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La Reformadel Estado Dominicano:Avances y Retos

Ponencias presentadasen el XII Congreso del CLAD.

Edifi cio Ofi cinas Gubernamentales Juan Pablo Duarte. Sexto Piso. Av. México Esq. Leopoldo Navarro, Gazcue, Distrito Nacional, Santo Domingo, República Dominicana, Teléfono: 809-686-2447 • Fax: 809- 686-2148 www.conare.gov.do

Primera Edición: Abril 2008Director Ejecutivo: Marcos VillamánAutores: CONARE • PRO-REFORMADiagramación: Alberto P. Hernández

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de la página web del Conare.

Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 3

Introducción ....................................................... 9

Iniciativas de la República Dominicanapara generar un Estado ético y transparente

Etica y transparencia en la gestión pública ........... 13Introducción ............................................................................................................................................. 131. Reconocimiento de la necesidad ética y transparente en la gestión públicade la República Dominicana .............................................................................................................152. Intención de instalar el comportamiento ético ................................................................ 173. Confrontación constante entre la intención de buscar lo buenoy las prácticas corruptas ...................................................................................................................21Conclusiones ............................................................................................................................................ 22Referencias Bibliográfi cas ................................................................................................................ 24Bibliografía ............................................................................................................................................... 24

Fortalecimiento del marco jurídico aplicadoa la lucha contra la corrupción ............................ 25Antecedentes Históricos ................................................................................................................... 25Marco Jurídico Aplicado a la Lucha Contra la Corrupción en la RepublicaDominicana. .............................................................................................................................................. 29Bibliografía ............................................................................................................................................... 38

La metamorfosis del proceso de comprasy contrataciones gubernamentales en RepúblicaDominicana: Ley No. 340-06 sobre comprasy contrataciones de bienes, servicios, obrasy concesiones, con modifi cacionesde la Ley No. 449-06 ........................................ 41Del Sistema y su Ambito ....................................................................................................................41Registro Nacional de Proveedores ...............................................................................................44Procedimientos de Selección ...........................................................................................................47Régimen de Sanciones .......................................................................................................................48

4 | La Reforma del Estado Dominicano: Avances y Retos

Reclamos, Impugnaciones y Controversias ............................................................................. 49

Sistema de Administración de Servidores Públicos:un instrumento para generar transparenciade la nómina pública ........................................... 51La nómina pública ...................................................................................................................................51Conceptualización de Gestión de Nómina ..................................................................................51Nómina ....................................................................................................................................................... 52Aportes y descuentos Fondo de Empleados ........................................................................... 55Liquidación de Aportes al Sistema de Seguridad Social ................................................. 55Liquidación de Retención en la Fuente ...................................................................................... 56Liquidación de Prestaciones Laborales ..................................................................................... 56Desvinculación o Separación ............................................................................................................57Informes legales .................................................................................................................................... 58SASP ............................................................................................................................................................60Bibliografía ................................................................................................................................................67

Avances y Desafíos del Servicio Civilen la Administración Pública

Fortalecimiento del servicio civil en la RepúblicaDominicana: aportes de Pro-Reforma ................... 73La ONAP como pieza angular en el fortalecimiento del Servicio Civil ......................75Estrategias de fortalecimiento de la institucionalidad de la ONAPy el Servicio Civil ....................................................................................................................................75Conclusiones .............................................................................................................................................91

El servicio civil como pilar de la reforma del Estado 95Marco Conceptual ................................................................................................................................ 95Leyes ............................................................................................................................................................ 95Antecedentes ..........................................................................................................................................98Política y Servicio Civil .................................................................................................................... 100Acciones que generarían un Impacto en R. D. ..................................................................... 101


Nuevos Paradigmas y sus Retos ..................................................................................................102Bibliografía ............................................................................................................................................. 103

El servicio civil en la carrera administrativa:en dónde estamos y hacia dónde vamos ............. 107Presentación .......................................................................................................................................... 107I. Antecedentes ....................................................................................................................................108II. Normativa Vigente ........................................................................................................................ 111III. Modelo de Carrera Adoptado ...............................................................................................115IV. Implantación del Modelo de Carrera .................................................................................119V. Avances en la Implantacion del Sistema ...........................................................................121VI. Perspectivas de la Carrera Administrativa. ................................................................... 124Bibliografía ............................................................................................................................................. 127

Evolución del servicio civil en la RepúblicaDominicana ..................................................... 129Introducción ..........................................................................................................................................129Bibliografía ..............................................................................................................................................141

Transformado el Servicio Público en la Procuraduría General de la República de Caras al Ciudadano:Lecciones Aprendidas

El origen del diseño conceptual de un modelo ‘de servicios públicos enfocado en los ciudadanosy sus implicaciones .......................................... 147Antecedentes ........................................................................................................................................ 147Cómo Surge la Iniciativa de Apoyar este Modelo .............................................................148“Desarrollo de un nuevo modelo de provisión de servicios públicos” ........................148Procuraduría General de la República (PGR) una de las instituciones pilotoseleccionadas ........................................................................................................................................149Proceso ......................................................................................................................................................151Diferencias Socioculturales de los Usuarios .......................................................................... 155


Bibliografía ............................................................................................................................................. 157

Diseño e implementación del modelo de serviciospúblicos en la Procuraduría Generalde la República ............................................... 161I. Diseño del Modelo ...........................................................................................................................161II. Actividades realizadas para la implantación del Modelo .........................................171III. Conformación del Equipo de Mejoramiento ................................................................. 173IV. Experiencia realizando la Reingeniería de Procesos ................................................. 175V. Implementación de la Unidad de Control de Gestión y Calidad ........................... 176VI. Impacto en la Cultura Institucional ...................................................................................177VII. Cartas de Servicio: Una nueva forma de pensar y actuar desdeel gobierno .............................................................................................................................................. 178VIII. Los Paradigmas que se eliminan, los nuevos que nacen .....................................180IX. Experiencia de un profesional de sector privado en el sector público ............ 181X. Bibliografía ....................................................................................................................................... 181

Reingeniería de procesos: enfrentando el cambiode cultura organizacional .................................. 183I. El Antes y Después de los Servicios de la Procuraduría Generalde la República. .................................................................................................................................... 183II. Sistemas de Información aplicados a la Gestión ......................................................... 187III. Gestión por Resultados. Una nueva forma de operar desde el gobierno ......188

Lecciones aprendidas en el desarrollo de un nuevomodelo de servicios públicos en agencias públicas en la Republica Dominicana ................................... 191Diagnóstico de listeza o preparación organizacional para el Modelo ..................... 193Compromiso del principal ejecutivo de la organización .................................................194Líder directo del proyecto facultado y en comunicación con el principalejecutivo de la organización ..........................................................................................................196Establecimiento y cumplimiento de convenios y protocolos inter-institucionales claros y precisos. ................................................................................................................................. 197Aseguramiento de la disponibilidad para el proyecto de los miembros


del Equipo de Proyecto .................................................................................................................... 197Capacitación y desarrollo de las competencias necesarias y del espíritude equipo en el equipo de mejoramiento ...............................................................................200Comunicación interna amplia y sistemática sobre el Proyecto y sus avances ...201Disposición a asignar fondos y otros recursos en la co-fi nanciacióndel proyecto ...........................................................................................................................................203Fortalecimiento institucional y técnico del área de tecnologíade infocomunicación .........................................................................................................................204Aseguramiento de los recursos mínimos de infraestructura física ........................... 206Involucramiento, participación y alineamiento con las entidades rectorasde la administración pública. ....................................................................................................... 206Bibliografía .............................................................................................................................................207

Retos, Desafíos y Experiencias en la Reformadel Estado en un Ambiente Competitivo

Reformar y modernizar el Estado en un ambientecompetitivo ..................................................... 213I. Contexto Mundial ...........................................................................................................................213II. América Latina en busca de su lugar en la economía mundial ............................216III. Los planes estratégicos de competitividad ...................................................................218IV. Secuelas y conclusiones .......................................................................................................... 225Bibliografía: ........................................................................................................................................... 228

Precisiones sobre la sociedad del conocimientoy la reforma del Estado .................................... 231Introducción .......................................................................................................................................... 231Las Estrategias Fallidas de las Reformas del Estado .......................................................232Las Sociedad del Conocimiento y las Reformas del Estado .........................................235Algunas Repercusiones de la Sociedad del Conocimiento en las DimensionesEconómicas, Sociales y Políticas ................................................................................................ 244Conclusión .............................................................................................................................................. 250Bibliografía .............................................................................................................................................251


La gobernabilidad democrática, ciudadanía y el rolde los partidos políticos en la globalización ......... 253La Gobernabilidad Democrática y la Ciudadanía ...............................................................253La Fragilidad Institucional Dominicana vigente. ............................................................... 264La Estructura política-Social Dominicana tiene las siguientes características . 264Aspectos a fortalecer para una buena gobernabilidad ...................................................272Rol de los Partidos y Organiizaciones Políticas para una Nueva Visiónde la Gobernabilidad .........................................................................................................................274Los Partidos Políticos y la Globalización .................................................................................274Bibliografía .............................................................................................................................................276

Avances y retos de los gobiernos localesen República Dominicana .................................. 279I. Introducción ......................................................................................................................................279II. La Realidad Municipal en el Pasado ..................................................................................280III. Avances de los Gobiernos Locales .................................................................................... 282IV. Los Retos Pendientes ................................................................................................................290V. Conclusión ......................................................................................................................................... 292Bibliografía .............................................................................................................................................293


Introducción

Probablemente para el ámbito mundial el XII Congreso Internacional sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública realizado recientemente en nuestro país por el CLAD, signifi có un encuentro singular; si nos atenemos a las expresiones de satisfacción de los directivos y países miembros de esa organi-zación iberoamericana, quienes admiraron la impecable organización, la masiva asistencia que superó niveles precedentemente alcanzados, y por la integración entusiasta de los visitantes, a pesar de que su inauguración coincidió con la pre-sencia de dos fenómenos atmosféricos consecutivos, ¨ Noel ¨ y ¨ Olga ¨, que azo-taron inmisericordemente a la población, al país y a su economía.

De su lado, para la República Dominicana ha signifi cado un hito relevante en la evolución de su proceso de reforma pública. Como muestra baste el botón de la presente publicación que el Consejo Nacional de Reforma del Estado (Conare) y el Programa de Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma) ponen a disposición del público, en la cual es notable el número de ponencias presentadas por funcionarios y especialistas dominicanos, pero también por el hecho de que para presidir esa importante organización de iberoamérica, en el período 2008-2010, se haya elegido, por primera vez, a la nación dominicana, en la persona de su actual Secretario de Estado de Administración Pública.

En conjunto, la República Dominicana expuso 48 trabajos. La presente obra reúne sólo 16, organizados en similar orden y estructura temática que las del congreso. De los distinguidos expositores dominicanos que aparecen en la pre-sente publicación cabe mencionar al Dr. Marcos Villamán, Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Reforma del Estado (Conare); al Lic. Ramón Ventura Camejo, Secretario de Estado de la Administración Pública; al Dr. Raymundo Amaro Guzmán, y al Dr. Octavio Lister Henríquez, Director del Departamento de Prevención de la Corrupción Administrativa.


Se puede llegar al acuerdo entonces en que este es un excelente indicador de la ingente y consistente labor práctica y conceptual que se ha venido realizando, por algo más de una década, en materia de reforma y modernización del Estado en la República Dominicana; y lo es también, de manera particular, de la aparición en nuestro medio de una conciencia de la importancia que tiene la existencia de un pensamiento propio que sustente este esfuerzo. Sin el cual, y sin la concurrencia de sus frutos, es poco menos que imposible lograr un Estado reformado y una nueva Administración Pública a la altura de los desafíos y las expectativas que se derivan de una transformación de índole epocal.

CONARE Y PROREFORMA se sentirán altamente satisfechos si este mo-desto aporte a la bibliografía de la reforma dominicana puede servir de referencia a los afanes de los y las que con pasión se entregan a la búsqueda del bienestar social, económico y cultural del pueblo y la nación dominicana.

Dr. Marcos VillamánDirector Ejecutivo

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PonenciasCLAD

Iniciativas de laRepública Dominicanapara generar un Estadoético y transparente

Documento presentado originalmente en el XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, cele-brado en Santo Domingo, República Dominicana, del 30 de octubre al 2 de noviembre de 2007.

Disponible en texto completo en el Sistema Integrado y Analítico de Infor-mación sobre Reforma del Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del CLAD, a través de la página http://www.clad.org.ve/siare


Etica y transparenciaen la gestión pública

Miguel Angel Suazo Báez

Introducción El tema de la gestión del estado es algo que de repente adquiere una vigencia

extraordinaria a nivel de nuestros países. Administrar los bienes del pueblo desde las distintas dependencias ofi ciales es una tarea que requiere efi ciencia técnica y probidad moral.

En realidad el tema es antiguo, lo nuevo es el abordaje que se ha estado plan-teando por parte de los gobiernos y reclamando por parte de los gobernados con un denominador común llamado “Transparencia”.

Los aspectos técnicos con los que éstos se manejan son los que clásicamente se han usado. Distintos modelos economicistas o políticos han constituido la oferta tradicional y el pueblo los acoge o rechaza en los escenarios pre-electorales mar-cados por campañas que en propuestas de vida buena ofrecen hasta lo que no es posible cumplir.

Este fenómeno ocurre a sabiendas de su imposibilidad por parte de los ofer-tantes, pero requeridos por los electores aunque sepan que no serán cumpli-dos.

En esa dinámica nos hemos movido por largo tiempo, pero un movimiento de maduración de la democracia por un lado, la construcción de ciudadanía por otro y los requerimientos de carácter internacional establecidos por acuer-dos como los del libre comercio exigen pautas que son garantías económicas para los interesados pero que de manera colateral hacen hincapié en postula-dos éticos que transcurren bajo el manto de la transparencia en la rendición de las cuentas administradas.


Aceptamos que en esos lineamientos no hay necesariamente una intención moral en primera instancia sino más bien una seguridad de que las inversiones de las mul-tinacionales no peligran en un clima adverso, pero coinciden a su vez en garantizar postulados morales que deben ser aprovechados desde esa misma garantía

Esta situación fenomenológica de un lado y una intencionalidad moral de algu-nos sectores gubernamentales han permitido a nuestro país sentar bases para la construcción de un futuro moral.

Esta coyuntura ha sido aprovechada por el estado dominicano y en especial por este gobierno para sustentar con hechos realidades morales.

Entre ellas podemos anotar como un primer elemento de impacto el surgimien-to de ofi cinas de ética o comisiones paralelas al tren gubernamental para dar fun-damento moral de las acciones planifi cadas o ejecutadas en búsqueda de mejores condiciones de vida,

Han habido varios pasos en ese sentido:

Primero en el reconocimiento de la necesidad ética en la administración de lo público, segundo en la intención de instalar el comportamiento ético como prác-tica de estado y tercero en la identifi cación de la confrontación existente entre la intención de buscar lo bueno y las constantes evidencias de las inconductas de funcionarios que desdicen con la práctica lo que afi rman predicar en el discurso, hecho este que como contraposición a los postulados de transparencia la colecti-vidad lo bautiza como corrupción.

Si la transparencia ha sido defi nida como las actividades llamadas a ser expuestas y conocidas por todos sin necesidad de ocultar ninguno de sus componentes, la corrupción será la perversión de lo bueno.

La polarización que nos introduce a este tema viene dado por la dinámica: trans-parencia-corrupción, en tanto marco conceptual que sirve para develar todos las interioridades del ejercicio público y su opuesto que lucha por buscar

cada vez nuevas formas de encubrir el engaño o la distracción de los bienes pú-blicos que le corresponde administrar a los gobernantes de turno.


1. Reconocimiento de la necesidad ética y transparente en la gestión pública de la República Dominicana Como ya hemos señalado una característica distintiva en el Gobierno Domini-

cano ha sido la de dotar al Estado de una identidad ética que si bien no se agota en la realidad, no es menos cierto, que deja sentadas las bases para que estas supe-ren a la transitoriedad de los gobiernos y obliguen a la posteridad a deslizarse por los canales que a nivel instrumental se han ido organizando

Un ejemplo lo constituyen los comités de ética en la administración pública que fueron promovidos por medio del decreto 149-98 y asignados como responsabi-lidad del anteriormente llamado Departamento de Prevención de la Corrupción Administrativa (DPCA),y cuyo planteo sustantivo, según reza el propio decreto es el de “servir de ente promotor de la vigencia y el fortalecimiento de la ética y la transparencia en la gestión administrativa de la entidad a la que pertenece” (1)

Como podemos observar el tema de la transparencia es puesto en el tapete con el claro objetivo de que se convierta en un tema de la cotidianidad y en una pre-ocupación ética por un ejercicio moral en el servicio público.

Podemos argumentar que el decretarlo no modifi ca las realidades de corrupción existente por décadas, pero tampoco se puede negar que dar inicio a la participa-ción de los propios funcionarios y los servidores de menor jerarquía establece un mandato moral de extremado valor.

La corrupción se caracteriza por todo lo contrario, más bien por buscar mecanis-mos que no permitan develar sus pasos y por la inexistencia de mecanismos que puedan ponerle obstáculos en el orden legal y moral.

De manera que los Comités de Ética con su primera tarea ordenada de pro-mover la ética obliga a proyectar planes de acción al interior de las dependencias estatales que sirven de referente e instancia de confrontación entre lo que se pro-mueve y lo que sucede en la realidad obligando, por lo menos, al surgimiento de prácticas prudentes.

Esas prácticas las pone bajo la responsabilidad del DPCA de manera que la obligación se cumpla y no pase al olvido como suele suceder en muchos casos en que sólo hay que dejar que el tiempo se encargue de su extinción.


Esto lo garantiza al afi rmar en dicho decreto que la función de los comités será la de “Servir de canal de comunicación entre dicha dependencia y del DPCA para el diseño, promoción y desarrollo de planes y actividades de fortalecimiento de la ética y la transparencia en la gestión de esa dependencia publica” (2)

Este decreto es promulgado en 1998. En el año 2000 surge un gobierno perte-neciente a otro partido y la obligación moral establecida dos años antes dio pie a que los comités de ética se siguieran conformando así como el decreto 120-01 que instituye el Código de Ética del Servidor Público.

Podemos ubicar a esos dos períodos gubernamentales como una primera fase de nacimiento y crecimiento de los Comités y a su vez de instauración legal de una premisa moral a través de instrumentos de inducción a la transparencia

En el 2004 el gobierno forma la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Co-rrupción, CNECC, mediante decreto 101-05 con la clara misión de establecer un plan estratégico para la exigencia y el monitoreo de la transparencia . En su defi ni-ción, aparecida en su página web la comisión se describe de la siguiente manera:

“La Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción (CNECC) es el órgano rector que tiene bajo su responsabilidad el monitoreo del Plan Estraté-gico de Ética, Prevención y Sanción a la Corrupción y de sus respectivos planes operativos, a través de un sistema de coordinación, animación, seguimiento y eva-luación de la implementación.

Este plan constituye la manifestación social y política más sana, clara y decidida en la lucha contra la corrupción y en la búsqueda de forjar una administración pública transparente. El Gobierno Dominicano asumió el compromiso, junto a la sociedad civil, de consensuar una estrategia que se tradujera en un accionar efi caz e inmediato y que paute su política en esta materia para el período 2005-2008” (3)

A este decreto le sigue una serie de actividades que estructurados en un plan estratégico de acción involucran a las dependencias del Estado a ser desarrolla-das dentro de un marco conceptual de la ética del servicio y del servidor público. Se reconoce la ética en su unicidad, desmitifi cando aquellas falsas premisas que preconizan la existencia de una ética pública y otra privada, obligando desde la perspectiva moral a todo el Estado mediante estos instrumentos sociales.


La ética como tal es una y lo que cambian son los escenarios de los sujetos. Son los escenarios los que son públicos o privados pero el deber moral es el mismo para todos.

2. Intención de instalar el comportamiento ético La intención de moralizar el espacio público desde una perspectiva ética ha que-

dado plasmada en la redacción anterior. Ello no quiere decir que se ha cumplido, Ello no quiere decir que no exista la corrupción en determinadas instancias del poder. Ello no quiere decir que tenemos un modelo de estado moral, ello quiere decir que existe la voluntad para hacerlo y que apenas estamos en el camino que esboza dicho proyecto.

Dada la historia de corrupción, de malas artes en el ejercicio de la administración pública, de legitimación de dichas inconductas por las propias autoridades en distintos períodos de nuestra historia pasada y reciente se requiere de la voluntad política y moral para establecer nuevos parámetros en la administración que in-volucre al servicio y al servidor identifi cado con la transparencia.

En algunos momentos las salidas propuestas estuvieron desencaminadas, se co-locó a la ética como mediación punitiva para quienes la vulneraran, se equivo-caron los pasos al pensar que la ética debía ser el puente para castigar las malas acciones.

El tiempo de clarifi cación ha sido necesario, sobre todo al evaluar los resultados. La motivación moral intrínseca no modifi có lo que se esperaba, se convirtió en discurso.

Hemos llegado al momento en que una acción paradójica nos recoloca en el tránsito buscado. Es paradójica porque parte del reconocimiento aprendido de que la ética no es ni puede ser punitiva, ya que al asumirla como tal, violentamos su esencia propositiva dirigida al bien hacer y a la búsqueda del bien común.

El Estado es garante del bien común y la forma de lograrlo es a través de sus propias instancias, fundamentado en la efi ciencia técnica y en las intenciones be-nefi centes.

Una rápida revisión de la historia nos recuerda que en el mundo griego se apeló a la moral como fundamento de las profesiones, asignándole impunidad jurídica,


contrario a los ofi cios que de manera inversa se fundamentaron en la ley y no en la moral.

La moral es la base fundante de los inicios de la actividad humana de esa tra-dición mediterránea y sólo aparece lo legal como instancia punitiva para quienes violan los acuerdos socialmente establecidos como de cumplimiento obligatorio y normado por el marco legal.

Lo moral sólo obliga a lo moral, por esta vía nadie puede ser condenado más que a condenas morales y sólo si ello transgrede a la ley podrá ser sancionado por la ley.

Así es posible comprender que en base al discurso que apela a la moral per se no ha habido resultados de importancia y que la ley establece mecanismos coactivos para lograr el cumplimiento de lo pautado por ellas.

Nos encontramos en un momento de suma importancia en esta contradicción señalada y es que el Estado ha inaugurado una época de legislaciones conducen-tes a la efi ciencia y a la equidad y podría alguien señalarnos que la ley siempre ha tenido este objeto y es cierto.

En la medida en que ella ha sido acompañada de las instancias que señalamos al principio como acompañantes, es decir, el pensamiento ético y las mediaciones morales que expresadas en decretos y leyes se han instaurado hemos pasado a un segundo momento de gran trascendencia: La construcción de un estado moral desde su estructura legal.

a) La construcción de un estado moral desde su estructura legal. Las leyes que nos obligan al libre acceso a la información, a la de contrataciones de bienes, obras de servicio y concesiones, la de declaración jurada de bienes, como rendición de cuentas, entre otras.

Esto adquiere un valor que las trasciende en cuanto no se agotan en sí mismas como ha sido la norma histórica, sino que al acompañarlas de los mecanismos morales antes señalados, entramos a lo que hemos llamado una contradicción epocal: el que caminemos hacia lo moral por exigencia de lo legal

Es una contradicción epocal porque por defi nición la ética no es punitiva, sin


embargo, de esa capacidad coactiva estamos sentando las bases para un ejercicio moral que probablemente se pueda evidenciar en el futuro, pero que no tiene más alternativas que apoyar desde esta perspectiva legal.

Entra en contradicción con el postulado popular que minimiza a nues-tras leyes al decir: Las leyes siempre han existido, lo que pasa es que no las cumplimos, es decir, se acusa a que la corrupción cubre a la intención transparente.

Esto es cierto, pero a nuestro modo de ver estamos viviendo la última oportunidad de recobrar la moral en el futuro y es si podemos hacerlo por la vía punitiva del sistema jurídico.

El sistema jurídico no escapa a los tentáculos de la corrupción, de manera que la moral adquiere una dimensión extraordinaria al expresarse a través de las ins-tancias y de las personas que apoyan esta intencionalidad y que están, por ahora, obligados a fortalecer el imperio de la ley.

De la tradición moral pasamos a la inmoral, ha sido una cultura la que se ha ido imponiendo para hacer prevalecer mediante el engaño los benefi-cios particulares sobre el colectivo.

Así como podemos afirmar que no existe una ética pública y otra privada también podemos afirmar que no existen escenarios preferidos para la co-rrupción. Existe tanto en lo público como en lo privado.

En el libro “Más ética más desarrollo” de Bernardo Kliksberg nos narra la histo-ria de la Enron con los fraudes a los usuarios para el benefi cio de uno de sus fun-cionarios y como argumento atenuante planteado por los abogados del mismo se argumentó que había sido entrenado para eso por la compañía” y el autor afi rma que la falla estaba en la cultura corporativa.

Es el modelo reproductivo de las instituciones los que traen el germen de la co-rrupción como cultura instituida, por lo que corresponde no es una moralización discursiva sino incluir un proceso de trabajo a nivel de las actitudes convirtiendo los escenarios y haciendo una transposición donde se cambie la visión de ser em-pleado por el de ser servidor.


Parece que hablamos de lo mismo pero es evidente que el sustrato ético es diferente ya que el término “empleo” arrastra una cosmovisión de un trabajo por paga, que por cierto ha sido malpara, pero con una serie de compensaciones individuales que el propio sujeto se gestiona por cuenta propia.

Iniciar por crear una cultura de “servidor” pasa por la creación de un sen-timiento moral, pasar por la piel, la idea de servir con honestidad y recla-mar con firmeza el derecho a ganar bien por lo que se hace bien.

Es la lógica de la ética. No quedarnos en la pobreza extrema del tra-bajador como si fuera un sacrificio de carácter religioso sino como una propuesta de construcción de una sociedad mejor que se alimenta con los aportes pequeños y grandes que todos hagamos.

Las éticas de mínimos, nos recuerda Adela Cortina, tienen su fundamen-to en la justicia y ésta no sólo es planteada como lo escrito en las legisla-ciones o aplicada en las cortes, sino que estamos llamados a operativizar socialmente a la justicia en todas las instancias del Estado.

Las éticas de máximos son las que fundamentan las aspiraciones de felicidad y resulta que éstas sí han sido operativizadas por quienes han detentado el poder, al aplicárselas a la búsqueda de su propio bien, a la construcción de la felicidad indi-vidual, vulnerando la justicia en tanto se están apropiando de lo que corresponde a todos para ser felices en el plano de lo individual.

“De experimentos como éstos, ampliables casi al infinito, venimos a con-cluir que, aunque en la vida cotidiana justicia y felicidad sean dos caras de una misma moneda, las cuestiones de justicia se nos presentan como exigencias a las que debemos dar satisfacción, sino queremos quedar por debajo de los mínimos morales, mientras que los ideales de felicidad nos atraen, nos invitan, pero no son exigibles” (4)

Es tarea del Estado desmontar estos modelos de máximos que sólo han benefi -ciado a los que han fungido como servidores que en nombre de todos construyen sus modelos de vida buena apelando a la felicidad. Este desmonte requiere que la moral y la ética hagan posible a la justicia entre nosotros.


En nuestro caso la justicia reside en la ley y la tarea en promoverla garantizando su cumplimiento con nuevas legislaciones e instancias que la acompañen.

3. Confrontación constante entre la intención de buscar lo bue-no y las prácticas corruptas Nos encontramos en la actualidad en una doble contradicción. Una de los que

opinan que no es posible recobrar la moralidad de la gestión pública, ya que es una condición humana la que nos hace corruptos. Es la visión hobbesiana de que es la propia condición humana la que nos hace intrínsecamente malos, hace que el hombre sea el lobo del hombre.

“El supuesto del que Hobbes parte para suponer que el hombre es el lobo del hombre, es que el hombre está en una constante competencia con los demás hom-bres, lo que conduce a la aparición de “la envidia y el odio y fi nalmente a la guerra”. Esto supuestamente es una característica innata en el hombre y es el argumento principal que utiliza paara justifi car la creación de un Estado autoritario”. (5)

Si consideráramos a Hobbes como referente no tendríamos alternativas ni la posibilidad de apostar a un estado lo más moral posible. Sería condenarnos a lo imposible ya que en el sujeto humano que protagoniza estos escenarios existe la maldad por vocación

Es cierto que esta condición natural de seres perfectibles e imperfectos nos colo-ca en la imposibilidad de la perfección, del estado impoluto e incorruptible.

Es justamente la negación de este pensamiento el que nos ubica en la razón de que es posible obtener la concretización de una ética donde estos procesos se constituyan en mínimos decentes. Ya Diego Gracia y la misma Adela Cortina nos han advertido de la importancia de no descender de los mínimos por que allí solo reside lo inmoral.

Es una tarea de construir los mínimos colectivos de justicia para que las perso-nas puedan aspirar a los máximos de felicidad. Estos mismos autores ya han sido categóricos al afi rmar que a la felicidad se invita pero a la justicia se obliga.

La justicia tiene que ser impuesta por el estado, pero una justicia distributiva de educación, salud, empleo, recreación como derechos inalienables y bases objetivas


para que con esos mínimos los ciudadanos construyan sus máximos.

Este es un tema de actualidad “en efecto, si en alguna ocasión Rawls sugiere construir una teoría moral que contemple todas las posibles virtudes, no es me-nos cierto que ha limitado su labor a la justicia, tal vez porque el procedimiento constructivo empleado por nuestro autor únicamente para virtudes sociales es adecuado” (6)

La tarea básica es trabajar para construir los mínimos de justicia y ello debemos convertirlo en posible haciendo que las estructuras estatales funcionen desde un marco legal que permita un ejercicio moral que redunde en la equidad para el bienestar de las mayorías. Eso solo es posible con estructuras, leyes y personas

Hay que hacer creíble y posible un estado decente y ello no puede hacerse en base a la prédica, sino a la instalación de procesos y a la evaluación técnica y moral de los mismos.

Este panel en el que vamos a trabajar es un modelo en donde vamos a conocer los resultados de distintas experiencias de lo antes planteado. Veremos como a partir de un marco jurídico manejado con criterios morales se encamina un proceso de moralización del servicio público y se manifi esta la intención ética del Estado

Veamos sus debilidades intrínsecas, sus choques con las resistencias tradicionales que defi enden intereses creados, pero la suma de instituciones, leyes y personas con voluntad de hacerlo bien sienta bases de futuro.

Conclusiones Es obvio que nuestras sociedades necesitan revisarse desde sus estructuras mo-

rales para poder conducirlas hacia lo que es un objetivo innegable: Crear las bases de la justicia para lograr que la equidad construya condiciones dignas en las vidas de todos y cada uno de los miembros de la colectividad.

No es un secreto que estos predicados nunca han estado ausentes, pero en la realidad no han estado presentes.

Quizás por cosmovisiones Hobbesianas o por visiones individualistas y muchas veces por propuestas de parte de los políticos con oferta de vida buena fundamen-


tadas en proyectos de felicidad que nunca podrán ser cumplidas por pertenecer a las éticas de máximos. Estas son aspiraciones propias de los espacios privados y no públicos, es decir, que deben ser construidos por las propias personas y no por estados de bienestar que ya han demostrado su inviabilidad.

Es la tarea de la construcción de mínimos de justicia que vemos con claridad que deben ser exigidos desde los mínimos de justicia que son responsabilidad del Estado y que cada vez nos queda más claro que deben ser exigidos a través de marcos jurídicos que obligan de manera coactiva a su cumplimiento.

Rescatamos como contradicción necesaria la tarea del Estado de buscar la moral por vía de lo legal. Es como si se nos presentara una última oportunidad de mo-ralizar el Estado o perecer y ,ante esta última posibilidad, nos aferramos a la tarea de validar la construcción de un marco jurídico con una perspectiva ética.

Si bien esto no nos da garantía inmediata de que todos seremos modelos de mo-ralidad nos permitirá crear en perspectiva mínimos decentes que obliguen a los gobiernos a dar seguimiento y a la sociedad a que sus miembros se asuman como ciudadanos ejerciendo la responsabilidad como norma.

Ciudadanía y justicia son dos elementos fundamentales para lograr la formación en valores nuevos donde la transparencia sea la norma y que las nuevas genera-ciones crezcan en esos modelos axiológicos para que se conviertan en su referente “construir una sociedad civil con vigor ético exige, como elemento indispensable, que aquellos valores en lo que esa sociedad cree, es decir, aquellos que cree debe-rían realizarse, se transmitan a las generaciones más jóvenes a través de la escuela, la familia, el grupo de edad o los medios de comunicaciones” (7)

Estamos frente al tema de la ciudadanía, de la construcción de ciudadanos que no estén identifi cados como tal porque tienen cédula de identidad y derechos consabi-dos por vía de la misma, sino que también tiene deberes de cumplir con la respon-sabilidad de apropiarse de la sociedad y la construcción de lo bueno para todos.

Los modelos a exponer en este panel son sólo algunos balbuceos de lo que en materia de ética en el espacio de lo público se ha propuesto el Estado y de manera especial el Gobierno y es menester presentarlo y promoverlo porque es una de las formas de establecer los mecanismos que garanticen su permanencia.


Referencias Bibliográfi cas

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Bibliografía

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3. http://www.cnecc.gob.do/quienessomos.htm,25-7-07 4. http://www.geocities.com/Athens/Acropolis/5132/cafe11.html.29-7-07 5. Aristóteles. Obras Selectas. Etica Metafísica.. Edimat.libros. SA 2001 6. Cortina Adela. La ética de la sociedad civil, Edición. Grupo Anaya. Madrid.

2000 7. Cortina Adela. Etica Mínima.. Tecnos. 11ma edición. Grupo Anaya. Ma-

drid. 2004 8. Jonas Hans. El principio de responsabilidad. Herder. España 2004 9 Kliksberg Bernardo. Más ética más desarrollo. Era edición, Grupo Editorial

SRL. Buenos Aires 2004 10. Potrouski,V S.. Historia de las ideas políticas. Editorial Grijalva. S:A . 1966

Reseña biográfi ca. Miguel Angel Suazo Báez Director Unidad Etica Consejo Nacional para la Reforma del Estado (Conare) Edifi cio de Ofi cinas Gubernamentales Juan Pablo Duarte. 6to piso Tel 809-6861800. Fax 8096882148 Mail. [email protected] Web: www.conare.gov.do


Fortalecimiento del marco jurídico aplicado a la lucha contrala corrupción

Octavio Lister Henríquez

Antecedentes Históricos El advenimiento de la globalización, y con ella el desarrollo de las nuevas tecno-

logías de la información, fomentaron un proceso de estrechamiento de las fron-teras mundiales. La concepción decimonónica de Estado-Nación fue cediendo cada vez más espacio, para el nacimiento de lo que muchos intelectuales y acadé-micos llaman la “aldea global”.

Las medidas de corte proteccionista que caracterizaron el Estado Keynesiano de la posguerra, se vieron seriamente afectadas por el auge del comercio mundial y el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información. Esta situación imprimió en los estados la obligación de adecuar sus estructuras internas y sus métodos de producción, de manera que pudieran estar preparados para la apertura al mercan-tilismo.

Erradicar cada una de las trabas al intercambio comercial era la principal respon-sabilidad que debían asumir los gobiernos en aras de garantizar espacios propicios para la inversión y la explotación de los mercados tradicionales y emergentes.

Simultáneamente esta generación se ha visto seriamente afectada por una pro-funda inobservancia a los principios éticos y morales que contribuyen a la ar-monía social y a la vida en colectividad. El surgimiento de comportamientos y tendencias marcadas por un profundo individualismo ha propiciado la anomia e inercia social que socava los cimientos de la llamada democracia.

Asimismo, la sociedad contemporánea se vislumbra a través de un sistema de consumo desmedido de bienes materiales, desplazando así los valores espirituales


que sostuvieron al mundo durante casi dos siglos, pues lograr la adquisición rá-pida de activos es el norte de la gran mayoría de ciudadanos, los cuales recurren a diversos métodos para hacerse con el reconocimiento social que produce el poder y la riqueza económica. Hoy en día, la formación académica y el trabajo diario han dejado ser los mecanismos principales de ascendencia social, para dar paso a actividades delictuales que generan enriquecimiento rápido.

El narcotráfi co, el lavado de activos, el trasiego de ilegales, el contrabando de armas, las guerras organizadas y la corrupción administrativa, son algunas de las modalidades utilizadas por aquellos que buscan ampliar sus arcas económicas a cualquier costo y sin pensar en precios. Toda esta avalancha de inmoralidades motivó a un llamado de alerta para que desde el seno de la sociedad se tratara de recuperar lo que todos conocemos como Ética.

Como nación independiente, la República Dominicana no ha estado al margen de ninguno de los procesos precedentemente citados. A inicios de los noventa nos vimos compelidos a modifi car nuestro sistema económico de manera que el mismo se encontrara listo para hacer frente a los retos de la llamada economía digital.

En adición a ello, nuestra estructura administrativa sufrió cambios importantes, que tuvieron como motivación el fortalecimiento de las herramientas de trabajo cotidiano en la administración pública. Un ejemplo de ello lo constituye la Ley de Servicio civil y Carrera Administrativa No. 14-91, aprobada bajo el fragor público de instituir un sistema de gestión estatal basado en el mérito y las buenas prácticas.

Producto de la gran crisis política que se vivió luego de las elecciones presiden-ciales y congresionales del año 1994, el concierto de la sociedad decidió hacer una profunda reforma de nuestra Carta Magna, siendo uno de sus objetivos esenciales el fortalecimiento del sector justicia. A partir de esta reforma constitucional los jueces de la Suprema Corte de Justicia serían designados por un organismo con-formado por los máximos representantes de los tres Poderes del Estado, y a su vez, estos nuevos jueces designarían a los de las jurisdicciones inferiores como Corte de Apelación, Tribunal de Tierras, Primera Instancia y Juzgado de Paz.

Es entonces cuando por primera vez en la historia de la República, se da una ver-dadera separación de los poderes del Estado y se puede hablar de la independen-


cia del Poder Judicial. Nuestro sistema Judicial proviene de los Códigos Franceses los cuales fueron traducidos y adaptados como leyes a nuestro sistema. La tradi-ción jurídica es francesa. Nuestro sistema es mixto: es oral, escrito e inquisitorio. La estructura básica del Poder Judicial Dominicano se rige por la Constitución Política (artículos 63 al 77); la Ley de Organización Judicial No. 821 del 21 de noviembre de 1927 y sus modifi caciones. Es necesario resaltar la última modifi -cación contenida en la Ley No. 141-02 del 4 de septiembre del 2002).

Se puede decir que la lucha contra la corrupción en la Republica Dominicana tiene un antes y un después marcado por la aprobación de la Convención Inte-ramericana Contra la Corrupción en marzo del año 1996 en Caracas, Venezuela, y su posterior ratifi cación por el Congreso Dominicano en 1999. Es desde este momento que el Estado Dominicano se ve en obligado a reorientar su campaña anticorrupción y hacer frente expresamente formal a este fl agelo.

Como una de sus principales iniciativas, el Gobierno, mediante decreto 322-97 de fecha 24 de Julio de 1997 crea el Departamento de Prevención de la Corrup-ción Administrativa (DPCA), como una dependencia de la Procuraduría General de la Republica, bajo la dirección de un Procurador General Adjunto, especializa-do en todo lo relativo al persecución, investigación y prevención de la corrupción en el sector publico.

Entre las principales atribuciones de este novedoso organismo anticorrupción se encontraban la de elaborar y desarrollar todo tipo de políticas tendentes a evitar la comisión de actos de corrupción en la administración publica; investigar todos los hechos de corrupción de que tenga noticias a través de cualquier medio escrito o testimonial y luego de analizarlos disponer de su archivo o someterlo ante los tribunales.

Anterior a la creación del DPCA no existía un organismo estatal especializado en el sometimiento ante los tribunales dominicanos de los casos de corrupción en la administración publica. Las denuncias o sospechas eran investigadas por un fi scal u otro miembro del ministerio publico, el cual preparaba un informe y se lo enviaba al Procurador General de la Republica, quien luego de analizarlo decidía si procedía someterlo a los tribunales o archivarlo. Sin embargo en base a algunas publicaciones de la Sociedad Civil, como la obra “20 años de impunidad”, publi-cada por el Movimiento Cívico Participación Ciudadana, desde el año 1983 hasta


el año 2003, de alrededor de 350 casos sometidos a la justicia por la comisión de delitos de corrupción, solamente uno ha recibido condena defi nitiva, la cual fue revocada un año más tarde por indulto presidencial.

En la actualidad, el Director del DPCA tiene todas las atribuciones propias del Ministerio Publico defi nidas en los artículos 16 y 20 de la Ley 78-03 que confor-ma el Estatuto del Ministerio Publico.

En Julio del año 2007, el Poder Ejecutivo emite el Decreto 324-07, que eleva de categoría al DPCA y lo convierte en Dirección Nacional de Persecución de la Corrupción Administrativa y redefi ne su rol en la lucha anticorrupción, for-taleciendo lo que es la persecución, investigación y sometimiento por ante los tribunales de los actos de corrupción. Sus atribuciones de prevención y creación de mecanismos que fomentan la transparencia y la conducta ética del servidor público pasan a la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción.

Otro acontecimiento que es evidencia del compromiso que asume el Gobierno, a partir de su adhesión a la CICC, de enfrentar la corrupción y mal uso de fondos públicos, es la emisión del Decreto No. 149-98 que crea las Comisiones de Ética Publica. Este decreto en su artículo primero ordena a los Secretarios de Estado, Directores y Administradores Generales la formación, de una Comisión de Ética Pública, que tendrá por objetivos los siguientes:

a) Servir de ente promotor de la vigencia y el fortalecimiento de la ética y la transparencia en la gestión administrativa de la entidad a la que pertenece;

b) Servir de canal de comunicación entre dicha dependencia y el Departamen-to de Prevención de la Corrupción, para el diseño, promoción y desarrollo de planes y actividades de fortalecimiento de la ética y la transparencia en la gestión de esa dependencia pública.

Al mismo tiempo, la justicia dominicana estrena un nuevo Código Procesal Pe-nal promulgado en el mes de Julio del Año 2002, pero no es hasta Septiembre del 2004 que comienza a aplicarse. Esta nueva e innovadora normativa procesal penal trae consigo una agilidad procesal que permite al ministerio público someter los casos con mayor rapidez y acorta el juicio. Pero en cuanto a resultados en la per-secución de este mal administrativo son muy pocos los casos con sentencias defi -nitivas que se pueden exhibir ante la sociedad. El nuevo régimen de presentación


de pruebas ante el tribunal es muy estricto y sumado a las cualidades garantistas de este nuevo código muchas veces parece ser que se inclina a favor del imputado, lo cual ha difi cultado la evacuación de sentencias condenatorias de los órganos jurisdiccionales responsables.

A principios del año 2005 el Gobierno decide preparar el Plan Estratégico de Ética, Prevención y Sanción a la Corrupción 2005-2008, con sus respecti-vos planes operativos; y es por esto que mediante Decreto No. 101-05 crea la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción y su Unidad Técnica. Este plan constituye la manifestación social y política más sana, clara y deci-dida en la lucha contra la corrupción y en la búsqueda de forjar una adminis-tración pública transparente. El Gobierno Dominicano asumió el compromi-so, junto a la sociedad civil, de consensuar una estrategia que se tradujera en un accionar efi caz e inmediato y que paute su política en esta materia para el periodo 2005-2008.

Para el desempeño de sus funciones, la CNECC cuenta con un Consejo Rector y una Unidad Técnica, quienes conforman los niveles de dirección. La consti-tución y funcionamiento de estos niveles de dirección están determinados por el Decreto No. 101-05 que crea la CNECC y por el Decreto No. 310-05 que establece su Reglamento Interno. Igualmente cuenta con una Gerencia Técnica o de Implementación, que impulsa y coordina el trabajo operativo de seguimiento y ejecución en el día a día, con las instituciones que reportan responsabilidades ante la CNECC e igualmente suministran insumos técnicos que permitan a los niveles de dirección trazar las políticas destinadas a fomentar la transparencia en el sector público.

La designación de los miembros de la CNECC es honorífi ca y no reciben nin-gún tipo de salario, dieta, compensación o incentivo.

Marco Jurídico Aplicado a la Lucha Contra la Corrupción en la Republica Dominicana. La Constitución Política de la Republica Dominicana establece algunas disposi-

ciones de carácter general que son incompatibles con las funciones de de algunos altos cargos del Gobierno, por ejemplo, los puestos de los senadores y diputados son incompatibles con cualquier otra función o empleo publico (articulo 18 de la Constitución Dominicana).


Dentro de las normas aplicadas a la generalidad de los servidores públicos, se encuentra el artículo 102 de la Constitución, a través del cual se sanciona a todo aquel que para su provecho personal sustraiga fondos públicos y a quienes pre-valeciéndose de su posición dentro de los organismos del Estado, sus dependen-cias o instituciones autónomas, obtenga provecho económico. Está igualmente sancionada la conducta de las personas que proporcionen ventajas a familiares, allegados, amigos y relacionados. Asimismo la Constitución de la Republica en su artículo 100 condena todo privilegio obtenido en situaciones que quebranten la igualdad entre los ciudadanos. De ese modo, la lucha contra la corrupción re-cibe rango constitucional al estar las sanciones plasmadas de manera expresa en la Carta Magna.

También se destacan las normas contenidas en el Código de Ética del Servidor Publico, Ley 120-01, cuyo objetivo principal es normar la conducta de los servi-dores públicos respecto a los principios éticos que han de regir en su desempeño, a fi n de garantizar y promover el mas alto grado de honestidad y moralidad en el ejercicio de las funciones del Estado (art. 2). Sus disposiciones se extienden a los funcionarios del sistema militar (art. 3). Este Código establece entre los princi-pios rectores que deben caracterizar la conducta del servidor público, como son la honestidad, la lealtad, la honradez, la probidad y la transparencia (art. 4).

De acuerdo con este Código de Ética Pública, todos los funcionarios y empleados públicos independientemente de su nivel jerárquico tienen prohibido utilizar su cargo para obtener ventajas, benefi cios o privilegios que no estén permitidos por la ley, de manera directa o indirecta para el o para algún miembro de su familia o cualquier otra persona negocio o entidad. Así mismo se establecen otras prohibi-ciones de carácter general tales como la de revela o usar información confi dencial, adquirida en razón de su empleo; utilizar ventajas o benefi cios económicos para él, para un miembro de su familia o para cualquier otra persona, negocio o em-presa que realice alguna negociación con la institución gubernamental para la cual se labora, cuando el funcionario participe de algún modo, en las decisiones de la institución o tenga facultad para infl uenciar las actuaciones ofi ciales de la entidad que tenga relación con dicha persona o negocio (art. 8 y siguientes del Código de Ética del Servidor Publico).

Este Código de Conducta también prohíbe al funcionario público ser parte o tener algún interés en las ganancias o benefi cios producto de un contrato con


cualquier institución pública o privada y la prestación de asesoría en entidades que guarden algún tipo de relación con los servicios y funciones propias de la institución donde se labora. Limita además la participación, en una misma insti-tución pública, de más de tres parientes o familiares del titular de la misma o de cualquier otro funcionario que tenga poder de mando y decisión.

Establece también los procedimientos y sanciones a ser aplicados a los funciona-rios infractores. Entre las sanciones disciplinarias, previstas se encuentra la amo-nestación privada y pública; la suspensión del sueldo de uno a tres meses; y la cancelación defi nitiva del cargo (art. 9 y siguientes).

Nuestro Código Penal todavía es la normativa que mayores sanciones establece para los funcionarios que incurran en prácticas no honestas en el ejercicio de sus funciones.

El artículo 177 señala que: “El funcionario o empleado público del orden admi-nistrativo, municipal o judicial que, por dádiva o promesa, prestare su ministerio para efectuar un acto que, aunque justo, no esté sujeto a salario, será castigado con la degradación cívica y condenado a una multa del duplo de las dádivas, recom-pensas o promesas remuneratorias, sin que, en ningún caso, pueda esa multa bajar de cincuenta pesos, ni ser inferior a seis meses el “encarcelamiento” que establece el artículo 33 de este mismo Código, cuyo pronunciamiento será siempre obli-gatorio. En las mismas penas incurrirá el funcionario, empleado u ofi cial público que, por dádivas o promesas, omitiere ejecutar cualquier acto lícito, o debido, propio de su cargo. Se castigará con las mismas penas a todo árbitro o experto nombrado, sea por el tribunal, sea por las partes, que hubiere aceptado ofertas o promesas, o recibido dádivas o regalos, para dar una decisión o emitir una opinión favorable a una de las partes”.

Asimismo el artículo 178 indique: “Si el cohecho o soborno tuviere por objeto una acción criminal, que tenga señaladas penas superiores a las establecidas en el artículo anterior, las penas más graves se impondrán a los culpables”.

En el caso de los jueces, la legislación penal dominicana en su artículo 181 ex-presa que: El juez que, en materia criminal, se dejare sobornar, favoreciendo o perjudicando al acusado, será castigado con la pena de reclusión, sin perjuicio de la multa de que trata el artículo“. Si a consecuencia del soborno se impusiese al


reo una pena superior a la de reclusión, esa pena, sea cual fuere su gravedad, se impondrá al juez sobornado. Asimismo el juez o árbitro que, por amistad u odio, provea, en pro o en contra, los negocios que se someten a su decisión, será reo de prevaricación, y como a tal se le impondrá la pena de la degradación cívica.

El artículo 171 del Código Penal Dominicano señala que: “la apropiación por parte de cualquier funcionario o empleado, de dinero, propiedad, suministros o valor, para destinarlo a un uso y fi n distinto de aquellos para los cuales le fue en-tregado o puesto bajo su guarda; o la falta, negligencia o negativa a rendir cuenta exacta del dinero recibido, sellos de correo, sellos de Rentas Internas, papel sella-do, terrenos, edifi caciones, útiles, muebles, equipos, materiales, suministros u otras cosas de valor, se tomará como evidencia prima facie de desfalco”.

El 172 establece que: “Cualquier funcionario o empleado público, convicto de desfalco, de conformidad con lo dispuesto por los artículos anteriores, será cas-tigado con una multa no menor de la suma desfalcada y no mayor de tres veces dicha cantidad y con la pena de reclusión. Sin embargo, si antes de haberse de-nunciado el caso a la justicia, se reparase en cualquier forma el daño causado o se reintegrare el dinero o los efectos desfalcados, ya sean muebles o inmuebles, la pena será la de no menos de un año de prisión correccional y la inhabilitación para desempeñar cualquier cargo público durante cuatro años. En caso de insol-vencia se aplicará al condenado sobre la pena enunciada, un día más de reclusión o prisión por cada cinco pesos de multa, sin que en ningún caso esta pena adicio-nal pueda ser mayor de diez años”.

El artículo 173 consagra que: “El juez, administrador, funcionario u ofi cial pú-blico que destruyere, suprimiere, sustrajere o hurtare los actos y títulos, que en razón de sus funciones le hubieren sido remitidos, comunicados o confi ados en depósitos, será castigado con la pena de reclusión. La misma pena se impondrá a los agentes, delegados u ofi ciales y dependientes de las ofi cinas de gobierno, de las administraciones, de los tribunales de justicia o de las notarias y depósitos públicos que se hagan reos del mismo delito”

En el artículo 174 se castiga la concusión de funcionarios: “ Los funcionarios y ofi ciales públicos, sus delegados o empleados y dependientes, los perceptores de derechos, cuotas, contribuciones, ingresos, rentas públicas o municipales y sus empleados, delegados o dependientes, que se hagan reos del delito de concusión,


ordenando la percepción de cantidades y valores que en realidad no se adeuden a las cajas públicas o municipales, o exigiendo o recibiendo sumas que exceden la tasa legal de los derechos, cuotas, contribuciones, ingresos o rentas, o cobrando salarios y mesadas superiores a las que establece la ley, serán castigados según las distinciones siguientes: los funciones y ofi ciales públicos, con la pena de la reclusión; y sus empleados dependientes o delegados, con prisión correccional, de uno a dos años, cuando la totalidad de las cantidades indebidamente exigidas o recibidas y cuya percepción hubiese sido ordenada, fuere superior a sesenta pesos. Si la totalidad de esas sumas no excediese de sesenta pesos, los ofi ciales públicos designados antes, serán castigados con prisión de tres a seis meses. La tentativa de este delito se castigará como el mismo delito. En todos los casos en que fuere pronunciada la pena de prisión, a los culpables se les podrá además privar de los derechos mencionados en el artículo 42 del presente Código, durante un año a los menores, y cinco a los más, contados desde el día en que hubieren cumplido la condenación principal podrá además el tribunal, por la misma sentencia, someter a los culpables bajo la vigilancia de la alta policía, durante igual número de años. Además, se impondrá a los culpables una multa que no excederá la cuarta parte de las restituciones, daños y perjuicios, y que no bajará de la duodécima parte de esas mismas restituciones. Las disposiciones del presente artículo serán aplicables as los secretarios y ofi ciales ministeriales, cuando el hecho se cometiere sobre in-gresos de los cuales estuvieren encargados por la Ley”.

Dentro del articulado 175 se reprime al “ empleado o funcionario, u ofi cial pú-blico, o agente del Gobierno que, abiertamente, por simulación de actos, o por interposición de persona, recibas un interés o una recompensa, no prevista por la ley, en los actos, adjudicaciones o empresas, cuyas administración o vigilancia esté encomendada a la Secretaria de Estado u ofi cina en la cual desempeñare algún cargo cualquiera de las expresadas personas cuando los actos, adjudicaciones o empresas fueren iniciadas o sometidas a la acción de lucha de dicha Secretaria de Estado u ofi cina, será castigado con prisión correccional de seis meses a un año, y multa de una parte de las restituciones y redenciones que se concedan. Se im-pondrá, además, al culpable la pena inhabilitación perpetua para cargos u ofi cios públicos”.

Las disposiciones anteriores se aplican por orden del artículo 176 a los funcio-narios o agentes del gobierno que hubieren admitido una recompensa cualquiera en negocios, cuyo pago o liquidación debían efectuar en razón de su ofi cio, o por


disposición superior. Pero existe una variedad de leyes accesorias que si bien no atacan la corrupción administrativa de una manera directa sanciona con penas correccionales las conductas dolosas de los servidores públicos. La Ley No. 448-06, Sobre Soborno en el Comercio y la Inversión consagra en su articulo 2 que: “Toda persona natural, ya sea nacional o residente dominicano, de conformidad a la Constitución y las leyes, que incurra en el acto de ofrecer u otorgar a un funcio-nario público de otro Estado, directa o indirectamente, cualquier objeto de valor pecuniario u otros benefi cios como dádivas, favores, promesas o ventajas a cambio de que dicho funcionario realice, omita o altere cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas relacionado con una transacción de naturaleza económica o comercial, se considerará reo de soborno transnacional, y como tal, será castiga-do con la pena de tres (3) a diez (10) años de reclusión, y una multa equivalente al duplo de los benefi cios, dádivas, promesas o ventajas pecuniarias, sin que en nin-gún caso pueda esa multa ser inferior a cincuenta (50) salarios mínimos. En los casos en que el sobornante sea un profesional, industrial o comerciante, la senten-cia podrá inhabilitarlo para el ejercicio de sus actividades por un período de dos (2) a cinco (5) años, a contar de la sentencia defi nitiva, o según el caso, autorizar el cierre o intervención, por el mismo período, del establecimiento profesional, comercial o industrial bajo su dirección. En cualesquiera de los casos, al sobor-nante nunca se le restituirán las cosas o los valores entregados por él, ni el valor que aquellas representan, los cuales serán confi scados en provecho del fi sco.

De igual manera el artículo 7 de la mencionada ley establece que: “En virtud de esta ley, y de conformidad a lo estipulado en la Convención Contra la Co-rrupción, el delito de soborno transnacional será considerado como un acto de corrupción. En tal sentido, el Estado dominicano se compromete, de acuerdo a los principios generales de su Constitución y de su ordenamiento jurídico, a prestar la más amplia asistencia y cooperación a los demás Estados signatarios de la Convención Interamericana Contra la Corrupción y aquellos que hayan tipifi -cado el delito de soborno transnacional, dando curso a las actuaciones necesarias para la investigación o juzgamiento del delito de soborno transnacional descrito en la presente ley”.

Una de las normas que la República Dominicana comenzó a implementar pro-ducto de la fi rma y posterior ratifi cación de la CICC, fue la Ley No. 72-02 contra el Lavado de Activos provenientes del tráfi co ilícito de drogas y sustancias con-troladas, así como también de otras infracciones graves entre las cuales se inclu-


ye la corrupción administrativa. Dicho ordenamiento legislativo señala en sus artículos 3, 4 y 5 respectivamente que incurre en lavado de activos: “La persona que, a sabiendas de que los bienes/ fondos e instrumentos son el producto de una infracción grave:

a) Convierta, transfi era, transporte, adquiera, posea, tenga, utilice o administre dichos bienes;

b) Oculte, encubra o impida la determinación real la naturaleza el origen la ubicación el destino, el movimiento o la propiedad de dichos bienes o de derechos relativos a tales bienes;

c) Se asocie, otorgue asistencia, incite, facilite, asesore en la comisión de alguna de las infracciones tipifi cadas en este artículo, así como a eludir las conse-cuencias jurídicas de sus acciones.

El conocimiento, la intención o la fi nalidad requeridos como elementos de cual-quiera de las infracciones previstas en esta sección así como en los casos de incre-mento patrimonial derivado de actividad delictiva consignada en esta ley podrían inferirse de las circunstancias objetivas del caso.

Párrafo: Las personas cuyos bienes o activos se vinculen a la violación de esta ley siempre que no puedan justifi ca: el origen lícito de los mismos, serán sancionadas con las penas establecidas en la misma.

Las infracciones previstas en esta ley así como los casos de incremento patrimo-nial derivados de actividad delictiva serán investigados enjuiciados, fallados como hechos autónomos de la infracción de que proceda e independientemente de que haya sido cometido en otra jurisdicción territorial.

El artículo 8 de la misma Ley señala: Será igualmente sancionada con la pena con-templada en el capítulo de las sanciones (artículos 25, 26 y 27 de la presente ley):

b) El que de manera directa o por interpósita persona obtenga para sí o para otro/ incremento patrimonial derivado de las actividades delictivas estable-cidas en la presente ley.

Por su parte, la Ley 14-91 del 20 de Marzo del año 1991 sobre Servicio Civil y Carrera Administrativa y su Reglamento, exigen a los servidores públicos ajustar


su conducta a las normas de trabajo y principios éticos de la función publica; pro-híbe el desempeño de mas de un cargo remunerado y contempla otros supuestos e incompatibilidades aplicables a los funcionarios que se encuentren protegidos por este régimen (art. 20 y 30).

La Ofi cina Nacional de Administración de Personal (ONAP). Es el órgano central del sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa, dependiente en forma directa del Presidente de la República Dominicana. Fue creada mediante el Artículo 6 de la Ley Núm. 55 del 22 de noviembre de 1965, que instituyó el Sistema Nacional de Planifi cación Económica, Social y Administrativa.

El ordenamiento jurídico dominicano también contempla diversas instancias y organismos encargados de velar por la preservación y el buen uso de los recursos públicos. Entre ellos se encuentran la Cámara de Cuentas como un órgano téc-nico que goza de autonomía administrativa, operativa y presupuestaria. Este se encarga del examen de las cuentas generales y particulares de la Republica, me-diante la realización de auditorias, estudios e investigación especiales para infor-mar a quienes sea de rigor, conforme a las normas constitucionales y a la ley. Sus miembros son elegidos por el Senado de ternas que presente el Poder Ejecutivo (artículos 78 al 81 de la Constitución Política Dominicana y la Ley No. 10-04 de la Cámara de Cuentas de la Republica Dominicana).

La Ley No. 10-04 además de establecer las competencias de la Cámara de Cuentas, instituye el Sistema Nacional de Control y Auditoria; armoniza las nor-mas legales relativas a este sistema; identifi ca las instituciones responsables de aplicarlas y jerarquiza su autoridad; facilita la coordinación institucional; pro-mueve la gestión ética, efi ciente, efi caz y económica de los administradores de los recursos públicos; y facilita una rendición de cuentas transparente por parte de quienes desempeñan una función publica o reciben recursos públicos. Esta Cámara debe presentar al Congreso Nacional un informe sobre los resultados del análisis y evaluación de la ejecución del presupuesto, de ingresos y gastos públicos, aprobado el año anterior, acompañado de los resultados de auditorias, estudios e investigaciones especiales practicadas durante el mismo periodo (art. 1 y 43 de la Ley No. 10-04).

El Sistema Nacional de Control y Auditoria comprende el conjunto de prin-cipios normas y procedimientos que regulan el control interno institucional y el


control externo de la gestión de quienes administran o reciben recursos públicos en entidades sujetas al ámbito de acción de la ley, con el puposito de lograr un uso ético, efi ciente, efi caz y económico de tales recursos. La Cámara de Cuentas es el órgano superior de dicho Sistema (art. 5 Ley No. 10-04).

Con relación a las compras y contrataciones publicas existe en República Domi-nicana la Dirección General de Contrataciones Públicas, dependencia de la Se-cretaría de Estado de Hacienda, Órgano Rector del Sistema de Contrataciones, debidamente consagrada en la Ley No. 340-06, del 18 de agosto del 2006, sobre Compras y Contrataciones Públicas de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones y sus modifi caciones contenidas en la Ley 449-06, del 6 de diciembre del 2006, el Reglamento No. 63-06, del 23 de febrero del 2006, como provisorio de la Ley. Se está trabajando y se espera tenerlo aprobado a la brevedad en el reglamento específi co para la ley 340-06.

Se encuentra desarrollado e implementado en treinta instituciones el módulo de gestión de compras como parte integrante del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF). El programa de implementación prevé tener instalado el sistema en todo el Gobierno Central para fi nes de 2007. (Alrededor de ciento treinta instituciones).

La norma tiene en cuenta además la implementación de un registro de provee-dores y un registro de proveedores que hayan incumplido con lo dispuesto en la ley, la utilización de un catálogo de bienes de uso común, la utilización de un sis-tema de información de precios, la elaboración de planes anuales de contratacio-nes, y la implementación de un portal WEB que concentre toda la información de las contrataciones públicas. La Dirección General de Contrataciones Públicas está ya operativa y dedicada a la puesta en funcionamiento de estos sistemas.

Tanto la Ley como el Reglamento consagran los diferentes principios que rigen las contrataciones, estableciendo que el sistema de compras y contrataciones se regirá por los principios de:

• Publicidad y Transparencia: Las compras y contrataciones públicas com-prendidas en esta ley se ejecutarán en todas sus etapas en un contexto de transparencia basado en la publicidad y difusión de las actuaciones derivadas de la aplicación de esta ley. Los procedimientos de contratación se darán a


la publicidad por los medios correspondientes a los requerimientos de cada proceso. Todo interesado tendrá libre acceso al expediente de contratación administrativa y a la información complementaria. La utilización de la tec-nología de información facilita el acceso de la comunidad a la gestión del Estado en dicha materia;

• Equidad: Se considerará al contrato como un todo, en donde los intereses de las partes se condicionan entre si. Entre los derechos y obligaciones de las partes habrá una correlación con equivalencia de honestidad y justicia. ‘

• Efi ciencia: Se procurará seleccionar la oferta que más convenga a la satis-facción del interés general y al cumplimiento de los fi nes y cometidos de la administración. Los actos de las partes se interpretarán de forma que se favorezca al cumplimiento de objetivos y se facilite adoptar la decisión fi nal, en condiciones favorables para el interés general.

Bibliografía

Legislación: • Constitución Política de la Republica Dominicana. • Código Penal de la Republica Dominicana • Código Procesal Penal de la Republica Dominicana • Ley 120-01 Código de Ética del Servidor Publico. • Ley 14-94 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y su Reglamento de

Aplicación No. 81-94. • Ley 10-04 de Cámara de Cuentas. • Ley 340-06 Compras y Contrataciones. • Ley 486-06. Soborno en el Comercio y la Inversión. • Ley 72-02 contra el Lavado de Activos Provenientes del Tráfi co Ilícito de

Drogas y Sustancias Controladas. • Ley 78-03 Estatuto del Ministerio Publico

Decretos: • 322-97 Creación Departamento Prevención de la Corrupción Administra-

tiva. • 149-98 Comisiones de Ética Pública. • No. 101-05 Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción y De-

creto No. 310-05 que crea su reglamento.


Documentos: • “Informe Sobre la Implementación en la Republica Dominicana de las Dis-

posiciones de la Convención Interamericana Contra la Corrupción Selec-cionadas para ser Analizadas en el Marco de la Primera Ronda” , OEA, Secretaría General, Washington D.C. 2005

• “1er Seminario Internacional Aplicación de la Convención Interamerica-na Contra la Corrupción: Ponencias y Recomendaciones” DPCA, Editora Mediabyte , Santo Domingo, 2003.

Reseña biográfi ca Doctor en Derecho, egresado de la Universidad Pontifi cia Bolivariana “UPB”, en la ciudad de Medellín, Colom-bia, el 30 de octubre del año 1975. Es profesor titular de la Cátedra de “Criminología” y “Derecho Penitencia-rio”, en la facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Católica Nordestana. Durante 1976 al 1982, desem-peñó las funciones de Abogado Ayudante y posteriormente Procurador Fiscal del Distrito Judicial de Duarte (San Francisco de Macorís).

En el período 1986-1990 fue Regidor en la sala Capitular del Ayuntamiento de San Francisco de Macorís, sien-do electo en el primer año Presidente de la misma y consecuentemente, delegado por ante el Comité Ejecutivo de la Liga Municipal Dominicana “LMD”. Durante 1998-2002 fue Diputado por la Provincia Duarte. El Dr. Octavio Lister, actualmente es el Procurador General Adjunto Segundo Sustituto del Procurador General de la República, Director de la Dirección Nacional de Persecución de la Corrupción Administrativa (DPCA), Coordi-nador General de los Fiscales Especiales Anti Fraudes Bancarios y miembro titular del Estado Dominicano ante el Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento a la Implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción “MESICICC”, en el marco de la Organización de Estados Americanos “OEA”.


