poderes públicos deben velar por la protección del medio ambiente mediante la

adopción de políticas públicas basadas en el desarrollo sostenible y la solidaridad colecti-

va e intergeneracional.

2. Las políticas medioambientales deben dirigirse especialmente a la reducción de las di-

ferentes formas de contaminación, la fijación de estándares y de niveles mínimos de pro-

tección, la articulación de medidas correctivas del impacto ambiental, la utilización racio-

nal de los recursos naturales, la prevención y el control de la erosión y de las actividades

que alteran el régimen atmosférico y climático, y el respeto a los principios de preservación

del medio, conservación de los recursos naturales, responsabilidad, fiscalidad ecológica y

reciclaje y reutilización de los bienes y los productos.

3. Los poderes públicos deben hacer efectivas las condiciones para la preservación de la

naturaleza y la biodiversidad, deben promover la integración de objetivos ambientales en

las políticas sectoriales y han de establecer las condiciones que permitan a todas las per-

sonas el disfrute del patrimonio natural y paisajístico.

4. Los poderes públicos deben velar por la cohesión económica y territorial aplicando po-

líticas que aseguren un tratamiento especial de las zonas de montaña, la protección del

paisaje, la defensa del litoral, el fomento de las actividades agrarias, ganaderas y silvícolas

y una distribución equilibrada en el territorio de los distintos sectores productivos, los ser-

vicios de interés general y las redes de comunicación.

5. Los poderes públicos deben facilitar a los ciudadanos la información medioambiental y

deben fomentar la educación en los valores de la preservación y de la mejora del medio

ambiente como patrimonio común.

Finalmente, encontramos también la protección de los consumidores y usuarios (art. 49). Y, de manera clara, la vinculación de la Generalitat con el desarrollo al artícu-lo 51:

Art. 51. Cooperación al fomento de la paz y cooperación al desarrollo.

La Generalitat debe promover la cultura de la paz y acciones de fomento de la paz en el

mundo.

La Generalitat debe promover acciones y políticas de cooperación al desarrollo de los pue-

blos y ha de establecer programas de ayuda humanitaria de emergencia.



A la vista de la existencia de un orden jurídico preestablecido en la defensa y promociónde la sostenibilidad y de los valores sociales y medioambientales, una actuación públicasólo será responsable cuando, de manera discrecional, profundice en la normativa paramejorar su resultado. Con esta interpretación los preceptos legales se convierten en uncontenido de mínimos, una especie de estándar básico que debe cumplirse; sin em-bargo, como la Administración debe estar supeditada a la obligación de cumplir con lasexigencias del interés público, aquellos no limitan su acción.

La Administración pública debe ser socialmente responsable de manera natural y deacuerdo con los objetivos de los intereses que debe satisfacer. Esto lo consigue cuan-do decide integrar alguno de los aspectos que conforman la responsabilidad social asu-miendo, más allá de lo que establece la ley, un plus de responsabilidad que supere eneste sentido el resultado de su actuación.

Finalmente, de acuerdo con la idea de que la responsabilidad social actúa perfeccio-nando la obligación legal, justo es decir que, en el momento en que las estrategias ycomportamientos públicos responsables se expresen normativamente, se tornarán obli-gación jurídica y, en este sentido, dejarán de pertenecer al ámbito de la responsabilidadsocial pública.

Actuaciones vinculadas con las preocupaciones sociales y medioambientales

De acuerdo con este punto, la actuación administrativa será socialmente responsablecuando se relacione con las preocupaciones sociales y medioambientales que le exigeel entorno actual y contribuya de manera efectiva a la resolución de problemas en esteámbito. Esta contribución se realiza mediante la implicación con el territorio, los usua-rios, los proveedores, el buen gobierno, la transparencia en la gestión, etc.

Estas buenas prácticas de gestión deben ser creíbles y transparentes y deben asumir-se, como veremos en el siguiente punto de este estudio, tanto en relación con sus ac-tuaciones como en las relaciones con sus interlocutores.

Que se manifieste en sus actuaciones y en las relaciones con sus interlocutores

La Administración pública será socialmente responsable en la medida en que integre losrequerimientos de la RS en sus actuaciones y en las relaciones con sus interlocutores.Así pues, debe tener en cuenta:



• Las conductas de los proveedores, de modo que sus criterios empresariales nose contradigan con los criterios y valores de la responsabilidad social.

• Las medidas relacionadas con el capital humano de la Administración.

• La incidencia de su gestión en el medio ambiente para que su actuación genereel menor impacto posible en el entorno en el que actúa.

• Las relaciones con los ciudadanos: las organizaciones sociales del territorio, o lasorganizaciones específicas de acción cultural o de fomento de la paz y de los de-rechos humanos.

Si, como ya sabemos, la responsabilidad social se mueve a menudo en el terreno delas percepciones, podemos decir también que las actuaciones administrativas seránsocialmente responsables cuando respondan a las expectativas de los distintos gruposde interés con los que la Administración se relacione. De forma que tenga en cuenta,de manera equilibrada, sus reclamaciones, a fin de incrementar la eficiencia de su ac-tuación.

Una actuación pública será responsable en la medida en que contribuya a la solución de

problemas sociales o medioambientales de manera creíble y transparente. Este criterio

debe asumirse, más allá del estricto cumplimiento de la normativa, tanto en relación con

las actuaciones como en las relaciones con los interlocutores de la Administración pública.

¿Se puede medir la responsabilidad social pública?

Si un indicador es una magnitud sintética que muestra una información relevante y atiempo real asociada a una actividad o servicio, y debe permitir evaluar periódicamentelas distintas unidades gestoras mediante una comparación con unos referentes,59 ¿cuá-les deberán ser los indicadores que midan la «responsabilidad» o la dimensión «social»de una actuación pública? ¿Con qué lo podemos comparar? El carácter abstracto delos términos mencionados ya dan una idea de la dificultad de responder a esta cuestión.

Tradicionalmente la gestión pública se mide a partir de tres indicadores: la economía (re-lación mercado/inputs mediante el precio), la eficiencia (relación inputs/outputs) y la efi-cacia (relación outputs/objetivos). Por lo tanto, una gestión óptima será aquella que lo-gre buenos resultados en estos parámetros.

Pero medir la responsabilidad social de la actuación pública exige un tipo específico deindicadores que prevean la dimensión social y medioambiental de la acción responsa-


59. ALBÀ, Toni (2005).


ble. Los indicadores60 con los que deberemos trabajar deberán medir la equidad,61 laexcelencia,62 o la sostenibilidad de una actuación pública de manera pertinente. Y seríanecesario introducir también indicadores de eficiencia social y medioambiental, que pro-porcionaran la información suficiente para tomar las decisiones correctas en cada mo-mento en función de los resultados. Nos referimos a indicadores que medirían el impactode un programa o un servicio en términos no monetarios, y que se podrían obtener deestadísticas o encuestas que reflejaran, por ejemplo, el incremento (objetivo o subjetivo)del bienestar social o la satisfacción de los destinatarios en términos de aumento de suscondiciones de ocupación, educación, salud, o de mejora de sus condiciones de vida.Es sólo en este punto que tiene sentido hablar de medir la responsabilidad social públi-ca, cuando los resultados que nos proporcionasen los indicadores permitieran tener pre-sentes los éxitos o los fracasos en el cumplimiento de los objetivos deseados.

Una vez establecidos y aplicados estos indicadores, el paso siguiente sería prever, demanera similar a como se hace en el sector privado, sistemas de verificación que dierancredibilidad a los informes y que valoraran la actuación o la estrategia responsable. Elproceso finalizaría con una estrategia de comunicación rigurosa y coherente con la res-ponsabilidad social que se proclama.

EJEMPLO: INDICADORES DE RESPONSABILIDAD SOCIAL

INSTITUTO ETHOS. INSTITUTO ARGENTINO DE RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRE-

SARIA (2004/2005)

El Instituto Argentino de Responsabilidad Social se creó a mediados del año 2000 con la

misión de promover y difundir los concepto y la práctica de la responsabilidad social em-

presarial [...]. El concepto de RSE se ve aquí como un modelo estratégico de gestión de la

compañía que tiene en cuenta los impactos económicos, sociales y ambientales derivados

de la actividad empresarial. En el año 2004, y como un instrumento de autoevaluación para

las empresas, publican una Guía de Autoaplicación en forma de cuestionario que incluye

la correlación con los 10 principios del Pacto Global, cuyo logro se considera fundamental

para satisfacer las necesidades de la población mundial. Los indicadores de responsabili-

dad social que se proponen no se recogen con un ánimo exhaustivo; al contrario, se en-

tiende que es fundamental el esfuerzo empresarial para definir los aspectos particulares y

desarrollar los propios indicadores en cada caso.


60. DA (2004) Indicadors de gestió a l’Administració Pública. Ponencias del equipo Indicadores de gestión delVIII Congreso Internacional del CLAD. Escuela de Administración Pública de Cataluña 2004.61. Que podrían medir, por ejemplo, las posibilidades de acceso a los servicios públicos de los grupos so-ciales menos favorecidos en comparación con las mismas posibilidades de la media del país.62. Que podrían medir, por ejemplo, la calidad de los servicios según la óptica de los usuarios, o su accesi-bilidad o si es comprensible para todos los ciudadanos.


El cuestionario que se presenta se divide en siete grandes temas:

• Valores, transparencia y gobernabilidad corporativa.

• Público interno.

• Medio ambiente.

• Proveedores.

• Consumidores y clientes.

• Comunidad.

• Gobierno y sociedad.

Estos temas son medidos por tres tipos de indicadores. El primer tipo permite evaluar el

estado actual de la gestión de la empresa (indicadores de profundidad). El segundo tipo

está formado por respuestas binarias (sí o no) relacionadas con el primer grupo (indicado-

res binarios). Contiene elementos de validación y profundización del estado de responsa-

bilidad social identificado por la empresa y contribuye a la comprensión de las prácticas

que deben ser incorporadas a la gestión de los negocios.

El tercer tipo son los indicadores cuantitativos, que son de uso interno para la empresa. La

estructura de los indicadores prevé, según explica la Guía, planear el modo de alcanzar un

grado más elevado de responsabilidad social, como metas de perfeccionamiento.

Los costes de una Administración socialmente responsable

No queremos terminar el capítulo dedicado a la responsabilidad social de los poderespúblicos sin hacer una referencia al problema que puede representar un posible incre-mento de los costes derivados de la integración de planteamientos responsables en lagestión pública. Sobre todo si tenemos en cuenta que los costes asignados a cada ser-vicio público son, hoy en día, un elemento fundamental de las decisiones que se tomana la hora de prestarlo y de definir los mecanismos mediante los cuales este se presta.

Desde una perspectiva clásica del cálculo del coste de los servicios públicos, este seidentifica como el coste integral. Para obtenerlo, se calcula el coste final de cada servi-cio calculando tanto su coste directo como su coste indirecto. Dentro del primero se im-putan aquellos costes de los programas directamente implicados en la prestación delservicio. En el caso de los costes indirectos es preciso imputar los consumos de recur-sos tanto de los programas que pertenecen a lo que se conoce como tecnoestructura(es decir, las áreas de apoyo institucional como, por ejemplo, Presidencia o Función Pú-blica) como de aquellos que se vinculan a diferentes áreas y cuya gestión económico-administrativa contribuye a la prestación final de los servicios.



La implantación de los criterios de la responsabilidad social implica, en nuestra opinión,cambiar este parámetro y convertir el coste integral en el coste global de los serviciospúblicos.

Este paso, el del coste integral al del coste global, ya comporta la introducción de unadimensión socialmente responsable en la gestión pública, dado que implica que el aná-lisis de costes incorpore los impactos económicos que se producen más allá del círcu-lo restringido de la unidad administrativa que lo presta. Calcular el coste global quieredecir tener presentes los costes directos e indirectos según la metodología tradicional,e integrar los beneficios o la rentabilidad social o medioambiental que de manera globalla actuación obtenga. Es decir, calcular el menor coste que representa el beneficio glo-bal previsto. En el caso del análisis tradicional mencionado, no se tienen en cuenta losimpactos transversales que se producen más allá de los recursos públicos directa o in-directamente relacionados con el servicio que se analiza.

El análisis de la aplicación de la responsabilidad social en la gestión pública debe reali-zarse con una proyección finalista de carácter global. Por ejemplo, y para ilustrar nues-tra argumentación, el cálculo de los costes de la incorporación de una cláusula socialque una la contratación al hecho de que una empresa lleve a cabo un proyecto de in-serción de personas con riesgo de exclusión social, debe incluir el ahorro público pro-porcional que representa su aplicación respeto a las políticas públicas de protección eneste ámbito.

De este modo podemos decir que, a nuestro entender, el posible incremento de costesinicial que pueda suponer la aplicación de estrategias de responsabilidad social en la ac-tuación pública queda compensado por los beneficios globales que su integración re-presenta.



Segunda parte

Instrumentos y mecanismos de implementación


Mecanismos para integrar la responsabilidadsocial pública

En las páginas siguientes hemos querido identificar los instrumentos que la Administra-ción puede utilizar tanto para promover planteamientos responsables como para inte-grar estos en las estructuras públicas.

La clasificación parte de la distinción entre los que hemos denominado instrumentos deplanificación estratégica que atendiendo a su proyección, responden a las funciones depromoción, impulso y potenciación de la filosofía y los comportamientos socialmenteresponsables en todos los ámbitos, y aquellos otros mecanismos que, con la denomi-nación mecanismos de actuación concreta en el ámbito administrativo, se programanen forma de acciones concretas.

La voluntad que ha presidido la redacción de este capítulo ha sido demostrar, ayudán-donos para así hacerlo de ejemplos y experiencias reales, que es posible lograr plante-amientos responsables en la gestión pública. Con este objetivo, hemos diseñado y re-cogido propuestas destinadas a facilitar su asunción por parte de los agentes públicosimplicados.

Instrumentos de planificación estratégica

Crear departamentos o puestos de responsabilidad en la Administraciónpara el desarrollo de las políticas de RSE/RSP

Desde el momento en que la responsabilidad social, tanto la RSE como la RSP, se con-vierte en un factor de transformación de la organización de tipo transversal, se necesitauna estructura organizativa que lo posibilite. En el ámbito público esta transformacióndebe producirse desde un puesto de máxima responsabilidad que, con un amplio ám-bito de competencias, permita el desarrollo, impulso y coordinación de las políticas y ac-ciones socialmente responsables. Este puesto de responsabilidad debería asumir, pues,las siguientes acciones:

• Desarrollar: proyectando estrategias y proponiendo medidas socialmente respon-sables y procurando que la RSP esté presente en la agenda política del día a día.

• Impulsar: mediante una actividad de apoyo y asesoramiento a organizaciones,tanto públicas como privadas, para implantar políticas y medidas de responsabi-lidad social en su ámbito.


• Coordinar: velando y supervisando cada uno de los ministerios, departamentos,concejalías, gerencias y unidades directivas de las que se trate.

Desde el punto de vista de ubicación organizativa, este puesto de responsabilidad debe-ría estar situado en el núcleo de la estructura administrativa para que, de este modo, pu-diera impregnar y trasladar a la organización, en el mayor grado posible, la filosofía de laresponsabilidad social. Además, y atendida a la proliferación de los nuevos instrumentosde gestión que conforman un sector público más extenso y complejo (empresas públicas,consorcios, agencias, fundaciones públicas, etc.), también debería asumir competenciaspara desarrollar, coordinar e impulsar los distintos aspectos que conforman la responsabi-lidad social en estas áreas. Uno de los mecanismos para hacerlo sería, por ejemplo, ga-rantizar la presencia de este directivo en los consejos de administración de estas empre-sas, en los patronatos o en los órganos directivos de que se trate.

La elaboración de guías por parte de la Administración para la redacciónde memorias de sostenibilidad

Como medida para fomentar y controlar la RSE, la Administración debería elaborar guías dirigidas a las empresas que homogeneizaran los códigos de conducta existentespara la elaboración de las memorias de sostenibilidad o informes sociales.

Impulsar la inversión socialmente responsable (ISR)

Se entiende por inversión socialmente responsable aquellas actividades de análisis y es-trategias de inversión que aplican criterios extrafinancieros en la selección de valorespara complementar el análisis financiero tradicional. Se refiere a prácticas de inversiónque aplican parámetros de sostenibilidad.63

Tal y como destaca el Informe sobre las conclusiones de la Subcomisión sobre Res-ponsabilidad Social de la Empresa,64 a pesar de la inexistencia de una normativa queobligue a las entidades gestoras de los fondos de inversión y planes de pensiones a in-dicar si incorporan o no criterios sociales y ambientales en sus análisis para la selecciónde inversiones, es necesario exigir que se acredite que los rendimientos de estos planesde pensiones, dotados con fondos públicos, se inviertan en actividades y proyectos quecumplan con los parámetros de la responsabilidad social. Sobre todo si tenemos en


63. GOSSELIN, T. (2006).64. Aprobado el 27 de junio de 2006 por la Comisión de Trabajo y Asuntos Sociales del Congreso de los Di-putados.


cuenta la progresiva incorporación de la suscripción de planes de pensiones por partede las organizaciones públicas.

Promoción mediante bonificaciones, subvenciones y ayudas

Otro instrumento con objetivos estratégicos es la promoción de subvenciones, bonifica-ciones y ayudas, incluso en forma de reducciones fiscales, en impuestos, tasas, preciospúblicos y contribuciones especiales. Su objetivo es la promoción de actividades eco-nómicas beneficiosas para el medio ambiente, la utilización de energías renovables, labioconstrucción o las biotecnologías.

Apostar por las entidades no gubernamentales y las entidades sin ánimo de lucro

El sector público debe apostar por las entidades no gubernamentales y las entidades sinánimo de lucro representativas y de referencia en la protección del medio ambiente y delos derechos humanos, como organismos colaboradores y asesores de la Administra-ción en el diseño de estrategias y acciones públicas.

Los mecanismos consultivos con estas entidades, así como el mantenimiento de unasestructuras estables de cooperación y colaboración, facilitan el enfoque plural que de-fiende la responsabilidad social.

A nuestro entender es muy importante, para la propia credibilidad y funcionalidad de esta co-laboración, que exista un verdadero convencimiento por parte del directivo público que ac-túa de interlocutor. De hecho, hace falta que esta colaboración se produzca desde la certe-za que conecta con los principios orientadores de eficacia y eficiencia del comportamientopúblico, y que ello representa una oportunidad real para mejorar y profundizar en su logro.

La creación de observatorios sobre responsabilidad social, con participación medianteconvenio de entidades públicas e instituciones universitarias y entidades representativas,es un buen instrumento participativo.

EJEMPLO: El AYUNTAMIENTO DE MADRID CEDE SUELO A ENTIDADES SIN ÁNIMO DE

LUCRO

El Ayuntamiento de Madrid cederá terrenos de manera gratuita a entidades sin ánimo de

lucro para que puedan construir sus instalaciones y desarrollar su actividad. Para ello se

convocarán concursos para transferir doce parcelas a Arganzuela, Hortaleza, Fuencarral,

Pardo, Moncloa-Aravaca, Latina, Barajas, y Vicálvaro. Cederá su derecho de superficie, con

Mecanismos para integrar la responsabilidad social pública | 77


carácter gratuito, durante 50 años. Según informó el alcalde, Sr. Ruiz Gallardón, el consis-

torio quiere impulsar con esta medida la creación de nuevos centros que complementen la

red pública madrileña en acción social ofrecida por las distintas administraciones.

El programa establece también que de forma periódica y continúa se realicen convocato-

rias públicas de concurso para la cesión de suelos municipales. También se fijan plazos a

las entidades para la realización de sus proyectos, de modo que se asegure la puesta en

marcha de la dotación correspondiente.

(Según información de Servimedia, lunes 19 de febrero de 2007)

Fortalecer el compromiso social de los poderes públicos

Implementando estrategias proactivas en esta materia mediante proyectos vinculados alas preocupaciones sociales o medioambientales: programas de cooperación de gestiónmedioambientales, colaboración con instituciones y proyectos solidarios, o diseño deprogramas de inserción en el mercado laboral ordinario de personas con discapacidado con especiales dificultades.

EJEMPLO: UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA

La Universidad de Zaragoza quiere implantar, por primera vez en el mundo universitario, un

modelo de responsabilidad social corporativa mediante un convenio de colaboración que

cuenta con la aportación, por parte del Departamento de Ciencia, Tecnología y Universi-

dad del Gobierno de Aragón, de 70.000 euros durante los años 2005 y 2006.

El desarrollo de este modelo debe incluir actuaciones en los ámbitos de la gestión, la for-

mación, investigación y proyección social, y se realizará en varias etapas, iniciándose con

un autodiagnóstico por parte de la universidad, y un análisis de buenas prácticas en

España y en otros países. Después se producirá la difusión y sensibilización para la im-

plicación de los actores en el modelo de responsabilidad social corporativa y calidad, el

desarrollo de herramientas para la consecución de objetivos y el seguimiento del proyec-

to. Además, junto a los proyectos, se incluirá la responsabilidad social corporativa como

elemento de formación entre los titulados para conseguir una formación en los valores.

También se pretende la impulsión de proyectos de investigación y la aplicación de criterios

sostenibles en la gestión de la institución académica.

El propósito es incluir en el modelo todas las acciones que la universidad ya esté efectuan-

do, como por ejemplo el proyecto de la Facultad de Educación, por el que seis profesores

viajarán al Nepal para impartir formación; o las jornadas de voluntariados, las campañas de

comercio justo y la integración de los discapacitados en las tareas de la universidad.



El objetivo final de todas estas actuaciones es conseguir mejorar la calidad del sistema uni-

versitario aragonés en su conjunto y la mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos.

Europa Press: Madrid 20 de julio 2005

Promover mecanismos de verificación y accountability, así comomecanismos de transparencia y buenas prácticas en la gestión

Transportar e incorporar a la planificación estratégica y a los procesos de toma de deci-siones los conceptos y los mecanismos de la responsabilidad social. Esta incorporacióndebe prever también la creación de los elementos y sistemas de evaluación constantede la planificación a fin de ir introduciendo las medidas correctoras oportunas.

Este objetivo se puede lograr fomentando el desarrollo y el uso de las herramientas degestión de la responsabilidad social, realizando políticas públicas que las consoliden y almismo tiempo incorporando las normas de verificación en la propia gestión pública.

En el caso del sector público empresarial, sería necesario elaborar memorias de soste-nibilidad y conseguir certificaciones como la SA 8000, la AA1000 y la futura ISO 26000,para incorporar sus principios en la planificación estratégica pública.

Desarrollar campañas públicas de promoción

Que impulsen el conocimiento y la sensibilización en este ámbito. Estas campañas de-berían centrarse en destacar la importancia de la integración de los principios de la res-ponsabilidad social en la cultura de las organizaciones. Un buen mecanismo para llevarloa cabo podría ser el dar a conocer y posibilitar el debate sobre experiencias de buenasprácticas, ya sean públicas o privadas, en este ámbito, con el objetivo final de conseguirsu interiorización y normalización.

Mecanismos concretos para promover la responsabilidad social en el ámbito administrativo

Desde el punto de vista interno de la organización

En este apartado se incluyen todas aquellas medidas que afectan al ámbito interno dela organización. Se trata de convertir las relaciones laborales en un marco idóneo parael desarrollo de la responsabilidad social, reflejar un modelo social de sostenibilidad y



responsabilidad mediante las negociaciones colectivas, las condiciones de trabajo, el lo-gro de entornos sociolaborales y medioambientales idóneos y la mejora de la calidad devida de los trabajadores y trabajadoras. Se puede incluir aquí toda la gestión de recur-sos, humanos o materiales, que exige el correcto funcionamiento de la organización.Concretamente, podemos encontrar:

Formulación de un código ético

Un manual donde se recogen los valores vinculados con los distintos aspectos de la res-ponsabilidad social que se puedan considerar básicos en su vertiente pública. Hablamosde un código que debe tener muy presente el entorno organizativo (que no es el del sec-tor privado) y las reglas de funcionamiento propias de la Administración.

Fomento de la sensibilización de los trabajadores públicos

Para que la organización interiorice los distintos aspectos que conforman la responsabi-lidad social, deben realizarse actividades formativas relacionadas con los distintos as-pectos que la integran para difundir sus premisas a todos los efectos, así como profun-dizar en ámbitos concretos por medio de programas de formación ambiental y socialdirigidos a todos los niveles del personal público.

Además, y de manera destacada, hace falta dedicar una especial atención a los pro-gramas formativos del personal directivo de las administraciones públicas por la tras-cendencia de sus funciones en relación con las posibilidades de una gestión responsa-ble. En este sentido, es preciso introducir un módulo específico que proporcione a estosagentes no sólo los conocimientos generales necesarios, sino también las herramientase instrumentos que tienen a su alcance. Es fundamental aquí emplear una metodologíaindividualizada para cada caso que permita el desarrollo de habilidades suficientes en eldía a día, dado que una gestión pública responsable exige diseñar y proyectar particu-larmente cada actuación concreta.

Influencia en la calidad de la vida laboral de los trabajadores públicos

La política de calidad implica continuar profundizando en la conciliación del trabajo conla vida familiar y la promoción de la plena igualdad entre hombres y mujeres. Temascomo por ejemplo la protección de la salud, la reducción de la siniestralidad laboral, laformación, el fomento de la contratación indefinida, la reducción del volumen de interi-najes, así como el impulso de la negociación colectiva en general, son importantes paralograr este objetivo.

En el apartado destinado a mejorar la conciliación laboral y familiar también se puedenincluir aquellas medidas que implican poner en marcha servicios de atención a trabaja-



dores y trabajadoras con personas a su cargo, o la promoción de servicios de guarde-ría cerca del puesto de trabajo (subvencionados total o parcialmente). Este tipo de me-didas también se pueden articular de manera directa en forma de aportaciones econó-micas, incrementando en número y en importe las ayudas del fondo de acción socialpara los trabajadores y trabajadoras con estas dificultades.

Por otro lado, y sin ignorar los mecanismos reglados de acceso a la función pública,debe impulsarse una política de recursos humanos de calidad que otorgue una especialimportancia a los esfuerzos en materia de integración de las minorías, colectivos con es-peciales dificultades y personas con discapacidad en el seno de la Administración pú-blica.

