LA REFORMA JUDICIAL Y POLICIAL EN MÉXICO
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LA REFORMA JUDICIAL Y DE LAS POLICÍAS EN MÉXICO:
FUNDAMENTOS ESENCIALES PARA UNA SOCIEDAD LEGAL.
INFORME PREPARADO PARA EL COMITÉ DE ASUNTOS EXTERIORES
DEL SENADO DE LOS ESTADOS UNIDOS. 9 DE JULIO DE 2012.
PRESENTACIÓN. SENADO DE LOS ESTADOS UNIDOS, COMITÉ DE
ASUNTOS EXTERIORES.
Estimados colegas: México es uno de los socios más importantes de los
Estados Unidos. Recientemente, la cooperación bilateral en materia de
seguridad se ha profundizado y madurado, al tiempo que México y los Estados
Unidos hacen frente al tráfico de drogas ilícitas y la violencia que con ello viene
asociada.
En abril del presente año, despaché a la mayoría del personal de apoyo de
este comité a las ciudades de México y Monterrey, donde llevaron a cabo
extensas entrevistas con oficiales mexicanos y estadounidenses, con expertos
en políticas públicas y con promotores de los derechos humanos, quienes
examinan de manera cerca la cooperación de nuestros países en cuestiones
de la seguridad bilateral. Sus hallazgos son incluidos en este reporte. Espero
que estos hallazgos y recomendaciones informen las discusiones políticas en
el futuro periodo de transición política en los dos países.
Sinceramente, John F. Kerry, Senador.
CONTENIDO:
Introducción..................................................................................................... 2
Recomendaciones........................................................................................... 5
La iniciativa Mérida.......................................................................................... 4
Reforma a las policías mexicanas................................................................... 6
La reforma judicial en México.......................................................................... 9
El futuro de la cooperación bilateral en seguridad..........................................
1
INTRODUCCIÓN.
El año 2012 es un año de elección presidencial en México y en los Estados
Unidos. El 1° de diciembre, el nuevo presidente de México, Enrique Peña Nieto,
asumirá el cargo y al siguiente mes lo hará a su vez el ganador de las
elecciones de los Estados Unidos. Los nuevos liderazgos conllevan cambios,
en el contexto de la relación México-Estados Unidos, un cambio de liderazgo
podría alterar la actual dinámica de cooperación en seguridad. En el medio de
este cambio potencial, este comité quiere ser enfático en recomendar que se
mantenga el robusto apoyo bilateral para la Iniciativa Mérida, y hace un llamado
a las entrantes administraciones de México y Estados Unidos para expandir su
apoyo para las reformas mexicanas de su sector judicial y policial, por ser los
mejores medios para reducir los altos niveles de crímenes violentos en México.
Los pasados cinco años y medio, la administración de Calderón ha sido el
arquitecto de la campaña de México contra el crimen organizado, cuyo enfoque
primario ha sido la eliminación de los jefes del crimen organizados (conocidos
popularmente como “capos”) y se ha desplegado un gran número de efectivos
militares en regiones y ciudades de alta incidencia delictiva. El Gobierno de los
Estados Unidos se ha unido con México en su esfuerzo de combatir el crimen
organizado dentro del marco de la Iniciativa Mérida. Para ponerlo claro, la
estrategia la dirige México, y la asistencia de los Estados Unidos es una
pequeña fracción del total de los gastos de México en su esfuerzo. Los oficiales
en México y en los Estados Unidos enfatizan que la Iniciativa Mérida ha servido
como un catalizador para un profundo esfuerzo compartido en el cumplimento
de la ley y sobre este entendimiento, los desafíos y las cargas son
compartidas.