La metamorfosis del proceso decompras y contratacionesgubernamentalesen República Dominicana:Ley No. 340-06 sobre compras y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones, con modifi cacio-nes de la Ley No. 449-06

Eric Hazim

Del Sistema y su Ambito Con la puesta en vigencia de la ley 340-06 el Estado dominicano persigue con-

solidar los métodos de compras y contrataciones públicas armonizados con la normativa prevista internacionalmente y con los métodos más modernos de com-pras y contrataciones públicas.

El Estado dominicano tiene el deber de lograr la máxima efi ciencia en el manejo de lo fondos públicos, asegurando competitividad y transparencia.

La ley 340-06 y su modifi cación contenida en la ley 449-06 del 6 de diciembre del 2006, es un instrumento jurídico que tiene por objeto establecer los principios y normas generales que rigen la compra y contratación pública de bienes, servi-cios, obras y concesiones.

El Decreto No. 63-06, crea el Reglamento provisorio de la ley de compras con el objeto de complementar los aspectos no contemplados en la ley.


Los principios que regirán las compras y contrataciones son:

1) Principio de efi ciencia 2) Principio de Igualdad y libre competencia 3) Principio de transparencia y publicidad 4) Principio de economía y fl exibilidad 5) Principio de equidad 6) Principio de moralidad, responsabilidad y buena fe 7) Principio de reciprocidad 8) Principio participación 9) Principio de razonabilidad

El ámbito de aplicación de la presente ley, integra las instituciones descen-tralizadas y autónomas fi nancieras y no fi nancieras; las instituciones publicas de la seguridad social, los ayuntamientos de los municipios y del Distrito Nacional, las empresas públicas no fi nancieras y fi nancieras y cualquier enti-dad que contrata la adquisición de bienes, servicios, obras y concesiones con fondos públicos.

Los procesos sujetos a la presente ley son las compras y contrataciones de bie-nes, servicios, consultarías, alquileres con opción de compra y arrendamiento, así como todos aquellos contratos no excluidos expresamente o sujetos a un régimen especial, así como también la contratación de obras publicas.

De igual manera, las personas sujetas a esta ley son las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que hagan oferta de bienes y servicios re-queridos por las instituciones de la administración publica o contraten obras o concesiones obras o servicios o ambos; y dos o mas personas que presenten oferta como un conjunto actuando como una sola, lo que conocemos como consorcios.

La ley establece en su articulo 6 todo un régimen de excepción dentro de los cuales podríamos citar los casos de exclusividad, donde la oferta solo podría ser suplida por un único proveedor, la adquisición de obras científi cas, las compras con fondos de caja chica, las que por razones de seguridad o emer-gencia nacional pudieren afectar el interés publico, vidas o la economía del país, previa declaratoria del poder ejecutivo mediante decreto.


El Sistema de Contrataciones de Bienes, Obras, Servicios y Concesiones se or-ganizara en función de los criterios de centralización de las políticas y de las normas y de descentralización de la gestión operativa, teniendo como fi n general el de procurar la excelencia y transparencia en las contrataciones del Estado y el cumplimiento de los principios de esta ley.

Los Organos del Sistema son:

1. La Dirección General de Contrataciones Publicas, dependencia de la Secre-taria de Estado de Hacienda, que fungirá junto a la Subdirección de Bienes y Servicios y la Subdirección de Obras y Concesiones como Órgano Rector del Sistema;

2. Las unidades operativas de contrataciones.

El Organo Rector cuenta con una Comisión Consultiva, integrada por:

1. El Director General del Órgano Rector, quien la presidirá; 2. El presidente del Colegio Dominicano de Ingenieros, Arquitectos y Agri-

mensores (CODIA) o su delegado; 3. El presidente de la Federación Dominicana de Cámaras de Comercio (FE-

DOCAMARA) o su delegado; 4. Dos miembros debidamente designados por el Poder Ejecutivo.

Entre las funciones del órgano rector están:

1. Recomendar a la Secretaría de Estado de Finanzas las políticas de compras y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones para su considera-ción y aprobación;

2. Diseñar e implantar el Catálogo de Bienes y Servicios de uso común para las entidades comprendidas en el ámbito de la ley, así como los catálogos de elementos comúnmente utilizados en las obras públicas;

3. Diseñar e implantar los Manuales de Procedimientos Comunes para cada tipo de compra y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones. Dichos manuales serán aprobados por la Secretaría de Estado de Finanzas, la cual evaluará los resultados de su implantación, en términos de efi cacia y transparencia.

4. Verifi car que en las entidades comprendidas en el ámbito de la Ley se apli-


quen en materia de compras y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones las normas establecidas por esta ley, sus reglamentos, así como las políticas, planes, programas y metodologías.

5. Capacitar y especializar a su personal y al de las unidades operativas en la organización y funcionamiento del sistema, así como en la gestión de com-pras y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones.

6. Diseñar e implantar un Sistema de Información de Precios que mantenga actualizados los valores de mercado de los bienes y servicios de uso común.

7. Asimismo, mantendrá información sobre los precios a los que las entidades comprendidas en el ámbito de la ley compraron o contrataron tales bienes y servicios;

8. Establecer la metodología para preparar los planes y programas anuales de compras y contrataciones de bienes y servicios por parte de las entidades comprendidas en el ámbito de la ley;

9. Recibir las sugerencias y reclamaciones de los proveedores, estén o no inscri-tos en el Registro, así como tomar medidas precautorias oportunas, mientras se encuentre pendiente la resolución de una impugnación para preservar la oportunidad de corregir un incumplimiento potencial de la presente ley, incluyendo la suspensión de la adjudicación de un contrato o la ejecución de un contrato que ya ha sido adjudicado.

10. Organizar y mantener actualizado el Registro de Proveedores del Estado. 11. Mantener un registro especial de proveedores y consultores que hayan in-

cumplido con lo dispuestos en la ley, en sus reglamentos, o en el contrato, así como de las sanciones que se les hayan aplicado por violaciones a los mismos.

12. Proponer al Secretario de Estado de Finanzas la estructura organizativa del Órgano Rector, la cual será aprobada por la Ofi cina Nacional de Adminis-tración y Personal, así como los manuales de procedimientos internos.

13. Proponer al Secretario de Estado de Hacienda los reglamentos de aplica-ción de la presente ley.

14. Recomendar, cuando le corresponda, las sanciones previstas en la presente ley.

Registro Nacional de Proveedores La Dirección General de Contrataciones Publicas, en su calidad de Organo

Rector de las compras y contrataciones tiene a su cargo la implementación de un Registro Nacional de Proveedores. Tanto las personas naturales o jurídicas inte-


resadas en participar en cualquier proceso de compra o contratación deberán estar inscritas en el correspondiente Registro.

El Registro de Proveedores del Estado tendrá como objetivo principal el de ad-ministrar la base de datos del Registro de Proveedores de bienes, servicios y obras de las entidades del Estado.

Objetivos Específi cos:

• Recopilar de forma permanente información de los proveedores • Integrar al registro, las bases de datos de otros organismos públicos • Certifi car información (como un solo documento) • Digitalizar los documentos

Con la entrada en funcionamiento del Registro Nacional de Proveedores, se lograra disminuir los costos operativos y los plazos que representan la obtención de toda la documentación legal-económica-técnica de la empresa cada vez que se presenta a una licitación, así como también simplifi car los trámites en el proceso de contratación.

Con el Registro se Ahorrara tiempo y esfuerzo a la institución al no tener que revisar la documentación general de las empresas proponentes para cada proceso de contratación, ya que mantendrá actualizada la información de cada proveedor.

La solicitud deberá ser entregada en la Dirección General de Contrataciones Públicas, conjuntamente con los siguientes documentos:

En caso de que el oferente sea una persona física, deberá presentar los siguien-tes documentos:

1. Copia de la Cédula de Identidad y Electoral del solicitante. 2. Original de la certifi cación emitida por la Dirección General de Impuestos

Internos donde se establezca que se encuentra al día en el pago de sus obli-gaciones fi scales al momento de la inscripción.

3. Certifi cación de Colegiatura, si procede. 4. Declaración Jurada donde manifi este que no se encuentra afectado por las

prohibiciones establecidas en el Artículo 14 de la ley 340-06.


5. Declaración Jurada donde manifi este si tiene o no juicio con el Estado Do-minicano o sus entidades del Gobierno Central, de las Instituciones Des-centralizadas y Autónomas no fi nancieras, y de las Instituciones Públicas de la Seguridad Social.

En caso de que el oferente sea una persona jurídica deberá presentar los si-guientes documentos:

1. Copia del Registro Nacional del contribuyente. (RNC). 2. Copia del Certifi cado de Registro Mercantil actualizado. 3. Copia de los Estatutos Sociales, debidamente registrados, certifi cados como

conforme a su original por el Secretario y el Presidente de la empresa o por la persona con calidad para hacerlo y sellados con el sello social de la com-pañía.

4. Lista de la composición accionaria actualizada, debidamente registrada, cer-tifi cada como conforme a su original por el Secretario y el Presidente de la compañía y sellada con el sello social.

5. Lista de Presencia y Acta de la última Asamblea General Ordinaria Anual, por la cual se nombre el actual Consejo de Administración, debidamente registrados, certifi cados como conforme a su original por el Secretario y el Presidente de la compañía y sellados con el sello social.

6. Acta de Delegación de Poderes, si procede. 7. Estados Financieros del último período fi scal, certifi cado por un CPA. 8. Declaración Jurada del solicitante en la que manifi este que no se encuentra

afectado por las prohibiciones establecidas en el Artículo 14 de la Ley 340-06. 9. Declaración Jurada donde manifi este si tiene o no juicios con el Estado

Dominicano o sus entidades del Gobierno Central, de las Instituciones Descentralizadas y Autónomas no fi nancieras, y de las Instituciones Pú-blicas de la Seguridad Social, o si está sometida a un proceso de quie-bra.

10. Declaración relativa al volumen global de negocios y a las obras, sumi-nistros, servicios o trabajos realizados durante los últimos cinco años o durante un plazo mayor si así fuere requerida.

11. Para las pequeñas y medianas empresas, certifi cado de la Secretaría de Estado de Industria y Comercio de que la misma satisface las condicio-nes y requisitos establecidos por dicha Secretaría para obtener el benefi -cio establecido en el artículo 86 de este reglamento.


Estará a cargo de la Dirección General de Contrataciones Publicas verifi car si la documentación aportada por el solicitante, cumple con las exigencias requeridas.

El Registro de Proveedores se clasifi cará de acuerdo al tipo de actividad, según se indica a continuación:

a) Proveedor de bienes, clasifi cados por tipo de bienes ofertados. b) Proveedor de servicios, clasifi cados por tipo de servicios ofertados. c) Contratista de obras, clasifi cados por tipo de obras.

La Secretaría de Estado de Hacienda a través del Órgano Rector de Contrata-ciones Públicas, será responsable de que el Registro de Proveedores del Estado, tenga una estructura adecuada y utilice para su funcionamiento la tecnología más moderna, que permita efi ciencia y efi cacia en el proceso.

Procedimientos de Selección La ley de Compras y Contrataciones públicas establece cinco procedimientos

de selección para efectuar las compras, que son: Licitación Pública Nacional e Internacional, Licitación Restringida, Comparación de Precios, Sorteo de Obras y Compras Menores.

La licitación pública es un llamado público y abierto, convocando a los interesados a presentar sus propuestas, dentro de las cuales se seleccionará la más conveniente de acuerdo al criterio de evaluación establecido en el pliego específi co de condiciones.

La licitación restringida, es la invitación a un número limitado de proveedores que pueden atender el requerimiento, debido a la especialidad de los bienes a adquirirse, de las obras a ejecutarse o de los servicios a prestarse.

Comparación de precios, es una amplia convocatoria a las personas naturales o jurídicas previamente inscritas en el registro respectivo, este proceso solo aplica para la compra de bienes comunes con especifi caciones estándares, adquisición de servicios y obras menores.

El procedimiento por sorteo de obras es la adjudicación al azar de un contrato entre participantes que cumplan con los requisitos necesarios para la ejecución de obras sujetas a diseños y precio predeterminados por la institución convocante.


Y, compras menores procedimiento simplifi cado que será establecido en el reglamento de aplicación de esta ley; aunque los procedimientos de selección están claramente defi nidos en la ley, el criterio para la selección será el monto estimado para la compra. En ese sentido, el Órgano Rector tiene la respon-sabilidad de actualizar la tabla de los umbrales a ser aplicas, la cual resulta de multiplicar el gasto corriente del gobierno aprobado por el Congreso de la República por los factores multiplicador que se fi jan en el articulo 17 de la referida normativa.

Las instituciones tienen la prerrogativa de usar una modalidad superior en sustitución de una inferior, quedando determinantemente prohibido la utili-zación de una modalidad inferior ante una superior. Ejemplo: ante una compra que por el monto corresponda a una comparación de precios podría llevarse a cabo mediante una licitación restringida, sin embargo, no podemos sustituir una licitación restringida por una comparación de precios.

Todo proceso de compra o contratación se inicia con el requerimiento de la compra o solicitud de ejecución del proyecto, que deberá ser evaluada por el departamento de compras y contrataciones de la institución, si procede la compra deberán remitir el expediente a la Dirección Administrativa y fi nan-ciera a los fi nes de la debida asignación de fondos, acto seguido, se procede a la aprobación de los pliegos de condiciones correspondientes, los cuales con-tendrán todos los requisitos y condiciones que serán tomados en cuenta a los fi nes de evaluación de las propuestas. Es importante resaltar que la entidad contratante no podrá descalifi car ningún oferente bajo un criterio distinto a los establecidos en el pliego.

El Reglamento provisorio de la presente ley establece la constitución de un comité de licitaciones para aquellas instituciones cuyas compras sean consi-derables, el cual estará integrado por: la máxima autoridad, el administrativo fi nanciero, el consultor jurídico, y dos miembros más de igual jerarquía. Este comité deberá estar debidamente asistido por un comité técnico de apoyo conforme a la especialidad de la licitación a efectuarse.

Régimen de Sanciones La ley establece un régimen de sanciones, tanto para los servidores públicos

como para los oferentes. Contempla para los servidores públicos:


1. Amonestación escrita; 2. Suspensión sin goce de salario hasta 6 meses; 3. Despido sin responsabilidad patronal; 4. Sometimiento a la justicia.

Es importante destacar que en virtud de las disposiciones de la nueva nor-mativa, todos los funcionarios que participen en los procesos de compra o contratación serán responsables por los daños que por su negligencia o dolo causare al patrimonio público y será pasible de las sanciones establecidas en la presente ley.

En cambio, los oferentes y proveedores serán pasibles a las siguientes sanciones:

1. Advertencia escrita; 2. Ejecución de la garantías; 3. Penalidades establecidas en el pliego de condiciones o en el contrato; 4. Rescisión unilateral sin responsabilidad para la entidad contratante; 5. Inhabilitación temporal o defi nitiva conforme a la gravedad de la falta.

Las sanciones previstas en los numerales 1-4 serán aplicadas por las entidades contratantes y la 5 por el Órgano Rector.

El Órgano Rector podrá inhabilitar una persona natural o jurídica, por un período de uno o cinco años o permanentemente, sin perjuicio de las respon-sabilidades civiles que estipule la ley pertinente.

En el caso de los funcionarios del Poder Ejecutivo, las sanciones por incum-plimiento de las disposiciones de la presente ley se aplicarán de conformidad con el régimen previsto en la Le de Servicio Civil y Carrera Administrativa.

Reclamos, Impugnaciones y Controversias Las impugnaciones a cualquiera de los procedimientos de selección deberán

formalizarse por escrito ante la entidad contratante.

La innovación de este recurso con relación a la antigua normativa es que esta revestido de un carácter suspensivo, pudiéndose en tal sentido suspender la ejecución de un contrato ya adjudicado.


En los casos de impugnación de adjudicaciones, para fundamentar el recurso, el mismo se regirá por las reglas de la impugnación establecidas en los Pliegos de Condiciones.

En la actualidad, la Dirección General de Contrataciones Públicas cumple con su compromiso de capacitar y especializar a su personal y a las unidades operati-vas en la organización y funcionamiento del sistema.

Finalmente, concluimos diciendo que tenemos que estar conciente de que la responsabilidad del manejo de los fondos públicos deben basarse en el principio de difusión y transparencia en el proceso, tomando en consideración que somos los ciudadanos dominicanos los verdaderos accionistas del Estado, y que no basta con una rendición de cuentas a la Contraloría de la República o a la Cámara de Cuentas, sino que el espíritu es que todo ciudadano tenga derecho a saber que se hace con el dinero del pueblo.


Sistema de Administraciónde Servidores Públicos:un instrumento para generartransparencia de la nómina públicaJosé D. Mejía Almánzar

La nómina públicaConceptualización de Gestión de NóminaLa gestión de nómina es una función natural de los sistemas o procesos en que

intervienen personas, y en el Estado esto es capital importancia, por razones téc-nicas y políticas.

La nómina está en la propia naturaleza para la que ha sido creada la Ofi cina Nacional de Administración y Personal, ONAP, y la fuerte carga fi nanciera que representan los recursos humanos para el Estado, hacen evidente la necesidad de un sistema que permita procesos transparentes de la misma.

El gasto en recurso humano como fuerza laboral, que es la base para la com-petitividad nacional en mercados globales, representó en promedio el 44% del Gasto Corriente en el período 2000 – 2004, según datos del Banco Central de la República Dominicana. Actualmente la situación es similar.

En cuanto a la naturaleza de la ONAP está promover la modernización de la administración pública y el desarrollo de un sistema, basado en mérito y capa-cidad, para la apropiada administración de los recursos humanos en la función pública en las 20 instituciones y 220,000 servidores públicos del Poder Ejecutivo Central.

Para una efi caz Gestión Humana, en cuanto a gastos y funciones, es requisito fundamental contar con datos reales de toda la Administración Pública y con mecanismos apropiados para la generación de información precisa, oportuna y


confi able. De ahí surge la necesidad de un Sistema de Nómina Uniforme y Ho-mogéneo y de un “Sistema de Administración de Servidores Públicos”.

La Nómina va más allá de la carga de novedades mensuales y la corrida de la misma. Abarca desde la formulación de un presupuesto de RRHH que contem-ple tanto el número de servidores públicos como el gasto en ellos, y el adecuado control, anterior y posterior a su ejecución.

Los procesos de presupuestos y de controles están relacionados directamente con las normativas de la Dirección General de Presupuesto, DIGEPRES, y con las de la Contraloría General de la República Dominicana. En adición también se relacionan con otras numerosas leyes relacionadas con controles y transparencia.

En lo relacionado con el gasto en RRHH, la defi nición de las estructuras orga-nizacionales, los puestos y el número de plazas en los mismos, y la defi nición de las escalas salariales y la valoración de los puestos, son actividades básicas sobre las que se contruye un adecuado presupuesto de RRHH. Ambas funciones son responsabilidad de la ONAP, la primera del subsistema técnico de Desarrollo Organizacional y la segunda, del subsistema técnico de Clasifi cación, Valoración y Remuneración de Cargos.

El sistema de nómina que contempla el SASP está basado en la idea de un sistema único y uniforme que pueda ser implementado en cualquier institución, independiente de su tamaño.

Una de las características más deseables de una nómina estatal es la identifi cación única de cada servidor público y su correspondiente pago, de forma unifi cada.

Entre las características operativas del procesamiento de nómina que se debe proveer están las siguientes:

Nómina Este módulo debe garantizar que los empleados públicos reciban en forma

correcta y oportuna los pagos y benefi cios a que tienen derecho como contra-prestación a la labor realizada. El cálculo correcto de las deducciones legales, tributarias y voluntarias, la correcta autoliquidación de aportes al sistema de


seguridad social, liquidación de parafi scales y liquidación de prestaciones so-ciales y sus provisiones.

El sistema de la Nómina debe estar vinculado con la Hoja de Vida y deberá permitir la integración total con el sistema del SIGEF. En adición a éste, deberá contemplar el intercambio de información con el Sistema de Administración de la Seguridad Social y la Tesorería de la Seguridad Social, el Sistema de Admi-nistración de Riesgo de Salud, y con cualquier otro que pueda ser de interés a las autoridades de la ONAP o del Poder Ejecutivo.

El sistema debe permitir la parametrización para la liquidación única de los haberes devengados por un mismo empleado con múltiples contratos registrados en el RNSP / SASP.

Funcionalidad Esperada

1. Defi nición de múltiples nóminas que agrupen diferentes segmentos de la población con características comunes.

2. Defi nición de múltiples tablas de referencia que sirvan de base para todo el proceso de la nómina tales como tipos de nómina, tipos de contrato, tipo de empleado, centros de costo, motivos de retiro.

3. Realizar simulaciones de procesos o nóminas grupales o individuales, sin afectar la base.

4. Procesamiento de diferentes tipos de nómina. 5. Mantener los históricos - Manejo interactivo entre el usuario y la aplicación. 6. Retroactividad: Corregir una nómina o datos de algún mes anterior y actua-

lizar los acumulados de forma correcta. 7. Defi nición, mediante sencillos parámetros, de diferentes conceptos de nómi-

na con base en las políticas internas de El Gobierno o disposiciones legales. Un concepto se debe poder defi nir individualmente o agrupando diferentes conceptos previamente defi nidos.

8. Manejo de prioridades en el proceso de liquidación de los conceptos de nómina.

9. Integración de diferentes procesos de nómina que den la cobertura de las necesidades actuales de El Gobierno y tenga la fl exibilidad para integrar futuros requerimientos.

10. Ingreso de novedades al sistema por varias alternativas de grabación ya sea


por empleado, por conceptos de nómina o cargue automático a través de medio magnético o de una interfaz.

11. Defi nición de archivos a importar con su estructura; por ejemplo novedades de descuentos, subsidio familiar entre otros.

12. Los usuarios deben poder defi nir reglas de cálculo de nómina con excepcio-nes defi nidas para algún grupo de empleados específi cos.

13. Grabación manual o automática de novedades pendientes o futuras contro-lando por fecha de aplicación.

14. Importación y exportación remota de novedades. 15. Liquidación de diferentes conceptos de nómina completamente parametri-

zables y modifi cables por el usuario fi nal, tanto en los procesos de liquida-ciones periódicas, de prestaciones sociales, defi nitivas y de consolidaciones, por medio de políticas de cálculo.

16. Realizar o deshacer el proceso de liquidación de nómina en forma completa, por centro de costos, por facultad, por tipo de nómina o por persona.

17. Recalcular el proceso de nómina de cualquier empleado. 18. Control total de la liquidación, desde el tiempo de duración, hasta visualizar

los mensajes de alerta en los conceptos no liquidados. 19. Realización de procesos de validación y control de la nómina. 20. Pago mensual, quincenal, bisemanal, semanal o según se parametrice la nó-

mina a través de consignación por transferencia electrónica en diferentes entidades fi nancieras.

21. Permite la permanencia en el sistema, de manera indefi nida, la información de la nómina sobre los acumulados, históricos de información sobre cargos, grados, sueldos, aumentos, pagos y deducciones de nómina y prestaciones sociales y todo lo relacionado con información laboral de los empleados activos y retirados

22. Consultas de la liquidación de la nómina por empleado con devengos y de-ducciones con el neto consignado o a consignar.

23. Estándares para selección de información de tal manera que permita hacer búsquedas rápidas de información defi niendo criterios.

24. Capacidad para defi nir consultas dinámicas de acumulados de nómina don-de el usuario pueda construir sus propias vistas de información al nivel de selección de datos a presentar, establecer criterios de selección, e integrar operaciones de control conteos, ordenamiento, clasifi cación, etc.

25. Impresión de toda clase de certifi caciones o documentos de vinculación con una interfaz con un procesador de texto, mediante el proceso de combinación.


26. Reportes y listados emitidos por el usuario fi nal sin que requiera de conoci-mientos técnicos avanzados o dominio de lenguajes de programación.

27. Manejo de históricos tanto de pagos como de descuentos. 28. Generación automática de un reporte para revisión y aprobación de la nó-

mina que permita visualizar las modifi caciones o variaciones del mes actual con respecto al anterior, tanto en novedades como en valores por cada uno de los conceptos liquidados.

29. Permite el manejo de reingresos de empleados sin que se retomen los saldos del contrato anterior.

30. Permite la identifi cación de los acumulados de los empleados cuando éste ha tenido más de un contrato de trabajo en el mismo año.

31. Permite la impresión de comprobantes de pago, en formato defi nido por El Gobierno.

32. Permitir la parametrización de la liquidación única (pago único) de aquellos empleados que tienen más de un contrato (empleo) en el gobierno (por ejemplos: profesores con dos o mas tandas, médicos con contratos en mas de un hospital, contrato fi jo o temporal y asesoría, dos o mas asesorías, etc.)

33. No permitir el ingreso a la nómina a aquellos contratos de empleados que no han sido autorizados por la ONAP.

Aportes y descuentos Fondo de Empleados Funcionalidad Esperada

1. Permitir el cargue, mediante archivo plano, de las novedades de aportes y descuentos generadas por el fondo de empleados.

2. Permitir defi nir la prioridad en que se aplican los descuentos. 3. Controlar que el total de los descuentos por concepto de fondo de emplea-

dos no supere el porcentaje defi nido por El Gobierno. 4. Generar un archivo plano que contenga las novedades que afectaron la nó-

mina para ser enviado al Fondo de Empleados.

Liquidación de Aportes al Sistema de Seguridad Social Funcionalidad Esperada

1. Permitir implementar cambios que puedan suceder en el futuro por modifi -caciones de las normas legales que rigen este tema.

2. El sistema de Seguridad Social debe brindar información confi able para


reportar a las diferentes entidades (por Internet o entrega personal) y que a su vez debe garantizar el cumplimiento de las disposiciones de orden legal.

3. Manejo de múltiples administradoras de seguridad social. 4. Manejo de novedades transitorias y permanentes. 5. Múltiples novedades de ingreso, retiro y /o traslados. 6. Generación de medios magnéticos y / electrónico para el pago de aportes a

las diferentes entidades. 7. Generación de cuentas por cobrar por concepto de incapacidades. 8. Registro de notas débito y crédito. 9. Manejo del régimen de excepción según disposiciones legales. 10. Permite la liquidación de aportes al sistema y a la Caja de Compensación

dependiendo del tipo de nómina al que pertenece el empleado. 11. Genera automáticamente la liquidación de aportes al sistema de seguridad

social, en salud, pensiones y riesgos profesionales. 12. Permitir el cruce de información con la TSS para validar el acumulado de

los aportes de los servidores públicos. 13. Permite el cruce de información con los sistemas de riesgo de salud.

Liquidación de Retención en la Fuente En la nómina de El Gobierno se liquidan impuestos sobre salarios y sobre ho-

norarios

Funcionalidad Esperada:

1. Permitir el registro de la tabla de retención vigente para cada año, el registro detallado de las diferentes deducciones tributarias y generar los cálculos de retención contingente cuando haya lugar.

2. Debe efectuar la liquidación de retención sobre honorarios, auxilio educati-vo e indemnizaciones.

3. Permitir el registro de las deducciones tributarias establecidas legalmente y su aplicación en el proceso de cálculo del valor a retener mensualmente y % de descuento a aplicar semestralmente.

Liquidación de Prestaciones Laborales Funcionalidad Esperada


1. Las prestaciones laborales legales Cesantías, Vacaciones, etc. 2. Genera automáticamente la liquidación defi nitiva de prestaciones laborales a

la fi nalización de un contrato, de conformidad con las disposiciones legales. 3. El registro de diferentes motivos de retiro; permite el proceso de liquidación

en forma grupal o individual y generarlas dentro del proceso de nómina o por fuera de ella.

4. Un proceso de liquidación en forma individual o colectiva para la liquida-ción de cesantías e intereses y que adicionalmente en el cierre de fi nal de año una vez elaborados los consolidados los intereses calculados sean incluidos como novedad para el pago en la nómina de enero del siguiente año.

5. Permite la generación automática del documento de liquidación defi nitiva de prestaciones laborales.

6. Realizar el proceso de consolidación anual de cesantías, llevar el control de saldos de consignadas en el fondo de cesantías, generación de medios mag-néticos para la consignación anual en el Fondo de Cesantías.

7. Permite el proceso de liquidación anual se intereses de cesantías. 8. Permite la liquidación parcial de cesantías y el registro del motivo del retiro.9. Permitir la liquidación parcial de cesantías para un grupo de población que

comparta alguna característica común. 10. Permitir el cálculo automáticamente de los pasivos laborales a cierre de fi n

de año tales como: Cesantías, Intereses, Vacaciones Legales, etc.

Desvinculación o Separación El proceso de desvinculación es diferencial de acuerdo con la nómina a la que

pertenece el empleado así:

Nómina de Servidores Públicos: El personal de la nómina se desvincula de El Gobierno en el transcurso del año por renuncia o terminación del contrato, el pago de la liquidación se hace en cheque.

Nómina de Asesores: El contrato de los empleados públicos de asesores se debe liquidar a la fi nalización del contrato de trabajo. Igualmente, su pago se hace en cheque.

Funcionalidad Esperada Una vez desvinculada la persona se debe realizar la liquidación fi nal de prestaciones sociales teniendo en cuenta todas las novedades pendientes de aplicación. El número de días trabajados se afecta por las diferentes


situaciones administrativas a que hubiera lugar (Ej.: Licencias no remuneradas, suspensiones).

El sistema debe generar la novedad de retiro que se deba enviar a las distintas entidades a donde se encontraba afi liado el empleado en virtud del contrato sus-crito con la entidad.

El sistema debe permitir la liquidación fi nal de prestaciones sociales por grupos de población defi nidos.

Informes legales Funcionalidad Esperada

1. Genera información en medios magnéticos de acuerdo con las especifi ca-ciones de la Secretaria de Trabajo.

2. Emite certifi cados de Ingresos y retenciones en la fuente para personas na-turales cada año.

3. Emite en forma bimensual los certifi cados Impuestos Internos. 4. Emite los certifi cados de retención en la fuente para Honorarios. 5. Consolidados por cada una de las prestaciones sociales, por centro de costo

al fi nalizar del periodo fi scal. 6. Generación de parafi scales. 7. Generación de provisiones por conceptos o centros de costo. 8. Los informes se constituyen en una herramienta fundamental para todos

aquellos que requieren información personalizada.

Actualmente los procesos de la nómina pública y del presupuesto y control de los RRHH están siendo analizados y revisados, para lo cual ha venido desarrollando múltiples proyectos encaminados a la reforma y modernización de la gestión. Uno de los proyectos es el Sistema de Administración de Servidores Públicos, que permitirá la automatización de la Gestión de Capital Humano en el Estado. Otros proyectos relacionados estrechamente con éste, son el Proyecto de Mejora y Modernización de la ONAP y el Anteproyecto de Ley de la Función Pública, este último propone cambios signifi cativos a la Ley 14 – 91.

Crítica A pesar del continuo esfuerzo que ha realizado la ONAP, a través del tiempo, para lograr los servicios, el registro y el control de los recursos humanos,


todavía hoy día, el Estado Dominicano tiene, un reto y un camino que recorrer para la consecución de dichos objetivos.

En la ejecución de la Nómina Pública en el Estado Dominicano han existido numerosos inconvenientes administrativos que se han ido convirtiendo en pro-blemas crónicos. Entre los más críticos se pueden señalar:

• Gran número de servidores públicos para ser administrado con los sistemas existentes.

• Fuerte cultura de independencia y autocracia de las instituciones públicas. • Distribución por todo el territorio nacional, tanto de las instituciones como

de los servidores públicos. • Imposibilidad de cuantifi cación, ubicación e identifi cación de los Servidores

Públicos. • Diversidad de condiciones y manejos de nóminas. • Falta de información actualizada, depurada y confi able sobre los Servidores

Públicos, en cuanto a Gestión de Capital Humano. • Difi cultad de planifi cación y simulación de los requerimientos. • Fuertes limitaciones para generar la información necesaria para la gerencia

y supervisión. • Carencia de herramientas de automatización apropiadas. • Fuerte tendencia la clientelismos político en los aspectos de contratación de

los RRHH.

Estos inconvenientes se manifi estan como limitaciones en la transparencia y el mérito de las contrataciones y la administración; y en la difi cultad de la planifi ca-ción y el control de los gastos relacionados con la Nómina Pública.

Para solucionar estas limitaciones o problemas existentes hacen falta recursos, voluntad política y procesos efi caces orientados a la Reforma y Modernización. El SASP, con su subsistema de Nómina, entre otros, apoya el último de los com-ponentes, procesos efi caces, para lo cual busca implementar un sistema de infor-mación y la tecnología necesaria para apoyar la Gestión de Capital Humano y la corrida mensual de la nómina en el Poder Ejecutivo Centralizado, en una primera etapa, y en el Estado Dominicano en etapas posteriores.

Hoy día, el Poder Ejecutivo y el Estado, no cuentan con un Sistema de


Corrida de Nómina completo, integrado y robusto, que permita el Control y Gerencia apropiados del Capital Humano. Existen aplicaciones, en algunas instituciones, que automatizan ciertas funciones básicas y mínimas, pero no existe una aplicación que abarque las necesidades operativas y funcionales, así como las necesidades de información gerencial y analítica disponible para realizar una adecuada ‘Gestión y Planifi cación de los Recursos Humanos’.

Base Legal para el R&C y SASP En términos de la base legal para la ejecución o corrida del cálculo de las nóminas en las instituciones, la Onap es el órgano cen-tral de la Administración Pública Dominicana responsable del sistema de Servi-cio Civil y Carrera Administrativa, creado el 22 de noviembre de 1965, mediante la ley 55. La Nómina y el Sistema de Administración de Servidores Públicos, SASP, son elementos imprescindibles en el desempeños de las funciones de la misma.

Como organismo, es adscrito a la Secretaría de Estado de Economía, Planifi ca-ción y Desarrollo, sin embargo, su titular funciona bajo la dirección inmediata y exclusiva del Presidente de la República.

El marco legal que rige la Onap es la ley “Marco” 14-91, del 20 de mayo de 1991, Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, la cual declara los principios ju-rídico-administrativos base para el sistema de personal, y deja la Poder Ejecutivo su reglamentación. El reglamento establece que los diferentes subsistemas nece-sarios para la gestión de lo recursos humanos o capital humano, se desarrollarán e implementarán basados en los Procedimientos que por resolución apruebe la ONAP.

El alcance institucional establecido en la ley 14 – 91 se circunscribe al Poder Ejecutivo Central, la nueva propuesta de Anteproyecto de Ley de la Función Pública, extiende dicho alcance.

SASP Conceptualización SASP Los ancestros del SASP han sido, la necesidad de

implementar un gran archivo o base de datos, denominado Registro Nacional de Servidores Públicos, RNSP, en el cual estaría los datos laborales y biográfi cos de los servidores públicos, y además, la necesidad de implementar un sistema común de nóminas, que ayude a resolver los múltiples inconvenientes de las diversas


y numerosas nóminas existentes en instituciones. Profundizando en el análisis de los requerimientos para la administración de los recursos humanos o capital humano, y tomando en cuenta los requerimientos de sostenibilidad y manteni-miento del RNSP y las nóminas, se ha podido determinar la necesidad de un Sis-tema de Administración de Servidores Públicos, SASP, integrado y que abarque la gestión de manera completa.

El proyecto se enmarca dentro del Programa de Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo, Pro-Reforma, fi nanciado a través del programa 1176/OC-DR del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, el cual busca lograr una Gestión Pública Mejorada que permita “desarrollar una Capacidad Institucional Perma-nente y Sufi ciente, en el ámbito del Administración Pública (AP) Central, que apoye al gobierno a controlar las macro-variables, desarrollar una política distri-butiva, equitativa y mejorar la efi ciencia en la focalización del gasto social.”

Tiene los siguientes objetivos específi cos:

1. Implementar el Módulo o Subsistema del Registro Nacional de Servido-res Públicos, RNSP, del Sistema de Administración de Servidores Públicos. Conformado por:

• Una gran base de datos, • La historia laboral y • Los datos biográfi cos de los servidores.

2. Implementar un Sistema Uniforme de Nóminas que permita automatizar las condiciones de las nóminas de las diferentes instituciones, sus carreras y condiciones laborales.

3. Asegurar la Sostenibilidad del subsistema RNSP, del SASP, y las Nóminas, mediante la implementación de:

• Sistemas Transaccionales u Operativos y Nómina. • Automatización de la Captura de Datos y Actualización de la Informa-

ción.

4. Asegurar el Uso y Explotación Efi caz y la Apropiada Administración del Capital Humano, Base para el Régimen de Servicio Civil y Carreras en la República Dominicana. Esto incluye el acceso electrónico al público y a los servidores públicos a los datos pertinentes y defi nidos por la Ley de Público


Acceso a la Información, la generación de estadísticas e índices de gestión, así como un cuadro de mando integral.

En su primera etapa el SASP se focaliza en las instituciones del Poder Ejecutivo Central y en etapas posteriores se prevé cubrir de manera escalonada, a las insti-tuciones descentralizadas y luego los municipios.

En el llamado a concurso para la primera etapa se contemplaban 8 instituciones y 165,000 servidores públicos. Estos aspectos eran parte de los ponderables en el proceso de evaluación y selección de las propuestas. La empresa ganadora propu-so incluir 220,000 servidores públicos de las siguientes instituciones:

1. Presidencia de la República y sus dependencias 2. Secretaría de Estado de Economía, Planifi cación y Desarrollo y dependen-

cias 3. Secretaría de Estado de Educación y Cultura 4. Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social 5. Secretaría de Estado de Hacienda 6. Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores 7. Contraloría General de la República 8. Procuraduría General de la República 9. Secretaría de Estado de Agricultura 10. Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones 11. Secretaría de Estado de Trabajo 12. Secretaría de Estado de Interior y Policía 13. Secretaría de Estado de Deportes, Ecuación Física y Recreación 14. Secretaría de Estado de Industria y Comercio 15. Secretaría de Estado de Turismo 16. Secretaría de Estado de la Mujer 17. Secretaría de Estado de Cultura 18. Secretaría de Estado de la Juventud 19. Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales 20. Secretaría de Estado de Educación Superior

La implementación de esta primera etapa se ha dividido en varios conjuntos o grupos de instituciones. El primer grupo está compuesto por la Secretaría de Es-


tado de Economía, Planifi cación y Desarrollo y sus dependencias, y la Contraloría General de la Nación. Luego, la Secretaría de Estado de Educación, continuando con la Secretaría de Salud, con Interior y Policía, y fi nalmente se trabajará, con todas las restantes en forma paralela.

Técnicamente el proyecto ha sido diseñado considerando las necesidades de in-formación de todos los niveles organizacionales, desde el nivel más operativo has-ta el más estratégico. Tomando en cuenta: (1) la base de datos y la captura de los mismos; (2) los sistemas transaccionales de procesamiento masivo de datos, como los son los subsistemas de gestión y la nómina; (3) los aspectos de información gerencial, para el soporte estratégico de RRHH en las instituciones; y fi nalmente, (4) los aspectos de soporte a decisiones estratégicas, al servicios de la información consolidada del Estado y los índices de gestión.

Se defi nió como producto a implementar un sistema de gestión que abarcará toda la funcionalidad de la Gestión de Capital Humano, incluyendo las mejor prácticas o prácticas promisorias, generalmente aceptadas en la actualidad.

Cada servidor público tendrá un expediente único, identifi cado por el núme-ro de cédula de identidad personal. Ofrecerá una visión integrada y consolidad de las variables críticas para el Estado, defi niendo indicadores cuantitativos tales como: Profesionalismo del Servicio, Peso Fiscal del Empleo Público, Incentivos del Servicio Civil, Cifras de Dotación de Empleo, Indicadores de Efi ciencia y Productividad.

Cada institución tendrá su sistema parametrizado y confi gurado de manera in-dependiente, con su propia base de datos, y será la responsable de su operación y mantenimiento. La ONAP sólo ofrece la infraestructura y los servicios de proce-samiento y soporte o mesa de ayuda.

El proyecto automatizará las siguientes áreas y subsistemas técnicos:

• El Registro Nacional de Servidores Públicos. • Reclutamiento, selección y evaluación • Desarrollo Organizacional • Clasifi cación, valoración y remuneración de puestos • Carrera Administrativa e interfase con sistemas especializadas de otras ca-


rreras especiales como Educación, Salud y Relaciones Exteriores. • Relaciones Laborales (interfase e intercambio de datos) • Registro y Control y los aspectos de “Personal Interno”. • Nómina • Información gerencial • Soporte a decisiones e información estratégica consolidada

El SASP ha sido diseñado con la fl exibilidad necesaria para contemplar la fun-cionalidad actual de la gestión, así como las nuevas y futuras disposiciones por las recién aprobadas leyes de Hacienda, Presupuesto y Controles Internos, y la propuesta de ley de la Función Pública. Para dichos cambios sólo se requerirán parametrizaciones y adecuaciones menores.

La metodología de implementación inicia con la puesta en servicio de la nómina, con ello se asegura la totalidad de los servidores públicos y un mínimo de informa-ción del expediente. Para ello se inicia con la migración de los datos de los actuales sistemas de nóminas existentes en los organismos, para lo que se realiza una trans-ferencia electrónica de los mismos y una posterior “limpieza y depuración”.

Luego se completan los datos personales y laborales de los servidores en el SASP, para lo que se trabaja con los expedientes físicos o en papel con que cuenten las instituciones y con cualquier otra base de datos electrónica existente, como ha sido el caso del padrón electoral para los datos de identidad personal, y el caso de la Sisalril, para la confi rmación de los datos familiares.

De manera paralela se van ofreciendo las capacitaciones a los usuarios de las instituciones. Estas consisten en un primer entrenamiento práctico en el manejo de la aplicación y el posterior acompañamiento en el momento de la puesta en marcha, para complementar cualquier duda que haya podido quedar.

Dentro de las alternativas evaluadas para seleccionar el tipo de aplicación a im-plementar, la seleccionada fue una aplicación ya probada o de mercado. Se evalua-ron las siguientes tres alternativas:

1. Un Almacén de Datos: Se descartó por su debilidad en la sostenibilidad. Para que sea sostenible en el futuro se necesita un sistema de administración de recursos humanos que lo alimente. Descartada.


2. Un Sistema Desarrollado a la medida (“en Casa o In House”): Esta alter-nativa de solución presenta numerosos riesgos en cuanto a calidad y per-manencia de la empresa oferente, a calidad y sostenibilidad de la solución adquirida, a la implementación de las Mejores Prácticas de Gestión de Ca-pital Humano y el Diseño apropiado de procesos, a la seguridad y prontitud en los tiempos de entrega, a la efi caz metodología de implementación, así como también, en cuanto a sorpresas en costos, o posibles costos ocultos. Descartada.

3. Una aplicación del mercado, similar a la parte de RRHH de los denominados sistemas de Planifi cación de Recursos Empresariales o Enterprise Resource Planning – ERP. Por la capacidad de integración, la funcionalidad y por pre-sentar mayores ventajas que las anteriores, esta fue la opción seleccionada.

El cronograma original contempló aproximadamente 20.25 meses. El mismo contaba con el apoyo político de las altas instancias y con el pronto tiempo de respuesta de las instituciones participantes.

La selección del sistema y de la empresa para la implementación del SASP, rea-lizaron por medio de la licitación internacional, realizada a través y con las nor-mativas del BID. Veinte empresas interesadas adquirieron el pliego de licitación y ocho presentaron propuestas. Resultó ganadora la empresa argentina SP, S. A., la cual presentó una amplia experiencia general y específi ca en el tema, así como un producto con diversas implementaciones en el sector público, en adición a haber satisfecho los demás requisitos de califi cación y ponderables.

El sistema corre sobre una plataforma de tecnología de vanguardia y un centro de datos construido especialmente para el mismo, con los últimos adelantos y sistemas de redundancia para asegurar la continuidad del servicio.

El manejador de base de datos es Oracle y corre sobre el sistema UNIX. Ambos están entre los más seguros y confi ables en el mercado dentro de sus categorías.

La aplicación es portable, multiplataforma y diseñada para correr vía Internet. Esto le permite correr en diferentes categorías de equipos, acomodarse a diferen-tes tipos de plataformas de servicios de comunicaciones, y ser fácilmente accesada desde instituciones con una infraestructura tecnológica simple hasta instituciones con una infraestructura compleja.


Cuenta con seguridad de información a nivel de las aplicaciones bancarias, y la seguridad física a las facilidades ha sido cuidadosamente diseñada, contando con sistemas de acceso activados por características biométricas y con sistemas de monitoreo de acceso.

Los sistemas de suministro de electricidad y de comunicaciones son redundan-tes. Para la electricidad se dispone de UPS y planta de emergencia dedicada. Para las comunicaciones se dispone de líneas T1 redundantes contratados con empre-sas diferentes.

Crítica Hoy día, el Poder Ejecutivo, no cuenta con un Sistema de Información, completo, integrado y robusto, que permita el Control y Gerencia apropiados del Capital Humano, incluyendo las nóminas públicas. Existen aplicaciones, en algu-nas instituciones, que automatizan ciertas funciones básicas y mínimas de RRHH y prácticamente todas cuentan con algún sistema de corrida de nóminas, pero no existe una aplicación que abarque las necesidades operativas y funcionales, así como las necesidades de información gerencial y analítica disponible para realizar una adecuada ‘Gerencia y Planifi cación de los Recursos Humanos’. En este sentido al SASP viene a llenar una necesidad táctica y estratégica en el Estado Dominicano.

El éxito alcanzado al momento en la implementación, no ha estado libre de in-convenientes, los cuales se han ido rebasando satisfactoriamente.

Los mayores avances en la implementación se han dado en los momentos en que se ha contado con el apoyo político de las altas autoridades y en los momentos en que las instituciones han podido disponer de mayores recursos de personal y de tiempo para el trabajo en la misma.

Otro de los retos continuos del proyecto ha sido la “puesta a punto” de la infra-estructura computacional y de comunicaciones. Esto ha requerido de un arduo y cuidadoso trabajo, por las múltiples variables envueltas. La Firma contratada debe funcionar como integrador del sistema, de acuerdo a los requerimientos del pliego.

Como elementos o puntos críticos se pueden citar:

• Apoyo político de las Altas Autoridades


• El tiempo de respuesta de las instituciones ‘• Presupuesto unifi cado para la sostenibilidad una vez implementado • Posibles cambios políticos • Cambios por nuevas leyes o aspectos fi scales • Captación y retención de personal adecuadamente califi cado para la opera-

ción del sistema y la infraestructura tecnológica

El avance de la implementación ha estado desfasado respecto al cronograma ini-cial, pero considerando que es un proyecto tecnológicamente complejo de amplio alcance, las desviaciones no se consideran signifi cativas, ni fuera de control, por el contrario, están dentro de los límites usuales en este tipo de proyectos.

Actualmente se encuentra en la etapa fi nal de implementación y listas para que-dar en producción o en uso, a partir del mes de agosto del 2007, las siguientes instituciones:

1. Secretaría de Estado de Educación 2. Secretaría de Estado de Economía, Planifi cación y Desarrollo (Cede) 3. Dirección General de Presupuesto 4. Ofi cina Nacional de Estadísticas 5. Fondo de Preinversión 6. Ofi cina Nacional de Planifi cación 7. Instituto Nacional de Administración Pública 8. Ofi cina Nacional de Administración y Personal

Se está trabajando también con la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asis-tencia Social, con la cual ya se están realizando pruebas de las corridas de nómi-nas y con Interior y Policía, con la cual se ha hecho un primer levantamiento de información.

Se estima que el proyecto de implementación del SASP quedará listo y en pro-ducción para marzo del 2008, siempre que se cuente con los recursos y la dedica-ción de las instituciones involucradas.

Bibliografía ALEPH, S. A., Diálogo Regional de Política, Red de Transparencia y Gestión

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Mejía, José y Bautista, Rubeneys (2004), Proyecto Ejecutivo Sistema de Admi-nistración de Servidores Públicos, SASP. Santo Domingo, República Dominica-na. Banco Interamericano de Desarrollo, Programa de Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo, Pro-Reforma, mimeo.

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Reseña biográfi ca

José D. Mejía A., Msee, Mpm Ingeniero egresado de la Pontifi cia Universidad Católica Madre y Maestra (Magna Cum Laude), Master Of Project Management (MPM) de la Universidad Québec, Canadá; Certifi cado del Executive Program at Darden Graduate School of Business Administration, University of Virginia, USA (Programa Ejecutivo de Alta Gerencia y Administración de Empresas); Master of Science in Telecommunication Engineering en Rensselaer Polytech-nic Institute (RPI), New York, USA, con el programa de becas del Estado Norte-Americano

FULBRIGHT/LASPAU; y Diplomado en Gerencia de Energías Renovables y en Formulación de Grandes Proyec-tos de Infraestructura, Centro de Educación a distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico España (on-line).


Se ha desempañado en Formulación, Evaluación e Implementación de Proyectos, en Gerencia de Ingeniería y Gerencia de Tecnología de Información, en particular ha desarrollado diversos proyectos en el área de Telecomunicaciones. En adición, ha laborado en proyectos de Uso Racional de Energía y Energías Renova-bles, así como en Instalaciones eléctricas y las Obras Civiles relacionadas. En Administración y Formulación de Proyectos, ha sido consultor de implementación de la Metodología de Gestión de Proyectos y Director de diversos proyectos, de alcance multidisciplinarios, involucrando múltiples clientes y suplidores de servicios o contratistas.

Durante sus años de ejercicio profesional, ha participado en actividades relacionadas con Análisis y Diseño de Procesos, Cambio Organizacional, Motivación y Liderazgo. Ha ocupando posiciones operativas, ejecutivas y de asesoría, desarrollando proyectos de alcance nacional e internacional para empresas multinacionales privadas y para organismos de cooperación multilateral como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Unión Europea y la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

Como facilitador e instructor, para empresas locales y multinacionales como el Grupo León Jimenes (fi lial de Philip Morris International), y DHL (International Currier), ha impartido talleres y seminarios sobre diversos temas, entre ellos, Project Management o Administración de Proyectos (siguiendo el Project Management Ins-titute (PMI) estándar, el Project Management Body Of Knowledge (PMBOK)) y Administración Estratégica de la Tecnología. También ha impartido docencia en maestrías y grado en las áreas de Administración de Negocios e Ingeniería, en la Pontifi cia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), en el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), en la Escuela de Negocios de la Universidad Católica de Santo Domingo (UCSD) y el Centro Gerencial Meta.

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PonenciasCLAD

Avances y Desafíosdel Servicio Civilen la Administración Pública


Fortalecimiento del servicio civilen la República Dominicana: aportes de Pro-Reforma

Zoraima Cuello

Los procesos de reforma son complejos. Implican una transformación de la cultura organizativa y con ella, la modificación de las conductas de los individuos que la componen. Es por esto que los esfuerzos enfocados a transformar los esquemas improductivos de los estados en subdesarrollo requieren de acciones que articulen cambios en las plataformas tecnológi-cas, en los procesos de trabajo y en los hábitos y mentalidad de los servi-dores públicos que conforman las instituciones gubernamentales.

El Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecu-tivo (Pro-Reforma), financiado por el Banco Interamericano de Desarro-llo (BID) y el gobierno de la República Dominicana tiene como uno de sus objetivos instalar una masa crítica de funcionarios en condiciones de promover la modernización institucional y a su vez, ejecutar actividades relacionadas con la reestructuración, racionalización, organización, fun-cionamiento, régimen interno y profesionalización de la Administración Pública.

En ese sentido, la reforma del sector público en este componente de Pro-Reforma apunta a la:

a. reestructuración del servicio civil para asegurar un servicio más pro-fesional, mejor entrenado y más eficiente;

b. racionalización de la política salarial incluyendo la eliminación de múltiples escalas salariales;

c. implementación de nuevos sistemas de gestión gerencial en distintos ámbitos del Poder Ejecutivo.


Como expresa Sued (2006) en su informe para normar los cargos del Poder Eje-cutivo, en nuestro caso específi co, “las reformas del servicio civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupción y la politización, imponiendo normas generalizadas para contrarrestar el comportamiento burocrático, aprobando procedimientos ba-sados en el mérito para el reclutamiento, la promoción, la estabilidad del empleo, aislando, por lo general la burocracia de la gestión”.

Para el logro de estos objetivos Pro-Reforma ha contemplado distintas estrate-gias que se conjugan en la implementación de actividades y acciones articuladas con expertos nacionales e internacionales, que pueden servir de “benchmarking” a otros países de Latinoamérica en ese proceso de fortalecimiento del servicio civil y la carrera administrativa.

Cabe destacar que un programa de apoyo a la reforma puede idear, enunciar y promover acciones válidas para el mejoramiento de cualquier instancia guber-namental, sin embargo, estas no serán coherentes ni efectivas si no se tiene el compromiso, disposición y apoderamiento del organismo benefi ciario de tales actividades, puesto que se requiere además de la visión y las tareas de reforma, la garantía de la continuidad de estas para que en realidad tengan impacto en la sociedad.

Es por ello que una de las primeras tareas llevadas a cabo por Pro-Reforma fue la identifi cación de las entidades rectoras del Servicio Civil y la Carrera Adminis-trativa, así como de la formación de los servidores públicos, ya que estos organis-mos deben ser los principales actores en este proceso de reforma y modernización para poder lograr los cambios requeridos en esta materia, junto con la elaboración conjunta de un plan de operaciones que guíe las actividades a desarrollar y permi-ta evaluar el impacto del programa y las acciones emprendidas.

La Ofi cina Nacional de Administración y Personal (ONAP) es el órgano central del sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa, dependiente en forma directa del Presidente de la República3, por lo cual es la responsable de la implantación del Servicio civil y del Manual de cargos civiles, mientras que el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP4) es el órgano rector de la Administración Pública que tiene como función central la forma-ción, capacitación y actualización de los Recursos Humanos que actúan en las instituciones del Estado.


La ONAP como pieza angular en el fortalecimiento del Servicio Civil Como se ha señalado, la ONAP es el organismo rector del servicio civil y la

carrera administrativa, razón por la cual en el plan de operaciones del proyec-to se defi nieron macroactividades que apoyan o promueven el fortalecimiento de la Ofi cina Nacional de Administración y Personal (ONAP) y por ende, el Servicio Civil, con resultados visibles a la fecha (ver gráfi co No. 2). Estas vienen a ser:

La incorporación de un Equipo de Mejoramiento en la ONAP, para la ac-tualización del diagnóstico existente del organismo, fi jación de las líneas de base y la colaboración permanente con la dirección de la institución en las tareas requeridas para la reforma institucional.

La selección de un equipo de verdaderos especialistas en el ámbito de reforma pública es el primer paso de todo proyecto de esta naturaleza, los cuales, con sus experiencias y conocimientos, junto a un personal desig-nado por las instituciones, implementan las mejores prácticas en materia de fortalecimiento institucional. Estos han sido los principales aliados y estrategas del proceso de reforma y modernización llevado a cabo para fortalecer la institución.

Estrategias de fortalecimiento de la institucionalidad de la ONAP y el Servicio Civil

I. Desarrollo Organizacional. Para que cualquier institución pueda ejercer su rol rector en materia de adminis-

tración y personal, debe prepararse y asegurar que posee las capacidades técnicas y administrativas necesarias para satisfacer las demandas en cuanto al análisis de estructuras organizativas, así como para el asesoramiento en materia de organiza-ción, reestructuración y rediseño organizacional.

Según el artículo 5, literal h de la ley No. 55, del 22 de noviembre del 1965, la ONAP tiene que “estudiar sistemáticamente la organización administrativa y métodos de trabajo del sector público y recomendar los proyectos de reestructu-ración y procedimientos necesarios para aumentar la efi ciencia de los organismos del Gobierno Nacional y Entidades Autónomas”.


Asimismo el Reglamento de Aplicación de la Ley Núm. 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa, del 29 de marzo de 1994, establece entre otras funcio-nes las siguientes:

“La Ofi cina Nacional de administración y Personal (ONAP), como órgano central de personal y de la reforma administrativa del sector público, ejerce una función asesora para la Presidencia de la República y las dependencias del Poder Ejecutivo en lo que concierne al servicio civil y a la racionalización administrativa del sector público.” Art. 16.

“La ONAP asesorará al Presidente de la República en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas inherentes a la implantación del servicio civil y la carrera administrativa y al reordenamiento de la Administración Pública, como proceso técnico-político de cambio permanente que incidirá en su estructura, funcionamiento y sistemas, a fi n de actualizar su régimen jurídico y administrati-vo para procurar mayor funcionalidad, efi ciencia y humanización de los servicios públicos.” Art. 17.

Elaborar los planes y proyectos de desarrollo administrativo y someterlos a la consideración del Presidente de la república; promover y ejecutar estudios admi-nistrativos en los organismos del sector público, así como dar seguimiento, orien-tar y supervisar la ejecución de las recomendaciones que surjan de dichos estudios; Emitir opinión acerca de todo proyecto de ley, decreto, reglamento o resolución preparados por los departamentos de la Administración Pública y destinados a crear, fusionar, suprimir o reorganizar instituciones públicas, así como supervisar y evaluar la implantación de sus recomendaciones; atender las consultas que sobre organización, métodos de trabajo y administración de personal le formulen los funcionarios titulares de los organismos de la Administración Pública. Art. 19

En este orden y para que la ONAP pueda ejercer las funciones anteriormente citadas, se ejecutaron diferentes consultorías, que han permitido fortalecer el área de Desarrollo Organizacional y en su defecto, el Servicio Civil y la Carrera Ad-ministrativa. Entre estas podemos citar:

I. a) Metodología para el diseño y rediseño de las estructuras organizacionales en el Poder Ejecutivo. A través de la consultoría desarrollada por la especialista Delsa Tactuk, contrata-


da por Pro-Reforma, se elaboró y consensuó un reglamento estándar que permite que los procesos de análisis y diseño organizacional que se realizan en el sector público son llevados a cabo bajo un esquema y concepción similar de diseño, to-mando en consideración cada uno de los aspectos relevantes para la defi nición de estructuras efi cientes, alineados con los objetivos de reforma y modernización del Estado Dominicano.

Con este reglamento se busca que el análisis y diseño de estructuras organiza-tivas optimice el aparato estatal, reorientándolo para prestar un mejor servicio a los usuarios, de forma que acompañe efi cazmente los cambios que se producen en el plano económico, político, social y tecnológico, con un equipo de servidores públicos adecuados a cada necesidad organizacional.

Esta metodología fue reglamentada y aprobada, lo cual garantiza su aplicación y continuidad.

I. b) Rediseño del departamento de Desarrollo Organizacional Al tener un esquema de análisis y diseño organizativo, el departamento rec-

tor en la materia ha sido revisado y rediseño en ese sentido, partiendo de un diagnóstico de la situación existente y la esperada acorde a las demandas de las instituciones del Poder Ejecutivo y los lineamientos dados a la ONAP legalmente.

En ese sentido se procedió con la modifi cación de la estructura organizacio-nal de la ONAP y la revisión y readecuación de las funciones de diferentes cargos. A su vez, en el proceso de rediseño se identifi caron necesidades de equipamiento, recursos humanos adicionales y capacitación que han sido tra-bajados para fortalecer el área de cara a la mejora institucional proyectada. La reestructuración fue aprobada mediante la resolución de la ONAP No. 3 del 2006.

I. c) Diseño de Estructuras Transversales del Gobierno Central En los distintos organismos del Poder Ejecutivo existen funciones comunes o

transversales que pueden ser reguladas o estipuladas bajo un esquema organiza-tivo similar acorde al tamaño y funciones de las entidades. En ese sentido, se han diseñado estructuras homogéneas que sirvan de integración y coordinación en las “áreas transversales”.


Las funciones defi nidas para el desarrollo de las estructuras homogéneas son las siguientes:

a. Funciones jurídico-legales (área rectora Consultoría Jurídica del Poder Eje-cutivo);

b. Funciones administrativo-fi nancieras (área rectora Secretaría de Estado de c. Hacienda); d. Estadística (área rectora Ofi cina Nacional de Estadística); e. Acceso a la información pública (área rectora CONARE); f. Planifi cación, y ejecución de proyectos de cooperación internacional (área

rectora ONAPLAN); g. Tecnologías de la información y comunicación –TICs- ; h. Recursos Humanos, con inclusión de “unidades de adiestramiento” (área

rectora ONAP).

A su vez, y como apoyo a esta necesidad detectada, mediante el Decreto No. 668-05 de fecha 12 de diciembre de 2005, se declara de interés nacional la profe-sionalización de la Función Pública y la aplicación integral de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, ordenándose conjuntamente el diseño de estruc-turas homogéneas que sirvan de integración y coordinación transversales en áreas responsables de funciones específi cas.

Con la creación de estas estructuras organizacionales, el país cuenta con esque-mas organizativos estándares que permiten la rápida toma de decisiones, la apli-cación de mecanismos de coordinación interinstitucional entre las AT, la ONAP y los organismos rectores correspondientes a cada una de las áreas, que facilite la implementación de políticas de gestión coherente y consistente, así como la ra-cionalización y estandarización de las estructuras organizativas y de cargos de las AT dentro de la macroestructura del Poder Ejecutivo, que coadyuven a aumentar los niveles de efi ciencia/efi cacia en la gestión, vinculando las atribuciones de la ONAP en materia de reforma administrativa y la autoridad técnica de cada área rectora.

I. d) Estudios de Clima Organizacional y metodología para la aplicación de los mismos. Para desarrollar el programa de fortalecimiento institucional, junto con sus pla-

nes de acción, se procedió a identifi car las debilidades percibidas por el personal


de la ONAP, a través de los estudios de Clima organizacional, los cuales tienen como fi nalidad identifi car, categorizar y analizar las percepciones de los inte-grantes de una institución acerca de las características propias de la organización, tales como estilo de liderazgo, compensación, prácticas de comunicación, proce-dimientos administrativos, ambiente laboral entre otros.

I. e) Metodología para la auditoría de la gestión de Recursos Humanos Un fortalecimiento del servicio civil y la carrera administrativa requiere de la

aplicación correcta y coherente de las políticas y procedimientos de Recursos Hu-manos. En ese sentido y con la fi nalidad de evaluar el alineamiento organizacional con las diferentes prácticas, resoluciones y normativas emitidas respecto a la ges-tión, se elaboró una metodología que permite auditar las distintas instituciones en esta materia. Esta herramienta permite la auto y coevaluación de las prácticas de RRHH y a partir de las defi ciencias o debilidades detectadas, implementar accio-nes que eliminen o reduzcan las brechas existentes entre lo pautado y existente.

El esquema aprobado por la ONAP y Pro-Reforma, el cual fue a su vez con-sensuado con diferentes áreas de RRHH del Gobierno Central, propuesto por la consultora contratada, Marisela Ligthow, busca:

a. ofrecer una valoración general de la puesta en práctica de la estrategia en materia de recursos humanos, que establezca la medida en que se han al-canzado los objetivos, se determine la efi ciencia y efi cacia de la aplicación de las políticas y los procedimientos afi nes e indique si se han presentados obstáculos en la aplicación;

b. analizar las repercusiones inmediatas y permanentes (directas e indirectas, tanto en términos de recursos humanos como fi nancieros) de la aplicación de la estrategia en los recursos,

c. formular recomendaciones para introducir mejoras y llevar a cabo otras eva-luaciones de la efi ciencia y efi cacia de iniciativas concretas en materia de recursos humanos, como los nuevos procedimientos de contratación y selec-ción, y los procedimientos de desarrollo personal y profesional, manejo de las relaciones laborales y del área legal, ingreso a la Carrera Administrativa, registro y control.

El reglamento elaborado para la auditoria de RRHH contempla los siguientes ámbitos:


a. los procedimientos de desarrollo personal y profesional; b. la búsqueda de candidatos, la contratación y la selección; c. ingreso a la Carrera Administrativa; d. la reclasifi cación, valoración y descripción de cargos; e. las aptitudes para la gestión de los recursos humanos; f. los sistemas de relaciones laborales

II. Fortalecimiento de Política Salarial para el Poder Ejecutivo El Servicio Civil será fortalecido en la medida en la que se pueda contar con un

personal califi cado y bien remunerado. Tal y como plantea López, en su informe de Política Salarial, la Administración Pública Centralizada dominicana se carac-teriza por la ausencia de un sistema salarial con su correspondiente normativa que regule las contrataciones, los incrementos salariales, las promociones y ascensos así como las demás acciones relativas a la gestión salarial.

Según plantea Marconi (2006) en su informe relativo a la política salarial de la Re-pública Dominicana, “la política salarial se constituye en uno de los incentivos más importantes para el desempeño de los empleados de cualquier organización, pues si se diseña de forma adecuada, posibilita remunerar mejor a aquéllos que más aportan para el logro de los resultados esperados. Por otro lado, si esta política implica distor-siones salariales, podrá provocar el efecto inverso, esto es, generar una falta de estí-mulo a la actuación de los servidores; luego, es fundamental que sea consistente”.

En el Sector Público es tradición que los incrementos salariales sean estableci-dos por decretos presidenciales, lo que unido a la falta de una normativa legal, la alta discrecionalidad en la asignación de salarios y la ausencia de estudios técnicos propios del tema salarial, han originado una gran dispersión o inequidad salarial en la República Dominicana.

Los trabajos desarrollados por Pro-Reforma en esta materia buscan sentar las bases para gestión salarial equitativa, eliminando aquellos factores que han impedido el desarrollo de la gestión salarial en el Sector Público. Para ello, se han contratado y presentado los siguientes productos que coadyuvan para el logro de ese objetivo:

II. a) Índice de Gestión de Recursos Humanos y del Perfi l básico del Servidor Público Con la fi nalidad de conocer situación de la gestión de Recursos Humanos en las


instituciones del Gobierno Central y a la vez el nivel de los servidores públicos acorde a los indicadores defi nidos como fundamentales en la gestión, se desarro-lló una consultoría que permitiese establecer la línea de base de estos indicadores, a partir de la cual se puede establecer los avances o no en esta materia.

La consultora contratada, Maribel López, defi nió como índice, “en térmi-nos generales, una manifestación observable de un rasgo o característica de una o más variables de interés, susceptible de evaluación, la cual proporcio-na información cuantitativa y/o cualitativa acerca de dicha característica. Un indicador, permite estimar la magnitud o intensidad de una variación y en consecuencia actuar de manera presuntiva o correctiva”. Índice es una medida estadística diseñada para poner de relieve cambios en una variable o en un grupo de variables relacionadas con respecto al tiempo, situación geográfi ca, ingreso o cualquier otra característica.