EJEMPLO: EL PLAN CONCILIA EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

El Plan Concilia (2006) nació con la pretensión de ser un paquete de medidas integral en

materia de conciliación de la vida personal y laboral para los trabajadores de la Adminis-

tración general del Estado. Las medidas recogidas en este plan engloban materias rela-

cionadas con los horarios laborales, el cuidado de hijos y personas dependientes, los par-

tos, adopciones, fecundación, formación, protección contra la violencia de género, etc.

EJEMPLO: LA CORPORACIÓN CATALANA DE RADIO Y TELEVISIÓN (CCRTV)

El director general de la Corporación Catalana de Radio y Televisión (CCRTV), Joan Majó,

y los representantes de los sindicatos catalanes UGT, CC.OO. y Sindicato de Periodistas

de Cataluña (SCP), Josep Maria Àlvarez, Joan Coscubiela y Dardo Gómez, firmaron el día

20 de enero de 2006 un protocolo para impulsar y garantizar la responsabilidad social cor-

porativa.

Según el convenio, la Dirección de la Corporación se compromete, entre otros, a estable-

cer en las cláusulas de los contratos y concursos unas exigencias que garanticen el cum-

plimiento de la legislación y prevengan un sistema de penalización para las empresas que

las incumplan, que puede llegar incluso a la ruptura del contrato. En otras partes del acuer-

do, la CCRTV también adquiere compromisos específicos en materia de impacto medio-

ambiental, movilidad sostenible, conciliación de la vida laboral y familiar, formación de los

trabajadores, prevención de riesgos laborales y salud laboral.

Introducción en los temarios de acceso al empleo público del concepto y aspectos principales de la responsabilidad social

Con esta introducción se puede impulsar el conocimiento de la responsabilidad social,tanto empresarial como pública, al garantizar que los trabajadores públicos tendrán unconocimiento mínimo de los distintos aspectos que la integran.



Implantación de sistemas de gestión respetuosos con el medio ambiente

Dentro de la organización pública hay que implantar programas de sostenibilidad me-dioambiental que incluyan medidas como por ejemplo:

• Facilitar la recogida selectiva de los residuos mediante la instalación de contene-dores específicos dentro de las oficinas y dependencias públicas.

• Exigir a las empresas concesionarias de servicios públicos o adjudicatarias de con-tratos administrativos una gestión de residuos respetuosa con el medio ambiente.Nos referimos a todas aquellas empresas adjudicatarias de los servicios de man-tenimiento, restauración, jardinería, etc. que interactúan con la organización.

• Reducir los consumos energéticos mediante la generalización de sistemas auto-matizados de encendido y cierre de luces, ordenadores, calefacción, aire acondi-cionado, etc.

• La realización de auditorías energéticas periódicas para tomar decisiones de ra-cionalización de consumos, modificación y cambios de equipamientos, etc.

• El impulso de la racionalización de los medios de transporte, fomentando los pú-blicos y colectivos para los trabajadores públicos con el objeto de reducir susconsecuencias medioambientales.

• Implantar programas formativos horizontales en las administraciones públicas so-bre temas medioambientales.

Fomento de la ocupación laboral en el seno de la Administración de personas con discapacidad o con dificultades para acceder y mantenerse en el mercado laboral

Como hemos dicho antes, la Administración pública puede impulsar medidas para faci-litar el empleo en la propia organización de personas con discapacidad o pertenecien-tes a un colectivo con dificultades para acceder y mantenerse en el mercado laboral. Losmecanismos para hacerlo deben diseñarse particularmente atendiendo a los objetivos ylas posibilidades de cada organización.

EJEMPLO: COMUNIDAD DE MADRID, CONTRATACIÓN LABORAL DE PERSONAS CON

DISCAPACIDAD

Por la Orden 2671/2006, de 11 de septiembre, de la Consejería de la Presidencia, se

aprueba la convocatoria singular para la contratación laboral a tiempo cierto de personal

con discapacidad psíquica originada por retraso mental, en las categorías profesionales de

auxiliar de control e información, auxiliar de obras y servicios, auxiliar de hostelería y pin-

che de cocina, en la modalidad de contrato para la formación de personas con discapaci-

dad. (BOCM n.o 225, de 21 de septiembre de 2006.)



La Orden establece las bases de la convocatoria para la contratación laboral temporal de

personas con discapacidad psíquica originada por retraso mental (igual o superior al 33%),

en las categorías profesionales de auxiliar de control e información, auxiliar de obras y ser-

vicios, auxiliar de hostelería y pinche de cocina.

El sistema selectivo es el de concurso, en el que se valorará la experiencia profesional y los

méritos académicos.

Finalmente, y a modo de verificación interna, debería tenerse presente la formación deuna comisión encargada de supervisar el cumplimiento de los compromisos asumidosen materia de responsabilidad social. Debería valorarse como muy positivo que la com-posición de este órgano de seguimiento fuera representativo de todos los grupos afec-tados, y conseguir así la pluralidad y la transparencia necesarias para el éxito de sugestión.

En la dimensión externa

Aquí pueden incluirse todas aquellas medidas que provienen de la Administración peroque tienen una proyección externa. Entre estas, podemos considerar:

La elaboración de planes directores sobre responsabilidad social

En el ámbito público hay que planificar medidas concretas para lograr objetivos social-mente responsables. Uno de los modos de hacerlo es mediante el diseño de planes di-rectores propios en esta materia.

A nuestro entender, y de manera concisa, el plan director deberá tener una limitacióntemporal (máximo cinco años) y prever las acciones que se llevarán a cabo en el men-cionado periodo, tanto en la dimensión externa como en la dimensión interna.

Es muy importante que el mismo plan director incluya mecanismos de evaluación e in-dicadores a fin de ir evaluando de manera progresiva, y no sólo al final de la vigenciadel plan, la efectividad de las medidas aplicadas, previendo y asignando las compe-tencias para retocar las desviaciones e incorrecciones que la ejecución del plan puedacomportar.

Sería conveniente que la organización, si no dispone todavía del puesto directivo (y laestructura administrativa que le respalda) al que hemos hecha referencia en el punto an-terior, acudiese a organizaciones expertas que, mediante el correspondiente concursopúblico, le diesen el necesario asesoramiento para la elaboración del plan.



EJEMPLO: PLAN DE ACCIÓN 2005-2007 DE LA ESTRATEGIA DE AHORRO Y EFICIEN-

CIA ENERGÉTICA DEL MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO

El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ha anunciado en fecha 1 de marzo de 2006

un paquete de 22 medidas prioritarias para el año 2006 cuyo objetivo es optimizar el uso

de la energía, enmarcado dentro de la iniciativa del Plan de Acción 2005-2007 de la Es-

trategia de Ahorro y Eficiencia Energética aprobado por el Gobierno del Estado en el mes

de julio de 2005. Según los datos facilitados por el ministerio, el cumplimiento de los ob-

jetivos significará el ahorro de 12 millones de toneladas equivalentes de petróleo en tres

años (2005-2007), la reducción de un 20% de las importaciones de petróleo y una reduc-

ción de emisiones de CO2 de 32,5 millones de toneladas.

EJEMPLO: LA ELABORACIÓN DE PLANES DE RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORA-

TIVA EN EL SECTOR PÚBLICO: EL CASO DE ADIF (ADMINISTRADOR DE INFRAES-

TRUCTURAS FERROVIARIAS)

El Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) ha licitado, durante el mes de ene-

ro de 2006, un contrato de consultoría y asistencia para el diseño del Plan director de res-

ponsabilidad social corporativa 2005-2008 por un importe de 116.000,00 euros.

Según manifiestan los pliegos de prescripciones técnicas, ADIF considera esencial incor-

porar de manera integral la RSC a efectos de lograr el liderazgo empresarial y el reconoci-

miento social. Mediante el Plan director se pretende convertir las políticas de RSC en un

eje estratégico dentro de los planes de futuro de la empresa, incorporándola a su modelo

de gestión y a los procesos de trabajo específicos.

El Plan se identificará con la denominación Plan Empresa Ciudadana – PEC 08. Los obje-

tivos del proyecto son:

1. Realizar un diagnóstico interno y externo de la empresa respeto de la RSC: situación inter-

na, expectativas de los grupos de interés (stakeholders), benchmarking y tendencias, etc.,

identificando riesgos y oportunidades de RSC para ADIF, determinando prioridades, etc.

2. Definir la plataforma estratégica de RSC (valores, visión, misión, criterios, posiciona-

miento...), así como los objetivos, programas y acciones que ADIF desarrollará en los

próximos tres años en el ámbito de la responsabilidad social de la empresa.

3. Diseñar las herramientas necesarias para implantar un modelo de gestión de la RSC e

incorporar este enfoque a la cultura empresarial de ADIF: sistema de evaluación y se-

guimiento, indicadores, sistema de comunicación, modelo organizativo, programas in-

ternos, etc.

4. Elaborar un programa específico para la implementación del Plan director de RSC: de-

sarrollos, calendario y recursos necesarios (presupuesto, etc.).



5. Integrar el PEC 08 en el Plan Estratégico de ADIF (en fase de elaboración en el mo-

mento de elaborar los pliegos). El Plan resultante formará parte de la estrategia empre-

sarial de ADIF, por lo que es esencial su articulación e integración.

EJEMPLO: PLANES DE MOVILIDAD URBANA (PMUS)

Su objetivo es actuar sobre la movilidad urbana para lograr medios de transporte más efi-

cientes, en detrimento de la utilización del vehículo privado con baja ocupación, y fomen-

tar el uso de sistemas no consumidores de energía fósil, como el desplazarse a pie y en

bicicleta.

Fomentar el uso de las memorias de sostenibilidad de los agentes con los que la Administración pública interactúe

Las memorias de sostenibilidad, en tanto que documentación acreditativa del grado decompromiso social y medioambiental de las empresas, pueden ser un indicador rele-vante de buenas prácticas. Por eso es por lo que, a priori, se puede considerar oportu-na la generalización de su implantación entre los agentes con los que la Administracióninteractúe, si bien es cierto que estas valoraciones deberán apoyarse en sistemas defi-nidos por el poder público que normalicen la verificación de la información contenida enestas memorias con el objetivo de conseguir informes rigurosos y transparentes.

Un buen instrumento para que las administraciones públicas estandarizaran la valora-ción de los compromisos sociales de las empresas y organizaciones con las que la Ad-ministración interacciona sería la inclusión dentro de los criterios de valoración para laadjudicación de contratos públicos de una determinada puntuación para aquellos licita-dores que acrediten la elaboración y publicación de memorias de sostenibilidad deacuerdo con los estándares definidos por la Guía GRI. También pueden incluirse en es-tos criterios de valoración la acreditación por parte de los licitadores de certificacionesen normas de calidad que tengan que ver con los principios y valores de la responsabi-lidad social. Por ejemplo, la norma SA 8000 (Social Accountability); o las AA 1000; SGE21; OHSAS 18001.65

Impedir el uso interesado del término «responsabilidad social»

Es preciso distinguir las acciones empresariales que se enmarcan dentro de la respon-sabilidad social de aquellas otras que podríamos denominar simple marketing social.


65. Ver el capítulo «Ámbito interno: las personas con capacidad intelectual límite (CIL)».


Los poderes públicos tienen la obligación de intervenir para evitar que las empresas,aprovechando una terminología atractiva pero poco consolidada, intenten hacer pasarpor socialmente responsables actuaciones que de hecho carecerían de esta entidad. Esnecesario evitar que confundan a los consumidores e impedir la posible instrumentali-zación del concepto.

A nuestro entender, y al menos inicialmente, el mecanismo para hacerlo no reside tantoen el ejercicio de las facultados inspectoras de la Administración como en la capacidadpública de consensuar las actuaciones de los agentes privados que intervienen en estamateria. Esta aptitud debería basarse en la existencia de unas estructuras organizativasde coordinación entre la Administración, las entidades representativas del entorno em-presarial (asociaciones empresariales, cámaras de comercio, etc) y las organizacionesde consumidores, de forma que el objetivo final de evitar la apropiación inadecuada delos planteamientos que integran la responsabilidad social se logre de manera pactadaentre los diferentes agentes. En función del grado de compromiso, se puede llegar aconstituir un organismo participativo que asesore y valide las prácticas empresarialesconsideradas socialmente responsables.

Mejorar la comunicación con los usuarios/ciudadanos

Implementando sistemas de recogida de consultas, quejas y sugerencias de los usua-rios que permitan un mayor nivel de comunicación con los ciudadanos. Es importantetener presente que estos mecanismos deben prever necesariamente el sistema de res-puesta.

En este sentido, y en un ámbito como este en que el éxito de una medida responsabledepende tanto del grado de cumplimiento de las expectativas de los destinatarios, esesencial tener previstos canales de comunicación que permitan una interacción fluida delos distintos intereses.

Incorporar la sociedad civil en los servicios públicos

Incorporando la sociedad civil representativa de determinados colectivos (discapacita-dos, inmigración, reclusos, toxicómanos, personas mayores y personas dependientes,etc.) en los servicios públicos que se prestan o gestionan.

Aunque es obvio que no se puede implantar una medida de este tipo de manera ge-neralizada, puesto que no todos los sectores donde interviene el poder público lo per-miten, sí es posible plantear esta participación (de los mismos destinatarios o, cuan-do menos, de sus entidades representativas) cuando se trata de casos en los que elgrado de satisfacción de los destinatarios es un factor importante a la hora de adop-tar la decisión.



Para poner un ejemplo podríamos decir que, cuando una Administración se propone ini-ciar una nueva política de ayudas a personas con discapacidad mediante una convoca-toria pública, es clara la conveniencia de crear órganos participativos que colaboren en ladefinición de los criterios y baremos que se recogerán en las bases de la convocatoria.

Comunicar los resultados logrados en materia de responsabilidad social

Hace falta publicitar de forma directa las medidas adoptadas al respecto y comunicar,de manera activa, las preocupaciones sociales de los agentes que intervienen en pro-yectos concretos. En general, es necesario establecer estrategias comunicativas quedestaquen y promuevan los valores que se han tenido en cuenta en la gestión que lle-guen claramente a los ciudadanos y a los proveedores.

Esta comunicación, que recogemos aquí por la dimensión externa de su proyección,debe entenderse, sin embargo, de manera integral, de forma que debe plantearse tam-bién transversalmente para que los propósitos y las estrategias asumidas lleguen a todala organización. Eso permitirá no sólo ayudar a la interiorización e impulso de la respon-sabilidad social pública entre los trabajadores, sino también evitar una falta de coordi-nación en los mensajes que se proyecten. Ello sólo es posible cuando se parte de unapolítica estratégica común en materia de responsabilidad social.

Promover las políticas empresariales medioambientales

La Administración pública puede promover las políticas empresariales medioambienta-les por medio tanto de una actuación responsable en el mercado, al discriminar en ori-gen productos, materias y servicios que no cumplan con las exigencias de un plantea-miento responsable, como incentivando con ayudas públicas aquellas empresas queincorporen políticas medioambientales adecuadas.

En el primer supuesto lo puede hacer, tal y como recalcaremos en el apartado siguien-te de este trabajo, asegurándose de que no adquiere productos o servicios cuya ob-tención no presenta suficientes garantías de tipo ambiental. En el segundo caso, la Ad-ministración puede promover políticas empresariales medioambientales al priorizar lasrelaciones con empresas que utilicen tecnologías de alta eficiencia o la mejor tecnologíaposible disponible en el mercado.

EJEMPLO: ALUMBRADO PÚBLICO

Renovación de las instalaciones de alumbrado público exterior existentes. El objetivo de

esta medida es reducir, mejorando las instalaciones, el consumo de energía de alumbrado

exterior, siendo beneficiarios los ayuntamientos, entes públicos o empresas públicas o pri-

vadas concesionarias.



EJEMPLO: PLAN RENOVE DE ELECTRODOMÉSTICOS

(Medida incluida dentro del Plan de Acción 2005-2007 de la Estrategia de Ahorro y Efi-

ciencia Energética del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, al que hicimos referen-

cia en páginas anteriores.)

Plan RENOVE de Electrodomésticos. El objetivo de esta medida es reducir el consumo de

energía eléctrica en el sector doméstico, mediante la sustitución de frigoríficos, congela-

dores, lavadoras y lavavajillas por equipos con etiquetado energético de clase A o supe-

rior. Los usuarios recibirán una ayuda mínima de 50 euros por aparato, que serán entre-

gados cuando el consumidor certifique la retirada del electrodoméstico antiguo para su

reciclaje.

Por medio de la contratación pública responsable

La compra pública responsable se basa en la contratación de productos y servicios res-petuosos con el medio ambiente y la justicia social. Para que esto suceda, la compradebe reunir una serie de características que le den este carácter social. En la Guía parala contratación pública responsable en Andalucía, de la Consejería de Medio Ambientede esta comunidad,66 se establecen como criterios que identifican una compra públicacomo socialmente responsable los siguientes:

• Criterios ambientales:

– Evitar la producción de residuos comprando productos con una vida útil máslarga, adquisición de productos al por mayor o productos recargables.

– Reducción del consumo de recursos (energía, agua, bienes consumibles) asícomo de los residuos y emisiones generadas durante la fase de uso.

– Tener en cuenta el consumo energético en la selección de los productos (bom-billas de bajo consumo, equipos informáticos con modo de ahorro de ener-gía...).

– Adquisición de productos de un solo material que faciliten su reciclaje

– Productos que excluyan sustancias peligrosas para el medio ambiente o la sa-lud humana.

– Que las materias primas de los productos provengan de un proceso de reci-clado, de forma que se reduzca el agotamiento de recursos (papel, tóner...).

– Materias primas que provengan de recursos renovables gestionados de mane-ra sostenible.


66. En www.juntadeandalucia.es (enero 2007).


• Criterios sociales:

– Fomento de la inserción sociolaboral de personas en riesgo de exclusión social.

– Mantenimiento de las condiciones laborales relativas a la seguridad social, pre-vención de riesgos laborales, duración de los contratos y formación profesional.

– Apoyo a la economía social.

– Cumplimiento de la legislación vigente sobre no discriminación, igualdad deoportunidades y accesibilidad.

• Criterios éticos:

– Productos/proveedores que garanticen las condiciones laborales dignas entoda la cadena de suministro del producto y realización del servicio.

– Respeto a las convenciones de la OIT.

– Garantía de no utilización de trabajo infantil.

– Transparencia respecto al origen geográfico de los productos y proyección a lolargo de toda la cadena de suministro.

– Apoyo a los productos/organizaciones del comercio justo como alternativapara garantizar condiciones laborales dignas y respeto al medio ambiente. Elcomercio justo busca garantizar que los productores de los países subdesa-rrollados puedan acceder a condiciones comerciales más justas al conseguirque el precio refleje los costes reales de producción y de trabajo. En este sen-tido, la resolución del Parlamento Europeo sobre comercio justo y desarrollo,2005/2245 (INI) establece las características que lo definen.

Los beneficios de una compra pública más socialmente responsable pueden tener mu-chas repercusiones sobre el medio ambiente y sobre la equidad social. En cuanto alpunto de vista de la Administración, esta también resulta beneficiada si tenemos encuenta que, en coherencia con lo que se propugna para ellas, se convierte en un refe-rente positivo para las empresas y para la sociedad. Sin mencionar el posible ahorro quepuede representar el establecer medidas de sostenibilidad de manera anticipada a unaposterior legislación en el mismo sentido.

EJEMPLO: COMERCIO JUSTO

El comercio justo es un movimiento internacional que quiere responder a las injusticias del

comercio internacional convencional y que se compromete con la soberanía alimentaria y

el desarrollo de los países subdesarrollados.

Nace para garantizar que los productores de países subdesarrollados puedan acceder a

una relación comercial justa y reciban un precio que refleje no sólo los costes reales de pro-

ducción y de trabajo, sino que haga posible una producción socialmente justa y medio-



ambientalmente viable. La resolución del Parlamento Europeo sobre comercio justo y de-

sarrollo, 2005/2245 (INI), reconoce las características que definen al comercio justo.

El Gobierno vasco, según recoge la Guía para la contratación pública responsable en An-

dalucía, ha introducido para los contratos de instalación de máquinas automáticas expen-

dedoras la posibilidad de suministrar productos de comercio justo. En este caso, dentro

de los criterios objetivos para la adjudicación del contrato, el origen y certificación de los

productos de tipo Comercio Justo tienen una ponderación del 15% en tercer orden de im-

portancia; a los dos criterios siguientes, calidad de las máquinas y de los productos y pre-

cio de los productos expedidos, se les asignan los porcentajes del 35% y 20% respecti-

vamente. En menor medida se pondera el número de productos y servicios diferentes que

expida la máquina (10%), forma de suministro y reposición (10%) y servicio de manteni-

miento (10%).

Cláusulas sociales y contratos reservados

En el capítulo 8 de este trabajo se estudian las herramientas para introducir los diferen-tes aspectos de la responsabilidad social en la contratación pública haciendo referenciatanto al proceso estratégico de diseño y planteamiento del objeto del contrato como alas cláusulas sociales que se pueden introducir en la contratación. Nos remitimos ínte-gramente a este capítulo.

Con respecto a los contratos reservados, que se pueden definir sucintamente comoaquellos tipos de contratos administrativos a los que sólo tienen acceso como licitado-res determinadas entidades que persiguen un objetivo social, debemos ocuparnos de laDirectiva 2004/18/CEE cuando reconoce, aceptando que la ocupación es un elementoclave para garantizar la igualdad de oportunidades y que los programas de talleres yocupación protegida contribuyen eficazmente a la inserción o reinserción de personascon discapacidad en el mercado laboral, las dificultades que estos tienen para obtenercontratos en condiciones normales de competencia.

De acuerdo con este reconocimiento, la directiva establece que es preciso disponer quelos Estados miembros puedan reservar a estos talleres el derecho de participar en losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos. Este planteamiento se recogeexpresamente en el artículo 19 de esta directiva, pero se establece con carácter potes-tativo para los Estados miembros.

Por lo tanto, y de acuerdo con esto, los Estados que quieran asumir un compromiso decontratación reservada deben prever una revisión de sus normativas internas para adap-tarlas a este requerimiento. La exigencia de estas modificaciones, para que los tallerespuedan disfrutar de esta posibilidad y favorecer la igualdad de oportunidades en bene-ficio de todos, se integra plenamente en el ámbito de la responsabilidad social pública.



Empresas de inserción y enclaves laborales

Existen también mecanismos que, desde el ámbito público, comportan la contrataciónindirecta de personas con discapacidad o de colectivos con riesgo de exclusión social.Nos referimos a la posibilidad de constituir empresas de inserción67 con entidades o cor-poraciones de derecho público como entidades promotoras.

La Ley 27/2002, de 20 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, da cobertura legal a laposibilidad de constituir este tipo de empresa evitando así problemas relacionados con la li-bre competencia. La actuación socialmente responsable de la Administración en este pun-to consiste en fomentar la creación de estos tipos de organizaciones cuyo objeto social esla integración sociolaboral de personas en situación o grave riesgo de exclusión social.

A nivel estatal debe mencionarse la disposición adicional quinta de la Ley 43/2006, de29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo (BOE 312, de 30 de di-ciembre de 2006) que obliga al Gobierno a que en el plazo de seis meses desde la apro-bación de la ley apruebe una norma con rango de ley para regular el régimen de las em-presas de inserción.

Respecto a los enclaves laborales68 y de acuerdo con el Real decreto 290/2004, de 20 defebrero, por el que se regulan los enclaves laborales y que establece que cualquier empre-sa del mercado ordinario (art. 4) puede constituir un enclave laboral, podemos concluir que,si tenemos en cuenta que en este terreno se emplea el término mercado ordinario no comosinónimo de mercado privado, sino como término contrapuesto al de mercado protegido,aparentemente no hay ningún impedimento legal para que el sector empresarial público seacoja a este mecanismo de fomento de la ocupación de personas con discapacidad

En conclusión, y de acuerdo con nuestra interpretación, es preciso impulsar decidida-mente desde el ámbito público la constitución de enclaves laborales, tanto por medio depolíticas de promoción e impulso en el sector empresarial privado como por medio desu establecimiento en el sector empresarial público.

Premios de responsabilidad social

La Administración puede impulsar la RSE mediante el establecimiento de premios y re-conocimientos.


67. Son empresas de inserción (según la Ley 27/2002, de 20 de diciembre, del Parlamento de Cataluña)aquellas cuyo objeto social es la integración sociolaboral de personas en situación o en grave riesgo de ex-clusión social participadas por entidades promotoras (entidades o corporaciones de derecho público y enti-dades sin ánimo de lucro) al menos en un 51% del capital social.68. Los enclaves laborales (regulados en el Real decreto 290/2004, de 20 de febrero) consisten en un con-trato mediante el cual un centro especial de trabajo desplaza a un grupo de trabajadores con discapacidad aun centro de trabajo de la empresa colaboradora para la prestación de una obra o servicio.


EJEMPLO: PREMIO SOBRE RESPONSABILIDAD SOCIAL EN ARAGÓN

El Decreto 12/2004, de 27 de enero, del gobierno de Aragón, instituye el Premio Aragonés

a la Responsabilidad Social Corporativa. Su objeto es la «promoción y difusión de la intro-

ducción de esta nueva práctica de gestión empresarial» al objeto de reconocer la tarea de

aquellas organizaciones que han demostrado una preocupación por los compromisos de

la responsabilidad social. Su periodicidad es anual. Pueden optar a los premios como par-

ticipantes cualquier empresa o fundación aragonesa que desarrolle una actuación social-

mente responsable, siempre que acrediten la puesta en marcha de los compromisos ad-

quiridos. Este premio tiene un carácter honorífico (BOA, 27 de enero del 2004).

La mayoría de los mecanismos aquí expuestos son medidas positivas. La incentivación,eje de las propuestas planteadas, obedece a motivos de coherencia de acuerdo con elcarácter opcional que reviste la responsabilidad social. De todos modos, esto no impli-ca, sobre todo en el caso de la RSE, que el papel de los poderes públicos deba limitar-se a ser el de simples observadores y promotores de este fenómeno. Al contrario. LaRSE puede ser una moda, pero está cambiando el entorno y las relaciones de los ciu-dadanos con las empresas. Garantizar el cumplimiento de las actividades empresarialessocialmente responsables exige una actuación decidida de los poderes públicos y el es-tablecimiento de un marco normativo adecuado que evite su instrumentalización.

En el caso estricto de la responsabilidad social aplicada a la Administración, lo que sepropone en este capítulo son herramientas de aplicación que posibiliten una gestión pú-blica socialmente responsable.