La cooperación en seguridad entre México y los Estados Unidos durante el
siglo XX fue marcada por la mutua suspicacia; cuando esta ocurría, fue porque
generalmente los oficiales estaban dispuestos a superar la desconfianza que
prevalecía para resolver casos específicos y prioritarios. A pesar de estas
profundas sensibilidades, la administración de Calderón progresivamente abrió
la puerta para una mayor cooperación, al tiempo que se imponían las reglas
sobre el terreno para el apoyo de los Estados Unidos. Ansioso para
institucionalizar la cooperación en seguridad y aplicación de la ley en México,
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similar a la relación que se tiene con Canadá, el gobierno de los Estados
Unidos ha efectuado un gradual acercamiento y de largo plazo para construir
enlaces operacionales con las agencias mexicanas encargadas de la aplicación
de la ley y con los poderes judiciales de las entidades. De inicio, la
administración del Pdte. Calderón vio a la Iniciativa Mérida como una forma de
recibir información sensible de las agencias de seguridad de los Estados
Unidos para que las autoridades mexicanas tuvieran objetivos muy precisos
del crimen organizado, así como para obtener acceso al equipo y tecnología
antinarcóticos que se dispone en los Estados Unidos. Las autoridades
mexicanas fueron menos receptivas para que sus policías, el personal de las
procuradurías que investigan los delitos, así como los jueces y otros burócratas
que procesan y castigan a los delincuentes, recibieran capacitación y
entrenamiento de las contrapartes de Estados Unidos. Conforme se ensanchó
la confianza entre las partes, la cooperación bajo la iniciativa Mérida se
ensanchó y profundizó. Este facilitó para hacer progresos en otros asuntos
también importantes para la relación de ambos países, como el comercio, la
protección ambiental y la energía.
A pesar de que la administración del Pdte. Calderón mejoró de forma
progresiva para dar de baja a los jefes claves del crimen organizado, esta
estrategia "capo-centrista" ha sido muy criticada porque hizo de lado las
necesidades de seguridad diaria del mexicano promedio. Se le ha confiado al
ejército mexicano la mayor parte de la tarea de confrontación con los carteles
de narcotraficantes, lo que a la larga se ha notado inefectivo y en algunas
casos han exacerbado la violencia que sufren los civiles.
Aunque el presidente electo Peña Nieto, como los otros dos candidatos,
expresaron en su campaña el apoyo para mantener la cooperación de
seguridad entre los dos países, no hay duda que enfrentará una inmensa
presión pública para que de forma rápida y efectiva reduzca la violencia y la
inseguridad. Desde diciembre de 2006, cuando el Presidente Calderón lanzó
su campaña contra el crimen organizado, México alcanza más de 55,000
homicidios relacionados con las drogas ilícitas. Las tácticas horrorosas que
utilizan las organizaciones criminales para intimidar tanto a sus rivales como a
las autoridades han afectado de manera profunda la conciencia pública de
México. Los asesinatos en masa incluyen a mujeres y niños. Los cuerpos son
3
mutilados y colgados de puentes, y las cabezas decapitadas son puestas en
lugares públicos. Al menos en una ocasión, una cabeza de puerco fue cosida a
un torso humano. Puestas así las cosas, se tiene una extendida convicción
entre los mexicanos que la cooperación en materia de seguridad entre los dos
países vecinos no sólo debe tener por objetivo el crimen organizado, sino que
se debe ayudar a México a reducir estos inaceptables niveles de hiperviolencia
criminal.
La campaña de la administración del Pdte. Calderón contra el crimen
organizado goza del apoyo mayoritario de los mexicanos, pero muchos dudan
de que el gobierno gane y prevalezca contra las organizaciones criminales. La
médula de estas dudas está en la incapacidad del gobierno para reducir y
aminorar la hiperviolencia que ocurre en ciertas regiones de México. En
términos simples, la mayoría de los mexicanos desconfían de las principales
herramientas de las autoridades federal y estatal para hacer frente al crimen: la
policía y el sistema judicial, dado su alto índice de corrupción a todos los
niveles y su inefectividad.
La administración del Pdte. Calderón concentró sus esfuerzos en las reformas
para fortalecer la capacidad de las instituciones federales para combatir al
crimen organizado, acompañado con un modesto esfuerzo para impulsar las
capacidades persecutorias de las autoridades para investigar y castigar a los
criminales. En comparación, el apoyo para la reforma y fortalecimiento del
poder judicial federal ha sido modesto y está casi detenida, y ha sido hasta el
fin del mandato de Calderón que se impulsa la necesidad de la reforma a las
fuerzas policiales de las entidades federativas.