En ese sentido, para la selección de las variables se tomaron como fundamento los subsistemas de gestión de Recursos Humanos contenidos en la ley de servi-cio civil y carrera administrativa y se elaboraron matrices ponderadas acorde a la relevancia de cada indicador evaluado. Para el caso de la gestión de RRHH se evaluaron los siguientes subsistemas (ver gráfi co 3): Planeación, reclutamiento & selección, registro & Control, clasifi cación & Valoración de puestos, evaluación del Desempeño, capacitación & Desarrollo, remuneraciones e Incentivos y rela-ciones Laborales.

II .b) Planeación y Presupuesto de Recursos Humanos Una de las grandes debilidades de cualquier gobierno en materia presupuestaria

lo constituye la falta de planifi cación de los gastos o inversión en materia de sus Recursos Humanos. Para ello, se requiere de un esquema o metodología de pla-neación y presupuestación de los recursos humanos que permita estimar de forma integral los rubros relativos a estas partidas en el presupuesto anual de la nación.

Para ello y con la fi nalidad de dar cumplimiento a lo establecido por la ley orgá-nica de presupuesto, a través del consultor internacional, Lucio Perassi, se defi nió la metodología de trabajo y las condiciones operativas necesarias para implemen-tar un esquema de control y racionalización, el cual parte de la valoración de los cargos ocupados y vacantes, los datos salariales existentes y la normalización de los cargos.


Con este trabajo realizado se garantiza el presupuesto de aquellos cargos ne-cesarios para el buen funcionamiento de las instituciones del gobierno central, eliminándose la discrecionalidad de las creaciones y promociones que tienden a desvirtuar los gastos asociados a la nómina pública.

II. c) Valoración y Clasifi cación de Cargos Una Política Salarial precisa del análisis de los cargos en cuestión a partir de sus

funciones, responsabilidades y complejidad. Es por ello que la valoración y clasifi -cación de los puestos de trabajo a partir de estándares comunes, son las bases para el diseño de cualquier política de remuneración.

En los esfuerzos de mejora institucional de cara al servicio civil, fue establecida una metodología por factores y puntos para valorar los cargos, la cual fue aplicada a seis instituciones pilotos del Gobierno Central y será extendida a todo el Poder Ejecutivo.

Las características principales de la metodología adoptada y aprobada para la ONAP son las siguientes.5

a. E stá basado en el método de puntos por factor desarrollado por Merril R. Lot.b. Consta de 7 factores defi nidos para dos grandes grupos o tipos: cargos di-

rectivos y no directos. La necesidad de defi nir grupos o tipos de cargos nace de la experiencia, que demuestra que en todas las instituciones, las estruc-turas salariales muestran relaciones diferentes para los cargos de Dirección y los demás. En la metodología de valoración desarrollada para la ONAP, se defi ne que los cargos de dirección “abarcan todos los cargos que incluyen la responsabilidad por la supervisión, coordinación o dirección de otros em-pleados de la institución”. En consecuencia, los cargos no directos se defi -nen como aquellos “que ejecutan tareas, actividades o servicios profesionales, pero que no tienen personal a su cargo”.

c. Los documentos básicos para realizar la valoración son las descripciones de cargo, las cuales deben estar actualizadas y contener en su redacción toda la información pertinente sobre los factores de valoración y la intensidad de su contenido en el cargo.

d. Los cargos a ser valorados deben ser seleccionados siguiendo el criterio de representatividad, es decir cargos que cumplen con los criterios de salarios justos, funciones estables y cantidad de empleados. (ver gráfi co No. 4)


e. La valoración de los cargos fue realizada en cada institución por comités de valoración, los cuales fueron creados y capacitados por el equipo de consul-tores contratados para estos fi nes.

Como expresa el informe del consultor Jorge Hinojosa, los principales objetivos del proceso de valoración de cargos en una institución o conjunto de las mismas (sector público) son los siguientes:

• Establecer la relación existente entre la importancia relativa de los cargos en la institución y los salarios asignados a los mismos.

• Facilitar la administración de las políticas salariales, tales como salarios de ingreso, salarios medios y salarios máximos para un cargo o conjunto de car-gos que tienen un mismo puntaje (valor) o que están comprendidos dentro de un rango de puntos, preservando de esta manera la equidad interna de la institución. Estos valores máximos y mínimos permiten defi nir una “banda de equidad” dentro de la cual se deben manejar los salarios.

• Facilitar la comparación de las estructuras y políticas salariales entre las va-rias instituciones de un Sector Público. Así, un cargo o conjunto de cargos cuyas valoraciones tienen un mismo puntaje o caen dentro de un mismo rango de puntos, deben tener salarios similares en todas las instituciones del mismo sector público. Esta comparación Interinstitucional permite la administración de la equidad externa de las instituciones ó lo que sería equi-valente, la equidad interna de un sector público.

• Dar soporte al proceso de asignación de incrementos salariales, que cumplan con el doble objetivo de satisfacer las restricciones presupuestales y a la vez optimizar la distribución de los recursos económicos disponibles para los incrementos.

II. d) Normativa de Cargos Para conservar la consistencia y equidad en la estructura salarial es preciso re-

gular la creación, clasifi cación, modifi cación y supresión de los cargos, así como la ubicación de los cargos en las estructuras organizacionales con sus respectivos mecanismos de control y gestión.

Con la fi nalidad de lograr este objetivo, se apoyó el desarrollo de un anteproyecto de ley que procura regular y controlar los cargos del Poder Ejecutivo, garantizan-do la homogeneidad en todo el Sector Público.


El anteproyecto elaborado con el consenso de los diferentes actores, propone la adecuación de la normativa de diseño, provisión, gestión y control de cargos, así como su integración con la clasifi cación de cargos, y estructuras organizativas de las entidades del Poder Ejecutivo, tomando en cuenta la legislación vigente, así como mecanismos de coordinación y control de dotación de cargos y estructuras organizativas, y su compatibilización con los créditos o apropiaciones presupues-tarias de las instituciones para el ejercicio fi scal, así como con las normas y proce-dimientos para mejorar la transparencia y la capacidad analítica de los registros de contabilidad y de clasifi cación presupuestaria relativos a los gastos de personal.

II. e) Política Salarial e incentivos Es evidente que la captación y retención de talentos para el sector gubernamen-

tal estará determinado por la capacidad de las instituciones de ofrecer estabilidad laboral, así como paquetes salariales competitivos de acuerdo a la complejidad de los cargos.

Sin embargo, la inequidad salarial y la carencia de esquemas de incentivos por desempeño tienden a ser los principales inconvenientes de las instituciones pú-blicas al momento de fortalecer el servicio civil.

Entendiendo estas debilidades arraigadas en la gestión gubernamental, la difi -cultad de modifi cación inmediata de las tendencias inadecuadas y luego de di-ferentes estudios diagnósticos en este sentido, los cuales han arrojado grandes dispersiones en los esquemas de compensación para puestos similares, se han efectuado consultorías nacionales e internacionales que buscan presentar un re-glamento que regule, a partir de la valoración de los cargos y la evaluación de desempeño, la compensación por grupos ocupaciones, así como las promociones e incentivos.

La política salarial, que incluye la compensación por grupos ocupacionales, a partir de un tabulador por puntos, presenta un reglamento con las propuestas para el pago de salarios, incentivos por un desempeño extraordinario y los mecanismos para otorgar las promociones al personal.

Con este reglamento, se establecen los principios generales del sistema, tales como meritocracia, transparencia, capacitación, salarios de contratación y movi-lidad posible dentro de la escala salarial, pagos extraordinarios, normas de apli-


cación de los incentivos y los criterios para proceder con las promociones, entre otros.

III. Sistema de Administración de los Servidores Públicos (SASP) La gestión del servicio civil y la carrera administrativa requieren de sistemas de

información que permitan conocer con cuántos servidores públicos cuenta el go-bierno, dónde se encuentran ubicados, cuáles son sus capacidades, conocimientos, experiencias, qué puestos ocupan, de éstos, que cantidad se encuentra en carrera administrativa, cuáles aplican para el ingreso a la misma, cuál es la compensación relacionada, por puesto de trabajo, entre otras.

En la República Dominicana, luego de un estudio de la situación existente se llegó a la conclusión de que existían problemas crónicos relacionados con la:

• Imposibilidad de cuantifi cación, ubicación e identifi cación de los Servidores Públicos.

• Diversidad de condiciones y manejos de nóminas. • Falta de información actualizada, depurada y confi able sobre los Servidores

Públicos, en cuanto a Gestión de Capital Humano. • Difi cultad de planifi cación y simulación de los requerimientos. • Imposibilidad de Administración de Índices de Gestión. • Fuertes limitaciones para generar la información necesaria para la gerencia

y supervisión.

Es por ello que a través de Pro-Reforma, se inicia la implementación del sistema SASP, con la fi nalidad de tener en un sistema uniforme, el manejo de la nómina pública, el historial laboral de cada servidor y los diferentes subsistemas de Recur-sos Humanos relacionados con: planeación de recursos humanos, reclutamiento y selección del personal, registro y control, clasifi cación y valoración de cargos, evaluación del desempeño, compensación y benefi cios, capacitación y desarrollo, desarrollo organizacional, promociones y relaciones laborales.

Las ventajas identifi cadas de la implementación del SASP para el Gobierno Central se pueden ver en la gráfi ca No.5, tal y como expresaron los consultores José Mejía y Rubeneys Bautista en su informe de evaluación para determinar la factibilidad del proyecto, dentro de las cuales se evidencia una gestión pública mejorada, fortalecimiento del sistema de servicio civil y carrera administrativa, así


como la transparencia en el manejo del capital humano y el control de la nómina pública.

IV. Fortalecimiento del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) Tal y como mencionamos anteriormente, el INAP es el organismo rector en

formación y capacitación de los Servidores Públicos, razón por la cual se han llevado a cabo diferentes actividades que tienen como fi nalidad fortalecer ese organismo de cara a la mejora del Servicio Civil y la Carrera Administrativa.

Sin servidores públicos competentes en sus diferentes áreas, es evidente la debilidad institucional y carencia de un servicio público acorde a las nuevas demandas. El INAP como institución de reciente creación, carece de las ca-pacidades físicas que le permitan abarcar las necesidades de adiestramiento de los 220,000 servidores públicos del Gobierno Central, a la vez que la falta de recursos económicos representa otra limitante para el desarrollo y fortale-cimiento de la oferta académica.

La necesidad de impulsar la normalización de la carrera administrativa y la creciente demanda que requiere un servicio civil modernizado, hace necesario fortalecer las distintas áreas del organismo y dotarlo de la excelencia técni-ca que exigen las actuales circunstancias. Con esta fi nalidad se han ejecuta-do diferentes actividades, que han sido motorizadoras de la institución tales como:

IV. a) Estudios de Clima Organizacional Se han propiciado y desarrollado encuestas de Clima Organizacional las cuales

han permitido identifi car las oportunidades y debilidades percibidas por e perso-nal en relación a:

1. Las condiciones físicas 2. Las condiciones tecnológicas 3. Los niveles de coordinación y comunicación 4. Los niveles de autoridad e integración 5. Los niveles de organización 6. La imagen y proyección externa del INAP 7. El conocimiento de la misión y objetivos del INAP en el sector público


A partir de estos resultados se han defi nido planes de acción para eliminar las brechas detectadas en los indicadores anteriormente señalados, con lo cual se busca mejorar el ambiente laboral.

IV. b) Documentación, simplifi cación y estandarización de los procesos Como parte del fortalecimiento del INAP dentro del sector público y a partir

de la defi nición de objetivos y planes estratégicos de esta institución, se hace ne-cesario desarrollar, detectar y revisar todos y cada uno de los procesos que se de-rivan del rol que desempeña el INAP tanto a lo interno como externo del sector gubernamental.

Pro-Reforma ha promovido una consultoría que permita mejorar y efi cientar los procesos internos de ésta entidad, de cara al servicio que ofrece a los servidores públicos. A partir de esta revisión, se entregó al INAP el manual de procesos, el cual tiene como fi nalidad establecer de manera secuencial, sistemática y detalla-da los procedimientos académico-administrativos que se ejecutan, identifi car las unidades que intervienen y estandarizar de manera efi ciente y sistemática cada uno de los pasos que son requeridos para el logro de los objetivos de cada proce-so.

El manual de procesos hace referencia en cada uno de los procedimientos a:

• Pasos secuenciales • Unidad responsable • Flujograma • Tiempo • Descripción y observaciones

Según Aybar (2006), con este trabajo se busca que exista un documento com-pleto y actualizado de consulta, que establezca un método estándar para ejecutar el trabajo de los departamentos, en razón de las necesidades que se deriven de la realización de las actividades fundamentales del INAP.

IV. c) Oferta académica descentralizada Pro-Reforma ha promovido el desarrollo de diferentes consultorías que buscan

fortalecer la oferta académica del INAP. Una de ellas estuvo enfocada a incre-mentar la capacidad vía la subcontratación de la capacitación, lo que implica una


determinación de las necesidades actuales de formación y sobre todo, de la valida-ción de las capacidades y calidad técnica de las instituciones a subcontratar para ofrecer los adiestramientos.

Es por ello que se presentó un trabajo que permitió:

a) Identifi car las distintas áreas de capacitación que se encuentran en la oferta privada y cuyas temáticas resulten necesarias para potenciar el sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa.

b) Establecer y aplicar un parámetro de medición y/o comprobación de los vo-lúmenes de cursos que negocian las instituciones del Estado con institucio-nes educativas del sector privado y presentarlo en un esquema por sectores contratantes.

c) Estimar el monto anual de la inversión en capacitación hecha por las insti-tuciones estatales con el sector privado.

d) Elaborar y presentar un inventario de la oferta académica disponible en el mercado, relacionado con temas de interés para la formación de los servi-dores públicos (a partir de la “Encuesta de Necesidades de Capacitación” propiciada por Pro-Reforma) y contrastarlo con la oferta actual del INAP en términos de cantidad y calidad.

e) Identifi car aquellos programas de capacitación que se ajusten a lo que sería un ciclo de formación básica y/o avanzado para servidores públicos según su status y nivel de conocimiento, los cuales podrían ser, en términos generales: alta gerencia pública, (para funcionarios ejecutivos), programa de formación superior (niveles medios técnicos o profesionales), programa de entrena-miento laboral (supervisión y niveles operativos), y programa de extensión (empleados que no perteneces a la carrera y están en los niveles inferiores de la administración).

f ) Proponer los vínculos apropiados para que el INAP acuerde con las insti-tuciones privadas (concursos, convenios, etc.) y las normas reguladoras que deberá utilizar, para establecer un sistema descentralizado de su oferta aca-démica.

A su vez, y a partir de estos resultados, se ha iniciado un proceso de descen-tralización y regulación de la oferta académica, el cual benefi cia al INAP en el sentido de que se logra encarar de manera costo-efi ciente las demandas crecien-tes de capacitación y desarrollo de nuestros servidores públicos, procurando las


mejores alternativas en términos de costos, cantidad, calidad, disponibilidad en un contexto competitivo de proveedores y agentes de servicios de capacitación, entrenamiento y desarrollo.

Este esquema competitivo es el incentivo más idóneo para que paulatinamente estos proveedores de capacitación se esmeren en mejorar los costos, contenidos, la calidad de los docentes, las condiciones físicas y las facilidades en general.

IV. d) Manuales Syllabus Con la fi nalidad de homogeneizar los contenidos mínimos de cada programa

académico que imparte el INAP, de forma que se pueda coordinar con las entida-des del sector privado que prestan servicios de capacitación y las propias entidades del sector público, se procedió con la contratación de tres expertos internacionales y una empresa local, para la confección de diferentes syllabus.

Con estos manuales se espera: a) Dotar al staff de facilitadores del INAP de herramientas metodológicas de

enseñanza de impacto enfocadas a profesionalizar y mejorar de forma signi-fi cativa la calidad de la enseñanza dirigida a servidores públicos

b) Adecuar la oferta académica del INAP a los diferentes grupos ocupaciona-les de servidores públicos.

c) Transmitir en cada uno de los cursos y eventos de formación, conocimientos adecuados al perfi l y característica de las funciones de los servidores públicos participantes.

d) Reducir de forma signifi cativa la transmisión de conocimientos basados en los puntos de vista personales y las prioridades del facilitador.

e) Establecer un criterio científi co para ajustar las horas de duración de los cursos (ciclo corto y largo) tomando en cuenta la importancia del tema para los participantes, el nivel de conocimiento sobre el mismo, la complejidad del tema, el grupo ocupacional entre otros aspectos

IV. e) Premio a la investigación del sector público Con miras a incentivar la investigación de la realidad nacional y de la situación

de la burocracia gubernamental, en sus aspectos políticos, jurídicos, sociales, cul-turales, morales, administrativos y laborales, tanto a nivel central como en los estamentos descentralizados del gobierno, se crea el centro de investigación en el área de la Administración Pública con el Premio a la investigación.


Las propuestas de investigación recibidas que resulten ganadoras a partir de este esfuerzo permitirán al sector público obtener ideas e iniciativas de profesionales estudiosos para ser incorporadas a la modernización de su gestión para mejorar la prestación de sus servicios; para ello, se realizarán convocatorias de investigación dos (2) veces al año, con el siguiente esquema:

a) Categoría: Premio para estudios e investigaciones avanzadas. Está dirigida a profesionales formados de reconocida trayectoria nacional y/o internacional que residan en el país. Los concursantes deberán acreditar como mínimo una formación de postgrado de nivel maestría o equivalente, una experiencia como profesor universitario o investigador senior no menor a cinco (5) años.

b) Categoría: Premio para jóvenes investigadores. Estará dirigido a profesiona-les jóvenes menores de 30 años con tres (3) años o menos de graduados, con experiencia preferible en trabajos dentro de la administración pública. De la misma manera podrán participar jóvenes universitarios que se encuentren cursando el último semestre, que por su estado académico reúnen las condi-ciones para realizar las investigaciones.

IV. g) Centro de documentación En este proceso de fortalecimiento del servicio civil, se ha creado un Centro de

documentación en el INAP con una amplia bibliografía en temas gubernamen-tales. Este centro tiene como fi nalidad:

A) Crear un acervo importante de documentación y bibliografía de alto nivel acerca de la variedad de temas relacionados con el sector público,

B) Ofrecer permanentemente acceso y consulta de información y documenta-ción del sector público dirigida a servidores públicos, estudiantes, institucio-nes de la sociedad civil y universidades,

C) Integrar en un espacio común y de libre acceso de las informaciones todo lo relativo a experiencias, resultados y opinión documentada de expertos en amplia gama de temas del sector público,

D) Fomentar en los servidores públicos, personas y/o instituciones vinculadas al sector, la consulta y el estudio de documentación y bibliografía relacionada con las distintas instituciones estatales.

IV. i) Plan de capacitación para Carrera Administrativa Con el objetivo de lograr la profesionalización de los servidores que pertenecen


a la carrera administrativa y para garantizar un verdadero sistema de promoción, la ONAP y el INAP han determinado los programas de capacitación requeridos para que un servidor de carrera pueda ser promovido a un cargo de mayor grado o nivel.

Es por ello que conjuntamente y con el apoyo de Pro-Reforma han desarrollado un sistema de evaluación por puntajes basado en la cantidad y tipo de capacita-ción recibida por los servidores públicos. Dicha capacitación constituirá un requi-sito fundamental para que cualquier servidor público de carrera pueda optar por un puesto superior al que ostenta.

Conclusiones El fortalecimiento del servicio civil en cualquier país del mundo puede tener

muchas costados. Promover y desarrollarlo no es una tarea simple. Requiere com-promiso, personal especializado, tiempo y recursos económicos, pero sobre todo, el interés político de mejorarlo.

Muchas actividades pueden llevarse a cabo. Todo va a depender de hacía donde queremos llegar en qué tiempo. Qué es prioritario en un momento dado y qué no. Qué se desea exhibir como logro y qué se entiende que no tiene tanta repercu-sión política. Es ver costos benefi cios de cada actividad posible y de qué manera puedo obtener mayores resultados en corto tiempo que puedan ser mostrables y mantengan el impulso para seguir adelante.

La clave en este proceso es diagnosticar dónde se encuentra cada país en relación al Servicio Civil. Luego, contar con el equipo técnico califi cado para apoyar e implementar las acciones con una clara visión del cambio de cultura que una re-forma requiere, y con el apoyo político necesario, los avances que se pueden lograr en esta materia son cuantiosos.

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Reseña biográfi ca Zoraima Cuello Sanlate es doctorante de Nova Southeastern University donde presenta su disertación para obtener un doctorado en Liderazgo Organizacional. Además es Magíster en Alta Gerencia, con estudios de postgrado en Dirección de Operaciones (España), Gerencia de Mercadeo, reclutamiento y selección de perso-nal. Su estudio de grado lo hizo en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), donde obtuvo el título de licenciada en Contabilidad, con honores “Cum Laude”. Certifi cate en Excellence UIT a Global Flair y New Generation Knowledge for Productivity and Global Success del Internacional Training Center en California.


En la actualidad es Gerente del Componente “Fortalecimiento de la Capacidad Básica de Gestión de la Admi-nistración Pública” del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma), proyecto conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Secretaría de Estado de Economía, Planifi -cación y Desarrollo del Gobierno de la República Dominicana. También, es Asesora de Recursos Humanos Se desempeñó como Vicerrectora de Planifi cación y Desarrollo y directora de educación continua de UNNATEC, Gerente de Operaciones y Líder de Proyectos en Verizon Dominicana y Gerente de Recaudaciones en la Com-pañía Dominicana de Teléfonos (CODETEL). Es docente en varias instituciones académicas como la Universi-dad Nacional Pedro Henríquez Ureña, Universidad de la Tercera Edad, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y la Universidad Nacional Tecnológica, además, ha impartido entrenamientos especializados en instituciones públicas y privadas, tales como: IRG, KPMG, Verizon Dominicana, Medicoop, Secretaría de Estado de Medio Ambiente, Digenor, la Ofi cina Nacional de Estadísticas, entre otras.

Tiene varios artículos publicados en la prensa nacional, así como manuales y políticas en trabajo conjunto con otros colegas, entre los que se pueden citar: sistema de consecuencias para el personal, manual de inducción para el equipo de distribución, elaboración de la política de incentivo y reconocimiento para el personal. A su vez ha sido miembro del equipo académico de 3 congresos RRHH de la Asociación Dominicana de Adminis-tradores de Gestión Humana (ADOARH) y conferencista en temas gerenciales y de liderazgos en el Programa Radial “Con los 5 sentidos”, por CDN 92.5 FM. Ha obtenido varios reconocimientos como la Medalla de Reconocimiento de la Federación Internacional de Administradores de Personal (FIDAP), Medalla de Bronce de Chairman Leadership Award. GTE, Ganadora del Premio de Oro, Premio a la Calidad de CODETEL, entre otros. Zoraima Cuello Sanlate. Gerente del Componente de Fortalecimiento de la Gestión Pública de Pro-Reforma. Tel. 809-688-6676. Fax: 809-688-6679 E-mail: [email protected]


El servicio civil como pilarde la reforma del Estado

Marcos Villamán

Marco Conceptual El cambio de milenio encuentra a la República Dominicana inmersa en un es-

fuerzo de reforma y modernización que abarca los principales estamentos estata-les, ampliando el espectro de intervención mas allá de cambios administrativos, para abarcar intervenciones que se sustenten en normas que aseguren adecuados procesos de gestión. Parte central de dicho esfuerzo lo constituye el reciente re-diseño de los sistemas de planifi cación, presupuestación, administración y control fi nancieros, que han partido de iniciativas legales de signifi cación, como son las siguientes:

Leyes • Ley No. 423-06 Orgánica de Presupuesto • Ley No. 6-06 de Crédito Público • Ley No. 496-06 Orgánica de la Secretaría de Economía, Planifi cación y

Desarrollo9 • Ley No. 567-05 de la Tesorería Nacional • Ley No. 126-1 de Contabilidad Gubernamental • Ley No. 5-07 del Sistema Integrado de Administración Financiera • Ley No. 10-7 de Control Interno • Ley No. 424-06 Orgánica de la Secretaría de Estado de Hacienda • Ley No. 498-06 del Sistema de Planifi cación e Inversión Pública

Este conjunto de iniciativas y los múltiples proyectos en curso derivados de las mismas implican una importante (falta terminar esta frase) Unidos a la reciente promulgación de la nueva Ley Municipal y al sometimiento al Congreso de la República de una nueva Ley Monetaria y Financiera que actualiza las compe-tencias y capacidades de la Autoridad Monetaria y Financiera integrada por la


Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos, tras cuya aprobación se deberán actualizar un conjunto de reglamentos y normativas dirigidas a la regulación y supervisión del sector fi nanciero constituyen junto a otras iniciativas no citadas aquí un profundo movimiento de reforma del funcionamiento del Estado y las administraciones públicas en nuestro país. Se trata, en efecto, de un verdadero movimiento de reforma como cambio delibe-rado y discontinuo, pero abarcador y no simplemente evolutivo o incremental (Echebarria: 2000).

De hecho, el intento sistémico e integral de reforma se constata más profunda-mente en la iniciativa del Presidente de la República, Dr. Leonel Fernández, de elaborar y someter al debate participativo más amplio un proyecto de reforma constitucional con el propósito de fundamentar y consolidar una verdadera “revo-lución democrática” en la República Dominicana.

El punto aquí es el de destacar que, junto a esos proyectos, reposa en el Congre-so de la Republica, un proyecto de Ley de Función Pública que de ser aprobado, viene a complementar y, más aún, a sustentar, los anteriores esfuerzos de reforma de la administración pública y el propio proyecto presidencial de reforma cons-titucional como “reforma a la institucionalidad del país” (Fernández, 2006). Y es que, como apunta Prats, el servicio civil surge como producto de la evolución del constitucionalismo moderno, como institución clave del valor económico y social fundamental que es la seguridad jurídica, de extrema importancia en un orden liberal del mercado (Prats, 1995).

En el mundo que vivimos hoy hay un nuevo orden y la sostenibilidad de los cambios reformadores del Estado, sigue teniendo sus bases sólidas sobre el pi-lar institucional que constituye el Servicio Civil, conformado por una burocracia profesional en términos de su dedicación, permanencia, meritos y competencias, contrapuesta al patrimonialismo, al clientelismo político y al tráfi co de infl uencias. No obstante los desarrollos en los enfoques postburocraticos como los de la nueva gerencia publica y la gerencia neo-publica, sigue siendo perfectamente valido que no existe un Estado moderno y fuerte sin un servicio civil profesionalizado ni de-sarrollo sostenible e integral sin tal Estado moderno y fuerte -que no es lo mismo que grande u omnipresente- (Evans y Rauch, 1999). Tanto en el sector publico, como en el privado, vale la afi rmación de que el principal activo organizacional son los recursos humanos o, mejor, como ha apuntado el profesor Jim Collins, en


su libro “Good to Great”, secuela del best-seller “Built to Last”: la gente no es el principal activo organizacional, lo son la gente que vale (Collins, 2001).

De esta manera, si bien cada sociedad se procura sus normas acorde con su tradición histórica y de acuerdo con los valores inherentes a su cultura, es de validez universal el que la aplicación formal de un sistema civil apoya la go-bernabilidad, toda vez que sin importar fi liación partidaria cualquier persona de probada formación académica y con capacidad de mostrar sus méritos para ocupar un puesto pueda acceder a éste y permanecer en el en función del valor de sus meritos y la calidad de su desempeño. En la síntesis tradicional de la concepción burocrática “weberiana” se conciben tres características institucio-nales claves

que deben ser concurrentes, a saber: a) reclutamiento por mérito en situaciones competitivas; b) procedimientos específi cos técnicos -no políticos- para contratar y despedir; y c) carrera profesional basada en promoción interna y aseguramiento de continuidad (Rauch y Evans, 2000). Si bien estas características centrales, es-pecialmente la tercera, han sido abordadas críticamente en tiempos recientes en aras de fl exibilidad y adaptabilidad, (OECD, 2004; Longo, 2001), la arquitectura fundamental que sustentan persiste incuestionada.

El actual proceso de reforma y modernización conducido desde el Consejo Nacional de Reforma del Estado, apoyándose en uno de sus componentes en el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecu-tivo se ha abocado a desarrollar un amplio programa que procura dotar a la Ofi cina Nacional de Administración y Personal, actual organismo rector del Servicio Civil, de los instrumentos administrativos modernos de gestión de los Recursos Humanos, abarcando la medición del grado de desarrollo bu-rocrático institucional, el sistema de defi nición y valoración de cargos, los criterios e instrumentos de defi nición de escalas salariales y de instrumen-tación de incentivos, metodologías y procedimientos de presupuestación de recursos humanos, instrumentos de medición de clima laboral, entre otros, que apoyados en el Sistema Automatizado de Administración de Servidores Públicos (SASP) de reciente desarrollo e implementación por la ONAP con el apoyo de Pro-Reforma, proveerán las informaciones de cantidad y calidad de servidor es públicos, posibilitando, entre otras cosas, una efectiva y efi caz planifi cación y control presupuestarios, con la relación completa de las clases


de puestos con indicación de los sueldos, del personal que se incorpore a la carrera administrativa, tal y como contempla el Art. 36 del Reglamento de Aplicación de la Ley de Servicio Civil y la Ley Orgánica de Presupuesto.

Este gran movimiento modernizador iniciado desde el Estado busca dar res-puestas a las demandas de la sociedad, transformando al Estado mismo en la dirección de constituirse como más democrático, participativo, inteligente y efi -caz y, sobre todo, orientado a la equidad y a los ciudadanos. Y simultáneamente, se procura la transformación de la administración Pública, volcándonos de una gestión constreñida, dedicada a la operación repetitiva de tareas rutinarias, a una gestión proactiva comprometida a presentar propuestas estratégicas que posibili-ten la prestación más efi ciente de las funciones y los servicios estatales, poniendo al sector público en capacidad de responder a las demandas de los ciudadanos y de solventar los requerimientos del desarrollo.

Deseamos compartir aquí como las acciones de Reforma del Estado encuentran en el Servicio Civil un importante pilar, el cual hay que considerar en sus aspectos normativos y prácticos y en sus dimensiones política, social, técnica y ética al mo-mento de promover las transformaciones de las instituciones del Estado.

Antecedentes Desde el inicio mismo de la República las funciones de decidir quienes ocupa-

rían los puestos era ejercida sin restricción alguna por el primer mandatario de la nación. En los hechos, predominaron los criterios propios del estilo caudillista que domino ampliamente en todo el recorrido republicano desde la fundación de la república hasta la intervención militar norteamericana de 1916 (Cassá, 1977). Con la intervención norteamericana, la autoridad militar procuró la regulación de la función pública dominicana, la que se trató de formalizar con la orden ejecutiva No.66, del año 1917, ordenando el establecimiento del Servicio Civil, basado en el mérito personal, el cual fue impedido por las condiciones políticas imperantes, especialmente las que se desarrollaron con el advenimiento de la dictadura tru-jillista y su interregno de 31 años, en los que el patrimonialismo y el nepotismo llegaron a sus expresiones más perversas (Cassá, 1982). Posteriormente, tras el periodo de pronunciados equilibrios inestables que transcurre desde el derroca-miento de la dictadura hasta la revuelta constitucionalista de 1965, la instauración del bonapartismo balaguerista por doce años, desde 1966 hasta 1978, reedito en nuevos formatos el patrimonialismo acentuando sus características clientelistas


y rentistas (Cassá, 1986; Lozano, 1985). Los regimenes liberales de sello perre-deista de Antonio Guzman (1978-1982) y Salvador Jorge Blanco (1982-1986), abrumados por las presiones partidarias y aprisionados en un enfoque populista, no abordaron la reforma de la función publica ni la instauración del servicio civil como parte de sus agendas. Es con el regreso de las administraciones balagueris-tas, en esta ocasión por un periodo de diez años, desde 1986 hasta 1996, cuando, como parte de las reformas pactadas en respuesta negociada a la grave crisis fi scal y económica de fi nales de los años 80 y particularmente a las demandas y presio-nes de organizaciones emergentes de la sociedad civil y de la oposición política que se promulga a regañadientes, en 1991, una Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que perduro como “ley sin dientes”, desprovista de las reglamen-taciones y herramientas requeridas para su implementación y huérfana de la vo-luntad política de aplicación.

De todas formas, el desarrollo del Servicio civil, considerado un pilar de la Re-forma del Estado comienza con la aprobación de la Ley de Servicio Civil y Ca-rrera Administrativa 14-91 del 29 de mayo del 1991 con la que se estableció un marco regulatorio del Servicio Civil, que declaraba “garantizar adecuados procedimientos de selección, estabilidad, retención, capacitación y promoción de los servidores públicos meritorios” como lo consigna la propia ley en su primera página. No obstante, por su propio diseño, esta normativa limitó su alcance a las instituciones centralizadas del Poder Ejecutivo, reglamentando “las relaciones de trabajo entre el Poder Ejecutivo y los empleados y funcionarios civiles al servicio de sus distintas dependencias ofi ciales”, pero dejando en libertad de actuación a las instituciones de carácter autónomo y descentralizado.

Es desde la realidad de reforma y modernización del Estado dominicano que buscando respuestas para afrontar la dinámica del cambio que nos obliga a ha-cer más competitivos tanto en gestión administrativa y tecnológica, así como en talento humano que se ha contemplado una propuesta para un nuevo instru-mento jurídico, el Anteproyecto de Ley de la Función Pública, el cual en su Art. 3 contempla: “el mérito personal; igualdad de acceso a la función pública; Esta-bilidad en los cargos de carrera; Equidad retributiva; fl exibilidad organizacional; Irrenunciabilidad y la Tutela Judicial, todos estos se constituyen en principios fundamentales de un Servicio Civil que asegure la participación del Estado con el más alto estándar, a la hora de competir con las nuevas reglas que determina la globalización.”


Política y Servicio Civil La incertidumbre que provoca la falta de continuidad institucional, tanto en los

cambios que se promueven con los procesos de reforma, así como en aspectos tan neurálgicos como el hecho de conservar la “memoria institucional” del trabajo que se realiza, causando retrocesos o interrupciones en los esfuerzos de fortaleci-miento y modernización, los cuales se diluyen con los cambios de gobierno o de incumbentes de áreas.

Este tema abordado en el Anteproyecto de Ley de Función Pública pretende replantear la legislación para el Servicio Civil actualmente existente, procurando una verdadera estrategia que teniendo en mente el desafío que suponen iniciativas y acuerdos regionales suscritos por nuestro país nos coloque en una posición más ventajosa en la administración del talento humano.

Es importante marcar las fronteras entre Política y Administración en todo pro-ceso de reforma y modernización del Estado, sin embargo, no es posible dejar de lado aspectos que en el marco normativo del Sistema Civil parecen eliminar tales límites y que acorde a las exigencias de estos tiempos abarcan criterios de efi ciencia, efi cacia, calidad, rapidez y efectividad tecnológica, con un alto impacto en todas las estructuras del Estado.

Si otrora las limitantes de los regímenes dictatoriales, del cual nuestro país no escapó, dieron como resultado que acceder a una función pública era fruto de la decisión antojadiza del gobernante o funcionario de turno, sin reparar en la formación ni cualidades del servidor a contratar, desgastando o eliminando el posible atractivo que las instituciones públicas debían presentar a un personal califi cado, hoy en día el predominio de las formas democráticas en los países de la región, unido al fenómeno irreversible de la globalización de la economía, que ha hecho desaparecer las fronteras en el mapa competitivo, nos obliga a sustentar los cambios que necesariamente deben introducirse en el Estado, con reglas claras y bien defi nidas, que desemboquen en una normativa para el Sistema Civil capaz de motivar a los profesionales más califi cados.

Lo que hace efi ciente y efectivo un proceso de reformas del Estado es sin lugar a dudas la satisfacción que genera en la población que impacta con su entrega y ésta le llega a través de las personas que en sus puestos de trabajo han realizado un verdadero compromiso con tener un alto desempeño.


Acciones que generarían un Impacto en R. D. El mayor desafío que confronta a la R.D., en el presente está en disponer de los

recursos humanos capaces de conducir el país por los caminos de la modernidad, rompiendo las barreras de conocimiento que nos limitan.

Los nuevos patrones tecnológicos y la reorganización de los procesos que acom-pañan la modernización suponen grandes oportunidades para dar respuestas a las demandas sociales, mas el reto lo constituye dotar a las instituciones del Estado del personal idóneo cuyo trabajo debe estar asegurado en un conjunto de princi-pios contemplados en un Servicio Civil respetado desde todas las instancias del Estado, con un alto grado de sistematización en los procesos de gestión humana.

Continuar repitiendo que tenemos escasa visión de planifi cadores ya no es ex-cusa para no prever y anticipar el riesgo, tanto nacional como internacional que corre el país al poner en manos inexpertas la conducción de las instituciones pú-blicas, vulnerables y susceptibles de “reingeniería continua” cada cuatro años o con cada cambio de incumbente.

Un Estado inteligente y moderno se apoya en la institucionalidad de la gestión pública, que implica estandarización de prácticas, políticas y procedimientos y que consolida la continuidad del personal que realiza el trabajo, técnicamente gestionado a través de un Sistema Civil operativo, que asegure los niveles de des-empeño y productividad con la calidad que el mercado global exige, garantizando el mantenimiento del “know how” clave adquirido y el seguro retorno de la inver-sión en capacitación que se realiza en los servidores públicos.

No hay sentido alguno en dotar a las instituciones del Estado de computadoras, sis-temas sofi sticados si no hay un compromiso formal de abocarse a la redefi nición del componente humano que realizará el trabajo. Si bien la tecnología aporta a la forma y entrega de los servicios que se ofrecen, no es menos cierto que la piedra angular que soporta estos procesos de cambio estan en las personas que ofrecen el servicio.

Importante acción estratégica es considerar el control de calidad y la corres-pondiente aplicación de la gestión por resultados que permita evaluar el trabajo de los servidores públicos con objetividad al mantener un registro consolidado e inteligente de su desempeño, permitiendo la creación de modelos de efi ciencia con servidores “talentosos”.


En la consideración de los aspectos más relevantes para el presente y el fu-turo del fortalecimiento del Servicio Civil se entiende imprescindible realizar un rápido desarrollo conceptual acerca de los retos que enfrenta hoy día la gestión pública, la cual no escapa del avance de la tecnología y la incorpo-ración de nuevas formas de gestión utilizadas en el ámbito de las economías generadoras de riquezas.

Nuevos Paradigmas y sus Retos Para romper los viejos paradigmas que colocan al Estado dominicano como un

mal administrador es importante ampliar la visión sistémica que permita ver el Servicio Civil como una estrategia para dar respuestas a los desafíos del Milenio.

Evaluar el comportamiento que siguen las instituciones estatales dominicanas para el reclutamiento de su personal nos permite hacer una valoración cuyo pro-pósito es contextualizar de forma apropiada los retos que enfrentamos y los po-sibles caminos innovadores que se nos presentan. A manera de síntesis contem-plamos los siguientes:

1. Altos niveles de rotación del personal 2. Dependencia política y clientelista del personal 3. Escaso atractivo para un personal de alto nivel 4. Baja aptitud para retener empleados efi cientes 5. Baja inversión en capacitación y desarrollo

Es por esto que nuestro esfuerzo debe estar dirigido en articular en las direccio-nes de:

1. “Plan País” que asegure la continuidad de las acciones modernizadoras, sin que se detengan por un cambio de gobierno y/o incumbentes;

2. Trabajar para asegurar la institucionalización de un Sistema civil basado en las capacidades, desempeño y productividad de quienes ocupen un cargo público;

3. El Estado, en tanto “conjunto de instituciones jurídicas y políticas sobre la base de las cuales se organiza la nación.” (Montero 2007:14) es de todos y nos duele a todos, por tanto hay una responsabilidad compartida para ase-gurar que a los puestos públicos asegure los resultados que hemos defi nido como misión para cada institución pública;


Las condiciones del entorno cuyas fuerzas determinan las estrategias que se aborden para hacer frente a temas tan importantes como la situación comercial de la RD, luego de la incorporación al CAFTA que contempla entre sus benefi cios el impulso a la competitividad, a través del fortalecimiento de las instituciones trayendo nuevos retos y desafíos para todos los profesionales dominicanos y de manera particular para el servidor público que deberá abocarse a un trabajo donde el cumplimiento de normas y estándares de calidad serán el componente funda-mental para superar las barreras y obstáculos técnicos.

Bajo esta premisa se nos ocurre relacionar el Servicio Civil con las nuevas formas de gestionar desde otros ámbitos y que incorporan al desarrollo de las institucio-nes elementos con la Gestión por resultados, la Rendición de Cuentas que en una correcta aplicación y seguimiento a la reglamentación del Servicio Civil sean las verdaderas motivaciones para mantener en una posición a cualquier persona.

En ese contexto, al abordar las experiencias latinoamericanas en la “Nueva Ges-tión Pública”: “la aplicación al aparato estatal del marco institucional que ha ope-rado en el desarrollo de la gran empresa. La orientación de esta institucionalidad es la creación de un nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados, frente a la mera conformidad formal del procedimiento en la que se agota el modelo burocrático… concretada en tres pilares: El poder de los direc-tivos, Reconocimiento de subsistemas de gestión y el Control por el mercado.” Como lo comentan Francisco Longo Martinez y Koldo Echevarria (2000).

La cita anterior supone que nuestros directivos acceden a la “cosa pública” por mérito, que los Subsistemas de gestión: organización, gestión del empleo, gestión del desempeño, del desarrollo permita asegurar los niveles de productividad de-mandados y nos aseguren el intercambio correcto de los servicios del Estado.

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Reseña Biográfi ca Marcos Villamán Pérez, sociólogo y teólogo, nació el 24 de marzo de 1950 en la ciudad de Santiago de los Caballeros, República Dominicana. Realizó sus estudios de sociología y ciencias sociales en la Universidad Iberoamericana de México y de teología en el Instituto Teológico de Estudios Superiores del mismo país.

Ha publicado, como obras individuales, Leyendo el Evangelio de Lucas, Centro Antonio de Montesinos, México, D. F., 1982; Poder y Mesianismo en el Evangelio de Marcos, Centro Antonio de Montesinos, México, D. F., 1988; En Solidaridad con la Vida, SICSAL, México, D. F., 1992; El Auge Pentecostal, Centro Antonio de Montesi-nos, México, D. F., 1993, y Trastocar las Lógicas Empujar los Límites, Instituto Tecnológico de Santo Domingo, Santo Domingo, República Dominicana, 2003. También, ha realizado publicaciones diversas sobre ética, educación, democracia y ciudadanía en el Centro Cultural Poveda, en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y en el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) en República Dominicana.

Ha trabajado por largo tiempo en los sectores urbanos populares de la ciudad de Santo Domingo, en educa-ción, organización popular y Comunidades Eclesiales de Base. Dirigió por varios años el Departamento de Estudios de Sociedad y Religión (DESyR). Se desempeñó como Presidente de la Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial, Director Ejecutivo del Plan Comunidad Digna en el período 1997-2000, durante varios años fue director de la Unidad de Planeamiento, profesor del Área de Ciencias Sociales y Director del Centro de Estudios de la Educación Superior del INTEC. Actualmente, se desempeña como Director del Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) y del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (PRO-REFORMA).


El servicio civil en la carreraadministrativa: en dónde estamos y hacia dónde vamos

Ramón Ventura Camejo

Presentación La profesionalización de la función pública en la República Dominicana cons-

tituye un reto y una necesidad para incrementar la efi cacia gubernamental, con-forme con los lineamientos modernos de gestión administrativa. El modelo de función pública donde impere un sistema de servicio civil meritocratico es fun-damental para todo proceso de reforma y modernización del Estado, que procure llevar a la práctica las decisiones según resultados esperados en un contexto de efi ciencia en la prestación de servicios.

En nuestro país, existen antecedentes constitucionales muy avanzados de la fun-ción pública que auguraron una gestión profesionalizada, sin embargo, aparen-temente el devenir histórico nos hace suponer la falta de voluntad política en algunas gestiones de gobierno, por una parte, y la preeminencia del “spoil system” (sistema de despojo) por otra parte.

Cabe apuntar que el proceso de reforma y modernización de la Administración Pública dominicana exhibe hoy una fi rme voluntad de las autoridades, que pro-curan la consolidación del mismo, a los fi nes de posicionar el Estado Dominicano en condiciones de competitividad en el sistema de interdependencia económica que viven todos los países, donde la apertura de mercados es el norte que nos une, y la calidad de la gestión de los servicios se impone como materia obligada para la inserción en un mundo globalizado.

La República Dominicana no está al margen de las corrientes modernas en ges-tión pública, evidencias importantes son la aprobación en el año 1991 de la Ley


14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y posteriormente en el 1994 su Reglamento de Aplicación No. 81-94; el Decreto No. 75-99 de la primera ges-tión del presente Gobierno, en el año 1999 que declaró de alto interés nacional la implantación de la carrera administrativa, cuya implantación se inicia a partir de esta disposiòn y con una visión mucho más avanzada recientemente, cuando se establece la auto evaluación de la gestión institucional como mecanismo para optar por el Premio Nacional a la Calidad y el Reconocimiento a las Prácticas Promisorias, mediante el Decreto No. 516-05.

Nuestro objetivo fundamental es presentar el modelo de Carrera Administra-tiva, desde la perspectiva de las estrategias y acciones encaminadas en nuestra Administración Pública y de los retos que enfrenta el Estado Dominicano para la implementación de un sistema meritocratico de contratación y permanencia de servidores públicos, partiendo del análisis del marco jurídico e institucional de la gestión de recursos humanos en el Sector Público, a la luz del proyecto de Ley de Función Pública, que recoge las tendencias actuales sobre la materia.

I. Antecedentes

1.1. Independencia Efímera A partir de la elaboración de los primeros textos constitucionales, esta parte de la

isla avanza en la estructuración de su Constitución política que daría origen al sur-gimiento de una identidad nacional, en el 1821 como resultado de un primer inten-to de emancipación de la nación se fi rmó el “Acta Constitutiva de Independencia Efímera”, instituyendo elementos fundamentales para sustentar la estabilidad de los servidores públicos, cuya cancelación sólo se justifi caba en aquellos casos en que se les probara la comisión de faltas graves en el ejercicio de sus funciones.

1.2. Primera Constitución Política En la Primera Carta Sustantiva de la Nación, fi rmada el 6 de noviembre de

1844, fueron establecidos avanzados principios Jurídico-administrativos como la no destitución de los empleados públicos sin causa justifi cada, quedando con-sagrado el principio del mérito para el ejercicio de las funciones públicas. Así mismo establecía que los servidores del Estado no podían ser destituidos de sus cargos a menos que fueran debidamente escuchados y se les probare causas graves en el ejercicio de sus funciones; he aquí el fundamento de cualquier modelo de carrera: el mérito.


Para desgracia de la función pública dominicana este postulado constitucional fue derogado con la primera enmienda que se hizo a la carta magna diez años más tarde, en 1854. No está demás apuntar que las primeros años de vida repu-blicana fueron de mucha convulsión y confusión social, política y económica, lo que afectó sensiblemente la soberanía y el fortalecimiento institucional el Estado Dominicano; el ámbito administrativo fue sin duda el más afectado.

1.3. Intervención Militar Norteamericana (1916) Pese a que a partir de la supresión del principio del mérito de la Constitución

Política, los esfuerzos por restablecer constitucional o legalmente el mismo fueron ingentes, no fue si no hasta entrado el siglo veinte cuando volvimos a ver resul-tados tangibles; pues en el año 1920, invadido militarmente el país por soldados norteamericanos desde 1916, fue dictada la Orden Ejecutiva Núm. 452, la cual instituyó el Servicio Civil como instrumento jurídico-administrativo regulador de las relaciones laborales entre el Estado y los servidores públicos.

Sin duda, ninguna intervención militar en un país proporciona resultados sa-tisfactorios, comparados con la vejación a la dignidad nacional, pero honesto es admitir que las disposiciones adoptadas en la materia durante la intervención constituyen un referente de valor para el establecimiento en el país de un régimen de Carrera Administrativa. No debemos olvidar que ya desde el año 1883 los norteamericanos venían aplicando su modelo de carrera administrativa, que había sido dispuesto por la Ley Pendleton de Servicio Civil.

1.4. Tiranía Trujillista Si bien un modelo de carrera administrativa no concuerda con un régimen

político dictatorial, pues la base de las dictaduras se centra en la sumisión y “lealtad” incondicional al régimen, mientras que la carrera administrativa tiene como base el mérito de los servidores públicos, durante el sistema dicta-torial que tiranizó a la sociedad dominicana desde 1930 hasta 1961, una de las más crueles que se conocen, se aprobaron disposiciones normativas referentes a la carrera administrativa, ninguna de las cuales tuvo resultados prácticos. Se trataba simplemente de estratagemas políticas del tirano Trujillo, que siendo centro de las críticas de organismos y gobiernos extranjeros, intentaba disua-dir o desviar la atención, tomando o haciendo tomar decisiones aparentemen-te dirigidas a producir cambios que tendían supuestamente a democratizar su gestión.


1.5. Carrera Administrativa e n La Universidad Autónoma Para la época en que fue decapitada la tiranía trujillista no tenía vigencia en el

país ninguna norma relacionada con el sistema de carrera administrativa, pero la verdad es que los aires democráticos que ventilaban abrieron una puerta para el desarrollo del pensamiento administrativo. Varios profesionales jóvenes en ese entonces se adentraron en el estudio y el contacto con la ciencia de la adminis-tración a través de la Escuela de Administración Pública de Puerto Rico, la que les permitió conocer de cerca los avances que se estaban experimentando en toda América.

Dentro de este contexto, esos profesionales elaboraron el primer régimen de carrera que tuvo vigencia en el país, lo que ocurrió en los inicios de la década del 1970 en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), como parte de los esfuerzos del denominado Movimiento Renovador, que propugnaba la des-trujillización de la más antigua academia del Continente.

1.6. Propuestas legislativas A partir del inicio de la vida “democrática” de la Nación, en el año 1962, tras la

caída de la dictadura, con el ajusticiamiento del tirano Rafael Leonidas Trujillo Molina, se dan los primeros intentos de normativa del Servicio Civil, con el An-teproyecto de Ley elaborado por el Frente Nacional de Empleados Públicos y de las Instituciones Autónomas (FENEPIA), una asociación de servidores públicos cuya existencia fue efímera, no habiendo sido acogida dicha propuesta.

El tortuoso proceso de más de treinta años a los fi nes de establecer una norma regulatoria de las relaciones de trabajo y conducta entre los servidores públicos y el Poder Ejecutivo, tuvo sus cimientos en las ideas avanzadas de un equipo de profesionales de post grado en Administración Publica de la Universidad de Puerto Rico en 1963 y la creación del Secretariado Técnico de la Presidencia (Ley No. 10 del 10 de noviembre de 1965).

En ese mismo año, el 22 de noviembre, mediante la Ley No. 55, se instituye el Sistema Nacional de Planifi cación Social, Económica y Administrativa, inte-grando el Secretariado Técnico con estructura orgánica superior a la que queda adscrita conjuntamente con la Ofi cina Nacional de Planifi cación (ONAPLAN), la Ofi cina Nacional de Presupuestos (ONAPRES), y la Ofi cina Nacional de Es-tadísticas (ONE), la Ofi cina Nacional de administración y Personal (ONAP)


como organismo técnico especializado encargado de promover e implantar el Servicio Civil y la Carrera Administrativa, como eje fundamental de reforma y modernización del Estado.

En este periodo se elaboraron varios anteproyectos de leyes (1962, 1966, 1971, 1978, 1981, 1984, 1988, 1990) cuyas iniciativas se atribuyen a la propia ONAP y en otros casos a la Asociación Dominicana de Profesionales de la administración (ADOPA).

Finalmente en el 1991 se aprobó la Ley No. 14-91, de Servicio Civil y Carrera Administrativa, cuya característica desde el punto de vista jurídico es la de ser una ley cuadro, en la cual se enuncian principios fundamentales que le dan sus-tento ético y moral. Establece los órganos rectores del sistema, sus atribuciones y facultades.

II. Normativa Vigente Las normas jurídicas en que se enmarca el Sistema de Servicio Civil y Carrera

Administrativa en la República Dominicana, son las siguientes:

2.1. Constitución de la República. La Constitución de la República consagra en su artículo 55 que la atribución del

Presidente de la República de nombrar y destituir todos los cargos civiles cuyo nombramiento y destitución no esté a cargo de otro Poder del Estado, siendo este precepto el único relativo a la función pública que permanece en nuestra Constitución.

Se considera que esta atribución establece una excesiva centralización en el Pre-sidente de la República ya que todos los nombramiento de servidores públicos y la remoción de los mismos están bajo su facultad, lo cual plantea la necesidad de una reforma constitucional.

2.2. Ley No. 14-91, de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 20 de mayo de 1991. Está considerada como una verdadera conquista de los servidores públicos, con-

sagra benefi cios laborales sin precedentes en la Administración Pública, salvo en aquellos casos excepcionales de instituciones descentralizadas y autónomas con sus propios reglamentos internos de Recursos Humanos.


Es a partir de esta norma que al servidor público se le reconocen derechos de carácter constitucional, como es el relativo al Derecho de Asociación y Acción Laboral, es decir, el derecho a formar Asociaciones de Servidores Públicos.

Asimismo, los capítulos de la Ley se erigen para regular aspectos del servicio civil como la vinculación de los servidores públicos, dirección del sistema, carrera administrativa, clasifi cación y valoración de los puestos, evaluación y promoción y desvinculación.

Así también la Ley dispone un derecho trascendental lo constituye el de recla-mación, en una instancia conciliatoria que crea la misma Ley, denominada Comi-sión de Personal (artículo 9 de la Ley), de los derechos y prerrogativas instituidos a favor del empleado y de la propia Administración.

Sin embargo, cabe señalar las características negativas de esta norma, según al-gunos estudiosos, atribuidas al contexto político en el cual fue dictada. Nos re-ferimos a su carácter excluyente, ya que limita su aplicación a las instituciones públicas centralizadas, es decir aquellas que dependen directamente de Poder Ejecutivo.

Otra de las características de esta normativa es la de Ley Cuadro o Ley Marco, lo que signifi ca que es una Ley declaratoria de principios, pues en su proceso de formación y aprobación le fueron sacados artículos que necesariamente deben ser materia de Ley, rompiendo así la racionalidad jurídica de esta norma.

2.3. Reglamento No. 81-94, del 29 de marzo de 1994. El Reglamento No. 81-94 de Aplicación de la Ley 14-91 de Servicio Civil y

Carrera Administrativa, del 29 de marzo de 1994, amplía el contenido de la Ley instituyendo el Régimen Ético y Disciplinario de los servidores públicos y los recursos y vías de acción a ser ejercidos para garantizar el disfrute de los derechos y legítimas prerrogativas, consagradas en la Ley

Como hemos mencionado, la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa vigente constituye una declaratoria de principios, en consecuencia deja muchos aspectos para ser planteados en este texto, tales como el propio sistema de capaci-tación de los servidores públicos y el mecanismo de recursos en aquellos casos de violación de los derechos ya instituidos.


2.4. Decreto Núm. 586-96, Mod. Decreto Núm. 468-05 Los artículos 13, 14 y 15 de la Ley establecen los disposiciones para elaborar

y desarrollar un Sistema de Clasifi cación y Valoración de todos los cargos que conforman el Servicio Civil; luego, el Art. 34 del Reglamento de Aplicación dispone que los cargos serán agrupados en clase de acuerdo a complejidad y difi cultad en el desempeño, deberes, responsabilidades y requisitos de idonei-dad para su ejercicio. Además, establece que dicho sistema debe ser aprobado por el Presidente de la República, aunque su actualización corresponde al órgano central de personal.

En coherencia con lo anterior, el órgano rector, ha procedido a realizar la revi-sión del Manual de Cargos Civiles Clasifi cados del Poder Ejecutivo, aprobado mediante Decreto Núm. 586-96, modifi cado por el Decreto Núm. 468-05, rees-tructurando los cargos en cinco Grupos Ocupacionales, a saber:

I : Servicios Generales II : Apoyo Administrativo III : Técnicos IV : Profesionales V : Dirección y Supervisión

2.5. Decreto Núm. 538-03 Este importante decreto fue dictado el 4 de junio del pasado año 2003, con el

propósito de corregir una de las más grandes difi cultades que presenta la admi-nistración pública dominicana y que impide que se avance adecuadamente en la implantación de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; es el caso de las diversas nominas existentes en las instituciones del gobierno. El Decreto dis-pone que todas las nóminas que existen sean unifi cadas en una sola (fondo 100), siendo esta la única destinada al pago de salario de los servidores ofi ciales.

Por otra parte, dispone que todo el que ingrese a la administración pública a ocupar un cargo perteneciente a la categoría de carrera, deberá someterse al procedimiento técnico de concurso de oposición dispuesto por la Ley, de lo contrario no podrá recibir el pago del salario correspondiente. En este mismo orden, la norma establece una alianza estratégica entre la ONAP, la Ofi cina de Presupuesto y la Contraloría General de la Republica para garantizar el cum-plimiento del mismo.


2.6. Decreto Núm. 369-04 El Decreto Núm. 538-03 que ya analizamos, entre otras cosas se refi ere al trámi-

te que debe seguirse para llenar las vacantes de cargos de carrera; el decreto que ahora vemos, que fue dictado el 23 de abril del presente año, faculta a la ONAP, a la Ofi cina Nacional de Presupuesto y a la Contraloría General de la República para revisar y autorizar todos los movimientos de personal que se generan en todas las dependencias del gobierno central. Con dicho decreto se procura prin-cipalmente descongestionar el despacho presidencial de estos trámites menudos, los cuales probablemente por un exceso de presidencialismo han sido tramitados históricamente por la presidencia, lo que de alguna forma desvía al Presidente de la República de sus fundamentales, variados y delicados encargos. De esta forma, todo lo referido a traslado, ascenso, reajuste salarial, sustituciones, cambios en designaciones de cargos, y otros, a partir de este decreto, será manejado por la ONAP y los otros dos órganos mencionados.

2.7. Decreto Núm. 668-05 El Decreto Núm. 668-05 que declara de alto interés nacional la profesionaliza-

ción de la Función Pública y la aplicación integral de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa.

2.8. Instructivos El Reglamento Núm. 81-94 atribuye al Director de la ONAP la facultad de

emitir los instructivos complementarios necesarios para la aplicación de los dife-rentes subsistemas técnicos de la gestión de recursos humanos.

• Núm. 1-96, del 27 de febrero del 1996, mediante la cual se aprueba el Ins-tructivo para el Reclamo de la Prestaciones Económicas de los Servidores Públicos.

• Núm. 3-96, del 30 de abril del 1996, la cual aprueba el Instructivo sobre Regímenes Ético y Disciplinario de los Servidores Públicos.

• Núm. 5-96, del 15 de agosto del 1996, que aprueba el Instructivo de Eva-luación del Desempeño, Promoción y Movimientos del Personal de Carrera Administrativa.

• Núm. 9-99, del 29 de junio del 1999, que aprueba el Manual para la Orga-nización de las Ofi cinas de Personal de las Instituciones Públicas.

• Num. 12-99, del 29 de julio del 1999, que aprueba el Instructivo de Evalua-ción del Desempeño.


• Núm.13-99, del 31 de agosto del 1999, que aprueba el Instructivo de Regis-tro, Control e Información del Personal del Sector Público.

• Núm. 1-2001, del 28 de septiembre del 2001, que aprueba el Instructivo para la Incorporación de Servidores Activos a la Carrera Administrativa.

• Núm. 19-2001, del 23 de noviembre del 2001, que aprueba el Instructivo para la Constitución de las Asociaciones de Servidores Públicos.

• Núm. 21-2001, del 28 de diciembre del 2001, que aprueba el Instructivo de Reclutamiento y Selección de Personal para la Carrera Administrativa.

• S/N, del 3 de julio del 2003, que aprueba el Instructivo sobre Ingreso de Nuevo Personal a la Carrera Administrativa General (este instructivo es para la aplicación del Decreto Num. 538-03, y fue emitido conjuntamente por el Director de la ONAP, el de Presupuesto y el Contralor General de la República).

• Núm. 78-2006, aprobando un Instructivo para el diseño de las estructuras organizativas en el Sector Público.

III. Modelo de Carrera Adoptado El establecimiento de un conjunto de derechos para los servidores públicos, de

los cuales resalta la estabilidad en el servicio público, es una característica funda-mental de todo sistema de carrera. Así también como la promoción de aquellos servidores con las cualidades y competencias identifi cadas como necesarias para desempeñar adecuadamente los puestos. En adición a estos aspectos comunes nuestro sistema plantea ciertas particularidades:

3.1. Enfoque Biconceptual del Sistema El sistema de gestión de recursos humanos conceptualizado en la Ley plan-

tea un Sistema Integral de Servicio Civil y Carrera Administrativa, defi nien-do el servicio civil y dentro del mismo la parte especializada de servidores públicos que ingresan a la carrera administrativa a través de procesos objetivos de evaluación.

El concepto del Servicio Civil mecanismo de vinculación de los servidores pú-blicos, de acuerdo con la Ley es el conjunto de “normas reguladoras de las rela-ciones de trabajo y conducta entre el poder ejecutivo y los empleados y funciona-rios civiles que están al servicio de sus distintas dependencias, siendo el mismo de aplicación inmediata. Cubre todos los niveles jerárquicos, desde el Mensajero hasta el Secretario de Estado, Director Nacional o Director General.


El régimen de Carrera Administrativa y Carreras Especiales que puedan ser creadas, por su parte, es el sistema de profesionalización de los servidores públi-cos. El mismo procura garantizar la estabilidad en los puestos de trabajo, a los fi nes de alcanzar mayor nivel de productividad y efi ciencia en los servicios que presta la Administración Pública a la Colectividad.

Con arreglo a esta concepción, existen empleados dentro del “servicio civil” y otros dentro de la “carrera administrativa”, otorgándole a este último grupo cier-tas prerrogativas especiales como la estabilidad en el servicio. Al momento, de 274 mil empleados que conforma la nómina pública, sólo aproximadamente el 10% ha ingresado a la Carrera Administrativa.

3.2. Modelo Gradual Contrario a lo ocurrido en una gran parte de los países en los cuales se ha im-

plantado el servicio civil de carrera, el establecimiento de los distintos subsistemas de gestión propios del sistema, se han implantado de manera gradual en los órga-nos públicos. Esto así, pues la Ley vigente, en su Art. 3 dispone la implantación de la carrera administrativa en forma escalonada.

Asimismo, dentro de esa gradualidad establece órganos prioritarios para desa-rrollar la carrera administrativa conjuntamente con todos los subsistemas que le conciernen, la propia Ley sitúa a la Secretaría de Estado de Finanzas y sus depen-dencias, hoy día Hacienda, como una institución de suma relevancia y dicta su inclusión en la carrera administrativa con prelación a cualquier otra.

A seguidas, la Ley sujeta la incorporación a la carrera administrativa del resto de las instituciones, a la emisión de un decreto del Presidente de la República autorizando dicha adhesión.

De la anterior fórmula de implantación, se aprecian algunas difi cultades, ya que el órgano rector debía impulsar el desarrollo de los distintos subsistemas a los fi nes de la carrera sólo en aquellas instituciones autorizadas por el Presidente de la República.

Afortunadamente, en la actualidad todas las Secretarías de Estado han sido in-corporadas a la carrera administrativa mediante diferentes decretos, con los cuales se motoriza la profesionalización de una mayor cantidad de servidores públicos y se supera un trámite necesario para avanzar en esta dirección.


3.3. Estatuto Especial El estatuto especial de carrera contiene normas relativas a formas y requisitos de

ingreso, derechos especiales, estabilidad, ascenso y promoción, cesación, reingreso a la carrera, supresión de cargos, carreras especiales, etc.; todos estos aspectos marcan diferencias entre un servidor público con condición de carrera y otro sin dicha condición.

El referido estatuto especial se aplica a todos los servidores que de acuerdo a la Ley Núm. 14-91 no son de libre nombramiento. Los cargos y funcionarios con-siderados de libre nombramiento y remoción son: Secretarios y Subsecretarios de Estado, Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo, Embajadores, titulares de orga-nismos autónomos y descentralizados, Directores Nacionales o Generales y Sub-directores Nacionales o Generales y equivalentes, gobernadores civiles, secretarios, ayudantes y asistentes de alta confi anza de dichas autoridades, asesores, etc.

3.4. Situación de los Órganos Autónomas En virtud del carácter excluyente de la Ley, ésta sitúa fuera de su ámbito de

aplicación una gran cantidad de instituciones y servidores públicos. Esta es la situación de los llamados órganos descentralizados y autónomos del Estado, que en el país suman 56. En consecuencia, las normas especiales de carrera adminis-trativa en principio no se aplican a estas entidades, pero por regla general y por aplicación del Art. 4 de dicha Ley, en ellas se puede diseñar un modelo de carrera particular que atienda a las características y naturaleza propias de la institución autónoma de que se trate, pero inspirado en la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa vigente.

En este sentido, los municipios han sido los grandes ausentes del sistema de carrera establecido. Esto como consecuencia, a vista de muchos, de la exclusión antes mencionada de las instituciones a las cuales sus leyes de creación les atribu-yen autonomía.

Evidentemente, esto ha desprovisto a estas organizaciones de un sistema de ges-tión de recursos humanos que viabilice la prestación de servicios que a este nivel de gestión debe brindarse al ciudadano.

Para el caso de la administración local esta situación puede ser salvada, ya que recientemente se aprobó la Ley de Municipios, que entre otros aspectos, establece


un sistema de carrera para los servidores de los distintos Ayuntamientos, que en lo sucesivo, a partir de esta norma deberá ser desarrollado.

Cabe destacar, el interés surgido dentro de las demás instituciones descentrali-zadas por contar con sistemas que le permitan, al tiempo que regulan las relacio-nes laborales que se originan en la misma, institucionalizar la estabilidad de sus servidores.

3.5. Carreras Especiales El Art. 39 de la Ley prevé que dentro del Servicio Civil y la Carrera Admi-

nistrativa se puedan crear carreras especiales en aquellos sectores u organis-mos públicos que por la naturaleza particular de sus actividades y funciones así lo requieran. En tal sentido, presentamos las carreras especiales a desarro-llar hasta el momento.

a) Carrera Docente Este sistema cuenta con su propia reglamentación (Núm.639-06) que contiene

las disposiciones necesarias para la implantación del sistema de función pública específi co de este renglón del servicio a la ciudadanía.

b) Carrera Sanitaria Los preceptos que establecen la estabilidad de los empleados públicos al servicio

de la salud se asumen esencialmente a partir del Reglamento Núm.732-04, el cual guarda uniformidad con la ley y el reglamento de aplicación de función pública, referidos a través de los distintos párrafos del presente texto. Tales como el régi-men disciplinario, condiciones de trabajo, entre otras.

c) Carrera Diplomática y Consular El elemento jurídico que da origen a este sistema esta contenido en la Ley Núm.