La figura del directivo público en relación a los mecanismos de integración de la responsabilidad social

En el entorno administrativo, la globalización, con la irrupción de nuevas tecnologías y elincremento de la diversidad social, ha propiciado el cambio del modelo burocrático so-bre el que se había construido el estado social, democrático y de derecho y se va haciaun nuevo modelo influido por las prácticas gerenciales del sector privado. Este modelogerencial, que en España ha tenido una influencia escasa y muy desigual, surge en elmomento en que entra en crisis el modelo burocrático, y coincide en el tiempo con la re-visión de las relaciones entre el Estado y el mercado que se produjo en todo el mundoa mediados de los años setenta. La gestión pública gerencial ha sido el paradigma dela reforma administrativa dominante hasta mediados de los años noventa. En la actuali-dad, este modelo está siendo sustituido por uno nuevo que defiende la reforma de la ge-rencia pública por la gobernanza.

Por esta nueva concepción, y siguiendo a Prats69 la imposibilidad de separar la políticade la implementación (la distinción entre principal y agente no se puede mantener por-que la fijación correcta de las metas y objetivos en que se concretan los intereses gene-rales no puede hacerse sin el conocimiento que sólo se revela durante la ejecución o im-plementación de las políticas), así como la constatación de que los bienes públicos o losintereses generales no dependen de la acción de un único departamento (a menudo nisiquiera se corresponden con las jurisdicciones departamentales y no se pueden lograrsólo con la acción pública), conlleva la creencia de que la eficacia y la legitimidad de laactuación pública se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos nive-les de gobierno y entre estos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil.

Por este modo de gobernar, que se conoce como gobernanza, el ciudadano (no el clien-te) pasa a ser el referente último de toda actuación pública.70

Las instituciones públicas tienen la necesidad de actualizar las normas de conducta dela vida pública para poder cumplir con su papel de mantenimiento y mejora de las so-ciedades democráticas, entendiendo que es preciso la incorporación de la voz de losciudadanos y de sus expectativas y que estos deben contar con el apoyo claro de los poderes públicos para hacerlo.71

69. PRATS I CATALÀ, J. (2005), p. 28 y s.70. PRATS I CATALÀ , J., op. cit., 42.71. Conclusiones del grupo de trabajo 2 a: ACGP, Esade, Universitat Autònoma de Barcelona, UniversitatPompeu Fabra, Repensar el paper del gestor públic en el segle XXI. Actas del I Congreso Catalán de GestiónPública. Escuela de Administración Pública, 2003, p. 297 y 298.


Es a partir de la necesaria adaptación de las organizaciones públicas y de la constata-ción del papel clave de los directivos públicos72 en este desarrollo, que hacemos inter-venir la responsabilidad social pública como una herramienta a tener en cuenta y quenos obliga a ocuparnos de la mediación de estos agentes en todo este proceso.

El éxito de las decisiones políticas que dan lugar a las políticas públicas, así como la ma-nera como estas se llevan a la práctica, depende en gran parte de la actuación correc-ta de los agentes públicos puesto que, obviamente, la manera como se ejecutan las de-cisiones políticas depende de los sujetos que intervienen. El colectivo de los directivospúblicos puede considerarse, en este sentido, estratégico, ya que participa en el proce-so de toma de decisiones y, sobre todo, se dedica a asignar recursos y a formular y eje-cutar políticas públicas.73

Si, como dice Baena,74 es política pública toda decisión conformadora, en principio decarácter innovador, que va acompañada de las medidas administrativas necesariaspara su cumplimiento y ejecución, dos son los elementos clave en esta definición. Enprimer lugar, la decisión política y, en segundo lugar, las medidas administrativas nece-sarias para cumplir esta decisión. De acuerdo con este autor, en propiedad no existenpolíticas públicas sin actuación de la Administración, dado que esto sería como igno-rar que las decisiones políticas no se adoptan en el vacío, sino que deben ejecutarse yrevertir en beneficio de la población. Mientras el eje de la decisión política recae nor-malmente en el Gobierno, en el caso de las medidas de cumplimiento de las políticaspúblicas el protagonismo concierne al directivo público. Esta función incluye tanto lasmedidas administrativas de aplicación como la gestión de los medios y recursos de laorganización.

De acuerdo con eso, el directivo público se convierte en un agente esencial para inte-grar aspectos de responsabilidad social en las estructuras públicas, y también se en-cuentra en una situación privilegiada de cara a, ejecutando, influir en las estrategias res-ponsables que se generen desde el ámbito público.


72. Por lugar directivo entendemos aquellos de los componentes directivos con mayor peso sobre los com-ponentes profesionales o técnicos. Se consideran componentes directivos: la responsabilidad global sobre losresultados de una área de actividad organizativa; la autoridad sobre un colectivo más o menos amplio de per-sonas, recursos materiales y de otro tipos, así como un grado de discrecionalidad alto en la toma de decisio-nes. En las administraciones públicas estos lugares acostumbran a coincidir con subdirecciones generales, di-recciones generales y secretarías generales en la Administración central, y con unidades directivas asimilablesen las administraciones territoriales. De todas maneras también puede que, de acuerdo con la definición an-terior, se puedan considerar de naturaleza directiva unidades inferiores a las mencionadas. LOSADA (1995), p. 412.73. JIMÉNEZ ASENSIO, R. (2006), p. 30.74. BAENA DEL ALCÁZAR, M. (2005), p. 127 y s.


Las funciones de los directivos públicos y la responsabilidadsocial

Como ya hemos dicho, la función de los directivos públicos incluye tanto las medidasadministrativas de aplicación de las políticas públicas como la gestión de los medios yrecursos de la organización pública. Emprendemos el estudio del papel del directivo pú-blico a partir de esta distinción.

Influir en las políticas públicas: cultura de la mediación

El directivo público influye en las políticas públicas mediante las relaciones que estable-ce y que lo vinculan con los distintos agentes que intervienen en las decisiones políticas:ya sea con el equipo político, con otros directivos públicos o con los grupos socialesafectados por sus actuaciones.

• Las relaciones que debe mantener con el equipo político que está elaborando ladecisión. En este caso, al directivo público –en este punto sólo a los altos direc-tivos– le corresponde pronunciarse sobre la viabilidad de la medida, a la vista dela realidad económica y social del sector afectado, así como de los medios de laorganización. Estas relaciones tienen, como destaca Baena,75 un carácter alea-torio, porque sólo se producen si los políticos consultan a los directivos.

• Las relaciones administrativas laterales con otros directivos públicos de la organi-zación, al considerar cuáles son los medios necesarios para aplicar una medidaconcreta.

• Les relaciones mantenidas con los grupos sociales con los que se relaciona ha-bitualmente la Administración de la que se trate, para conocer las reacciones quepueden provocar sus actuaciones.

Todas estas relaciones conllevan influencias mutuas y colocan al directivo público en unasituación privilegiada para actuar como agente conector de las diferentes expectativase influir en el resultado final de las políticas públicas.

Su gestión puede influir en las negociaciones tanto cuando se pronuncia sobre los me-dios necesarios para ejecutar la decisión política como cuando interviene en el diseñoconcreto de los mecanismos para su implantación.

De acuerdo con esta idea, el directivo público puede influir en la consecución de deci-siones vinculadas con la responsabilidad social si tiene la voluntad de hacerlo, puestoque está en una situación privilegiada para conectar con las distintas expectativas y ha-

La figura del directivo público | 95

75. BAENA DEL ALCÁZAR, M., op. cit., p. 181.


cer de mediador de las partes implicadas. El papel del directivo público en todo este pro-ceso es clave, aunque en la práctica sus posibilidades estén moduladas por la realidadconcreta de la estructura organizativa en la que actúa. En la medida en que el directivopúblico participa de la conveniencia y la oportunidad de incorporar en su cotidianeidadesta nueva dimensión social y medioambiental, se convierte en uno de los mejores ins-trumentos para impregnar la decisión política de estos nuevos requerimientos. Tiene laoportunidad de hacerlo en origen, de influir en el momento de la gestación de una polí-tica pública, y es aquí donde destacamos su protagonismo. Si la decisión política ya vie-ne impregnada de esta nueva dimensión, la segunda y decisiva fase que después vere-mos tendrá un camino más sencillo.

Integrar la responsabilidad social en la actividad de la Administración:cultura de la responsabilidad

En este apartado nos referiremos al papel que puede representar el directivo público enlas actuaciones administrativas de desarrollo de las políticas públicas. Si, de acuerdocon Baena,76 podemos identificar dos funciones en la actividad administrativa, que sonaquellas tareas que lleva a cabo la Administración para que ejecute la decisión política,distinguiremos

• la función operativa, que se realiza cuando se trata de prestar servicios, producirbienes, o, de forma más general, de incidir en la vida o la situación de la comuni-dad ciudadana por medios diferentes de la legislación, y

• la función de mantenimiento, que implica la obtención y gestión de los recursosnecesarios.

Estas funciones se pueden asumir también con una perspectiva socialmente responsa-ble. A nuestro entender, y de acuerdo con la idea de que su realización debe responderal cumplimiento de unos parámetros cualitativos que respeten las expectativas ciuda-danas, es lógica la inclusión de criterios vinculados a la responsabilidad social en su va-loración. En este sentido, las funciones administrativas descritas, que sirven a la finali-dad de ejecutar las decisiones políticas, han de asumirse teniendo en cuenta parámetrosde medición nuevos que incorporen aspectos sociales y medioambientales responsa-bles en la actuación administrativa. Para así hacerlo no hay duda de que el directivo pú-blico tiene una influencia capital.

Podemos concluir, pues, que en el logro de estrategias y comportamientos socialmen-te responsables, el directivo público es un instrumento decisivo dado que se mueve enaquella zona intermedia entre la política y la Administración.


76. BAENA DEL ALCÁZAR, M., op. cit., 135 y s.


Los compromisos del directivo público

Si la responsabilidad social es un concepto complejo y multifactorial que debe ser dise-ñado a diario, el directivo público necesita conocerlo y entenderlo. Debe poder proyec-tar y concretar estrategias adecuadas asumiéndolo como una necesidad que reclama lasociedad en la que la Administración pública actúa. Difícilmente puede prosperar la de-fensa de una gestión pública responsable que no tenga en cuenta la importancia de suactuación en todo este proceso.

Para que esto sea así y dado que en el directivo público «recae un conjunto de respon-sabilidades importantes de cara a promover [...] el cambio de conducta, dar ejemplari-dad, ofrecer su consejo, su referencia, su experiencia y madurez, comprometerse conlos valores acordados y hacer a los demás conscientes de sus responsabilidades, pro-mover la auditoría y el rendimiento de cuentas ético, apostar por la transparencia, la cir-culación de información y la comunicación interna, etc.»77 hace falta invertir en forma-ción específica que le provea del bagaje necesario para hacerlo posible.

Antes hemos mencionado la relevancia que tienen en el ámbito público los roles directi-vos de enlace, de negociación y de portavoz. O sea, aquellas actuaciones orientadas acrear coaliciones a favor de una determinada acción o política pública, ganar legitimidady crear un entorno favorable que permita el desarrollo de la misma. También, sin duda,el de la conceptualización y diseño, ya que en este ámbito, mucho más que en el mun-do privado, tiene una gran importancia el desarrollo y la revisión de marcos conceptua-les amplios y complejos que nos permitan comprender cómo es la realidad y cómo sepuede actuar sobre ella.78

Si partimos de la base que la responsabilidad social no es un modelo preestablecido apli-cable a cualquier organización, en este caso la Administración también debe formarse supropia visión de cuáles son sus responsabilidades y traducirlas en políticas y prácticasconcretas.79 Esta es una de las tareas que atañen al directivo público. Como conocedorde la gestión pública, es el encargado de gestionar la reputación corporativa adaptada asu realidad.

«Existen muchos problemas que no se resuelven a golpe de normas [...] sino que re-quieren también grandes dosis de autovinculación, compromiso personal y colectivo yresponsabilización. En muchos de estos casos los agentes públicos no actúan movidospor ningún tipo de sanción externa sino guiados principalmente por su libertad interna y


77. Grupo de trabajo 2. Valores: hacia una ética de la responsabilidad profesional del gestor público en Re-pensar el paper del gestor públic en el segle XXI. Actas del I Congreso Catalán de Gestión Pública. Escuelade Administración Pública 2003, p. 225.78. LOSADA MARRODAN, C. (1995), p. 456 y s.79. LOZANO, J. M., et. al. (2005), p. 25.


sus convicciones morales, porque han recuperado el sentido de sus actividades y co-nocen sus bienes internos.»60

La gestión corporativa no es la misma en el sector público que en el sector privado. Lasreclamaciones se materializan de manera diferente. A partir de los compromisos que ge-nera la responsabilidad social, el directivo público tiene un margen de actuación lo sufi-cientemente amplio para conseguir una gestión socialmente responsable. De estemodo, el directivo público puede ser fiel con los compromisos que le vinculan con la res-ponsabilidad social.

Compromiso con la comunidad

• Con acciones que contribuyan a mejorar la calidad de vida de las personas de lacomunidad en la que opera, apoyando iniciativas o causas sociales.

• Tener presente los intereses comunitarios en el momento de la planificar y ejecu-tar proyectos.

Compromiso con el medio ambiente

• Con acciones que contribuyan a disponer de estructuras sostenibles. No sólo enla implantación de la racionalidad en el consumo energético, sino también en elconsumo de materias ordinarias de los procesos productivos, acciones pionerasen la utilización de medios de transporte, reciclaje de productos, etc.

Compromiso con la ética

• Integrando en sus actuaciones y sus decisiones un conjunto de valores éticospreviamente definidos.81 Las construcciones teóricas en torno a la ética y la for-


80. Grupo de trabajo 2. Valores: hacia una ética de la responsabilidad profesional del gestor público en Re-pensar el paper del gestor públic en el segle XXI. Actas del I Congreso Catalán de Gestión Pública. Escuelade Administración Pública 2003, p. 223.81. En el momento de formular el carácter distintivo de la ética del servicio y la gestión públicas en Cataluñahace falta tener en cuenta «[...] un contexto histórico y cultural concreto, el marco jurídico y legal de un país,los valores constitucionales y las creencias democráticas que se derivan, de la cultura corporativa desarrolla-da a lo largo de los años en su organización, del sistema de valores imperante de la sociedad a la que sirve(ética civil) y de las expectativas y exigencias de los administrados», Grupo de trabajo 2. Valores: hacia una éti-ca de la responsabilidad profesional del gestor público en Repensar el paper del gestor públic en el segle XXI.Actas del I Congreso Catalán de Gestión Pública. Escuela de Administración Pública 2003, p. 225.


ma como esta se interioriza en el rol del directivo público son fundamentales parael desarrollo e implantación de una función de la dirección pública socialmenteresponsable.

Compromiso con los derechos de los consumidores

• Teniendo en cuenta aspectos como la manufactura de los productos, su divulga-ción y etiquetado, su publicidad, las prácticas de venta, el precio o la distribución.

• Conociendo e integrando los diferentes mecanismos a su alcance para realizaruna compra pública socialmente responsable.

El directivo público que quiera ser socialmente responsable ha de enfrentarse a estoscompromisos con la voluntad de incorporar una dimensión social y medioambiental nue-va a las decisiones y actuaciones públicas. En este momento, en que la propia concep-ción de la responsabilidad social es todavía objeto de controversia, hace falta primero unimpulso político que otorgue la información y los conocimientos necesarios al directivopúblico para hacerlo posible. Pero si bien es preciso un empujón político decidido quegeneralice y normalice la vinculación pública con los diferentes parámetros de la res-ponsabilidad social, también lo es una actitud individual decidida en este ámbito.

De hecho, la voluntad y la sensibilización del directivo público es el único elemento quese puede considerar realmente esencial a la hora de otorgar un contenido tangible a laresponsabilidad social pública.



Ámbito interno: las personas con capacidadintelectual límite (CIL)

Desde una perspectiva interna, la Administración integra la responsabilidad social en susactuaciones cuando actúa sobre su capital humano con una dimensión socialmente res-ponsable. Pueden incluirse aquí todas aquellas actuaciones que promueven la igualdadde género, la conciliación de la vida familiar y laboral, la lucha contra la precariedad la-boral, el esfuerzo en la prevención de los riesgos laborales o la inclusión de las perso-nas con discapacidad o con riesgo de exclusión social en la propia organización. Lo son,por lo tanto, todos aquellos comportamientos que, asumidos con una perspectiva so-cialmente responsable, representen mejoras para el capital humano de la organizaciónprofundizando y mejorando la normativa en este sentido.

En este capítulo nos ocuparemos de la actuación pública responsable desde una pers-pectiva estrictamente social. Y utilizaremos para ejemplificarlo el caso de un grupo mi-noritario: el de las personas que sufren riesgo de exclusión y dificultades para insertar-se en el mercado laboral debido a su baja capacidad intelectual. Este caso, el de laspersonas con capacidad intelectual límite (CIL), lo debemos entender como un ejemplocuyas soluciones pueden trasladarse a otros colectivos. De hecho, los mecanismos ylos instrumentos que se describen se pueden exportar a otras situaciones. Lo que esimportante para nosotros, y en este sentido hemos recopilado toda la información queconforma este capítulo, es hacer evidente el modo en que la ocupación de colectivosminoritarios que tradicionalmente son excluidos del trabajo público se puede asumircomo un claro exponente de responsabilidad social pública.

La capacidad intelectual límite, problemas de conceptualización

No existe ninguna definición que permita identificar a los individuos con inteligencia lími-te como pertenecientes a una entidad nosológica definida, más allá del simple significa-do del límite [...] No es en sí mismo un diagnóstico, sino que únicamente hace referen-cia a una característica de la inteligencia. Puede obedecer a causas muy diversas ytambién conformar perfiles cognitivos muy diferentes.82

En palabras de Bonal, una persona con capacidad intelectual límite es aquella que tiene unadeficiente capacidad para realizar una actividad en la forma que se considera normal para

82. ARTIGAS PALLARÉS, J. (2003).


el ser humano83. Resumiendo, podemos decir que las personas con CIL son aquellas quese encuentran justo en la franja de lo que se considera un cociente de inteligencia normal.

«Los límites han sido y son los “grandes olvidados”, tierra de nadie y por nadie reclamada.

Son aquellos a quienes se niega los circuitos normalizados porque no son normales y que

tampoco pueden acceder a los circuitos especiales o alternativos porque no reúnen las

condiciones de diferentes.[...] Socialmente no son aceptados porque no son comprendi-

dos. Son conocidos como los tontos, los bobalicones, los inútiles, los gandules. Sufren to-

dos y cada uno de los defectos sociales (la incomprensión, el rechazo, el insulto, la de-

gradación, la destrucción progresiva de la autoestima) [...] así pasan a ser uno más de los

colectivos olvidados, estos nuevos grupos sociales nacidos de una sociedad que se reco-

noce cada vez más justa, perfecta y equilibrada.»84

Con respecto a la inteligencia podemos decir que los estudios no han llegado todavía aun acuerdo a la hora de definirla. Simplificando, podemos decir que las teorías puedenagruparse en tres enfoques: las teorías biológicas (que consideran la inteligencia como lacapacidad de adaptación del organismo); las psicológicas (que dan importancia a la ca-pacidad para resolver problemas y aprender y relacionarse socialmente) y las teorías ope-rativas (que, sin entrar en el fondo de la cuestión, se basan en las pruebas de medición).

En la actualidad se reconoce que, junto a un factor general de inteligencia (el factor «g»),existen otros factores específicos de tipo verbal, numérico, perceptivo y psicomotor,además del pensamiento creativo y la denominada inteligencia social, que condicionanla inteligencia. Sobre el debate del carácter genético o ambiental de esta, las últimas in-vestigaciones parecen confirmar que se trata de la interacción de ambos factores, aun-que parece claro que cada persona nace con un límite intelectual determinado, siendoposible, sin embargo, que su funcionamiento se realice por debajo del límite de sus po-tencialidades debido a circunstancias ambientales.

En el caso de la CIL no existe marco conceptual ni consenso en torno a su plantea-miento. Las variaciones terminológicas son un reflejo de lo que decimos, puesto que en-contramos referencias a borderline , inteligencia límite, discapacidad ligera o funciona-miento intelectual límite.85

En la actualidad, para considerar la existencia de retraso mental hace falta que, efec-tuado un test de inteligencia, se determine que un individuo tiene un cociente intelectual


83. «El verdadero perfil de esta persona es el que plantea un retraso manifiesto, un comportamiento adapta-tivo especial, con la característica común de la dificultad de todo tipo de aprendizajes». BONAL Y CAPARRÓS

(1994) p. 43.84. BONAL, R., y CAPARRÓS, N. (1994).85. Nuevo término empleado por Salvador CARULLA (2007).


(QI) aproximadamente por debajo de 70. Asimismo, también es necesario que se dé lacondición de desadaptación social, cuando menos en alguna de las áreas siguientes:

• Comunicación

• Autonomía personal

• Vida en casa

• Uso de los recursos comunitarios

• Autonomía

• Habilidades académicas

• Trabajo

• Ocio

• Salud y seguridad

Ámbito interno: las personas con capacidad intelectual límite (CIL) | 103

Cociente intelectual Porcentaje

(CI) de retraso (%)

Retraso mental leve 50-70 85

Retraso mental moderado 35-49 10

Retraso mental grave 20-34 4

Retraso mental profundo Menos de 20 Menos 1

86. «En el Diagnostic and Stadistical Manual of Mental Disorders (DSM-IV- TR) de la American Psichiatric Asso-ciation se ubica la CIL en el apartado “otras condiciones que pueden ser focos de atención clínica”. Su denomi-nación es “Borderline Intellectual Functioning” y hace referencia a que la CIL es simplemente una condición fun-cional, o sea, una característica determinada por una cierta capacidad intelectual sin más precisiones [...] La únicacaracterística que define a la CIL es la detección de un cociente de inteligencia entre 71 y 84 (QI). Como no in-cluye ninguna condición adicional y no se hace referencia a ningún test de inteligencia específico, el diagnósticode CIL es impreciso e inestable», según ARTIGAS PALLARÉS, J.; RIGAU, E.; GARCIA NONELL, C. ( 2006), op. cit.87. «En los trastornos que se encuentran vinculados a CIL se identifican como alterados ciertos mecanismoscognitivos [...] nos referimos a la memoria de trabajo, a la capacidad de inhibición de respuesta y al lenguaje»,en ARTIGAS PALLARÉS, J.; RIGAU, E.; GARCIA NONELL, C. ( 2006) «Relación entre capacidad de inteligencia límite ytrastornos del neurodesarrollo». Informe sin publicar. Unidad de Neuropediatría. Hospital de Sabadell. Corpo-ración Sanitaria Parc Taulí. Centro médico Psyncron. Asociación Catalana Nabiu.

En la franja entre 71 y 84 encontraríamos el sector que correspondería a las personascon CIL. Una persona con inteligencia límite sería aquella con un cociente intelectual jus-to por debajo de lo que se considera normal.86 Las personas con CIL también puedenpresentar trastornos de la conducta como problema añadido.87 Sucintamente, podemos

Niveles de retraso mental


decir que dentro de la CIL se mezclan las causas de tipo orgánico (detectadas por diag-nóstico clínico) con las de origen social (directamente conectadas con el mundo de lapobreza, no sólo económica sino relacional, de recursos de todo tipo, de posibilidadesde vida alternativa).88

En realidad, el diagnóstico puede reunir gran variedad de patrones conductuales. Lo queconfigura la esencia de la personalidad es la limitación intelectual asociada a otras difi-cultades.

Una característica de las personas con CIL es que no presentan rasgos físicos que lasidentifiquen. De hecho, para la mayoría no se dispone de pruebas biológicas que per-mitan un diagnóstico etiológico. En algunos casos se puede tratar de una variante de lanormalidad y, por lo tanto, no vinculada a ninguna causa patológica de tipo biológico oambiental. Podemos decir, con palabras de Artigas que, por la misma razón que se con-sidera un dato estadístico la existencia de individuos intelectualmente muy favorecidos,también es preciso admitir la existencia de otros con ciertas limitaciones.89

Las consecuencias de esto es un desajuste social derivado de una falta de capacidadpara adaptarse al entorno. Las dificultades principales a las que deben enfrentarse es-tán relacionadas con la falta de aceptación social de su «diferencia». Las causas de estedesajuste provienen tanto de la carencia de habilidades sociales como del desconoci-miento por parte de las personas con las que interactúan. Las dificultades de identifica-ción se ven potenciadas por la carencia de rasgos físicos que las descubran. Nos en-contramos así con individuos que sufren una baja autoestima, que se incrementa por lasdificultades de aprendizaje que hace que necesiten más tiempo y más ayuda que otraspersonas. Al final, la acumulación reiterada de experiencias de fracaso dificultan un com-portamiento asertivo en sus relaciones, tanto personales como laborales, que potenciasu exclusión.

PERFIL DE LAS PERSONAS CON CIL

• Son personas que sufren dificultades de aprendizaje. Por eso es que necesitan más

tiempo y más apoyos que otras personas.

• Acumulan carencias de desarrollo que dificultan su capacidad de relación y su adapta-

bilidad social. A partir de la adolescencia se hace más evidente la disonancia de sus in-

tereses con los de sus coetáneos.

• Presentan falta de iniciativa y dificultades para resolver las dificultades de la vida coti-

diana. La falta de habilidades sociales se puede superar con entrenamientos.


88. BONAL, R. (1999).89. ARTIGAS PALLARÉS, J. (2003).


• Disfrutan de autonomía social y laboral suficiente, pero necesitan apoyos intermitentes,

probablemente durante toda su vida. De todos modos, llegan a un alto grado de auto-

nomía una vez adquiridos los hábitos.

• El grupo de personas con CIL es muy heterogéneo, tanto por su perfil cognitivo como

por las causas implicadas en su deficiencia. Podemos decir que la capacidad intelectual

límite todavía debe encontrar su lugar como hándicap que limita la plena integración de

la persona.90

La normativa y la CIL

El tratamiento jurídico debe permitir la igualdad de oportunidades de todas las personas.Los poderes públicos son responsables de que los derechos reconocidos constitucio-nalmente sean reales y efectivos para todos. Este tratamiento se establece en un mar-co normativo concreto que lucha contra la discriminación y fomenta, mediante meca-nismos de diferenciación positiva, la igualdad real de todos los individuos que conformanla sociedad.