Este reporte del comité enfatiza que es vitalmente importante para la
administración entrante que se modernice su sector judicial y se implemente
una profunda reforma de las policías, identificando los recursos para hacerlo
de manera efectiva, y asegurar el apoyo público para estas reformas. Los
Estados Unidos deben apoyar estos esfuerzos hasta su fin, así como promover
un combate efectivo contra los grupos del crimen organizado en México, así
como, igual de importante, avanzar en la seguridad de largo plazo y el
bienestar de todos los ciudadanos mexicanos.
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RECOMENDACIONES:
I. Este reporte del comité recomienda que el Congreso de los Estados Unidos
asegure un adecuado y sostenible fondo, idealmente de $1000 millones de
dólares para los siguientes cuatro años, para la Iniciativa Mérida, que ayuden a
México, entre otras cosas, acelerar el establecimiento de un sistema judicial
acusatorio tanto a nivel federal como estatal, y para asistir, en cooperación muy
cercana con las autoridades federales, para que las entidades federativas
reformen sus fuerzas policiales. Utilizando el modelo "entrena al entrenador",
los expertos de los Estados Unidos pueden ayudar en mejorar las capacidades
de los mexicanos, lo cual es importante tanto para la implementación primaria
como el esfuerzo sostenido a largo plazo.
II. Los oficiales de los Estados Unidos debe enfatizar la prioridad de las
reformas judiciales y policiales a la entrante administración mexicana, poniendo
en claro la alta importancia que tienen para el Gobierno de los Estados Unidos
que se hagan estas reformas. Estas reformas son de largo plazo, difíciles en lo
técnico, requieren cooperación a todos los niveles, así como entre las
autoridades federales y estatales, y no se debe permitir que se pierdan en un
concurso de relaciones públicas. El apoyo y presión de los Estados Unidos
puede jugar un rol importante para asegurar la continuación de las reformas, tal
vez acelerar su implementación, bajo la nueva administración en México.
III. El gobierno de los Estados Unidos deberá incrementar sus esfuerzos para
fortalecer la reforma de las policías en México, federal y estatales, bajo
mecanismos de rendición de cuentas, como son unidades investigación
internas efectivas y autónomas, y suspensiones preventivas, para controlar y
aminorar la corrupción y las violaciones a los derechos humanos que son
marca de las policías mexicanas. Estos mecanismos deben asegurar que los
policías respondan por sus crímenes y abusos que cometen, estos son
elementos esenciales para que los mexicanos confíen en sus policías.
IV. La reforma a la policía federal mexicana tiene mayores recursos y está más
avanzada que las policías estatales, a pesar de que la mayoría de los delitos
son los que deben ser investigados por los estados. El apoyo de los Estados
Unidos debe incrementarse para la reforma en este nivel.
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V. Aún si fue considerado como un paso previo dada la debilidad de las policías
y autoridades estatales, el uso de los militares para combatir el crimen
organizado ha tenido éxitos limitados y, en algunos casos, se tienen violaciones
a los derechos humanos. Incrementar las capacidades de las policías hará que
se deje de usar a los militares para estos asuntos de seguridad interna. El
esfuerzo para fortalecer a la policía mexicana podrá simultáneamente animar a
la reducción del rol de los militares en proveer la seguridad cotidiana y
doméstica.
VI. El gobierno de los Estados Unidos necesitar continuar fortaleciendo la
capacidad persecutoria de la Procuraduría General de Justicia y de las
procuradurías estatales. Con respeto a la separación de poderes, los Estados
Unidos debe trabajar junto con el gobierno mexicano para promover la reforma
judicial tanto a nivel federal como estatal.
VII. La embajada de los Estados Unidos debe trabajar con sus contrapartes
mexicanas y con la sociedad civil para promover un mayor apoyo para que el
público entienda los esfuerzos de la reforma judicial. La negativa percepción
pública y falta de entendimiento de las legislaturas locales, impiden de forma
innecesaria estas reformas. Los estudios evidencian el mejor desempeño de un
sistema judicial basado en la oralidad y acusatorio que se han implementado
en algunos estados, lo cual debería hacerse público.