314 del 6 de julio del 1964, Ley Orgánica de la Secretaría de Estado de Relacio-nes Exteriores. Así también, para defi nir los mecanismos de implantación de este sistema se ha elaborado una propuesta de estatuto a los fi nes de aprobación por parte del Presidente de la República.

A pesar de no contar con un estatuto especial para esta carrera, se ha instituido “La Escuela de la Carrera Diplomática” como un órgano de capacitación de los servidores que por sus funciones se incluyen en esta carrera especial.


d) Carrera del Ministerio Público Este sistema cuenta con un estatuto aprobado mediante la Ley Núm.78-03, el

cual tiene como uno de sus objetivos principales garantizar la independencia de este personal en el ejercicio de sus funciones.

IV. Implantación del Modelo de Carrera

4.1. Formas de Ingreso a la Carrera En función de las normas que ya hemos comentado, existen varias formas para

ingresar a la carrera administrativa, como siguen:

a) Concurso de Oposición, realizados por las distintas instituciones incorpora-das al sistema de carrera con asesoría del órgano rector y validados por dicho órgano luego de realizar las comprobaciones del cumplimiento de las distin-tas etapas del proceso legalmente establecido. Este mecanismo permite a los ciudadanos que aspiran a ocupar puestos de carrera, demostrar su idoneidad para desempeñar las diferentes posiciones vacantes.

b) Curso-concurso, consiste en impartir cursos especiales relativos a la na-turaleza y complejidad de ciertas instituciones, partiendo de las mejores califi caciones se realiza un proceso selectivo similar al concurso de opo-sición.

c) Evaluación Interna, conforme esta modalidad los servidores activos tienen prioridad para ingresar a la carrera administrativa, partiendo de un orden de antigüedad en el Gobierno Central, en principio se evalúan los servidores que tiene diez (10) años o más en servicio, segundo los que tienen de cinco (05) años a diez (10) y por ultimo los servidores que tienen de dos (02) a cinco (05) años. Como parte de este proceso se comprueban la formación académica y la experiencia laboral. Así también, se evalúan los conocimien-tos técnicos y el desempeño y conducta laborales. A estos factores se les atribuye puntos en base a 100.

A partir del anterior escrutinio cada servidor debe acumular 70 puntos mínimo para ingresar a la carrera administrativa.

Cabe destacar que este es el mecanismo a través del cual ingresan la mayor can-tidad de servidores públicos a la carrera administrativa. Por ello lo abordamos a continuación con mayor detalle.


El proceso de incorporación de servidores públicos al Sistema de Carrera inicia con la implantación de las normas de dicho sistema de gestión en la institución de que se trate, siguiendo el orden establecido por el Presidente de la República, a través de Decreto como ya hemos comentado.

Una vez la institución es incorporada por Decreto al Régimen de Carrera, la Ofi cina Nacional de Administración y Personal, ONAP, inicia los estudios ne-cesarios para rediseñar la Estructura Orgánica y de Cargos de la institución. De estos estudios debe resultar los Manuales de Organización y de Cargos, donde aparecen las unidades y los cargos propuestos por esta Ofi cina los cuales deben ser aprobados por la máxima autoridad del organismo correspondiente.

Por otro lado, basados en lo establecido en el Instructivo de Incorporación de Servidores Públicos, aprobado mediante Resolución de la ONAP Núm. 1-2001 de fecha 28 de septiembre del año dos mil uno (2001), cada servidor público para ser incorporado al Régimen de Carrera debe acumular mínímo70 en base 100. Estos 70 puntos distribuidos en cuatro factores básicos: Formación Académica, Experiencia Laboral, Evaluación Técnica y Evaluación del Desempeño.

Asimismo, los técnicos de la ONAP asignados a las instituciones luego de la existencia de los estudios anteriormente referidos proceden a verifi car los expe-dientes de personal de los servidores públicos con más de dos (02) años de servi-cio en el Gobierno Central y a su vez comprobar si estos empleados cumplen con la formación académica y la experiencia laboral exigidas por el cargo. Si esta com-probación de requisitos arroja resultados favorables, entonces se precalifi ca dicho servidor para que así pueda participar en el proceso evaluatorio correspondiente.

Este proceso de evaluación consiste en la aplicación por parte de la ONAP, de dos evaluaciones: Evaluación Técnica y Evaluación del Desempeño.

La Evaluación Técnica consiste en una prueba de conocimientos diseñada toman-do como parámetro las tareas que cada servidor desempeña en la institución.

De igual forma, con asesoría de la ONAP, el supervisor inmediato de cada ser-vidor precalifi cado evalúa el desempeño de su subordinado para conocer la valo-ración que tiene dicho supervisor sobre el desempeño de los servidores públicos bajo su supervisión.


Luego de la evaluación de estos criterios, se conforma en cada institución una “Comisión Ad-Hoc de Incorporación” la cual tiene como función principal la re-visión de los resultados obtenidos en el proceso de incorporación teniendo dicha Comisión la potestad de validar o desestimar estos resultados. Esta Comisión se integra con un representante de la ONAP, el Encargado de la ofi cina de Personal de la Institución donde se desarrollan los trabajos de incorporación y un delegado seleccionado por el titular de la institución.

La ONAP emite las respectivas Resoluciones de incorporación conteniendo los datos de los servidores que aprobaron el proceso evaluatorio y posteriormente va-lidados por la Comisión Ad-Hoc de Incorporación acompañadas de certifi cados que dan fe de que los servidores aprobaron el proceso evaluación para incorpora-ción a carrera. Finalmente, solicita al Presidente de la República la emisión de los nombramientos de carrera correspondientes.

En virtud del proceso descrito en los párrafos anteriores, de la población de servidores públicos que asciende a unos 274,000, han ingresado unos 19,308 a la Carrera Administrativa General y 10,926 a Carrera Docente.

V. Avances en la Implantacion del Sistema En los últimos años, la Ofi cina Nacional de Administración y Personal

(ONAP) ha avanzado signifi cativamente en la adopción de instrumentos que viabilizan la profesionalización de la Función Pública en los diferentes sub-sistemas:

5.1. Diseño Organizacional En ese sentido, hemos desarrollado normas, metodologías y sistemas relativos

al rediseño de las estructuras organizativas de las instituciones públicas, funcio-nes que las leyes atribuyen a la Ofi cina Nacional de Administración y Personal (ONAP), y que la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa establece como una fase previa a la vinculación de los servidores públicos al sistema de carrera administrativa.

En efecto, la falta de métodos e instrumentos adecuados para ejecutar y moni-torear la creación, diseño y rediseño de estructuras organizativas, ha motivado que hayamos dedicado esfuerzos a establecer una metodología que nos permite vincular dichas estructuras con los presupuestos institucionales.


5.2. Selección y Evaluación de Personal Para consolidar el servicio civil de carrera se han realizado diversos esfuerzos y

una gran parte de estos encaminados a concretizar los concursos de libre com-petición e institucionalizar dicho modalidad de provisión de los puestos de la Administración Pública y convertirlo en el mecanismo idóneo para el acceso a dichos puestos. Como resultado, se han cubierto un total de 1,026 plazas a través de la realización de estos procesos objetivos.

Otro de los aspectos que hemos abordado, lo constituye la implantación del sub-sistema de evaluación del desempeño de los servidores públicos como una forma de contar con información relativa al rendimiento de los empleados al servicio de la Administración Pública. Consecuentemente, en forma sostenida hemos estado implementando procesos sistemáticos de evaluación del desempeño en diferentes dependencias del Estado, durante los tres últimos años, en alrededor de 65 insti-tuciones.

5.3. Clasifi cación y Valoración de Cargos A partir de un diagnóstico realizado se instaló un equipo de mejoramiento

en la ONAP, auspiciado por el Programa de Reforma y Modernización del Estado (PROREFORMA) y fi nanciado por el Banco Interamericano de De-sarrollo con la fi nalidad de trabajar en los distintos aspectos que el diagnósti-co organizacional realizado arrojó necesidades de mejora, es así como inician las contrataciones de Consultores locales e internacionales para trabajar con los distintos temas. Debido a la importancia del Subsistema de Clasifi cación de Cargos se recibieron consultoría auspiciadas tanto por PROREFORMA como por el PARME (Unión Europea) para establecer algunos parámetros para la clasifi cación de los distintos puestos en la Administración Pública.

Dentro de estas propuestas se encuentra el establecimiento de la clasifi cación de cargos como instrumento de planifi cación y ordenación, esto implica que se tenga la apropiación presupuestaria antes de realizar las convocatorias de concursos.

La Metodología de Valoración dispone la inclusión en el cuarto factor (respon-sabilidad por valores materiales) uno o dos grados o niveles adicionales, de mane-ra que permita diferenciar con mayor facilidad la intensidad de la responsabilidad en los cargos


Además, cambiar el método de gradación del cuarto factor, de geométrico a aritmético, para facilitar la selección del grado correspondiente. Actualmente los grados del factor incrementan bruscamente del tercero al cuarto nivel, difi cultan-do su aplicación.

Un aspecto importante está contenido en el cuarto factor la responsabilidad por el manejo de información sin que necesariamente sea confi dencial. Esta necesidad fue notoria durante las sesiones de valoración. Adicionalmente, el texto del factor lo menciona de manera no muy clara, que se presta a interpretaciones subjetivas.

Por otra parte, establece un programa de “certifi cación” de los miembros de los Comités de Valoración, donde para alcanzar la certifi cación, el analista o funcio-nario deba aprobar un entrenamiento riguroso en un taller enfocado a la utiliza-ción práctica de la metodología, a la interpretación de los resultados obtenidos, a su validación y a la utilización de esos resultados en la ejecución de las políticas salariales de la Institución y del sector público correspondiente. El Certifi cado debe ser un documento respaldado por los organismos competentes o rectores del proceso y la certifi cación debe tener una vigencia de máximo dos años dentro de los cuales el servidor público entrenado debe poner en práctica su conocimiento y experiencia.

A los fi nes de la Remuneración de los Cargos se identifi caron en las nóminas de algunas instituciones cargos con salarios que no corresponden al rango normal de valores del cargo. Lo cual debe ser investigado y corregido con la intervención directa y decidida de los analistas y funcionarios de Recursos Humanos de las Instituciones y de la ONAP.

5.4. Registro y Control de Personal: Sistema de Administración de Servidores Públicos (SASP) La falta de información precisa, confi able y oportuna sobre la Gestión Hu-

mana en el sector público, ha tenido entre sus causas principales el volumen de servidores públicos, la cultura de independencia y autocracia de cada institu-ción, la distribución por todo el territorio nacional y la carencia de herramien-tas de automatización apropiadas, ha traído, entre otras cosas, limitaciones en la profesionalización del Servicio, en la implementación de políticas, procesos y procedimientos uniformes, en la transparencia y en la racionalización del gasto público.


En ese orden, hemos desarrollado un sistema amplio y fl exible que permite im-plementar uniformemente tanto la normativa actual como las contenidas en las propuestas para la Ley de Función Pública. Ofrece, entre otros benefi cios, un expediente único por servidor público, lo que garantiza un solo punto de pago y un solo repositorio de datos, un módulo de corrida de nóminas uniforme, los subsistemas técnicos de RRHH.

En la primera etapa el proyecto abarcará las instituciones públicas centralizadas, extendiéndose a unas 23 Secretarías con sus dependencias y aproximadamente 220,000 servidores públicos. En etapas posteriores se extenderá a las demás ins-tituciones.

Entre las principales implicaciones está poder consolidar e integrar la informa-ción del Estado, para la administración de las macro-variables económicas, una base de datos actualizada y confi able, y una operación distribuida e independiente para cada institución.

5.5. Capacitación En la actualidad no contamos con un plan nacional de capacitación, no obstante

hemos determinado, el órgano rector conjuntamente con la institución responsa-ble de impartir la capacitación, el INAP, la formación base por grupos ocupacio-nales necesaria para elevar el perfi l de los servidores públicos.

VI. Perspectivas de la Carrera Administrativa. Los procesos de reforma administrativa del Estado Dominicano conllevan ac-

ciones y estrategias para la implementación de un sistema meritocratico de con-tratación y permanencia de servidores públicos, partiendo de la imperativa nece-sidad de sustituir el marco jurídico vigente y de realizar los cambios sustanciales en cuanto al órgano central de gestión de recursos humanos.

La Carta Iberoamericana de la Función Pública aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en junio del año 2003, respaldada por la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de gobierno en noviembre de 2003 y convertida en documento ofi cial de Naciones Unidas por su Asamblea General; incorpora, según su preámbu-lo, “un conjunto de bases comunes sobre las que debiera articularse el diseño y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de función pública en los


países iberoamericanos”, establece la importancia de una reforma legal de las nor-mas del servicio civil, fortaleciendo los órganos centrales de gestión de Recursos Humanos, los cuales sugieren estén ubicados al más alto nivel de la estructura organizacional.

En función de los lineamientos contenidos en Carta Iberoamericana de la Fun-ción Pública, fue elaborada la propuesta de Ley de Función Pública, que contiene principios fundamentales de función pública y de gestión de recursos humanos, asumiendo principios jurídicos y líneas estratégicas de reforma y modernización acordadas en la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

Se han encaminado esfuerzos considerables en el proceso de redefi nición del sistema de carrera mediante el diseño y elaboración de esta nueva normativa de Función Pública. El proceso abordado en la elaboración de la nueva norma ha contado con la participación de Consultores nacionales e internacionales.

Varias jornadas de consenso y socialización han sido desarrolladas a través de organismos académicos, la sociedad civil, los partidos políticos, y las instituciones públicas, en cuyos foros y mesas de consenso representantes de los diferentes sec-tores de la vida nacional expusieron sus consideraciones y sugerencias, las cuales contribuyeron al diseño y conceptualizaciòn del Proyecto de Ley.

Este Proyecto de Ley tiene un carácter incluyente superando las debilidades e incoherencias de la norma vigente. En su contenido se plantean una serie de de-fi niciones, esto en virtud de que en la República Dominicana no hay una Ley de organización administrativa, que conceptualice los términos, órganos y fi guras del sistema, como por ejemplo el concepto de empleado público.

Esta norma crea la obligación de ceñirse a plazos por los funcionarios públicos, regulando lo relativo a los recursos administrativo y contencioso administrativo para los servidores públicos y la propia Administración, estableciendo asimismo, la obligatoriedad del debido procedimiento disciplinario, y consagrando la Res-ponsabilidad Civil del Estado y de los Servidores Públicos.

Otro aspecto importante a ser modifi cado por esta nueva norma es el relativo al principio de estabilidad, que constituye la esencia de todo régimen de carrera. En este orden debemos referirnos a lo establecido en el artículo 28 de la norma vi-


gente, ley 14-91, la cual vulnera en dicho contenido este principio, que constituye la base fundamental para la reforma y modernización del Estado.

En sentido general la norma propuesta cierra la brecha a la discrecionalidad para el despido de empleados de Carrera, modifi cando el contenido del artículo 28 y estableciendo las evaluaciones anuales de los empleados de carrera administrativa, para fi nes de permanencia o retiro, capacitación, ascensos, becas, estímulos eco-nómicos y morales.

En cuanto a la Ofi cina Nacional de Administración Personal (ONAP) como órgano central del sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa, se observa en la práctica profundas debilidades en términos de su jerarquía, que conforme la estructura orgánica y funcional de la Administración Pública es un órgano de tercera categoría, además se aprecia un débil vínculo entre la ONAP y Ofi cinas de Personal de las diferentes dependencias amparadas en el Sistema, y la ausencia de mecanismos de control, por lo que el Proyecto establece la creación de la Se-cretaría de Estado de la Administración Pública.

Esta institución no sólo tendría las competencias y atribuciones relativas a la función pública sino que sería el órgano responsable del Fortalecimiento Institu-cional, el Gobierno Electrónico, y la Evaluación del Desempeño Institucional.

El reto está planteado no sólo en fortalecer los principios de mérito, califi cación y actualización para el ingreso, estabilidad y promoción de los servidores públicos como mecanismos determinantes de la efi ciencia del gasto público y la calidad de los servicios, sino también elevar la jerarquía del órgano rector del sistema, para que su titular participe e incida en las decisiones que se adopten en las reuniones del Consejo de Gobierno y el Consejo Nacional de Desarrollo.

Es necesaria una estrategia de cambios institucionales dentro del proceso de reforma y modernización del Estado, que conjuntamente con la ampliación de los mecanismos de ingreso a la Carrera Administrativa y un programa de entre-namiento y formación de los servidores de carrera, impacte cuantitativa y cualita-tivamente en la profesionalización de la función pública.

Una estrategia interesante en este orden, y en cuanto a los métodos de evalua-ción del desempeño y evaluación de resultados, estuvo concebida en el Decreto


No. 75-99, del 24 de febrero de 1999, en la cual se priorizaron los grupos ocu-pacionales: III. Técnicos, IV. Profesionales; y V. Dirección y Supervisión por la incidencia de estos puestos en la misión de las instituciones. Una visión mejorada de esta estrategia, está contenida en la Propuesta de Anteproyecto de Ley de Fun-ción Pública, que establece categoría de servidores públicos atendiendo al criterio de relación de empleo.

Los retos y desafíos descritos, nos refl ejan los tópicos fundamentales que, por una parte, han incidido en el retraso de la aplicación de la Ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 20 de mayo de 1991 y su Reglamento de Apli-cación 81-94 del 29 de marzo de 1994, y por otra parte han conllevado la perma-nencia de prácticas clientelares en la contratación de los servidores públicos. El impacto positivo que tendría para el país una modifi cación de la ley que supere los obstáculos y limitaciones que ha estado enfrentando la institucionalización de un sistema meritocrático.

Bibliografía • Ley No. 14-01, del 20 de mayo de 1991, de Servicio Civil y Carrera Admi-

nistrativa, G.O. No. 9808, del 30 de mayo del 1991. • Decreto No. 257-01 del 21 de febrero de 2001, que retoma lo establecido en

el Decreto No. 75-99 del 24 de febrero del año 1999, y modifi ca el Párrafo I del Artículo 77 del Reglamento No. 81-94.

• Derecho y Práctica de la Función Pública, Dr. Raymundo Amaro Guz-mán.

• La Evolución de la Administración Pública en los Países en Desarrollo y el caso de la República Dominicana, Dr. José María Jácome-Martínez.

• Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la V conferencia de Ministros de Administración Pública y reforma del Estado, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio del 2003.

• Longo, Francisco. Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, Foro Iberoamericano: Revitalización de la Administración Pública, mayo 2005.

• Anteproyecto de Ley de Función Pública, ONAP


Reseña Biográfi ca Manuel Ramón Ventura Camejo Secretario de Estado, Director de la Ofi cina Nacional de Administración y Personal Ave. México esq. Leopoldo Navarro, Edifi cio de Ofi cinas Gubernamentales Juan Pablo Duarte, piso 12, Gazcue Tel. 809-682-3298 x 276 e-mail: [email protected] Web: www.onap.gov.do

Egresado de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad Autónoma de Santo Domingo; militante político desde temprana edad, miembro del Comité Político del Partido de la Liberación Dominicana, actualmente en el gobierno. Ha sido Diputado y Senador al Congreso de la Republica; ha desempeñado funciones en el Gobierno Central.

En la actualidad además de sus funciones como Secretario de Estado, Director de la Ofi cina Nacional de Administración y Personal, ONAP, funge como Coordinador Técnico de la Comisión Nacional de Ética Publica. Es catedrático universitario y ostenta en la actualidad, la primera Vicepresidencia del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).


Evolución del servicio civilen la República Dominicana1

Raymundo Amaro Guzmán

Introducción En este bosquejo histórico, necesariamente procede referir dos acontecimien-

tos extraordinarios de nuestra vida institucional por sus nexos con el sistema de méritos contemporáneo. El primero está recogido en el Acta Constitutiva del gobierno provisional del estado independiente de la parte española de haití, del 1821; y el segundo en la constitución política de 1844.

El Acta Constitutiva de 1821 está suscrita por los ciudadanos Manuel Carvajal, Coronel del ejército libertador y Capitán General; y José Núñez de Cáceres, Go-bernador político y Presidente del Estado Independiente de la Parte Española de Haití; y otros patriotas de esta abortada gesta emancipadora.

El Reglamento suscrito por los líderes de 1821 contiene principios cardi-nales previstos en la moderna gestión de recursos humanos en el Estado, a saber: el Art. 36 instituye el contenido del juramento que deberían prestar los agentes del Estado antes de ser nombrados para una posición civil o militar, indicando el funcionario responsable de la juramentación. El Art. 37 previó la inamovilidad del agente al disponer que su separación del servicio público sólo podía tener efecto por el debido proceso de ley y por los excesos y abusos previstos legalmente. El Art. 38 crea una Junta para la interpretación de las disposiciones reglamentarias, adscrita al Gober-nador político. El último, Art. 39, ordena la publicación e impresión del Reglamento.

1 El presente bosquejo ha sido diseñado principalmente en base a la obra Administración de Personal en el

Servicio Público de los Doctores Víctor Melitón Rodríguez y Raymundo Amaro Guzmán. ONAP 1982 y en el opúsculo

“Instructivo para la Incorporación de los Actuales Funcionarios y Empleados Civiles del Poder Ejecutivo a la Carrera

Administrativa”, ONAP 2006.


La Constitución de 1844, nuestra primera, consagró la inamovilidad del agente del Estado al disponer en su Art.102, referente a las atribuciones del Presidente de la República, numeral octavo: “Suspender de sus destinos a los empleados cuyo nombramiento le corresponde, pero avisará dentro de las cuarenta y ocho horas al Tribunal competente, acompañándole el expediente y documentos que motivaron su procedimiento, para que siga el juicio con arreglo a las leyes.”2 Estas disposiciones impedían dar vigencia al sistema en boga en la actualidad, PARTIDOCRACIA.

Nuestro primer legislador constituyente formuló otras previsiones hoy contem-pladas en el constitucionalismo de la región, como la prohibición prevista en el Art. 111. “No puede ser Secretario de Estado ningún pariente ni allegado del Presidente de la República, hasta el grado de primo hermano inclusive.” Art. 112. Los Secretarios de Estado se constituyen en Consejo de Gobierno, bajo la Presidencia del Jefe de Estado; y el Art. 116, establece el refrendo de los actos del Presidente de la República por el Secretario de Estado del ramo.

Para ese entonces la Constitución política del Estado estableció que el Presiden-te de la República sólo podía suspender un empleado o funcionario público cuan-do hubiere cometido un delito “en razón de su ofi cio”. En la primera enmienda constitucional, la de febrero de 1854, se introdujo la cláusula vigente hasta la fecha, que faculta al Poder Ejecutivo a remover libremente a los servidores de la Administración Pública cuyo nombramiento sea de su competencia.

El Servicio Civil y el Código de Trabajo: ONAP e INAP Nuestro Código de Trabajo de 1951, reformado en el 1994, instrumento que re-

gula las relaciones obrero-patronales, expresamente excluye como benefi ciarios de sus disposiciones a los empleados estatales y señala que sus relaciones de trabajo estarán regidas por leyes especiales.

En nuestro ordenamiento jurídico los agentes pertenecientes a la Administra-ción Pública centralizada están regulados en sus relaciones de trabajo con el Es-tado, por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa de 1991, institución

2 Hacemos notar, que las disposiciones del Acta de Independencia Efímera de 1821 relativas a la inamovilidad de

los servidores públicos y las previstas en el Art. 102, numeral octavo de la Constitución de 1844, coincidían en cuanto a

su letra y espíritu. Ha resultado altamente trágico para la institucionalidad democrática de la Nación, que los legislado-

res constituyentes que sucedieron al de 1844 hasta nuestros días, no continuaran con la incorporación constitucional

de este principio, excepto el de 1994 al consagrar la Carrera Judicial.


de mayor contenido humano que el Código laboral al prohibir fi guras como el Desahucio. Además de crear los sistemas y subsistemas de gestión de recursos humanos cuya dirección está a cargo de la ONAP, y establecer el órgano de capa-citación y profesionalización de la Administración del Estado, cual es el INAP.

Gobierno de Meriño y Decreto No. 5272 sobre causa de remoción La República Dominicana cuenta con antiguos precedentes de esfuerzos ofi cia-

les encaminados a orientar el manejo de personal público. Apunta el historiador E. Rodríguez Demorizi, que en 1881 el Gobierno del Presidente Meriño ofrecía a los gradua_dos de la Escuela Normal, entonces bajo la dirección del insigne maestro puertorriqueño Eugenio María de Hostos, la preferencia en el acceso a los puestos administrativos que más ciencia y conciencia exigen”.

Posiblemente la primera acción ofi cial de signifi cación para desarrollar el Servi-cio Civil se produce en 1913, cuando el gobierno de Bordas Valdés declara, por el Decreto No. 5272, que los empleados y funcionarios estatales sólo podían ser removidos por la comisión de faltas graves e incompetencia. En ese mismo año, el Gobierno dispone mediante reglamento que los cargos técnicos del Departamen-to de Obras Públicas deberán cubrirse a través de exámenes de oposición.

Ordenes Ejecutivas Nos. 66 del 1917 y 452 del 1920 Posteriormente, y a raíz de la primera intervención norteamericana autorizada

por el Presidente Wildrow Wilson, el Jefe del Gobierno Militar, mediante Orden Ejecutiva No. 66, del año 1917, ordena el establecimiento del Servicio Civil con la fi nalidad de asegurar el más alto grado de efi ciencia en los servicios públicos. En el año 1920, el Gobernador Militar promulga la

Orden Ejecutiva No. 452, que instituye el Servicio Civil Esta Orden Ejecutiva vino a regular las relaciones de trabajo entre los servidores

públicos y el Estado, creando para tales fi nes una Comisión de Servicio Civil integrada por un Presidente y dos Comisionados, todos nombrados por el Poder Ejecutivo.

Las funciones más importantes de dicha Comisión eran las concernientes a nombramientos, ascensos, traslado y destituciones de los empleados y funciona-rios públicos. También se le confi rió el poder de realizar investigaciones en los asuntos relacionados con el Servicio Civil.


Precedente norteamericano Es preciso advertir que los Estados Unidos, desde el año 1883, vienen aplican-

do de manera ininterrumpida la Ley Pendleton sobre Servicio Civil, sancionada por un Congreso renuente, luego de que un “buscador de empleo” ultimara al Presidente John Garfi eld. Desde entonces se erradica la infl uencia política en los nombramientos de personal para los puestos clasifi cados de la Administración Pública norteamericana.

Orden ejecutiva 490 del 1920 Meses después de la puesta en vigencia de la citada Orden Ejecutiva No. 452, el

Gobierno Militar promulga una nueva Orden Ejecutiva, la 490, y extiende los pode-res conferidos a la Comisión de Servicio Civil. En virtud de esta disposición enmen-datoria, la Comisión, en ejercicio del amplio poder de investigación que le atribuía la ley podía expedir “órdenes de allanamiento”. Esta disposición, amén de ser incompa-tible con nuestro tradicional sistema jurídico, resultaba un exceso de poder.

El sistema de personal de la especie concedió a la selección de personal suma importancia. La ley de la materia reglamentó, de modo principal, todo el proceso de reclutamiento y selección de personal.

Resulta evidente el objetivo primordial del sistema comentado: evitar que los ineptos ingresaran a la Administración Pública y excluir la infl uencia política o de cualquier índole en el nombramiento de empleados y funcionarios en el servicio clasifi cado. Es también evidente que la antes mencionada Orden Ejecutiva No. 452 omitió aspectos vitales de la administración de personal como son: Clasifi cación y Evaluación de Puestos, Califi cación de Personal, Adiestramiento en Servicio, y otros.

Ley No. 1144 de 1929 Luego de haber readquirido la nación el dominio de su sobera_nía, en 1929 es

promulgada la Ley No. 1144 con el objeto de esta_blecer y mantener un Servicio Civil idóneo en todos los departamen_tos ofi ciales, incluyendo los entes muni-cipales. Esta Ley no deroga las Ordenes Ejecutivas sancionadas por el régimen interventor, lo que hace suponer la existencia previa de una disposición deroga-toria en tal sentido.

El estatuto de 1929, en sentido general, contenía la misma fi losofía de sus le-yes predecesoras, aun cuando difería en algunos aspectos importantes. La Or-


den Ejecutiva No. 452 delegaba en la Comisión del Servicio Civil lo relativo al “Nombramiento, restitución, transferencia, ascenso, descenso y destitución de los funcionarios y empleados públicos”. La nueva legislación delega estos poderes en otros funcionarios.

A la Comisión de Servicio Civil instituida por la Ley de 1929 le fueron limita-dos sus poderes: no podía expedir órdenes de allanamiento. Su jurisdicción, aun-que amplísima, se circunscribió principalmente a dirigir y supervisar el proceso de reclutamiento y selección de empleados y funcionarios a ser nombrados en el servicio clasifi cado, y a dirimir administrativamente los confl ictos de trabajo surgidos entre el servidor público y el Estado.

Cabe señalar que, tanto la legislación patrocinada por el Gobierno Militar, como la del 1929, dividieron los puestos de la Administración Pública en dos sectores: no clasifi cado y clasifi cado. Sólo a los empleados y funcionarios del sector clasi-fi cado se les confería estabilidad, puesto que su ingreso al servicio público era en base al mérito personal demostrado a través de exámenes de libre competencia.

Reglamento No. 1230 del 1929 La Ley de 1929 previó los procesos y elementos del Servicio Civil en forma muy

general, omitiendo procesos importantísimos. Correspondió al Reglamento No. 1230, sancionado por el Poder Ejecutivo al fi nal de 1929, regular estas disposi-ciones generales y complementar otros procesos de la Carrera Administrativa, de modo principal los exámenes: previó aspectos como la prohibición de que los examinados o aspirantes a empleos por oposición identifi caran su examen con sus nombres respectivos, y el orden y publicidad del registro de la califi cación obteni-da, para fi nes de remitir una terna de candidatos al Jefe del Departamento donde se produjera una vacante.

Otra previsión importante del Reglamento de referencia, fue la de instituir un verdadero procedimiento administrativo y contradicto_rio para los casos de viola-ción a la ley por los servidores estatales. Estableció, al efecto, el cargo de Juez Ins-tructor, nombrado por la Comisión de Servicio Civil con la fi nalidad de instruir el expediente correspondiente al empleado o funcionario acusado de contravenir el estatuto de personal. Concluida la sumaria administrativa, el Juez Instructor presentaba las acusaciones ante el Jefe del Departamento al cual pertenecía el empleado o funcionario. El jefe departamental tenía capacidad para decidir el


caso, pese a que al acusado se le reservaba el derecho de impugnar en situaciones determinadas la decisión condenatoria ante la Comisión de Servicio Civil.

El sistema previsto en las disposiciones legales promulgadas en 1929, adolece de las mismas omisiones de la Orden Ejecutiva No. 452. No obstante, refl eja una completa adaptación a la realidad dominicana de entonces. Y aun cuando no consagró la prohibición de que ningún servidor estatal podía ser discriminado por razones políticas, religiosas o de cualquier otra índole, el sistema, por lo menos literalmente, fue adecuado al momento.

Hay que hacer notar que los procesos técnicos administrativos de la gestión pú-blica en países más avanzados que el nuestro, a excepción de los Estados Unidos, comenzaron precisamente a partir de la década de 1930.

Ley No. 43 de 1942 En el año 1942 es promulgada la Ley No. 43 que crea un organismo, denomina-

do Comisión Nacional del Servicio Civil, con la fi nalidad principal de “organizar y dirigir las pruebas de capacidad de las personas que aspiren a ingresar en las diferentes ramas de la Administración Pública”, exceptuando los cargos que tra-dicionalmente se han considerado como políticos o de confi anza.

Esta disposición legislativa, de manera expresa deroga y sustituye la Ley No. 1144; del 25 de mayo de 1929 y deja sin efecto el Reglamento No. 1230 del mismo año.

Ante la indicada derogación y sustitución cabe preguntar: Tuvo aplicación real el sistema de personal previsto por la legislación promulgada en 1929. Es decir, la ley 1144 y el Reglamento 1230 fueron aplicados durante el período 1930-1942. Es evidente que la respuesta resulta negativa. Durante ese período y otros poste-riores todas las acciones de personal estuvieron centralizadas a nivel político.

Parece ser que los legisladores de la época advirtieron, bastante tarde por cierto, la incongruencia que signifi caba la vigencia aún teórica de un sistema de personal como el consagrado en el 1929 y las características y peculiaridades del régimen po-lítico imperante; totalmente incompatible con un progresista programa de personal.

La citada Ley No. 43 destruyó todo un sistema de personal a nivel guberna-mental, al convertir la Comisión Nacional del Servicio Civil en una institución


que sólo tuvo una función básica: la capacitación, ignorando de modo absoluto aquellos procesos y fases que constituyen la condición sine qua non de la Carrera Administrativa.

La misma función de capacitación tuvo sus graves fallas. Es la propia ley la que clasifica los servicios estatales y asigna las materias y prácticas a dictarse en cada uno de los servicios públicos. Más que un adiestramien-to en servicio representaban dichos programas una orientación cultural, desvinculada por completo de los quehaceres administrativos y técnicos asignados al puesto.

En tales circunstancias el empleado jamás podía aumentar sus conocimien-tos, destrezas y habilidades en función del puesto que desempeñaba. El adies-tramiento de hoy día estudia profundamente el puesto y luego diseña el tipo de curso más adecuado para lograr una efectiva capacitación.

Ley No. 89 de 1942 En el mismo año de 1942, fue promulgada la Ley No. 89 que modifi ca la

señalada Ley 43. Esta nueva ley, entre otras cosas, es_tablece una nueva ca-tegoría de servicio y confi ere autoridad a la Co_misión Nacional del Servicio Civil para programar los cuadros de ma_terias, temarios, designación de jura-dos, fecha de exámenes y otras previsiones.

Ley No. 284 de 1943 Un año más tarde, en 1943, es nuevamente modifi cada la susodicha Ley No. 43.

En efecto, la Ley No. 284 enmienda dicha ley al establecer un nuevo período de vigencia de los Jurados nombrados por la Comisión Nacional del Servicio Civil. También establece otras modifi caciones de menor importancia.

Ley No. 472 de 1943. En la postrimería del año 1943 surge una nueva legislación que deroga

y sustituye las preindicadas leyes Nos. 43, 89 y 284. Esta fue la Ley No. 472 que también instituyó la Comisión Nacional del Servicio Civil con la misma finalidad y estructura que las comisiones predecesores. Sin embar-go, a esta última le fue limitada su jurisdicción al excluir de las pruebas de capacidad a ciertos empleados como los Alguaciles, el personal de la Secretaría de Estado de la Presidencia y otros.


Aún cuando el estatuto en cuestión organiza todo un proceso de reclutamiento y selección de personal, comenzando desde la publicidad hasta la califi cación de exámenes, dicha ley, como las anteriores, careció de otros elementos y procesos imprescindibles para el desarrollo de un sistema de personal público.

Ley No. 1184 del 1946 En 1946 es promulgada la Ley No. 1184 que deroga y sustituye en todas sus

partes la Ley No. 472. La Comisión Nacional del Servi_cio Civil prevista por esta Ley tenía las mismas atribuciones e inte_gración que las anteriores. Uno de los aspectos más importantes de esta nueva ley fue lo concerniente a que en lo adelante el ciudadano interesado en prestar servicios en el gobierno central o en un muni_cipio, debía presentar en todos los casos “como suplemento a la so_lici-tud que hubiere elevado, un Certifi cado de Capacidad expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil”, según el caso.

Independientemente de cuestionar la aplicación real de los textos jurídicos pro-mulgados a partir de 1942, cinco en total, cabe señalar que el hecho de que el legislador dominicano produjera tantas legislaciones inadecuadas, unas derogato-rias y sustitutivas, y otras enmendatorias, en un período de tiempo relativamente corto, pone de manifi esto que a nivel político y administrativo no existía una con-ciencia defi nida sobre el contenido de un sistema de gestión de recursos humanos estatales3.

Supresión de la Comisión del Servicio Civil: Ley No. 2680 del 1951 El antagonismo existente entre un sistema de personal basado en el mérito y el

régimen polí_tico de la época, impulsan a los integrantes del Congreso Nacional a sancionar la Ley 2680 del año 1951, que suprime la Comisión Nacional del Servicio Civil, derogando la ya citada Ley 1184 de 1946. Al motivar la ley de la especie expresaron los legisladores de turno: “en la generalidad de los casos los cargos y empleos de la Administración Pública en sus diversas ramas, se proveen por medio de ascensos de funcionarios o empleados con la debida experiencia y en otros casos por candidatos que proceden de los diversos centros de enseñanza que existen en el país, con diplomas que acreditan su capacidad”.

Los motivos expuestos carecen de validez científi ca; más bien sirvieron de base

3 Vid. Raymundo Amaro Guzmán, Administración de Personal, LIMUSA S.A., MÉXICO 1982. DÉCIMA EDICIÓN EN

PRENSA. EDITORA PUNTO MÁGICO, SANTO DOMINGO, 2007.


para elaborar una salida política. Así concluye la historia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Sus restos, muebles y documentos- reposan, por mandato de la ley, en la Dirección General de Bienes Nacionales y en el Archivo General de la Nación.

Proyecto presentado al Consejo de Estado Es en el año de 1962 cuando nuevamente se vuelven a remover las cenizas del

Servicio Civil. Durante el Gobierno del Consejo de Estado fue propuesto un proyecto de Ley que para algunos entendidos en la materia no era más que una copia del progresista y avanzado Estatuto de Personal de Costa Rica. Dicho pro-yecto no mereció la aprobación gubernamental4.

Ley No. 55 del 1965: ONAP El Secretariado Técnico de la Presidencia, creado mediante Ley No. 10 de 1965,

viene a constituir otro gran ensayo ofi cial encaminado a promover el Servicio Civil, ahora a través de una estructura especializada, como es la Ofi cina Nacional de Administración y Personal (ONAP). Estipula la referida Ley No. 55 del mis-mo año, la cual además integra al Secretariado Técnico, que una de sus funciones será: “Establecer y desarrollar un sistema moderno de administración de personal que empleará empleados idóneos a fi n de mejorar la calidad de los servicios pú-blicos”5

Resulta a todas luces evidente, que la ONAP ha tropezado con obstáculos di-versos para desarrollar un Servicio Civil a nivel estatal; obstáculos de diferentes órdenes: políticos, económicos y administrativos. Pero es oportuno indicar que la implantación de un sistema de personal público es un proceso que necesariamen-te tiene que desarrollarse a largo plazo. Es un proceso de educación dirigido a to-dos los sectores nacionales a fi n de crear una verdadera conciencia administrativa y una receptividad favorable, no sólo al Servicio Civil, sino a la urgente reforma integral que demanda el Estado y la Administración Pública.

4 El proceso de democratización de la Administración Pública dominicana debió iniciarse en ese momento, pero

desafortunadamente el liderato político por el mismo aislamiento a que le sometió la dictadura, desconocía la corrien-

te de pensamiento que ya desde la década de los años 40 venía desarrollándose en Centro América sobre el Servicio

Civil, bajo el liderato de José Figueres de Costa Rica y Luís Múñoz Marín del Puerto Rico. En ese momento no había en

el país un graduado en Administración Pública.

5 Consúltese Raymundo Amaro Guzmán, Introducción a la Administración Pública, págs. 241 y ss. MC GRAW-HILL.

MÉXICO 1994. SEGUNDA EDICIÓN.


Proyecto de 1966 En los meses posteriores a la toma de posesión del Dr. Balaguer, el núcleo de

legisladores de oposición presentó ante la Cámara de Diputados un Proyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, cuya elaboración tuvo el infl ujo de la Constitución de 1963, a cargo de los doctores Víctor Melitón Rodríguez, Luis Shecker Ortiz, y Raymundo Amaro Guzmán6.

Expertos nacionales y extranjeros han considerado dicho Proyecto como ex-celente. Sin embargo contiene fallas y omisiones de alguna importancia. Un punto discutible, ante la prohibición constitucio_nal de delegar las funciones conferidas a cada poder del Estado, es la delegación de los poderes que otor-ga el proyecto a los Ministros o Secretarios de Estado para nombrar todo el personal técnico, ad_ministrativo y auxiliar de sus respectivos departamentos, cuando la facultad de nombramiento de los servidores públicos está reservada constitucionalmente al Presidente de la República.

Uno de los aspectos más acordes con la realidad política y admi_nistrati-va nacional, es la disposición del Proyecto en cuestión, cuando expresa que: “la implantación de la Carrera Administrativa en las dependencias del Poder Ejecutivo se llevará a cabo de modo gradual, con base en planes pilotos que inicialmente se desarrollarán en uno o más Ministerios y ofi cinas, para luego hacer las adaptaciones útiles en otros Ministerios u ofi cinas”. En el país es difícil iniciar la implan_tación del Servicio Civil simultáneamente en todas las dependencias estatales. Existen limitaciones de carácter político y econó-mico.

En los países donde la implantación del Servicio Civil se ha realizado de inmediato, alcanzando la estabilidad a todo el personal de carrera desde el momento mismo de la promulgación de la Ley o Estatuto, la experiencia ha sido desalentadora. En algunos casos se ha institucionalizado la inefi ciencia del servicio público al premiar con la estabilidad al empleado incapaz.

Es, pues, preciso que la estabili_dad sólo benefi cie a los empleados y funciona-rios idóneos, luego que su capacidad haya sido valorada por medios adecuados.

6 Este Anteproyecto fue elaborado mucho antes de la proclamación de la Constitución de 1966, fue entregado

por sus autores al Profesor Juan Bosch para que por su mediación fuera presentado al Congreso Nacional.


Proyecto de ONAP de 1971 El presidente Balaguer, quien en reiteradas ocasiones durante su primer man-

dato de gobierno expresó la necesidad de que en la República se implante un Servicio Civil de Carrera, en el discurso de toma de posesión de su segundo pe-ríodo presidencial, reconoció la necesidad de que la Administración Pública sea estructurada sobre bases científi cas, desvinculada de las incidencias políticas. A tales fi nes ponderó el Proyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que le fuera sometido por la Ofi cina Nacional de Administración y Personal, el cual correspondió preparar a los Doctores José María Jácome, connotado experto ecuatoriano, en ese entonces funcionario de las Naciones Unidas y Raymundo Amaro Guzmán.

Al presentar el proyecto ante el Consejo Nacional el 27 de febrero de 1971, el presidente Balaguer señaló: “En este proyecto se contem_pla el establecimiento del Servicio Civil en forma gradual, tanto en los sectores del gobierno central, como descentralizado. Este régi_men entraría en vigor en un plazo de varios años”, indicando que se iniciaría en las ofi cinas recaudadoras del Estado.

El Listín Diario, al comentar editorialmente el discurso del Presidente, destacó el proyecto y expresó: “en la forma gradual con que propone el Presidente, sería el primer y gigantesco paso hacia la modernización y efi ciencia de la Administra-ción Pública”.

Este proyecto no llegó ni siquiera a discutirse en ninguna de las Cámaras, no obstante su motivación y presentación por el titular del Poder Ejecutivo. Repre-senta otro esfuerzo ofi cial dirigido hacia el desarrollo científi co de un sistema de administración de personal público.

Proyecto de ADOPA En julio de 1978, con el auspicio de la Asociación Dominicana de Profesiona-

les de Administración (ADOPA) y en ocasión de la celebración del Seminario “Modernización del Sector Público”, fue discutido un nuevo Anteproyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y presentado a consideración del gobierno electo en las elecciones generales de ese mismo año.

Este Anteproyecto fue referido a ONAP, y en base al mismo, con la participación de los Doctores Víctor Melitón Rodríguez, Cristóbal Gómez Yangüela y el autor


de este bosquejo, fue diseñado un nuevo Anteproyecto, el cual fue sometido a la consideración y estudio de todos los sectores vinculados a la Administra-ción Pública, sin que la pieza fuera presentada al cuerpo legislativo.

Proyecto de ONAP de 1981 El 27 de febrero de 1981 el Honorable Señor Presidente de la República

Don Antonio Guzmán Fernández, sometió a la consideración del Congreso Nacional un nuevo Proyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administra-tiva.

Proyecto de ONAP de 1990 Aproximadamente diez años después, el entonces titular del Poder Ejecutivo,

Dr. Joaquín Balaguer reintroduce al cuerpo legislativo una nueva pieza sobre la materia que mereció la aprobación congresional mediante la Ley No. 14-91, de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 20 de mayo de 1991. Texto reglamentado por el Presidente de la República mediante el Reglamento No. 81-94 del 29 de marzo de 1994. Este Reglamento crea el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).

Decreto No. 685-00, del 1ro. de septiembre del 2000, que aprueba el Regla-mento del Secretariado Técnico de la Presidencia

La ONAP fue creada por la Ley No. 55 de noviembre de 1965 como parte del Sistema Nacional de Planifi cación del Desarrollo y en esa virtud sus atri-buciones fueron reglamentadas.

Decreto 538.03, sobre ingreso de nuevo personal a la Carrera Administrativa y Unifi cación de Nóminas

Este Decreto ha previsto la posibilidad de creación de carreras especiales tomando en consideración la particularidad y funciones de los sectores y or-ganismos del Estado, así como la racionalización de las nóminas de pago de parte de la Contraloría General de la República.

Decreto No. 688-05, del 12 de diciembre de 2005, que declara de interés nacional la profesionalización de la Función Pública y la Aplicación integral de la Ley 14-91 del 1991


Este Decreto fue diseñado bajo el infl ujo de la Carta Iberoamericana de la Fun-ción Pública, respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno del 2003.

Decretos 611-05 y 683-05, que otorgan el nombramiento de servidores públicos de carrera a los empleados incorporados en los Actos X, XI y XII

Estos Decretos regularizan la incorporación de agentes que a las fechas de expe-dición de ambos Decretos, no habían recibido el debido nombramiento de parte del Poder Ejecutivo.

Bibliografía • Melitón Rodríguez, Víctor y Amaro Guzmán, Raymundo. ONAP 1982.

El presente bosquejo ha sido diseñado principalmente en base a la obra Administración de Personal en el Servicio Público de los Doctores y en el opúsculo “Instructivo para la Incorporación de los Actuales Funciona-rios y Empleados Civiles del Poder Ejecutivo a la Carrera Administrativa”, ONAP 2006.

• Amaro Guzmán, Raymundo, Administración de Personal, LIMUSA S.A., MÉXICO 1982. DÉCIMA EDICIÓN EN PRENSA. EDITORA PUN-TO MÁGICO, SANTO DOMINGO, 2007.

• Amaro Guzmán, Raymundo, Introducción a la Administración Pública, págs. 241 y ss. MC GRAW-HILL. MÉXICO 1994. SEGUNDA EDI-CIÓN.

Reseña Biográfi ca Doctor en Derecho graduado en la Universidad Autónoma de Santo Domingo, 1958, con Maestría en Ad-ministración Pública, en la Universidad de Puerto Rico, 1964. Ha elaborado varias obras en el marco de la Administración Pública, entre otras, tales como:

• Principios Jurídicos de la Organización Administrativa del Estado. Homenaje al profesor Manuel A. Amiama. ONAP, 2006. Cuarta edición.

• Responsabilidades en la Administración Pública. In Memoriam de Héctor García Godoy, Ex-presidente Provisional de la República e Ingeniero Tomás Pastoriza. ONAP, 2006. Segunda edición.

• Elaboración del Anteproyecto de Ley de Carrera Administrativa del Congreso Nacional, conjuntamente con el Dr. Luis Scheker Ortiz y el Lic. Rafael Santana Viñas. Aprobado por el cuerpo legislativo el 13 de diciem-bre del 2005.


• Constitución de la República 2002. Síntesis evolución constitucional. ONAP, 2005.

• Ejercicio de la Función Pública y Principios Constitucionales de Derechos Humanos que deben sustentarla, Editora Punto Mágico, 2003.

• Derecho y Práctica de la Función Pública. Homenaje póstumo al profesor Jorge Morales Yordán. ONAP, 1997. Editora Punto Mágico, 2000. En prensa.

• Capacidad de América Latina para la reconstrucción funcional del Estado, I Conferencia de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Lisboa, 1998.

• Constituciones Políticas de América Latina. ONAP, 1996. Tres volúmenes.

• Constitución Política, 1994. Síntesis Evolución Constitucional. ONAP, 1994.

• Organigramas. Prólogo del profesor Luís Carlos Danín Lobo, Brasilia. ONAP, 1992.

• Función Pública y Democratización en Iberoamérica. Edición conjunta DASS. Santa Fé de Bogotá y ONAP, Santo Domingo, 1990.

• Administración de Personal, Editorial Limusa, México, 1982. Ocho ediciones y Editora Punto Mágico, S. A. 2000. Diez ediciones.

• La Constituyente en la Evolución Constitucional Dominicana: Experiencias Latinoamericanas, Editorial Tiempo, S. A., 2000.

• Régimen de la Administración Pública en la Reforma Constitucional, COPRE 1999.

• Constitución Política y Reformas Constitucionales, Tomos III y IV, ONAP-UASD, 1995.

• Proyecto de Ley de Carrera Judicial con Bernardo Fernández Pichardo y Cristóbal Gómez Yangüela; Apro-bado por el Congreso Nacional en 1998. El diseño de su Reglamento de aplicación fue encomendado por la Suprema Corte de Justicia al Dr. Amaro Guzmán y al Lic. Gregorio Montero.

• Introducción a la Administración Pública, Mc-Graw-Hill, México, 1994. Segunda edición.

• Anteproyecto de Reforma Constitucional, conjuntamente con el Dr. Cristóbal Gómez Yangüela, Ediciones UNPHU 1994. En el año 2001, la misma institución replanteó el Anteproyecto de reforma constitucional, con la participación de estudiantes de términos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, bajo la supervisión del estudiante Rafael Santana Viñas. Este documento fue revisado por el Dr. Cristóbal Gómez Yangüela, la Lic. Leyda Piña y el Dr. Amaro Guzmán.

• Proyecto de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, conjuntamente con los Drs. Cristóbal Gómez Yangüela y Víctor Melitón Rodríguez, 1990; aprobado por el Congreso Nacional en 1991. ONAP 1991. El diseño del Reglamento de aplicación de dicha ley, del 30 de marzo de 1994, estuvo a cargo de los mismos profesionales.


• Responsabilidad Penal de los Servidores del Estado, ONAP, 1983.

• Administración del Poder Judicial Dominicano, con la colaboración especial del Lic. Francisco Elpidio Beras, Juez de la Suprema Corte de Justicia. ONAP, 1985.

• Administración de Empresas, Editorial Tiempo, S. A. 1986.

• Administración Científi ca. Historia y Principios. ONAP, 1985.

Ha ocupado relevantes posiciones, entre ellas: Miembro de la Comisión Presidencial para la Reforma de la Constitución, 2006, a Título Honorífi co; Presidente de la Comisión Revisora de las Normas de la Adminis-tración Pública, con rango de Secretario de Estado hasta agosto 2000; Vicerrector de la UNPHU, durante 10 años computados en diferentes ejercicios rectorales.

Otros cargos relevantes también fueron: Director de la ONAP por un período de aproximadamente 20 años; Tercer Vicepresidente del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD); Presidente de la Comisión Permanente de la Feria Nacional del Libro, 1986-1996. A Título Honorífico.

Laboró muchos años como Juez de Paz tanto en el Distrito Nacional, como en el interior: Juez de Paz del Municipio de Moca, 1959; en el Municipio de Puerto Plata, 1960; Tercera Circunscripción en Santiago, 1964.

Se caracterizó por haber pronunciado discursos ante memorables Jefes de Estado como son:

• Presentación de la obra Constituciones Políticas de América Latina ante el Dr. Leonel Fernández Reyna, Presidente de la República, dedicada a Luís Muñoz Marín, José Figueres y Rómulo Betancourt, la cual fue obsequiada por éste a los Jefes de Estados y de Gobiernos de Centroamérica, 1997.

• Palabras de entrega de la obra antes indicada al Dr. Rafael Caldera, Presidente de Venezuela, en Isla Marga-rita, Venezuela, 1997.

• Ante Roberto Sánchez Vilella, Ex-Gobernador de Puerto Rico, PUCMM, Santo Domingo, 1990.

• Ante el Dr. Joaquín Balaguer al entregarle su obra Memorias de Un Cortesano de la Era de Trujillo, en su condición de Presidente de la Feria Nacional del Libro, 1988.

• Ante el Ex-presidente constitucional Dr. Salvador Jorge Blanco y la Suprema Corte de Justicia, presidida por el Dr. Manuel Bergés Chupani, en el lanzamiento de la obra Prontuario de Legislación Administrativa del Lic. Manuel A. Amiama, 1987.

• Ante el Ex-presidente constitucional Antonio Guzmán Fernández, ante la puesta en circulación en el Palacio Nacional de las obras Elementos de Derecho Administrativo del Lic. Ml. de Js. Troncoso de la Concha y Derecho Comercial del Lic. Manuel Ubaldo Gómez hijo.

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PonenciasCLAD

Transformado el Servicio Público en la Procuraduría Generalde la República de Carasal Ciudadano:Lecciones Aprendidas


El origen del diseño conceptualde un modelo de servicios públicosenfocado en los ciudadanosy sus implicaciones Rosanna del Pilar Hernando de Alvarez

Antecedentes La República Dominicana ha experimentado una importante evolución en los

últimos años en términos de los servicios públicos. Nos atrevemos a confi rmar que este cambio ha sido forjado principalmente por los “efectos” de la globali-zación y el auge que ésta ha “empujado”. Ahora el entorno se ha convertido en complejo y dinámico y requiere de políticas y soluciones ágiles y efi caces.

También, está asociada a una voluntad política de fi nales de la década de los noventas que impulsó y orientó la dinámica del gobierno hacia la optimización de los servicios al ciudadano.

No obstante, la mejoría no ha sido reveladora para la mayoría de los ciudadanos ya que aunque se han implementado numerosas iniciativas en varias instituciones del Estado en otras, se ha podido observar un retroceso.

Por un lado, la ausencia de una “sincronización” y una “priorización” sostenida de los servicios y por otro de una estrategia de comunicación efectiva ha mermado y diluido, en ocasiones, el impacto de los servicios realmente mejorados.

Antes el Estado no estaba enfocado en el ciudadano y sus necesidades si no, en el mismo y su propia inefi caz burocracia. Ahora, fruto de la globalización y la necesidad emergente de ser más competitivos se está operando un cambio.

La sostenibilidad de las mejoras que se implementan en los Estados y no en los gobiernos aclaramos, requiere de varios factores: Gobernabilidad, fortalecimiento


jurídico, institucionalidad, voluntad política, visión integral de Estado, enfoque a largo plazo, fl exibilidad, entre otras.

Conjugar todos estos factores no es una tarea fácil, de lo contrario no sería una Utopía perseguir que todos los servicios de un Estado sean efi caces.

Cómo Surge la Iniciativa de Apoyar este Modelo Dentro del contexto de fortalecer la ejecución del Estado Dominicano y en es-

pecial la gestión del entonces, Secretariado Técnico de la Presidencia (STP), des-de diciembre de 2006, la Secretaría de Estado de Economía, Planifi cación y De-sarrollo (SEEPYD), el Estado dominicano acordó con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ejecutar el Programa de Apoyo a la Reforma y Moderniza-ción del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma) BID 1176/OC-DR cuyos antecedentes descritos en su plan de operaciones establece: “la debilidad institucional de la Administración Pública del país tiene raíces históricas. Varios factores políticos a lo largo de las tres cuartas partes del siglo veinte, entre otros, han difi cultado la consolidación de una Administración Pública efi ciente, efi caz y profesional”.

Uno de los componentes del Pro-Reforma plantea el “Mejoramiento de la ca-pacidad de respuesta del Sistema de Administración Pública a las demandas so-ciales” que tiene como propósito generar una capacidad institucional adecuada que permita manejar de manera efi caz y efi ciente los temas de gestión social y planifi cación gubernamental, poniendo al ciudadano como centro de esa gestión, en un contexto de continuo cambio. Dentro de este componente se planeó la actividad 2.6:

“Desarrollo de un nuevo modelo de provisión de servicios públicos”Nos concentraremos como parte esencial de nuestra ponencia, en esta estrategia

cuyo objetivo planteado era introducir atributos de calidad en el diseño de los mismos, y mejores prácticas en su operación. Concretamente compartiremos la experiencia de la Procuraduría General de la República (PGR) como una de las instituciones piloto seleccionadas para mejorar su diseño. Esta actividad se diseñó para realizarla en varias etapas:

La primera etapa contemplaba: 1) La Medición de grado de satisfacción percibida por parte de los usuarios de

los servicios públicos prestados directamente por el Estado


2) Defi nir un nuevo modelo de prestación y diseñar las mejoras en tres pilotos

La segunda etapa que se vislumbraba: 1) Implementar las tareas de mejoras necesarias que permitan alcanzar el mo-

delo de servicio defi nido. 2) Segunda medición de los usuarios respecto a los servicios redefi nidos, para

evaluar el grado de calidad percibida post-mejora.

La implementación de las actividades que integran este Componente procu-raban lograr el siguiente producto: Incorporación de mejores prácticas en sus procesos como en sus servicios, reuniendo conceptos de: Calidad, Valor, Transpa-rencia e Innovación.

Por otro lado, el diseño e implementación de un nuevo modelo de servicios pú-blicos tenía el objetivo de mejorar la competitividad del país en su conjunto. Esto un factor de marcada relevancia para la República Dominicana ahora, mucho más, con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio: DR CAFTA.

Procuraduría General de la República (PGR) una de las institu-ciones piloto seleccionadas Trabajar en el sector privado y luego apoyar el sector público es una experiencia

interesante. Por un lado representa un reto y por el otro un aprendizaje de culturas diferentes. Requiere aprender a desaprender y requiere un alto grado de fl exibili-dad para “entender” comportamientos” y “prácticas” diferentes.

En el caso de la Procuraduría General de la República, representó una oportuni-dad de confi rmar que desde el Estado pueden generarse cambios positivos si hay voluntad política, servidores públicos comprometidos y entrenados para afrontar un reto de cambio signifi cativo.

Compartiremos más adelante, los paradigmas y lecciones aprendidas que obser-vamos con los ejecutores del proyecto durante la etapa de implementación.

Retornando al diseño del nuevo modelo de servicios públicos el mismo debería responder a las siguientes características o Ejes de Modernización:

• Accesibilidad: Refi ere el espectro de oportunidades, espacios y relaciones


que facilitan la interacción entre una diversidad de usuarios y usuarias y los servicios.

• Gestión: Está confi gurada por las formas organizacionales, los procesos, métodos, medios y herramientas que facilitan la efi ciencia (relación, costo tiempo, servicio) y la efi cacia (relación servicios, impactos y resultados) en un contexto orientado por objetivos.

• Calidad: Refi ere a los niveles de satisfacción de los usuarios y usuarias y su logro a través del conocimiento y entendimiento de las preferencias de los mismos y del establecimiento de estándares que creen una pauta de opti-mización en la provisión de servicios con profesionalidad y competencia. También representa la capacidad de respuesta de la administración de servi-cios canalizando las retroalimentaciones provenientes de usuarios y usuarias (quejas, sugerencias, propuestas, demandas…).

• Integridad: Da cuenta de altos grados de circulación y disponibilidad de las informaciones relacionadas con el manejo de recursos públicos (aspectos tales como presupuesto, contabilidad, compras y otros) y de la toma de decisiones en las organizaciones públicas, así como la re-gularidad, consistencia, integridad e imparcialidad o trato equitativo con que son tratados usuarias y usuarios sin importar factores tales como pertenencia partidaria, estatus social, género, color de la piel y otros.

El mejoramiento de los ejes de accesibilidad, gestión, calidad, transparencia e integridad no solo se esperaba que produjera integralmente mejores servicios, sino también un aumento en el nivel de percepción de los usuarios y mejor ima-gen pública de dichos servicios. De ahí que tanto el diagnóstico como la posterior propuesta de mejoramiento estén basados en el estado de situación y las líneas de cambio en los ejes antes establecidos.

Adicionalmente, estos diseños deberían ser utilizados como experiencia de me-jores prácticas, facilitando la implementación de avances al resto del sistema de servicios públicos.

El diseño de la actividad contempló la selección de los servicios públicos para el inicio de las pruebas piloto y respondió al criterio de mejorar la percepción por parte de los usuarios y obtener ventajas competitivas sectoriales en forma rápida en la Administración Pública.


Los componentes identifi cados dentro del desarrollo del Modelo fueron: componente 1: Información y Atención Ciudadana componente 2: gestión de trámites componente 3: excelencia en el servicio componente 4: monitoreo y mejoramiento continuo

Proceso A manera general, entre las actividades realizadas para desarrollar este modelo

se destacan:

• Levantamiento de los servicios públicos prestados directamente por el Es-tado a través de un inventario

• Evaluación mediante encuesta del grado de calidad percibida por sus usuarios• Contratación de especialistas, acorde a las normas y procedimientos del

BID para el diseño con los actores locales del nuevo modelo de provisión del servicio, conjuntamente con el sistema

• Elaboración de los Términos de Referencia para la implementación del di-seño seleccionado

• Diseño de instrumentos de difusión del proceso de implementación del nuevo diseño y de sus resultados

El resultado esperado del desarrollo de este nuevo modelo de prestación de los servicios públicos contempla:

a) Aumento progresivo de la satisfacción ciudadana con la provisión de servi-cios públicos

b) Que la institución piloto de servicio haga un análisis de pertinencia de los informes del sistema de medición de la demanda de sus servicios para ser incorporados a sus planes anuales y fuera aumentada de un año a otro

c) Que la institución piloto demuestre haber respondido efectivamente a las demandas consideradas pertinentes planteadas por el informe del sistema de medición de la demanda de servicios y que se verifi que un aumento pro-gresivo de un año a otro

Dentro de la Metodología del Componente y acorde lo establece su plan de operaciones, se esbozan dos elementos claves: el enfoque sistémico y la institu-cionalización.


Enfoque sistémico: establece que es necesario para otorgar coherencia a cada una de las actividades, y a otros esfuerzos que en materia de reforma esté llevando utilizado en las herramientas aplicadas, visualizando al Estado como un sistema socio técnico abierto, en constante interacción con el contexto.

Institucionalización: considera que para construir no sólo herramientas que po-sibiliten alcanzar un Estado mejor, sino que debe dejar una capacidad instalada de nuevos conocimientos de sus agentes públicos. Para ello, se consideraba im-prescindible un fuerte compromiso por parte de todos los actores del Programa, a fi n de facilitar las transferencias de conocimiento o “know how” que permitan al Estado Dominicano desarrollarse organizacionalmente con posterioridad.

Acorde al plan de operaciones del Pro-Reforma, se entiende por “capacidad institucional” la competencia organizacional para liderar, planifi car, organizar, coordinar y controlar. Esta adecuación signifi có la construcción de una lógica de las actividades d de la estrategia que nos compete y de sus interrelaciones en este sentido se determinó que luego de precisar todos los servicios públicos prestados directamente por el Estado, a través de una encuesta se evaluará la percepción que tienen sus usuarios. Ésta ayudará a seleccionar los servicios que se rediseñarán.

Según el documento “lineamientos para la reforma y modernización de la Ad-ministración Pública” editado por el PNUD, la percepción ciudadana sobre su Administración Pública ha evolucionado conforme se ha transformado la calidad de los servicios que provee. No obstante, todavía persisten las siguientes ideas:

• Baja calidad de los servicios públicos • Escasa vocación de servicio de sus integrantes • Baja sensibilidad a las demandas del ciudadano • Inefi ciencia en la prestación de los servicios públicos

Entonces, podemos confi rmar que la estrategia de desarrollar un nuevo modelo de Servicios Públicos era la adecuada.

Reiteramos que este modelo por si sólo no es la panacea de la evolución del servicio en la República Dominicana. Se requiere vincular esto a una serie de políticas de Estado que propicien una fl uidez en el proceso de implementación ya


que como podrán observar en el resto de los paneles se requiere de una estrategia que combine: El capital humano, los procesos y la tecnología.

Esto implica “gerenciar desde el Estado la gente, los procesos y la tec-nología”. Debe generarse un cambio en la cultura del Estado que permita un enfoque hacia y para el ciudadano. Hay que “romper” el “monopolio” e imaginar que los ciudadanos podrían tener otras opciones en el “mercado gubernamental” para propiciar un cambio drástico en la forma de pensar y actuar desde el Estado.

• La modernización de servicios públicos aspira a reestructurarlos para ha-cerlos: Competentes; Instrumentados con atención y cortesía; Adaptados a necesidades; Receptivos; Rápidos; Confi ables; Seguros; Con capacidad de respuesta; Transparentes; Monitoreables.

Actividades realizadas para Implementar el Modelo de Servicios Públicos El Desarrollo del plan Operativo de Trabajo a cargo de la consultora especialista

contempló las siguientes cuatro acciones, basándose en los términos de referencia y las experiencias internacionales en diversos internacionales:

1) Actualización del registro de servicios públicos 2) Diseño y aplicación de una encuesta de servicios públicos 3) Diagnóstico institucional 4) Propuesta de nuevos modelos de servicios públicos y de un plan piloto para

su implementación

Hallazgos de las Encuestas aplicadas a los usuarios La Encuesta de Accesibilidad, Satisfacción e Integridad a Usuarios de Ser-

vicios Públicos fue aplicada a personas usuarias de tres servicios públicos ad-ministrados por la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCYT), la Procuraduría General de la República (PGR) y la Policía Nacional (PN).

Metodología aplicada La metodología estuvo compuesta por entrevistas y grupos focales (en este caso,

entre 12-15 participantes). Con un guión de preguntas abiertas en un entorno adecuado para garantizar la calidad de los resultados.


Para el análisis de los resultados de la encuesta de usuarios se construyeron índi-ces de satisfacción con el servicio, y en los casos de la SEESCYT y PN se utiliza-ron herramientas de análisis estadístico que permitieron identifi car las principales variables pronosticadoras de la satisfacción con la calidad del servicio.

La modernización de servicios públicos aspira a reestructurarlos para hacerlos: Competentes; Instrumentados con atención y cortesía; Adaptados a necesidades; Receptivos; Rápidos; Confi ables; Seguros; Con capacidad de respuesta; Transpa-rentes; Monitoreables.