En el caso de las personas con CIL existe una falta de previsión de su problemáticapor parte del legislador. Es un colectivo que, por sus características, se encuentra enel umbral de la normalidad y que precisamente por esto no puede contar, al menosderivado directamente de su CIL, con el único mecanismo legal previsto actualmentepara acceder a las medidas de protección: el certificado legal de discapacidad (igualo superior al 33%). Como consecuencia de ello, y en este supuesto, la necesaria po-lítica de equiparación debe plantearse a partir de estrategias diseñadas caso porcaso, que dependen sobre todo de la buena voluntad de los agentes que las pro-mueven.

En la práctica las experiencias de empleo o de tratamiento específico en este ámbito de-rivan exclusivamente de la voluntad y la sensibilización de los agentes que intervienen enellas.

Este colectivo, a diferencia de otros protegidos específicamente por la ley, se encuentraen una situación de desigualdad material y también formal. Sus dificultades, en la prác-tica desconocidas, sobre todo si las comparamos con las de otros colectivos, han su-frido un tratamiento injusto, lo que ha comportado desigualdad tanto en las posibilida-des de acceso como en el ejercicio de sus derechos.


90. FARRÀS I MORÉ (2002).


El acceso a la función pública de las personas con discapacidad: el marco de la legalidad

El acceso a la función pública para personas que pertenecen a un colectivo con espe-ciales dificultades está reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución española, cuan-do establece el derecho de todos los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdada las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes. En el caso es-pecífico de las personas con discapacidad, el artículo 49 establece que los poderes pú-blicos tienen el deber de conseguir su integración.

La LISMI91 se refiere al empleo público en su artículo 38.3 cuando dice que «en las prue-bas selectivas para el ingreso en los cuerpos de la Administración del Estado, comuni-dades autónomas, Administración local, institucional y de la Seguridad Social, serán ad-mitidas las personas con discapacidad en igualdad de condiciones que los demásaspirantes. Las condiciones personales de aptitud para el ejercicio de las funciones co-rrespondientes se acreditarán en su caso mediante dictamen vinculante expedido por elequipo multiprofesional competente, que deberá ser emitido antes de la iniciación de laspruebas selectivas».

En el ámbito normativo estatal, la Ley 53/ 2003, de 10 de diciembre, sobre empleo pú-blico de personas con discapacidad, modifica la disposición adicional decimonovena dela Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la función pública esta-bleciendo que «en las ofertas de empleo público se reservará una cuota no inferior al 5%de las vacantes para ser cubierta entre personas con discapacidad con un grado de mi-nusvalía igual o superior al 33%, de forma que progresivamente se alcance el 2% de losefectivos totales de la Administración del Estado, siempre y cuando se superen las prue-bas selectivas y que, en su momento, hayan acreditado el grado de minusvalía y com-patibilidad con la realización de sus tareas y funciones correspondientes, según se de-termine reglamentariamente».

Posteriormente a la aprobación de la Ley 53/2003, la Administración general del Estadopublicó el Real decreto 2271/2004, de 3 de diciembre, por el que se regula el acceso alempleo público y la provisión de puestos de trabajo de las personas con discapacidad,con el espíritu de poner en práctica acciones positivas que favorezcan la igualdad deoportunidades, y de trasponer el marco jurídico de la Directiva 2000/78/CE del Conse-jo, de 27 de noviembre de 2000.

El Real decreto 2271/2004 mejora, entre otras cosas, los procesos de selección y pro-visión, incorpora la posibilidad de realizar convocatorias restringidas para personas condiscapacidad con un porcentaje igual o superior al 33% (se mantiene la posibilidad pre-


91. Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de minusválidos.


existente de realizar convocatorias ordinarias en un turno independiente) y prevé que losparticipantes en un proceso selectivo puedan solicitar las adaptaciones y los ajustes ra-zonables de tiempos y medios necesarios.

El Real decreto 2271/2004 obliga a los ministerios de Administraciones Públicas y deTrabajo y Asuntos Sociales a dictar una resolución conjunta para establecer los criteriosgenerales de cara a determinar la adaptación de tiempos adicionales en los procesosselectivos en los que concurran personas con discapacidad. Este mandato se ha con-cretado últimamente con la publicación de la Orden PRE/1822/2006, de 9 de junio, porla que se establecen estos criterios.

En el ámbito de la Generalitat de Cataluña, por el art. 27 del Decreto legislativo 1/1997,de 31 de octubre, se aprueba la refundición en un texto único de los preceptos de de-terminados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública,92 si-guiendo los dictados de la Ley estatal 53/2003, y también prevé la conocida cuota dereserva para personas con discapacidad del 5% de las plazas incluidas en las ofertas deempleo público. En cuanto a la regulación del procesos de selección, que no de provi-sión, es preciso hacer referencia a una disposición anterior del año 1999. Se trata delDecreto 66/1999, de 9 de marzo, sobre el acceso a la función pública de las personascon discapacidad y de los equipos de valoración multiprofesional. En Cataluña, y vistala evolución normativa del sector y el margen competencial autonómico, nos hace faltareclamar una revisión urgente de la normativa para adaptarla a la realidad actual y asu-mir los mandatos de la Unión Europea en materia de lucha contra la discriminación y deigualdad efectiva de oportunidades.93

Como se ve, la experiencia pública se basa exclusivamente en el desarrollo normativoestricto y en la cuota de reserva, es decir, reservando un número determinado de va-cantes en las convocatorias públicas para personas con un 33% de discapacidad reco-nocida para alcanzar el objetivo final del 2% de la plantilla ocupada con personas condiscapacidad. Y de hecho, cada vez existen más normativas estatales y autonómicas


92. Modificado por la Ley 4/2000, de 26 de mayo, de medidas fiscales y administrativas y la Ley 11/2004, de27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el año 2005.93. En este sentido, destacamos las experiencias de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (Decreto36/2004, de 16 de abril, por el que se regula el acceso, la promoción interna y la provisión de puestos de tra-bajo de personas con discapacidad a la función pública de la Administración de la Comunidad Autónoma delas Illes Balears, modificado por el Decreto 136/2005, de 28 de diciembre), de la Comunidad Autónoma deExtremadura (Decreto 47/2003, de 22 de abril, por el que se regula el acceso de las personas con discapaci-dad al empleo público de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, modificado por elDecreto 199/2006, de 28 de noviembre), y de la Comunidad Autónoma de Madrid (Decreto 54/2006, de 22de junio, por el que se regula el acceso de las personas con discapacidad a la Administración de la Comuni-dad de Madrid).


que amplían el porcentaje de la cuota de reserva como medida para alcanzar el objeti-vo final del 2% de toda la plantilla.94

Por todo ello podemos afirmar que el mecanismo de empleo público de personas condiscapacidad ignora, al no tener presente esta realidad, problemáticas de colectivos mi-noritarios como por ejemplo el de las personas con CIL.

¿Cuáles son entonces las posibilidades de las personas con CIL para acceder al empleopúblico? Si partimos de la base de que las personas con CIL no son personas con dis-capacidad –y que precisamente por esto no pueden conseguir el certificado legal del33%–, ¿de qué mecanismos disponen para incorporarse, en cumplimiento de sus de-rechos constitucionales, al empleo público?

Las dificultades para el acceso a la función pública de las personas con CIL

La Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y el empleo, reco-ge una serie de acciones positivas dirigidas a la aplicación de las tradicionales bonifica-ciones en la contratación temporal o indefinida de personas con discapacidad con ungrado igual o superior al 33% y de otros colectivos. Concretamente, a personas que seencuentren en situación de exclusión social y a personas que tengan acreditada su con-dición de víctima de violencia de género en los términos que fija la Ley orgánica 1/2004,de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, ode víctima de violencia doméstica.

Con respecto al colectivo de personas con CIL, estos no aparecen dentro de los que fi-guran en el concepto de exclusión social. A efectos de la ley, la situación de exclusiónsocial se acreditará por pertenecer a alguno de los siguientes colectivos:95

a) Perceptores de rentas mínimas de inserción, o cualquier otra prestación de igual o si-milar naturaleza, según la denominación adoptada en cada comunidad autónoma.

b) Personas que no puedan acceder a las prestaciones anteriores porque:

– les falte el periodo exigido de residencia o empadronamiento, o para la consti-tución de la unidad perceptora;

– se haya agotado el periodo máximo de percepción legalmente establecido.


94. Como ejemplos podemos citar el 6% en el caso de la Comunidad Autónoma de Madrid, frente al 5% deprácticamente todas las demás normativas autonómicas. Se acaba de presentar el proyecto de decreto deacceso al empleo público de personas con discapacidad de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que prevéuna reserva mínima del 7% para personas con discapacidad.95. Según la Disposición Adicional Segunda.


c) Jóvenes mayores de 18 años y menores de 30 procedentes de instituciones deprotección de menores.

d) Personas con problemas de drogadicción o alcoholismo que se encuentren enprocesos de rehabilitación o reinserción social.

e) Internos en centros penitenciarios cuya situación penitenciaria les permita acceder aun empleo, así como los que se hallen en libertad condicional y los ex reclusos.

f) Menores internos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley orgánica 5/2002,de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, cuya si-tuación les permita acceder a un empleo, así como los que se hallen en situaciónde libertad vigilada y los ex internos.

Obviamente, incluir al colectivo de las personas con CIL dentro de la exclusión social esuna decisión estratégica y de oportunidad. Hasta el momento, no se ha realizado.

Su singularidad, que hemos descrito con anterioridad, comporta que se deba concep-tualizar al margen de la discapacidad, lo que les coloca fuera del sistema de proteccióninstitucional. De hecho, y aunque el objeto de este conciso estudio normativo sea sólodemostrar que la ley prescinde de la realidad de las personas con CIL, se observa quees preciso reclamar soluciones que permitan al colectivo disfrutar legítimamente de losmecanismos de empleo, directos o indirectos, que necesiten. Del mismo modo que larealidad ha obligado a los poderes públicos a ir reconociendo las singularidades de otroscolectivos, las personas con CIL deberán disfrutar del mismo beneficio para no tenerque acogerse estrictamente a la buena voluntad –o a la responsabilidad social– de losdiferentes agentes.

Experiencias de responsabilidad social relacionadas con el empleo público de personas con CIL

En este punto, y como ejemplo de responsabilidad social que se proyecta de manera in-terna dentro de la organización, nos referiremos a una actuación de la Administraciónque se plantea de manera responsable mediante estrategias y mecanismos introducidosen defecto de una normativa aplicable.

Cuando un colectivo minoritario, como por ejemplo el de las personas con CIL, debe en-frentarse con el mecanismo regulador de la cuota de reserva para poder trabajar en elámbito público y este se muestra incapaz de adaptarse a sus singularidades y darle, deacuerdo con estas, una salida laboral efectiva, es cuando todos los principios, valores yestrategias de la responsabilidad social aplicada a la actividad administrativa toman pro-tagonismo y se pueden convertir en una solución efectiva para atender un caso de in-justicia social no resuelto por la normativa.



Las experiencias públicas en materia de empleo de personas con CIL que hemos iden-tificado y que detallaremos a continuación a menudo se basan en un pacto social pre-vio entre el empleador y el representante de los trabajadores y trabajadoras, y, por lotanto, dependen de la buena voluntad de los agentes que intervienen. Es en este sen-tido que podemos incluir todas estas situaciones en el ámbito de la responsabilidad so-cial pública puesto que, por medio del diseño de estrategias diversas, se asumen vo-luntariamente criterios de responsabilidad que aplican el mandato legislativo queestablece que todos los ciudadanos son iguales ante la ley y tienen el derecho de ac-ceder en condiciones de igualdad al trabajo público.

EJEMPLO: EL EMPLEO DE PERSONAS CON CAPACIDAD INTELECTUAL LÍMITE EN EL

SECTOR PÚBLICO CATALÁN. LA EXPERIENCIA DE LA ASOCIACIÓN CATALANA NABIU

EN LA ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA.

El 11 de noviembre del año 1997 se aprobó el primer acuerdo de gobierno entre la Aso-

ciación Catalana Nabiu (asociación sin ánimo de lucro integrada por funcionarios de la Ad-

ministración de la Generalitat de Cataluña que tiene como objetivo la promoción, defensa

e integración en el mercado laboral de las personas con capacidad intelectual límite) y la

administración de la Generalitat de Cataluña (Acuerdo de Gobierno de 11 de noviembre de

1997, por el que se aprueba un proyecto de gestión de integración laboral para personas

con capacidad intelectual límite).

Este acuerdo sellaba el compromiso de insertar personas con capacidad intelectual límite

(CIL) en el sector público. El preámbulo de este acuerdo reconocía la dificultad de las per-

sonas con CIL para acceder y mantenerse en el mercado laboral y los problemas especí-

ficos del colectivo ante la normativa vigente. En este sentido, reconocía las dificultades de-

rivadas de no poder obtener el certificado legal de disminución a pesar de las carencias

para actuar en un régimen de igualdad.

Este acuerdo autorizó la creación de 26 puestos de trabajo de refuerzo a tiempo parcial,

con adscripción de dos puestos a cada uno de los departamentos de la Generalitat de Ca-

taluña por una duración inicial de seis meses. La financiación del proyecto se obtenía de

la dotación presupuestaria de los remanentes provenientes de dotaciones de puestos de

trabajo ocupados por personal que tuviera concedida la licencia de reducción de jornada

por guarda legal. Asimismo, dejaba fuera las contrataciones del Acuerdo de Gobierno de

4 de marzo de 1997 sobre el dimensionado del volumen total de puestos de trabajo de la

Administración de la Generalitat de Cataluña y los organismos que dependen de ella du-

rante el periodo 1997-1999. El periodo de vigencia de este Acuerdo era de dos años a

contar de la fecha de su aprobación. Por primera vez un colectivo con especiales dificul-

tades recibía un tratamiento singular del sector público.



En el año 1998 se aprobó el Acuerdo de Gobierno de 21 de octubre de 1998, por el que

se ampliaba en 13 el número de puestos de trabajo previstos en el Acuerdo del 11 de no-

viembre de 1997, además de mejorar las condiciones contractuales.

El 15 de junio de 1999 se firmó un nuevo acuerdo que prorrogaba y ampliaba el proyecto

de gestión de integración laboral para personas con deficiencia mental límite. En este caso,

establecía que los departamentos de la Generalitat podrían tramitar la creación de nuevos

puestos de trabajo para personas con CIL desapareciendo la limitación cuantitativa esta-

blecida en los convenios anteriores. A raíz de este nuevo acuerdo, los departamentos de

la Generalitat establecían directamente el número de contrataciones.

El 29 de mayo de 2001 se aprobó el Acuerdo de Gobierno que prorrogaba el proyecto de

integración laboral para personas con discapacidad intelectual límite ampliándose a otros

colectivos de jóvenes con discapacidad psíquica. Como novedad, se establecía la necesi-

dad de superar previamente una fase de prácticas en el puesto de trabajo para demostrar

la capacidad necesaria para el desempeño de las tareas confiadas.

«Los puestos de trabajo que se creen en virtud del presente Acuerdo serán puestos de tipo

provisional y por lo tanto no serán incluidos en las relaciones de puestos de trabajo» ya que

la finalidad del Acuerdo es «permitir el acceso al mundo laboral en puestos de carácter no

permanente».96 El último Acuerdo de Gobierno al respeto es del 27 de mayo de 2003.

EJEMPLO: LA INSERCIÓN LABORAL DE PERSONAS CON CIL. LA EXPERIENCIA DE LA

ASOCIACIÓN CATALANA NABIU EN EL PARLAMENTO DE CATALUÑA

El 30 de marzo de 2005, la Asociación Catalana Nabiu estableció un Convenio de colabo-

ración con el Parlamento de Cataluña para la integración laboral de personas con capaci-

dad intelectual límite, denominado borderline, en cumplimiento de un acuerdo de la Mesa

del Parlamento de 5 de octubre, que aprobó el programa de gestión para la integración

sociolaboral de personas con capacidad intelectual límite y con discapacidades psíquicas

como, por ejemplo, el síndrome de Down.

Dicho acuerdo de la Mesa establece que los puestos de trabajo que se creen tienen ca-

rácter provisional, con una duración máxima de dos años, y una jornada a tiempo parcial

de cinco horas. Una vez transcurrido el periodo máximo de dos años será necesario eva-


96. Para obtener una información más detallada sobre análisis y descripción de los procesos de inserciónpara trabajadores con CIL, véase el estudio de PALLISERA y RIUS (2004) «La inserció laboral en l’Administracióde la Generalitat de Catalunya de persones amb CIL». Desde una perspectiva jurídica, véase el estudio deMARTÍNEZ y PUIG (2003) sobre «La inserció sociolaboral de les persones borderline a l’Administració de la Ge-neralitat de Catalunya: una perspectiva jurídica».


luar la puesta en práctica de este programa de integración y deberá adoptarse un nuevo

acuerdo a partir de esta evaluación.

El convenio obliga a la contratación con carácter temporal de personas con CIL que de-

berán ser nombradas interinas y adscritas a un puesto de trabajo de refuerzo. En ningún

caso pueden permanecer en el puesto más de seis meses, prorrogables como máximo,

para la misma persona, seis meses más. Este convenio tiene vigencia hasta el 5 de no-

viembre de 2006.

EJEMPLO: DE RESPONSABILIDAD SOCIAL EN LA GENERALITAT DE CATALUÑA. EL VI

CONVENIO COLECTIVO ÚNICO DE ÁMBITO DE CATALUÑA DEL PERSONAL LABORAL

DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA

Como consecuencia de un pacto social, hallamos el caso del art. 25.2 del VI Convenio co-

lectivo único de ámbito de Cataluña del personal laboral de la Administración de la Gene-

ralitat de Cataluña. Este artículo prevé la obligatoriedad de preparar convocatorias de ac-

ceso restringidas, dirigidas a personas con dificultades de integración laboral debido a su

capacidad intelectual, en las que no es requisito de acceso el disponer de un certificado

de discapacidad igual o superior al 33%. Se trata de una experiencia, pues, que se en-

marca en aquel plus, propio de la responsabilidad social, de ir más allá de lo que la norma

prevé (recordemos que la cuota de reserva se limita a personas que obtengan un certifi-

cado de discapacidad igual o superior al 33%).

«25.2. Como medida de protección por parte de los poderes públicos respecto de los colec-

tivos más desfavorecidos, y para fomentar una adecuada y decidida política de inserción so-

ciolaboral de estos colectivos, la Generalitat de Cataluña promoverá la contratación, de acuer-

do con la normativa y mecanismos vigentes en materia laboral, de personas con discapacidad

intelectual considerada como límite, en el seno del sector público de la comunidad autóno-

ma, y tomará todas aquellas medidas y acciones tendentes a lograr este objetivo.

»En esta línea, la Generalitat de Cataluña realizará convocatorias de acceso restringidas,

dirigidas a personas con dificultades de integración laboral debido a su capacidad intelec-

tual, por el sistema de concurso de méritos en las que únicamente se valorará el conoci-

miento de la lengua catalana y la preparación profesional obtenida por formación ocupa-

cional o análoga, programas específicos de inserción sociolaboral o experiencia profesional

en puestos de igual o similar categoría profesional teniendo en cuenta el grado de similitud

entre el contenido de la preparación mencionada y los puestos de trabajo ofrecidos. La

puntuación de estos dos conceptos será de un 90% la preparación profesional y de un

10% el conocimiento de la lengua catalana.

»Podrán optar a este sistema de acceso aquellas personas con un grado de discapacidad,

derivada exclusivamente de retraso mental igual o superior al 25%, que puedan desarro-



llar las tareas propias del puesto de trabajo sin necesidad de una supervisión o apoyo

constantes una vez superado el periodo de adaptación.

»Estas convocatorias las hará para toda la Administración de la Generalitat el Departa-

mento de Gobernación y Administraciones Públicas, a través de la Secretaría de Adminis-

tración y Función Pública y a excepción de las especificidades reguladas en este artículo

se regirán por lo que dispone el artículo 22 de este convenio.

»Para estas plazas, y debido a las características de los puestos de trabajo y de las per-

sonas que las deben ocupar, no será requisito previo la exigencia de titulación para acce-

der a los grupos profesionales, excepto en los casos en los que por ley se exija la titula-

ción. En los concursos de cambio de destino previo de estas plazas sólo podrán participar

los trabajadores/as que hayan conseguido la condición de personal fijo en alguna convo-

catoria anterior efectuada en base a lo que dispone este artículo.

»El personal que haya accedido a la Administración mediante estas convocatorias podrá

participar en los concursos de cambio de destino que se convoquen de conformidad

con el artículo 23 de este convenio siempre y cuando cumplan los requisitos que exigen

las bases de la convocatoria y acrediten, mediante un dictamen vinculante expedido por

el equipo multiprofesional competente, que se pueden desarrollar las tareas propias de

los puestos de trabajo a los que se opta sin necesidad de una supervisión o apoyo cons-

tantes una vez superado el periodo de adaptación y, si procede, de la necesidad de la

adaptación o la adecuación de tiempo y medios materiales para la realización de las

pruebas que, en su caso, prevea la convocatoria y/o la adaptación de los puestos de

trabajo.

»25.3. La Administración y las organizaciones sindicales firmantes de este convenio po-

tenciarán la firma de convenios de colaboración con entidades sin ánimo de lucro para lle-

var a cabo programas de inserción laboral, con el objetivo de facilitar la entrada en el mun-

do del trabajo a las personas con dificultades de integración laboral. Estos programas

deben garantizar un acceso en igualdad de condiciones para todas las entidades que re-

únan los requisitos que se establezcan. Periódicamente se informará a la CIVE de las pla-

zas ocupadas por personal con discapacidades.»

Posteriormente, la Administración de la Generalitat de Cataluña procedió a la publicación

de la resolución GAP/1266/2005, de 25 de abril, de convocatoria del proceso selectivo de

nuevo acceso restringido para proveer 31 plazas en régimen de personal laboral fijo del De-

partamento de Gobernación y Administraciones Públicas, dirigido a personas con dificul-

tades de integración laboral debido a su capacidad intelectual (núm. de registro de la con-

vocatoria: L001/05).

Según la guía recientemente publicada por la Dirección de la Función Pública sobre el pro-

ceso de incorporación de las personas con discapacidad intelectual a la Administración de



la Generalitat,97 el procedimiento que se ha seguido para promover la integración laboral

en el ámbito de la función pública, que ha evolucionado desde las primeras experiencias

temporales, se ha centrado en «consolidar la situación laboral del colectivo mediante con-

vocatorias específicas de acceso a puestos de trabajo de carácter fijo». Según declara esta

guía, se trata de un «procedimiento específico y totalmente nuevo en el ámbito de la Ad-

ministración que ha hecho que la Generalitat haya sido la primera Administración que ha

puesto en funcionamiento un proyecto de integración laboral de personas con discapaci-

dad intelectual». Este proceso se estructura en los siguientes pasos:

• Información: elaboración de las bases/publicación en el DOGC.

• Selección: gestión de la convocatoria.

• Acogida: con tres fases diferenciadas, la fase inicial de preparación del entorno laboral,

la fase de seguimiento de incorporación y detección de necesidades, y la fase de eva-

luación con propuestas de mejora.

• Formación.

• Movilidad.

En cuanto a la valoración de méritos de las convocatorias (art. 25.2 del VI Convenio co-

lectivo único de ámbito de Cataluña del personal laboral de la Generalitat de Cataluña para

el periodo 2004-2008), se establece que en el sistema de concurso únicamente se valo-

rará el conocimiento de la lengua catalana y la preparación profesional obtenida por for-

mación ocupacional o análoga, programas específicos de inserción sociolaboral o expe-

riencia profesional, teniendo en cuenta el grado de similitud entre el contenido de la

preparación mencionada y los puestos de trabajo ofrecidos. Es decir, se valora conjunta-

mente tanto la formación obtenida como la práctica profesional realizada. Con respecto a

la puntuación de méritos, se valora en un 90% la experiencia profesional y la formación, y

en un 10% el conocimiento de la lengua catalana.

Las descripciones de las funciones de los puestos de trabajo, así como la adscripción a

un departamento u otro y la localización territorial, forman parte de las bases de la convo-

catoria. En cuanto a la última convocatoria publicada, por ejemplo, se establecieron unos

perfiles muy claros, dentro del grupo E de ayudante de oficio –servicios generales que de-

termina el anexo 8 del VI Convenio, con tareas de apoyo al cuerpo de subalternos, a la uni-

dad de reprografía y a la unidad de archivo.

Las bases establecen dos grupos de aspirantes (del 25-29% de disminución y del 30% o

más de disminución). Según el porcentaje de discapacidad que se acredite, la persona as-

pirante podrá solicitar unas plazas u otras.


97. Guia sobre el procés d’incorporació de les persones amb discapacitat intel·lectual a l’Administració de laGeneralitat. Dirección General de la Función Pública (2006).


Por último mencionar también que, dentro del proceso de acogida, se considera conve-

niente designar, de manera voluntaria, a una o varias personas de referencia para el traba-

jador o trabajadora en el entorno laboral inmediato, con objeto de facilitar su adaptación y

enseñarle sus tareas y el funcionamiento interno. Estos apoyos cuentan con la orientación

de personal técnico en inserción laboral.

El hecho remarcable de esta experiencia es la introducción de la responsabilidad socialen el ámbito público por medio de la negociación colectiva y el pacto social. Esta vía ge-nera, por sus posibilidades, numerosas expectativas puesto que puede ser un caminoimportante para implementar la responsabilidad social en la actuación administrativa. Dehecho, en el sector privado, el reciente acuerdo para la negociación colectiva subscritopor la CEOE y los sindicados UGT y CC.OO. incluye ya un apartado en el que se ex-presa la voluntad de desarrollar la responsabilidad social en el marco del diálogo socialcon el Gobierno.

EJEMPLO: RESPONSABILIDAD SOCIAL EN LA DIPUTACIÓN DE BARCELONA.

Proceso selectivo restringido para proveer plazas, mediante contrato laboral en la modalidad de

interinidad, dirigido a personas con dificultad de inserción laboral debido a su capacidad inte-

lectual.

Este ejemplo se ha elegido por el requisito de acceso establecido en el proceso selec-tivo que amplía las posibilidades de las personas con CIL de manera responsable. Comovemos en el texto de la oferta pública de la Diputación de Barcelona (convocatoria deselección S-09/06) este requisito no está condicionado a la posesión de un certificadode discapacidad igual o superior al 33%, sino que establece que se trata de disponer,como mínimo, de un grado reconocido de discapacidad intelectual, derivada exclusiva-mente de retraso mental igual o superior al 25%. La vinculación se establece así exclu-sivamente en atención al grado de retraso mental de los solicitantes.