VIII. Tanto en la reforma judicial como en la policial, México tiene la
oportunidad para incrementar la protección de los derechos humanos. Todos
los esfuerzos de los Estados Unidos al respecto deben incorporan la visión de
los derechos humanos. Los oficiales de Estados Unidos deben consultar a la
sociedad civil mexicana, y la Secretaría de Estado debe usar su mandato para
que se consolide el respeto sin restricciones de los derechos humanos,
condiciones necesarias de conformidad con la FY2012.
REFORMA POLICIAL.
El gobierno mexicano quiere recuperar la confianza de sus ciudadanos en la
policía, ya que su credibilidad quedó desecha por su corrupción en todos los
niveles y su inefectividad. Esto no es un asunto fácil, en una encuesta del año
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2010, solo el 8% de los mexicanos encuestados expresaron confianza en la
policía.
La administración del Pdte. Calderón ha invertido de manera significativa en el
fortalecimiento de las instituciones federales para ensanchar su capacidad para
combatir el crimen organizado. El principal beneficiario ha sido la Policía
Federal Mexicana, cuyos efectivos se han incrementado cinco veces, de 6,500
a cerca de 36,000, con un reclutamiento selectivo y con el ingreso de 7,000
egresados de educación de nivel superior. En comparación, la Procuraduría
General de la República, cuyo campo requiere de una menor fuerza policial,
pero especializada en la investigación de los delitos, ha recibido menos
recursos, y por ello ha realizado modestos avances para reforzar sus
capacidades. Ambas instituciones han implementado procedimientos para
combatir la corrupción interna, requiriendo que su personal apruebe exámenes
de confianza (incluye investigación de antecedentes personales, patrimonial,
toxicología, médico, sicológico y polígrafo).
Algunos analistas argumentan que la mayor efectividad de las instituciones
federales han puesto a la defensiva a las organizaciones y grupos criminales y
que estos carteles no representan una amenaza de seguridad nacional para el
gobierno mexicano. Apuntan que el gobierno mexicano ha eliminado o
capturado a varios líderes y cabecillas de estos grupos, y un buen número
fueron extraditados a los Estados Unidos, debilitando las redes de algunos
grupos delincuenciales y la fractura de otros. Sin embargo, es claro que dos
redes criminales, Sinaloa y los Zetas, y sus aliados locales, están enfrascados
en una agresiva batalla entre ellos y contra las fuerzas federales, para
recuperar el control de las actividades ilícitas en sus "territorios", lo cual
incluye el tráfico de armas, la extorsión, el tráfico de personas, y el lavado de
dinero. Estas organizaciones criminales tienen intimidados a los gobiernos de
ciertos estados y municipios, y no dudan en infligir horrorosos niveles de
violencia cuando se consideran amenazados en sus áreas de influencia.
México tiene una estructura de gobierno federal, la fuerza de policía federal y la
Procuraduría federal son, y serán, en número pequeño para someter a control
de los criminales y poder reducir los niveles de hiperviolencia que padecen
ciertos estados mexicanos. Como resultado, la fuerza federal quiere que los
estados asuman sus responsabilidades de manera efectiva. Sin embargo, hay
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un debate entre las autoridades persecutoras federal y las estatales sobre
cuestiones de competencia para la investigación y persecución de
determinados delitos, pero sobre todo, los homicidios relacionados con el
tráfico y venta de drogas. La Policía Federal y la Procuraduría General dicen
que no tienen jurisdicción, por la estructura federal, para perseguir los
homicidios perpetrados por los carteles criminales y sus filiales, apuntan que la
gran mayoría de los delitos cometidos en México, el 92%, incluyen muchos
delitos cometidos por estos carteles, lo que cae en la jurisdicción de las
autoridades de los estados y municipios. En la contraparte, los procuradores
locales alegan que estos homicidios están vinculados con el crimen organizado
de narcóticos, y por ley, deben ser investigados por el Procurador Federal. Una
posible solución a este embrollo de competencias legales podría ser que el
Congreso mexicano legisle para que más delitos sean considerados de índole
federal y sean investigados por la Policía Federal la Procuraduría General de la
República, las cuales tiene mayor capacidad. Pero, dada las limitadas fuerzas
federales, esta sería la segunda mejor solución.