Criterios de Selección La establecimiento de prioridades para escoger los servicios consideró los si-

guientes criterios:

• Importancia estratégica para el bienestar del ciudadano y la competitividad • Relevancia desde la perspectiva de las necesidades de los y las usuarios • Demanda relevante • Fundamentales para lograr la misión institucional. • Signifi cativa cantidad de quejas • Clara voluntad institucional o que se hubieran iniciado procesos de cambio • Viabilidad de una modernización a corto plazo

Los servicios seleccionados y presentados para su opinión a los ciudadanos fue-ron:

• Policía Nacional: Certifi cado de no antecedentes penales. Eligiéndose para el estudio la población que acudió a retirar el certifi cado del 27 junio al 1 ju-lio 2005, con un tamaño muestral de 241 personas. Actualmente este servi-cio se transfi rió a la PGR como Certifi cado de No antecedentes judiciales.

• Procuraduría General de la República: Incorporación de ASFL: Todas las ASFL que obtuvieron incorporación entre el 1 de enero del 2004 y el 8 de abril del 2005 con un tamaño muestral de 62 personas.

• SEESCYT: Certifi cación y legalización de documentos de nacionales. Ele-gibles que acudieron a SEESCYT a retirar la certifi cación del 20 al 24 de junio del 2005. con un tamaño muestral de 125 personas.


Diferencias Socioculturales de los Usuarios Las diferencias socioculturales de los usuarios variaban en función de las insti-

tuciones. A la PN, el documento evaluado es requerido mayormente por hombres jóvenes, con un bajo nivel de escolaridad, ocupados en el sector informal de la economía, con una baja tasa actividad laboral.

En el caso de las Asociaciones sin fi nes de lucro, una mayor cantidad de hombres dirigen las (ASFL).

La mayoría de la población que acude a la SEESCYT pertenece al sexo feme-nino, es joven, tiene un alto nivel de escolaridad y alta tasa de actividad laboral y trabaja en el sector formal de la economía.

Atendiendo a los ejes de modernización que se pretendió abarcar, los paráme-tros de calidad considerados en la medida de la percepción de la accesibilidad al servicio fueron:

• Servicio fácil de localizar en lugar y horarios • Poco tiempo de espera • Accesible a través del uso de herramientas tecnológicas y/o comunicación

Los principales hallazgos en la medición de la accesibilidad fueron: • Concentración de la provisión de los servicios en el D. N. • Necesidad introducir cambios en la ubicación de la provisión • Escasa utilización vías institucionales de información y orientación sobre la

prestación del servicio • Importante proporción de los usuarios estudiados • Acceso a internet

En cuanto a gestión y trámites: • Tiempo de espera para obtener el servicio: • 120 días para obtener la incorporación de una ASFL • 52 días para un documento académico en la SEESCYT • 24 y más horas para una Certifi cación en la P. N.

Principales Quejas • Tiempo de atención a los ciudadanos-usuarios


• Falta información y orientación • Lentitud del proceso • Negligencia • Poca atención al usuario

Razones de las Quejas • Falta planifi cación y organización • Inefi ciencia y negligencia • Poca atención al usuario • Falta información al usuario

Medidas de Calidad para Mejorar la Provisión del Servicio Algunas de las opiniones que surgieron para mejorar la calidad del servicio se

describen a continuación. Las mismas fueron consideradas en el diseño del Nue-vo Modelo:

• Modernizar el sistema de trámites y cobros • Mejorar la atención al usuario • Capacitar al personal

Grado de Satisfacción con la Calidad del Servicio Los indicadores utilizados para medir la satisfacción de los ciudadanos se rela-

cionan con factores que tienen que ver con la calidad del servicio, como son:

• Acceso a ofi cinas • Instalaciones y equipos • Horario atención al público • Tiempo de espera • Comunicación y cortesía • Capacidad y efi ciencia de los empleados • Cantidad de empleados que atienden a los usuarios del servicio • Información recibida del personal • Material informativo disponible • Evaluación fi nal a la atención y facilidades

Análisis de Resultados Para el análisis de los resultados de la encuesta de usuarios se construyeron ín-


dices de satisfacción con el servicio. En el caso de las otras dos instituciones participantes y en se utilizaron herramientas de análisis estadístico que permitie-ron identifi car las principales variables pronosticadoras de la satisfacción con la calidad del servicio.

En el contenido general del Panel Propuesto Transformando el Servicio Público en la PGR de Cara al Ciudadano: Lecciones Aprendidas de Pro-Reforma en el Diseño e Implementación del Modelo de Servicios tendremos la oportunidad de presentar a parte de lo esbozado en las páginas anteriores:

• El diseño e Implementación del Modelo en la PGR • Reingeniería de Procesos: Enfrentando el Cambio de Cultura Organizacio-

nal (Dispondremos de un ambiente de prueba de los atributos y capacidad del nuevo sistema instalado para apoyar este modelo)

• Lecciones Aprendidas de la Implementación del Modelo: Recomendacio-nes para el éxito de futuras ejecuciones

Bibliografía • BID. Contrato de Préstamo No. 1176/OC-DR (Abril 1999)

• Pro-Reforma. Plan de Operaciones (2004)

• Duarte, Isis. Plan Operativo Consultor Especialista en Servicios Públicos para el Desarrollo de un Nuevo Modelo de Servicios Públicos

• PNUD. “Lineamientos para la reforma y modernización de la Administra-ción Pública”

• Duarte, Isis, Oviedo, José. (2005) Informe No. 5 Consultoría Especializada en Servicios Públicos: Nuevo Modelo de Modernización de Servicios Pú-blicos. República Dominicana

• Duarte, Isis, Oviedo, José. (2005) Informe No. 6 Consultoría Especializada en Servicios Públicos: Nuevo Modelo de Modernización de Servicios Pú-blicos. República Dominicana


Reseña Biográfi ca Rosanna Hernando es titulada del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) con una licenciatura en Administración de Empresas y un Postgrado en Administración de Recursos Humanos. Asimismo, cuenta con un Diplomado de la Universidad Católica de Santo Domingo en Gerencia de Recursos Humanos.

Tiene más de dieciocho (18) años de experiencia laboral en las siguientes áreas: catorce (14) años en gestión del capital humano, de los cuales siete (7) estuvieron relacionados con el manejo de centros de contacto o “call centers” y cinco (4) años en áreas de mercadeo y relaciones públicas.

Ha desarrollado e implementado en tres ocasiones los departamentos de gestión humana. El primero, llegan-do a tener un total de tres mil empleados en tres localidades diferentes en el país. El segundo, con más de dos mil empleados diseminados en más de quince (15) localidades del territorio nacional.

Trabajó durante quince (15) años en una de las principales empresas del país, considerada como una de las ”top 10”, la Compañía Dominicana de Teléfonos (Codetel) donde desempeñó varios cargos entre los cuales cabe destacar: Consultor de Desarrollo Organizacional, Consultor Sr. de Capacidad Organizacional, Analista Sr. de Mercadeo y Relaciones con Contratistas y Gerente Sr. de Gestión Humana.

Ha realizado varios cursos en el área de Desarrollo Organizacional dentro y fuera del país. Durante el año 1993 participó en una pasantía de 4 meses en el departamento de Desarrollo Organizacional en la ofi cina principal de la entonces GTE en Dallas, Texas donde obtuvo una interesante experiencia que le permitió implementar en la Compañía Dominicana de Teléfonos (Codetel) conjuntamente con su supervisora, la señora Vilma Camilo Gotz, una de las primeras unidades de Desarrollo Organizacional del país.

Ha participado en el desarrollo de varios programas de capacitación dentro del área de DO y Relaciones Laborales.

Participó activamente en la organización del “contact center” que actualmente ofrece el servicio al Estado Dominicano.

Es parte de la directiva actual 2005-2007 y miembro activo de la única Asociación que gestiona el capital humano en la República Dominicana, la Asociación de Administradores de Recursos Humanos (Adoarh).

En el año 2005, desarrolló el programa académico del VII Congreso Adoarh 2005, logrando integrar un total de veintidós (22) ponencias de alto contenido académico y de vanguardia. Aglutinó doce (12) expositores internacionales de países tales como España, Méjico, Argentina, Perú, Venezuela, Estados Unidos e Indonesia y (diez) 10 expositores locales de alto renombre y experiencia en el país. En este congreso participaron más de 400 personas.

Este congreso fue valorado como uno de los mejores considerando el alto nivel académico alcanzado y los niveles de organización y logística.

Actualmente, se desempeña como coordinadora técnico-administrativa del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma), teniendo como sus principales funciones el control y progreso de implementación del Programa y desarrollo e implementación de la estrategia de comunicación interna y externa (RRPP) del Programa. El Pro-Reforma es un Programa cofi nanciado por el Banco Interameri-


cano de Desarrollo (BID) y el Gobierno de la República Dominicana el cual, se ejecuta a través de la Secretaría de Estado de Economía, Planifi cación y Desarrollo (Seepyd).

Es miembro del equipo de Gobernabilidad que representa al Consejo Nacional de Reforma del Estado y a Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Su participación ha estado vinculada con los indicadores de la cuenta del milenio. Ha participado en el proceso de levantamiento de las iniciativas del Estado que apoyan los temas de Efectividad del Gobierno y Control de la Corrupción.


Diseño e implementacióndel modelo de servicios públicos en la Procuraduría General de la República Marisol Castillo Sánchez1

I. Diseño del Modelo Actualmente, el gran desafío o reto que enfrentan los países es el de adecuarse a

las expectativas de la Sociedad, satisfacer la demanda y derechos de los ciudada-nos, así como el uso estratégico de las Tecnologías de Información que impulsan la modernización y la efi cientización.

Uno de los aspectos más críticos a considerar en este sentido, es la poca efecti-vidad en la prestación de los servicios, que tienen, en su mayoría, las instituciones del sector público.

Existe una corriente internacional de efi cientizar la atención y los servicios a los ciudadanos, tomando en cuenta el papel central y preponderante, que cada vez más tiene el ciudadano en el desarrollo de la administración pública y la necesidad de alcanzar niveles de productividad y competitividad adecuados, de acuerdo a las demandas de la globalización.

En función de lo expuesto, La Procuraduría General de la República, ha traba-jado en la implantación de un Modelo de Servicios, que pueda lograr los niveles de calidad y efectividad de las mejores prácticas y que además sirva de patrón a otra instituciones públicas y pueda insertarse fácilmente, a cualquier proyecto de gobierno electrónico que pueda realizarse a nivel del Estado.

El modelo de servicios implantado por la PGR, está inmerso en una fi losofía de orientación al ciudadano, centro y eje de las actividades de las instituciones, y

1 Consultora.


parte de la premisa de que los servicios públicos deben ser ágiles, efectivos, efi -cientes y aprovechando las ventajas que ofrece la revolución de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

De cara al futuro, la revolución de las tecnologías de la información y las comu-nicaciones, simbolizada por el fenómeno de la Internet, implica una sociedad que se organiza y trabaja en red, transformando sus instituciones y todos los sectores de la economía y produciendo un incremento cuantitativo y cualitativo en las capacidades de las organizaciones.

Tomando en consideración lo anterior, el modelo implantado se basa en tecno-logía de punta y el ofrecimiento de acceso electrónico a los servicios públicos.

Los aspectos mas relevantes a lograr en la implantación de este modelo, han sido:

• Aumentar la efi cacia y la efi ciencia en la prestación de los servicios con el uso de la tecnología.

• Potenciar la relación con los ciudadanos y su participación • Establecer mecanismos de medición, control y gestión, que garanticen la ex-

celencia y la calidad de los servicios, así como la continuidad y sostenibilidad del modelo.

• Promover cultura de orientación hacia los resultados • Fomentar la transparencia en los Servicios Públicos.

Componentes Básicos del Modelo a. Sistema de Atención al Usuario b. Optimización de los procesos y mejora continua c. Cartas Compromiso

Estos componentes están íntimamente relacionados y aunque pudiera trabajarse alguno en particular, para cumplir con las expectativas de servicio de los usuarios, son necesarios los tres.

Detalles de los Componentes • A. Sistema de Atención al Usuario: Conjunto de elementos destinados a

facilitar la prestación de servicios, sustentados en el ciudadano como centro y eje de los servicios públicos, los cuales deben ser excelentes, efi cientes,


económicos y respetuosos del derecho de las personas. Específi camente pro-porciona:

• Información y Guías sobre servicios públicos: Facilita al usuario toda la información para obtener los servicios, requisitos, formularios, tiempos de atención incluyendo reclamos, ubicación de centros, tarifas, responsables, teléfonos, etc. Esta información debe ser proporcionada por la Internet, me-dios impresos, centros, telefónicamente, etc.

• Gestión de las quejas, reclamaciones y sugerencias: mecanismos expeditos y transparentes para la atención ágil de las inquietudes de los usuarios, con un enfoque de atención personalizada mediante correspondencias, buzones físicos y electrónicos, atención telefónica y física y con tiempos de respuestas cortos. Este elemento es también una fuente de retroalimentación para la optimización de los servicios.

• Medición de la calidad en los servicios: Un principio de la calidad es que lo que no se mide, no se mejora. Este es un elemento importante dentro de este modelo, por lo que se tiene establecido, tableros de control, con una serie de indicadores que miden los aspectos mas críticos del servicio, en fun-ción de estándares establecidos. Algunas mediciones como la de los tiempos, son calculadas automáticamente en el sistema, permitiendo hacer ajustes inmediatos, en caso de ser necesario. Otras variables como las acciones o actitudes del personal, imagen, condiciones físicas, etc, se miden a través de un sistema de encuestas a los ciudadanos que refl ejan su sentir.

Este esquema de encuestas está integrado de forma automática dentro del fl ujo del proceso del sistema. Un punto crítico de este modelo es precisa-mente la importancia de que las mediciones se realicen de la forma más automatizada posible, tomando la información directamente de la fuente, para evitar errores y subjetividad.

• Ofi cinas de Atención al Usuario: Establecimientos con las condiciones fí-sicas necesarias y el personal con orientación de servicio, capacitado y en-trenado, para proveer cualquier solicitud requerida por los usuarios. Estas ofi cinas constan de un área de atención al usuario con espacio para orien-tación e información, recepción de solicitudes de servicios, caja, entrega de documentos y recepción de reclamos, quejas y sugerencias. Por otro lado, constan de un área operativa, sin contacto con el público, donde se realizan los análisis y documentos que pasan a entregarse al usuario. Las ofi cinas


constan de sistemas de turnos y áreas de espera que permiten el orden y cier-to grado de comodidad. El propósito es abrir las ofi cinas que sean necesarias en los lugares indicados.

Es importante resaltar, que estas ofi cinas sirven de base para permitir, si así

se estableciera en un futuro, servicios integrados a los usuarios. Entendemos que el paso siguiente a realizar a nivel de las instituciones públicas, es el de crear ventanillas únicas o centros integrados de servicios, que le permitan al usuario satisfacer sus necesidades en un solo lugar. Es allí donde se encuen-tra el valor agregado de este modelo.

• Múltiples canales de acceso a los servicios: Una característica de este mode-lo, es el de proporcionar diferentes vías de acceso a los servicios por parte de los usuarios. En este sentido, las solicitudes pueden ser realizadas de forma presencial, por Internet, telefónicamente, e incluso por kioscos y pagadas vía tarjeta de crédito. Esto agiliza el servicio y abre el abanico de facilidades a los usuarios para conocer de los servicios y solicitarlo.

• Facilidades Físicas para los Usuarios: Comodidades en infraestructura, mo-biliario, equipo, señalización y horarios fl exibles, con el fi n de que los ciuda-danos se sientan orientados, cómodos y con las condiciones y herramientas necesarias para realizar sus trámites de forma efectiva. Esto contempla un área de información y atenciones especiales para envejecientes, embarazadas y discapacitados.

• Explotación del aporte de información relevante proporcionada por los ciu-dadanos, sobre expectativas, prioridades, preferencias e inquietudes de ellos, para la mejora continua de los servicios: Un elemento importante del mode-lo es el aprovechamiento de la información obtenida de los usuarios para el proceso de investigación y desarrollo de los servicios a través de un módulo de Inteligencia de Negocios que permite, conocer preferencias, inquietudes, sectores, etc. y de esta manera realizar cambios a los servicios con el objetivo de hacerlos mas adaptados a las necesidades de los usuarios.

• B. Optimización de los procesos y Mejoramiento Continuo: En la presta-ción de los servicios públicos, uno de los aspectos que frenan el desarrollo del país, es la excesiva burocracia en los trámites y la operatividad para dar el servicio. Esto hace necesario, la reducción de pasos y la introducción de mejora continua en los procesos para otorgar el servicio.


La simplifi cación de los procesos se orienta a la eliminación de requisitos super-fl uos, reducción de actividades, tareas y procedimientos que no agregan valor a las decisiones; se integran procedimientos o se hacen en paralelo y se rediseñan procesos, contribuyendo a la satisfacción del cliente.

Para el logro de esta optimización se deben realizar las siguientes actividades:

• Selección y Priorización de los procesos: se utilizan algunos criterios para seleccionar y priorizar los servicios cuyos procesos serán sujeto de simpli-fi cación. Entre estos criterios se pueden mencionar, los servicios de mayor demanda, servicios que sean un puente para la obtención de otros servi-cios, servicios con costos muy altos, servicios con mayores quejas y reclamos por parte de los usuarios, servicios que contribuyan a la modernización y la transparencia institucional, etc.

• Análisis y Documentación procesos actuales: Se documentan los procesos ac-tuales en cuanto a objetivos, productos, personal envuelto, tiempos, volúme-nes, número de fi rmas, base legal, puntos de control y estándares actuales, do-cumentos requeridos, formularios utilizados, reportes emitidos, entre otros.

Con toda esa información se realiza un análisis de los procesos, identifi can-do problemas, causas, efectos, actividades sin valor agregado, redundancia, número de copias, controles vs. Riesgos, marco legal, etc. En la medida de lo posible, se pueden realizar pequeños talleres con usuarios para conocer sus experiencias.

Es importante que, como resultado de esta fase, se obtengan resultados es-

tadísticos que den pautas a las causas y soluciones.

• Rediseño de los procesos y defi nición de estándares de calidad: En esta fase se hacen las propuestas de mejoras o cambios a los procesos, estableciendo los controles que sean necesarios, defi niendo nuevos estándares de calidad en términos de tiempo, costos, satisfacción del cliente, reclamos, etc. a fi n de que se cuente con los compromisos institucionales que a la vez son pará-metros medibles para el monitoreo y evaluación de su cumplimiento. De la misma manera se dan recomendaciones de reformas legales, en caso de que amerite. También son defi nidos los indicadores que medirán la gestión y los resultados


Es importante tomar en cuenta que en los talleres de rediseño, debe partici-par el personal de servicio como una manera de aprovechar su conocimiento sobre el usuario, además de reforzar la moral, motivación y productividad de estos empleados al ser parte de las decisiones y soluciones. También personal especializado de RRHH y Tecnología.

• Automatización de los procesos: Como punto siguiente a las etapas ante-riores, se procede a la automatización de los procesos defi nidos, la cual debe realizarse en base a las capacidades actuales de la institución, a los recursos disponibles y capacidad de inversión. Es importante que se automatice des-pués de la optimización de los procesos para evitar automatizar inefi ciencias o procesos que podrían desaparecer.

Es importante que se pueda aprovechar la mayor parte de los recursos que nos permite la Tecnología, ya que a través de ella es que se le pueden propor-cionar a los clientes, mayores facilidades y posibilidades. Como parte fi nal de esta etapa, deben quedar documentados los procesos, procedimientos y políticas en manuales que sirvan de base a la capacitación y a la continuidad de los servicios.

• Capacitación y Comunicación: Cuando se concluyan las anteriores fases, debe realizarse un proceso de capacitación al personal en los nuevos proce-sos y en la nueva tecnología y sistemas informáticos. De la misma manera deben diseñarse estrategias de comunicación que permitan, la identifi cación del personal interno con los nuevos procesos, la administración del cambio y el informar a los usuarios o clientes, sobre los mismos.

• Mejoramiento Continuo: Debido a que la única constante es el cambio, los servicios no son la excepción y para mantener un nivel de calidad acorde con estándares que satisfagan los clientes, es necesario establecer mecanismos de mejora continua que permitan, revisar las mediciones, buscar las causas posibles de los desvíos o problemas y establecer soluciones inmediatas. Para esto es necesario crear responsables y procedimientos para las mejoras, con tiempos determinados para su implantación.

La mejora continua conlleva trabajo en equipo que fomente la creatividad y la satisfacción y unión de grupo


• C. Carta de Servicios o de Derecho de los Servicios: La Carta de Servicio está siendo utilizado como un instrumento de mejora de

la calidad de los servicios públicos en la que la institución informa de forma ex-plícita y difunde, los compromisos de servicio y estándares de calidad a los que se ajusta la prestación de los servicios, en función de los recursos disponibles.

La Carta establece claramente, los servicios proporcionados, los estándares a los que se compromete la institución, como presentar quejas, etc. Este documento le permite al usuario forjarse expectativas claras y objetivas sobre la calidad de los servicios y es una especie de acuerdo entre los ciudadanos y la institución. Deben ser publicadas por diferentes medios de comunicación como panfl etos, Internet y periódico.

Objetivos: • Difundir los compromisos de servicio y los derechos ciudadanos. • Propiciar la participación ciudadana en la optimización de los servicios pú-

blicos. • Contribuir a la transparencia en la prestación de servicios • Comunicar resultados.

La incorporación de este componente dentro del modelo, lo cual debe hacerse cuando se agota la simplifi cación de los procesos y la defi nición de los estándares de calidad, y es un prueba a los ciudadanos del compromiso real de la institución, con las satisfacción de ellos con los servicios proporcionados y la transparencia.

• Elementos de Apoyo El Modelo de Servicios Públicos implementado, se sostiene por elementos de

soporte o apoyo, los cuales son la base de éxito en la implantación del mismo, ya que su buena administración y uso aseguran los resultados. Estos elementos están presentes en todos los componentes del modelo y son:

• Los Recursos Humanos • La Tecnología de Información • El Aseguramiento de la Calidad

Recursos Humanos: Los Recursos Humanos (servidores públicos) son el activo mas importante de una institución y en el modelo de servicio representan la cara


de la institución y son, en un porcentaje elevado, los responsables de la satis-facción del usuario y una pieza clave para el éxito del mismo. Para los fi nes del modelo, los aspectos considerados en cuanto a la gestión de los recursos humanos, son los siguientes:

• Capacitación: El servidor público, como pieza clave del modelo, requiere tener una verdadera vocación de servicio al ciudadano, un cambio de actitud y un compromiso con su trabajo. Por esta razón, es necesario sensibilizar y capacitar sistemáticamente a los servidores, en todas las técnicas y he-rramientas tendientes a generar esta nueva cultura de servicio público. El personal, sobre todo el de atención, debe conocer su institución, misión, valores, servicios, etc. Algunos temas a contemplar en la capacitación serían sobre procesos, cambios, calidad, atención al cliente, comunicación efectiva, entre otros. La capacitación ayuda a lograr el perfi l de los servidores públicos deseado para el modelo.

• Medición desempeño y programas de reconocimiento: Un elemento impor-tante y motivador para los servidores públicos, es el de evaluar el desempeño de los mismos y atar los resultados a un esquema de reconocimiento y com-pensación.

Esto forma parte de una gestión por resultados y estimula el buen desem-

peño de los servidores y a la vez, les permite que desarrollen su potencial en función de los objetivos estratégicos del área y la institución, además del logro de los estándares establecidos.

Adicionalmente, esto defi ne una manera mas objetiva y justa de compensa-

ción y reconocimiento.

• Administración del Cambio: Todo cambio de cultura, como la que conlleva la implantación de este modelo, es un proceso que puede resultar difícil so-bre todo, por la inclinación de los seres humanos a resistirse a los cambios. En este sentido, es muy importante tomar en cuenta en el desarrollo e im-plantación de este modelo los siguientes aspectos:

- Identifi cación e involucramiento del personal en el desarrollo del proyecto - Campañas de información interna sobre el desarrollo del proyecto - Herramientas de comunicación efectiva, como buzones, boletines, con-


cursos, de tal manera que los servidores puedan conocer y opinar sobre las actividades.

- Crear grupos de trabajo con objetivos específi cos.

En fi n, tratar de bajar el grado de resistencia, comunicando, identifi cando y com-prometiendo a los servidores en la importancia y benefi cios de este modelo. De-ben sentirse parte del cambio.

Tecnología de la Información: La Tecnología es un elemento crucial en el mo-delo y es la que permite el que cada vez más, se puedan insertar facilidades y con-diciones para un excelente servicio. El modelo contempla el uso de la siguiente tecnología:

• Sistemas de Información: Desarrollo o adecuación de sistemas para la auto-matización de los fl ujos de procesos sugeridos. Es recomendable herramien-tas de WorkFlow para facilitar la medición y el control de todo el proceso.

Es importante contemplar como parte de la automatización, los procesos de pagos o cobros de servicios. Además el módulo contempla toda la tecnolo-gía necesaria para proporcionar los servicios por Internet.

• Plataforma de Equipos y Comunicaciones: Una adecuada infraestructura de dispositivos tecnológicos que faciliten las comunicaciones y los servicios, así como que garanticen sus sostenibilidad y continuidad.

• Inteligencia de Negocios: Módulos que ayuden a la explotación de la data recopilada a través de los servicios para la mejora de los mismos y para la mejor toma de decisiones.

• Sistemas de Turno y manejo de cola: Control y orden de volumen de usua-rios, turnos de servicio y agilización de las colas.

• Digitalización: En los servicios públicos generan multitud de documentos que en su mayoría descansan en archivos manuales. Para la agilización de los servicios y poder cumplir con los estándares, es necesario contemplar la digitalización de dichos documentos, de tal manera que se puedan tener en medios magnéticos que facilite el acceso a los mismos, desde cualquier punto.

Aseguramiento y Control de la Calidad y la Sostenibilidad: El éxito de este modelo está en el proceso de revisión continua de los resultados, los elementos de control y aseguramiento de la calidad y los ajustes para asegurar la sostenibilidad


del mismo, en el tiempo. Es muy importante que queden establecidas las bases, para que una vez implantado el modelo, se asegure de mantenerse operativo y evolucionando. Algunas de las medidas en este sentido son las siguientes:

• Unidad de la Gestión del servicio al ciudadano: La creación de esta unidad tiene como objetivo principal el de establecer mecanismos y herramientas de monitoreo de los servicios, así como realizar las mejoras necesarias a los pro-cesos, y actualizar los servicios en función de las demandas de los usuarios.

Muchas de las instituciones no tienen esta unidad ni el perfi l de personal ne-cesario para estas funciones, es por esto que el modelo contempla su creación, desde el inicio, ya que desde allí se asegura el sostenimiento de la efi ciencia de los servicios que exige el modelo y del cumplimiento de los compromisos adquiridos a través de la Carta de Servicio. Esta unidad se convierte también en un ente multiplicador de herramientas para la efi ciencia y la efectividad.

• Tableros de Control: El uso de estos tableros o cuadros de mando como se conocen, dentro del modelo de servicio, es una herramienta de mucha utili-dad para la Unidad de Gestión. A través de ellos puede conocer la situación de los servicios, por centro, por responsable, por fechas, etc. y su variación en períodos. Es un instrumento poderoso para la toma de decisiones, ajustes y mejoras a los servicios.

• Puntos de control en las fuentes: En el rediseño de los nuevos procesos, se establecen puntos de control de tal manera que se asegure la calidad en la fuente o en el mismo punto donde se realiza la operación, asi como su indi-cador para medirlo.

• Acuerdos de Servicio: Los centros de servicio son los responsables de pro-porcionar servicios de calidad a los usuarios y son la cara de la institución ante ellos, pero para su buen funcionamiento, ellos dependen de otras áreas internas que a su vez, les dan servicio al centro. Para asegurar el compromiso entre esas áreas internas proveedoras y los Centros de Servicio, se fi rman acuerdos internos en los cuales se establecen los requerimientos y condi-ciones de cada parte, los estándares que se deben cumplir y los indicadores que medirán el cumplimiento. Algunos de estas áreas son Tecnología, con su soporte técnico, Compras y Almacén con el abastecimiento de materiales, Mantenimiento con el soporte al sistema eléctrico, aire, etc.

• Reconocimiento de ingresos: Para el éxito del modelo en el tiempo, es pre-ferible que el mismo sea autosostenible desde el punto de vista económico, en consecuencia es importante que le sean reconocido los ingresos que pro-


ducen los centros de atención, total o parcialmente, y de ahí se sostengan los gastos de su operación. Esto permite, además del interés constante de los centros de efi cientizarse, el que tengan independencia de las situaciones políticas, para funcionar.

II. Actividades realizadas para la implantación del Modelo Una vez se tomó la decisión de implantar el modelo en la Procuraduría, se pro-

cedió a realizar los siguientes pasos:

Fase I - Defi nición del proyecto • Consolidación del modelo • Identifi cación del equipo de mejoramiento y de brechas respecto al perfi l • Integración y coordinación de iniciativas • Compromiso y Voluntad política del Procurador

Lo mas importante de esta etapa es lograr el compromiso y voluntad política de la máxima autoridad de la institución con el modelo y su implantación. Lo segundo, es identifi car el equipo multidisciplinario dentro de la institución, que será responsable de la implantación del modelo.

Fase II - Planifi cación • Reunión Inicial • Reuniones de planifi cación con cada responsable • Reuniones con entidades relacionadas • Plan de Comunicaciones • Plan de Capacitación para el Equipo de Mejora

En esta fase se realiza un taller de identifi cación y compromiso con el Equipo de Mejoramiento, como reunión inicial, con el objetivo de integrarlos, motivarlos y comprometerlos con el modelo. Luego se realiza la planifi cación de las activi-dades del proyecto con tiempos y responsables, incluyendo el plan de comunica-ciones, tanto interna como externa, que se llevará a cabo a lo largo del proyecto de implantación del modelo, con el fi n de administrar el cambio, crear conciencia sobre la cultura de servicio e identifi car las personas con el mismo.

Fase III – Desarrollo •Capacitación del Equipo


• Levantamiento de Información sobre los servicios, procesos, estadísticas, tiempos, evaluación del personal de servicio y experiencias. También condi-ciones de áreas físicas.

• Análisis de la situación actual, causas, marco legal, posibilidades de mejora, etc.• Rediseño de los procesos, nuevos fl ujos, eliminación de pasos, estableci-

miento de puntos de control y de estándares de calidad e indicadores de medición, defi nición de parámetros de inteligencia de negocios. Defi nición de los procesos por canales alternos (Internet y Telefonía). Determinación de necesidades de infraestructura tecnológica y de comunicaciones.

• Defi nición de nuevas estructuras, tanto para los Centros de Atención como para la Unidad de Control de Gestión y Calidad, los puestos y perfi les de los puestos. Determinación de brechas entre perfi les requeridos y el personal ac-tual, selección de personal y necesidades de capacitación. Plan de Incentivos.

• Digitalización de Documentos • Automatización de nuevos fl ujos y adquisición de infraestructura tecnológi-

ca y de comunicaciones. • Acondicionamiento de áreas físicas en función de estándares. • Diseño de protocolos de atención. • Esquema de Monitoreo y Medición. Tableros de Control • Manuales de Organización y de Políticas y Procedimientos de los servicios,

manejo de quejas y reclamos y actualización de la información. • Diseño de la Carta de Servicio. • Redacción y Negociación de Acuerdos de Servicios • Boletines de Comunicaciones Internas • Instalación de Unidad de Control de Gestión y Calidad.

A manera general estas son las actividades de la etapa de desarrollo, cada una de ellas se divide en tareas muchas de las cuales se realizan en paralelo por diferentes componentes del Equipo de Mejoramiento.

Fase IV – Implantación • Pruebas de los sistema • Capacitación al personal • Instalación de equipos y tecnología • Campaña de Comunicación • Apertura de Centros • Monitoreo y Control


III. Conformación del Equipo de Mejoramiento El modelo anteriormente esquematizado, representa un reto de eficiencia,

para las instituciones que prestan servicios públicos, basado en la calidad y el servicio. La calidad entendida como el cumplimiento de estándares que aseguren la satisfacción de las necesidades y expectativas del ciudadano. El servicio como la relación, atención, accesibilidad y diferenciación con el ciudadano.

Tanto la calidad como el servicio son el resultado del compromiso y de la participación del talento humano de una institución, que al integrarse permi-ten enfrentar las condiciones cada vez más cambiantes en la sociedad de hoy y las demandas cada vez mayores de los usuarios.

En este sentido, es necesario conformar un equipo de mejora que no es mas que un conjunto multidisciplinario de ocho a doce empleados de una institución, organizados formalmente como agentes de cambio, que intercambian sus conocimientos y experiencias y trabajan en equipo, para la mejora total la calidad del servicio que se presta a los clientes, lograr mayores y más eficientes comunicaciones, una información oportuna y un conocimiento de las políticas y programas de la institución. Sus caracte-rísticas principales son:

• Se integran siguiendo la estructura formal de la empresa • Está conformado por empleados de la institución de diferentes disci-

plinas y departamentos. • Constan de un coordinador o líder. • Tienen el apoyo metodológico de una unidad de Planificación y Pro-

yectos o de un Consultor. • La participación de los miembros del equipo es parte de sus funcio-

nes y responsabilidades por el período establecido. • Tienen canales fluidos de comunicación. • Están enfocados a resultados y al cliente o ciudadano • Están comprometidos con el proyecto. • Tienen establecido un esquema de reconocimiento y motivación. • Tienen identidad. Establecen elementos e instrumentos que los iden-

tifica. • Se formalizan mediante Resolución.


Las principales ventajas de estos equipos son: • Crea identifi cación del personal con la institución, sus propósitos y sus proyectos.• Permite crear empatía y cultura de trabajo en equipo. • Crea un ambiente participativo y de colaboración que permite compartir

experiencias y aprovechar lo mejor de cada uno. • Genera solidaridad y mejora la relación del personal con sus directivos. • Rompe las barreras inter-departamentales. • Educa y capacita de manera continua. • Los procesos se diseñan mas adaptados a las realidades existentes. • Se crean facilitadores para que multipliquen las experiencias en otros pro-

yectos o en otras instituciones. • Facilita la aceptación de las propuestas de mejora por parte del personal. • Hace uso de mejores prácticas y metodologías de trabajo. • Consiguen mejoras en un corto plazo y resultados visibles

El equipo de trabajo esta formado por dos grupos:

• Equipo Base • Equipo de Apoyo

El equipo Base está compuesto por personal que debe trabajar tiempo completo en el proyecto y deben permanecer fi jos durante el desarrollo del mismo. Deben ser empleados especializados en sus respectivas áreas y de medio a alto nivel, con estrecha relación y fl uida comunicación con la cabeza del área respectiva. Las especialidades de este grupo son las siguientes:

• Administrador de proyecto: • Analista de Calidad • Analista de Procesos • Analista de Tecnología • Representante de Servicios

El equipo de apoyo está compuesto por personal de áreas de apoyo de las ins-tituciones que estarán en el proyecto por tiempo parcial (Ese tiempo debe ser defi nido en la planifi cación). Tendrán objetivos específi cos y deberán cumplirlos en el tiempo previsto. De la misma manera, deben integrarse e identifi carse con el proyecto.


• Especialista en Desarrollo Organizacional de Recursos Humanos. • Especialista en Comunicaciones • Especialista en Asuntos Legales • Analista Financiero • Funcionales

Es importante la ubicación de este equipo en un área específi ca, que durante el tiempo del proyecto, permanezcan como una unidad y se logre la sinergia que se necesita.

Este equipo es guiado por un consultor o personal de planifi cación de la insti-tución, desde el punto de vista metodológico y reporta a un Comité Estratégico Táctico, formado por las principales cabezas de la institución y el cual es respon-sable de tomar decisiones, resolver confl ictos y proveer recursos.

La calidad del personal del equipo de mejora establecido y su compromiso con el modelo, fue lo que logró que el mismo se implantara de forma exitosa y rom-piendo todas las barreras que se pudieron presentar.

IV. Experiencia realizando la Reingeniería de Procesos El proceso de reingeniería se llevó a cabo en un tiempo mínimo, gracias al com-

promiso adquirido del equipo. Usamos una metodología que permitía, un conoci-miento de la situación actual y levantamiento de los procesos, de una manera ágil y completa. Todos los fl ujos de todos los servicios fueron levantados.

La etapa de análisis fue hecha en talleres con el equipo de mejora y funcionales claves, al igual que el rediseño de los procesos, en el cual la tecnología jugó un papel muy importante.

Como resultado de esta etapa, se lograron diseñar procesos mas ágiles reducien-do las tareas, tiempos de respuesta, simplifi car los fl ujos e incluso proponer un proyecto para revisión del marco legal en el que se fundamentan los servicios, el cual entendemos debe ser actualizado y adecuado a los tiempos modernos y nue-vas exigencias de los ciudadanos.

Fueron establecidos los estándares de calidad así como los indicadores para me-dir su desempeño.


V. Implementación de la Unidad de Control de Gestión y Calidad La unidad de Control de Gestión es el ente responsable del servicio en la insti-

tución. Parte de la base de que los usuarios de los servicios públicos, son el eje de los mismos por lo que los servicios deben ser excelentes, efi cientes, económicos, ágiles, y respetuosos del derecho de las personas, propiciando la transparencia.

En este sentido, la Unidad pretende también proporcionar información impor-tante sobre los servicios a los usuarios y potenciar el aporte de información rele-vante de los usuarios sobre sus prioridades, expectativas, preferencias e inquietu-des, con el fi n de mantener actualizados y enfocados los servicios. Sus objetivos principales son:

• Centralizar la provisión de los servicios públicos de cada institución estable-ciendo estándares de calidad y mecanismos de efi ciencia y efectividad.

• Proporcionar accesibilidad a los usuarios por múltiples canales. • Propiciar el respeto a los derechos de los usuarios de los Servicios Públicos. • Propiciar transparencia en el servicio público. • Establecer mecanismos concretos de registro y resolución de inconformida-

des, irregularidades e insatisfacciones del usuario en la obtención del servi-cio.

• Desconcentración física de la Atención • Asegurar la sostenibilidad en la calidad de los servicios. • Contribuir a cambiar la imagen de las instituciones y funcionarios que pres-

tan los Servicios Públicos. • Contribuir a la formación de cultura de servicio al cliente en la Administra-

ción Pública. • Garantizar la actualización y revisión de los servicios y productos, en fun-

ción de las demandas de los usuarios y el desarrollo tecnológico. • Establecer condiciones de infraestructura física acorde con las mejores prác-

ticas en la prestación de servicios. • Expandir los métodos y experiencias de Calidad en la institución.

Esta Unidad, se encuentra conformada por tres secciones: Una que concentre las funciones de servicio y monitorea los Centros de Atención, otra sección de Aseguramiento para medir la calidad de los servicios y el cumplimiento de los estándares, proponer e implantar propuestas de mejora continua a los procesos, realizar encuestas de satisfacción a los usuarios, actualizar la información sobre las


Guías de Servicio, políticas o procedimientos en todos los canales por la que se provea la misma, asegurar la capacitación y actualización del personal de servicios, documentar los manuales de políticas y procedimiento y expandir el modelo de calidad dentro de toda la organización.

Una última sección de Investigación y Desarrollo, es parte de la unidad y es la que se preocupa por, examinar las necesidades y expectativas de los usuarios, actualizar o crear Servicios/Productos en función de las necesidades, investigar nuevos canales para proporcionar o distribuir los servicios, explotar los canales existentes desde e punto de vista organizacional, económico y operativo, inves-tigar sobre actualidades, tendencias y mejores prácticas en lo que respecta a los servicios públicos, examinar estrategias conjuntas que eviten la duplicidad de los servicios, economía de escala, etc., publicar novedades sobre los servicios públicos y avances que se van logrando.

La creación de esta unidad es la base de la sostenibilidad y la mejora continua de los servicios en la institución.

VI. Impacto en la Cultura Institucional El Modelo de Servicios Públicos, desde sus bases y concepción, genera un im-

pacto en la cultura de la institución. Es un modelo orientado a la calidad para satisfacer a los usuarios, a los resultados como medida de desempeño e incluso compensación a los servidores y a la transparencia de la información y la gestión.

Estos aspectos, no han sido el enfoque tradicional en la administración pública y por ende las instituciones, no lo tienen como parte de su operatividad y cultura. En este sentido, el modelo provoca un cambio en la forma de hacer y ver las cosas, que debe ser asimilado dentro de la institución.

De la misma manera, el modelo pretende ser un pie de apoyo a la Administra-ción Pública, en su inminente e imperiosa carrera hacia una gestión por resulta-dos, Calidad de los servicios, Transparencia, Liderazgo Estratégico, Participación Ciudadana, Uso de la Tecnología, etc.

El Modelo va alineado completamente con la nueva visión de la Administración Pública y permite ir realizando y administrando el cambio cultural que el mismo representa a las instituciones públicas.


VII. Cartas de Servicio: Una nueva forma de pensar y actuar desde el gobierno Las Cartas Compromiso son los elementos a través de los cuales se establecen

unos compromisos, es decir, la calidad que puede esperar un usuario de un deter-minado servicio. Estas Cartas son un mecanismo muy importante en el proceso de la mejora continua de la calidad y la orientación de las instituciones, a la satis-facción de los usuarios.

Las Cartas Compromiso son instrumentos de mejora de la calidad de los servi-cios públicos en las que cada órgano explicitará y difundirá los compromisos de servicio y estándares de calidad a los que se ajustará la prestación de los servicios, en función de los recursos disponibles.

Estas Cartas representan un reenfoque a la forma de actuar de las instituciones públicas ya que impulsan el enfoque hacia el ciudadano y la transparencia así como una mayor efi ciencia en la prestación de los servicios públicos. La Carta expresa claramente los derechos pero también las responsabilidades de los usuarios.

Derechos: • A obtener información, clara, veraz y completa sobre las actividades desa-

rrolladas por la Administración Pública Nacional. • A ser asesorado sobre los trámites y requisitos que debe cumplir. • A ser tratado con el máximo respeto y deferencia por las autoridades y por

el personal de servicio. • A que la Institución dicte resolución expresa ante sus peticiones, solicitudes

o denuncias. • A identifi car a las autoridades y personal que tramitan los procedimientos. • A presentar quejas por la omisión de trámites o retrasos injustifi cados en

los procedimientos en los que sea interesado y a reclamar ante cualquier desatención o anomalía en el funcionamiento de los servicios de la Organi-zación.

Responsabilidades: • Consultar y verifi car los requisitos necesarios para su trámite • Presentarse con la documentación debidamente requisitaza • Respetar los horarios de atención al público establecidos • Realizar el pago de los servicios conforme a las tarifas defi nidas


• Denunciar cualquier acto de corrupción observado o de que haya sido obje-to durante el trámite.

• Presentar los reclamos y sugerencias sobre los servicios • Cumplir con las disposiciones legales • Mantener limpias las instalaciones

Para que las Cartas Compromiso puedan ser efi caces, deben estar publicadas de forma que sean conocidas por todos los afectados, tanto a los usuarios como empleados o proveedores asociados al servicio. El hecho de publicar Cartas Com-promiso, motiva a los empleados, infl uye en las expectativas de los usuarios y favorece la apertura y la honestidad de la rendición de cuentas.

Estas Cartas deben redactarse en un lenguaje y una terminología que sea llana y comprensible a los usuarios. Para comunicarla al ciudadano, se deben contemplar todos los medios de comunicación existentes (carteles, folletos, periódicos, circu-lares, reuniones, cartas, boletines o revistas internas, correo, Internet, etc.).

La implantación de estas cartas genera benefi cios para todas las partes:

Para la Administración Pública: • Integración a Sistemas de Gestión de Calidad • Fomento de la participación ciudadana a recoger su opinión sobre la calidad

de los servicios. • Se conocen las necesidades y expectativas ciudadanas • Canal efectivo para el logro de mejoras concretas en los procesos inherentes

al trámite o servicio. • Consolidación de un mecanismo de quejas y sugerencias • Presenta al ciudadano elementos para evaluar los servicios

Para el Ciudadano o usuario del servicio • Conoce el trámite o servicio y sabe que esperar de él • Tiene claro el procedimiento para presentar sus quejas o sugerencias. • Participa en la retroalimentación del servicio • Le permite organizar su tiempo y actividades.

Para el Servidor Público • Contribuye a mejorar su imagen ante la ciudadanía


• Hace mas digna su función dentro del gobierno • Fomenta la transparencia y el combate a la corrupción en la Administración

Pública. • Tiene acceso a reconocimientos y estímulos por resultados concretos en su

desempeño. • Recibe capacitación continua.

VIII. Los Paradigmas que se eliminan, los nuevos que nacen El Modelo de Servicios Públicos implantado en la Procuraduría General de la

República, rompe con una serie de paradigmas que han estado estrechamente li-gados a la Administración Pública y sobre todo a los servicios públicos, a lo largo del tiempo.

Algunos de estos paradigmas son los siguientes: • Orientación puestos y ho-rarios no a resultados

• Indiferencia del Estado ante los servicios Públicos • Exclusividad de los servicios públicos como obligatoriedad ciudadana y por

ende, poca preocupación • Obsolescencia de las instituciones del estado en la prestación de los servi-

cios. • Efi cientización de los servicios signifi can mayores costos. • Compensación fi ja y no por desempeño • Orientación hacia las funciones en lugar de a los procesos • Resistencia a la rendición de cuentas • El ciudadano no ha sido el centro y eje del servicio • La imposibilidad de proveer servicios interinstitucionales en un solo cen-

tro. • Falta de desarrollo profesional en el sector público.

El Modelo de servicio, rompe con estos paradigmas, estableciendo mecanismos, herramientas y procesos innovadores y vanguardistas que permiten dar una nueva dimensión a los servicios públicos. Esto abre nuevos paradigmas como el de la competitividad, Gobierno Electrónico, Centros Integrados de Servicio y la ne-cesidad imperiosa de un órgano rector de la Calidad de los servicios a nivel del Estado que trace pautas, estándares, mejoramiento continuo y regule la prestación de los servicios públicos en todas las instituciones.


IX. Experiencia de un profesional de sector privado en el sector público Las instituciones privadas se caracterizan por establecer una gestión que logre

rentabilidad y utilidades. Las instituciones públicas están orientadas a la realiza-ción de una labor y están muy infl uenciadas por el aspecto político. Esto conlleva a que la operatividad de estas instituciones se base en realizar las actividades, no necesariamente con una preocupación por la efi ciencia y los resultados.

Este proyecto representó para mi, como profesional que se ha desenvuelto en el sector privado, prácticamente todo el tiempo, un gran reto. Conocer y trabajar con una cultura diferente, con motivaciones y enfoques de trabajo distintos, ha representado una gran experiencia.

Lo más positivo de todo el proceso ha sido conocer excelentes profesionales, unidos a los programas de reforma y modernización del estado, que son impul-sores de este modelo, así como, la calidad profesional y humana de los miembros del equipo de mejora creado en la Procuraduría. Este proyecto ha sido posible gracias a ellos y a su fe en que se puede lograr, mas allá de toda barrera cultural y paradigmas.

Ha sido de mucha gratifi cación, profesional y como ciudadana, haber podido colaborar y aportar un grano de arena, en la reforma del país y constatar que si existe la voluntad política y el empeño y compromiso, se puede lograr una nación más efi ciente, transparente y orientada al logro de resultados. Que existen recur-sos humanos valiosos en el sector público, deseosos de dar lo mejor de sí en el logro de los objetivos.

X. Bibliografía • Modelo Optimización de Servicios Públicos, San Salvador , 2001 • Quinto Informe proyecto modernización de los Servicios Públicos, Isis

Duarte, 2001

Resumen Biográfi co Graduada de Ingeniería de Sistema de la Pontifi cia Universidad Madre y Maestra con una Maestría en Admi-nistración de Negocios (MBA) de la Université Du Québec a Montreal (Canada). Actualmente está conclu-yendo sus estudios en Psicología en la Universidad de la Tercera Edad. Ha realizado multiples diplomados en Administración de Proyectos, Gestión Humana y cambio organizacional, Balanced ScoreCard y Planifi cación Estratégica, Reingeniería de Procesos y Calidad.


Se desempeñó mucho tiempo como consultora en la Firma KPMG y luego como ejecutiva a cargo de proyec-tos de mejora y reingeniería de procesos basada en tecnología, en un Grupo Financiero del País. En la actua-lidad se está desarrollando como consultora independiente, realizando proyectos de reforma y mejoras en el sector público, asesorando instituciones en la elaboración, ejecución y medición de sus planes estratégicos e impartiendo cursos y seminarios apoyados por el INAP y otras instituciones dedicadas a la enseñanza, así como en universidades del país.


Reingeniería de procesos: enfrentando el cambio de culturaorganizacional Gladys Sánchez Richiez

I. El Antes y Después de los Servicios de la Procuraduría Gene-ral de la República. La Procuraduría General de la República, es un órgano del sistema de justicia,

garante del estado de derecho, funcionalmente independiente en sus actuaciones. Tiene como rol principal dirigir la investigación de los hechos de carácter penal en representación de la sociedad, así como la puesta en movimiento de la acción pública, además de cumplir con estas atribuciones, tiene funciones de orden ad-ministrativo que contribuyen a la efi ciencia en los procesos de administración de justicia. Actuando en su función administrativa, tiene la responsabilidad de ofrecer servicios a la ciudadanía, algunos se derivan de sus funciones y otros han sido creados por leyes especiales en el discurrir de los años.

A la llegada de la actual administración en agosto del 2004, los servicios que se prestaban al ciudadano estaban disgregados en diferentes departamentos, sin una defi nición de estándar de calidad, manuales de política o procedimiento. La mayoría de los procesos se ejecutaban de forma manual, por la falta de sistemas automatizados, lo que impedía dar respuesta en tiempo oportuno a los usuarios.

El Procurador General en funciones en ese momento, Dr. Francisco Domínguez Brito, hoy senador de la República, con una visión moderna fue centralizando todos los servicios jurídicos administrativos que ofrecía la Procuraduría General, en la Secretaría General, poniendo bajo la responsabilidad de esta dependencia, el gran reto de aplicar mejoras en los servicios, en el entendido de que es a través de ellos que los ciudadanos pueden percibir la interioridad de la institución. Los servicios que se ofrecían eran:

1. Certifi caciones Generales;


2. Remisión al Poder Ejecutivo de las solicitudes de exequátur; 3. Remisión al Poder Ejecutivo de las solicitudes de las Incorporaciones de

Asociaciones Sin Fines de Lucro (Ongs); 4. Impedimentos de salida del país; 5. Legalización de fi rmas; 6. Control de alquileres y desahucios.

Siendo Legalización de Firmas el servicio que mayor cantidad de usuario te-nía por día, llegando a un promedio de 850 usuarios, cuya mejora se imponía, tomando como medida urgente escanear las fi chas que contenían las fi rmas de los Notarios públicos, lo que contribuyó a disminuir sustancialmente el tiempo respuesta al usuario.

Otra norma jurídica que tuvo gran incidencia en el desarrollo de los servicios que brindaba la Secretaria General, lo representaba la aplicación de nuestra mas reciente normativa procesal penal, de fecha 27 de septiembre del 2004, donde la institución se ve compelida a crear dos departamentos fundamentales para el seguimiento estricto a la ejecuciones procesales y la creación por resolución del departamento de Antecedentes Judiciales, que luego fue confi rmado por el De-creto No.122-07, emanado del Presidente de la Republica Dominicana.

En el caso de las Incorporaciones de Asociaciones Sin Fines de Lucros, el trá-mite burocrático era una odisea para el ciudadano, pues las solicitudes eran re-mitidas al Poder Ejecutivo, para que este emitiera un Decreto de incorporación, posteriormente el Poder Ejecutivo remitía a la Procuraduría, para que procediera a certifi car el Decreto, antes de ser entregado a los usuarios. Este proceso re-presentaba una espera entre tres (3) a cuatro (4) meses para el ciudadano. Esta situación cambio radicalmente con la promulgación de la Ley 122-05, en fecha 8 de abril del 2007, mediante la cual se faculta a la Procuraduría General de la República, autorizar las incorporaciones de Asociaciones sin Fines de Lucro y los demás servicios que se desprenden de este.

De este modo la institución a través de la Secretaria General, fue implementa-do mejoras inmediatas en todos sus servicios, a partir de los recursos existentes, considerando que en el país, la voluntad política muchas veces está limitada a la disposición presupuestaria de la institución. Pero aún con las limitantes propia de un Estado donde los servicios públicos no tienen una capitulo en la Ley de


Presupuesto, la Procuraduría logró en gran medida cambiar la percepción del ciu-dadano sobre la prestación de los servicios cuyo tiempo de respuesta en la mayoría de los servicios fueron disminuidos.

Conciente de la necesidad de seguir el camino del desarrollo y el reto que este cambio signifi ca para la institución, en el año dos mil cinco (2005) se inicia el desarrollo del proyecto Ambar, para mejorar los servicios públicos, con el apo-yo del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (PROREFORMA) 1176/OC-DR, fi nanciado parcialmente por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID) y el gobierno de la República Dominicana, cuyo eje fundamental sería satisfacer las demandas de los usuarios del servicio público, siendo un modelo de excelencia en la prestación de los servicios y marcando así un hito en la historia dominicana.

La intención principal de Pro-Reforma era la de diseñar un Modelo de Servicio de Atención al Ciudadano que pudiera ser replicado en varios instituciones del Estado para mejorar sustancialmente la calidad de la provisión de los servicios al ciudadano.

a. El Equipo de Mejoramiento Para implementar este nuevo modelo de servicios en la institución, fue necesario

crear un equipo cuyos miembros fueron sometidos a varias horas de capacitación, a los fi nes de reforzar los perfi les exigidos para el desarrollo de este proyecto. Los integrantes del equipo de mejoramiento fueron seleccionados entre personas con altos grados de responsabilidad en sus funciones dentro de la institución, que iniciaron el desarrollo del proyecto, en adición a sus funciones y sin otra remune-ración que el deseo de transformar su institución y con ella su nación.

El equipo inicial estaba conformado por diez (10) profesionales de diferentes áreas, que asumirían diferentes responsabilidades: Analistas de Calidad, procesos, tecnología, recursos humanos, comunicaciones, Legal, una administradora y una Coordinadora del Proyecto. Pero la carga de trabajo era insostenible y en los pri-meros meses de ejecución del proyecto, solo se contaba con cuatro (4) miembros los cuales integran hoy las posiciones de mayor jerarquía dentro del Departamen-to creado para asegurar la sostenibilidad del modelo de Gestión.

De este proceso, se pudo colegir la importancia de identifi car y establecer desde los inicios del proyecto, el personal que trabajará a tiempo completo en la imple-


mentación del modelo de gestión y que estas personas posteriormente integren el Departamento que asegurará la continuidad del modelo y la mejora continua de los servicios. Pues con ello se crean las capacidades y competencias, necesarias para la administración del cambio y desarrolla el sentido de pertenencia entre el equipo.

Cambiar paradigmas ha sido un reto que el equipo, conjuntamente con los con-sultores contratados por Pro-Reforma, asumieron con mucha responsabilidad y hoy la institución puede exhibir resultados tangibles; procesos optimizados en cada uno de los servicios.

Es importante señalar que este nuevo modelo de prestación de los servicios no solo se limitó a la reingeniería de los procesos, sino también a la adquisición de tecno-logía de punta, que les permite a los usuarios obtener información en línea sobre los servicios y sus solicitudes, también facilidades como el pago de los servicios con tarjeta de crédito vía Internet, gracias a la adquisición de una pasarela de pago.

Con el proyecto de mejora de los servicios públicos, se alcanzaron logros funda-mentales como la creación del Departamento de Gestión de Servicios al Ciuda-dano, como el ente responsable de suplir los servicios que ofrece la Procuraduría General de la República a los ciudadanos. Con una base operacional fundamen-tada en un sistema de atención al ciudadano y compuesto por un conjunto de elementos destinados a facilitar la prestación de estos servicios, tales como:

• Prestación de los servicios de Atención al Ciudadano de manera presencial y diferentes canales (Telefónico, Internet, etc.) y en diferentes localidades del país.

• Comunicación de doble vía: Medios y mecanismos para el suministro de información interna y externa y la canalización de las sugerencias y quejas de los ciudadanos y empleados.

• Estándares de calidad, mecanismos de aseguramiento y sostenibilidad de los servicios.

• Investigación y desarrollo: Productos y servicios efectivos y actualizados. • Accesibilidad: Facilidades y condiciones físicas a los usuarios de los servicios

públicos. • Carta de compromiso frente al ciudadano. • Acuerdo de servicios con suplidores (departamentos) internos.


Con la implementación del proyecto, se alcanzaron otros logros colaterales, como la fi rma de la resolución Num. 0031, de fecha 02 de mayo de 2007, sobre el mane-jo de las Recaudaciones por Concepto de Tasa, que confi ere un porcentaje de las recaudaciones a la mejora continua de los servicios y de las condiciones en las que se prestan, como una forma de retribuir a los contribuyentes por su tributación.

II. Sistemas de Información aplicados a la Gestión

II.a. Capacidades y Atributos.

Sistema de Administración de Procesos (BPM) Esta fue la solución escogida por la Procuraduría General de la República, pues

permite Modelar, automatizar, manejar y optimizar procesos de negocios para incrementar la efi ciencia y calidad con la que se prestan los Servicios Públicos.

Con esta herramienta, los usuarios tienen acceso en línea y tiempo real a la si-tuación y ubicación de su expediente.

Herramienta de Inteligencia de Negocio Esta herramienta facilita considerablemente la toma de decisiones con la con la

información correcta en el momento correcto, mediante el análisis de los datos acumulados por la Institución.

Administración de Turno y Manejo de Cola Al arribar al Centro de Atención al Ciudadano, los usuarios son dirigidos a una

estación de trabajo principal, a un módulo de auto-servicio o son atendidos per-sonalmente por una recepcionista. Los clientes escogen una categoría de servicio dependiendo del trámite o transacción que deseen realizar. Un boleto es generado por la impresora de Q-MATIC. Posteriormente son llamados por el personal de ventanilla mediante el uso de pantallas de display, pantallas de TV y sistemas de audio. Estos equipos permiten atraer la atención de los clientes y dirigirlos a la ventanilla de atención correcta

Pasarela de Pago Fue instalada en la PGR, una pasarela de pago o aplicaciones TPV (Terminal

Punto de Venta) que permiten que los usuarios puedan adquirir un servicio uti-lizando su tarjeta de crédito y validando la operación de forma automática, en


tiempo real y en línea. Otra novedad fue la implementación de esta facilidad de forma presencial, ya que antes de dicha implantación los usuarios solo podían pagar los servicios al contado.

Infraestructura Tecnológica Para garantizar la sostenibilidad del nuevo modelo de servicios, fue necesario

reforzar la infraestructura tecnológica que posee la PGR. En este sentido, se in-crementó la plataforma en un 56% con la inclusión de más equipos tecnológicos tanto centrales como de procesamiento.

III. Gestión por Resultados. Una nueva forma de operar desde el gobierno La Gestión por Resultados, ha sido uno de los elementos más novedosos para la

administración pública, dentro del nuevo modelo de prestación de servicios. Con este modelo de gestión se pretende aumentar la efi ciencia en los procesos, motivar a los empleados mediante metas y un sistema de incentivos por resultados.

Por la naturaleza de la función pública, la gestión por resultados requiere un cambio de cultura. El Departamento de Gestión de Servicios al Ciudadano (DE-GESEC), integra a los demás departamentos y dependencias a esta nueva ges-tión, mediante la fi rma de acuerdos de servicios intrainstitucionales, es decir con aquellos considerados como suplidores internos del DEGESEC, que como sig-natarios de los mismos se comprometen a cumplir con los estándares de tiempo acordados en ellos. La planifi cación, y control que resultan de estas acciones, con-llevan a una paulatina disminución de costos en la institución, pues se optimizan los recursos fi nancieros, humanos y materiales; y se promueve una reorganización de procesos y procedimientos de los departamentos signatarios, para adaptarse a la gestión y dar cumplimiento a los resultados esperados en los acuerdos.

Con la implementación de una gestión por resultados en la institución, los miembros del equipo que conforma el DEGESEC, se sienten motivados, pues pueden observar el volumen de transacciones que realizan diariamente, evitando las prácticas de trabajo rutinarias. Otro benefi cio que se observa es la apertura de los miembros de equipo en adquirir nuevas capacidades o profundizar en aque-llas ya adquiridas. Con la gestión por resultado, surge el sentido de competencia productiva y de cooperación, toda vez que son reconocidos los logros individuales y grupales.


Para la institución la gestión por resultados, se basa en el cumplimiento de las ac-ciones estratégicas que se desprenden de la visión del Departamento de Gestión de Servicios al Ciudadano y defi nidas en el plan operativo de los próximos dos años.

Todas las acciones estratégicas y resultados esperados se enmarcan en los prin-cipios esbozados en la visión del Departamento de Gestión de Servicio al Ciuda-dano “Satisfacer con calidad las demandas de los usuarios de servicios públicos, mediante el mejoramiento continuo, con personal altamente califi cado y tecnolo-gía de vanguardia”, de este enunciado se despliegan las siguientes acciones:

Visión. Enunciados Acciones estratégicas

“Satisfacer con calidad las demandas de los usuarios de servicios públicos…”

Defi nición y cumplimiento de estándares de cali-dad, según las expectativas de los usuarios: • Fiablidad• Capacidad de Respuesta• Profesionalidad• Cortesía• Credibilidad• Seguridad• Accesibilidad• Comunicación

Monitoreo constante del cumplimiento de están-dares mediante, procesos manuales y sistemas como: • Encuestas• Work Flow• Quejas o reclamos• Administración de turnos

Establecimiento de una plataforma de atención, con trato personalizado.

“…mediante el mejoramiento continuo…”

Adaptación a los cambios y necesidades de los usuarios mediante la Inteligencia de negocios.

Sistema de actualización de información por los diferentes canales de difusión existentes.

Actualización constante de protocolos de atención.

Análisis, medición y mejoramiento de los Tableros de control y explotación de variables.

“…con personal altamente califi cado…”

Evaluación de desempeño del Personal.

Capacitación constante.

Sistema de recompensas e incentivos por resulta-dos y capacitación.

Medición del clima laboral.

“…y tecnología de vanguardia…” Ampliación de la infraestructura tecnológica


Lecciones aprendidas en el desarrollo de un nuevo modelo de serviciospúblicos en agencias públicasen la Republica Dominicana Julio Sánchez Maríñez, Ph. D1

En diciembre de 1999 el Gobierno Dominicano suscribió con el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID) el Convenio de Préstamo 1176, para fi nanciar conjuntamente el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma) inscrito en el ámbito del entonces Secretariado Técnico de la Presidencia, hoy Secretaría de Estado de Economía, Planifi cación y Desa-rrollo. Este Programa se concibió con el objetivo general de “desarrollar una ca-pacidad institucional permanente y sufi ciente, en el ámbito de la administración pública central, que apoye al Gobierno en el control de las macro-variables para desarrollar una política distributiva equitativa y mejorar la efi ciencia en la foca-lización del gasto social Dicho objetivo general fue desglosado en cuatro com-ponentes principales, a saber: 1) fortalecimiento de la capacidad para formular y coordinar políticas macroeconómicas y sociales, 2) mejoramiento de la capacidad del sistema de Administración Pública para responder a las demandas sociales, 3) fortalecimiento de la capacidad básica de gestión de la Administración Pública y 4) fortalecimiento institucional en el ámbito de los sistemas y tecnologías de información y comunicación.

Como parte de las actividades de Pro-Reforma, se asumió la tarea de desarrollar un nuevo modelo de servicios públicos sobre la base de la reforma y moderniza-

1 La síntesis de las lecciones aprendidas de los proyectos de desarrollo e implantación del nuevo modelo de

servicios públicos propuesto es el resultado de intercambios y aportes entre el personal gerencial y directivo de

Pro-Reforma, particularmente Marcelo Alvarez Cavia, Jocelyn Quezada, Yokasta Guzmán y la consultora principal del

proyecto, Marisol Castillo. Sin embargo, los limites y defi ciencias en el resumen y presentación de dichas lecciones en

modo alguno son responsabilidad de ellos sino del autor del presente trabajo.


ción de los servicios públicos de algunas agencias del área (o gobierno) centra-lizada del Poder ejecutivo, de modo que sirvieran como experiencia piloto para la conformación, puesta a prueba y ejemplifi cación del modelo. Este modelo de servicios públicos se proponía incorporar las necesidades de los usuarios, traba-jándose en cuatros ejes de mejoramiento: i) calidad, ii) transparencia, iii) costo y iv) accesibilidad y debía ser diseñado y implementado por el personal técnico de las Instituciones, generándose además capacidad de desarrollo organizacional en cada una de ellas. El nuevo modelo partía de la critica de las características del modelo vigente entre las cuales se encuentran las siguientes: a) concentración de todos los trámites en una sola ciudad, la capital de la República, b) horarios de atención insufi cientes, c) pobre servicio a los ciudadanos, d) ausencia de prácticas y mecanismos procesamiento de las opiniones, sugerencias y quejas de los usua-rios, e) ausencia de prácticas y mecanismos de rendición de cuenta a los usuarios, e) inexistencia de unidades especializadas en la atención a los usuarios, f ) inexis-tencia de cultura y prácticas de mejoramiento de los servicios, g) escaso o nulo soporte tecnológico a la prestación de los servicios y h) ausencia de presupuesto destinado a la sustentación y mejoramiento de los servicios.

La metodología general establecida para esta actividad incluía: a) la identifi ca-ción de potenciales servicios e institucionales prestadoras para participar en el desarrollo del modelo, b) la identifi cación de los procesos más factibles de redi-señar y automatizar, c) el diseño y puesta en marcha de un programa piloto, d) la evaluación y medición previas de impactos posibles, e) el diseño de una estrategia de desarrollo y un plan de ejecución, f ) la implantación piloto del modelo y g) la evaluación de sus resultados.