EJEMPLO: RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.

VIII Convenio colectivo para el personal laboral.

Con fecha de 12 de julio de 2006 la dirección del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)

y los representantes de los trabajadores firmaron el VII Convenio colectivo. En este texto se

incluye una disposición remarcable en el campo de la responsabilidad social pública.

El artículo 11.3 hace referencia a la obligatoriedad de lograr que el 2% de la plantilla labo-

ral del CGPJ esté cubierta con personas con discapacidad igual o superior al 33%. En este

convenio existe una importante referencia al compromiso de contratar a personas con un

grado de discapacidad inferior al 33%, con especial atención a las personas con capaci-

dad intelectual límite en el siguiente sentido:



«Además, como medida de protección por parte de los poderes públicos respecto a los

colectivos más desfavorecidos, y a fin de fomentar una adecuada y decidida política de in-

serción sociolaboral de estos colectivos, el Consejo General del Poder Judicial promove-

rá, conforme a la normativa y mecanismos vigentes en materia laboral, la contratación de

personas con un grado de discapacidad inferior al 33%, entre otros en aquellos supues-

tos en que concurra una discapacidad considerada como límite, y llevará a cabo todas

aquellas medidas y acciones tendentes a lograr este objetivo. En esta línea, el Consejo Ge-

neral del Poder Judicial podrá convocar pruebas de acceso restringidas, adecuadas a per-

sonas con dificultad de integración laboral debido a su discapacidad.

»Para estos puestos de trabajo y por razón de sus características y de las personas que

deben ocuparlos, no será requisito previo la exigencia de titulación.

»El Consejo General del Poder Judicial y la representación del personal laboral firmantes

de este Convenio potenciarán la firma de Convenios de colaboración con entidades sin

ánimo de lucro hasta la finalización de los programas de inserción laboral, con el objetivo

de facilitar la entrada en el mundo del trabajo a las personas con dificultad de integración.»

La trascendencia de esta disposición se encuentra en la mención expresa del grado in-ferior al 33% y que por lo tanto declara su voluntad de contribuir a la resolución de unasituación injusta no resuelta a nivel normativo.

De todos estos ejemplos, y en el ámbito estricto de la responsabilidad social pública, po-demos extraer las siguientes conclusiones:

• La posibilidad de que la responsabilidad social pública actúe en el ámbito internode la organización no se limita a mejorar las condiciones del capital humano de laorganización, también incluye la asunción responsable de los problemas laboralesde colectivos minoritarios mediante su ocupación en la propia Administración. Estasolución desarrolla el mandato constitucional que establece la igualdad de todoslos individuos ante la ley, y consecuentemente, y conforme al artículo 23, de acce-der del mismo modo al empleo público. Además, actúa de medida ejemplificantepara las organizaciones empresariales en el sector privado.

• Los mecanismos para así hacerlo obedecen a la voluntad y a la responsabilidadpública en los valores que defienden la justicia social y la igualdad laboral de to-dos los ciudadanos, e implican la necesidad de asumir, gestionar y promover ac-tuaciones concretas con este propósito. Todos ellos deben partir de la negocia-ción y el pacto entre los agentes que intervienen para poder diseñar lasestrategias adecuadas. Si bien los instrumentos variarán en cada caso según lascircunstancias concretas, lo importante es lograr un resultado que sea fruto, porsu objetivo y por las características concretas de su realización, de fomentar laresponsabilidad hacia la igualdad social que se reclama a los poderes públicos.



Ámbito externo: la contratación pública

La contratación pública está sujeta a procedimientos formales que tienen el derechode asegurar que los fondos públicos se utilicen de la manera más adecuada a los in-tereses generales. En este proceso destaca el factor humano, dado que los trabaja-dores públicos que intervienen en la contratación deben tener unos conocimientosadecuados y un plus de responsabilidad en consonancia con a la importancia de susfunciones.

Si la elaboración y aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares yde los pliegos de prescripciones técnicas constituye la actuación más importante de lacontratación pública, determinar y diseñar el objeto del contrato de forma que sea ade-cuado a las necesidades que se deseen atender es uno de los principales problemasque debe superar la contratación administrativa, y, de rebote, la inclusión de cláusulassociales objeto de este capítulo. En este sentido, la existencia de prácticas que se limi-tan a «copiar» los pliegos sin realizar un mínimo esfuerzo de adaptación al caso particu-lar, o aquellas otras que se realizan con justificaciones del tipo «estamos contentos conel servicio que nos dan», son ejemplos que explican la importancia que debe otorgarsea la capacidad de los trabajadores públicos para asumir riesgos y avanzar en el terrenode la responsabilidad social.

La legislación actual delimita exhaustivamente el procedimiento de contratación públicade forma que los principios considerados básicos para el desarrollo del mercado enunas condiciones de igualdad y libre concurrencia permanezcan protegidos. Esto impli-ca la necesidad de contar con una voluntad decidida de los agentes públicos para in-cluir beneficios sociales y medioambientales en la contratación pública. Estos agenteshan de tener claro que, cuando contrata, la Administración pública debe tener presen-te, más que ningún otro agente que actúe en el mercado, la repercusión de sus accio-nes.

Parece obvio que aquel que debe servir al interés general, y que actúa con fondos pú-blicos, no puede limitarse a contratar en base a un estricto criterio económico. Al con-trario, está obligado a considerar todos los impactos de sus actuaciones.

La importancia que damos a la contratación administrativa en este estudio proviene,además de las razones obvias derivadas del volumen e importancia económica que pre-senta, del hecho de que cuando la Administración interviene en el mercado como ges-tora de fondos públicos cumple con una función de redistribución de la riqueza que con-tribuye a eliminar la exclusión social. Si además consideramos su situación comoconsumidora de obras y servicios, y tenemos en cuenta que la Administración pública


es un modelo de referencia para entidades y empresas con las que contrata, es clara lanecesidad de impulsar un ejercicio social y medioambiental sostenible decidido en esteámbito.

Las denominadas «cláusulas sociales» permiten incluir en la contratación administrativaaspectos no exclusivamente económicos e influir así transversalmente en la política so-cial y medioambiental. Mediante estas cláusulas es posible influir, utilizando la contrata-ción, en resultados que van más allá del objetivo principal, y favorecer las políticas deigualdad de género, de fomento de colectivos desfavorecidos (discapacitado o con ries-go de exclusión social), de mejora de las condiciones de seguridad e higiene en el tra-bajo, o de protección del medio ambiente.

Los tipos de contratos en los que es posible introducir aspectos ligados a la responsa-bilidad social son los de suministros (compra directa de productos por parte de la Ad-ministración: material de oficina, equipos informáticos, etc.); consultoría (asesorías); ser-vicios (la Administración también realiza compras indirectas de productos por medio dela contratación de servicios); obras (que no abarcan exclusivamente el producto finalsino también el proyecto y la ejecución de las obras); concesiones (de forma que losconcesionarios desarrollen la concesión sobre la base de criterios socialmente respon-sables).

Los mecanismos para hacerlo abarcan tanto las actuaciones previas a la contratación(determinación del objeto del contrato y pliegos de cláusulas administrativas) como elprocedimiento de contratación en sí (selección y requisitos de capacidad técnica), la ad-judicación (valoración de la oferta más ventajosa) y la ejecución del contrato (condicio-nes de ejecución).

Como veremos, el modo más sencillo para introducir aspectos de responsabilidad so-cial en la contratación pública es mediante la definición del objeto del contrato, perocuando este objeto se ha definido de manera neutral, también es posible conseguir re-sultados parecidos con la introducción de aspectos sociales y medioambientales en lasespecificaciones técnicas, ya que representan los requerimientos mínimos que debencumplir todos los licitadores. En tal caso puede hacerse referencia a niveles de cumpli-miento ambiental o social mediante algún tipo de certificación (un ejemplo sería un cer-tificado de cumplimiento de la normativa sobre discapacidad presentado por la empre-sa).

Hoy en día se admite sin género de duda que la adjudicación de los contratos se re-alice en función de la oferta «económicamente más ventajosa», de forma que no sevalore sólo el coste, sino también otros factores que hagan la oferta rentable a pesarde tener un coste ecnonómico más elevado. Este objetivo permite la inclusión de cláu-sulas sociales en la contratación administrativa. Esta idea se puede plantear a nivel



cualitativo (ejemplo, un nivel bajo de emisión de gases) o económico (consumo ener-gético bajo).

La respuesta de los poderes públicos a los nuevos problemas sociales y a las nuevasexpectativas medioambientales no puede tener una perspectiva unidireccional, sino quehace falta un planteamiento global que tome en consideración todos los factores que in-tervienen. Las cláusulas sociales se pueden utilizar tanto como una herramienta para in-fluir y reforzar objetivos políticos como para conseguir resultados concretos que contri-buyan a la mejora de los derechos de todos los ciudadanos. Creemos que, a pesar deque actualmente su eficacia sea reducida, se puede, a través de mecanismos de infor-mación y sensibilización, potenciar un uso socialmente responsable de la contrataciónpública que la convierta en un importante instrumento de refuerzo de las políticas me-dioambientales y sociales de los poderes públicos.

¿Qué entendemos por cláusulas sociales?

Podemos definir las cláusulas sociales como la inclusión de aspectos de política socialen los procesos de contratación pública. Sucintamente, puede decirse que su asunción,a la hora de diseñar y adjudicar un contrato público, permite que se prioricen aquellasempresas que tengan en cuenta requerimientos sociales y medioambientales cuando re-alizan sus actividades.

Las cláusulas sociales se materializan con la incorporación de criterios que incluyan as-pectos sociales o medioambientales en las distintas fases de la adjudicación de un con-trato público.

Concretamente, estas cláusulas se pueden incorporar:

• Como criterio de admisión.

• Como criterio de valoración.

• Como una obligación en la ejecución del contrato.

Uno de los argumentos que reiteradamente se han utilizado en contra de la generaliza-ción de las cláusulas sociales en la contratación pública ha sido el posible incrementode costes que su implantación pueda generar. Este argumento deja de tener relevanciasi se entiende, como entendemos nosotros, que la introducción de cláusulas sociales enla contratación pública debe obedecer a un planteamiento global que tenga en cuentatodos los posibles impactos positivos que produzcan.98

Ámbito externo: la contratación pública | 119

98. En relación con los costes, véase el capítulo «Ámbito interno: las personas con capacidad intelectual lí-mite (CIL)».


Un ejemplo de ello lo podemos encontrar en los beneficios que puede generar la inclu-sión de una cláusula social que atienda a la inserción laboral de personas con riesgo deexclusión social. En este caso debemos tener en cuenta que su asunción puede com-portar:

• Beneficios individuales. Las mejoras en las oportunidades laborales, las mejorasen la cualificación profesional, la capacitación y la formación de los sujetos afec-tados. El acceso a subsidios y prestaciones por desocupación, así como el ac-ceso a las prestaciones de la Seguridad Social por jubilación, invalidez o incapa-citación.

• Beneficios para la Administración. Por el incremento de la rentabilidad de las in-versiones públicas de cara a la cohesión social, además de suponer una reduc-ción proporcional de las políticas asistenciales en este sentido. También podemosmencionar la postura ejemplarizante de la Administración al posicionarse comoorganización innovadora en este ámbito.

• Beneficios económicos. Ya que facilita la reducción de la desocupación, así comola reducción del presupuesto público destinado a las personas con riesgo de ex-clusión.

Por todo ello se puede afirmar que la inserción de cláusulas sociales es una herramien-ta con la suficiente capacidad como para impactar de modo notable en la economía, elmedio ambiente y las políticas sociales. Y que son rentables, al beneficiar de maneratransversal a distintos sectores. Es un recurso de coste cero o de saldo positivo. Exis-ten programas de cláusulas sociales que no suponen coste adicional y otros que entodo caso comportarían una reorganización de los recursos existentes mejorando su efi-cacia. Aunque en algún caso su establecimiento pudiera suponer un coste, no podemosobviar su rentabilidad social. Podemos decir que se trata de una inversión dado quequeda demostrada la rentabilidad económica que representa para los presupuestos pú-blicos.99

De hecho, las dificultades para la inserción de las cláusulas sociales no son tanto de tipolegal, puesto que los mecanismos para modular la normativa existen, sino que provienensobre todo de motivos ideológicos, ya que las cláusulas sociales tocan, como no puededesconocerse, uno de los conflictos más marcados en estos tiempos, el debate sobre elliberalismo, la globalización y las formas de la intervención del Estado en la economía.100

Repasaremos ahora el tratamiento que las diferentes normativas otorgan a las cláusulassociales.


99. LESMES ZABALEGUI, S. (2006).100. HUERGO LORA, A. (2006), p. 2.


Perspectiva comunitaria

De un primer análisis de la normativa comunitaria se deriva que, en general, la introduc-ción de cláusulas sociales suscita el recelo de la Unión Europea al entenderlas como unalimitación a la libre competencia en el mercado interior.

En el año 2001 la Comisión Europea emitió un comunicado interpretativo sobre la legis-lación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos socia-les en estos,101 analizando las distintas fases de la contratación. En este comunicado seestablecieron los criterios interpretativos que después seguirían las directivas posterio-res en esta materia. De este comunicado queremos destacar, por su importancia, los si-guientes puntos:

• La defensa de la idea de que la primera ocasión para integrar aspectos socialesen un contrato público se presenta en la fase inmediatamente anterior a la apli-cación de las directivas pertinentes, es decir, en el momento de la elección del ob-jeto del contrato. En esta fase «los poderes adjudicadores disfrutan de una bue-na oportunidad para tener en cuenta los aspectos sociales y escoger un productoo servicio que se corresponda con sus objetivos sociales. Hasta qué punto lo ha-rán así depende en gran medida de la concienciación y los conocimientos de lospoderes adjudicadores». En este sentido, «el objeto de un contrato no puede de-finirse de tal modo que su acceso quede restringido a empresas nacionales, endetrimento de los licitadores de otros Estados miembros [...] De forma general, lospoderes adjudicadores, al definir los productos o servicios que deseen adquirir,pueden, incluso recurriendo a variantes, optar por bienes, servicios u obras quese ajusten a sus preocupaciones sociales, siempre que esta elección no dé lugara un acceso restringido al contrato en detrimento de los licitadores de otros Es-tados miembros».

La elección del objeto del contrato realizada por los poderes adjudicadores se tra-duce en una serie de especificaciones técnicas: «De acuerdo con las directivas decontratación pública, los poderes adjudicadores tienen la posibilidad de imponerespecificaciones técnicas que definan con mayor precisión el objeto de la com-pra o de la prestación, siempre que estas se atengan a las indicaciones dadas enlas directivas y que no tengan como efecto eliminar o aventajar a un licitador».

• En cuanto a la selección de los licitadores, que se realiza por la exclusión de unlicitador concreto cuando incurre en alguna causa que así lo determine, y por laadopción de criterios de capacidad económica, financiera o técnica, enumeradospor las directivas con carácter exhaustivo e imperativo.


101. 2001/C 333/08.


«Los documentos que en la actualidad se pueden exigir para evaluar la capaci-dad económica y financiera de los licitadores no ofrecen ninguna posibilidad detomar en consideración elementos de carácter social [...] en cuanto a la capaci-dad técnica, las normas de las directivas permiten, en cierta medida, tener encuenta aspectos sociales.»

Con respecto a la exclusión de los candidatos, podemos «imaginar una serie desupuestos en los que deberían excluirse a los licitadores que hayan infringido la le-gislación de carácter social, si esta infracción constituye una falta grave en mate-ria profesional o un delito que afecte a la moralidad profesional. Estas cláusulas deexclusión pueden, por ejemplo, comprender el incumplimiento de las disposicio-nes en materia de igualdad de trato o de salud y seguridad a favor de determina-das categorías de personas. El poder adjudicador puede, por ejemplo, excluir a unlicitador nacional que no haya aplicado las medidas en favor de la igualdad deoportunidades que prescribe la legislación del país del poder adjudicador, siempreque la inobservancia de estas disposiciones constituya en el mismo país una faltagrave [...] El concepto en sí de “falta profesional grave” no se define en la legisla-ción ni en la jurisprudencia europeas, por lo que corresponde a los Estados miem-bros determinarlo en su legislación nacional y decidir concretamente si el incum-plimiento de ciertas obligaciones sociales constituyen una falta profesional grave».

En la fase de selección, continúa diciendo el comunicado, si el contrato requiereaptitudes específicas en materia social, es lícito exigir una experiencia concretacomo criterio de capacidad y conocimientos técnicos para demostrar la solven-cia de los candidatos. Las pruebas que permiten exigir las directivas «sólo ofre-cen la posibilidad de tener en cuenta la “solvencia social” (denominada también,en ocasiones, responsabilidad social) si esta demuestra la capacidad técnica dela empresa».

• Hablando de la adjudicación, el comunicado entiende que la selección de los can-didatos y la adjudicación del contrato son fases que se rigen por distintas normas.En la fase de adjudicación, las directivas permiten aplicar dos criterios diferentes:el del precio más bajo y el de la oferta económicamente más ventajosa. La reglageneral es que las directivas impongan dos condiciones a los criterios que se apli-carán para determinar la oferta económicamente más ventajosa. En primer lugar,el principio de no discriminación. En segundo lugar, los criterios utilizados debensuponer una ventaja económica para el poder adjudicador. En los criterios que seenumeran a guisa de ejemplo en las directivas no figuran criterios sociales, peropodemos entender que lo son aquellos que «permitan evaluar, por ejemplo, la ca-lidad de un servicio destinado a personas desfavorecidas; podemos considerarque estos son aceptables, dado que contribuyen a seleccionar la oferta econó-micamente más ventajosa».



De este modo, para determinar la oferta económicamente más ventajosa se pue-den utilizar «criterios que integren aspectos sociales, cuando estos comportenpara el poder adjudicador una ventaja económica unida al producto o servicio ob-jeto del contrato».

• Finalmente, y en cuanto a la fase de ejecución del contrato: «Una posible formade fomentar la persecución de objetivos sociales es la aplicación de cláusulascontractuales o “condiciones de ejecución de contrato” siempre y cuando estasse ajusten al derecho comunitario y, en particular, no tengan un efecto discrimi-natorio directo o indirecto para los licitadores de los demás Estados miembros».

En el año 2004, la Directiva 2004/18 CE del Parlamento Europeo y el Consejo de 31 demarzo de 2004 sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los con-tratos públicos de obras, suministros y servicios estableció los criterios que los Estadosmiembros deben introducir en la normativa interna en esta materia.102

Esta directiva es la primera que menciona específicamente las cláusulas sociales ba-sando su regulación, tal y como ella misma recalca, en la jurisprudencia del Tribunal deJusticia.

Del análisis de esta directiva podemos extraer las conclusiones siguientes:

• Los llamados contratos reservados. El considerando 28, partiendo de la base deque la ocupación es un elemento clave para la igualdad de oportunidades y parala inserción laboral, considera que es conveniente que los Estados miembros re-serven determinados contratos públicos para programas de talleres y empleoprotegido al tratarse de entidades que en condiciones normales de competenciapueden tener importantes dificultades para obtenerlos.

Art. 19. «Los Estados miembros podrán reservar la participación en los procedi-mientos de adjudicación de contratos públicos a talleres protegidos, o reservar suejecución en el marco de programas de empleo protegido, cuando la mayoría delos trabajadores afectados sean personas discapacitadas, que, debido a la índo-le o a la gravedad de sus deficiencias, no puedan ejercer una actividad profesio-nal en condiciones normales.»


102. El ámbito de aplicación de esta directiva es, según determina el artículo 7, todo aquel contrato administra-tivo (con excepción de los contratos en el sector de la defensa, las compras centralizadas, los sectores del agua,energía, transportes, servicios postales y telecomunicaciones) que, sin incluir el IVA, sea igual o superior a:a) 162.000,00 euros en el caso de suministros y servicios de autoridades gubernamentales que figuran en elanexo IV de la directiva.b) 249.000,00 euros en el caso de suministros y servicios de autoridades gubernamentales distintas de lasrecogidas en el anexo IV y sólo para determinados servicios que la misma directiva señala.c) 6.240.000, respecto de los contratos públicos de obras.


También introduce la posibilidad de que los poderes adjudicadores incluyan ne-cesidades medioambientales en las especificaciones técnicas (considerando 29).

El art. 23, apartado 1, especifica: «Las especificaciones técnicas definidas en elpunto 1 del anexo VI figurarán en la documentación del contrato, como los anun-cios de licitación, el pliego de condiciones o los documentos complementarios.En la medida de lo posible, estas especificaciones técnicas deberán definirse te-niendo en cuenta los criterios de accesibilidad para personas con discapacidadeso el diseño para todos los usuarios». El apartado 2 establece: «Las especificacio-nes técnicas deberán permitir el acceso en condiciones de igualdad de los licita-dores y no tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la aperturade los contratos públicos a la competencia».

En todo caso, las especificaciones técnicas podrán incluir características medio-ambientales siempre que sean «suficientemente precisas para permitir a los licita-dores determinar el objeto del contrato y a los poderes adjudicadores adjudicar elcontrato» (art. 23, apartado 3, letra b). Siempre que:

– «Sean apropiadas para definir las características de los suministros o de lasprestaciones que sean objeto del contrato.

– »Las exigencias de la etiqueta se desarrollen basándose en una informacióncientífica.

– »Las etiquetas ecológicas se adopten mediante un proceso en el que puedanparticipar todas las partes implicadas, como son los organismos gubernamen-tales distribuidores y organizaciones medioambientales.

– »Sean accesibles a todas las partes interesadas» (art 23, apartado 6).

De todas maneras, la directiva es clara al manifestar que el modo más adecuadopara incluir cláusulas de tipo social y medioambiental en el procedimiento de con-tratación pública es a través de las condiciones de ejecución del contrato.

En este sentido, el considerando 33 manifiesta que las condiciones de ejecuciónde un contrato serán compatibles con la directiva siempre y cuando no sean di-recta o indirectamente discriminatorias y figuren en el anuncio de licitación o en elpliego de condiciones. Este mismo considerando destaca especialmente que lascondiciones de ejecución pueden tener por objeto favorecer la formación profe-sional en el puesto de trabajo, la ocupación de personas con especiales dificulta-des de inserción, combatir el paro o proteger el medio ambiente.

Art. 26 «Los poderes adjudicadores podrán exigir condiciones especiales en rela-ción con la ejecución del contrato, siempre que estas sean compatibles con el de-recho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación o en el pliego de con-diciones. Las condiciones en las que se ejecute un contrato podrán referirse, enespecial, a consideraciones de tipo social y medioambientales.»



En cuanto a los criterios de adjudicación del contrato, y cuando el contrato se ad-judique a la oferta económicamente más ventajosa, el poder adjudicador tiene asu disposición criterios vinculados con el objeto del contrato público de que setrate. De este modo, se establece la posibilidad de fijar criterios de adjudicacióncon referencia social siempre que:

– estos criterios estén vinculados con el objeto del contrato,

– no otorguen a la entidad adjudicadora una libertad de elección ilimitada, y

– estén expresamente anunciados.

El considerando (33) prevé: «Las condiciones de ejecución [...] pueden tener porobjeto favorecer la formación profesional en el puesto de trabajo, el empleo depersonas que tengan especiales dificultades de inserción, combatir el paro...» yen esta misma línea el considerando (34) establece: «Las leyes, reglamentacionesy convenios colectivos, tanto nacionales como comunitarios, vigentes en materiade condiciones de trabajo y de seguridad, se aplicarán durante la ejecución de uncontrato público [...] Con este pronunciamiento se pone de manifiesto la necesa-ria vinculación entre las obligaciones sociales de los contratistas y el cumplimien-to del contrato».

En el considerando 46, sobre la base de que los criterios de adjudicación debenpermitir comparar ofertas y evaluarlas de manera objetiva, se anuncia que deter-minados criterios de adjudicación económicos y cualitativos, como el cumpli-miento de las exigencias medioambientales, podrán permitir que el poder adjudi-cador satisfaga necesidades públicas siempre y cuando se hubieran definido enel correspondiente pliego de prescripciones técnicas. Por eso el poder adjudica-dor podrá regirse en la adjudicación por criterios destinados a satisfacer exigen-cias sociales que, en particular, respondan a necesidades propias de las catego-rías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan losbeneficiarios/usuarios de las obras, suministros y servicios que son objeto delcontrato. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 53 de la directiva.

Otra directiva importante es la Directiva 2004/17 CE del Parlamento Europeo y elConsejo sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de los con-tratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servi-cios postales.

Su ámbito de aplicación se concreta en estos sectores. En el primer consideran-do ya manifiesta que se quieren clarificar las posibilidades con las que cuentan lasentidades adjudicadoras para atender las necesidades de los ciudadanos afecta-dos, sin excluir el ámbito medioambiental o social, siempre y cuando estos crite-rios estén vinculados al objeto del contrato, no otorguen a la entidad adjudicado-ra un libertad de elección ilimitada, estén expresamente mencionados y se



atiendan los principios fundamentales de libre competencia, igualdad de trata-miento, no discriminación y transparencia.

En relación con los criterios de adjudicación del contrato, y repitiendo las consi-deraciones de la Directiva 18/2004/CEE, cuando la adjudicación se haga a laoferta económicamente más ventajosa, se podrán utilizar criterios de adjudicaciónrelacionados con el objeto del contrato del que se trate (por ejemplo: la fecha deentrega o de ejecución, la rentabilidad, las características medioambientales, lascaracterísticas estéticas y funcionales, etc. –art. 55, apartado 1, letra a). Del mis-mo modo que en la Directiva 18/2004/CEE, aquí también se prevé que los Esta-dos miembros reserven determinados contratos a la participación de talleres pro-tegidos (art. 28).

Hasta aquí nos hemos ocupado del análisis de la normativa europea. Pero paraentender el posicionamiento de las autoridades comunitarias en esta materia espreciso también estudiar los pronunciamientos jurisprudenciales del Tribunal deJusticia de las Comunidades Europeas, que es el que establece el planteamientoy fija los criterios comunitarios de manera fehaciente.

Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas en materia de contratación pública

Los incumplimientos de las directivas pueden llegar al Tribunal de Justicia de la Comu-nidad Europea fundamentalmente por dos vías:

a) Cuestiones prejudiciales planteadas por órganos jurisdiccionales, tanto para ga-rantizar la aplicación efectiva de la legislación comunitaria como para controlar lavalidez de un acto de derecho comunitario. El órgano jurisdiccional nacional desti-natario se encuentra vinculado por la interpretación efectuada en el momento deresolver el litigio planteado. La sentencia del Tribunal vincula también a los demásórganos jurisdiccionales nacionales que conozcan de un problema idéntico.

b) Recursos por incumplimiento promovidos (fundamentalmente) por la Comisión,que permite al Tribunal de Justicia controlar si los Estados miembros respetan lasobligaciones que les correspondan en virtud del derecho comunitario. Antes desometer el asunto al Tribunal existe un procedimiento previo dirigido por la Comi-sión, por el que se requiere al Estado miembro para que responda a las imputa-ciones de las que ha sido objeto. Si tras este procedimiento, el Estado miembrono pone fin al incumplimiento, puede interponerse un recurso ante el Tribunal deJusticia por vulneración del derecho comunitario. Este recurso lo puede iniciar obien la Comisión (que es el caso más frecuente en la práctica) o bien un Estado



miembro. Si el Tribunal de Justicia declara que se ha producido un incumplimien-to, el Estado está obligado a adoptar las medidas necesarias para ponerle fin. Sitras ser sometido de nuevo el asunto por la Comisión el Tribunal reconoce que elEstado miembro no ha cumplido la sentencia, podrá imponerle el pago de unacantidad alzada o una multa coercitiva.

La función principal del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas consiste encontrolar la legalidad de los actos comunitarios y garantizar la interpretación y aplicaciónuniforme del derecho comunitario. Mediante su jurisprudencia ha establecido la obliga-ción de las administraciones y de los órganos jurisdiccionales nacionales de aplicar ple-namente el derecho comunitario dentro de su esfera competencial y de proteger los de-rechos que este otorga a los ciudadanos (aplicación directa del derecho comunitario),descartando así cualquier disposición contraria del derecho nacional, ya sea anterior oposterior a la norma comunitaria (primacía del derecho comunitario sobre el derecho na-cional). El Tribunal de Justicia ha reconocido también el principio de responsabilidad delos Estados miembros en caso de incumplimiento del derecho comunitario. Las infrac-ciones que estos cometan pueden, por lo tanto, generar obligaciones de indemnización.

Los criterios que hemos seguido para la selección de las sentencias que siguen provie-nen del hecho de que todas ellas, con contenido y orígenes diversos, tienen el elemen-to común de ir asentando las bases de la doctrina comunitaria en relación a la introduc-ción de las cláusulas sociales en la contratación pública y su viabilidad.

Sentencia C-243/1989

Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1993. Comisión de las Comunida-des Europeas contra el Reino de Dinamarca. Adjudicación de un contrato de obras–puente sobre el Storebaelt

La Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso de acuerdo con el ar-tículo 169 del Tratado CEE con el fin de que se declare que el Reino de Dinamarca haincumplido las obligaciones que le corresponden en virtud del derecho comunitario y, enparticular, ha infringido los artículos 30, 48, y 59 del Tratado CEE, así como la Directiva71/305/CEE del Consejo de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedi-mientos de adjudicación de los contratos públicos de obras ya que:

• Por un lado, la sociedad Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen (sociedad total-mente controlada por el Estado danés) convocó una licitación que incluía comorequisito la utilización en la medida de lo posible de materiales, bienes de consu-mo, mano de obra y bienes de equipo daneses.

«El contratista estará obligado a utilizar, en todo lo que sea posible, materiales ybienes de consumo daneses, mano de obra y bienes de equipo daneses.»



• Por el otro, las negociaciones con el grupo de empresas seleccionado tuvieron lu-gar según una proposición que no se ajustaba al pliego de cláusulas administra-tivas particulares.

«Según una proposición que no se ajustaba al pliego de cláusulas administrativasparticulares, mantuvo con ESG negociaciones cuyo resultado fue que el contratofinal contiene modificaciones de los requisitos del anuncio de licitación en favorúnicamente de este licitador, relativos, en particular, a elementos con incidenciaen los precios.»

El Tribunal de Justicia dictamina:

En cuanto a la primera imputación, la cláusula mencionada es incompatible con los ar-tículos 30, 48, y 59 del Tratado CEE.

En cuanto a la segunda imputación, la Comisión alega que, en sus pretensiones, Store-baelt no respetó el principio de igualdad de trato de todos los licitadores, mientras que elGobierno danés entiende que este principio no está previsto en la Directiva 71/305/CEEdel Consejo de 26 de julio de 1971. La respuesta del Tribunal es que, si bien la directivano menciona expresamente el principio de igualdad de trato de los licitadores, tambiénes verdad que el deber de respetar este principio responde a la misma esencia de la di-rectiva, que, según su noveno considerando, se propone en particular el desarrollo deuna competencia efectiva en el ámbito de los contratos públicos y, en su título IV enun-cia los criterios de selección y de adjudicación del contrato tendentes a garantizar estacompetencia. Sobre la alegación del Gobierno danés de que la legislación danesa en ma-teria de contratación pública prevé la posibilidad de aceptar reservas, debe señalarse queesta legislación sólo puede ser aplicada con el pleno respeto del principio de igualdad detrato de los licitadores en que se basa la directiva y que exige la conformidad de las pro-posiciones con el pliego de cláusulas administrativas particulares.

De estas consideraciones se sigue que el Reino de Dinamarca ha incumplido las obli-gaciones que le corresponden en virtud del derecho comunitario y, en particular, ha in-fringido los artículos 30, 48 y 59 del Tratado, así como la Directiva 71/305/CEE.

Sentencia C-225/98

Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de septiembre de 2000. Comisión de las Co-munidades Europeas contra la República Francesa. Incumplimiento. Contratos públicosde obras- Directivas 71/305/CEE, en su versión modificada por la Directiva 89/440/CEE,y 93/37/CEE- Construcción y mantenimiento de edificios escolares en la región Nord-Paso-de-Calais y el departamento del Nord.

La Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso de acuerdo con el ar-tículo 169 del Tratado CE (actualmente, artículo 226 CE) que tiene por objeto que se de-



clare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en vir-tud de:

• El artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación);

• Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación delos procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras en su ver-sión modificada por la Directiva 89/440/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989

Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de losprocedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras y en particular de losartículos 8, 11, 22 y 30 en los diversos procedimientos de adjudicación de contratos pú-blicos de obras relativos a la construcción y el mantenimiento de edificios escolares con-vocados por la región Nord-Paso-de-Calais y el departamento del Nord.

La Directiva 93/37/CEE establece, con algunas diferencias de redacción, las mismasdisposiciones que ya establecía la Directiva 71/305 en materia de:

• elaboración y comunicación de las actas;

• procedimiento de publicación que deben respetar los órganos de contratación;

• los plazos de recepción de las ofertas y solicitudes de participación;

• la justificación de la capacidad técnica del contratista, y

• los criterios para la atribución de los contratos.

En estas circunstancias la Comisión interpuso recurso con ocho motivos basados:

• en el procedimiento de información previa;

• el criterio adicional referente al empleo;

• el número de candidatos seleccionados;

• el método denominado de adjudicación por referencia al code des marchés pu-blics;

• el modo de describir los lotes;

• los requisitos mínimos para participar;

• el procedimiento de información a posteriori;

• la falta de comunicación de las actas.

1. Sobre el motivo basado en la falta de procedimiento de información previa, el Tribu-nal dictamina lo siguiente:

«El procedimiento de información previa forma parte de las normas de publicidad pre-vistas en la Directiva 93/37» y estas normas «tienen por objeto promover el desarrollo,en el ámbito comunitario, de una competencia efectiva en el sector de los contratos pú-



blicos de obras, garantizando a los licitadores potenciales procedentes del resto de Es-tados miembros la posibilidad de responder a las distintas ofertas en condiciones com-parables a los licitadores nacionales».

En este sentido, los artículos 12, apartado 1, y 13, apartado 3, de la directiva que esta-blecen, por regla general, los plazos normales de recepción de ofertas en 52 días en losprocedimientos abiertos y 40 días en los procedimientos restringidos, no hacen ningu-na referencia a la publicación de un anuncio de información previa. Al contrario: los artí-culos 12, apartado 2, y 13, apartado 4, de la directiva conceden a los órganos de con-tratación la posibilidad de reducir los plazos previstos en los artículos citados vinculandoesta facultad a la publicación de un anuncio de información previa. De ello se deriva quela publicación de un anuncio de información previa sólo es obligatoria cuando los órga-nos de contratación utilicen la facultad que se les concede para reducir los plazos de re-cepción de ofertas.

Por lo tanto debe desestimarse por infundado el motivo de la Comisión basado en la fal-ta de publicación del anuncio de información previa.

2. Sobre el motivo basado en el criterio adicional de la lucha contra la desocupación:

De conformidad con el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 93/37, sobre coordinaciónde los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, los criteriosen los que debe basarse el órgano de contratación para la adjudicación de contratosson:

• el precio más bajo, y

• si se efectúa a la oferta más ventajosa, diferentes criterios que varían en funcióndel contrato, como por ejemplo el precio, el plazo de ejecución, el coste de utili-zación, la rentabilidad y el valor técnico. En este último supuesto los órganos decontratación están obligados a mencionar estos criterios en el anuncio de licita-ción o en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

Esta disposición no excluye la posibilidad de que los órganos de contratación utilicencomo criterio una condición relacionada con la lucha contra el desempleo, siempre queesta respete todos los principios fundamentales del derecho comunitario y, en especial,el principio de no discriminación que se deriva de las disposiciones del Tratado en ma-teria de derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios. Un criterio de ad-judicación relacionado con la lucha contra el desempleo debe mencionarse expresa-mente en el anuncio de licitación para permitir que los contratistas conozcan laexistencia de esta condición.

Procede desestimar el motivo de la Comisión basado en el criterio de adjudicación adi-cional relacionado con la lucha contra el desempleo.



3. Sobre el motivo basado en el número de candidatos seleccionados:

Incumple sus obligaciones en virtud del artículo 22, apartado 2, de la Directiva 93/37,sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos deobras, un Estado miembro que, en los anuncios de licitación limite a cinco el número decandidatos. Un procedimiento restringido no puede ser nunca inferior a cinco para ga-rantizar una competencia real.

4. Sobre el motivo basado en el método denominado de adjudicación por referencia alcode des marchés publics, el motivo basado en el modo de describir los lotes y en losrequisitos mínimos para participar.

Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado (actual-mente art. 49 tras su modificación), así como de la Directiva 71/305, sobre coordinaciónde los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, un Estadomiembro que en los anuncios de licitación utilice, para la descripción de los lotes, refe-rencias a clasificaciones de organismos profesionales nacionales y además exija, comorequisito mínimo para participar, un justificante de la inscripción del proyectista en el co-legio de arquitectos, porque constituyen una restricción a la libre prestación de servicios.

5. Sobre los motivos basados en el procedimiento de información a posteriori y la faltade comunicación de las actas:

La República Francesa ha incumplido sus obligaciones en virtud del artículo 12, aparta-do 5, de la Directiva 71/305, así como el 8, apartado 3, y el 11, apartado 5, de la Di-rectiva 93/37.

Sentencia C-19/00

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 18 de octubre de 2001. SIAC Cons-truction Ltd contra County Council of Mayo. Petición de decisión prejudicial: SupremeCourt-Irlanda. Contratos públicos de obras. Adjudicación a la oferta económicamentemás ventajosa. Criterios de adjudicación.

Petición dirigida al Tribunal de Justicia (de acuerdo con el artículo 234 CE) por la Supre-me Court (Irlanda) destinada a obtener, en el litigio pendiente ante este órgano jurisdic-cional entre SIAC Construction Ltd y County Council of the County of Mayo de una de-cisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 29 de la Directiva 71/305/CEE delConsejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudi-cación de los contratos públicos de obras en su versión modificada por la Directiva89/440/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989.

El artículo 29, apartados 1 y 2, en su versión modificada prevé:



1. «Los criterios en los que se basarán los poderes adjudicadores para la adjudicaciónde los contratos son:

• o bien únicamente el precio más bajo

• o bien, en el supuesto de que la adjudicación se efectúe a la oferta económica-mente más ventajosa, en distintos criterios que variarán en función del contrato:por ejemplo, el precio, el plazo de ejecución, el coste de utilización, la rentabili-dad, el valor técnico.

2. En este último caso los [poderes adjudicadores] mencionarán, en el pliego de condi-ciones o bien en el anuncio del contrato, todos los criterios de adjudicación que pre-tendan utilizar, si fuera posible por orden decreciente de la importancia que les seaatribuida.»

El 20 de febrero de 1992, el County Council publicó en el Diario Oficial de las Comuni-dades Europeas un anuncio de licitación por un contrato público que había de adjudi-carse mediante procedimiento abierto y que versaba concretamente sobre la colocaciónde cloacas y conductos de ventilación. En el anuncio de licitación se señalaba que elcontrato «será adjudicado al licitador competente que formule la oferta que se conside-re más ventajosa para la County Concil en términos de coste y calidad técnica, sin per-juicio de la aprobación por parte del Ministerio de Medio Ambiente».

A raíz de este anuncio se inició un procedimiento que hizo que la Supreme Court plan-teara al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«Cuando una entidad adjudicadora debe adjudicar un contrato conforme a lo dis-puesto en el artículo 29, apartado 1, segundo guión, de la Directiva 71/305/CEE delConsejo, de 26 de julio de 1971, en la forma en la que el derecho nacional de un Es-tado miembro se ha adaptado a ella, y cuando esta misma entidad ha especificadoque, de acuerdo con los criterios de adjudicación (distintos del precio) el contrato seráadjudicado al licitador competente que haya presentado la oferta que se consideremás ventajosa para [la entidad adjudicadora] en términos de coste y de calidad técni-ca, y cuando los tres licitadores que han presentado las ofertas más bajas son contra-tistas de competencia notoria y han presentado ofertas de reconocida calidad técnica,y cuando los precios de los tres licitadores más económicos no presentan diferenciassubstanciales, ¿está obligada la entidad adjudicadora a adjudicar el contrato al em-presario que haya ofertado el precio más bajo o, por el contrario, está facultada la en-tidad adjudicadora para adjudicar el contrato al licitador que haya presentado la ofer-ta con el segundo precio más bajo sobre la base del dictamen profesional de suingeniero asesor que señala que el coste final del contrato para la entidad adjudicado-ra será probablemente menor si el contrato se adjudica al licitador que ha ofertado elprecio más bajo?»



El deber de respetar el principio de igualdad de trato de los licitadores es la esencia dela Directiva 71/305 CEE en su versión modificada. Concretamente, los licitadores debenencontrarse en régimen de igualdad tanto en el momento de preparar sus ofertas comoen el de ser valoradas.

En cuanto a los criterios que pueden adoptarse para la adjudicación de un contrato pú-blico en la oferta económicamente más ventajosa, es necesario señalar que el artículo29.1, segundo guión, de la Directiva 71/305 en su versión modificada, no los enumerade forma exhaustiva.

Así pues, si bien esta disposición deja a las entidades adjudicadoras la elección de los cri-terios de adjudicación de los contratos, esta elección sólo puede recaer sobre criterios di-rigidos a identificar la oferta económicamente más ventajosa. Resultaría incompatible coneste artículo un criterio de adjudicación que implicara la atribución a la entidad adjudica-dora de una libertad incondicional de elección. Para admitir un criterio, como por ejemplola seguridad del abastecimiento, para determinar la oferta económicamente más ventajo-sa, es preciso que se mencione en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación.

La aplicación de un criterio de adjudicación basado en un dato que sólo se conocerá conprecisión tras la adjudicación del contrato sólo es compatible con las exigencias de igual-dad de trato de los licitadores si se respetan la transparencia y la objetividad del procedi-miento, lo que obliga a que el criterio se mencione en el pliego de condiciones o en elanuncio de licitación, que esté formulado de forma que todos los licitadores, razonable-mente informados y normalmente diligentes, puedan interpretarlo del mismo modo, quela entidad adjudicadora se ajuste a esta interpretación durante todo el procedimiento yque aplique el criterio en cuestión de manera objetiva y uniforme a todos los licitadores.

Por lo tanto:

El artículo 29, apartados 1 y 2, de la Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de juliode 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratospúblicos de obras, en su versión modificada por la Directiva 89/440/CEE del Consejo,de 18 de julio de 1989, ha de interpretarse en el sentido de que permite a una entidadadjudicadora que haya decidido adjudicar un contrato a la oferta cuyo final pueda ser elmenos elevado según el dictamen profesional de un perito, siempre y cuando se respe-te la igualdad de trato de los licitadores, lo que supone que se garantiza la transparen-cia y la objetividad del procedimiento, y en particular:

• Que el referido criterio de adjudicación se haya mencionado claramente en elanuncio de licitación o en el pliego de condiciones.

• Que el dictamen profesional se base, en todos los puntos esenciales, en factoresobjetivos considerados, según las normas que rigen este campo, pertinentes yadecuados para la valoración realizada.



Sentencia C-513/99

Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 2002. Concordia Bus Fins-land Oy Ab, antes Stagecoach Finland Oy Ab, contra Helsingin Kaupunki y HKL-Bussi-liikenne. Petición de decisión prejudicial: Korkein hallinto-oikeus-Finlandia. Contratos pú-blicos de servicios en el sector de transportes- Directivas 92/50/CEE y 93/38/CEE.Ayuntamiento adjudicador que organiza los servicios de transportes en autobús, una decuyas entidades vinculadas, económicamente independiente, participa como licitadora.Consideración de criterios relativos a la protección del medio ambiente para determinarla oferta económicamente más ventajosa. Procedencia cuando la entidad municipal lici-tadora cumple más fácilmente estos criterios.

Decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 2, apartados 1 letra a, 2 letrac, y 4, así como 34, apartado 1, de la Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de juniode 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en lossectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones, modi-ficada por el acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, dela República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los tratados enlos que se fundamenta la Unión Europea y del artículo 36, apartado 1, de la Directiva92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedi-mientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios.

Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Concordia Bus FinslandOy Ab, antes Stagecoach Finland Oy Ab, contra Helsingin Kaupunki y HKL-Bussiliiken-ne, sobre la validez de una decisión de la comisión de servicios comerciales de la ciu-dad de Helsinki sobre la adjudicación de un contrato relativo a la gestión de una línea dela red de autobuses urbanos de esta última a HKL.

Mediante un escrito de 1 de septiembre de 1997 y anuncio publicado en el Diario Ofi-cial de las Comunidades Europeas de 4 de septiembre de 1997, la oficina de abaste-cimiento de Helsinki solicitó ofertas para la gestión de la red de autobuses urbanos dela ciudad, según itinerarios y horarios precisados en un documento que contiene sietelotes. El litigio principal se refiere al lote núm. 6 de este anuncio de licitación relativo ala línea 62.

Se deduce que, según este anuncio de licitación, la adjudicataria sería la empresa quehiciera la oferta más favorable al ayuntamiento desde el punto de vista económico glo-bal. Esta apreciación debía tener en cuenta tres criterios:

• el precio global solicitado para la explotación,

• la calidad de los vehículos, y

• la gestión por el empresario en materia de calidad y medio ambiente (se conce-



dían puntos adicionales por un conjunto de criterios cualitativos y por un progra-ma de conservación del medio ambiente mediante certificación).

El 12 de febrero de 1998, la comisión de servicios comerciales decidió elegir a HKLcomo explotador de la línea que constituía el lote núm. 6 puesto que su oferta se con-sideró globalmente la más favorable económicamente. Concordia interpuso un recursode anulación contra esta decisión de la comisión de servicios comerciales alegando quela asignación de puntos adicionales por unos vehículos cuyas emisiones de óxidos denitrógeno y sonido son inferiores a determinados límites no es equitativa y resulta discri-minatoria. Afirmaba que se habían atribuido puntos adicionales por unos vehículos queen realidad sólo podía proponer un único licitador (HKL).

El consejo de competencia de Finlandia desestimó este recurso al considerar que la en-tidad adjudicadora tiene derecho a determinar el tipo de material que quiere utilizar. Esteórgano jurisdiccional señaló que la decisión de la ciudad de Helsinki de dar preferenciaa los autobuses poco contaminantes forma parte de la política ecológica que tiene porobjetivo reducir los perjuicios para el medio ambiente ocasionados por la circulación deautobuses y que, si lo deseaban, todos los licitadores podían adquirir autobuses quefuncionaran con gas natural y que, por lo tanto, este criterio no era discriminatorio.

Concordia interpuso un recurso ante Korkein hallinto-oikeus con el fin de que se anula-ra dicha decisión. Este suspendió el procedimiento y planteó ante el Tribunal de Justicialas cuestiones prejudiciales objeto de la sentencia que nos ocupa.

Para el Tribunal de Justicia el artículo 36, apartado 1, letra a, de la Directiva 92/50 sobrecoordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servi-cios, debe interpretarse en el sentido de que, cuando en el marco de un contrato públi-co relativo a la prestación de un servicio de transporte urbano en autobús, la entidad ad-judicadora decide adjudicar un contrato al licitador que ha presentado la ofertaeconómicamente más ventajosa, puede tener en cuenta criterios ecológicos (como el ni-vel de las emisiones de óxidos de nitrógeno o el nivel de ruido de los autobuses) siem-pre que estos criterios estén relacionados con el objeto del contrato, no confieran a laentidad adjudicadora una libertad incondicional de elección, se mencionen expresa-mente en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación, y se respeten todos losprincipios fundamentales del derecho comunitario, en particular el principio de no discri-minación.

Por otro lado, el principio de igualdad de trato no se opone a que se tomen en consi-deración estos criterios por el simple hecho de que la propia empresa de transportes dela entidad adjudicadora sea una de las pocas empresas que pueda ofrecer unos vehí-culos que cumplan los criterios mencionados.



Sentencia C 448/01

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 4 de diciembre de 2003. EVN Aget etWienstrom GmbH contra la República de Austria

• Petición de decisión prejudicial: Bundesvergabeamt-Austria. Directiva 93/36/CEE

• Contratos públicos de suministro

• Concepto de oferta económica más ventajosa

• Criterio de adjudicación que atribuye preferencia a la electricidad producida a par-tir de fuentes de energía renovables

• Directiva 89/665/CEE

• Procedimientos de recurso en materia de contratos públicos

• Decisiones ilegales

• Posibilidad de anulación sólo en caso de que influya decisivamente en el resulta-do del procedimiento de adjudicación

• Ilegalidad de un criterio de adjudicación

• Obligación de cancelar la licitación.

Decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 26 de la Directiva 93/36/CEE delConsejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudi-cación de contratos públicos de suministro y de los artículos 1 y 2, aparta 1 letra b, dela Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordi-nación de las disposiciones legales, reglamentarias, y administrativas referentes a la apli-cación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratospúblicos de suministro y de obras en su versión modificada por la Directiva 92/50/CEEdel Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de ad-judicación de los contratos públicos de servicio.

Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la agrupación de empre-sas constituida por las sociedades EVN AG y Wienstrom GmbH y la República de Austria, en calidad de entidad adjudicadora, relativo a la adjudicación de un contrato pú-blico de suministro en cuyo procedimiento de licitación habían participado las deman-dantes.

La parte demandada en el procedimiento principal convocó una licitación mediante pro-cedimiento abierto para un contrato de suministro de electricidad. La licitación abarca-ba la celebración de un contrato marco, seguida de contratos de aplicación, cuyo obje-to era el suministro de electricidad a todos los servicios de la Administración federal enel Land de Carintia (Austria). Se fijaba la duración del contrato en el periodo que iba del1 de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2003. El anuncio de licitación, que fue publi-



cado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 27 de marzo de 2001, men-cionaba en el epígrafe «Criterios de adjudicación»:

«Oferta económicamente más ventajosa según los criterios siguientes: incidencia de lasprestaciones en el medio ambiente con arreglo al pliego de cláusulas administrativasparticulares.»

El proveedor de energía debía comprometerse a suministrar a los servicios federales, enla medida en que le fuera técnicamente posible, electricidad generada a partir de fuen-tes de energía renovables y a no suministrarles en caso alguno deliberadamente electri-cidad obtenida mediante fisión nuclear. No se exigió que el proveedor acreditara susfuentes de aprovisionamiento. En el supuesto de incumplimiento de estas obligacionesse establecía el derecho de la entidad adjudicadora a resolver el contrato, así como unacláusula penal.

En el pliego de cláusulas administrativas particulares se precisaba que la entidad adju-dicadora era consciente de que, por motivos técnicos, ningún proveedor podía garanti-zar que la electricidad suministrada a un cliente determinado procediera efectivamentede fuentes de energía renovables, pero que aun así, al haberse estimado el consumoanual de los servicios federales en unos 22,5 gigavatios/hora (Gwh), estaba decidida aadjudicar el contrato a los licitadores que dispusieran al menos de 22,5 Gwh anuales deelectricidad generada de este modo.

Se indicaba expresamente, además, que se descartarían las ofertas que no acreditaranque «durante los dos últimos y/o los dos próximos años, el licitador había producido ocomprado y/o produciría o compraría al menos 22,5 Gwh de electricidad procedente defuentes de energía renovables y la había suministrado y/o la suministraría a consumido-res finales».

Las decisiones prejudicials que se plantearon recibieron la siguiente respuesta por par-te del Tribunal de Justicia:

1. La normativa comunitaria en materia de contratación pública no se opone a queuna entidad adjudicadora establezca, para la determinación de la oferta econó-mica más ventajosa a efectos de la adjudicación de un contrato de suministro deelectricidad, un criterio consistente en exigir el suministro de electricidad genera-da a partir de fuentes de energía renovables, al que se atribuye un coeficiente deponderación del 45%, y en este caso carece de relieve el que este criterio no per-mita necesariamente lograr el objetivo que se persigue.

En cambio, esta normativa se opone a este criterio en la medida en que:

• No vaya acompañado de requisitos que permitan el control efectivo de la exacti-tud de la información contenida en las ofertas.



• Exija a los participantes en la licitación que indiquen la cantidad de electricidad ge-nerada a partir de fuentes de energía renovables que podrán suministrar a unaclientela indeterminada y atribuya la máxima puntuación al licitador que indique lamayor cantidad, teniendo en cuenta que sólo se valora la parte de esta que ex-ceda del volumen de consumo previsible en el marco de la licitación.

Corresponde al órgano jurisdiccional comprobar si, a pesar de no haber establecido laentidad adjudicadora un periodo de suministro determinado, el criterio de adjudicaciónha sido formulado de forma suficientemente clara como para responder a las exigenciasde igualdad de trato y de transparencia de los procedimientos de adjudicación de con-tratos públicos.