Poniendo aparte el debate de competencias, este reporte hace suyo la opinión
de muchos expertos mexicanos de que una campaña federal de largo aliento
contra las organizaciones criminales solo puede triunfar si puede enlistar una
cooperación efectiva de las fuerzas policiales estatales y municipales. Hay más
de 350,000 policías poco entrenadas que se reparten entre el Distrito Federal,
31 estados y más de 2,500 municipios, y esto es un enorme desafío. La
administración Calderón intentó hacer algo, proponiendo un solo mando policial
en cada estado, pero fue rechazado por los legisladores mexicanos que lo ven
como una toma de poder por la federación y los estados. El gobierno de los
Estados Unidos está muy interesado en forjar una relación de cooperación con
las autoridades estatales y municipales, pero se topa con cuestiones de
soberanía, por lo cual el apoyo se canaliza a través del Sistema Nacional de
Seguridad Pública. Dentro del marco de la Iniciativa Mérida, ambos gobiernos
identificaron que tres estados, Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas,
fronterizos con Estados Unidos, con altos niveles de violencia, tiene la prioridad
para que reciban asistencia para profesionalizar sus policías. Por otro parte, se
ha cooperado con el gobierno del Estado de Nuevo León para establecer una
unidad de policía acreditada, que se busca replicar a otros estados. En este
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2012, el gobierno mexicano propuso expandir el programa de entrenamiento
para incluir a esta lista prioritaria a otros ocho estados. Para reforzar el
entrenamiento, ambos gobiernos acordaron establecer una academia para
entrenar a las policías locales, la cual abrió en mayo pasado en Puebla.
REFORMAS JUDICIALES.
El sistema de justicia en México es inquisitorial, opaco, lento, y alienta la
impunidad. Este sistema basado en papel es marcado por altos índices de
detenciones preventivas, sobrepoblación en prisiones, juicios conducidos con
poca o ninguna transparencia, y se usan evidencia contaminada o de plano
tramposa. Hay evidencia de que se usa la tortura para obtener confesiones en
delitos serios. Este tipo de sistema inquisitorial ha probado ser ineficiente y
proclive a la corrupción. El resultado de todo esto es que se tiene un alto nivel
de impunidad: solo el 2% de los delitos tienen una sentencia condenatoria del
delincuente.
Reconociendo que este sistema es inadecuado para hacer frente a las
demandas del México moderno, el Congreso mexicano lanzó una reforma
ambiciosa en 2008 para transformar su poder judicial. Las reformas
constitucionales requieren que en el año 2016, los poderes judiciales federal y
locales transiten de un sistema inquisitorial a una sistema acusatorio, que sea
ágil, transparente, y oral.
Las reformas federales y estatales para implementar al sistema acusatorio
pretenden mejorar la transparencia, la eficiencia y la calidad del sistema judicial
mexicano. Los juicios acusatorios tienen como características los argumentos
orales expresados en un juzgado abierto, oportunidad garantizada para la
participación de testigos, mejor protección de la evidencia, salvaguardas para
evitar obtener confesiones por tortura, el uso alternativo de medio para
solucionar litigios y la presunción de inocencia.
Muchos observaron una falla en la administración de Calderón para asignarle
a la reforma judicial federal la misma urgencia que la que dio para derribar a
los criminales clave de los carteles. Alegan que la efectividad de la policía
federal incrementó los arrestos de los delincuentes, pero no existió correlación
con el incremento de las sentencias condenatorias a estos delincuentes, lo que
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resultó en sobrepoblación carcelaria sin condenas y la "puerta giratoria" en las
prisiones para muchos delincuentes.