En tal sentido se desarrollaron intentos preliminares con varias secretarías de Estado y otras agencias gubernamentales con las que Pro-Reforma venia traba-jando a los fi nes de determinar la posibilidad de que las mismas participaran en el desarrollo del nuevo modelo de servicios públicos y en un proceso de decanta-ción en el que quedaron atrás algunas instituciones, se identifi caron los servicios públicos ofrecidos por la Policía Nacional, como ente de la Secretaría de Estado de Interior y Policía, y por la Procuraduría General de la República, instituciones con las que se pasó a desarrollar el piloto de desarrollo e implantación del nuevo modelo. En lo que sigue, se esbozan algunas de las principales lecciones apren-didas en el proceso de trabajo con esas instituciones, tanto las que inicialmente fueron contempladas para participar en el proyecto como las que fi nalmente se


incorporaron al mismo. La valoración de estas lecciones es fruto de la experiencia habida con todas las entidades inicialmente contempladas, destacándose positiva-mente la experiencia sostenida con la Procuraduría General de la República.

Diagnóstico de listeza o preparación organizacional para el Modelo Una de las principales lecciones aprendidas de los esfuerzos por desarrollar e

implantar el nuevo modelo de servicios públicos tiene que ver con la necesidad de realizar un diagnóstico de la listeza y preparación de la organización para asumir conjuntamente por la unidad patrocinadora (en nuestro caso la unidad ejecutora del Programa, es decir, Pro-Reforma, pero en otros casos la agencia gubernamen-tal promotora de la reforma y modernización de los servicios públicos) la im-plantación del modelo. Dado que el modelo implica cuatro ámbitos principales, el humano, el cultural, el tecnológico y el de procesos, el diagnóstico debe abarcar los mismos, incluyendo además la disponibilidad de recursos para solventar el proyecto en lo inmediato y para hacerlo sustentable a largo plazo.

Este diagnóstico puede y debe ser emprendido conjuntamente por la unidad patrocinadora y por la entidad prestadora de servicios. El diagnóstico debe es-tablecer las brechas entre la situación y las posibilidades actuales de la entidad prestadora de servicios y la situación y las posibilidades requeridas para empren-der con probabilidades razonablemente aceptables de éxito la implantación del modelo (incluyendo su sustentabilidad a largo plazo).

Como tal, el diagnóstico debe ser asumido desprovisto de cualquier condición amenazante para la entidad prestadora de servicios; no se trata de evaluar a la entidad por evaluarla, sino de determinar las brechas respecto de la situación deseada para poder emprender la implantación del modelo. De esta manera, el diagnóstico servirá para afi rmar la posibilidad de emprender de inmediato la im-plantación del modelo o para acometer las acciones preparatorias necesarias que cierren las brechas para estar en condiciones de lo primero. Este requisito se ins-cribe en las mejores tradiciones de la gerencia del cambio organizacional tanto en el sector público como en el sector privado (ver, por ejemplo, Harwood, 2000; Jick, 1993).

Sin este diagnóstico inicial, metódico y detallado, no debe darse inicio a pro-yectos de desarrollo e implantación del nuevo modelo de servicios públicos pro-puesto. Hacerlo seria irresponsable por cuanto no se aseguraría contar con las


condiciones mínimas que potencien el éxito del proyecto. Hacerlo en el caso en que el diagnóstico no sea favorable a un inicio inmediato seria doloso, para no emplear otros califi cativos más severos, pues implicaría arriesgar conscientemente recursos de todo tipo, incluyendo los recursos morales asociados a las bondades del nuevo modelo, sin las garantías mínimas de poder alcanzar el éxito en plazos razonables. Si fuera preciso e imperativo abordar el desarrollo e implantación del nuevo modelo de servicios públicos en una entidad que, según el diagnóstico aquí propuesto, no está lista ni preparada para hacerlo, el mismo diagnóstico indicaría las fases preparatorias previas, el volumen de las inversiones y gastos y los plazos requeridos en dicha situación de modo que se podría tomar las decisiones con advertencia y anticipación de sus implicaciones prácticas y políticas.

La necesidad de desarrollar con esmero la metodología de tal diagnóstico y de partir de su realización para decidir abordar estos proyectos es, probablemente, la principal lección aprendida en estos esfuerzos.

Compromiso del principal ejecutivo de la organización Un factor fundamental a ser tomado en cuenta como condición necesaria para

el éxito de la implantación del modelo es el compromiso verifi cable del principal ejecutivo de la entidad prestadora de los servicios servicio con la implantación del modelo. El principal ejecutivo de la entidad prestadora debe ser advertido con todo realismo y la mayor precisión y claridad posibles de los propósitos y benefi -cios que ofrece el modelo así como de los requisitos y demandas de su implemen-tación, con énfasis en estos últimos. Habría que agregar aquí, con toda crudeza. Igualmente, debe ser puesto al tanto de los resultados del diagnostico sobre la preparación de la entidad para emprender la implantación del modelo propuesto y de la amplitud de las brechas respecto de la situación ideal para hacerlo, aun en el caso de que el diagnostico arroje resultados favorables a la decisión de empren-der tal implantación de inmediato.

Es preciso evitar a toda costa el error de “mercadear” el modelo y su implanta-ción exclusivamente sobre la base de sus bondades y benefi cios sin insistir en sus requisitos y demandas, especialmente aquellas respecto de las cuales la entidad prestadora de los servicios pueda observar más limitaciones o difi cultades para re-unir o solventar apropiadamente. La creencia en que el énfasis en los benefi cios y bondades de la implantación del modelo deben ser mayores que en los requisitos y demandas de su implantación es tentadora, pero altamente dañina.


En el contexto de organizaciones del sector público, a menudo muy grandes y con múltiples propósitos y responsabilidades, la prestación de servicios a los ciudadanos constituye sólo una esfera de acción organizativa y compite por la atención del principal ejecutivo de la organización y por los recursos disponibles de distintos tipos con otras muchas áreas de actividad. Mas aun, es muy probable que el interés por el modelo de servicios a ser implantado inicie por un directivo de segunda o tercera línea en el mando, responsable directamente del mismo, debiéndose recabar conjuntamente con este directivo el visto bueno y el com-promiso del principal ejecutivo de la entidad. Aquí la tentación de “enamorar” al principal ejecutivo presentándole “un jardín de rosas” puede ser particularmente poderosa. Una forma mas sutil de esta tentación es la de “adelantar la zanahoria”, es decir, asumir que emprendiendo cuanto antes la implantación del modelo y mostrando resultados se lograra entonces, con mayor probabilidad, el compro-miso con dicha implantación de parte del principal ejecutivo y las aprobaciones y asignaciones de atención y recursos que la misma requiere y demanda. Esta forma sutil es tan peligrosa como la anterior y puede muy bien implicar sencillamente una posposición de la constatación de que el principal ejecutivo de la entidad prestadora del servicio no tiene en su agenda ni asumirá efectivamente los costos de la implantación del modelo.

Por otra parte, la implantación del modelo y sus implicaciones de cambio orga-nizacional requieren del apoyo simbólico y material del principal directivo de la entidad como condición necesaria de éxito (Aiken y Keller, 2007; Nadler, 1998). Como bien ha establecido Schein, el principal directivo aportará su liderazgo al proyecto en función de que se hagan claras a los miembros de la organización principalmente: 1) las prioridades en y la distribución de su atención, 2) sus ma-neras de reaccionar ante las crisis y los problemas, 3) su modelamiento de roles de lealtad, sacrifi cio y servicio, y 4) la manera como distribuya las recompensas (y, agregamos nosotros, los recursos) a su disposición; adicionalmente, serán im-portantes los criterios y enfoques que el principal ejecutivo de la organización imprima a: 5) el diseño de la estructura organizacional, 6) el diseño de los siste-mas y procedimientos, 7) el diseño y asignación de las instalaciones físicas, 8) la generación y transmisión de relatos, leyendas y mitos y 9) sus pronunciamientos formales (Schein, 2004).

Uno de los factores críticos de éxito de los proyectos de desarrollo e implanta-ción del nuevo modelo de servicios públicos propuesto queda entonces cifrado


en términos del interés y compromiso efectivos, reales, del principal ejecutivo de la entidad prestadora de los servicios, manifestados principalmente en su nivel y oportunidad de atención, sus prioridades y criterios en cuanto a la asignación y uso de los recursos requeridos por el proyecto y su apoyo político y simbólico al mismo, desde el inicio del proyecto (no condicionado al despegue y muestra de sus benefi cios patentes ni al fi nal).

Líder directo del proyecto facultado y en comunicación con el principal ejecutivo de la organización Siendo el tiempo y la atención del principal directivo de la entidad es-

casos y competidos, es preciso contar con un líder directo del proyecto en la entidad prestadora del servicio con la disposición, las competencias y la disponibilidad para dirigir el mismo en su cotidianidad; sin embargo, es imprescindible que dicho líder sea facultado (o apoderado) por el princi-pal directivo de la organización y que cuente con el activo de una comuni-cación fluida, abierta y oportuna con el mismo. Y es saludable además que esto último se haga visible al resto de la organización. De manera alguna puede recaer el liderazgo y direccion del proyecto de implantación del nuevo modelo en un miembro de la unidad patrocinadora o en algún con-sultor contratado para servir al proyecto, por más que los mismos jueguen papeles importantes. Este líder directo del proyecto puede ser comple-mentado en los conocimientos y técnicas de gerencia de proyectos por un consultor al servicio del proyecto, pero resulta insustituible en términos de su legitimidad interna a la organización prestadora de los servicios, su co-nocimiento de la misma y de la servucción vigente en la prestación de los mismos. Asimismo en términos de su capacidad de liderar a los recursos humanos de la organización en la implantación del modelo, especialmente al equipo de proyecto directamente a cargo de tal implantación.

El personal de la unidad patrocinadora debe entender la importancia de contar con este líder directo del proyecto para el éxito del mismo y, por lo tanto, actuar en consonancia con el mismo, en estrecha alianza, fortaleciendo su liderazgo y procurando un sólido y sostenido consenso sobre los temas, asuntos y decisiones principales del proyecto. En otras palabras, el líder directo del proyecto y el ofi cial de la unidad patrocinadora, conjuntamente con los consultores principales del proyecto, deben trabajar como un solo equipo de direccion del proyecto, reforzán-dose mutuamente y nunca compitiendo entre sí.


Establecimiento y cumplimiento de convenios y protocolos in-ter-institucionales claros y precisos. Una iniciativa de cambio organizacional como la implantación de nuevos mode-

los de servicios como el que ocupa nuestra atención implica la acción conjugada y concertada de varios actores: la entidad prestadora del servicio, la unidad patroci-nadora, otras entidades vinculadas de una u otra manera a la prestación de los ser-vicios en cuestión, consultores individuales al servicio del proyecto y proveedores y suplidores de servicios y bienes requeridos por el proyecto. La columna vertebral de esta variedad de actores debe serlo la entidad prestadora de lo servicios apoya-da por la entidad patrocinadora. A tales fi nes, los acuerdos y compromisos entre estos dos actores principalísimos deben ser formalizados en convenios y, ampa-rados en estos, en protocolos específi cos, en los que se establezcan con claridad y precisión sufi cientes las expectativas y compromisos de cada parte de maneras que permitan su seguimiento y verifi cación.

La formalización de los acuerdos y compromisos contribuye a precisar las expectativas mutuas entre la entidad prestadora de los servicios y la unidad patrocinadora y constituye una referencia legítima a todos los miembros de ambas entidades que intervienen de una forma u otra en el proyecto, enmar-cando sus iniciativas y acciones. De hecho, cualquier variación o modifi cación de alguna signifi cación a los términos de acuerdo convenidos debe registrarse y formalizarse en un protocolo que enmiende y complemente el convenio y protocolos previos.

Finalmente, estos convenios y protocolos son de particular importancia en el sector público en el que pueden producirse cambios que remuevan a los princi-pales funcionarios de las entidades envueltas, incluyendo el principal directivo, constituyéndose en bases para la continuidad del proyecto con independencia de dichos cambios. Por esto es importante que, concebidos y gestados por los responsables directos del proyecto, los convenios y protocolos de acuerdos sean rubricados por los principales ejecutivos de la entidad proveedora de los servicios y de la unidad patrocinadora, así como de cualquier otra entidad pública o privada que juegue un papel importante e independiente en dichos acuerdos.

Aseguramiento de la disponibilidad para el proyecto de los miembros del Equipo de Proyecto Para lograr este compromiso (calidad-servicio) es necesario crear un programa


de mejora, excelencia y comunicación, el cual debe ser desarrollado e implemen-tado por Equipos de Mejoramiento, dentro de la institución.

A los fi nes del modelo de servicios públicos propuesto se defi nió equipo de mejoramiento en los siguientes términos: “Un equipo de mejoramiento continuo es un conjunto multidisciplinario de cinco a once empleados de una institución, organizados formalmente como agentes de cambio, que intercambian sus cono-cimientos y experiencias y trabajan en equipo, para la mejora total la calidad del servicio que se presta a los clientes, lograr mayores y más efi cientes comunicacio-nes, una información oportuna y un conocimiento de las políticas y programas de la institución.” Aquí el énfasis es no solo en la composición multidisciplinaria del equipo y otras características del mismo, sin lugar a dudas de gran importancia, sino en que sea constituido por integrantes de la entidad prestadora del servicio.

Con la implantación del nuevo modelo de servicios públicos propuesto se procu-ra no sólo el mejoramiento de los servicios en cuestión, sino de asegurar cerebro y músculo propia en la entidad prestadora de los mismos para que se asegure el mejoramiento continuo de los mismos y la sustentabilidad de los cambios y las mejoras. De esta forma, por más que el personal propio de la entidad prestadora sea reforzado por consultores y facilitadores externos, es él el que debe constituir-se en “propietario” del modelo, del enfoque de mejoramiento y de los principios reformadores y la cultura de mejoramiento continuo que le envuelven. Mas allá de lo requerimientos técnicos para que esto sea así (Harrington, 1997; Beer, 1992; Walton, 1990, 1986) por aquello de que “nadie conoce mejor donde aprieta el zapato que quien lo tiene puesto”, se trata de la procura de sustentabilidad a largo plazo del proyecto. Si el nuevo modelo y los enfoques que lo sustentan no pren-den y son manejables entre la gente de la entidad prestadora del servicio, en modo alguno se lograra la sustentabilidad procurada.

Adicionalmente, el importante efecto simbólico y, por lo tanto, cultural, de que sean los propios integrantes de la entidad los que protagonicen la implantación del modelo es de inestimable valor en el propósito colateral de dicha implanta-ción de afi rmar, en el dilema del pez y la pecera, que no son los peces los responsa-bles del mal servicio sino el diseño de la pecera en la que se encuentran (Deming, 1986). Cuando nos referimos aquí al rol protagónico del equipo de mejoramiento tal y como fue defi nido antes, integrado por miembros de la entidad prestadora del servicio, debe quedar claro que dicho rol implica que es dicho equipo el que


debe tomar las decisiones optando entre las distintas alternativas que se presenten y conduciendo el proyecto con toda la autoridad que le sea delegada por los altos directivos de la entidad prestadora de los servicios; los consultores y facilitadores y el personal de la agencia patrocinadora pueden edifi car, complementar y aseso-rar a los miembros del equipo de mejoramiento pero en ningún caso pueden ni deben pretender suplantar a aquellos invocando mayor experiencia o mas cono-cimientos técnicos u otro argumento de superioridad, so riesgo de violentar los enfoques y propósitos del mismo modelo y atentar contra su éxito a largo plazo. Así, uno de los factores críticos de éxito del proyecto ha sido establecido en los siguientes términos: “Creación del Equipo de Mejoramiento del servicio con el equipo humano defi nido con las competencias, conocimientos y tiempo necesario al proyecto.”

De ahí que deben valorarse todas y cada una de las características de los Equipos de Mejoramiento de los Servicios Públicos, tal como se establece en el modelo que discutimos:

a. Se integran siguiendo la estructura formal de la institución. b. Está conformado por empleados de la institución de diferentes disciplinas y

departamentos. c. Constan de un coordinador o líder. d. Tienen el apoyo metodológico de una unidad de Planifi cación y Proyectos

o de un Consultor. e. La participación de los miembros del equipo es parte de sus funciones y

responsabilidades por el período establecido. f. Tienen canales fl uidos de comunicación. g. Están enfocados a resultados y al cliente o ciudadano h. Están comprometidos con el proyecto. i. Tienen establecido un esquema de reconocimiento y motivación. j. Tienen identidad. Establecen elementos e instrumentos que los identifi ca. k. Se formalizan mediante Resolución de las máximas autoridades de la insti-

tución.

Con el enfoque aquí propuesto se logran las siguientes ventajas: a. se crea identifi cación del personal con la institución, sus propósitos y sus

proyectos. b. se potencia el crear empatía y cultura de trabajo en equipo.


c. se fomenta un ambiente participativo y de colaboración que permite com-partir experiencias y aprovechar lo mejor de cada uno.

d. se contribuye a generar solidaridad y mejorar la relación del personal con sus directivos.

e. se avanza en disminuir las barreras inter-departamentales. f. se forma y capacita de manera continua. g. los procesos se diseñan mas adaptados a las realidades existentes. h. se crean facilitadores para que multipliquen las experiencias en otros proyec-

tos o en otras instituciones. i. se facilita la aceptación de las propuestas de mejora por parte del personal. j. se hace práctica adquirida el uso de mejores prácticas y metodologías de

trabajo. k. se consiguen mejoras en un corto plazo y resultados visibles

Capacitación y desarrollo de las competencias necesarias y del espíritu de equipo en el equipo de mejoramiento La insistencia en que los Equipos de Mejoramiento esten integrados por em-

pleados de la institución puede y debe perfectamente combinarse con el énfasis en la capacitación y desarrollo de espíritu de equipo en los mismos a fi n de que puedan asumir y desempeñar sus roles con efi cacia y efectividad. En este sentido, entre las lecciones aprendidas en el desarrollo e implantación de este modelo de servicios se encuentra la de que es muchas veces mejor el contemplar un mas pro-longado periodo de tiempo para el proyecto que permita capacitar y desarrollar las competencias necesarias en los miembros del Equipo de Mejoramiento, in-cluyendo el forjar un espíritu de equipo, que intentar injertar desde fuera personal técnicamente competente a los fi nes de acelerar el proceso.

Es por todo esto que el modelo de servicios públicos propuesto y la expe-riencia piloto en su implantación implican que la capacitación a realizar para el Equipo de Mejoramiento debe ser una actividad sistemática y planifi cada cuyo propósito general será el de cerrar las brechas de los miembros del equi-po de mejoramiento con el perfi l necesario para el proyecto y su continuidad. La capacitación va dirigida al perfeccionamiento técnico del miembro del equipo para que éste se desempeñe efi cientemente en las funciones a él asig-nadas, producir resultados de calidad, dar excelentes servicios a los clientes, prevenir y solucionar anticipadamente problemas potenciales dentro del pro-yecto o la institución.


Es preciso introducir aquí una nota a lo antes dicho respecto de la disponibilidad real de los miembros del equipo de mejoramiento, por cuanto la misma debe abar-car el tiempo y disposición para participar activamente en el plan de formación y capacitación que se diseñe en función de las brechas detectadas entre sus com-petencias presentes y las requeridas por el proyecto. Lo mismo puede afi rmarse de los recursos previstos para el proyecto, pues los mismos deben incluir aquellos requeridos para solventar el plan de formación y capacitación que se defi na.

Este plan de formación y capacitación debe incluir la adquisición de los cono-cimientos, desarrollo de las habilidades y las actitudes necesarias para el mejor desempeño de los distintos roles contemplados en el Equipo de Mejoramiento y para asegurar la capacidad de adaptarlos a las nuevas y cambiantes exigencias que de seguro emergerán en el proceso de mejoramiento continuo de la prestación de servicios. Así, la formación y capacitación cuentan con objetivos muy claros, entre los cuales podemos mencionar:

a. Mejorar el conocimiento del miembro del equipo. b. Elevar la moral y motivación del equipo. c. Ayudar al equipo a identifi carse con los objetivos del proyecto. d. Fomentar la autenticidad, la apertura, creatividad y la confi anza. e. Otorgar herramientas de planifi cación. f. Agilizar la toma de decisiones y la solución de problemas. g. Contribuir a la formación de habilidades de liderazgo. h. Incrementar la productividad y calidad del trabajo. i. Promover la comunicación efectiva. j. Reducir la tensión y permitir el manejo de confl ictos. k. Desarrollar habilidades de trabajo en equipo

Comunicación interna amplia y sistemática sobre el Proyecto y sus avances Uno de los axiomas de la gerencia del cambio reza que nunca habrá demasiada

comunicación en los mismos. Las lecciones aprendidas de las experiencias de desarrollo e implantación del nuevo modelo de prestación de servicios públicos corroboran plenamente dicho precepto. En este caso, es de singular importancia tomar en cuenta la naturaleza de muchas entidades públicas, grandes organiza-ciones, con alta diferenciación vertical, horizontal y geográfi ca, muy centralizadas a la vez que pronunciadamente desconcentradas, con débiles dispositivos de co-


ordinación interna a excepción de la solución jerárquica, altamente y, a menudo, rígidamente formalizadas y regimentadas, con una cultura burocrática de depar-tamentos estancos y una membresía con alta sensibilidad política (no necesaria-mente en el sentido partidario del termino sino mas bien con referencia al modo organizacional político de operación y funcionamiento (Carnevale, 2003; Cobb y Margulies, 1981), En estos casos, la procura de una comunicación sistemática y bien enfocada, de amplia cobertura, sobre los proyectos y procesos de cambio, es vital al éxito de los mismos; debe estar dirigida a lograr que la misión, propósitos y avances (la historia) del proyecto, sean compartidas por todos los miembros de la entidad prestadora de servicios, así como a reducir los focos de resistencia al cambio, dudas y temores y de confl icto interno relativos al proyecto promoviendo su aceptación y del fortalecimiento de la cohesión de los miembros respecto del mismo.

La comunicación sistemática y amplia aquí valorada debe cubrir distintos ámbi-tos, entre los que destacamos los siguientes:

• Ambito de la información: comunicación de normas y datos que permiten que la organización funcione de acuerdo al objetivo defi nido.

• Ambito de divulgación: comunicación las novedades y elementos que bus-can captar a las personas, convencerlos, persuadirlos y sumar su voluntad a los fi nes del proyecto; las circulares, los boletines, las publicaciones y muy especialmente las presentaciones estructuradas presenciales, son algunos de los componentes de la comunicación que se deben implementar en este ám-bito.

• Ambito de formación y socialización: comunicaron que tiene por meta re-forzar en forma explícita la cultura institucional promovida. En este marco se insertan las actividades de capacitación las actividades recreativas y las celebraciones.

• Ambito de participación: es la participación destinada a que cada uno se exprese, darle la palabra y ofrecerle el reconocimiento. Puede incluirse el trabajo en equipo, el reconocimiento a las iniciativas, las sugerencias y las propuestas.

A los fi nes de garantizar la comunicación, uno de los roles principales del Equi-po de Mejoramiento es el de fungir como agentes de cambio y de comunicación, lo que implica responsabilizarse por:


a. Difusión de la misión y valores corporativos y del servicio. b. Difusión de políticas, objetivos, programas y metas establecidas. c. Establecer programas de comunicación que permitan la Divulgación de los

planes y proyectos así como el estatus de los mismos. d. Establecer estrategias para lograr el compromiso e identifi cación de los em-

pleados con la excelencia en el servicio. Impulsar la cultura de servicio. e. Ser un vehículo de sugerencias sobre iniciativas, soluciones de problemas,

proyectos, dando participación a toda la organización y estableciendo esque-mas de reconocimiento.

No obstante constituir la comunicación una responsabilidad de todo el Equipo de Mejoramiento, el aseguramiento de la elaboración y desarrollo de la comunica-ción con el carácter sistemático y el alcance amplio requeridos demanda que uno de los integrantes de dicho equipo se desempeñe como “especialista en Comuni-caciones” y, como tal, se responsabilice y sea competente en elaborar los planes de comunicación a seguirse durante la implantación del modelo y coordinar los ca-nales de comunicación, velando porque el equipo se desempeñe apropiadamente en la administración del cambio y las estrategias de integración.

En resumen, uno de los factores críticos de éxito de los proyectos de implan-tación del nuevo modelo de servicios públicos queda cifrado en los siguientes términos: “Asegurar el Compromiso e identifi cación con el proyecto, tanto del equipo de mejoramiento, como de todo el personal de la institución. (Dar identi-dad institucional al proyecto).

Disposición a asignar fondos y otros recursos en la co-fi nancia-ción del proyecto Dado que el desarrollo e implantación del nuevo modelo de servicios públicos

propuesto se enmarca en el propósito general de “desarrollar una capacidad insti-tucional permanente y sufi ciente, en el ámbito de la administración pública cen-tral” y, en particular, de hacer sustentable a largo plazo el modelo con un enfoque y práctica de mejoramiento continuo, es no sólo conveniente sino preciso el que la entidad prestadora de los servicios este dispuesta a asignar los recursos fi nan-cieros y de otro tipo, especialmente humanos, que sean razonables para asegurar el éxito del proyecto. No importa que la unidad patrocinadora, como en el caso que nos ocupa, Pro-Reforma, pueda contar con fondos frescos para solventar el proyecto, las inversiones y gastos requeridos por el mismo deben ser compartidos


entre ella y la entidad prestadora de los servicios. Los recursos aportados por la unidad patrocinadora deberían ser aplicados principalmente en renglones de “gastos de capital”, tales como equipamiento, mejora de instalaciones, tecnolo-gías de infocomunicación, entrenamiento y desarrollo y consultorías y algunos servicios técnicos, y nunca cubrir (o hacerlo sólo de manera excepcional) renglo-nes de “gastos corrientes” y menos aquellos concernientes a “servicios personales” en la modalidad de empleados permanentes o estacionales. La prueba de fuego de que la entidad prestadora de los servicios se encuentra comprometida con los propósitos y metas del proyecto consiste en su disposición a aplicar recur-sos, siempre escasos, en apoyo al mismo. Adicionalmente, el aseguramiento de la sustentabilidad del modelo, incluyendo su mejoramiento continuo, no debe depender de recursos ocasionalmente aportados por una unidad patrocinadora, sino de los recursos a disposición de la entidad prestadora de los servicios. La unidad patrocinadora puede y debe apoyar en el desarrollo e implantación inicial del nuevo modelo, pero no puede suplantar indefi nidamente las responsabilidades de la entidad prestadora de los servicios. Uno de los factores críticos de éxito de estos proyectos consiste en la co-fi nanciación y aporte conjunto de todo tipo de recursos por las entidades aliadas en el desarrollo e implantación del modelo y esto debe ser objeto de precisión meridiana en los convenios y protocolos que se establezcan a tales fi nes.

Fortalecimiento institucional y técnico del área de tecnología de infocomunicación El nuevo modelo de servicios públicos propuesto descansa en amplia medida

en el aprovechamiento de las posibilidades habilitantes de las tecnologías de la infocomunicación para maximizar los atributos de disponibilidad, acceso, conve-niencia, rapidez, confi abilidad y calidad de las servucciones procuradas y, espe-ranzadoramente, en el largo plazo, mejorar las relaciones costo-benefi cio cuando no los costos unitarios de los servicios de manera absoluta. El desarrollo e im-plantación del nuevo modelo supone, por lo tanto, inversiones importantes en los componentes duros (hardware) y blandos (software) de las tecnologías de infoco-municación así como en los servicios de conectividad y transmisión de voz, datos e imágenes. Esto implica desafíos importantes por cuanto, como se ha constatado, el Estado y las administraciones públicas han sido y son lentos en moverse al paso de los cambios e innovaciones tecnológicas los cuales le llegan con retardos signi-fi cativos y con sistemas heredados que se erigen en difi cultades de consideración para el aprovechamiento de las mas nuevas soluciones tecnológicas. Asimismo,


dados los tamaños y alcances de muchas entidades públicas y la cobertura de los servicios a su cargo, los proyectos tecnológicos de las mismas tienen por lo general alta complejidad debido a los niveles de integración y volúmenes asociados (gran cantidad de transacciones, usuarios y/o volúmenes de datos). Para hacer las cosas más difíciles, el nivel de desarrollo de las áreas de tecnología de infocomunicación en las entidades gubernamentales, si bien heterogéneo, tiende a observar un bajo nivel de desarrollo tanto en los componentes tecnológicos propiamente dichos como en la calidad y cantidad de los recursos humanos al frente de los mismos (UK Parliamentary Offi ce of Science and Technology 2003; OECD, 2001).

Barros (2005) ha resumido las debilidades gerenciales de las áreas de tecnología de infocounicacion de entidades publicas identifi cando las siguientes: a) Falta de habilidades de gestión y administración de proyectos tecnológicos, b) contratos de alta complejidad en su diseño y posterior administración, c) Niveles de servicio (SLA’s) mal defi nidos y/o no administrados y d) pobre gestión de proveedores, con un enfoque en algunos casos de no cuidar la relación comprador-proveedor.

Todos esos problemas, difi cultades y defi ciencias se constatan, de una u otra ma-nera, en mayor o menor grado, en las experiencias de desarrollo e implantación del nuevo modelo de servicios públicos propuesto y en otras intervenciones de desarrollo institucional en el sector público que implican el aprovechamiento de las tecnologías de la infocomunicación. De ahí que una de las más importantes lecciones aprendidas en estas experiencias es la de asumir desde el inicio mismo de los proyectos, partiendo del diagnostico inicial, un plan de fortalecimiento institucional y técnico del área de tecnología de infocomunicación de la entidad prestadora de servicios participante. Dicho plan de fortalecimiento institucional debe destacar el desarrollo de los recursos humanos a cargo de las áreas de la in-focomunicación, con la incorporación, en muchos casos, de nuevos miembros con perfi les adecuados a las tecnologías duras y blandas a incorporar como parte de la implantación del nuevo modelo de servicios. Es preciso asegurar que el equipo humano a cargo de estas tecnologías cuente con los perfi les profesionales reque-ridos para lo cual es imprescindible un diagnostico oportuno que identifi que las brechas existentes en términos de competencias y que aconseje las acciones nece-sarias a tomar (contratación, capacitación, asesoría).

De extrema importancia es contar con un líder tecnológico de la entidad prestadora de servicios que exhiba competencias apropiadas en gerencia de


proyectos pero, sobre todo, que conozca el “negocio”, este disponible y com-prometido con el proyecto y sus propósitos y tanga habilidades para participar en la planifi cación de los aspectos tecnológicos del proyecto (identifi cación y diseño de sus componentes, precisión de las especifi caciones de las solución a procurar, precisión de los entregables fi nales e intermedios, seguimiento y vi-gilancia de los tiempos acordados para la adquisición, desarrollo e implemen-tación y fi nalmente los costos involucrados. En caso de este líder observar bre-chas salvables entre sus competencias iniciales y las requeridas por el proyecto, puede invertirse en su formación y capacitación, por ejemplo, en gerencia de proyectos o en la administración de ciertas tecnologías y, en ese curso, acompa-ñarle de consultores o asesores que le asistan y complementen. Pero, por otro lado, su conocimiento de los procesos a ser mejorados y de las arquitecturas y sistemas vigentes en la entidad prestadora de servicios, así como su compromi-so y disposición para con el proyecto y habilidades relativas a la planifi cación del mismo son indispensables.

Aseguramiento de los recursos mínimos de infraestructura físicaUno de los componentes más importantes de asegurar desde el inicio de los

proyectos de desarrollo e implantación del nuevo modelo de servicios públicos es el de los espacios e infraestructura física requeridos por las servucciones carac-terísticas de dicho modelo. Esto así por los costos y difi cultades asociadas con la identifi cación de espacios e instalaciones físicas que, si bien pueden ser mejoradas y rediseñadas como parte del proyecto, requieren estar disponibles salvo que se asuman aumentos considerables en los costos asociados y tiempos más prolon-gados en la implementación. De esa manera, es importante que en el diagnostico inicial y en los convenios y protocolos de acuerdos entre las entidades partici-pantes, la entidad prestadora de servicios identifi que y asigne los espacios físicos apropiados para alojar a los prestadores de servicios, a los equipos de apoyo a los mismos, incluyendo los equipos de mejoramiento, y que puedan recibir de acuerdo a los estándares del modelo a los ciudadanos usuarios que de procuren de manera presencial la prestación de los servicios en cuestión.

Involucramiento, participación y alineamiento con las entidades rectoras de la administración pública. El alineamiento y unifi cación de criterios con las entidades rectoras de la admi-

nistración pública tanto en materia de personal, de servicios públicos y de tec-nología de infocomunicacion, como de manejo presupuestal y uso de las tasas


aplicables a los servicios a ser mejorados es una condición fundamental tanto para el éxito del modelo como para su sustentabilidad en el tiempo.

Siendo el sector público altamente normalizado y regulado, la participación de dichas entidades rectoras desde el inicio del proyecto constituye un aval indis-pensable para legitimar las innovaciones organizacionales y tecnológicas introdu-cidas y para evitar que surjan contratiempos a posteriori luego de las inversiones de tiempo y recursos que obliguen a modifi car determinadas opciones acogidas como parte del modelo.

Son muchas las lecciones que podrían identifi carse a partir de las experiencias sostenidas en el desarrollo e implantación de un nuevo modelo de servicios pú-blicos en la República Dominicana, pero confi amos en que las principales han sido recogidas hasta ahora y que su síntesis será de utilidad en hacer de próximas experiencias unas más exitosas medidas en resultados, tiempos y costos.

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Reseña Biográfi ca Julio Sánchez es egresado de State University of New York at Albany donde obtuvo un Doctorado en Estudios Organizacionales de su Escuela de Administración de Negocios. Sus estudios de grado los hizo en la Universi-dad Autónoma de Santo Domingo (UASD), donde obtuvo el título de licenciado en Psicología y realizó estudios de Antropología y de Sociología, haciendo más tarde estudios de Economía y de postgrado en Planifi cación y Administración de la Educación Superior en el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC).

Es en la actualidad Coordinador Técnico del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma), proyecto conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Secretaría de Estado de Economía, Planifi cación y Desarrollo del Gobierno de la República Dominicana. Se desempeñó como Vicepresidente de Apoyos e Infraestructura del Banco BHD, S.A. Fue Gerente del Programa de Desarro-llo Gerencial y de Recursos Humanos de Caribbean Export Development Agency, en el marco de CARIFORUM y Lomé IV. Ha ocupado los cargos de Asesor y, previamente, Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Educación Superior (CONES). También ha sido Decano de la Escuela de Negocios y profesor del Instituto Tec-nológico de Santo Domingo (INTEC) y director de los programas de Administración de Empresas y Mercadeo


en la Pontifi cia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Se ha desempeñado como docente también en en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial y en la Escuela Andaluza de Salud Pública, en Granada, España, entre otras instituciones. Su labor como consultor y docente le ha llevado además a Barbados, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, España, Guyana, Perú, México, Nicaragua y Trinidad-Tobago, entre otros países.

Ha publicado en Ciencia y Sociedad, en la Revista Latinoamericana de Psicología, en el Organizational Beha-vior Bulletin y en Organization Studies, entre otras publicaciones. Ha publicado también un conjunto de seis casos de estudio de éxito de micro, pequeña y mediana empresa, con los auspicios del CAMPE-INTEC y de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

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PonenciasCLAD

Retos, Desafíos y Experiencias en la Reforma del Estadoen un Ambiente Competitivo


Reformar y modernizar el Estadoen un ambiente competitivo Máximo Darío Contreras

I. Contexto Mundial El tema de la competitividad se comenzó a imponer en la década de los años 80

del siglo pasado, coincidiendo más o menos con el aceleramiento del proceso de mundialización, mejor conocido en nuestro mundo latinoamericano como globa-lización por su derivación del término en inglés “globalization”1. Su uso se propagó como parte de las estrategias desarrolladas para las empresas para hacerlas más competitivas en un mundo más interconectado e interdependientes entre sí para conducir sus negocios. Quizás el trabajo pionero en que este concepto se aplicó a las naciones lo fue el libro de Michael E. Porter titulado La ventaja competitiva de las naciones, publicado en año de 1991. En esta obra Porter, considerado como el máximo exponente de la competitividad en el mundo académico actual, plantea que los países, al igual que las empresas, necesitan elevar su nivel de “productivi-dad”2 mejorando básicamente la calidad de sus recursos humanos, acompañado por supuesto de aquellos factores macroeconómicos que crean un ambiente de sana competencia e innovación, de manera que se vaya más allá de las “ventajas com-parativas” (recursos naturales, bajos salarios, políticas protectoras, etc.) y centrarse en lograr mayores “ventajas competitivas” que incluyan: infraestructuras adecuadas, mercados debidamente segmentados, productos diferenciados en nichos específi -cos, aplicación de nuevas tecnologías en forma innovadora y economías de escala. El profesor Porter cita los ejemplos de países como Japón, Corea del Sur, Taiwán, Suiza e Irlanda, que con escasos factores de producción tradicionales3, han logrado superar el subdesarrollo aplicando los principios de las ventajas competitivas.

1 Consideramos que el término “mundialización” sería más correcto en el idioma español que el de “globalización”.

2 Por productividad entendemos la relación entre la cantidad de bienes y servicios producidos y la cantidad de los

insumos o recursos utilizados, que puede considerarse como sinónimo de rendimiento.

3 Se entiende por factores de producción tradicionales lo que la ciencia económica ha reconocido: la tierra, el

capital y el trabajo. Hoy día se le agrega el factor del conocimiento impulsado por la ciencia y la tecnología, las cuales

son producto del capital humano y, en menor medida, de la organización social (capital social).


Estudios y clasifi caciones de países en cuanto a la competitividad a nivel mundial han incluido a la región de nuestro continente americano, cuyos paí-ses en su mayoría se clasifi can como en vías de desarrollo, y han llegado a la conclusión de que como región somos poco competitivos, según el cuadro No. 1 que anexamos. Vemos en esta tabulación que Chile es el único país de la re-gión que tiene una clasifi cación respetable, estando aun por encima de España con la posición número 27 de los 125 países clasifi cados. Según el informe del Foro Económico Mundial (FEM o WEF por sus siglas en inglés) en que se incluye el cuadro comentado, Chile debe su posicionamiento a instituciones sólidas, a la presencia de mercados efi cientes y al rol de apoyo jugado por el Estado por vía de un régimen regulatorio estable y confi able, amparado por un manejo muy competente de su macroeconomía, aunque le quedan serios obstáculos por vencer como la desigualdad social y la marginalidad, entre otros retos, además de mejorar las capacidades de su población para poder ascender de su actual posición. A Chile le sigue la pequeña isla-nación de Barbados, que ocupa la posición 31.

Costa Rica es la siguiente nación latinoamericana con la posición 53, siendo su principal fortaleza sus instituciones democráticas y su capacidad de atraer in-versiones por su clima de paz y una población educada. Los grandes países del mundo latinoamericano como México, Brasil y la Argentina se encuentran en el medio del listado del FEC para el 2006, cada uno con problemas institucionales y macroeconómicos de diferentes grados.

Luego vienen el resto de los países clasifi cados con problemas de gobernabilidad, transparencia y servicios públicos defi cientes. Paraguay (106) y Guyana (111) ocupan los últimos dos lugares de los 20 países considerados de nuestro continen-te americano con exclusión, por supuesto, del Canadá y los Estados Unidos.

Existen otras clasifi caciones en cuanto al tema de la competitividad, pero en general coinciden en colocar a Chile por delante de las otras naciones de la región, por lo que parece que los hermanos chilenos están haciendo las cosas bien y, en este sentido, deben servirnos como referente en cuanto a los pro-cesos de reforma y modernización de la Administración Pública en el mundo interconectado que hoy tenemos ante nuestros ojos. Antes de entrar en con-sideraciones sobre la pertinencia del ámbito competitivo para los procesos de transformación que debemos emprender, sin embargo, nos tomamos la


licencia para enmarcar nuestra ponencia frente a las apreciaciones que hacen algunos futurólogos ubicados en centros de poder de países altamente desa-rrollados.

Ante el empuje económico de los países asiáticos se ha dibujado un panorama sombrío para América Latina, exceptuando quizás a Chile y a Brasil. Se sostiene que Latinoamérica va en camino a la insignifi cancia política ante el proceso de “asiatización”, liderado por China y la India, dado que Latinoamérica “se está quedando atrás por culpa de gobiernos inefi cientes, carencia de sistemas de jus-ticia independientes, descuido de la educación y porque la corrupción está a la orden del día” (Rolf Linkohr de la Unión Europea).

Otro estudio del Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) del gobierno de los Estados Unidos titulado “El mapa del futuro global”, y que contó con la colabo-ración de reconocidos expertos internacionales, predice que América Latina se desliza hacia la irrelevancia mundial ya que los países de la región, con excepción de los ya mencionados, no sabrán aprovechar las nuevas tecnologías disponibles a través del proceso de globalización, donde la gobernabilidad y el liderazgo han de jugar un papel primordial.

Aun descontando estas funestas predicciones, debemos reconocer que la brecha entre los países que disponen de tecnologías avanzadas y las aprovechan y el resto de nuestros países, la misma se hace mayor con el avance del tiempo, si es que no nos proponemos a reducir esta brecha mediante planes y estrategias sistémicas e inteligentes que nos coloquen en aquellos nichos que desarrollemos y en los que seamos productivos y efi cientes. La llamada era post-industrial del conocimiento en que estamos inmersos nos hace exigencias que requieren de nuevos enfoques y paradigmas de desarrollo, que difi eren en mucho con la forma de planifi cación estratégica de hace apenas unos cuantos años. Hoy día el concepto tradicional del Estado-nación ha estado sometido a una manifi esta revisión ante el empuje de la apertura de los mercados internacionales y del trasiego cultural y etnológico que los medios de comunicación y los movimientos migratorios revelan. Ya los recursos tradicionales con que contamos no son una garantía de prosperidad y de bienestar para nuestras poblaciones. Al mismo tiempo que debemos enfrentar los retos por los mercados internacionales, tenemos ante nosotros la lucha por la erradicación de la sempiterna pobreza y de las ancestrales injusticias sociales que hemos venido arrastrando en nuestras sociedades. ¿Qué hacer ante tantos y


nuevos retos desde la esfera de nuestras administraciones públicas? Pero antes de tratar de responder esta pregunta debemos mirar con ojos críticos nuestra actual realidad americana desde la óptica de la competitividad.

II. América Latina en busca de su lugar en la economía mundial No considero necesario hacer una relación de los signifi cativos cambios políticos

por los que han pasado nuestros países en las últimas dos décadas, lo que ha inclui-do desde el año de 1992 nueve (9) deposiciones de presidentes latinoamericanos, no por iniciativa de militares, sino por amplios sectores de la población civil que han considerado que tales mandatarios no servían a los propósitos para los que fueron elegidos, prevaleciendo en las acusaciones manejos económicos y fi nancie-ros desastrosos, así como una arraigada percepción de actos de corrupción.

A esto nueve casos hay que adicionarle los casos de Jean Bertrand Aristide en Haití, de Hugo Rafael Chávez Frías en Venezuela y de José Arnaldo Alemán Lacayo en Nicaragua. Estos hechos permiten concluir que nuestras democracias se enfrentan a serios peligros de gobernabilidad desde dentro de sus fronteras y que dichas amenazas son tan o más serias que las que vienen aparejadas con la competencia por los mercados internacionales.

Estas interrupciones en nuestros sistemas democráticos han ocurrido en países grandes, poderosos y ricos como en los pequeños, débiles y pobres. Es, como dice Ricardo Arias Calderón, ex Vicepresidente de Panamá, una situación explosiva porque conjuga crisis económica con crisis moral, lo que personaliza en las fi gu-ras presidenciales los desaciertos económicos en lugar de verlos como el juego de fuerzas impersonales, o como diría Adam Smith, producto de la acción de una Mano Invisible.

Retomando el tema de la competitividad y su impacto en la reforma y moderni-zación de la administración pública, nos auxiliamos de los cuadros anexos 2, 3 y 4, extraídos y condensados del Informe de Competitividad Mundial 2006-2007, puesto en circulación el 26 de septiembre, 2006, por el Foro Económico Mundial. Estos cuadros se han organizados de acuerdo a una sub-categorización que descri-bimos al pie del Cuadro 1 anexo. En el Cuadro 2 podemos observar que en cuan-to a los llamados Requisitos Básicos, que comprenden aquellos factores esenciales para que un país o economía pueda competir, y en los que América Latina debiera estar mejor posicionada que el resto de los países en vías de desarrollo, sólo tres


países se encuentran por encima de la posición 50: Barbados, Chile y Panamá. En términos de promedios, según este Cuadro, los 23 países considerados de nuestra América, incluyendo a Barbados, Guyana, Jamaica, Surinam y Trinidad-Tobago de habla inglesa y neerlandesa, tienen mucho que mejorar desde el punto de vista institucional, en infraestructuras y en la macroeconomía, y continuar mejorando sus programas de salud y educación primaria.

El informe “Análisis comparativo del atractivo nacional para inversiones priva-das en infraestructura”, presentado durante la reunión del Foro Económico Mun-dial para América Latina en Santiago de Chile a fi nales del mes de abril de 2007, destaca que Chile, Brasil y Colombia son los tres países de América Latina más atractivos par la inversión privada en puentes, carreteras, caminos, electrifi cación y puertos, mientras que Argentina, Venezuela, Bolivia y República Dominicana son, en contrapartida, los países de la región que encabezan la lista de las naciones que presentan las peores condiciones para recibir inyecciones de capital privado destinado a la infraestructura. Por cierto que la peor puntuación la recibió la Re-pública Dominicana de los doce países analizados.

El Cuadro 3 nos presenta los llamados Mejoradores de la Efi ciencia en que solamente Barbados y Chile se encuentran entre los primeros 50. Este cuadro señala una situación similar a la del cuadro anterior, en cuanto a posiciona-miento, es decir, que también los países de nuestra región tienen que hacer ingentes esfuerzos para aumentar su rendimiento mediante la capacitación de sus poblaciones, la operación más fl uida de sus mercados y, especialmente, en la captación y aprovechamiento de las nuevas tecnologías. Los llamados Factores de Innovación, pilares de gran importancia para aplicar las nuevas tecnologías y generar innovaciones que creen productos originales y nichos diferenciados en los mercados, generalmente se asocian a economías avanzadas. El cuadro 4 muestra la clasifi cación de los países considerados de acuerdo a estos factores y, como era de esperarse, el posicionamiento de nuestros países resulta más débil que el mostrado en los dos cuadros anteriores. A pesar de que nuestros empre-sarios y negocios se conducen con un aceptable grado de sofi sticación, fallamos en cuanto a la innovación, lo cual se explica por los escasos recursos que inver-timos en la Investigación y Desarrollo (I&D). “La inversión en investigación y desarrollo está entre 0,1 y 0,6 por ciento del producto interno bruto en la mayoría de los países de la región, cifras que no han cambiado drásticamente en los últimos diez años.


Nuestra inversión es baja en comparación con el 2 al 3 por ciento del PIB que invierten naciones de ingreso alto. Pero aún si nos comparamos con otros grupos de países vemos, por ejemplo, que la inversión anual de toda América Latina y el Caribe es casi la mitad de lo que invierte Corea del Sur”, según declaraciones de funcionarios del BID (Carlos Jarque, gerente del Departamento de Desarrollo Sostenible del BID, 2005).

El Cuadro 5, también extraído del informe ya mencionado del Foro Econó-mico Mundial, clasifi ca a las economías de los países de acuerdo a un Índice de Competitividad Empresarial basado en el clima microeconómico en que se desenvuelven las empresas de las naciones consideradas. Los resultados para los países de nuestra región nos indican que Chile, Barbados y Costa Rica tienen un buen posicionamiento, sobresaliendo la nación chilena en cuanto al clima de negocios muy favorable que ha logrado desarrollar, especialmente en cuanto a su estrategia para colocar sus productos en el mercado mundial, amén de atraer las necesarias inversiones por su clima de apertura, transpa-rencia y estabilidad, exento de prácticas de corrupción, lo que puede decirse también de Costa Rica y de Barbados. La atracción de las inversiones es un elemento vital para lograr un crecimiento signifi cativo de la economía y no es un secreto para nadie la clase de escenario que buscan aquellos que arries-gan sus capitales, amén de esperar tasas de retorno atractivas. Todos aque-llos países que han tenido crecimientos económicos espectaculares – casos de la India, China, Corea del Sur e Irlanda – han tenido como denominador común fuertes inversiones productivas amparadas por estrategias nacionales de desarrollo de mediano y largo plazo, pero siempre con la mira puesta en mejorar sus rendimientos para poder disfrutar de un crecimiento sostenible y reducir la pobreza.

III. Los planes estratégicos de competitividad Peter F. Drucker quizás fue el primero en darse cuenta, a mediados de los años

70, de que se necesitaba un nuevo enfoque para la administración de las organi-zaciones modernas que surgieron luego de la Segunda Guerra Mundial. Esto lo motivó a hacer énfasis en la tarea de gerenciar para obtener resultados mediante el desempeño productivo de los administradores: la esencia de la administración “no es saber sino hacer. Su prueba no es la lógica, sino los resultados. Su única autoridad es el desempeño”. Drucker igualmente se dio cuenta de la importancia que tendría el conocimiento para la productividad y la competitividad pues, aun-


que no lo dijera, se debía transitar de la “manufactura” a la “mentefactura” en un ambiente multinacional y multicultural.

Ya para la década de 1960 se habían producido trabajos sobre la planifi cación estratégica para las empresas, impulsados por la creciente complejidad e incerti-dumbre que enfrentaban las organizaciones como secuela de la apertura econó-mica que se produjo en la posguerra. De ahí surgió la administración estratégica que culminó en lo que hoy llamamos la gestión estratégica, que pretende armo-nizar “las distintas y variadas visiones y concepciones del mundo que poseen los diferentes grupos que conforman una sociedad”.

Como secuela de este enfoque de la gestión estratégica se trascendió a la aplica-ción del pensamiento basado en esta visión al cambio organizacional, tanto en el sector público como en el sector privado.La competitividad de las naciones, como hemos visto, se plantea formalmente en el principio de la década de 1990, cuando ya se abre el abanico comercial de par en par por el colapso de la Unión Soviética y el surgimiento de un mundo unipolar dominado por los Estados Unidos de Norte América, acompañado por la ideología económica neoliberal impulsada por los gobiernos de Ronald Reagan en Estados Unidos (1981-1989) y de Mar-garet Th atcher (1979-1990) en Gran Bretaña.

Ya el escenario para el surgimiento de la economía global había sido preparado por el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en in-glés), que desde su inicio en 1947 en una conferencia de las Naciones Unidas en La Habana, Cuba, transitó por varias fases hasta concluir en la creación de la Or-ganización Mundial del Comercio (OMC) en el año de 1994 como la institución encargada de administrar las normas internacionales sobre comercio en bienes y servicios aprobadas en los distintos acuerdos y/o rondas logrados bajo el GATT. La inclusión de cláusulas en el GATT que permiten la negociación de acuerdos entre países para el establecimiento de sistemas preferenciales de acceso a los mercados, ha propulsado las fi rmas de tratados de libre comercio (TLC), tanto bilaterales como regionales. En el continente americano hemos sido pioneros en el tema de la integración, inclusive antes que la misma Unión Europea, pudiendo remontarnos al siglo XIX y a los sueños de Libertador Simón Bolívar de crear una Gan Colombia. Hemos sido prolijos en la creación de acuerdos de integración, pero todavía no hemos logrado ponernos de acuerdo para un tratado de toda la región, como lo sería el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), hoy


día criticado y en su lugar, como contrapropuesta, se fomenta la Alternativa Boli-variana para la América (ALBA), impulsada por el Presidente Venezolano Hugo Chávez con la anuencia de Cuba.

El más reciente tratado de libre comercio es el que se conoce por las siglas del DR-CAFTA, o Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamé-rica y República Dominicana (TLC). Este tratado es de especial importancia para este trabajo por dos razones, por lo menos. Primero, porque tiene un especial signifi cado para las pequeñas naciones de Guatemala, El Salvador, Honduras, Ni-caragua, Costa Rica y República Dominicana, las que en conjunto apenas repre-sentan una ínfi ma porción del PIB del grandote de los Estados Unidos – apenas entre todos llegan a un 2%. En segundo lugar, porque en Costa Rica a la fecha la legislatura no ha aprobado dicho acuerdo, quedando como el único que ha cues-tionado seriamente el impacto que dicho tratado ha de representar para la sobera-nía de este hermano país. La aprobación de dicho acuerdo ha sido sometida a un referendo que se celebrará el 7 de octubre de este año. Aunque la llamada Sala IV de Costa Rica, o Tribunal Constitucional, emitió un dictamen el 3 de julio pasado aseverando que el TLC no contiene vicios de inconstitucionalidad, la oposición ha contraatacado acusando a los magistrados que favorecieron el dictamen de ser incondicionales del Presidente Oscar Arias y parte de una mafi a neoliberal.

La Universidad de Costa Rica, primera universidad pública de dicho país, ha emitido un informe en el que se detallan quince (15) violaciones a la Carta Mag-na costarricense, alegando que “El TLC fi rmado y propuesto para su aprobación, no solo contraviene artículos concretos de la Constitución Política, sino que aten-ta contra el espíritu de la Carta Magna en sus propósitos y su sistema de valores”. Los expertos constitucionalistas de la Universidad de Costa Rica expresan no solo lo antijurídico que consideran el TLC, sino que plantean su preocupación porque privilegia los intereses comerciales y privados en perjuicio del bien común, así como que concede un benefi cio desproporcionado a favor de los intereses co-merciales de las empresas extranjeras.

El debate surgido en Costa Rica pone de relieve los riesgos y retos que se ciernen en la concertación de acuerdos entre países con economías muy asimétricas, como es el caso del DR-CAFTA entre Centroamérica, República Dominicana y los Estados Unidos. El hecho es que, a excepción de Costa Rica, que dispone hasta el 1 de marzo del 2008 para su ratifi cación, este acuerdo está vigente e infl uye en las


decisiones que puedan tomar los países que lo aprobaron con relación al desarro-llo de su estrategia de competitividad y, en especial, en cuanto a la transformación que debe someterse la Administración Pública ante este nuevo escenario de la competitividad.

En el caso de nuestro país, el pasado mes de abril fue puesto en circulación el Plan Nacional de Competitividad Sistémica de la República Dominicana, el que nos servirá para hacer precisiones sobre el tema de nuestra ponencia. Su lanza-miento contó con la presencia del Presidente de la República Dr. Leonel Fernán-dez, quién en su presentación expresó que el Plan pretende que “para el 2020, la República Dominicana será un país plenamente integrado a la economía mundial con una plataforma de desarrollo competitiva, sostenible y equitativa”. Se declara que como objetivo para el 2020 la República Dominicana se convierta en una “Irlanda del Caribe”. Además, sostiene que esta Visión de Futuro 2020 se alcance mediante un “crecimiento competitivo y sustentable con desarrollo humano inte-gral”. Este plan es el resultado de esfuerzos que se realizaron en los años de 1998 y 2000 con la cooperación del PNUD y la USAID, y más recientemente con el “apoyo incondicional” del BID. Su elaboración fue comisionada por el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) al Instituto de Competitividad Sistémica y Desarrollo (ICSD), con sede en la Ciudad de México, presidido por el Dr. René Villarreal, “quien se involucró de manera directa en todo el proceso”. Durante el proceso de elaboración participaron el sector gobierno, el empresarial-industrial, la comunidad científi ca y académica y organismos internacionales radicados en el país. En total, se sostuvieron “más de cien reuniones de trabajo”.

Por lo anterior, puede afi rmarse que el plan dominicano de competitividad fue ampliamente discutido y consensuado con los principales actores del gobierno, de la economía nacional y de la comunidad científi ca-académica dominicana, en adición a los aportes de los representantes de los organismos internacionales radicados en el país.

El plan, como era de esperarse, refl eja las concepciones reinantes con relación a la Nueva Economía – de la Manufactura a la Mentefactura – que se plantea como el nuevo paradigma del modelo de negocios en que la Era Industrial es reempla-zada por la Era del Conocimiento, transitando de la Competencia Darvinista a la Competencia Cooperativa vía Alianzas Estratégicas, donde la Inteligencia en la organización, la Flexibilidad en la producción y la Agilidad en la comerciali-


zación (IFA) hacen a las empresas organizaciones competitivas y sustentables en el tiempo, permitiendo a éstas ser innovadoras ante los cambios, fl exibles en su manufactura (producción) y ágiles en su marketing o comercialización. El Plan se desarrolla teniendo como lineamientos estos principios que han sido trabajados por el Dr. Villarreal y su Instituto.

Para el nuevo modelo de la gestión pública se recurre a las siglas de IFAT, es decir, instituciones Inteligentes, Flexibles, Ágiles y Transparentes. El Informe en su Parte IV, Competitividad Gubernamental y la Nueva Economía de Mercado Institucional, Capítulo 11, aborda el tema de un Gobierno Competitivo e Inno-vador. Al gobierno competitivo e innovador se le asignan tres funciones estra-tégicas fundamentales: planifi cador y promotor de políticas públicas, regulador de la actividad económica y administrador público moderno. Se hace hincapié en separar las funciones de la planifi cación de las de recaudación/gasto. Igual-mente, se insiste en un Plan Nacional de Planifi cación que, en nuestra opinión, debería estar precedido por un Plan Nacional de Desarrollo. Para construir un gobierno inteligente en la República Dominicana se visualizan tres ventanas de oportunidad: dotar a la Administración Pública Dominicana de un conjunto de herramientas que permitan planear, programar, desarrollar y evaluar resultados, con base en objetivos específi cos, claramente señalados y consensuados; adoptar un sistema de aprendizaje continuo (“long-life learning”) para el capital huma-no de la Administración Pública, incluyendo una mejoría de las remuneraciones económicas; e interconectar y mejorar la coordinación de los organismos públicos mediante una red de conocimiento público que incremente la capacidad de go-bernar y responder a las demandas ciudadanas. Se sugiere la creación de un Cen-tro de Pensamiento Estratégico que promueva trabajos de prospectiva en el nivel académico – proponiéndose a la universidad estatal como sede de este Centro – y que trabaje en estrecha coordinación con el CNC de manera que se garantice la generación de investigaciones y su aplicación oportuna en las instituciones públi-cas. Los trabajos a emprender por este Centro se concentrarían en cinco grandes temas: 1) Política Interior y Gobernabilidad, 2) Economía y Competitividad, 3) Entorno Social, 4) Política Exterior y 5) Seguridad Nacional.

Por supuesto, para poner en marcha un proyecto tan ambicioso como el que comentamos se hace necesario e indispensable la profesionalización del servicio público dominicano, el cual ha estado dominado, como en muchos otros países hermanos del Continente, por el clientelismo de los partidos políticos. Aunque


contamos con una Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa desde el año de 1991, es poco lo que hemos logrado según nuestra apreciación. Otros en el pre-sente Congreso han de tocar este tema con mayor profundidad y conocimiento que el que posee este ponente.

El Plan de Competitividad, sin embargo, aborda este tema y propone sugeren-cias al respecto: crear comités de vigilancia de la sociedad civil y emprender una amplia campaña de difusión entre los propios servidores públicos. Ante un nuevo proyecto de ley que reemplazaría a la mencionada legislación, la llamada Ley de la Función Pública, se plantea que en vez de crear una nueva Secretaría de Estado como se dispone en el anteproyecto de ley, se cree un Organismo Autónomo del Estado con la sufi ciente infl uencia y autonomía que garantice la aplicación de la ley de manera uniforme y expedita para todo el Estado, en lugar de estar adscrita al Poder Ejecutivo, estando los nombramientos en dicho organismo sujetos a la concurrencia del Congreso “para darle esa dimensión de política de Estado”. También plantea que el plazo de diez (10) años previsto en el anteproyecto de ley como temporalidad para que los efectos de la ley sean sentidos con todo su vigor es excesivo y recomienda un plazo de cuatro (4) años en su lugar.

En este punto el Plan de Competitividad propone un Plan Nacional de Desa-rrollo que fi je objetivos realizables y que sirva para elaborar Programas Operativos Anuales que partan de planes sectoriales. El Plan de Desarrollo debe mantener en líneas generales los criterios de un gobierno competitivo: fl exibilidad, agilidad y transparencia. El Gobierno como regulador de la actividad económica requiere, para ser efi ciente y efi caz, conjugar tres dimensiones fundamentales: “la legal, la institucional y la presupuestal”. En esta parte el Plan de Competitividad hace esta declaración:

Una ley sin institución es declarativa. Una institución sin recursos es impotente. Un presupuesto sin leyes ni instituciones es un derroche.

Se propone que dentro del CNC se cree una unidad que vele y sea responsable de las mejoras regulatorias del Gobierno, otorgándole a dicha institución la capaci-dad de sanción, tanto a nivel de los funcionarios como a nivel de las dependencias gubernamentales. Dentro de las principales tareas a realizar por esta nueva ofi cina del CNC estaría la de confeccionar y dar a conocer un nuevo Padrón de Trámites Empresariales, que incluiría un Formato Único de Apertura de Empresas.


Para el fortalecimiento de las instituciones públicas dominicanas con la fi nalidad de mejorar la gobernabilidad se establecen cinco requisitos fundamentales que deben cumplirse: accesibilidad, generalidad, imparcialidad, prontitud y confi a-bilidad. Por accesibilidad se entiende hacer lo más simple posible el acceso a los procedimientos institucionales, eliminando así los conocimientos de expertos o peritos. Generalidad implica universalidad e igualdad en los servicios públicos que ofrece el Estado, sin distinción de raza, sexo, religión o condición social. Imparcialidad signifi ca que el funcionamiento del aparato estatal no esté con-dicionado por presiones de índole política, económica o social, sino por todo lo contrario, por principios legales claros y equitativos. En cuanto a prontitud se espera que los tiempos de respuesta no sean tan retardados que se pierda cre-dibilidad institucional. Y un sistema de administración pública que cumpla con los requisitos enumerados ha de generar confi abilidad, que de perderse sería una causa importante para generar ingobernabilidad.

Una de las más importantes tareas pendientes en la reforma y modernización del Estado es el que concierne a cerrar la brecha existente entre lo que el Plan de Competitividad llama el país legal y el país real.

Las leyes y los reglamentos no son para que solamente estén escritos, sino para que se cumplan de manera indiscriminada. Es, en otras palabras, la realización plena del Estado de Derecho preconizado como uno de los grandes logros del sistema democrático. Para lograr este ideal se impone fortalecer los poderes le-gislativo y judicial y sus mecanismos de control y coordinación con el poder eje-cutivo. Igualmente, ampliar la participación ciudadana en la discusión y toma de decisiones públicas, de manera que nos acerquemos a la democracia participativa que tanto señalamos, pero que todavía luce como un sueño para muchos de nues-tros países. Es, dicho en términos más modernos, mejorar la accountability o por falta de un término más sencillo en español, mejorar la rendición de cuentas me-diante actuaciones responsables y transparentes, que algunos han traducido como respondabilidad.

Dentro de los cuatro pilares señalados para la competitividad logística de un país se mencionan: el eje energético (incluyendo el eléctrico), el eje de la tecnología de la información y comunicaciones, el eje de transporte modal y el eje hidráulico. La principal defi ciencia logística que limita la competitividad de la República Domi-nicana es el precario funcionamiento de su sector eléctrico, que según el Reporte


Global de Competitividad 2006-2007 nos coloca en el lugar 124 de los 125 países analizados. Este es un problema que viene arrastrándose desde hace más de tres décadas y su solución ha escapado a todos los gobiernos de turno, a pesar de que se han intentado diferentes alternativas que incluyen la capitalización, con el con-curso del sector privado, para la generación y la distribución de la energía. Esta deplorable situación nos coloca en desventaja con relación a nuestros competido-res de la región, ya que recibimos energía eléctrica, cuando está disponible, a un precio que resulta el doble de los que pagan, por ejemplo, en el istmo centroame-ricano. El Plan Nacional de Competitividad hace una serie de recomendaciones para mejorar el desempeño y la competitividad de este estratégico sector, que no viene al caso extenderse sobre el particular.

Todo plan para que se desarrolle y culmine con éxito requiere que se implemente y se establezcan mecanismos de coordinación y fi nanciamiento. La responsabili-dad para implementar el Plan Nacional de Competitividad Sistémica de la Repú-blica Dominicana se ha delegado en el Consejo Nacional de Competitividad. En la nueva etapa de la implementación del Plan se establecen dos nuevas unidades operativas dentro del CNC, a saber, una Unidad para la Implementación de la Competitividad Sistémica y un Fondo Mixto de Financiamiento que englobe al sector público, al sector privado y a los organismos internacionales. A la Unidad de Implementación se le asignan tres funciones principales: promover la implemen-tación de la acciones, evaluación dirigida a establecer la relevancia estratégica de las políticas y/o programas operativos en función del momento y el seguimiento puntual de las acciones implementadas. Una cuarta función de esta Unidad sería la de actuar como ente de comunicación social que socialice los logros y objetivos del Plan ante la ciudadanía y los actores internacionales. En lo que respecta al sector gobierno, se crearía una Unidad de Competitividad Gubernamental que tendría la responsabilidad de coordinar todas las acciones tendentes a mejorar la competitividad de la Administración Pública. Con estas consideraciones conclu-ye el Plan Nacional de Competitividad Sistémica de la República Dominicana en lo tocante al rol que desempeñaría el Plan en la reforma y modernización de la Administración Pública Dominicana.

IV. Secuelas y conclusiones Sería muy pretencioso de nuestra parte el pensar que con este trabajo hemos

hecho aportaciones innovadoras a la rama del saber que abarca a la adminis-tración y/o gerencia pública. Nuestra pretensión es mucho más modesta y nos


sentiríamos satisfechos si hemos logrado despejar algunas dudas o inquietudes sobre las consecuencias que trae aparejada la nueva economía global, que Manuel Castells llama economía “informacional”, en la cual las “fuentes de productividad y competitividad.dependen fundamentalmente de la capacidad de generación de conocimiento y procesamiento efi caz de la información”. Por tal razón, “la educa-ción y la innovación se constituyen en fuerzas productivas directas”. En la reunión del Foro Económico Mundial sobre América Latina celebrado en la Ciudad de Santiago de Chile, 25-26 de abril, 2007, a la que asistieron la Presidenta Michelle Bachelet de Chile y el Presidente brasileño Luiz Inacio Lula da Silva, más el ex-Presidente chileno Ricardo Lagos Escobar y otras distinguidas personalidades, concluyó que ante los retos que enfrentamos en América Latina por la dura com-petitividad mundial, las principales prioridades para la región son la educación, la innovación y las instituciones. Y cuando se habla de educación debemos pensar en una educación de calidad, que se oriente tanto a la generación como al uso de las nuevas tecnologías.