2. La normativa comunitaria aplicable a los contratos públicos obliga a la entidad ad-judicadora a cancelar la licitación cuando, en el marco del procedimiento de re-curso de acuerdo con el artículo 1 de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, re-glamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos derecurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministro y deobras, se declare la ilegalidad de una decisión relativa a alguno de los criterios deadjudicación y, por este motivo, esta decisión sea anulada por el órgano que co-noce el recurso.

La perspectiva del derecho interno español

Una vez analizados los posicionamientos comunitarios, debemos fijarnos en las posibi-lidades que permite el marco jurídico español para incluir las cláusulas sociales en lacontratación pública, así como las perspectivas de futuro que nos ofrece. Para determi-narlo valoraremos:

• El Texto refundido de la Ley de contratos y el proyecto de ley de contratos delsector público.

• Las experiencias normativas autonómicas como, por ejemplo, el Decreto 213/1998 de la Comunidad de Madrid y el posterior Decreto 128/2005.

• Varias referencias a la Generalitat de Cataluña, entre otras el Informe 2/2006 dela Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa dela Generalitat de Cataluña.

• La Orden foral 26/2000, de 27 de marzo de 2000, del Consejo de Bienestar So-cial, Deporte y Juventud, por la cual se aprueban los criterios para la adjudicaciónmediante concurso de las obras y equipamientos del Departamento de BienestarSocial, Deporte y Juventud.



Texto refundido de la Ley de contratos

En materia de contratación pública, la primacía de las directivas europeas sobre el de-recho interno estatal limita el interés del análisis de este instrumento normativo, apartede la escasa referencia de la Ley de contratos de las administraciones públicas en lascláusulas y objetivos sociales. Sólo encontramos en la disposición adicional octava dela Ley de contratos de la Administración pública la conocida cláusula de desempate/pre-valencia consistente en que, en igualdad de condiciones, tendrá preferencia en la adju-dicación el licitador que acredite la reserva del 2% de los puestos de trabajo para per-sonas con discapacidad igual o superior al 33%. La crítica reiterada a esta disposiciónadicional es su poca aplicabilidad (puesto que es muy difícil llegar a la fase final de unaadjudicación con un empate de puntuación) y el hecho de que, aunque esto pasara,está claro que cumplir con los requerimientos mínimos de la Ley de inserción social deminusválidos del año 1982 (la conocida LISMI) no parecen objetivos sociales a fomen-tar hoy en día por la Ley de contratos.

Proyecto de Ley de contratos del sector público

En cuanto al proyecto de Ley de contratos del sector público, es preciso recordar quesu objetivo principal es la transposición al ordenamiento español de la Directiva 18/2004.El plazo de transposición103 es el 31 de enero de 2006, fecha que el Estado español yaha rebasado.104 Destacamos aquí sólo el Expositivo IV, en su apartado 3, cuando dice:

«Sintéticamente expuestas, las principales novedades afectan a la previsión de meca-nismos que permiten introducir en la contratación pública consideraciones de tipo socialy medioambiental, configurándolas como condiciones especiales de ejecución del con-trato o como criterios para valorar las ofertas, prefigurando una estructura que permitaacoger en el futuro pautas de adecuación de los contratos a nuevos requerimientos so-ciales, como lo son los de acomodación de las prestaciones a las exigencias de un “co-mercio justo” con los países subdesarrollados o en vías de desarrollo.»

Con un acento generalista, el art. 101.1 (Reglas para el establecimiento de prescripcio-nes técnicas) prevé que las prescripciones técnicas se definan, dentro de lo posible, te-niendo en cuenta criterios de accesibilidad universal y de diseño para todos, tal y comose definen en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no dis-


103. Art. 80 de la Directiva 18/2004: «Los estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, re-glamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta directiva, como muytarde, el 31 de enero de 2006.»104. A fecha de hoy el proyecto de ley se encuentra en plazo de enmiendas en el Congreso de los Diputa-dos (10 de febrero de 2007).


criminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y, siempre queel objeto del contrato afecte o pueda afectar al medio ambiente, conforme a las defini-ciones y principios regulados en los artículos 3 y 4, respectivamente, de la Ley 16/2002,de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Tal y como se anuncia en la exposición de motivos, el art. 102 (Condiciones especialesde ejecución del contrato) establece que los órganos de contratación podrán establecercondiciones especiales en relación a la ejecución del contrato, siempre y cuando nosean discriminatorias y se indiquen en el anuncio de licitación y en el pliego o en el con-trato. Estas condiciones de ejecución podrán referirse, en especial, a consideracionesde tipo medioambiental o a consideraciones de tipo social, con el fin de promover laocupación de personas con dificultades particulares de inserción en el mercado laboral,eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer en el mercado laboral, combatir elparo, favorecer la formación en el puesto de trabajo, o de otros fines que se establez-can con referencia a la estrategia coordinada para la ocupación, definida en el art. 123del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

El texto del proyecto, a diferencia del art. 26 de la Directiva 18/2004, introduce la limita-ción del principio de no discriminación (que por otro lado es un principio comunitario deobligado cumplimiento), y el doble requisito formal de que estas condiciones especialesde ejecución se indiquen en el anuncio de licitación y en el pliego o contrato. En el art.26 de la directiva se exige que esta mención expresa se haga sólo en el anuncio o en elpliego, y no en ambos.

Con objeto de reforzar el cumplimiento de estas condiciones especiales de ejecución, elart. 102.2 del proyecto prevé que en los pliegos o en el contrato se establezcan penas,o bien que se les atribuya la condición de obligaciones contractuales esenciales a losefectos de resolución del contrato.

Con respecto a la introducción de cláusulas sociales como criterios de valoración de lasofertas, el proyecto sigue los dictados de la directiva, concretamente de su art. 53.1. Elart. 134.1 del proyecto establece que para la valoración de las proposiciones y determi-nación de la oferta más ventajosa deberá atenderse a criterios objetivos vinculados alobjeto del contrato, tales como la calidad, el precio, el plazo de ejecución, el coste deutilización, las características medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exi-gencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones delcontrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las quepertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar, la rentabilidad,etc. Destaca, a diferencia de la directiva, la utilización expresa del término social.

A modo de cierre, el proyecto mantiene el conocido baremo de preferencia en la dispo-sición adicional sexta:



«Los órganos de contratación podrán señalar en los pliegos de cláusulas administrati-vas particulares la preferencia en la adjudicación de los contratos por las proposicionespresentadas por aquellas empresas públicas o privadas que, en el momento de acre-ditar su solvencia técnica, tengan en su plantilla a un número de trabajadores con dis-capacidad superior al 2%, siempre que estas proposiciones igualen a las más ventajo-sas desde el punto de vista de los criterios objetivos que sirvan de base para laadjudicación.»

Este mismo criterio de prevalencia se establece también para las empresas dedicadasespecíficamente a la promoción e inserción laboral de personas en situación de exclu-sión social, valorándose el compromiso formal del licitador de contratar no menos del30% de sus puestos de trabajo con personas pertenecientes a los siguientes colectivos:

• Perceptores de rentas mínimas de inserción o prestaciones similares.

• Personas que no puedan acceder a las prestaciones del párrafo anterior, por ca-rencia del periodo exigido de residencia o empadronamiento, o para la constitu-ción de la unidad perceptora, o por haber agotado el periodo máximo de per-cepción legalmente establecidos.

• Jóvenes mayores de 18 años y menores de 30, provenientes de instituciones deprotección de menores.

• Personas con problemas de drogadicción o alcoholismo que se encuentren enprocesos de rehabilitación o reinserción social.

• Internos de centros penitenciarios, cuya situación penitenciaria les permita acce-der a un empleo, personas que estén en libertad condicional y ex reclusos.

• Personas con discapacidad.

Del mismo modo y en las mismas condiciones podrá establecerse la mencionada pre-ferencia en la adjudicación de contratos relativos a prestaciones de carácter social oasistencial para las proposiciones presentadas por entidades sin ánimo de lucro, conpersonalidad jurídica, siempre y cuando su finalidad o actividad tenga relación directacon el objeto del contrato, según resulte de sus estatutos o normas fundacionales y fi-guren inscritas en el correspondiente registro oficial.

Finalmente, el proyecto, en la disposición adicional séptima, establece que podrá reser-varse la participación en los procedimientos de adjudicación de contratos a centros es-peciales de trabajo, o reservar su ejecución en el marco de programas de ocupaciónprotegida, cuando la mayoría de los trabajadores afectados sean personas discapacita-das que, debido a la índole o la gravedad de sus deficiencias, no puedan ejercer una ac-tividad profesional en condiciones normales. En este aspecto el proyecto sigue al pie dela letra las disposiciones del art. 18 de la Directiva 18/2004.



En cuanto a los aspectos del proyecto más vinculados con temas sociales, podemosmencionar que el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad(CERMI) ha pedido a los grupos parlamentarios que, por medio de enmiendas en trámi-te parlamentario, mejoren sustancialmente el proyecto de ley de contratos del sector pú-blico en los aspectos que hacen referencia a la discapacidad y al medio ambiente.105

Sus propuestas pueden resumirse del siguiente modo:

• La necesidad de que el proyecto impida que las empresas que no acrediten elcumplimiento de las obligaciones de reservar puestos de trabajo para personascon discapacidad o la aplicación de las medidas alternativas de carácter excep-cional puedan contratar. También entienden que si hay varias empresas licitado-ras empatadas y que acrediten tener una relación laboral con personas con dis-capacidad en un porcentaje superior al 2%, tenga preferencia aquel que dispongadel mayor porcentaje de trabajadores fijos con discapacidad.

• La necesidad de definir las prescripciones técnicas teniendo en cuenta los criteriosde accesibilidad universal y de diseño para todos de acuerdo con la Ley 51/2003,de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibili-dad universal de las personas con discapacidad y, siempre que el objeto del con-trato afecte o pueda afectar al medio ambiente, aplicando criterios de sostenibili-dad y protección ambiental de acuerdo con las definiciones y principios de la Ley16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Excepcionalmente, de ser absolutamente imposible por las características delcontrato incluir los criterios de accesibilidad, deberá motivarse por escrito esta im-posibilidad en la propia documentación del contrato, y deberá acompañarse deun informe acreditativo emitido por un órgano especializado en la materia.

• En cuanto a las adjudicaciones a centros especiales de ocupación, propone unafórmula mixta de determinación que conecte un porcentaje mínimo de contratoscon un determinado volumen de contratación anual. Además, se propone el cum-plimiento bianual para los órganos de contratación con un volumen de contrata-ción pública anual inferior a 20 contratos anuales.

Caso de la Comunidad de Madrid

Decreto 213/1998 de la Comunidad de Madrid y el posterior Decreto 128/2005

Podemos identificar este decreto como el intento más decidido para la inclusión obliga-toria de cláusulas sociales en la contratación pública dentro del ordenamiento jurídico


105. Noticia 25/01/2007 en www.cermi.es


español. El punto de partida de este decreto lo hallamos en la misma exposición de mo-tivos cuando afirma que «los contratos públicos son instrumentos que pueden servir, porun lado, para la efectividad del cumplimiento de determinadas obligaciones impuestaspor las normas de orden social, y, por otro, para llevar a cabo acciones positivas que,sin discriminación directa o indirecta, pueden incidir en el empleo de determinados sec-tores del mercado de trabajo».

Su ámbito de aplicación incluye los contratos que celebre la Administración de la Co-munidad de Madrid, sus organismos autónomos y entes de derecho público vinculadoso dependientes de esta, y los que celebren las entidades de derecho público y de lassociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación, directa o indi-recta, de la Comunidad de Madrid.

El decreto se inclina por la inclusión de cláusulas sociales como criterios objetivos de ad-judicación. En este sentido, el artículo 2 dispone que en los pliegos de cláusulas admi-nistrativas particulares de los contratos a adjudicar por el sistema de concurso se in-cluirán necesariamente uno o varios de los siguientes criterios objetivos relativos alempleo:

• Estabilidad de la plantilla de la empresa referida al mantenimiento o incrementodel número de trabajadores con contrato indefinido durante el año anterior a la fe-cha de presentación de la proposición.

• Porcentaje de trabajadores con contrato indefinido en la plantilla de la empresa,en el momento de presentación de la proposición, respecto del total de los tra-bajadores de esta.

• Porcentaje de trabajadores de la plantilla de la empresa afectados por la ejecu-ción directa del objeto del contrato.

• Nuevas contrataciones de trabajadores vinculadas a la ejecución del objeto delcontrato.

Cuando el empresario sea individual, y a efectos de la valoración de los criterios objeti-vos de empleo, se tendrá en cuenta, también, su alta en el régimen especial de trabaja-dores autónomos.

También se prevé una cláusula de exención de la obligación de incluir estos criterios enaquellos supuestos en los que el objeto del contrato pueda ser ejecutado por personasfísicas sin trabajadores a su cargo o cuando, en atención a las especiales circunstanciasque concurran en un contrato, resulte imposible su valoración.

En relación a la ponderación de puntos en el procedimiento de aplicación de los crite-rios de valoración, los criterios objetivos de ocupación representarán en todo caso un20% del total de la baremación.



El artículo 3 del decreto establece penas económicas ante el incumplimiento de los cri-terios objetivos previstos en el propio decreto.

En cuanto a las medidas de contratación con empresas que estén obligadas a cumplircon la cuota de reserva definida en la LISMI, el artículo 4 prevé que en los pliegos decláusulas administrativas particulares se incluya la obligación del contratista del cumpli-miento de esta cuota de reserva cuando la dimensión de la empresa adjudicataria es de50 o más trabajadores. La importancia de este apartado reside en que no se trata de unbaremo de prevalencia, sino de un criterio de selección.

El baremo de prevalencia se reserva a aquellos licitadores que, sin estar sujetos a la obli-gación de la LISMI, en el momento de la acreditación de su solvencia técnica tengan ensu plantilla a un número de trabajadores con discapacidad no inferior al 2%. Este crite-rio se aplicará cuando las proposiciones lleguen en situaciones de igualdad en términosde puntuación.

Pese a las legítimas intenciones de la Comunidad de Madrid en la aprobación de estedecreto y algún pronunciamiento jurisprudencial favorable a su contenido (Sentencia de30 de mayo de 2003 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 606/2003106), la UniónEuropea manifestó una interpretación distinta respecto a la posible inclusión de los cri-terios de ocupación como criterios de adjudicación. Esta actuación por parte de la UniónEuropea ha representado la derogación parcial del Decreto 213/1998 mediante la publi-cación del Decreto 128/2005, de 15 de diciembre, por el que se derogan parcialmentedeterminadas medidas en la contratación administrativa de la Comunidad de Madrid,para favorecer la estabilidad y la calidad en la ocupación. Concretamente se deroga elartículo 2 y los apartados 2, 3 y 4 del artículo 3 del Decreto 213/1998.

La exposición de motivos del Decreto 128/2005 justifica la derogación en la posición dela Comisión Europea manifestada en dictámenes de 8 de febrero de 2002 y 19 de febre-ro de 2003, en un requerimiento de la Dirección General de Política Regional de la Comi-sión Europea para que, en relación con proyectos cofinanciados con fondos comunita-rios, verifique los procedimientos de adjudicación de mercados públicos que pudieranestar afectados a proyectos de gastos certificados y en motivos de interés general.

Informe 2/2006 de la Comisión Permanente de la Junta Consultivade Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña

Sobre la posibilidad de incluir en los pliegos de cláusulas administrativas de la Adminis-tración de la Generalitat de Cataluña cláusulas relativas a responsabilidad social, como


106. HUERGO LORA, A. (2006), p. 10.


por ejemplo garantizar la aplicación de las condiciones laborales recogidas en los con-venios colectivos y la eficacia en la gestión de la prevención de riesgos laborales.

Este informe basa sus conclusiones en el estudio de la Directiva 2004/18/CEE, así comoen los precedentes establecidos por la misma Junta en documentos anteriores. En estesentido se refiere a:

La Recomendación 1/2001, de 5 de abril, donde concluye que la inclusión de cláusulassociales en la contratación administrativa de la Generalitat de Cataluña debe articularse«de acuerdo con los criterios siguientes:

• »Las cláusulas sociales no deberían suponer un criterio selectivo de las empresasen fase de licitación pública, ni en la acreditación de capacidad y solvencia, nicomo criterio de adjudicación.

• »Debe ser considerada una condición de ejecución contractual que establece laAdministración contratante y que deberá cumplir necesariamente la empresa ad-judicataria.

• »No debe tener efectos discriminatorios. En la medida en que que la cláusula so-cial es una estipulación de ejecución contractual, la efectiva aplicación de estacondición no debe suponer una desigualdad de trato para las empresas que seresponsabilizan de llevarla a cabo. El propio órgano de contratación o la Admi-nistración a la que pertenece deberán facilitar los medios para posibilitar en igual-dad de condiciones la ejecución de la mencionada cláusula.

• »Estar articulada de forma proporcional para que se cumpla el principio de liber-tad en el ofrecimiento de una oferta o proposición autónoma de cada empresa ypara garantizar la correcta ejecución del objeto del contrato público que es el in-terés inicial público y preferente.

• »Ser comunicada en el anuncio de licitación pública del contrato.»

La Recomendación 3/2005 pone de manifiesto que la expresión «criterio de valoración»puede tener dos acepciones: como criterio de selección del licitador y como criterio deadjudicación de la propuesta económicamente más ventajosa. Asimismo, esta reco-mendación hizo notar que no pueden introducirse, como criterios de selección cualitati-vos, en el pliego de cláusulas particulares de los contratos administrativos, las referidasa aspectos sociales.

Las conclusiones del Informe 2/2006 las detallamos, de manera resumida, a conti-nuación:

El logro de objetivos sociales en el ámbito de la contratación pública puede ser referidoa varios momentos procedimentales del ciclo contractual distintos a los del momento defijación de criterios de adjudicación.



1. En este sentido, en la fase de definición técnica del objeto del contrato (en confor-midad con lo que dispone el artículo 73 del Reglamento general de la Ley de con-tratos de las administraciones públicas aprobado por Real decreto 1098/2001 de12 de octubre), el órgano de contratación tiene a su alcance una buena oportuni-dad para considerar aspectos sociales y definir un objeto contractual congruentecon el logro de estos objetivos. (Esta opción es la que se tiene en cuenta en el ar-tículo 23 de la Directiva 2004/18/CEE.) Un ejemplo en este sentido puede venirdado por la delimitación de los objetos contractuales de suministros de bienes deuso necesario y general adaptados a personas discapacitadas, o por la configura-ción de objetos contractuales vinculados directamente al logro de objetivos socia-les, por ejemplo, las actuaciones formativas dirigidas a colectivos con dificultadesde inserción.

2. En la fase de selección de las empresas licitadoras, de manera indirecta (a raíz de lasprohibiciones de contratar con las empresas licitadoras que determina el artículo 20,letras a, d y f del TRLCAP). En todo caso se puede utilizar un criterio de selección deempresas relacionado con aspectos sociales siempre que este medio sea demostra-tivo de la capacidad técnica de la empresa licitadora o candidata en el marco de lasprevisiones legalmente establecidas (es decir: de los medios de acreditación de ca-pacidad que se regulan en el TRLCAP). De hecho, el propio art. 17 ya prevé, comomedio de acreditación de la solvencia técnica en las empresas de obras, el grado deestabilidad de los trabajadores de la empresa.

3. En cuanto a los criterios objetivos de adjudicación: se pueden incorporar los aspec-tos sociales siempre que comporten para el adjudicador una ventaja económica li-gada al objeto del contrato.

El informe pone como ejemplo, por analogía con los planteamientos de la Senten-cia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 2002,107 la posibilidad de unalicitación en la que se prevea como criterio objetivo de adjudicación la contrataciónde trabajadores de larga duración si se demuestra que esto comporta una reper-cusión económica sobre el objeto del contrato. Y todo ello teniendo en cuenta eldictamen motivado de la Comisión de la Comunidad Europea cuando, en relacióncon el Decreto 213/1998 de la Comunidad de Madrid por el que se establecen me-didas en la contratación administrativa para fomentar la calidad y la estabilidad en


107. Sentencia 513/99, cuando manifiesta que «cuando la entidad adjudicadora decide adjudicar un contra-to al licitador que ha presentado la oferta económicamente más ventajosa, de acuerdo con el artículo 36, apar-tado 1, letra a, de la Directiva 92/50, puede tener en cuenta criterios relativos a la conservación del medio am-biente siempre que tales criterios estén relacionados con el objeto del contrato, no atribuyan a dicha entidaduna libertad incondicional de elección, se mencionen expresamente en el pliego de condiciones o en el anun-cio de licitación y respeten todos los principios fundamentales de derecho comunitario y, en particular, el prin-cipio de no discriminación». Para un estudio más exhaustivo véase, p. 155 y s. de este estudio.


el empleo, establece que «al prever el decreto que [...] los poderes adjudicadoresde dicha comunidad autónoma incorporen en los pliegos de cláusulas administra-tivas particulares de los contratos que se tengan que adjudicar mediante concur-so uno o varios criterios relativos a empleo, criterios que servirán para determinarla oferta económicamente más ventajosa, el Reino de España ha incumplido lasobligaciones que le atañen de acuerdo con las directivas...». El 15 de diciembre de2005, mediante Decreto 128/2005, han sido objeto de derogación expresa los ar-tículos por los que se establecía la inclusión de criterios de adjudicación relativosal empleo.

4. Se pueden incluir como condiciones de ejecución siempre que no tengan un efectodiscriminatorio directo o indirecto respeto a los licitadores. Para la Junta Consulti-va esta es la parcela más idónea para el establecimiento de previsiones vinculadasa la responsabilidad de las empresas. La principal limitación en el establecimien-to de cláusulas sociales como condiciones de ejecución es la prohibición de queestas resulten discriminatorias. En este sentido será preciso ceñirse al supuestoconcreto para averiguar si existe o no discriminación. «En esta línea, [...] y siem-pre a modo de ejemplo, la exigencia de contratar a un determinado número detrabajadores en el paro para la ejecución de un contrato no resultaría en sí mismauna cláusula discriminatoria, pero si a esta exigencia se le incorpora la obligaciónde que estos trabajadores sean de una determinada zona geográfica o de una na-cionalidad determinada sí que podría resultar atentatorio contra el principio deigualdad».

5. El informe señala la posibilidad de reserva en la contratación que prevé la propiaDirectiva 2004/18/CEE, dado que es una opción que conjuga la integración de losobjetivos sociales en la contratación pública con los principios informadores deesta materia. Sin embargo, «es necesario tener en cuenta que, por definición, estaes una figura que requiere previsiones normativas de rango legal porque suponepermitir que determinados entes compitan entre ellos en el acceso a determina-dos contratos y no dentro del mercado en general en régimen de libre concurren-cia.» Esta línea de establecimiento de reservas parcializadas de la contrataciónpública fue iniciada por el Parlamento de Cataluña, mediante las previsiones delartículo 35 de la Ley 31/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y admi-nistrativas modificado por el artículo 19 de la Ley 7/2004, de 16 de julio, tambiénde medidas fiscales y administrativas. Esta reserva está dirigida a centros de in-serción laboral de personas disminuidas, empresas de inserción sociolaboral re-guladas por la Ley 27/2002, de 20 de diciembre, sobre medidas legislativas pararegular a las empresas de inserción sociolaboral o a entidades sin ánimo de lucroque tengan como fin la integración laboral o social de personas con riesgo de ex-clusión social.



6. Por último, se valora la posibilidad de profundizar, mediante la adopción de la co-rrespondiente norma, en las denominadas cláusulas de prevalencia, (que en el dere-cho español aparece en la disposición adicional octava del TRLCAP). Esta disposi-ción, titulada «Contratación con empresas que tengan en su plantilla a minusválidosy con entidades sin ánimo de lucro», prevé que los órganos de contratación puedanindicar en los pliegos de preferencia en la adjudicación de los contratos para las pro-posiciones presentadas por aquellas empresas públicas o privadas que, en el mo-mento de acreditar su solvencia técnica, tengan en su plantilla un número de perso-nas con disminución no inferior al 2%, siempre que dichas proposiciones igualen ensus términos a las más ventajosas desde el punto de vista de los criterios objetivosque sirvan de base para la adjudicación. Asimismo, prevé que podrá establecerse,de la misma forma y condiciones, la referida preferencia en la adjudicación en rela-ción a los contratos que tengan por objeto prestaciones de carácter social o asis-tencial para las proposiciones presentadas por entidades sin ánimo de lucro con per-sonalidad jurídica, siempre que su finalidad o actividad tenga relación directa con elobjeto del contrato.

La Orden foral 26/2000, de 27 de marzo, del consejero de Bienestar Social, Deporte y Juventud de la Comunidad Foral de Navarra

Por la Orden foral 26/2000, de 27 de marzo, del consejero de Bienestar Social, Depor-te y Juventud de la Comunidad Foral de Navarra, se aprueban los criterios para la adju-dicación mediante concurso de las obras y equipamientos del Departamento de Bie-nestar Social, Deporte y Juventud.

La novedad de esta norma recae en la introducción de las cláusulas sociales como cri-terio de valoración para la adjudicación de determinados contratos de la consejería, con-cretamente las obras y equipamientos. La exposición de motivos de la orden hace refe-rencia a ello diciendo que la introducción de las cláusulas sociales como criterio devaloración pretende dar cumplimiento, de manera pionera en la Administración foral, auna medida contenida en el Plan de lucha contra la exclusión social y que pretende in-volucrar al sector económico en la integración sociolaboral de los colectivos excluidos,premiando a aquellas empresas que contraten a trabajadores en procesos de incorpo-ración social o subcontraten servicios con empresas de inserción o solidarias.

En el caso de los contratos de obras, para la selección del adjudicatario, la mesa decontratación tendrá en cuenta los siguientes criterios objetivos:

• Oferta económica: 62 puntos

• Propuesta técnica: 34 puntos



• Cláusulas sociales: 3 puntos

• Situación laboral de la empresa: 1 punto

• Trabajadores con discapacidad: preferencia

• Total puntos: 100 puntos.

En el caso de los contratos de adquisición de equipamientos, para la selección del ad-judicatario, la mesa de contratación tendrá en cuenta los siguientes criterios objetivos:

• Oferta económica: 52 puntos

• Propuesta técnica: 44 puntos

• Cláusulas sociales: 3 puntos

• Situación laboral de la empresa: 1 punto

• Trabajadores con discapacidad: preferencia

• Total puntos: 100 puntos.