Inherente a un proceso largo, la reforma judicial probablemente requerirá una
generación para que se institucionalice. Los abogados instruidos en el nuevo
sistema requerirán nuevos libros, una currícula revisada y entrenar a los
profesores de las facultades y escuelas de derecho. Muchos abogados
acostumbrados al sistema inquisitorial son renuentes a cambiar al nuevo
sistema acusatorio. Los jueces federales representan un desafío particular,
porque son muy celosos de su independencia del poder ejecutivo. Los que
apoyan la reforma judicial también enfrentan una batalla cuesta arriba con la
opinión pública, ya que lo perciben consecuente con los delincuentes. En
Chihuahua, donde el sistema acusatorio se implementó de forma completa, en
un caso muy publicitado de sospecha de asesinato, el acusado fue liberado
por tres jueces que argumentaron que los fiscales no había expuesto una
investigación sólida con suficiente evidencia, por lo que se expidieron reformas
legales para debilitar las garantías de los acusados, por el clamor popular que
produjo este caso.
Tener la protección adecuada en lo físico como legal para los actores de un
proceso puede ser muy difícil para el sistema acusatorio, si no es que crítico.
Dado que el sistema acusatorio promueve la transparencia por los juzgados
abiertos, los testigos y jueces están expuestos a un elevado riesgo de ataques
a su persona. El nuevo sistema debe incorporar mecanismos de protección
adecuados, la intimidación para estos actores pueden minar de forma grave el
éxito de este modelo. Los acusados tienen disposición de mayor protección ya
que el sistema acusatorio asume su inocencia hasta que se pruebe su culpa.
Sin embargo, la reforma constitucional de 2008 permite la práctica mexicana
conocida como "arraigo", en el cual los individuos pueden ser detenidos hasta
por 80 días sin formularse cargos en su contra para ser investigados.
Técnicamente, el "arraigo" es legal solo en las situaciones en las que el
individuo es sospechoso de formar parte de la delincuencia organizada. Las
organizaciones de los derechos humanos en México y a nivel internacional
claman que estas detenciones son violaciones al derecho humano al debido
proceso legal, como la de presunción de inocencia, y expresan que los
detenidos en "arraigo" tienen gran riesgo para el abuso de la autoridad. Los
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programas de cooperación de los Estados Unidos necesitan apoyar los
esfuerzos para eliminar el uso del "arraigo" en México.
EL FUTURO DE LA COOPERACIÓN BILATERAL EN SEGURIDAD.
Los Estados Unidos debe continuar su fuerte apoyo para la reforma judicial y
policial de México en su nivel federal y estatales...
El gobierno de los Estados Unidos debe hace mucho más para los criminales
que se encuentran dentro de los Estados Unidos y que están asociados con la
violencia en México. Se tiene una responsabilidad para con sus propios
ciudadanos y con el gobierno de México, para reducir la demanda de
narcóticos. Las agencias de Estados Unidos deben incrementar su esfuerzo
para combatir el tráfico de armar hacia México y el uso de las instituciones
financieras para lavar las ganancias ilícitas de los carteles mexicanos.
Los Estados Unidos tiene una apuesta vital para un buen apoyo y una efectiva
gobernabilidad en nuestro vecino inmediato. La habilidad de México para
desmantelar las organizaciones criminales y reducir su hiperviolencia que
afecta a ciertas regiones depende en gran parte de su policía federal y su
sistema judicial, junto con las contrapartes de los estados, para poder arrestar y
procesar de forma efectiva a estos peligrosos delincuentes. La administración
del Pdte. Calderón lanzó el esfuerzo, pero la primera responsabilidad para
consolidar el esfuerzo recaerá en su sucesor y en los gobernadores.
El presidente electo Peña Nieto ha expresado su intención para continuar la
cooperación con los Estados Unidos. Con toda probabilidad, el nuevo
presidente reconfigurará algunos elementos de la actual estrategia criminal
contra los delincuentes, pero mantendrá la parte central de la cooperación de la
Iniciativa Mérida.
Este reporte del comité recomienda sostener, robustecer los fondos, y dar
apoyo político para los ladrillos de la Iniciativa Mérida, que son la reforma
policial y la reforma judicial, para asegurar el éxito de este vital esfuerzo
cooperativo de las dos naciones.
Disponible completo y en su idioma original en http://www.gpo.gov/fdsys/
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