En cuanto a lo institucional debemos asentir de nuevo con Castells en que más que una sociedad de la información o del conocimiento, lo que tenemos hoy día es una sociedad red y, por tanto, “la globalización es la expresión de redes globales”. La reconocida debilidad institucional del Estado en América Latina es, parafra-seando a Castells, el más grave de todos los graves problemas para el proceso de desarrollo. La ingobernabilidad que se ha hecho patente en nuestra región, según comentamos anteriormente, es una muestra de esta debilidad. Tenemos ante no-sotros la misión de profesionalizar nuestras instituciones públicas, tarea conside-rada tradicional porque se remonta a los tiempos de Max Weber en el siglo XIX, mientras que al mismo tiempo procedemos a insertarnos en un nuevo modelo de organización económica y tecnológica que cambia aceleradamente y se torna más intrincado cada día. Para tener éxito en esta misión se requiere construir un sistema de innovación, apoyado por capital para fi nanciar riesgo, lo que requerirá una alianza estratégica entre los sectores privado y público unidos a los centros académicos, incluyendo la creación de empresas mixtas dispuestas a jugársela, es decir, a ganar o a perder.

Hemos visto como el concepto del Estado ha evolucionado con el fenómeno de la economía global. El Estado-nación que defendía los intereses de los secto-res medios urbanos, que suplían la mayor parte de la burocracia pública, de los sectores populares organizados y de los grupos económicos dominantes, con el


arribo de las corrientes neoliberales de la apertura económica mundial, comenzó a perder su ideología del Estado Benefactor, defensor a ultranza de la soberanía nacional, para adoptar la ideología del mercado. Esta ideología ha calado de tal manera en la clase política que ésta se ha plegado a lo mediático, de tal manera que en lugar de serios debates sobre las alternativas lo que se ofrece más que nada son viñetas sobre las inefables cualidades personales del candidato promocionado y, en cambio, el despliegue de las condiciones negativas de los contrincantes. Este giro hacia lo mercadológico conlleva, por supuesto, mayores sumas de dinero para realizar las campañas políticas, lo que signifi ca nexos de relaciones clientelares entre los donantes y los benefi ciarios. Este hecho hace sumamente difícil el esta-blecer control sobre las fi nanzas de los partidos políticos y más aun en una época en que la criminalidad, impulsada por el narcotráfi co y la marginalidad en que vive una gran parte de la población, se ha intensifi cado e internacionalizado. Estas condiciones crean un caldo de cultivo para que se enseñoree la corrupción y que los gobiernos sean meros interlocutores de intereses poderosos.

A pesar de las críticas dirigidas hacia el Estado y el gobierno nacional, concu-rrimos con Castells cuando afi rma que “es la única instancia que puede potenciar una inserción autónoma en el proceso de globalización”. Desde los gobiernos, por lo tanto, se deben crear y fomentar aquellas políticas y medidas que mejoren la productividad, que es la base de la riqueza de las empresas y de las naciones. Di-cho esto, sin embargo, esta riqueza debe fi ltrarse hacia toda la población mediante la creación de empleos y la garantía de los servicios básicos de salud y educación. Esta responsabilidad es algo que compete, principal y únicamente, al Estado, ya que el mercado no tiene el poder de discriminación para atender a las necesidades sociales y políticas de la población. Más allá de lo económico y lo social está la transformación cultural que se requiere para abordar con éxito los retos y desafíos que nos plantea la nueva economía mundial en un ambiente altamente compe-titivo.

No es solamente un asunto de atraer mayores capitales para que lo inviertan en nuestros países mediante exenciones impositivas o de otra índole, es la de prepararnos para que estas inversiones se multipliquen en bienes y servicios que adicionen el mayor valor a lo que producimos y ofrecemos. Y para que esto pueda convertirse en realidad necesitamos regenerar las instituciones estatales, pero sin perder de vista que esto implica igualmente una regeneración de nosotros mismos como agentes de la reforma y modernización del Estado. Tenemos ejemplos de


países hermanos que han logrado mejorar su situación de competitividad en los mercados mundiales, los que muy bien pueden servirnos de ejemplo de lo que se puede lograr cuando se conjugan la voluntad política con cambios estructurales e institucionales graduales en un ambiente de continuidad y de verdadero ejercicio democrático. Concluimos citando a don Manuel Fraga Iribarne, destacado hom-bre público español: “La política es el arte de lo posible; pero para lograrlo hay que intentar muchas veces lo imposible”.

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Reseña Biográfi caMáximo Darío Contreras Asesor de la Dirección Ejecutiva en Administración Pública del Consejo Nacional de

Reforma del Estado (CONARE) de la República Dominicana. Ingeniero Civil, Consultor en Gestión de Proyectos

de Infraestructura. Maestrías en Ingeniería Civil, Administración Pública y en Recursos Hidráulicos. Articulista

del Periódico HOY de Santo Domingo sobre temas varios. Autor de ensayos sobre ética y administración pú-

blica. Autor de dos libros sobre los temas de las elecciones en República Dominicana y de la ética ciudadana

y la cultura democrática.


Precisiones sobre la sociedaddel conocimiento y la reformadel Estado José Bienvenido Liriano Arias

Introducción La reforma del Estado, incluida la de las administraciones públicas, es un tema

central en las agendas de todos los países que pueblan el planeta. Esta simulta-neidad en tiempo y espacio es, sin duda, una situación única, que por primera vez se presenta en la historia de las sociedades humanas. Y lo es de manera tan total y absoluta que a este fenómeno no escapa ningún modelo de Estado, ni los de países socialistas y capitalistas, o desarrollados y subdesarrollados.

Aunque se puedan identifi car y rastrear, algo más allá de dos siglos, los hilos históricos que vienen tejiendo una red compleja de sistemas de producción y de organizaciones con capacidades productivas y de interdependencias crecientes, en realidad, es en la década de los 70s cuando se observa un salto en esta línea evolutiva, un punto de infl exión histórico, a partir del cual se ha trastornado la lógica y el signifi cado de las cosas, en donde nuevas fuerzas y movimientos están conformando una situación absolutamente nueva en casi todas las dimensiones de la realidad.

Desde entonces las sociedades se encuentran en una especie de limbo, o de trán-sito, en el transcurso del cual un orden muy conocido, de reglas establecidas, se derrumba hacia otro, en gran parte, aún desconocido, pues el momento predomi-nante en este tránsito es el de un desenvolvimiento caótico, en el que se observa la muerte de todo lo construido por el hombre, pero lo es también de predominio de indeseadas y múltiples pruebas de ensayo y error, sin que éstas todavía permitan otear el futuro de estas sociedades.

Este momento del tránsito histórico que experimentamos parece estar situado en una fase muy temprana para proyectar caminos ciertos, fundacionales, que nos


puedan conducir a la nueva tierra prometida y al nuevo Estado que debería surgir del mismo. Sin embargo, a pesar de esta base tan endeble de la que debemos par-tir, apenas débiles balbuceos o asomos todavía tenues de rasgos del posible nuevo orden, no podemos rehuir la tarea de comprensión de lo que está ocurriendo y de sus probables trayectorias y, sobre todo de hacer el ejercicio de visionar el futuro o los futuros deseados.

Lo que caracteriza el momento actual no es sólo el tránsito histórico, ni su tem-prana fase de caos en que se mantiene, es la velocidad de vértigo con la que trans-curren los cambios; de proceso acelerados de desaparición-aparición-y vuelta a desaparecer de estructuras, procesos y sistemas en lapsos muy breves. Es la ex-presión de una fuerza muy poderosa, con la inquietante magnitud de un tsunami, que penetra y trastorna realidades societales e institucionales lo que llama pode-rosamente la atención. En consecuencias, no es de extrañar que otro de los rasgos sobresalientes de este momento sean las manifestaciones de dudas persistentes, confusión mental y conceptual, incertidumbre, inseguridad y en, algunos sectores, hasta de pánico.

Las Estrategias Fallidas de las Reformas del Estado En materia de reforma del Estado, en los países en vías de desarrollo, en me-

nos de un cuarto de siglo, se ha pasado de una actitud de seguridad en relación a las medidas que debían seguirse, a otro de casi completa inseguridad. Ha sido, más bien, un proceso de ensayo y error, que transcurre sin marcos teóricos que expliquen válidamente los procesos de cambios y sus fuerzas actuantes y que fun-damenten la adopción y acción de políticas y estrategias de benefi cios para las mayorías de personas y sociedades.

Luego del agotamiento de las viejas teorías y políticas, la dirección ha provenido de la preeminencia de fuerzas e intereses ideológicos, la mayoría de las veces, de talante reactivo, que al tener sus raíces bien hundidas en el viejo orden desembo-can en irracionalidades que ponen en peligro no sólo países, si no también zonas geográfi cas enteras, y hasta a la humanidad misma.

En los años 80s cuando se manifi estan las primeras grietas en los sistemas de gestión existentes, se conserva todavía la confi anza en el cuerpo conceptual e instrumental básico utilizado hasta entonces. Se tiene cierta certeza en los co-nocimientos que son indispensables para dominar esa escurridiza ciencia de la


transformación de países y Estados, en particular de países pobres o en vías de desarrollo. Se aseguraba que era cuestión de seguir las líneas de acción y las fór-mulas que habían rendido tanto provecho hasta hace muy poco tiempo.

A estas primeras fórmulas se les llamó de ¨ reestructuración ¨. Pronto se supo de su insufi ciencia para modifi car la situación de los países a que fueron dirigidas, por lo que se debió concebir otro conjunto de soluciones distinto, al que sonoramente se le denomina ¨ reformas de segunda generación ¨. El fundamento del segundo plan consistió en reducir al mínimo el tamaño de los Estados, apartarlos de los asuntos económicos y dejar al mercado hacer su trabajo, pues éste fue concebido como el instrumento que conduciría a las sociedades por las sendas de la prosperidad, vía la racionalización de la asignación de recursos y el establecimiento de los equilibrios económicos y de condiciones de pleno empleo.

Los efectos de este segundo conjunto de medidas no se hicieron esperar: resul-taron visiblemente desastrosos. En particular, no hizo si no acelerar el estado de caos incipiente en muchos países, amenazando llevarse por delante los sistemas de controles sociales del viejo orden que aún se mantenían funcionando.

Y de pronto, henos aquí, frente a un nuevo plan, llamado ahora ¨ reformas de tercera generación ¨, al que más bien le cabría la denominación de ¨ rectifi cación ¨, porque el mismo ha implicado volver hacia atrás con el propósito de cerrar algunas de las grietas amplifi cadas o por primera vez abiertas en el Estado como efecto de la segunda generación de reformas. Se comprendió entonces que el Estado no puede ser reducido o eliminado de un plumazo. Al mismo tiempo que se refuerzan algunas funciones del Estado, se dedican varias líneas principa-les de este plan a resarcir algunos de los daños infl igidos en el cuerpo social de los países. Al iniciarse el siglo XXI, sin embargo, es evidente que el conjunto de medidas y recetas aplicado no han podido mejorar la situación de los países me-nos favorecidos y que, al revés, se observa una profundización en los procesos de descomposición que ya estaban en marcha, una pérdida de control de los procesos económicos, sociales y políticos, la ampliación de las brechas de pobrezas y de incremento de la ansiedad y la incertidumbre. En suma, comienza a desaparecer la certeza en las viejas teorías e instrumentos de políticas, en las viejas soluciones y recetas y en la supuestamente conocida ciencia del cambio, la cual se hace cada vez más escurridiza.


Y no es para menos, pues como resultado fi nal de este proceso de más de cuatro lustros, los que hasta ahora asumieron la dirección de estos esfuerzos han llegado a una conclusión siniestra y desenfadada: ¨ Es que hay Estados que no son viables como tales ̈ . En consecuencia, introducen una nueva categoría de análisis, el Estado Fallido o Fracasado o Estado no Viable. Se estima en ¨ medio centenar los países que se encuentran en una situación de fragilidad institucional… y… en alrededor de 2.000 millones las personas que viven en países inseguros con diversos grados de volatilidad que les hace vulnerables a una guerra civil o un colapso económico

Que duda cabe, esta es una declaración rotunda del fracaso de las medidas que se han recomendado y promovido para modifi car y adecuar a las exigencias de los tiempos al Estado y sus instituciones. Es la confesión más ingenua de la incapa-cidad de los que han estado dirigiendo los procesos de reforma de anticipar las consecuencias de sus acciones, y de sus teorías para anticipar las evoluciones de las sociedades y sus organizaciones.

En buena medida, la caducidad de los modelos teóricos existentes da paso al predominio desnudo de ideologías, caducas ellas mismas, en las búsquedas o im-posiciones de soluciones y de defi nición de trayectorias que, a su vez, amenazan aún más la seguridad futura de los países.

Debe destacarse el paralelismo, aunque no coincidentes en el tiempo, que se observa entre los procesos macros y micros en las sociedades modernas. Así, en ambos niveles, la primera respuesta ha sido la de reajustar y reestructurar las or-ganizaciones existentes con el objeto de reducir las tasas crecientes de pérdidas y défi cits mostradas por sus balances. Sin embargo, la palabra de orden en esta primera etapa ha sido REDUCCION: reducción de costos, de funciones y de instancias organizativas. Sin embargo, como con estas medidas no se logran res-tablecer los equilibrios o los balances favorables precedentes y, más aun, cuando se ven obligados a producir reducciones adicionales en las fases subsiguientes, se cae en la cuenta de la existencia de situaciones completamente nuevas. Se comprende además que no basta con el simple control de los costos y/o las modifi caciones de roles, si no que estas nuevas situaciones y procesos exigen ir más allá, hacia el examen de la vigencia misma de las reglas básicas de las instituciones existentes y, posiblemente, no sólo adelantar sus modifi caciones, si no avanzar hasta el redi-seño completo, la eliminación o la sustitución misma de organizaciones e institu-ciones, procesos, políticas y estrategias.


El fracaso de estas concepciones y de las medidas de política derivadas de ellas no sólo se ha verifi cado en el ámbito de los países en vía de desarrollo. Fenóme-nos parciales, y quizá no tan parciales, de fracasos también son observados en los países desarrollados. En ellos no sólo se ha visto el agotamiento del modelo del Estado Benefactor y de los paradigmas de políticas keynesianas, si no también de las estrategias reaganianas y tacherianas como lo revelan los grandes défi cits presupuestarios, de comercio exterior y de balanza de pagos acumulados en los Estados Unidos, y las quiebras y escándalos que han sufrido muchas empresas de países desarrollados, como consecuencia de la práctica ausencia de regulación estatal a que dieron origen esas estrategias. Se revela igualmente en la insufi cien-cia de los sistemas de suministros de energía, resultado de las políticas liberales, y en las incapacidades manifi esta de los órganos estatales norteamericanos frente al huracán Katrina y, últimamente, frente a la carencia de mantenimiento de más 400 puentes de las vías de comunicación terrestre. En Europa esta crisis se refl eja en la incapacidad creciente de los Estados para incluir a una parte de las nuevas generaciones de inmigrantes, en la tensión alrededor del Estado del Bienestar y en la polémica por las atribuciones de cada Estado y las de la Unión.

Por su parte, los Estados de los países socialistas reciben arremetidas de magni-tudes considerables provenientes, al parecer, de las mismas fuerzas que están afec-tando a los Estados capitalistas, al punto, de que muchos Estados socialistas, inca-paces de sostener estos embates, han terminado colapsando, dando paso a procesos profundos de transformación o desaparición de las repúblicas que sustentaban, y otros produciendo de sí mismas el nacimiento de más de una república.

Las Sociedad del Conocimiento y las Reformas del Estado Así, colocado en semejante situación, los países y sus Estados se ven obligados

a tomar en consideración todos los factores y a preguntarse de la forma más ra-dical posible acerca de sus causas: ¿Por qué las medidas de reforma puestas en práctica no producen los efectos esperados? ¿Por qué unas sobre las otras deben ser sustituidas o yuxtapuestas, sin lograr alterar los términos del problema? ¿Qué explica esa cadena de intentos fallidos? ¿Por qué la madeja de las tramas sociales y políticas se enreda año tras año? Aún más: ¿Por qué la mudanza de situaciones y soluciones transcurren con mayor celeridad?

Estas preguntas han sido respondidas recurriendo a toda clase de explicación imaginable, dentro de los esquemas conceptuales dominantes. Frecuentemente,


estos análisis han consignados como las causas principales a la revolución tecno-lógica y la globalización.

Ciertamente, un gran número de nuevos fenómenos y evoluciones de las últimas décadas pueden ser entendidos a la luz de estos dos factores, pero, sin alcanzar explicarlos todos; algunos no encajan enteramente de forma satisfactoria en es-tas explicaciones. En consecuencia, para conseguir un mayor acercamiento a la realidad deben ser tomados en consideración otros factores explicativos. Por lo pronto, se debe agregar un tercer factor, muy importante, quizá el más importante para explicar los cambios en las reglas y en la lógica que prevalecía hasta hace un tiempo. Este nuevo factor o categoría de análisis queda defi nido por la expresión ¨ sociedad del conocimiento y la información ¨.

La disminución o pérdida de la soberanía de los Estados nacionales, posible-mente, puede ser explicada utilizando la categoría globalización como factor fundamental; pero no así la incapacidad que manifi estan estos Estados frente al conjunto de demandas crecientemente cambiantes, ni puede explicar el delimita-miento institucional que se observa desde todos los ángulos o dimensiones. Igual-mente, no podría explicar el creciente distanciamiento, o no correspondencia, que se produce entre el Estado, tal como existe hoy, y las estructuras y relaciones eco-nómicas y sociales que hacen aparición desde la década de los 90s. En realidad, los cambios que experimentan las sociedades de todo el planeta, y sus organizaciones, parecen provenir de la infl uencia y de la acción conjunta y simultanea de las tres fuerzas transformadoras mencionadas, en una magnitud, globalidad y profundi-dad desconocidas hasta ahora.

Va abriéndose paso la comprensión de que los cambios más radicales y profun-dos provienen, o principalmente tienen sus raíces en las transformaciones que estas tres fuerzas están provocando en los procesos productivos, las relaciones productivas y los instrumentos de trabajo. Transformaciones que, a su vez, están infl uyendo profundamente en la modifi cación de los modos en que se organi-zan y funcionan los sistemas productivos, los sistemas económicos y sociales, las instituciones y las sociedades. En sentido inverso, los cambios en la base de la economía, es decir, en los procesos productivos, crean, concomitantemente, las condiciones favorables para un mayor despliegue de la globalización, la ciencia y la tecnología. Es, entonces, más plausible la explicación que toma en cuenta la infl uencia y la acción conjunta de la globalización, la revolución tecnológica y la


sociedad del conocimiento y la información en la producción de las profundas transformaciones del presente. A éstas habría que añadir los efectos de acelera-ción que viene produciendo la revolución científi ca misma, impactando a varias actividades productivas, para las cuales se ha venido convirtiendo en un verdadero factor productivo. El resultado fi nal de estas interacciones es una transformación o, más bien, es la generación de varias revoluciones simultáneas y entrelazadas entre sí en los órdenes económico, social, político, organizacional, cultural y ge-rencial, sin referencia histórica.

En línea con los procesos productivos, y a pesar de la fuerte resistencia inicial, quizá seria mejor decir inercial, se ha ido aceptando que el factor de producción fundamental en los procesos productivos emergentes es el conocimiento, y no el capital ni el trabajo como ocurría en la economía industrial. Es entendible que no sea sencillo ni fácil aceptar un salto tan extraordinario en la concepción y en la práctica como lo exige este hecho: aceptar un factor de carácter inmaterial o intangible como elemento organizador y decisivo de la producción de bienes y servicios, en lugar de los de carácter más material. Es mucho exigirle a una cultura en la que prevalece una mentalidad fundada en la corriente de pensamiento posi-tivista, o a áquella de carácter más pragmático, de tanto predominio en América Latina, desde hace muchos años. La existencia del conocimiento como factor productivo decisivo no excluye a los demás factores de la producción. Lo que esto signifi ca es que la producción y la gestión se organizan con arreglo a este factor, el cual inteligentemente aplicado incrementa la disponibilidad de capital para las organizaciones y las personas; o viceversa, el capital disponible sin el auxilio del conocimiento difícilmente podría conseguir rendimientos aceptables. A partir de la aparición de la economía del conocimiento los factores y activos intangibles devienen en los más importantes, tanto para la producción como para la gestión.

Con base en el método de análisis de Alvin y Heidi Toffl er, según el cual la historia humana ha producido tres grandes etapas u olas de cambios, a saber, la agrícola, la industrial y, desde los años 70s, la del conocimiento, se puede obtener una perspectiva de los vertiginosos cambios ocurridos en los últimos 36 años. En el ámbito de la producción se observa que el factor trabajo, que en la época agrícola era de carácter enteramente manual, en la economía industrial pasa a ser realizado por las máquinas salidas de la primera revolución industrial, y con el surgimiento de la sociedad del conocimiento, el trabajo adopta la tendencia a transformarse cada vez más en trabajo inteligente o de elevado contenido de co-


nocimiento. Las máquinas del período industrial son sustituidas crecientemente por máquinas simiautomatizadas, automatizadas o robotizadas. En realidad, una manifestación material del conocimiento como factor productivo fundamental, dado que las máquinas automatizadas o robotizadas realizan su trabajo gracias al conocimiento sistematizado en forma algorítmica que les proporcionan los pro-gramas o softwares que las dirigen y controlan.

Las transformaciones y la creación de nuevos instrumentos y medios de tra-bajo están siendo facilitadas por las revoluciones en los órdenes científi cos y tecnológicos. Este es un proceso que acaba de comenzar y, sin embargo, donde ha penetrado ha cambiado completamente los ambientes y las característi-cas de los procesos productivos, pues no sólo ha automatizado o robotizado las máquinas, que al igual que sus parientes de la era industrial, realizan la mayor parte o la totalidad del trabajo, si no que también está procurando la automatización de los procesos productivos mismos. Un valor notable en esta dirección lo ofrecen las aplicaciones informáticas para el fl ujo de trabajo, o ¨ programas de fl ujo de trabajo basados en la web1, las cuales facilitan la coordi-nación de los procesos de trabajo más allá de los límites de un centro produc-tivo, de manera que ¨ los procesos (logran) circular entre empresas claramente diferentes… (Haciendo) perfectamente interoperativo los diversos sistemas existentes tanto de ordenadores físicos como de programas y herramientas informáticas.2

Como lo afi rma Th omas Friedman, citando a uno de los líderes en el uso de estas herramientas…¨ Las plataformas de fl ujo de trabajo nos están permi-tiendo hacer en el sector de… (los…) servicios lo que Henry Ford hizo con el de las manufacturas ¨ en la economía industrial. Pues facilitan los medios para descomponer, en un medio virtual, cada tarea, enviarlas a quien mejor pueda hacerla en cualquier parte del mundo, y luego reagrupar todos los elementos en las sedes centrales, operando las 24 horas del día, sin que las personas ten-gan que estar unas al lado de las otras. Como lo afi rma el señor Jerry Jao, el líder indio mencionado, ¨ es una revolución importantísima, gracias a la cual el (dirigente) puede estar en un sitio y sus empleados en otro.3

1 Friedman (2006: 88)

2 Friedman (2006: 83)

3 3Friedman (2006: 89)


En la misma dirección de la automatización de los procesos productivos, va-rios científi cos, tecnólogos y líderes empresariales han comenzado a visualizar y a ensayar con las denominadas redes neurales. Como lo explica el doctor en física cuántica Michio Kaku ¨ una red neural es un grupo de neuronas electrónicas que imitan el comportamiento del cerebro.4 Quien agrega que ̈ A diferencia de los or-denadores tradicionales,…estas máquinas no se programan, ´ se enseña al sistema (y este luego aprende) en lugar de ser programada ´ ¨. El doctor Kaku explica que ¨ una de las primeras aplicaciones comerciales de la teoría de las redes neurales es un detector de bombas para compañías aéreas que puede buscar ciertas sustancias químicas y explosivos plásticos que suelen ser invisibles a los rayos X.5

Probablemente a las redes neurales les falte algunos años para ver su aplicación extendida a los procesos productivos y a los diversos sistemas existentes; sin em-bargo, hay que resguardarse contra los pronósticos conservadores a este respecto, dado el signifi cativo empuje que puede provenir de las ciencias dedicadas a la pro-ducción de un nuevo tipo de computación que deberá sustituir a la computación basada en el silicio. Estas disciplinas científi cas persiguen la producción de una computadora de clase quántica, molecular o fotónica. Si la logran, el desarrollo de las redes neurales estaría más cerca de ser alcanzadas.

Otro factor de empuje son los avances obtenidos en materia de nanotecnología, la cual empieza a invadir muchos campos de la economía con herramientas y productos asombrosos. Pero donde habría que poner la máxima atención es hacia la convergencia o integración entre diversas disciplinas científi cas, y entre éstas y las tecnologías más avanzadas, como la que la que la humanidad conoció entre la ciencia quántica, la molecular y la informática para lograr uno de sus resultados más espectaculares en la investigación del genoma humano.

Estos hechos hacen comprensibles las transformaciones que están aconteciendo en los lugares y antiguos centros de trabajo. Por ejemplo, en la economía indus-trial el proceso de producción prácticamente estaba confi nado a los límites de la fábrica, ella misma hija de este tipo de economía, de forma tal, que la producción de uno o varios productos se iniciaba y terminaba dentro de estos mismos límites. Ahora, como resultado de la acción simultánea de las referidas causas, esto es, la

4 Kaku (1998: 113)

5 Kaku (1998: 163)


globalización, la revolución tecnológica y científi ca y el conocimiento, los proce-sos productivos adquieren una fi sonomía más compleja y desarrollada, y se desdo-blan y extienden con una elasticidad fantástica. Como se ha dicho, los productos e, increíblemente, los mismos servicios son producidos por medio de una cadena productiva y/o cadenas de suministros que trasciende la fábrica y las fronteras de los países donde se origina la producción. Sí, es la globalización de la producción, pero es al mismo tiempo la segmentación, desdoblamiento y fl exibilización de los sistemas productivos específi cos, los cuales están dando origen a nuevos tipos de organizaciones, en los ámbitos públicos y privados.

Estos procesos productivos no sólo tienden a ser inteligentes ellos mismos, si no que los productos que salen de los mismos contienen cada vez más algún grado de inteligencia o de mecanismos inteligentes, tales como sensores, microchips o algún dispositivo salido de la nanotecnología. Estas clases de productos van en aumento e incluyen a los equipos electrodomésticos, vestimentas y útiles que son de uso de las personas, ropas, zapatos, relojes, lentes y gafas, tarjetas de pagos y de otros usos, teléfonos celulares, etc., pero el que se lleva las palmas es el vehículo de motor, el cual se ha constituido en el medio de experimentación por excelencia.

Uno de los impactos más dramático producido por los profundos cambios en los instrumentos de trabajo y en las condiciones de producción ha repercutido sobre la estructura del empleo, principalmente en los países más avanzados. Desde la aparición de la economía del conocimiento se ha mantenido en forma sostenida la tendencia a la disminución radical o a la desaparición del trabajo no califi ca-do y de reducido contenido de conocimiento. El antiguo trabajador manual no califi cado va quedando como objeto de la historia y va siendo sustituido por el trabajador del conocimiento. Varios países desarrollados tenían una estructura constituidas por dos terceras partes del empleo en el sector terciario de la econo-mía, alrededor de la segunda mitad de los años 90s. El tipo básico de trabajo más amenazado es el trabajo repetitivo, objeto primordial de la automatización y la revolución robótica. A este le siguen aquellos trabajos que suponen el seguimien-to de un inventario y los que suponen a algún intermediario (agencias de viajes, vendedores de automóviles, etc.). (5)

Los efectos sobre las estructuras y los modelos organizativos de las empresas y las organizaciones no se han hecho esperar: las formas verticales y jerarquizadas de estructuración son presionadas a dejar lugar a otras más planas, horizontales,


modulares, fl exibles y ágiles, pero sobre todo, a los modos organizacionales en redes. Estas nuevas formas implican la desaparición de las fronteras entre las organizaciones y las empresas que se encuentran integradas a una o varias redes productivas, es decir, se difi culta conocer claramente dónde comienzan y dónde terminan cada una de ellas.

El análisis de las transformaciones operadas en los procesos productivos nos permite visualizar la expresión de una cualidad sobresaliente de la era del conoci-miento, la cual se reproduce de diversas maneras en muchos otros ámbitos. Esta es, la tendencia a la fragmentación, desconcentración o descentralización de ac-tividades, procesos y sistemas que anteriormente integraban una unidad produc-tiva completa, que luego son reorganizadas en formas y relaciones estructurales diferentes, derivando hacia formas superiores de integración a diferentes niveles, de todas o partes de estas unidades. Lo advertido en esta cualidad protege contra la simple interpretación de la globalización como continuación de procesos pre-cedentes, o como un proceso de agregación o interrelación de alcance mundial de unidades existentes, sean mercados, fábricas o países, tomándolas tal cual existían, sin considerar las transformaciones y sustituciones que estas mismas unidades vienen experimentando, las cuales dan origen al rediseño y reconfi guración de sectores enteros. Nuevamente, un fruto de la interrelación de la globalización, la revolución tecnológica y el factor aglutinador, ¨ conocimiento ¨.

El énfasis en estos procesos de construcción de una nueva sociedad y sus ins-trumentos y organizaciones queda del lado de la integración. Integración es uno de los conceptos claves que va pariendo la época del conocimiento: integración, como se ha visto, entre disciplinas científi cas, entre tecnologías, entre éstas últimas y las ciencias; y, también, integración de los y entre procesos, sistemas y productos. La integración de y entre sistemas que comprende a los sistemas productivos, de distribución, de gestión, de los sistemas económicos y políticos e integración de los países; y de cualquier otro elemento que pueda formar parte de un circuito fl uido. Esta diversidad de tipos de integraciones es, en gran parte, posible gracias a los avances alcanzados en el área tecnológica, principalmente en materia de plataformas de redes informáticas.

Como puede verse, está emergiendo un nuevo orden, de características esencial-mente distintas al que está muriendo, el cual va ordenando a las organizaciones y sus procesos con arreglo a una lógica nueva por medio de la cual el mundo nuevo


comienza a afl orar y a tomar sentido. Entonces, desde esta perspectiva, va adqui-riendo más importancia el Todo que va emergiendo y no sólo sus partes constitu-tivas, como todavía sigue sucediendo con las tecnologías, las cuales juegan un rol importantísimo, en su nacimiento y en su desarrollo, pero que no constituyen el factor fundamental ni decisivo de producción y organización de la nueva econo-mía y de la nueva sociedad. Por tanto, como corolario, debe ponerse más atención al diseño y desarrollo de los modos de organización, a los modos de producción, a los modelos de negocios o de servicios, a las formas y confi guraciones que pueden adoptar el Estado y las sociedades, y no concebir la inversión en nuevas tecnolo-gías como la estrategia mágica que producirá el milagro de la transformación y la aparición de la nueva economía, en virtud de su acción exclusiva.

En el medio externo a las organizaciones se produce la combinación de varios procesos y transformaciones, impulsados, en buena parte, por el desarrollo de los medios de comunicación y de información. En los mercados y en el entorno organizacional se han creado las condiciones para que los consumidores y los ciu-dadanos reciban informaciones en volúmenes cada vez más crecientes, formando en ellos una mayor capacidad de análisis y de enjuiciamiento de las calidades de lo que reciben y, por ende, convirtiéndolos en una fuerza de atracción e infl uencia muy exigente sobre las tomas de decisión de políticas y sobre la producción.

Por este lado de la ecuación se produce igualmente la expansión del comercio y la integración de los mercados al nivel mundial. La combinación de estos factores crea un ambiente externo a las empresas y las organizaciones dinámico y suma-mente competitivo. Se fuerza el cambio de una economía de la oferta a una eco-nomía de la demanda, en la cual los cambios de los gustos y patrones de consumo varían a velocidades mayores a las deseables.

Estas situaciones y los cambios impulsados por los frutos de la ciencia, las nuevas tecnologías y las modifi caciones en los procesos productivos se infl uyen mutua-mente, incrementando su potencial de transformación y generando una presión competitiva, de cambios permanentes y cada vez más acelerados. Un efecto visi-ble de estas combinaciones es la existencia efímera de bienes, servicios, procesos, sistemas, empresas y organizaciones. Se asiste a la aparición del ciclo de vida de los productos, con una duración cada vez más breve, y a una vida media de las empresas y la organización y, por ende, de sus procesos y sistemas constitutivos, cercana a los cinco años, en estimación de Peter Drucker. De esta manera, las


organizaciones son introducidas a empujones a procesos de pura sobrevivencia, y se les impone el lema ¨ cambiar o morir ¨.

Al nivel estratégico, las organizaciones están compelidas a desarrollar nuevas capacidades de adaptación, a estructurarse en formas más fl exibles y responder con suma agilidad a los desafíos y demandas del medio externo. La forma de ha-cerlo es innovar permanentemente los productos, procesos, formas organizativas, instrumentos de trabajos, formas de gestión, en fi n; ahora, el lema anterior se convierte en ¨ innovar o morir ¨.

Innovar de forma permanente requiere el desarrollo de varias competencias, como son: mejorar continuamente, aprender de forma sistemática y sostenida de sí mis-mo y de los otros, aprovechar inteligentemente los activos intangibles que se posee y producir nuevos conocimientos. Este hecho coloca al factor conocimiento nue-vamente y de forma contundente como el factor clave para la organización en la nueva sociedad, y como elemento decisivo si se busca incrementar las capacidades de competir y responder adecuadamente a los desafíos actuales. Por esta razón, si las organizaciones desean alcanzar los objetivos de sobrevivencia y aseguramiento de un lugar en el mercado y en la sociedad tendrán que hacerlo basándose en el co-nocimiento, lo cual signifi ca ser capaces de organizarse alrededor del conocimien-to, de forma tal que adopten formas más adecuadas para captar, producir, distribuir, vender, aplicar y convertir conocimientos en productos o servicios de calidad. Para innovar tiene que aprenderse a conservar, compartir y acrecentar permanentemen-te el acervo de conocimientos entre las personas de la organización.

Por lo afi rmado anteriormente, el mundo actual es testigo del mayor acerca-miento conocido entre la educación y los centros de trabajo y de producción. Las relaciones entre procesos de aprendizaje y sistemas y procesos productivos son tan estrechas que las líneas que los separan son tan delgadas y difusas que más bien se podría hablar de integración entre ambos procesos o, tal vez, que la educación se ha convertido en otro factor de la producción. No de otra manera puede explicarse la aparición de tantas escuelas, institutos superiores o universidades de empresas y organizaciones. Se asiste incluso a la novedad, hace bien poco impensable, que varias organizaciones empresariales hayan adelantado a muchos órganos educa-tivos estatales en materia de investigación y experimentación de nuevos métodos pedagógicos y en la creación de condiciones óptimas para el proceso enseñanza-aprendizaje, dentro y fueras de las aulas físicas.


Algunas Repercusiones de la Sociedad del Conocimiento en las Dimensiones Económicas, Sociales y Políticas La conjunción de cambios y revoluciones que se está viviendo en la fase de tran-

sición hacia una nueva organización social y estatal está repercutiendo con fuerzas inusitadas en todos los ámbitos y dimensiones de la realidad de cada uno y del conjunto de los países que pueblan el planeta. Estas revoluciones no sólo están afectando la dimensión económica de los países, si no también, todas las demás: las dimensiones sociales, políticas, institucionales, culturales. Es basándose en esta conjunción de revoluciones que se puede explicar la cadena de intentos fallidos de reforma, de la que se ha hablado en la primera parte de este trabajo. A la luz de este análisis, las medidas que han sido adoptadas con la fi nalidad de reformar las economías y los Estados resultan superfi ciales y contradictorias con sus propios fi nes.

En la dimensión económica, por ejemplo, las cuestiones principales no se re-ducen a simples temas de políticas coyunturales o de aspectos particulares, los asuntos que quedan sometidos a cuestionamientos están relacionados con la vi-gencia y validez de los propios modelos económicos y de desarrollo existentes. Los cambios que se están suscitando no han quedado confi nados al ámbito de los centros y los procesos de producción, también están afectando a los diversos tipos de relaciones económicas, a las estructuras, sistemas e instituciones económicas nacionales, regionales e internacionales.

La dirección y gestión de los asuntos económicos y administrativos mismos de-berían cambiar de manera signifi cativa también ante la presión de un mundo que brota imponiendo modifi caciones radicales en la forma de concebir y transformar la realidad. En ese mundo el entorno externo se ha hecho más importante que el ámbito interno a los Estados y a las organizaciones; en él los valores y activos intangibles han pasado a ser en poco tiempo más importantes y determinantes que los valores y activos tangibles. En las organizaciones de la sociedad que está sustituyendo las de tipo industrial, el conocimiento está en toda la organización, principalmente en las personas que las componen, y no, solamente, en la cúspide de la misma, en la cabeza de sus dirigentes. En esta sociedad que emerge el futuro se va convirtiendo en más importante que el pasado para los procesos estratégicos y de toma de decisiones. De aquí, que recordando a Einsten, para la dimensión económica, como para las demás dimensiones de la realidad de un país, los pro-blemas no pueden ser solucionados con los mismos criterios que fueron creados.


En la dimensión social las situaciones y procesos resultantes de las grandes transformaciones del presente son de una complejidad enorme. Para los países que integran a América Latina, los países africanos, muchos países asiáticos y para algo más de la cuarta parte de los países desarrollados sus repercusiones han estado cayendo del lado negativo del balance. Para esta gran cantidad de poblaciones han sobresalido la desaparición de puestos de trabajo remunerados, la exclusión de cientos de millones de personas de los benefi cios de la producción y los avances tecnológicos y sociales y, han estado sufriendo las ampliaciones de los fosos de pobreza.

En los aspectos sociales, hasta el momento, el proceso de cambio principalmente ha consistido en el debilitamiento de instituciones y lazos sociales existentes o en la destrucción, en otros casos, de relaciones entre distintos sistemas sociales o modos de convivencias, lo cual deja tras de si una estela de vacíos y confl ictos sociales de toda índole, entre los que podría mencionarse las reconfi guraciones experimentadas por las familias como institución social, pero no menos impor-tantes son las modifi caciones de las relaciones entre las familias, la escuela y la comunidad, en detrimento de la cooperación armónica que mantenían en la rea-lización de sus roles socializadores y de cohesión de los sujetos sociales.

Otras instituciones sociales que han recibido impactos considerables son los sis-temas de salud, los de seguridad social y los sistemas educativos. Para estos los cambios podrían signifi car la sustitución total de los modelos surgidos en la so-ciedad industrial, pues en el caso de los sistemas educativos, por ejemplo, se están mostrando incapaz de procesar y compartir los volúmenes y las velocidades de producción de conocimientos disponible en la era del conocimiento. Las modifi -caciones que demandan estos sistemas ilustran las diferencias radicales, tanto en términos conceptuales como metodológicos y estratégicos, entre las sociedades industriales y del conocimiento, en tanto y cuanto en el segundo tipo de sociedad se ha dado el predominio de los valores cualitativos e intangibles. Estas diferen-cias pueden explicar los fracasos y las insufi ciencias de las soluciones y formulas salidas por la persistencia de una concepción caduca, como lo es la de la sociedad industrial, en la formulación de las soluciones.

Sin pretender agotar en este espacio todo lo concerniente a los cambios sociales, abordaré ahora uno de los aspectos medulares de las cuestiones sociales que debe enfrentarse en la fase de transición hacia una nueva sociedad y un nuevo Estado.


Se trata del papel que juegan las élites nacionales o, más bien, de aquellos sec-tores sociales que detentan el control fundamental de los procesos económicos, políticos y sociales de un país. Este papel es crucial en la dirección que pueda asu-mir el país como conjunto. Su marcha lenta o apresurada, su posición de avance o estancamiento dependen en medida muy grande de lo que hagan o dejen de hacer estos sectores sociales; rol aun más preponderante en países pequeños, débiles institucionalmente y de incipiente desarrollo democrático.

Para desventura de la mayoría de los países de América Latina los tipos de sectores dominantes o élites que en ellas prevalecen han sido rebasados por los acontecimientos y los procesos de la fase de transición que se experimenta, lo cual signifi ca que sus esquemas de interpretación y sus modelos de dominación y dirección se han envejecido y caducado para responder a los desafíos presentes y futuros. De aquí los traspiés que se vienen dando frente a los desafi antes retos y demandas, empeorando los estados de crisis y de caos. Dependiendo de cuanto les tome darse cuenta de las magnitudes y alcances de los problemas que enfrentan nuestros países y del tiempo que les tome adquirir consciencia del carácter colec-tivo de su papel como bloque de sectores dirigente, en esa misma medida, serán más o menos mayores o menores las angustias, las incertidumbres que provocan y provocarán en nuestras poblaciones las profundas transformaciones que están en marcha.

Dicho lo anterior, es oportuno consignar que las reformas al nivel estatal, como las revoluciones, en primera instancia, tienen un carácter social y político y no técnico, como erróneamente han interpretado hasta el momento los organismos internacionales y una gran parte de reformadores en América Latina. Las so-luciones técnicas son posibles cuando maduran o se producen las condiciones sociales y políticas adecuadas. La puesta en práctica de programas y políticas de reforma basadas en esa concepción errónea ha signifi cado un costo enorme, en términos fi nanciero y no fi nanciero, para los países, sin que se haya podido avan-zar sustantivamente en los objetivos de la reforma.

A la luz de este criterio, debería comprenderse que los procesos de reforma son fundamentalmente procesos de construcción social, no sólo económica, que se apoya o está condicionado por el grado de maduración social y cultural de los grupos y agentes sociales que los promueven y de los que se les oponen, dando lu-gar a procesos políticos de negociación y concertación entre los agentes y actores


sociales y políticos. Los procesos políticos mencionados, a su vez, debían resultar en ajustes o modifi caciones de las relaciones y estructuras de poder prevalecientes, en tal forma que faciliten la aplicación de las estrategias de reforma acordadas. Sólo entonces aparecen o son creadas las condiciones que favorecen una solución técnica, pero no cualquier solución técnica, ni la ideal, como se vende en los paí-ses menos desarrollados, si no, la más adecuada a los acuerdos alcanzados y a los grados de desarrollo del país del que se trate.

En la dimensión política el período de transición se está manifestando en forma caótica, con un saldo desfavorable para los ciudadanos y ciudadanas, los Estados y para la propia política. Es una verdad de Perogrullo que el Estado nacional ha en-trado en crisis desde hace varias décadas, en primer lugar por efecto del avance del proceso globalizador. En sentido objetivo sus capacidades han sido sobrepasadas por fenómenos y actividades internacionales que adoptan las formas de redes in-tegradas mundialmente. Entre estos se encuentran, en primer lugar, las activida-des económicas de producción, distribución y de fl ujos monetarios y fi nancieros; a estas les siguen la movilidad y migraciones de personas entre fronteras nacionales; las actividades ilícitas de narcotráfi co, lavado de dinero, tratas de blancas, tráfi co de órganos humanos y el tráfi co de mercancías falsifi cadas o perjudiciales a la salud humana, entre otras.

Objetivamente, también la antigua estrecha relación entre nación y Estado está debilitándose y los intereses de ambos están alejándose, moviéndose en direccio-nes diferentes. Los Estados globalizados están enfrentándose a las naciones que gobiernan.

A estas incapacidades objetivas les acompañan las de tipo subjetivo o incapa-cidades cualitativas, las cuales dependen signifi cativamente de las concepciones fi losófi cas e ideológicas predominantes y, en consecuencias, de los modelos de Estado que se persiguen desarrollar y de las competencias que les asignan. Las capacidades cualitativas se relacionan más estrechamente, en esta fase, con los te-mas fundamentales de la sociedad del conocimiento y el tipo de Estado que esta estaría requiriendo.

En este aspecto es donde se manifi estan, en forma sobresaliente, los insufi cientes o caducos esquemas de interpretación de las realidades políticas, al punto que un gran número de actores políticos de todas las latitudes muestran un comporta-


miento errático, muchas veces reactivos, alejados de los asuntos esencialmente políticos, en cuyo terreno recurren a criterios extraños a la materia política. Estos comportamientos de los actores políticos complican las condiciones de los países en transición, difi cultando aún más la búsqueda de caminos apropiados que be-nefi cien a las grandes mayorías poblacionales y para arribar al tipo de Estado que corresponda o sea congruente a la sociedad del conocimiento.

La ausencia de competencias de los Estados nacionales y de los actores políticos que inciden en ellos o detentan su dirección actúa agravando las crisis de las or-ganizaciones e instituciones que los integran. Estas crisis tienen un signo común, en el fondo, son crisis de identidad. En el sentido de que muchas organizaciones e instituciones carecen de razón de ser y de propósito alguno, las cuales sobreviven gracias al suministro regular de recursos del presupuesto público, sin que a cambio entreguen algún valor real a los ciudadanos y a la sociedad en general.

Mas, a esta crisis de fondo no escapan tampoco sectores e instituciones cuya existencia aún se favorece, como son, los mencionados anteriormente, salud, seguridad social, educación; a los que habría que añadir seguridad ciudadana, organizaciones de policía y de las fuerzas armadas y todos los demás órganos rectores y de regulación política, incluido el Estado mismo, las cuales deman-dan la reconsideración profunda de su razón de ser, de las fi losofías, reglas y premisas básicas que las sustentan y, por tanto, de su rediseño y transforma-ción sustantiva.

Sin embargo, la mayor agravante, si cabe, proviene de la aplicación a estas si-tuaciones institucionales desconocidas e intrincadas las fórmulas y soluciones conocidas y ya agotadas que se corresponden con las concepciones propias de la sociedad industrial. Ejemplos sobran, pero por el momento baste con decir que estas concepciones mantiene en la mente de los dirigentes y en la cultura organizacionales criterios de orientación y evaluación de las decisiones tales como de materialidad, cantidad y practicidad o pragmático, cuando las solu-ciones a las situaciones y crisis referidas están demandando criterios distintos o totalmente diferentes.

Las mentalidades dominantes entienden las soluciones en términos de cantidad y de incremento de las capacidades y activos físicos, así los problemas en el campo educativo se siguen percibiendo como necesitados de más aulas, más equipos, más


computadoras, más profesores, sin poder darse cuenta que el problema está plan-teado en términos de métodos pedagógicos y de procesos enseñanza-aprendizaje.

Algo similar ocurre con las nuevas situaciones a que se enfrentan los sistemas de seguridad ciudadana y las entidades de policías mismas. Igualmente esperan resultados directos de la aplicación de las tecnologías, sin poder comprender que los resultados provienen de los modelos de servicios o de negocios y de la efi cacia de sus procesos productivos. Por este último concepto son incalculables los costos en que han incurrido muchos países pobres para instalar sistemas completos de computación y plataformas informáticas que luego sólo utilizan en menos de un 10 por ciento.

Los criterios que sirven de base a las decisiones más importantes, y tienen su origen en las concepciones de la era industrial, se están refl ejando también en los esfuerzos y en las estrategias de integración que se ponen en práctica por iniciati-va de los propios países latinoamericanos, en tanto los énfasis están puestos en la construcción de infraestructuras viales y de energía.

Si bien estas siguen manteniendo su importancia, dada la inexistencia de las mismas para unir a los países y, en especial, la construcción de redes e industrias relacionadas con un elemento tan crucial como el de la energía; se observan ini-ciativas de cooperación muy tímidas en los campos de producción de conoci-mientos y de creación de empresas conjuntas para comercializar los productos de esta colaboración.

Esta cooperación será clave para el propósito de colocar a Latinoamérica como una unidad de países con capacidad de competir al nivel de las condiciones actuales y para mantener un sitial de respecto en el orden mundial en las próximas décadas.

Las incapacidades objetivas y subjetivas del Estado latinoamericano y de sus agentes políticos están produciendo consecuencias nefastas a sus sociedades, las cuales se expresan en las elevadas tasas de pobrezas, en muchos países con in-sostenibles tasas cercanas al 50 por ciento de la población; crecientes índices de delincuencia, los cuales amenazan los equilibrios precedentes; inestabilidad y ele-vada confl ictividad que presionan a las débiles instituciones del sistema político. Índices que se traducen en expresiones de desencanto, desconfi anza y mayor in-certidumbre.


Conclusión Las reformas del Estado y de la Administración Pública en el mundo y, en par-

ticular, en América Latina, se encuentra en una real encrucijada. Los programas y estrategias implementados desde los años 80s más bien parecen haber desatado una caja de Pandora, en la medida en que se percibió la necesidad de estas refor-mas, pero sin haberse percatado, al inicio de las mismas, cuáles eran las caracterís-ticas del momento histórico por el que transcurre la humanidad, y sin percatarse de los probables caminos que se estaban abriendo. Actualmente, en medio de las aguas turbulentas de un mar embravecido los capitanes del barco de la reforma no saben con certeza en qué dirección y con qué fuerza están soplando los vientos de las reformas y las contrarreformas.

Aun más importante, tampoco saben con cierta seguridad a qué puerto diri-gir el barco. Probablemente haya que considerar otra difi cultad, la cual coloca el problema en un grado de complejidad mayor, y es que el barco mismo se haya descompuesto y ya no pueda andar.

Ojalá, que para los países de América Latina, la situación de las reformas públi-cas no pase del primer escenario, pues todavía se tiene la oportunidad de lograr varios objetivos de estas reformas, con un costos social y político menor. Lo mis-mo no se podría esperar si la situación corresponde al escenario dos, referido en el segundo párrafo de esta conclusión. Las oportunidades que todavía ofrece el primer escenario exigen que los dirigentes latinoamericanos y los sectores o élites dominantes apuren el paso, tomen consciencia del gigantesco tamaño de la tarea que enfrentan y comiencen a despedirse y a despojarse de todas las ataduras que le impidan avanzar en el largo viaje que latinoamericana deberá realizar. Este viaje comienza con los cambios en las concepciones, mentalidades, teorías, métodos y criterios que no apoyan la percepción y comprensión de las realidades de nuestros países y que, por demás, nos están haciendo fracasar en los intentos de responder apropiadamente a los retos y desafíos a los que nos enfrentamos.

Se debería comenzar a explorar nuevas posibilidades de explicación y por refor-mular los criterios y premisas que han servido de apoyo a las decisiones pasadas, para este fi n, es recomendable poner atención a la aparición de nuevas concepcio-nes y categorías de análisis como las que están surgiendo con la sociedad del co-nocimiento y la información. Sería aventurado estimar el tiempo de duración de la fase de transición en la que se hallan las sociedades actuales. No existe ninguna


base razonable para realizar esta estimación. Pero, cualquiera que sea la manera adoptada para abordar este aspecto, se podría arriesgar a la probabilidad de una duración mayor a una década, teniendo en cuenta, particularmente, las formas incipientes de la naciente sociedad.

En este largo período de transición y, posteriormente, en la sociedad que surja de él, se demandan doctrinas, pensamientos, métodos de trabajo y modelos de dirección y gestión completamente nuevos.

Se requieren pensamientos creativos y de carácter estratégico con los que se pue-dan formular estrategias efi caces y rediseñar y confi gurar las nuevas instituciones tomando como materia prima las realidades de sus propios países, regiones, y de su propias culturas; pues queda más que claro, que la imposición e imitación de modelos extraños a estas realidades han mostrado hasta el hartazgo su agota-miento e imposibilidad de funcionamiento. Igualmente se requieren liderazgos nacionales, regionales y mundiales capaces de entender estas realidades y revolu-ciones, para que asuman la tarea de encabezar movimientos constructores de una nueva sociedad y un nuevo Estado, con sentido de compromiso con las personas, con sus sociedades y con la humanidad.

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Reseña bibliográfi ca Liriano Arias, José Bienvenido, es economista y actualmente Director de la Reforma de la Administración Pública, del Consejo Nacional de Reforma del Estado (Conare), donde presta sus servicios desde el año 1997. Es miembro, desde el mes de julio del 2005, del Comité Nacional de Calidad, el cual tiene entre otras funciones, la de organizar cada año el Premio Nacional a la Calidad y las Prácticas Promisorias. Además de las reformas administrativas, ha participado en varios proyectos de las reformas presupuestarias y fi nancieras y es docente de varias universidades de su país, donde ha impartido, entre otras, las cátedras Pensamiento Estratégico y Modelos de Gestión Público y Privado.


La gobernabilidad democrática,ciudadanía y el rol de los partidospolíticos en la globalización Clodoaldo Mateo Villanueva

La Gobernabilidad Democrática y la Ciudadanía Algunos autores se refi eren a ella como gobernanza. Lo que si está claro es que

se trata de un gobierno estable; sin contratiempos en sus ejecutorias, que pueda realizar sus medidas y acciones en un buen clima de orden y paz. Esto sería el ideal, la realidad es otra. Toda forma de gobierno y más si se trata de una demo-crática tiene que lidiar con múltiples fuerzas muchas veces encontradas y encima de esto salir airoso.

Es más sencillo y simple, aparentemente para una dictadura; ella se limitaría en aplicar sus políticas gubernamentales imponiendo su voluntad, no hay que escuchar a nadie, toda discrepancia se ahogaría con sangre y fuego y el régimen despótico y absoluto impone su criterio por encima de todo.

Algo semejante ocurre en los modelos Autoritarios; en ellos se da una señal falsa de cierta fl exibilidad o permisividad; esto es solo una fachada para confundir y engañar a la opinión pública tanto nacional como internacional.

El autócrata consulta a sus oponentes preferidos, los escucha, pero al fi nal el gobernante termina avasallando a sus contrarios y se sale con la suya.

En las democracias a pesar de sus imperfecciones es el régimen deseado, porque los valores como la tolerancia permiten el dialogo, y con los debates de los repre-sentantes de intereses contrarios pueden surgir las mejores medidas y soluciones para el país.

La democracia como régimen político que viene desde los griegos es un ideal permanente de mejoramiento y perfeccionamiento.


La gobernabilidad actual supera las concepciones tradicionales de sistema de equilibrio de poderes que actúan como contrapeso en una especie de armazón de frenos y balanzas de poder. Lograr consenso sin imposición o coerción es signo de éxito y apoyo para la aplicación de políticas diversas.

Hoy en día más que la concertación, el triunfo en ejercitar políticas públicas via-bles y sustentables se debe a la forma como los políticos manejan la disensión.

Los racional y adecuado en el ejercicio de la gobernabilidad es el uso de la argu-mentación del convencimiento; la persuasión y el aunar esfuerzos de cooperación. La orientación de quienes ejercen la dirección política de sentirse tentados al uso y el abuso en neutralizar o destruir a sus oponente son características de los modelos políticos anteriormente descritos, en que la exclusión y la represión eran típico y habituales

El concepto Democracia deriva de la palabra griega clásica Demos que signifi ca pueblo y Kratia cuyo signifi cado es poder o autoridad.

Tenemos que propiciar un Equilibrio entre el Consenso y el Disenso. En el mo-delo democrático aunque exista un acuerdo de la mayoría de los concurrentes hay que valorar y respetar las opiniones de quienes difi eren, es necesario honrar sus puntos de vista. En una dictadura los pareceres de la oposición minoritaria no son escuchados y pueden dar motivos a persecuciones y severas sanciones. En la di-sensión hay que prestarle atención a opiniones encontradas que podrían ser útiles en otros momentos o circunstancias. De ahí la importancia que cobra el manejo de valores e instrumentos de negociación de los confl ictos que se producen en la democracia, en orden a aprovechar los aportes que estos pueden ofrecer para la mejoría de las relaciones políticas y sociales.

Es necesario la Discusión de Ideas; no Imposición. Hay que aprender a como discutir?; si al dialogo como recurso de entendimiento.

La democracia efectiva implica tolerancia, fl exibilidad, no avasallamiento. Los temas propuestos se conocen a través de los medios de comunicación (prensa, radio, televisión, vallas, etc.); los diversos actores sociales intercambian expresio-nes que podrían incidir, modifi car y confi rmar políticas de gobierno. Se requiere entonces asimilar la idea de que el consenso debe establecerse no prioritariamente


en términos del contenido de las políticas y las acciones, sino fundamentalmente en torno a las reglas que deben normar el dialogo para que este se corresponda con una cultura auténticamente democrática, en la que se respete la identidad de los y las otras, y prime la voluntad de alcanzar acuerdos sobre la base de principios y reglas claras de dialogo y de comunicación.

Para llegar a un Estado Democrático de Derecho, es necesario, superar el Auto-ritarismo y orientarnos hacia la Democracia plena.

El modelo político autoritario suele considerarse como una fase intermedia que su-pero el totalitarismo y comienza a sentar las bases de construir la democracia. En América Latina se habla de olas democratizadoras superando en el siglo XX; los regímenes totalitarios absolutos en Nicaragua, Cuba, Republica Dominicana, Hai-tí, Colombia, Venezuela, Paraguay, Perú, etc. Las naciones citadas tuvieron largos y oprobiosos periodos históricos de dictaduras personalistas como las de Los Somozas (Anastasio, alias Tacho, Luís Somoza Debayle y Anastasio Somoza Debayle alias Tachito) Fulgencio Batista, Rafael Leonidas Trujillos Molina, Los Duvalier (Francois alias Papa Doc y Jean-Claude alias baby Doc) Gustavo Rojas Pinilla, Marcos Pérez Jiménez, Alfredo Stroessner, Manuel Odria, etc. Un segundo momento fue que al derrocamiento de las mencionadas dictaduras se instauraron regimenes que propug-naban por la democracia representativa burguesa, los cuales duraron poco tiempo al chocar con los intereses imperiales norteamericanos y las oligarquías criollas. Los par-tidos que representaban estos líderes democráticos intentaron llevar a efecto reformas agrarias, sociales, protección y seguridad social y muy amplias libertades. Los ejemplos a mencionar fueron Rómulo Betancourt en Venezuela con los adecos, Víctor Raúl Haya de la Torre con el aprismo Peruano, Joao Goulart en Brasil, Jacobo Arbenz en Guatemala, Ramón Villeda Morales en Honduras, Juan Bosch Gavino en la Republi-ca Dominicana, Salvador Allende en Chile, etc. A todos esos regimenes reformadores les sustituyeron dictaduras militares altamente represivas quedando solamente libre de estos retrocesos políticos, Costa Rica; que no tiene ejercito y su ultima revuelta armada tuvo efecto en 1948 encabezada por José Figueres Padre y dominicanos como el General Ramírez Alcántara y Horacio Julio Ornes.

El discurso político se abre para mediar entre las tensiones, los hechos y valores en el Debate Contemporáneo. En la Antigüedad la polémica se dio entre lo Real y lo Ideal. La Democracia tiene como objetivos a revisar; sus fundamentos Pres-criptivos y Normativos sin abandonar el Aspecto Descriptivo o Empírico.


Existe una Teoría de la Democracia?; Guillermo O’Donnell sostiene que es inexistente la teoría democrática para nuestro contexto. Algunos autores y autoras en Europa la elaboraron para realidades muy distintas a la Latinoa-mericana, o sea, en sociedades donde hubo un crecimiento económico que las elevaron a naciones industrializadas y en muchos casos imperiales. Estas con-sideraciones acerca de que la democracia solo se sustenta donde hay desarrollo económico y prosperidad se desploman porque en Europa, en naciones pros-peras en diversas épocas fl orecieron terribles regimenes totalitarios; ejemplos la Alemania Nazista, la Italia fascista, etc. En todo caso, es valido justifi car la democracia sobre la base de probar si esta estimula o no el crecimiento econó-mico? La tensión entre hechos y valores será pues siempre tema obligado de debate en el espacio publico democrático, y a pesar del circunstancial desen-canto con la misma, quizás debiera valorarse la “pulsión democrática”, aquello que por siglos y décadas ha movido a la humanidad, después de experimentar con otros modelos políticos, a reintentar el juego democrático. Hay quienes sostienen que este modelo político es una aspiración; que se mueve en el de-ber ser; otros parten de las experiencias acumuladas a través de los siglos; sus principios y valores están desarrollados a través de la tradición y la costumbre. Otras posiciones expresan que la democracia se construye en la acumulación de una cultura política que será refl ejo de los benefi cios materiales y ventajas obtenidas por las personas. La teorización gira alrededor de la descripción de los logros y benefi cios obtenidos hasta el presente. En algunas sociedades; los que así se expresan son personas académicas de naciones ricas del primer mundo donde prevalece una óptica realista y pragmática en el análisis de la sociedad. El Desarrollo Económico va de la mano con el Desarrollo Político.

En el presente existe un debate entre el deber ser y lo que es. Desde hace tiempo viene desarrollándose una Polémicas entre Idealistas y Realistas. En América Latina hemos sufridos grandes Fracasos y Retrocesos, los Reveses de las Democracias han puesto en entredicho su Viabilidad Histórica.

En nuestro Continente Latinoamericano desafortunadamente es en los últimos lustros cuando comenzamos a ver logros y algunos resultados ti-bios del modelo democrático moderno. En el siglo 19 y en la mayoría del siglo pasado, las democracias se quedaron como un proyecto frustrado, como una entonación de mentes preclaras como fueron nuestros liberta-dores y próceres nacionales. La estructura y composición social no dio el


apoyo de clase para sostener las nuevas estructuras que venían a sustituir el modelo arcaico, corporativista y atrasado que representaba el oscuran-tismo ideológico de la metrópolis Española. Fue notoria la ausencia de clases sociales burguesas que dieran el respaldo a las instituciones que preconizo el liberalismo democrático burgués en Inglaterra, Norteamérica y Francia que superaron con sus luchas y revoluciones los modelos del an-tiguo régimen y el colonialismo de las metrópolis. El conservadurismo y entreguismo a los viejos esquemas prevaleció desde los inicios de nuestras vidas Republicanas Latinoamericanas.

El Pasado se inserta en el Presente y compromete el Porvenir. Sartori sos-tiene que de todos los Sistemas Políticos el que mas exige de la mentalidad lógica es la Democracia; por lo tanto hay que definir varias cosas, lo que fue, lo que pretende ser, lo que es y lo que se Proyecta en el Futuro.

La construcción democrática es el régimen político que a pesar de las distintas variantes, demuestra como la creatividad y la imaginación hu-mana viene realizando sus aportes desde los griegos clásicos, pasando por los breves esfuerzos del medioevo, las derrotas de la Rebelión de los Co-muneros de Castilla entre 1520 a 1522 y las rebeldías de los burgueses armadores y financieros en Flandes, ambos intentos sucumbieron ante las embestidas de Carlos I de España o V de Alemania. Habría que incluir la contribución de la tradición liberal Inglesa; las corrientes Enciclopedistas y la Ilustración Francesa, los pensadores y pensadoras norteamericanos. La democracia futura se fijara más en el ser humano como centro de atención, que en la sustitución de antiguas y obsoletas instituciones.

La Democracia Confusa prevaleció en el pasado siglo XX. La supera-ción de la misma conlleva un Proceso de Educación Permanente; ya que esta es un modelo perfeccionable. Este paradigma saldría mas fortalecido restaurando sus puntos flacos y quedando en contraste de sus modelos oponentes, y si logramos de la democracia exponencial sus resultados, be-neficios individuales y colectivos en un verdadero Desarrollo Humano. Que la Democracia sea el ropaje de un crecimiento de las capacidades y realizaciones de las personas. Las Microdemocracias que parten desde el hogar, las Asociaciones Profesionales, Gremiales y grupos de intereses en general.


Algunas defi niciones de democracia de diversos autores.

Robert Dahl clasifi ca a las democracias en: 1. Democracia Populista. 2. Democracia Poliárquica.

Giovanni Sartori. 1. Democracia Electoral. 2. Democracia Participativa. 3. Democracia de Referendum. 4. Democracia Competitiva.

Norberto Bobbio establece tres formas fundamentales o institucionales para defi nir la democracia:

1. La Democracia es un conjunto de reglas primarias que establecen quienes están autorizados a tomar las decisiones y mediante cuales procedimientos.

2. Es un régimen que es tanto más desarrollado, cuanto mayor sea el número de personas que toman las decisiones.

3. Las elecciones son reales.

En la humanidad hay una incesante búsqueda y lucha por alcanzar la plenitud de los Derechos Políticos Subjetivos, Civiles, Políticos, Económicos y Culturales., La mayor parte de los derechos civiles y políticos se refi eren a la libertad individual, al bienestar general, destacándose entre ellos la inviolabilidad de la vida. Nuestra constitución establece que no hay pena de muerte, que no se aplicaran torturas ni otra pena o procedimiento vejatorio que implique la perdida o la disminución de la integridad física o de la salud del individuo. El derecho de la libertad de expre-sión, de circulación, de asociación, de reunión, la libertad religiosa o de cultos, el derecho a no ser detenido arbitrariamente salvo el caso de fl agrante delito. Entre otros derechos civiles y políticos esta, el derecho a la propiedad privada, la inviola-bilidad del domicilio. A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda, ni impedírsele lo que la ley no prohíbe; se supone que la ley es igual a todos. La libertad de trabajos. Los Estados Modernos abolieron la esclavitud hace tiempo. En síntesis, los derechos mencionados se corresponden con las conquistas de las revoluciones burguesas y se recogen en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia, en la Constitución Norteamericana y en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre en las Naciones Unidas de


1948, etc. Los derechos económicos y culturales fueron consagrados después de los logros conquistados por la revoluciones obreras o proletarias desde el siglo XIX y XX, entre esos derechos económicos y sociales están el de un buen salario justo y remuneración acorde con sus capacidades, a la protección de la niñez y a la juventud garantizándole las prestaciones sociales a las mujeres en sus embarazos, vacaciones, licencias, los benefi cios económicos en las jubilaciones y pensiones, la seguridad so-cial, la cobertura de salud, el derecho a la educación entre otros. Entre los culturales se confunden con los derechos de tercera y cuarta generación que abarca desde cali-dad de vida, protección al medio ambiente, cobertura a las minorías étnicas, raciales, lingüísticas, e igualdad de oportunidades y equidad de géneros, etc.

Todo ello conlleva a una Perspectiva Histórica de los elementos que confi guran a la Ciudadanía. La ciudadanía tiene tres elementos: civil, político y social. El ele-mento civil esta compuesto por los derechos necesarios para la libertad individual, libertad personal, libertad de palabra, de pensamiento y de fe religiosa; el derecho a la propiedad, el de concluir contratos validos y el derecho a la justicia.

Por el elemento político es el derecho de participar en el ejercicio del poder, como miembro investido con autoridad o como elector de dicho cuerpo.

Por el elemento social en la búsqueda de un mínimo de bienestar económico y de seguridad y vivir la vida de un ser civilizado de acuerdo con los patrones pre-dominantes en la sociedad.