Para ambos tipos de contratos, el baremo de las cláusulas sociales se aplica de la si-guiente manera: se otorgarán tres puntos a los licitadores o empresas licitadoras que enel momento de acreditar su solvencia técnica tengan en la plantilla, con más de tres me-ses de antigüedad, a un mínimo de un 2% de trabajadores a jornada completa, o suequivalente en jornadas parciales, que se encuentren integrados en programas de in-corporación sociolaboral o que habitualmente subcontraten servicios con centros y em-presas cuyo principal objetivo sea la incorporación de los colectivos excluidos.

Mecanismos de inclusión de cláusulas sociales en la contratación pública

Hasta aquí hemos analizado las disposiciones normativas y jurisprudenciales tanto de laUnión Europea como del ordenamiento jurídico español.

Para trasladar esta normativa a la realidad e incorporar las cláusulas sociales en la con-tratación pública, es necesario tener presente que se trata de un proceso estratégicocomplejo que exige, después de haber determinado el fin que se persigue, identificar demanera clara el objeto del contrato. Una vez definido este objeto es cuando hace faltaplantearse el modelo de cláusulas sociales que se pueden aplicar. Tipos hay muchos, yuna selección inadecuada puede representar el fracaso de la iniciativa.

De ahí la importancia de la existencia con carácter previo de un estudio que analice elfin que se quiere conseguir (el objeto del contrato), el colectivo o el destinatario de la me-dida, la existencia de datos con los que sea preciso contar (como son las posibles alian-



zas o la resistencia al cambio), los mecanismos de apoyo (internos y externos) a la ini-ciativa, así como una evaluación de los puntos débiles del proyecto.

La inclusión de cláusulas sociales en la contratación pública no puede ser un mero ejer-cicio literario que se agote en la elaboración de los pliegos (tanto administrativos comotécnicos), sino que es una decisión que representa, de facto, la incorporación de un pro-grama. Y es que hace falta contar con todos los impactos posibles puesto que estos se-rán los que marcarán el éxito o el fracaso de la iniciativa.

Pongamos un ejemplo. En el caso de plantearnos una cláusula social que vincule el ob-jeto del contrato con la inserción laboral de colectivos con exclusión social, debemos ha-cer una valoración previa que tenga en cuenta:

• ¿Cuál es el perfil del colectivo?

Cuál es su formación o preparación laboral. Cuáles son sus hábitos. Cuáles suscarencias (aspecto a reforzar) y cuáles son sus habilidades (oportunidad).

• ¿Qué apoyo requerirá el colectivo?

Puede ser un colectivo con experiencia laboral y que las personas sólo necesitenuna oportunidad. O puede ser un colectivo necesitado de un proceso de ocupa-ción: discapacitados, ex reclusos, inmigrantes, etc, y por lo tanto deberemos te-ner identificadas las estructuras de apoyo del proyecto.

En el caso expuesto, la identificación concreta de los beneficiarios y la disponibilidad ono de estructuras de refuerzo es lo que aconseja la elección final de la cláusula social.En función del objeto del contrato aplicaremos la cláusula social pertinente. Por lo tan-to, nos hace falta necesariamente realizar el ejercicio previo de identificar con claridad elobjeto, los apoyos o las dificultades con los que nos podemos encontrar y los recursostécnicos disponibles.

Este análisis previo también es relevante a la hora de evaluar y prever los impactos quepueda causar la cláusula social. De forma que si no disponemos de la estructura socialy empresarial adecuada, si no prevemos un apoyo adecuado al adjudicatario del con-trato (ya sea por medio de un programa del propio adjudicatario o de programas públi-cos a tales efectos), o si, en definitiva, no es posible ejecutar un programa social o me-dioambiental, no sólo no obtendremos los efectos beneficiosos que pretendíamos, sinoque además puede que nos encontremos con el descrédito de la institución.

En definitiva, hace falta tener muy presente que las cláusulas sociales son un instru-mento que debe provenir de la conexión entre el objeto del contrato y el fin social o me-dioambiental que se persigue, y la decisión sobre el momento de su introducción, asícomo su concreción final, dependerá de estas variables.



Con respecto a los mecanismos concretos de introducción de las cláusulas sociales enla contratación pública, y de acuerdo con la legislación y jurisprudencia recogida, losanalizaremos desde el punto de vista más práctico posible.

Introducción de la cláusula social como criterio de admisión

Aquí podemos identificar tres alternativas:

• Como un requisito de solvencia técnica. Este criterio está reconocido en la Ley decontratos como un mecanismo que está a disposición de la mesa de contrata-ción para acreditar la capacidad técnica y la experiencia para ejecutar debida-mente el contrato con arreglo a las especificaciones técnicas requeridas. Esta ca-pacidad técnica se acredita por parte de las empresas licitantes mediante laaportación de documentación adecuada en el primero de los sobres que confor-man su oferta (el conocido como «sobre A»). Es la mesa de contratación el órga-no competente para valorar la documentación aportada y pedir las aclaracionesnecesarias puesto que la no acreditación de la solvencia técnica a juicio de lamesa comporta la exclusión de la empresa del proceso. En el caso de la incor-poración de fines sociales en la contratación administrativa, una acreditada expe-riencia y capacitación específica en determinados aspectos (sociales o medio-ambientales) puede ser un elemento decisivo para garantizarnos una determinadaejecución. Únicamente existe una limitación y es que no siempre se puede recu-rrir al criterio de la solvencia técnica. Sólo se puede utilizar este cuando resulteadecuado y proporcionado a la naturaleza y contenido del contrato. Es decir:cuando la existencia de los conocimientos y la experiencia sean imprescindiblespara la ejecución del contrato.

EJEMPLO

(Recogido en la Guía de implantación de cláusulas sociales del Proyecto Lamegi108)

Si para construir una central térmica se requiere acreditar experiencia concreta y conoci-

miento en este tipo de tecnología, resulta obvio que si el objeto del contrato y las especi-

ficaciones técnicas consideran la contratación de colectivos desfavorecidos del mercado

laboral, se deberá requerir demostrar experiencia y capacitación específicas en inserción

laboral para ejecutar debidamente el contrato.

• Mediante la existencia de un mercado protegido, reservando un porcentaje decontratos públicos para ser adjudicados a determinados licitadores. Se trata de


108. En www.lamegi.org (20 de enero de 2007).


una iniciativa ya prevista en la Directiva 2004/18/CEE y que recogió la Ley 7/2004,de 16 de julio, de medidas fiscales y administrativas del Parlamento de Cataluña.

De este modo, la Generalitat de Cataluña reserva determinados contratos meno-res o contratos negociados a centros de inserción laboral de discapacitados, em-presas de inserción o entes sin ánimo de lucro que tengan como fin la integraciónlaboral o social de personas con riesgo de exclusión social.

• Utilizando los mecanismos del contrato menor y del procedimiento negociado.

Es en este tipo de contratos donde mejor pueden integrarse los diferentes as-pectos de la responsabilidad social en la contratación pública. Son contratoscuyo expediente administrativo sólo requiere la aprobación del gasto y de la co-rrespondiente factura, puesto que la adjudicación es directa.

Atendido el elevado número de contratos menores que las administraciones pú-blicas suscriben, adjudicarlos directamente a empresas de inserción, a entes sinánimo de lucro y a centros especiales de trabajo, o bien a proyectos sosteniblesdesde un punto de vista medioambiental, tiene un gran impacto social.

A través de los procedimientos negociados, especialmente cuando estos se plan-tean sin publicidad, también existen grandes posibilidades de lograr un objetivocon una dimensión responsable. Si el expediente administrativo requiere sólo dela participación de un mínimo de tres licitadores, una acreditación de la existenciade crédito y los correspondientes pliegos administrativos y técnicos, estas for-malidades no impiden invitar a participar en el proceso, por ejemplo, a empresasde inserción, a empresas que acreditan el cumplimiento de determinados pará-metros sociales o ambientales o a entidades sin ánimo de lucro.

Introducción de la cláusula social como criterio de valoración

Con esta solución lo que se hace es introducir en la fase de puntuación un baremo re-lativo a algún aspecto social o medioambiental que tiene un carácter voluntario por par-te de los licitadores. Aquellos licitadores que cumplan con la cláusula social establecidaen los correspondientes pliegos disfrutarán de un plus en la puntuación.

Tal y como hemos comentado a lo largo de este capítulo, la introducción en esta fasede la contratación de una cláusula social es controvertida, y, en este sentido, donde seencuentran más opiniones comunitarias opuestas a su inclusión.

En cuanto al ordenamiento jurídico español, el artículo 86.1 del Texto refundido de la Leyde contratos de las administraciones públicas no hace una referencia expresa a la posi-bilidad de incluir criterios sociales o medioambientales en las valoraciones. Así, se dice«que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares del concurso se establece-



rán los criterios objetivos que deben servir de base para la adjudicación, tales como elprecio, la fórmula de revisión, en su caso, el plazo de ejecución o de entrega, el costede utilización, la calidad, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas ofuncionales, la posibilidad de recambios, el mantenimiento, la asistencia técnica, el ser-vicio post venta, u otros similares en conformidad con los cuales el órgano de contrata-ción acordará la adjudicación».

Donde sí encontramos referencias a esta posibilidad es en el texto de la Directiva2004/18/CEE, concretamente el artículo 53, cuando establece los criterios en los que sebasarán los poderes adjudicadores para adjudicar los contratos públicos. Cuando estese adjudica a la oferta económicamente más ventajosa son necesarios criterios vincula-dos al objeto del contrato público de que se trate, como podrían ser la calidad, el pre-cio, el valor técnico, las características estéticas y funcionales, las características me-dioambientales, etc.

Por lo tanto, la directiva comunitaria recoge las características medioambientales de laoferta como un criterio de adjudicación siempre y cuando esté vinculado al objeto delcontrato. Desde nuestro punto de vista hay aquí un nuevo elemento a destacar: el es-fuerzo que necesariamente deben realizar los poderes adjudicadores para identificaradecuadamente el objeto del contrato y relacionarlo así con criterios medioambientaleso sociales.

En conclusión, mientras que el ordenamiento jurídico español vigente no recoge la po-sibilidad de introducir aspectos sociales y medioambientales en las valoraciones, la di-rectiva comunitaria sí lo hace, aunque se limite a los contratos a los que esta se aplica.Esta situación discordante ha generado pronunciamientos jurisprudenciales y declara-ciones de las autoridades públicas restrictivas en cuanto a la admisibilidad de la intro-ducción de las cláusulas sociales como criterio de valoración.

De todos modos, el redactado del proyecto de la nueva Ley de contratos del sector pú-blico da por cerrada esta cuestión, puesto que prevé en su artículo 134 que, para la valo-ración de las proposiciones y determinación de la oferta económicamente más ventajosa,deberá atenderse a criterios objetivos vinculados al objeto del contrato, tales como: la ca-lidad, el precio, el plazo de ejecución, las características medioambientales o sociales, etc.

EJEMPLO: OBJETO CONTRACTUAL SOCIALMENTE RESPONSABLE AL QUERER CON-

TRATAR A UN SERVICIO DE JARDINERÍA MEDIANTE LA EJECUCIÓN DE UN PROYEC-

TO DE INSERCIÓN LABORAL DE PERSONAS CON RIESGO DE EXCLUSIÓN SOCIAL

La definición del objeto del contrato debe indicar, no sólo la concreción del servicio que

debe prestarse, sino también la referencia a la medida social que se quiere impulsar, e in-

dicarlo así en los anuncios de licitación.



Texto: «Contrato para el empleo de personas con dificultad de acceso al mercado laboral

o en situación de riesgo de exclusión, para la prestación del servicio de mantenimiento de

jardinería».

La introducción de las cláusulas sociales como una obligación de ejecución

Las cláusulas sociales como una obligación de ejecución se manifiestan siempre que seintroduzcan obligaciones de carácter social o medioambiental en el momento de ejecu-tar el contrato, conforme a las condiciones contenidas en el pliegos de cláusulas admi-nistrativas y en el pliego de prescripciones técnicas.

Este sistema permite incorporar parámetros sociales y medioambientales en la ejecuciónde los contratos públicos. El mecanismo actúa sea quien sea el adjudicatario (empresaordinaria, empresa de inserción, entes de economía social, etc.), el cual deberá cumplir,además del objeto contractual, el contenido social o medioambiental del contrato.

Esta solución es la que presenta menos problemas a nivel jurídico y una aceptación másunánime por parte de los operadores, públicos y privados, que intervienen.

El ordenamiento jurídico español le da cobertura legal en base al artículo 49.5 del TRL-CAP al establecer que los contratos se ajustarán al contenido de los pliegos particula-res, administrativos y técnicos. Todos los pliegos se consideran parte integrante de loscontratos.

Con respecto a la Directiva 2004/18, el artículo 26 prevé que los poderes adjudicadorespodrán exigir condiciones especiales en cuanto a la ejecución del contrato siempre ycuando estas sean compatibles con el derecho comunitario y se indiquen en el anunciode licitación o en el pliego de condiciones. Las condiciones, continúa diciendo la Direc-tiva, pueden hacer referencia a consideraciones de tipo social y medioambiental.

El proyecto de la Ley de contratos del sector público, en su artículo 102, establece quelos órganos de contratación podrán establecer condiciones especiales con respecto ala ejecución del contrato, siempre y cuando no sean discriminatorias y se indiquen en elanuncio de licitación y en el pliego de cláusulas administrativas o de prescripciones téc-nicas, o bien en el contrato. Estas condiciones podrán referirse, en especial, a conside-raciones de tipo medioambiental o a consideraciones de tipo social, con el fin de pro-mover el empleo de personas con dificultades particulares de inserción en el mercadolaboral, eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres en este ámbito, combatir elparo, favorecer la formación en el puesto de trabajo u otros fines que se establezcan conreferencia a la estrategia coordinada para el empleo, definida en el artículo 125 del Tra-tado Constitutivo de la Comunidad Europea.



EJEMPLO: EL CASO DEL AYUNTAMIENTO DE GERONA

El Ayuntamiento de Gerona incluye en determinados contratos de obras superiores a

150.000,00 euros una cláusula social que consiste en reservar un determinado número de

puestos de trabajo para personas con dificultades de acceso a la ocupación. Estas per-

sonas deberán ser contratadas para la ejecución concreta de la obra. El número de pues-

tos a cubrir y el perfil de los trabajadores dependerá de cada obra y, concretamente, de su

presupuesto, de sus características técnicas, de su especialización, etc. De conformidad

con lo que hemos explicado en apartados anteriores, es relevante en este proyecto la exis-

tencia de un determinado modelo de inserción dado que las personas a contratar deben

formar parte de un itinerario de inserción, conocido como DIE (Dispositivo de Inserción

Económica). Asimismo requiere la figura de un tutor y de una estrecha colaboración entre

este y la empresa adjudicataria. En definitiva, se trata de incluir un seguimiento del proce-

so de inserción dentro de la cláusula social.

En resumen, la contratación pública puede incorporar aspectos de responsabilidad social

mediante distintos mecanismos:

• Una delimitación del objeto del contrato que incluya aspectos sociales y medioambien-

tales

• La inclusión de cláusulas sociales en las distintas fases de la adjudicación. Concreta-

mente, como criterio de selección del contratista, como criterio de valoración de las ofer-

tas y como criterio de ejecución del contrato. Se ha constatado que, de estas, las que

menos problemática jurídica presentan son las condiciones de ejecución. En los demás

casos, si bien su inclusión es posible, el éxito hace falta vincularlo claramente con el di-

seño del objeto y el procedimiento contractual que se elija.



Conclusiones

La globalización es un proceso dinámico de carácter ambivalente y análisis complejoque ha provocado el traslado de los centros de poder, el debilitamiento de las fronterasjurídicas y la capacidad real de los Estados para luchar contra la internacionalización dela economía. Los efectos más perniciosos que de ella se derivan son unos elevados cos-tes sociales y medioambientales.

La responsabilidad social empresarial, que nace originariamente como una respuesta delas grandes empresas a las inquietudes ciudadanas por su actitud ante este proceso,está evolucionando de la mano de los diferentes organismos internacionales que la per-ciben como un posible paliativo de los efectos más perjudiciales de la globalización. Delmismo modo que se pide a las empresas que cumplan con sus objetivos de manera res-ponsable, se traslada a los poderes públicos la obligación de promover, incentivar e im-pulsar la responsabilidad social en todos los ámbitos, incluidas sus propias organizacio-nes administrativas. Pero este mandato, que desde la perspectiva de la falta deconcreción de lo que es la RSE nace sin entidad real, conlleva que sea necesario deter-minar tanto la vinculación de los poderes públicos con la RSE como el contenido de laresponsabilidad social de sus administraciones.

Nosotros hemos intentado afrontar este trabajo distinguiendo aquellos datos que, ini-cialmente en torno a la RSE, han prefijado, delimitado y conformado una responsabili-dad social aplicable a todas las organizaciones. Para así hacerlo hemos acudido princi-palmente al ámbito comunitario (y a las opiniones y mandatos de otros organismosinternacionales imprescindibles), así como a los estudios que, en esta materia, se hanestado realizando en el Estado español.

Depurar y estudiar toda la información nos ha permitido establecer los principios de laresponsabilidad social pública, concepto que engloba la contribución de los poderes pú-blicos en los problemas sociales y medioambientales de la era moderna. Esta noción,que tiene un contenido multidimensional, encierra tanto las decisiones como las actua-ciones que las posibilitan, y su perspectiva permite integrar aspectos muy diversos. Elconceptualizarla –en la primera parte de este trabajo– se ha convertido en la base ne-cesaria para poder ocuparse de los distintos mecanismos que la Administración públi-ca puede utilizar para asumir un planteamiento responsable.

Si, como creemos, la actuación administrativa debe obedecer a la lógica de su ejecu-ción intentando ser lo más responsable humana y socialmente con el ciudadano al quese dirige, esto implica incorporar una nueva perspectiva en la actuación administrativadistinta del estricto interés general que la justifica. De nuestra interpretación se deduce


que la actuación pública socialmente responsable será aquella que complete la legisla-ción desde la óptica de los intereses sociales y medioambientales de la comunidad enla que actúa.

Sabemos que la Administración pública puede y debe ser socialmente responsable.Pero esto implica la existencia de una voluntad y de un esfuerzo que debe materializar-se a diario. En consecuencia, es esencial contar con la sensibilización y la formación delos agentes que intervienen para garantizar el éxito de todo el proceso.

En este trabajo, y en el marco de los dos ámbitos en que se proyectan las actuacionessocialmente responsables de la Administración pública, hemos destacado dos ejemplosque han sido objeto de un análisis más exhaustivo: la introducción de aspectos socialesy medioambientales en la contratación pública (dimensión externa) y el empleo públicode un colectivo minoritario como son las personas con CIL (dimensión interna).

Las conclusiones que plantean ambas experiencias remarcan la certeza de que sólo esposible dotar a la actuación pública de un resultado socialmente responsable si hay lavoluntad clara y decidida de los poderes públicos para hacerlo.

La RSE es una moda, pero una moda que está cambiando el entorno y las relacionesde los ciudadanos con las empresas. En este sentido, es un fenómeno que debe ser te-nido en cuenta y que no se puede ignorar. No sólo por el papel impulsor, modulador eincluso de control que a la larga los poderes públicos se verán obligados a realizar, sinotambién porque, debido a la misma fuerza expansiva de su planteamiento, estos estánobligados a asumirlo directamente en sus administraciones.

Es cierto que la propuesta que representa la responsabilidad social nace del entornoempresarial y por efecto de la globalización. Pero su contenido, basado en la defensade unos valores de validez incondicional, ha posibilitado un crecimiento expansivo quepocos podían prever, y que obliga a todos a reclamar una actitud ética renovada haciael hombre y el mundo. Si las normas no pueden, ellas solas, cambiar el entorno para ha-cerlo más justo y más sostenible –Quid leges sine moribus?108–, ¿no puede ser la res-ponsabilidad social, entendida como una propuesta ética al servicio del hombre, una he-rramienta útil que contribuya a hacerlo posible?

Quizás sí. Y este es el motivo que nos ha llevado hasta aquí.


108. ¿De qué sirven las leyes sin costumbres?


Glosario de términos

Accountability. El diccionario lo traduce como «responsabilidad», aunque de hecho esun término con diferentes significados ligados a la idea de evaluación y de rendición decuentas.

Capacidad intelectual límite (CIL). Con este término hacemos referencia a una carac-terística de la inteligencia que puede obedecer a causas muy diversas y también con-formar perfiles cognitivos muy distintos. Implica una desviación estándar por debajo delvalor de inteligencia teórico considerado como normal (100), y que corresponde a un CIentre 71 y 84 (Artigas, 2003).

Cláusulas sociales. Se denominan así aquellas cláusulas que permiten incluir en la con-tratación pública aspectos no exclusivamente económicos. Su asunción, a la hora de di-señar y adjudicar un contrato público, permite que se prioricen aquellas empresas quetengan en cuenta requerimientos sociales y medioambientales en sus actuaciones.

Comercio justo. Es un movimiento internacional originado por organizaciones sin áni-mo de lucro que se compromete con la soberanía alimentaria y el desarrollo de los paí-ses del Sur. Su objetivo es garantizar que los productores de los países subdesarrolla-dos puedan acceder a una relación comercial justa y reciban un precio que refleje, nosólo los costes reales de producción y trabajo, sino que también haga posible una pro-ducción socialmente justa y medioambientalmente viable. Según Intermon Oxfam, setrata de una herramienta de cooperación para colaborar con la erradicación de la po-breza y luchar contra la dependencia y explotación de los países subdesarrollados.

Colectivos con especiales dificultades o con necesidades especiales. Desde laperspectiva laboral, son los integrados por aquellas personas que, por causas diversas,reclaman unas condiciones específicas para acceder a un puesto de trabajo y mante-nerse en él.

Desarrollo sostenible. Implica que las necesidades de la generación actual deberán sa-tisfacerse sin comprometer la posibilidad de que las futuras generaciones satisfagan suspropias necesidades. Se trata de preservar la capacidad de la Tierra para sostener lavida en todas sus formas. Según la Estrategia Revisada de la UE para un Desarrollo Sos-tenible, se basa en los principios de democracia, igualdad de género, solidaridad, Esta-do de derecho, y respeto a los derechos fundamentales incluidas la libertad y la igual-dad de oportunidades para todos (EDS UE, Bruselas 9 de junio de 2006).

Discriminación. Cualquier distinción, exclusión o preferencia basadas en determinadasrazones que anulen o reduzcan la igualdad de oportunidades o de trato en el puesto de


trabajo. Puede ser directa o indirecta. La discriminación indirecta se refiere a situaciones,reglamentaciones o prácticas, en apariencia neutras, que suponen en realidad un trata-miento desigual a las personas con determinadas características. No se consideran dis-criminaciones las preferencias que puedan resultar de la aplicación de medidas espe-ciales de protección y asistencia adoptadas para satisfacer las necesidades particularesde las personas discapacitadas. (Repertorio de recomendaciones prácticas sobre lagestión de las discapacidades en el puesto de trabajo de la OIT. OIT/MEMDW/2001/2.)

Gobernanza. Hace referencia a cómo las instituciones utilizan los poderes que les otor-gan los ciudadanos. Se refiere a «el modo como las cosas podrían y deberían hacerse»y se puede aplicar a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regionaly local. (La Gobernanza europea. Un libro blanco. Comisión de las Comunidades Euro-peas. [Bruselas 25.7.2001 COM (2001) 428 final.])

Globalización. Término polisémico y pluridimensional que puede utilizarse para expre-sar diferentes dimensiones o facetas de un mismo proceso. A inicios del siglo XX se vin-culó al ámbito de las telecomunicaciones y de las técnicas de información, después, conel desarrollo de las relaciones económicas y financieras transnacionales, se centró eneste ámbito y en la globalización cultural subyacente. La globalización jurídica y la glo-balización política surgen por la necesidad de controlar las consecuencias, a veces ne-gativas, de la globalización económica (Fariñas, Dulce (2000) p. 6 y s.).

Pacto Mundial (Global Compact) Pacto Mundial de las Naciones Unidas. El PactoMundial no es un instrumento normativo sino que se define como una iniciativa volunta-ria de civismo empresarial que actúa como una red. Según sus premisas, participan eneste pacto todos los sectores de la sociedad: los Gobiernos que definieron los princi-pios en que se basa la iniciativa, las empresas –en cuyas actividades procura influir–, or-ganizaciones laborales y organizaciones de la sociedad civil. Su fuerza debe buscarseen el volumen de participación empresarial voluntaria que se logre. Desde el 15 de no-viembre de 2004, el Pacto Mundial opera en España mediante la denominada Asocia-ción Española del Pacto Mundial (ASEPAM).

Responsabilidad social empresarial (RSE). Según la definición establecida en el Es-tado español por el Foro de Expertos en Responsabilidad Social de las Empresas, cons-tituido el día 17 de marzo de 2005, se trata, además del cumplimiento estricto de lasobligaciones legales vigentes, de la integración voluntaria en su gobierno y en su ges-tión, en su estrategia, políticas y procedimientos, de las preocupaciones sociales, labo-rales y medioambientales y de respeto a los derechos humanos que surgen de la rela-ción y el diálogo transparente con los grupos de interés, responsabilizándose así de lasconsecuencias y de los impactos que se derivan de sus acciones. Su objetivo es la sos-tenibilidad.



Responsabilidad social pública. Concepto que conglutina las iniciativas políticas y lasactuaciones administrativas realizadas con una dimensión socialmente responsable.Una actuación pública tendrá una dimensión socialmente responsable en la medida enque contribuya a la solución de problemas sociales o medioambientales y se proyecte,de forma complementaria a la legislación convencional, de manera creíble y transparen-te. Este criterio debe asumirse tanto en relación con las operaciones como en las rela-ciones con los interlocutores.

Responsabilidad social pública de la Administración. Se refiere a aquella parte de laresponsabilidad social pública que afecta a la Administración.

Stakeholders. Partes interesadas: trabajadores, socios, clientes, comunidad, medioambiente, accionistas, proveedores; en un sentido amplio, cualquier individuo, grupo uorganización que sea o pueda resultar afectado por las actividades de la empresa.

Tercer sector. Conjunto de organizaciones privadas, sin ánimo de lucro, que tienencomo objetivo final conseguir la promoción de las personas, reducir las desigualdadessocioeconómicas y evitar la exclusión social en nuestro territorio (según la definición delLibro blanco del tercer sector civicosocial de la Generalitat de Cataluña).

Glosario de términos | 161


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