Debemos precisar las diferencias con el Concepto de Nacionalidad. Sus Alcan-ces y Limitaciones.

Ciudadanía es la condición jurídica de quien forma parte de un estado ya sea por ius solis (por haber nacido en el territorio o suelo), ius sanguinis por la ascenden-cia de la sangre o genética y la voluntad individual (decisión del individuo). La ciudadanía es un derecho para el cual la nacionalidad constituye una condición indispensable. Los derechos políticos en muchos casos son los únicos que faltan a todos aquellos que no son ciudadanos en muchas naciones.

La nacionalidad es una situación sociocultural y espacial, entrecruzada por una serie de variables sociológicas que amplias su referencia mucho mas allá de la per-tinencia a un determinado ordenamiento territorial y hasta jurídico. La naciona-


lidad, como el valor mas universal legitimo, es una especie de “artefacto cultural” creado a fi nales del siglo XVIII por concepto del complejo cruce de fuerzas his-tóricas que se volvieron “modulares” y transplantable para mezclarse, ampliarse, enriquecerse y conformar conceotosabiertos hasta el infi nito.

La relación entre lo que es ser Ciudadano (a) y lo referente a la Nacionalidad se plantea de la siguiente manera. Son ciudadanos en la vigente constitución domi-nicana quienes hayan cumplido 18 años de edad de ambos sexos o se hubieran casado aunque no hayan alcanzado esa edad. Se reconoce a los dominicanos y dominicanas la facultad de adquirir una nacionalidad extranjera. La adquisición de otra nacionalidad no implica la perdida de la dominicana; sin embargo los que adquieran otra nacionalidad no podrán optar la Presidencia o Vicepresidencia de la Republica. La mujer dominicana casada con un extranjero podrá adquirir la nacionalidad de su marido.

La forma de como se garantizan los Derechos Ciudadanos en muchas naciones además de los defensores del pueblo. (En el caso dominicano se esta todavía en debates su instalación defi nitiva). En muchas constituciones se instituye un tri-bunal de garantías constitucionales. En su defecto como en nuestra constitución, la suprema corte de justicia actúa en ese tenor deliberando y decidiendo sobre la constitucionalidad de las leyes.

Acerca de los deberes Ciudadanos. En nuestro país habría que citar el artículo 9 de las Constitución vigente, sección II donde se habla de responsabilidad jurídica y moral que obliga a la conducta del hombre o ser humano en sociedad y entre esos deberes fundamentales están los siguientes:

a) Acatar y cumplir la constitución y las leyes, respetar y obedecer las autorida-des establecidas por ella.

b) Todo dominicano en condiciones hábiles tiene el deber de prestar servicios civiles y militares al país si es requerido para su defensa y conservación.

c) Los habitantes del país deben abstenerse de todo acto perjudicial a su esta-bilidad, independencia y soberanía y en caso de calamidad pública prestar los servicios que sus capacidades les permitan.

d) Aquí se establece el deber de votar siempre que se este capacitado para ello. e) Contribuir con una proporción de su capacidad de ingresos mediante im-

puestos a las cargas públicas.


f ) Alude a la elección de un trabajo digno para el sustento de su familia, a su perfeccionamiento personal y al bienestar de progreso de la sociedad.

g) Es obligación de toda la población de asistir a establecimientos educativos para recibir la por lo menos la educación elemental.

h) Las personas deben cooperar con el Estado en asistencia y Seguridad Social de acuerdo a sus posibilidades.

i) Los deberes se extienden a los extranjeros en lo atinente en abstenerse en participar en actividades políticas en territorio dominicano.

El artículo 10 indica que toda esta enumeración contempla primero en el articu-lo 8 sobre los derechos y la citada mas arriba acerca de los deberes no es limitativa y por consiguiente no excluye otros derechos de igual naturaleza.

Queremos expresar que nuestra constitución esta escrita con un lenguaje sexista que proviene desde el origen de la misma. Deberíamos incorporar el ejemplo cercano de la nueva constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela que adopto un Léxico incluyente del genero. Deberíamos aprovechar la coyuntura actual de reforma Constitucional.

Los Derechos Individuales y Sociales (Primera Generación de Derechos). En la constitución vigente en la Republica Dominicana hace hincapié en derechos individuales y sociales que fueron copiadas de los documentos emanados del tra-dicionalismo liberal ingles y la revolución de 1688; de la revolución Norteameri-cana del 1776; su constitución y enmiendas. De la Revolución Francesa de 1789 con la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano; y su Constitución. La Constitución Haitiana después de la revolución de 1804 y la Constitución de Cádiz de 1812, etc.

Los Derechos Políticos de Ciudadanía y Nacionalidad se enriquecieron mas adelante con algunos derechos sociales frutos de las revoluciones proletarias del siglo XIX y XX como fueron el de una justa remuneración, a la protección del embarazo en la mujer, a la seguridad social, a la libertad de trabajo, la asistencia medica, las jubilaciones y pensiones, los benefi cios y prestaciones. La distribución de los frutos de las ganancias de empresas donde los trabajadores intervienen como fuerza de trabajo, a la educación primaria que es obligatoria, a una mejora de las condiciones sanitarias de los barrios y comunidades, a la protección de los niños y ancianos, etc, etc. Un resumen de algunos Derechos Políticos, importan-


tes fueron: la inviolabilidad de la vida, la libertad de expresión, de reunión, de asociación, de circulación, de propiedad privada, la aplicación del habeas corpus.

Se defi ne la Institucionalidad como el respeto por parte de todos y todas de un conjunto de reglas y de roles designados y de Comportamientos esperados que surgen de la institución. Se entiende como Organización el conjunto de elemen-tos estructurados de la sociedad.

La organización puede ser entendida en una doble acepción; como actividad que ordena o como conjunto orgánico. Ambos concepto se complementan; pues toda actividad ordenatriz remata en la distribución de funciones y la creación de ciertos órganos de ejecución.

El Desarrollo Institucional frente a la impronta personal. El desarrollo insti-tucional seria uno de los grandes logros de la democracia, las naciones se hacen fuertes y poderosas por la consistencia de las instituciones que sirven a los gober-nados, deben tener funcionalidad y perdurabilidad en el tiempo. El Estado es per-manente, los Gobiernos son efímeros cuando existe alternabilidad democrática. El sistema político que esta marcado por el estilo de un gobernante favorable a su pueblo por su sapiencia, benevolencia, magnifi cencia lo convierte en un Estadista. Por el contrario si su estilo es personalista y egoísta lo transforma en un opresor.

El Derecho de Petición; los Reclamos y Garantías Ciudadanas están recogidos en la mayoría de las constituciones. Estas deben consagrar y proteger el sagrado derecho que tienen los pueblos de pedir justicia y que las actuaciones del poder sean justas, que no atenten contra la dignidad de las personas y sus bienes. Los seres humanos tienen que estar garantizados por el gobierno en lo referente a su felicidad, del respaldo a sus aspiraciones de desarrollo futuro, a su seguridad y de poder cumplir con sus de obligaciones y deberes hacia las autoridades y sus semejantes. Por ello es obligación del régimen político empeñarse en consolidar esa protección a los gobernados.

El Defensor del Pueblo y los Tribunales de Garantías Constitucionales son en cierta medida unas conquistas recientes de origen parlamentario. El Ombudsman o defensor del pueblo; tuvo su origen en las naciones escandinavas y esta fi gura tiene como función esencial la de amparar a las personas de los abusos del ejecu-tivo; de otros poderes del estado y de la administración publica a través de fun-


cionarios que violentan las leyes mediante la corrupción y chantaje, maltratan a la población; como es en muchos casos los pagos de servicios públicos no recibidos, agua, luz, basura). De impuestos y las fuerzas de seguridad del Estado, etc. En el país aun no arranca esta fi gura jurídica.

Las Ejecutorias, Tiránicas, Dictatoriales, y Diversas Formas de Totalitarismos que lamentablemente aun se padecen en algunas partes del mundo. Si se refi eren a tiranías lo correcto es indicar soberanos, reyes, monarcas, como fue por ejemplo Luís XIV en la Francia pre-revolucionaria que fue capaz de decir “El Estado soy Yo” queriendo expresar que era Ley, Batuta y Constitución. Los dictadores no dialogan con la oposición, solo prevalece su criterio o están con el o de lo contra-rio el adversario esta muerto, preso, o exiliado, ejemplo Rafael Leonidas Trujillo, Luís Somoza, Adolfo Hitler o José Stalin.

El Despotismo Ilustrado caracterizo a monarquías que temerosas de los acon-tecimientos revolucionarios en Inglaterra, Estados Unidos y Francia suprimieron las penas de muertes, las torturas, mejoraron las cárceles, fundaron “Sociedades de amigos del país”, desarrollaron grandes obras publicas. Su punto de vista era ceder algo para no perderlo todo, o también se aplica la expresión “cuando vean las barbas de tu vecino arder, pon las tuyas en remojo”. Con este modelo se suelen citar a Catalina II de Rusia, Carlos III de España, Federico I de Prusia, etc. Otro modelo fue el Bonapartismo, que deriva del imperio instaurado por Napoleón Bonaparte, el Cesaro-Papismo, para ejemplo citamos a Julio II y Alejandro VI. Otras formas antidemocráticas son los denominados Autoritarismos en los cua-les existe cierta permisividad a la oposición; a esta se le escucha pero al fi nal el gobernante impone su voluntad, ejemplos, Getulio Vargas en Brasil. Y Joaquín Balaguer en Dominicana desde 1966 al 1978.

Por el respeto a la Constitución y a las Leyes adjetivas. Algunos pueblos lati-noamericanos se insurreccionaron y el ejemplo mas patente de un esfuerzo por volver a la constitucionalidad fue la Revolución de Abril de 1965 en la Republica Dominicana. Otras naciones como Chile volvieron a establecer su normalidad democrática a través de una transición no exenta de tropiezos. Hoy en día la casi totalidad de América Latina disfruta de regímenes que llegaron al poder a través de la Democracia electoral con los altibajos normales de esta parte del mundo. Un Estado de Derecho implica el respeto de las leyes; su justa aplicación. La Ciuda-danía se siente protegida y amparada por el Estado y el Gobierno.


La Fragilidad Institucional Dominicana vigente. En nuestro país y en América Latina en sentido general se debió a que nuestros

próceres independentistas copiaron instituciones que tenían el respaldo de clases sociales emergentes que ganaron igualdad política y social en Europa y los Es-tados Unidos. Naciones que hicieron sus grandes revoluciones y desde hace dos y tres siglos sus estructuras institucionales están consolidadas. En nuestra región calcamos de las constituciones Europeas y Nort earn ericanas pero nuestros liber-tadores solo representaban débiles enclaves burgueses, sin clase sociales que los respaldaran; Simón Bolívar, Juan Pablo Duarte, José Marti, son algunos ejemplos de la oportunidades que tuvieron aquellos jóvenes de beber de las fuentes origi-nales del Liberalismo y el Romanticismo que incrementado con sus profundos sentimientos nacionalistas forjaron naciones nuevas. En consecuencia, tampoco pudo construirse la base de una cultura política liberal autentica, pues allí donde asomo fue rápidamente ahogada por la cultura política autoritaria.

La Difi cultades en implementar la Democracia Dominicana derivan de que la mayor parte del tiempo del siglo XIX y el XX ocuparon el escenario de la direc-ción política dictadores como Pedro Santana, Buenaventura Báez, el Traidor a la causa liberal, Ulises Francisco Hereaux (alias Lilis) y Rafael Leonidas Trujillo Molina. El interregno liberal fue muy efímero ejemplos: Ulises Francisco Espai-llat, Juan Bosch y otros.

La Estructura política-Social Dominicana tiene las siguientes características

1. Caciquismo. El caciquismo es una herencia de nuestros pasados aborígenes, marco parte del

siglo XIX e inicio del XX. Fue también el estilo de la época de (Concho Primo) dominada con esa abundancia de poderes locales, señores de Orca y Cuchillo unas veces fruto del poder económico, otras del prestigio social. En ocasiones se trataba de un rico bonachón con sentimientos paternalistas que ayudaba a los humildes pobladores de la zona, La vigencia real del modelo caciquil en nuestro país va a partir de la primera Republica hasta el gobierno de Lilís.

2. Caudillismo. Simultáneamente a la armazón descrita en la fase anterior se desarrolla el

modelo caudillistas-carismático que fueron representados tanto por lideres


militares como civiles. A todos nuestros dictadores les cabe el titulo de cau-dillos totalitarios. En el periodo comprendido entre 1900 y 1930 proliferaron en la política vernácula caudillos civiles regionales; en muchos casos llegaron auto titularse generales, baste citar Desiderio Arias en la línea Noroeste, Ci-priano Bencosme en la Zona de moca, José del Carmen Ramírez (carmito) y en otra dimensión surgieron algunos caudillos nacionales de mayor alcance como Horacio Vásquez del Partido rojo o del gallo coludo y Juan Isidro Jimé-nez del partido Azul o del gallo bolo.

3. Populismo. El populismo llega a nuestros días con un caudillismo civil impregnado de

un fuerte clientelismo; patrimonialismo y partenalismo político. Los ejemplos de Joaquín Balaguer y Juan Bosch son evidentes.

El populismo es uno de los vicios que impiden el desarrollo de una demo-cracia plena, la población considera que los gobernantes deben darle gratifi -caciones, regalos, funditas, cajitas en fechas navideñas y otras festividades. Las personas activistas reclaman a las que son elegidas lo “suyo”, como merece-doras de esas ayudas por haber contribuido en su triunfo al movilizarse en su población captando adeptos.

4. Clientelismo Es una forma de relación interpersonal arcaica que prevalece aun en muchos

lugares del planeta y en nuestro país. Sus orígenes se remontan a la Sociedad Feudal y al Mundo Romano con el Patronazgo. La razón se fundamenta en la pobreza, el desamparo, la dependencia y la sumisión de los desposeídos. En América Latina se acentuó en la época colonial por el modelo de domi-nación tradicional que luego heredaríamos con nuestros sistemas políticos republicanos atrasados. En el presente el vínculo inicialmente se daba entre latifundistas o terratenientes y los indefensos campesinos y peonadas agrí-colas. La ausencia de instituciones hace que el fenómeno social se traslade al escenario urbano, siendo adoptados por los políticos habituales. La ecuación es muy simple; los poderosos compran genufl exiones, confi dencia y lealtades con la entrega de dadivas, regalos, ayudas, favores, protección; esperando de los supuestos benefi ciarios a que se comprometan con su voto a favor de los aspirantes locales, regionales y nacionales. El clientelismo va de la mano con el prebendalismo.


Posibles formas de contrarrestar sus efectos perniciosos fueron aplicadas en el pasado de manera exitosa, por adversarios de los favorecedores del clientelismo; al recomendarles a los electores que acepten todo lo que le den o entreguen pero que a la hora de votar lo hagan según sus conciencias. Esta manera de hacer fraude por el chantaje solo es posible neutralizarla con la formación y educación política de la población y el fortalecimiento de las estructuras electorales para que puedan mantener las garantías de proteger el secreto del voto.

Mientras perduren las “funditas”, las “cajitas”, y no exista una política social agresiva, amplia y profunda, gravitara sobre el país el mal del clientelismo, des-virtuando la democracia en un valor tan importante como es el de la libertad de escogencia. Falta aun mucho desarrollo político para erradicar el asistencialismo y el diletantismo de quienes así lo promueven.

La ausencia de planifi cación social institucionalizada da paso a la informalidad que es aprovechada por la asimetría, la desigualdad y debilidad social de los mar-ginados en esta sociedad.

El ¿Porque las Elecciones son importantes? Porque Producen Representación. De que o de quienes ya que hoy en día es imposible reproducir el modelo griego

clásico de democracia directa.

a) Representación de intereses diversos como; opiniones personales, territoriales, de clase, religión, profesional, étnica, de individuos, o de la colectividad, etc.

En la edad media la representación era recogida en instituciones como: Con-sejos reales, cortes y parlamentos donde se registraban y refl ejaban la com-posición y estructura estamental de la sociedad feudal, integrada por nobles, aristócratas, alto clero y mas adelante con los cambios revolucionarios que superaron la atomización feudal y el absolutismo político monárquico, se integraron los burgueses mercantiles y artesanos del tercer estado o estado llano conjuntamente con profesionales liberales, rompiendo la exclusividad de los Estados Generales del Antiguo Régimen.

b) Porque manifi estan la voluntad general que es de la mayoría; pero no la de todos, aquí queda expresada la idea de Juan Jacobo Rousseau en su Obra: El contrato social, con la limitante de que la mayoría debe someterse a la voluntad de la mayoría.


En ese momento se estaba aun lejos de una democracia plena por estos ras-gos excluyentes.

c) Porque a los Partidos se les considera que no solo es través de ellos que se elegirán actores/as, sujetos o personas, por que también quienes eligen, al, ejercer un acto masivo comprometen a las personas elegidas con la ejecución de programas sociales y económicos y en algunos casos aunque se ha ido perdiendo en el presente en el país, expresiones ideológicas.

En segundo lugar Generan Gobierno El segundo objetivo de las elecciones es que van a producir los diversos tipos de

gobiernos sean estos parlamentarios, presidencialistas o de asamblea, iniciando la primera fase de que para obtener el poder primero hay que obtener el gobierno.

Y por ultimo Crean Legitimidad. El origen electoral del poder, en la actualidad conduce a la mitifi cación del fe-

nómeno de que las elecciones es un fi n en si mismo. La citas con las urnas vienen a sustituir en los últimos tres siglos a los antiguos oráculos, a las unciones ecle-siásticas, a las connotaciones mágicas y taumatúrgicas de quienes arribaban al poder. Y lo mas importante es que quedan excluidos los caminos de la violencia, la herencia, las alianzas familiares, la cooptación como mecanismos para llegar a la cima de la dominación política.

La necesidad de una Reforma Constitucional y Política a la altura de los tiem-pos presentes. Una reforma moderna y coherente tendría que incluir los siguientes elementos:

• La Aprobación por el poder legislativo de una ley de partidos y organizacio-nes políticas. Que nivele las diferencias entre las entidades grandes, media-nas y pequeñas.

• Una modifi cación de la ley 659-44 sobre los Actos del Estado Civil. • Una ley o reglamento sobre el fi nanciamiento de los partidos para evitar que

dineros de procedencia delictuosa se involucren en los procesos políticos. • Volver a instaurar la enseñanza ética y moral en todos los niveles de escola-

ridad.

Instituir los poderes electorales, municipales y de control para superar la tradi-cional mención de Montesquieu del legislativo, ejecutivo y judicial.


Incluir la revocación del mandato por incumplimiento. Instituir un poder legislati-vo unicameral. En el pasado tuvimos una sola cámara en algunos periodos del siglo XIX. En América latina hay nueve naciones que tienen un congreso unicameral.

Congelar el numero de legisladores/as

Congelar el numero de provincias

Congelar el numero de municipios Crear de 9 a 12 regiones nacionales.

Extender el periodo presidencial a 5 o 6 años Suprimir cualquier tipo de reelec-ción en los poderes del estado

Permitir el voto militar, de las personas presas preventivas y de los extranjeros residentes por mas de 10 años en el país.

Implementar el voto anticipado por unos días a las personas mayores de 80 años y las que sufren alguna discapacidad motora.

Unifi car las elecciones en el mismo año con plazos prudentes.

La reforma debe incluir derechos y deberes de la segunda, tercera y cuarta gene-ración (económicos, medio ambientales, de genero y minorías sexuales)

Institucionalizar el consejo de ministros v ministras o consejo de gobierno.

Impulsar la descentralización del Estado Refundir secretarias y direcciones; con-centrarlas en ministerios cuando tengan funciones similares y equivalentes (aguas, agro, viviendas, la educación, salud, etc).

Modifi car la forma de elegir los miembros de la Junta Central Electoral am-pliando la base de elección y la composición profesional de ellos.

La Participación Femenina: en la Dirección Política, en las elecciones, dentro de un sistema de cuotas? en la Administración Publica y en los Poderes del Estado. Afortunadamente nuestras mujeres han desempeñado cargos como los siguien-tes: Gobernadoras provinciales, Miembros de la Suprema Corte de Justicia, Junta


Central Electoral, la judicatura en sentido general, en el nivel municipal en el po-der ejecutivo se ha llegado hasta una Vice-Presidenta. En la sociedad civil hemos tenido Rectoras de Universidades, Empresarias exitosas, Militares hasta el rango de general, Diplomáticas y Cónsules, Dirigentes de las cúpulas políticas partida-rias. El artículo 68 de la ley electoral 275-97 establece lo siguiente: Los partidos y las agrupaciones políticas incluirán una proporción no menor del 33 por ciento de mujeres a los cargos a diputadas, igual proporción se aplicaran en las nomina-ciones y propuestas para los cargos municipales. Nuestro país esta en una posición intermedia en la igualdad de desempeño de genero, esperamos que algún día una mujer llegue a la primera Magistratura del Estado como en Chile, Nicaragua, Panamá, Puerto Rico, La India, Ceilan, Israel, Paquistan, Alemania, etc.

¿De cómo y porqué el Presidente, el Congreso y la Justicia deben ser indepen-dientes?. Papel de la Oposición en los Distintos Niveles de Decisión. La oposi-ción debe ser racional; no levantisca, cooperadora en lo que es benefi cioso para el país; no entorpecer leyes, decretos y acciones gubernamentales que se orienten hacia el desarrollo humano de la población. Un entrenamiento al rol de la opo-sición seria adoptar a la realidad dominicana el modelo ingles del “gabinete a la sombra”, es decir un equipo de gobierno en la oposición que mida, estudie, ratifi que o combata las medidas gubernamentales según sus percepciones, esto le serviría de entrenamiento político para futuros cambios de gobierno. El Modelo Presidencialista puro; evolucionaría hacia el presidencialismo de los Consejos de Gobierno o Consejos de Ministros. El Presidencialismo dominicano como parte del latinoamericano adolece de las siguientes lacras: el ejercicio del poder político según se ha fi rmado es patrimonialista, prebendario de ahí es que agotamos todas las empresas heredadas de la dictadura Trujillista en repartos y desarticulación de las mismas como: la CORDE, el CEA, la CDE, la Corporación Hotelera y de otras propiedades confi scadas a la familia y personeros del régimen totalitario. Lo ideal seria amortiguar el gran poder concentrado en nuestro Ejecutivo a través del artículo 55 de la constitución que es una reproducción del famoso artículo 210 de Pedro Santana en nuestra primera Constitución de 1844. Si el Presidencialismo se disminuyera con reuniones y decisiones de un Consejo de Gobierno, o Consejo de Ministros y Ministras cada 15 días; la primera administración del Estado fuera eso y no la de un pequeño “faraón” dotado de súper poderes.

Adoptar el Modelo Parlamentario. Es difícil en el contexto latinoamericano y dominicano cambiar a ese sistema pues no hay tradición parlamentaria como en


Europa; donde el gobierno lo forma un primer ministro que puede ser sustitui-do por una votación adversa en el congreso y el sustituto tendría que formar un nuevo gobierno.

El Régimen de Asambleas. Este tipo se da en dos vertientes, en una Constitu-yente que hace tablarasa de un modelo Monárquico a Republicano o de un Es-tado Capitalista tradicional a uno Socialista o a la salida de un régimen de fuerza hacia una transición Política Democrática.

Otra variante serian transitorias cuando normalmente el legislativo cubre vacíos de poder momentáneos ante eventos trascendentes en una nación.

Las Alianzas Políticas a nivel Municipal, Congresional y Presidencial. Pueden darse en tres categorías básicas:

a) Alianzas electorales que persiguen obtener mejores resultados en las elec-ciones. Consisten en presentar listas de candidatos y candidatas comunes o renunciar a presentarlos en algunas circunscripciones.

b) Alianzas Parlamentarias formadas para apoyar o combatir al gobierno; pue-den ser ocasionales para una votación hasta una unión mas permanente, plenamente organizada.

c) Alianzas de Gobierno buscando unidad nacional para compartir responsa-bilidades; lo ideas seria basarse en un acuerdo programático de gobierno.

Las Estrategias Electorales y Programáticas. En nuestro país las tácticas y estra-tegias electorales llegan a veces al absurdo político, cito como ejemplo el acuerdo de Santiago en 1974 y el Bloque de la Dignidad Nacional que agruparon organi-zaciones Ideológicamente adversas y opuestas. En el presente se vuelve a propi-ciar este tipo de estrategias en las denominadas cuarta, quinta o sexta vía electoral; totalmente desideologizada y con ausencia de programas específi cos.

La Partidocracia. En dominicana padecemos esta desviación. Somos un país con una elevadísima politización quedando reducido el margen de los no comprome-tidos, o independientes a una estrecha franja de electores indecisos o masa silente que en algunas naciones es decisiva a la hora de contabilizar los votos.

¿Porqué el Estado Democrático requiere de la Autonomía de los Poderes?. Ne-


cesidad de una Descentralización. Con la ayuda de gobiernos Europeos la refor-ma del Estado en los últimos anos se ha orientado a fortalecer las municipalida-des, este seria un paso previo para la confi guración del poder municipal que son Juan Pablo Duarte. Los presupuestos participativos, los entrenamientos para la gestión municipal efi caz, la transparencia, la autosostenibilidad, la autogestión están encaminadas a hacer frente a trabas como el centralismo, inmediatismo, manipulación, dependencia y paternalismo de los gobiernos centrales.

La Desconcentración es otro objetivo; acentuar este propósito conllevaría una administración más ágil, y resultados mas efi cientes para las comunidades invo-lucradas. Los Pobladores romperían con los esquemas ancestrales de venir a la capital para resolver problema y propiciar decisiones.

La gobernabilidad tiene que estar acompañada de los siguientes atributos demo-cráticos para que se factible en el país y Latinoamérica

Las condiciones mínimas para que exista Gobernabilidad Demócratica son:

1. Tolerancia Somos unos de los países culturalmente mas intolerante de América Latina, la

pasión arropa a la religión, el deporte, y en la política llega a su máxima expresión; no sabemos escuchar, somos exaltados, queremos imponer nuestras opiniones, gesticulando y alzando la voz y tenemos una pobre cultura de perdedores aunque la razón la tenga el contrario. La convivencia reclama entender y asimilar las po-siciones contrarias, somos incapaces de ponernos en lugar del otro, esta actitud la apreciamos desde el hogar hasta la máxima magistratura del Estado. Asimismo como aceptar las diferencias culturales desde una posición de dialogo critico y abierto. Tener sensibilidad hacia aquellas propuestas que reclaman igualdad de derechos para aquellos que son diferentes por su condición de clase, raza, genero, nacionalidad y orientación sexual.

2. Pluralismo En toda democracia que se precie, deben existir muy diversas corrientes de opi-

niones, emisoras radiales, canales de televisión y periódicos de diversas tendencias ideológicas que asuman la defensa de los distintos interesen en que esta consti-tuida la sociedad. Las organizaciones políticas tienen que expresar todo abanico ideológico desde la extrema izquierda a la extrema derecha, siempre y cuando se


acojan a la tolerancia y el respeto de los derechos de los otros. Argumentos y ra-zones se refutaran con argumentos y razones, no con represiones y violencia.

3. Libertades o derechos Toda la inmensa gama que va desde la discrepancia a medidas coercitivas; la

libre capacidad de decidir en todos las ordenes fundamentales de la vida sin que el Estado o el gobierno me impongan su parecer. Siempre que no atente contra el orden, las buenas costumbres y la estabilidad política, el ser humano debe poseer la capacidad de viajar cuando así lo desee, de cambiar de empico si así lo prefi ere y las condiciones del mercado de ofertas son favorables, por el contrario ante un régimen opresor se impone el derecho de resistencia en todo los ordenes dependiendo de la magnitud de la intolerancia. El derecho de resistencia es sagrado y es un deber de los ciudadanos amantes de la liber-tad oponerse al oprobio a pesar de los sacrifi cios que esto pudiera conllevar.

4. Equidad La gobernabilidad no se puede sostener si no existe un mínimo de garantía

de condiciones básicas de vida de acuerdo con principios de justicia distribu-tiva. En casos específi cos, se justifi ca discriminar positivamente para atacar problemas de exclusión seculares, como la segregación racial, la discrimina-ción contra la mujer o las políticas etnocidas.

5. Solidaridad Todo régimen democrático, en la medida en que incrementa los derechos y li-

bertades individuales debe garantizar la existencia de sistemas y redes de protec-ción contra los riesgos que pueden amenazar las garantías mínimas de vida. Se considerara que lo primero a construir es un repertorio de valores que sostengan el cumplimiento de las leyes fundamentales que norman la convivencia social, y el establecimiento de sistemas de seguridad social que protejan contra los riesgos del desempleo, la vejez o las lesiones inhabilitantes involuntarias.

Aspectos a fortalecer para una buena gobernabilidad a) Democracia. Debemos superar esta democracia representativa clásica,

que es insufi ciente para la satisfacción de los dominicanos. Tenemos que orientarnos V hacia un transito a una democracia participativa que nos conduzca a una democracia social superando el derecho aparentemente consolidado de una democracia electoral. Entre nuestros objetivos tene-


mos que dar mayor amparo a todos los inmigrantes, proteger y desarro-llar la cultura y el deporte para incrementar el intelecto de la población y la fortaleza física.

Desalentar la externalidad donde siempre hemos creído que el origen de todos los males o la panacea vienen de afuera por imposición, limitación o persuasión. Hay que erradicar aquello de que todo lo extranjero es su-perior a lo nuestro. Debemos desarrollar nuestras propias potencialida-des, superando la cultura de pesimismo existencial que nos arropa desde hace tiempo. Las nuevas generaciones tienen que enfrentar el futuro con motivación y optimismo en los cambios posibles. Tenemos que combatir a la pobreza y a la pobreza extrema no siendo ingenuos de que la vamos a erradicar. pero si disminuirla al máximo posible. Tenemos que empujar y propiciar por una gerencia social que priorice la Educación, la Salud, la Vivienda, el Agua Potable, el Empleo, la Producción, la Electricidad para ser competitivos y otros Servicios Públicos.

b) Ciudadanía. Los dominicanos y las dominicanas tenemos que integrar los aportes de las distintas generaciones de derechos que a través de la historia llegan a nuestros días en sus aspectos: Políticos, Civiles, Hu-manos, Sociales, Económicos, Ambientales, Protección a las Minorías étnicas, raciales y culturales.

c) Estado de Derecho. Que se garantice un Régimen de Libertades plenas y el Desarrollo Humano de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos y personas envejecíentes; la igualdad de oportunidades del genero que propicie la equidad intrageneracional y la sostenibilidad intergerenacio-nal, que empodere a los diversos sectores sociales en que esta constituida nuestra población, que proteja a los discapacitados y marginados, que se establezca la cooperación para los planes del país en la Continuidad del Estado. que exista una Agenda Nacional; que tratemos de alcanzar los objetivos del Milenio, etc, que la sociedad se agencie una dirección con la motivación adecuada y necesaria para el logro de estos propósitos.

d) Mayoría y Elecciones donde se respete la voluntad de las minorías. Que los procesos electorales sean diáfanos y competitivos, que el in-cremento de personas adeptas en los partidos políticos sea por con-vicción y no por corrupción dineraria, que se erradique el transfuguis-mo. Que la cultura de la trampa y la marrullería electoral deje paso a verdaderos procesos que encaucen al país hacia un futuro promisorio de democracia consolidada


Rol de los Partidos y Organiizaciones Políticas para una Nueva Visión de la Gobernabilidad En los últimos lustros hemos presenciado como en algunas naciones latinoame-

ricana las viejas y tradicionales organizaciones políticas sufrieron una grave crisis que las condujo en algunos casos a su extinción prácticamente como es el caso de lo copeyanos o socialcristianos y adecos, acción democrática de Venezuela. En el Perú la crisis produjo el advenimiento de Fujimori al que junto a otros lideres de América se les denomina Outsiders. Es decir que el desplome de los partidos fomentó el surgimiento de un liderazgo emergente atípico que en mucho en caso hemos visto que a través de los canales democráticos legítimos se puede propiciar una nueva forma de intolerancia y exclusión. Esto es un reto y un riesgo presente.

Los partidos son y seguirán siendo por mucho tiempo la vía legítima de acceder al poder.

Los Partidos Políticos y la Globalización Es indudable que en esta era de la información afecta de manera ostensible a los

Partidos dentro de una nueva dimensión. Ya no se trata de la infl uencia e inci-dencias que las viejas internacionales ejercían sobre la organizaciones vernáculas. No obstante hay que darle ciertos créditos en los aportes pasados, sobre todo de fundaciones Alemanas en la formación de cuadros políticos y el reforzamiento del aspecto ideológico.

Hoy se trata de otra vertiente; en un mundo de información instantánea el éxito político viene expresado por la efi ciencia en un escenario cada vez más competitivo.

Los partidos continuarán siendo la vía de canalización de las demandas políticas económicas sociales y culturales; compartiendo ese rol con las organizaciones de la sociedad civil. Y salvo modifi caciones sustanciales, los partidos representan la vía de la convivencia para acceder a los puesto electivos; por ello es menester su fortalecimiento, adiestrar a las jóvenes generaciones que tomarán el relevo políti-co en principios y valores de democracia interna, transparencia y gerencia políti-ca-administrativa.

Las tensiones y luchas que la modernización partidaria conlleva, es una enorme prueba ante retos desafi antes que presentan los corruptos y el crímen organizado nacional e internacional.


Los partidos deben trasformarse en entidades innovadoras que eduquen a los militantes y la población en mejores prácticas de gobierno, que ejerciten a sus se-guidores en las maneras mas idóneas con apego al derecho y la buenas costumbres del accionar, político-administrativo. El debilitamiento de los partidos y su de-rrumbe en algunos casos han traído como consecuencia la anarquía, el desorden, y el fomento del personalismo. Como colofón afi rmamos que la gobernabilidad democrática se fortalece con las presiones y los buenos ejemplos internacionales que servirán de modelo a practicas positivas y de progreso en nuestra respectivas naciones.

En la actualidad el Estado-Nación a entrado en crisis, la globalización pasa ne-cesariamente por la regionalización.

El norte para una gestión social efi caz implica necesariamente que los partidos tengan que reestructurarse para fortalecerse y así benefi ciar a la institucionalidad democrática nacional y a la población.

No es sino a partir de nuestro siglo XX cuando quizás podamos hablar de orga-nizaciones políticas, con algunos rasgos modernizantes como estructuras organi-zativas; con declaraciones de principios y sobre todo, coincidentes con la amplia-ción del sufragio. Pues todo el periodo anterior se regla por métodos restringidos o censitarios, limitado a las personas de poder económico o de abolengo y estando las elecciones reducidas a la esfera del congreso.

A partir del 1961, nos encontramos en los umbrales de una nueva etapa en la cual se incluye el presente, con el transito hacia un nuevo modelo que seria el caudillista-populista democrático, la política gira en esta etapa alrededor de dos grandes fi guras que aglutinan la atención ‘ y el favor del pueblo político, son es-tos el Doctor Joaquín Balaguer y el Profesor Juan Bosch; estas fi guras son fi eles representantes del nuevo modelo aunque es conveniente hacer la salvedad en el caso de Juan Bosch, se acerca mas a este modelo cuando estuvo en el PRD, que en el PLD


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I. Los problemas Clásicos Tomo II, Alianza Universidad, Madrid, 2001.

Reseña biográfi ca Nace en Puerto Plata, Republica Dominicana.

A) Formación Académica • Realizó estudios de licenciatura en Ciencias Políticas, mención Estudios Internacionales y Diplomacia, en

la Universidad Complutense de Madrid y en la Escuela Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores de España.

• Es egresado del programa de Maestría en Defensa y Seguridad Nacional, de la Escuela de Graduados de Altos Estudios (EGAE), del Instituto Superior para la Defensa (INSUDE) Secretaría de Estado FFAA.

B) Actividades Académicas-Docente • Académico de las áreas de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Autónoma de Santo Domingo

(UASD);

• Profesor de las áreas de Sociología y Humanidades del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC).

• Docente en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña


(UNPHU); en la Licenciatura en Derecho y en la Maestría en Ciencias Políticas.

• Docente en la Escuela Diplomática de la Secretaria de Estado de Relaciones Exteriores de la Republica Dominicana.

• Participa como profesor en los cursos de capacitación del personal de los Colegios Electorales.

• Actualmente se desempeña como profesor y facilitador de los cursos de formación y gerencia política que auspician el Centro de Gobernabilidad y Gerencia Social (CEGES-INTEC), el Centro de investigaciones y Estudios Sociales (CIES-UNIBE), y el Movimiento Cívico Participación Ciudadana (PC).

C) Funciones Administrativa actuales • Consultor-Politólogo del Área de Reforma Política del Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). • Director Maestría en Ciencias Políticas (UNPHU)

• Asesor del Programa de Maestría en Defensa y Seguridad Nacional de la (EGAE)


Avances y retos de los gobiernoslocales en República Dominicana Francisco Cáceres Mendoza

I. Introducción En el imaginario colectivo muchas veces se afi rma que el País está igual y que no

ha cambiado. Que tampoco va a cambiar. Y por lo tanto no vale la pena concen-trar esfuerzos en que esta realidad desigual, inequitativa e injusta que vivimos los países de América Latina cambie. Sin embargo, los Gobiernos Locales en Repú-blica Dominicana han experimentado una serie de avances signifi cativos.

Este año el informe de Desarrollo Humano del País se concentra en el tema de la Descentralización, dando relevancia al mismo y ofreciendo una oportunidad de justipreciar la situación actual de este tema en el País. Si bien es cierto que persisten viejos problemas y situaciones no deseadas, que es necesario superar, no menos cierto es que hay avances que hablan de nuevas prácticas políticas.

Es importante señalar que en este trabajo no se pretende hacer una enumeración rigurosa y detallada de todos de los avances e iniciativas que han dado sus frutos. Sino tan solo una enumeración indicativa y un análisis de sus resultados más re-levantes. Lo mismo vale para los retos pendientes.

Esta realidad en la que interactúan 155 municipios y 228 distritos municipales1, es importante conocerla, analizarla y valorarla en su justa medida, ya que un país no avanza sobre sus carencias, sino sobre el reconocimiento de sus potencialida-des y la construcción de alternativas sobre ellas. Por eso este trabajo intenta hacer un balance sobre este avance y los retos pendientes, en el tema del Desarrollo de los Gobiernos Locales en República Dominicana.

1 El distrito municipal es la categoría político administrativa, previa para la elevación a la categoría de municipio. El

distrito municipal dispone de un director de Junta del Distrito Municipal (que hace las veces de síndico) y tres Regido-

res, en su dirección.


II. La Realidad Municipal en el Pasado Veinte años atrás los gobiernos locales eran entidades de tan escasa incidencia

en la vida de la población, que ni siquiera recibían demandas de parte de ella, para la prestación de servicios o la solución de problemas en el ámbito de sus com-petencias. Gradualmente el Gobierno Central, había dejado sin funciones y con exiguos recursos a los ayuntamientos.

Pero además los niveles salariales de las autoridades electas eran tan bajos que generaban muy poco interés de partes de personalidades, dirigentes comunitarios o políticos y profesionales, por competir en las elecciones por ellos.

De ahí que la mayoría de los ciudadanos que se lanzaban a competir por los cargos de síndicos y regidores no eran los de mayor capacidad. Lo cual sumado a las condiciones precarias de la institucionalidad de los ayuntamientos, tenía como consecuencia gobiernos municipales de escasa capacidad y por tanto de poca incidencia en la vida local, que reproducían el centralismo, la corrupción, el clientelismo y el autoritarismo presentes en el gobierno central.

Hablar de un ayuntamiento y sus autoridades en estas condiciones tenía poca o ninguna relevancia para la mayoría de la población. Y es que la mayoría de las responsabilidades municipales fueron asumidas gradual e ilegítimamente por el gobierno central, como el ordenamiento del tránsito, la construcción y reparación de calles, el ornato y el ordenamiento urbano.

Incluso en la ciudad capital, el gobierno central asumió por muchos años el servicio de recogida y tratamiento de desechos sólidos, siendo esta la responsabi-lidad atribuida de manera única y exclusiva por la población a los ayuntamientos. Es decir, durante mucho tiempo en el imaginario colectivo los gobiernos locales existían con la fi nalidad de recoger y dar el destino fi nal a los desechos sólidos.

Para esta época sólo existía un municipio que se había constituido en el referente obligado de lo que podían hacer los ayuntamientos en este tema, por su tradición de ornato y limpieza: el Municipio de Baní, situado en el sur del país. Y es que en la mayoría de los municipios de la Nación, incluyendo el de la ciudad capital, el problema de los focos de basura y contaminación en las calles, era grave.

Pero además también el gobierno central asumió ingresos de vocación tradi-


cionalmente local, como el impuesto predial, que es llamado aquí impuesto a la vivienda suntuaria y el impuesto a la circulación de vehículos, llamado popular-mente placa.

De esta forma se sustraían revestidas de legalidad, no solo responsabilidades, sino también ingresos desde el ámbito de los gobiernos locales al gobierno cen-tral, debilitando así aún más el ámbito de actuación de los ayuntamientos y con ello su credibilidad pública.

Es necesario señalar por último en esta caracterización de la realidad munici-pal pasada, un instrumento del gobierno central creado para asesorar y apoyar la capacitación de los técnicos y funcionarios municipales: la Liga Municipal Do-minicana, la cual posteriormente se convirtió en un instrumento de injerencia en los gobiernos locales, al convertirse en intermediaria de los recursos que el presupuesto nacional destinaba a la municipalidades, cobrando por este servicio un cinco porciento del mismo.

De ahí que el movimiento municipalista, más reducido en esta época, expresado a través de algunas organizaciones como Foro Urbano, propugnara por diversas propuestas que encarnaban los cambios necesarios para contribuir con el desarro-llo institucional de los gobiernos municipales. Estas propuestas podrían resumirse en las siguientes:

a) Asignar una mayor cantidad de recursos del presupuesto nacional a los go-biernos municipales. Los ayuntamientos recibían apenas lo necesario para mantener una empleomanía con escasos niveles salariales. Esto incidía enor-memente en la calidad del personal profesional que se podía contratar y en los resultados a lograr.

b) Elevar el nivel académico de las autoridades municipales electas, es decir de síndicos y regidores, muchos de los cuales apenas habían cursado los niveles de educación primaria.

c) Separación de elecciones. Las elecciones presidenciales se efectuaban junto a las elecciones congresionales y municipales. En un país presidencialista y centralizador, la popularidad del candidato presidencial arrastraba a los demás, aunque se presentaban en boletas separadas.

d) Aumentar la capacidad institucional de los ayuntamientos para responder a las necesidades locales de la población, siendo los gobiernos municipales,


como se sabe, la instancia de poder más cercana y accesible a la población. Esta propuesta se ve potenciada en la realidad dominicana, por el hecho de que en el país solo existen dos niveles de gobierno electos por el voto directo y democrático de la ciudadanía, el central y el municipal.

III. Avances de los Gobiernos Locales Vista esta realidad, es necesario observar lo ocurrido en los gobiernos locales

durante estos veinte años, especialmente en el último lustro. Para ilustrar estos avances describiremos brevemente cada uno de ellos, al menos los considerados más relevantes.

a) Aumento de las transferencias municipales En 1983 se promulga la Ley 140 la cual establece que un 20% de las recaudacio-

nes de Rentas Internas, se transfi eran a los municipios, por criterios fundamen-talmente demográfi cos, con la cual el Poder Ejecutivo pierde el poder discrecional para la asignación de éstos. Sin embargo desde su promulgación esta ley nunca fue aplicada en su totalidad.

Catorce años después, en 1997 fue promulgada la Ley 17 – 97, que aumenta la asignación de los gobiernos municipales al 4% de los ingresos nacionales, lo que representó prácticamente un aumento del doble de los recursos que se estaban recibiendo con la anterior. Así, mientras en 1996 los ayuntamientos del país reci-bieron un total de RD $583 millones de pesos, en 1997 recibieron RD $1,177.6 millones de pesos.

Seis años más tarde, en el 2003, la Ley 163 aumentó nuevamente los ingresos de los gobiernos municipales a un monto de un 8% de los ingresos nacionales, efecti-vo al 2004 y un 10% de los ingresos nacionales, efectivo al 2005. Sin embargo este porcentaje no se cumple en la actualidad, a pesar de que el presupuesto destinado a los ayuntamientos ha aumentado signifi cativamente, producto del aumento de la efi ciencia recaudatoria del gobierno central.

Con esta nueva ley y el aumento de las recaudaciones de impuestos, las trans-ferencias a los gobiernos municipales se han más que duplicado nuevamente. Actualmente las transferencias mensuales a los ayuntamientos rondan la cifra de ochocientos cincuenta millones de pesos. Sin embargo sus responsabilidades siguen siendo las mismas, aspecto que es necesario evaluar.


b) Mayores capacidades de las autoridades electas Una realidad no estudiada y conocida por la experiencia es la situación académica

de las autoridades locales electas, es decir, síndicos y regidores, llamados alcaldes y concejales en otras realidades. En el pasado el nivel académico de la mayoría de ellos era de educación primaria y en consecuencia una demanda de la sociedad era el lograr mayor capacitación en sus autoridades electas. La realidad actual es que una gran parte de estas autoridades son tituladas a nivel universitario. Muchos lo son a nivel técnico. Los de nivel primario son los menos. De ahí que la necesidad que existe actualmente es la de una capacitación más especializada para el perso-nal técnico y las autoridades electas, en sus ámbitos de responsabilidad.

c) Participación en la gestión local Han existido varias iniciativas para la participación de la ciudadanía en la gestión

local, muchas de ellas impulsadas por organizaciones de la sociedad civil. Entre ellas se pueden citar los Cabildos Abiertos, los cuales ha sido un instrumento de participación muy difundido y aceptado por las autoridades municipales.

Otro espacio han sido los Foros para la Participación Municipal, los cuales han impulsado un reglamento para la institucionalizar la relación entre las organiza-ciones comunitarias y los cabildos. El proceso implica la realización de un censo de las organizaciones sociales y comunitarias del municipio y posteriormente va-rias sesiones de trabajo, para construir y concertar unos estatutos de relación. Esta experiencia que empezó en el Distrito Nacional, con los auspicios de Centro Juan Montalvo, se ha ido divulgando en otros ayuntamientos del país.

Un tercer instrumento de participación lo ha constituido el Presupuesto Parti-cipativo (PP), impulsado por un conjunto de veinte instituciones de la sociedad civil a través de la Coalición por la Transparencia y la Democracia, la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) y el Consejo para la Reforma del Es-tado (CONARE), con apoyo estratégico de Alemania, a través de la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ).

Estas instancias crearon la Unidad Nacional para el Seguimiento del Presupues-to Participativo, cuyas funciones implican asesorar, educar y promover la herra-mienta del PP en la municipalidad dominicana. Por el éxito que se ha logrado con este instrumento, es necesario extenderse un poco más, para ofrecer indicadores del mismo.


En 1999 un municipio empezó a trabajar el PP en el país, asesorado por la Fundación Solidaridad y la Fundación Progressio: se trata del Municipio de Villa González. Cuatro años después, en el 2003 apenas cinco municipios trabajaban con el PP: Villa González, La Vega, Constanza, Jima Abajo y Sabana Grande de Boyá. Sin embargo en el 2004 treinta municipios ya hacían PP. Y en el 2005 esta cifra aumentó a cincuenta y nueve. Mientras que en el 2006 la cifra se duplicó, siendo ciento veinte (cien municipios y veinte distritos municipales) los que tra-bajan PP.

Algo similar ha ocurrido con los compromisos de inversión decididos por la gente, que han sido realizados en este proceso. En el 2004 esta inversión fue de un poco más de treinta millones de pesos, para los cinco municipios que iniciaron. En el 2005 la inversión acordada en PP subió a casi setecientos cincuenta millo-nes de pesos. En el 2006 alrededor de mil millones de pesos. Y en el 2007 a dos mil millones de pesos.

“Esta última cifra representa un poco más de la mitad del 40% de la transferencia del presupuesto nacional dedicados a gastos de capital e inversión. Esta inversión se ha centrado en pequeñas y medianas obras de infraestructura en numerosas localidades del país, benefi ciando a poblaciones pobres y con un grave défi cit de servicios públicos, las zonas más empobrecidas y más abandonadas.”2

Es necesario decir que el proceso de PP en el caso dominicano ha implicado no solo una metodología para priorizar y concertar las obras y proyectos en los mu-nicipios, sino también un proceso de transparencia, con los comités de auditorias de obras que se crean y trabajan en cada proyecto. Además se han constituido en una oportunidad para que estudiantes de término de ingeniería de la universidad estatal, la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) realicen su pasan-tía. La misma oportunidad se está ofreciendo a estudiantes de comunicación, para promover los procesos de comunicación de estas iniciativas.

Finalmente, en el aspecto político, es necesario anotar lo siguiente.

“Las recientes elecciones municipales del 2006 son un buen indicador del avance del Presupuesto Participativo en el país y de su impacto en la población, aunque

2 El tema de PP ha sido citado o tomado de Jorge (2007).


no sea un instrumento electoral ni una garantía para asegurar la reelección de las autoridades municipales, sin embargo es una buena política que junto a otros factores, puede contribuir al éxito de una determinada candidatura:

• El 70% de los Síndicos/as de los municipios que aplican el Presupuesto Participativo fueron reelectos.

• Entre los Síndicos/as más votados fi guran entre los primeros lugares los de los municipios del Presupuesto Participativo con más del 59% de los votos de sus respectivos municipios (La Romana, San Pedro de Macorís, Santiago y Ramón Santana).

• Muchos de los síndicos que realizan el Presupuesto Participativo, perdieron con una votación mayor que con la que ganaron hace 4 años atrás (San Juan de La Maguana) o concurriendo sin la estructura partidaria tradicional, obtu-vieron una cuota del electorado signifi cativa (Constanza y Villa Altagracia).

• Tres síndicos (as) concurrieron cambiando de estructura partidaria (de ma-yoritaria a minoritaria) y obtuvieron la reelección y públicamente reconocie-ron que el PP contribuyo (Guaymate, Villa Vásquez y Nagua).

• Muchos de los nuevos síndicos/as, indistintamente del partido al que perte-nezcan, presentaron el Presupuesto Participativo en sus ofertas electorales.

• Todos los municipios continuaron el proceso aún en aquellos casos donde el síndico/a no se haya reelecto.

• El Presupuesto Participativo contribuyó en muchos municipios para que la transición entre las viejas y nuevas autoridades municipales se realizara en armonía y con espíritu de franca colaboración.”3

d) El Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN) El SIFMUN es un software del Estado Dominicano, desarrollado con apoyo de

la Unión Europea, que permite a los ayuntamientos manejar de manera digital su contabilidad. Hasta la actualidad, se les ofrece libremente, sin costo alguno. El software les permite a los gobiernos locales ser más efi cientes en la gestión de sus fi nanzas, facilitándoles la labor de control, elaboración de nómina e informes fi nancieros para los organismos de control.

Actualmente el SIFMUN es usado por cuarenta y ocho ayuntamientos y diez juntas de distritos municipales. Su introducción ha generado gradualmente una

3 Ibid.


demanda de softwares similares que ha traído como consecuencia el involucra-miento de empresas privadas de softwares y servicios informáticos en el mercado que se ha creado. Algunas de ellas ofrecen otros softwares para la vida municipal, que ya están siendo demandados y usados por los ayuntamientos y distritos mu-nicipales.

Para el trabajo con el SIFMUN también se creó una Unidad de Seguimiento al SIFMUN, cuya responsabilidad es promover, educar, instalar y ofrecer servicios de apoyo, a los ayuntamientos que deseen trabajar con este software.

e) Mejoramiento de servicios Los servicios ofrecidos por los ayuntamientos municipales han ido mejorando

signifi cativamente, especialmente en lo referido al servicio de recogida y trata-miento de desechos sólidos, el ornato, tránsito, planeamiento urbano y parques. Un indicador cualitativo de ello es que ya son muchos los municipios que son ejemplo en el tema de los residuos sólidos y no tan solo uno de ellos, como lo era en el pasado.

Lo mismo ocurre en temas como el ornato, el tránsito, el planeamiento urbano y los parques. Aunque es verdad que en ellos se requiere avanzar más, no menos cierto es que el avance ha sido signifi cativo. Y que los resultados están a la vista en cada municipio.

f ) Mejoría de la Planifi cación Muchas organizaciones de la sociedad civil han apoyado a los ayuntamientos

en la mejoría de la planifi cación urbana, con resultados que son valorados social-mente como positivos. Entre estos resultados cabe destacar el proceso de diseño y ejecución del Planes Estratégicos.

El primero de ellos se inició con apoyo del Centro de Estudios Urbanos y Regio-nales (CEUR) en el municipio de Santiago de los Caballeros, siendo un referente clave por sus niveles de calidad técnica, participación y resultados en la calidad de vida de la población. De allí el proceso fue extendiéndose a otros municipios, como Villa Altagracia y Villa González entre otros.

Una herramienta similar, pero aplicada a una zona de la ciudad, ha sido traba-jada por Ciudad Alternativa, se trata de un Plan para el Mejoramiento Urbano


Integral, que fue diseñado de manera participativa para los barrios de La Ciénaga y Los Guandules. Este Plan que contempla una diversidad de líneas de acción y proyectos, fue clave en el desarrollo de lucha por el mejoramiento barrial de los sectores populares y se constituyó en un arma propositiva contra el desalojo.

Es necesario citar a la Agendas de Desarrollo, trabajadas por el Centro Juan Montalvo para rescatar la identidad histórica de los barrios y priorizar de manera concertada las necesidades de la comunidad. Las agendas se han trabajado inicial-mente en varios barrios del Distrito Nacional y la Provincia de Santo Domingo, como Guachupita, La Ciénaga, Los Guandules, 27 de Febrero y Valiente.

Otra herramienta que está contribuyendo a mejorar la planifi cación es el diseño y capacitación en la metodología de Desarrollo Urbano de Asentamientos Pre-carios (DUAP), diseñada por Ciudad Alternativa para diagnosticar y trabajar el mejoramiento de asentamientos empobrecidos. Con ella la institución está capa-citando a distintos ayuntamientos para aplicarla en sus planes de trabajo.

g) Mejoramiento de la capacidad de los recursos humanos La atención a la formación y capacitación de los recursos municipales es uno de

los focos principales de acción de las agencias de cooperación, organizaciones no gubernamentales e instituciones que apoyan el desarrollo municipal.

Estos programas se desarrollan por la iniciativa de cada organismo y entre ellos se destacan el Diplomado y Maestría en Gestión Municipal ofrecido por el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), con auspicios de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Esta iniciativa ha sido seguida por otras universidades como la Universidad Abierta para Adultos (UAPA), las cuales han abiertos diplomados similares dirigidos fundamental-mente a autoridades locales.

Además las Jornadas de Capacitación Municipal para Autoridades Electas, de-sarrolladas por el Consejo Nacional para la Reforma del Estado (CONARE), con apoyo de organismos como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-llo (PNUD) y el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME). En esta iniciativa, impulsada desde 1998, se capacita a las autoridades locales electas en temas como gestión y democracia local, descentralización y de-sarrollo, marco jurídico municipal y herramientas de trabajo.


Se ofrece a los participantes manuales y CDs conteniendo información sobre los temas trabajados, para que puedan ser replicados y utilizados de forma autodidac-ta por ellos. En la última de estas jornadas, realizada en el 2006, se contó con la participación de varias organizaciones de la sociedad civil y se logró capacitar al 70% de las autoridades locales elegidas.

Para establecer un sistema de capacitación que facilite la coordinación, el inter-cambio de experiencias, la investigación de necesidades de capacitación, la di-fusión y promoción del conocimiento y la información producida y el diseño de políticas nacionales de capacitación municipal, el CONARE junto a otras instituciones como la FEDOMU, está trabajando en la puesta en operación del Sistema Nacional de Capacitación Municipal (SINACAM).

h) Mejoramiento de las capacidades institucionales Es necesario destacar además las asesorías que se desarrollan para mejorar la ca-

pacidad institucional de los ayuntamientos, con el propósito de responder mejor a las demandas y necesidades de sus comunidades. Entre ellas cabe destacar la asesoría ofrecida por la Agencia de Cooperación Española y la Fundación para el Desarrollo Municipal de Centroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA), en el diseño, creación y operación de la Comunidad Municipios de la Región Enriqui-llo (COMURE).

A través de esta asociación se trabajan servicios de interés municipal para apo-yar los ayuntamientos de la región, como el SIFMUN ya citado, capacitación, canalización de proyectos y coordinación para el intercambio de equipos pesados y asociación para la operación común de servicios locales. Otras comunidades de municipios se están asociando en el país, siguiendo criterios geográfi cos y de interés común y no necesariamente la división política del país.

Proyectos de desarrollo institucional son desarrollados además por la Coopera-ción Francesa en los municipios de la Provincia de Elías Piña y el Fondo de las Naciones Unidas para la Población y el Desarrollo, el cual está iniciando en coor-dinación con varias instituciones nacionales, un proyecto de apoyo al desarrollo de las capacidades institucionales en cuatro ayuntamientos del país.

Es importante señalar el desarrollo de los Ayuntamientos Juveniles, creados y operados con asesoría del Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez y la In-


fancia (UNICEF). En este proyecto, iniciado en municipios como Montecristi, se eligieron autoridades locales juveniles, síndicos y regidores, operando como un ayuntamiento real, con recursos destinados por el cabildo para estos fi nes. Esta iniciativa se convirtió en una escuela de democracia local para la juventud, que fomenta el trabajo en equipo, las capacidades políticas y administrativas y la for-mación democrática.

En este sentido cabe destacar la coordinación del apoyo a las acciones en el cam-po municipal, por la Mesa de Descentralización, la cual reune toda la cooperación internacional en el tema de descentración y desarrollo local.

i) Cambio de marco jurídico Después de más de diez años de trabajo y concertación de la propuesta de Ley

Orgánica Municipal, el Congreso Nacional aprobó recientemente la misma, sien-do promulgada por el Poder Ejecutivo con el número 176 – 07. Esta ley viene a sustituir las leyes 3455 y 3456 del año 1952.

Entre sus principales avances se encuentran:

1. El establecimiento de los derechos y deberes de los munícipes. 2. El establecimiento de mecanismos de participación ciudadana como el pre-

supuesto participativo. 3. Una mayor clarifi cación de las funciones ejecutiva y legislativa municipales. 4. Mayor precisión en las responsabilidades de servicios públicos de los cabildos.5. Establecimiento de la elección por voto directo de la ciudadanía, de los di-

rectores de los distritos municipales. 6. Nuevas condiciones para la elevación de categoría de los territorios del país.7. Incorporación de la visión de género, y 8. Concentración de las atribuciones de la Liga Municipal Dominicana, a la

asesoría y capacitación, volviendo esta institución a sus orígenes.

Esta ley facilitará y fortalecerá el desarrollo de una nueva municipalidad, que deberá ser más participativa, democrática, transparente y efi ciente, a favor de la ciudadanía más necesitada.

j) Surgimiento de la FEDOMU Por último y no menos importante que los demás es necesario citar el surgi-


miento de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), como un es-pacio de asociación de la municipalidad dominicana, que ha permitido contribuir con la descentralización y el desarrollo local.

IV. Los Retos Pendientes Señalar los retos pendientes del desarrollo municipal, implica citar los problemas

no resueltos, que a pesar de estar siendo trabajados en su mayoría, no han logra-do avances signifi cativos y se constituyen en trabas signifi cativas para desarrollo local. Sin pretender hacer una enumeración exhaustiva de estos retos, podemos decir que entre los fundamentales se encuentran:

a) Establecimiento de la carrera administrativa Cada cambio de autoridades a nivel municipal implica el cambio de la totalidad

o casi la totalidad del personal municipal. Es decir que el cambio de personal a nivel municipal es mucho mayor que el del gobierno central, en los cambios eleccionarios.

Esto acarrea serias pérdidas de capacidades instaladas, especialmente técnicas, que requieren ser formadas de nuevo. Y ello signifi ca no solo pérdidas económicas para los contribuyentes, sino pérdida del necesario tiempo de aprendizaje del nuevo personal.

La nueva ley municipal apuesta por la carrera administrativa, ajustándose a lo dictado en la Ley de Función Pública, que es conocida en el Congreso Nacional, la cual regirá la materia.

b) Aumentar las recaudaciones locales La mayoría de los arbitrios locales dejarían pérdidas en caso de ser cobrados, por el

monto a cobrar dispuesto por ley y los costos operativos. Por esta razón las fuentes de ingresos locales son muy pocas, salvo en los municipios grandes, que son los me-nos, cuyos ingresos por uso de suelo y otros aspectos son muy importantes.

Pero además a las autoridades locales les resulta más cómodo depender de la transferencia nacional y no cobrar los impuestos locales, decisión que muchos síndicos entienden les afectaría en su imagen política.

Sin embargo en el cobro de los arbitrios locales y en la devolución en servicios de los mismos, se encuentra parte del secreto del desarrollo de muchas municipa-


lidades. Esta es una lección por aprender en la mayoría de los municipios domi-nicanos. No deja de ser un reto además, el cambio de la legislación especializada en este sentido.

c) Superar la corrupción y el clientelismo Ciertamente la corrupción y el clientelismo permea la cultura política. Y esto

implica que no solo esta presente en los cabildos sino también en los partidos po-líticos y la ciudadanía. La corrupción se lleva una parte importante de los recursos que podrían destinarse a los servicios locales y la atención de la pobreza.

Una fuente de corrupción que eliminó la nueva Ley fue el manejo clientelista y corrupto de los distritos municipales, los cuales eran negociados cada seis meses o anualmente, cambiando de autoridades con una frecuencia excesiva. Este pro-blema llegó a producir hasta muertes en las luchas y negociaciones por controlar estos espacios. Y es que muchos distritos municipales reciben más recursos que el promedio de ayuntamientos, por la población que tienen.

Este sin embargo, no es más que un ejemplo, quizás el peor, de los problemas de corrupción a nivel municipal, los cuales son necesarios superar con cambios en el marco jurídico, nuevas prácticas políticas de transparencia y rendición de cuentas y acciones de sometimiento judicial a quienes delinquen.

d) Mejorar la efi ciencia de los servicios Una vez los ayuntamientos brindan servicios mínimos a la ciudadanía, como va

ocurriendo en el momento actual, es necesario trabajar la calidad y competitividad de los mismos. Este es uno de los nuevos retos que tienen los gobiernos locales, que contribuirá a que los políticos compitan por la calidad y no por la existencia o no de determinados servicios, como ocurría en el pasado.

e) Mejorar la ética y la transparencia Es necesario desarrollar la ética y la transparencia municipal, independiente-

mente de la lucha contra la corrupción, ya que estos son temáticas con autonomía propia que requieren ser trabajadas en positivo, con proactividad y no reactiva-mente.

Para ello será necesario mejorar los mecanismos de rendición de cuentas, así como los perfi les e incompatibilidades que deben caracterizar las autoridades ele-


gibles, para ser cumplidos realmente y no ser letra muerta como ocurre muchas veces.

f ) Fortalecer la participación ciudadana Como hemos visto, se han logrado avances signifi cativos en la participación de

la ciudadanía a nivel municipal. Por eso ahora es necesario profundizar y cuali-fi car estos resultados, de forma que los riesgos de una participación manipulada o sesgada sean mínimos o controlables. Es decir ahora se hace necesario conso-lidar este avance imprimiendo calidad a los procesos de participación. Para ello es imprescindible contar con apoyo técnico y político de calidad, identifi cado y comprometido con el desarrollo local.

g) Gobierno electrónico Uno de los retos pendientes a nivel local es el desarrollo del gobierno electrónico,

como un medio para transparentar la gestión municipal, ofrecer servicios munici-pales y dar a conocer las bellezas locales y de esta forma promover el turismo y el desarrollo económico local. Este además es un medio muy usado entre la juven-tud, por lo que es ideal para promover su participación en el gobierno municipal.

h) Desarrollo local Finalmente y no menos importante que los demás, es necesario citar un gran

reto que tienen los gobiernos locales dominicanos: trabajar el desarrollo lo-cal. Para ello será necesario entre otras cosas, que los ayuntamientos manejen diagnósticos actualizados de su realidad, identifi quen y promuevan sus poten-cialidades locales y regionales, faciliten y promuevan el desarrollo de las mis-mas, establezcan alianzas estratégicas con esta fi nalidad, inviertan en su propio desarrollo institucional, concerten y ejecuten de forma participativa planes de desarrollo, promuevan entre la juventud la capacitación y faciliten iniciativas de desarrollo económico local.

Es necesario reconocer en este sentido avances logrados como el desarrollado por la GTZ a través de la promoción de Planes de Desarrollo Económico Local y otras iniciativas similares promovidas por el PNUD. Sin embargo el reto en este sentido apenas empieza a trabajarse.

V. Conclusión El balance del desarrollo de los gobiernos locales en República Dominicana es


francamente positivo. No es cierto que la situación esté igual o peor que veinte años atrás, como se cree a veces.

Los viejos problemas presentes todavía en la cultura política local, como el clien-telismo y la corrupción, no pueden cegarnos ante los avances logrados, que son evidentes. Este balance sin embargo, no nos puede llevar a suponer que los retos pendientes son pocos o fáciles.

Muy por el contrario, la ciudadanía demanda más calidad de los servicios y de la democracia municipal. Demanda que la democracia contribuya con la equidad social y económica. Es decir, a pesar de los avances logrados, estamos muy lejos todavía del deseo y las necesidades de las mayorías dominicanas.

Este es un gran reto, que también responde a viejas aspiraciones de muchas generaciones que han ofrendado su vida en la lucha por los cambios sociales. Sin embargo encuentra una municipalidad y un movimiento social municipalista más desarrollado y fortalecido para enfrentarlo.

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Reseña biográfi ca Francisco Cáceres Mendoza es antropólogo social, con más de diez años de experiencia en participación social y ciudadana, en el ámbito de la sociedad civil, desde ONGs y organizaciones comunitarias urbanas, donde se ha desempeñado como asesor e investigador y en el ámbito del Estado Dominicano, en instituciones que han trabajado la pobreza urbana y rural.

Ha sido consultor para la Secretaría de Estado de Educación (SEE) en el área cultural; para el PNUD; el Proyecto de Apoyo a las Iniciativas Democráticas (PID) y el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC)/ CAPEL en el tema de participación ciudadana y reforma municipal. Ha laborado como catedrático para distin-tas universidades y actualmente se desempeña como Subdirector Técnico del Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE).

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