La reconceptualización del municipio rural e indígena · democráticas y de equidad social. Lo...

El Municipio Mexicano. La reconceptualización del municipio rural e indígena

Autor: Mtro. Luis Pineda Página 1 de 56

El Municipio Mexicano La reconceptualización del municipio rural e indígena

Autor:

Mtro. Luis Pineda

Agosto, 2001



P r e s e n t a c i ó n

Sin duda el municipio es hoy un tema de la agenda nacional. En prácticamente

todos los países de la región latinoaméricana y de otras latitudes que han experimentado

formas administrativas y de gobierno similares, se coincide en que para superar los

grandes problemas del desarrollo, hay que fortalecer el municipio, lo local. El mundo se

recompone y el surgimiento de nuevos países obedece más a una lógica de búsqueda de

independencia y autonomía, de aspiración de gobiernos mejores, de pretensiones

democráticas y de equidad social. Lo que ahora tenemos que debatir es cómo se

consigue y se concilia la perspectiva de una nación, con los valores y necesidades del

conjunto de la sociedad, cuáles son las condiciones para fortalecerlos en un escenario de

desarrollo sustentable.

Ciertamente este ensayo no tiene las respuestas a retos de esa dimensión, pero

en un esfuerzo de recuperar diversas experiencias y análisis de quienes se han

especializado en el tema municipal, para lo que se consultaron distintas fuentes

documentales y se entrevistaron expertos y expertas que ayudaron a caracterizar,

problematizar y proponer algunos caminos para eso que todos comparten: el

fortalecimiento del poder local, con una perspectiva nacional que asume como valores

centrales la vida democrática, la equidad y el respeto a la diversidad.

En tal sentido se ofrece una marco conceptual, como punto de partida para ubicar

el papel y el lugar que ocupa el municipio en la administración pública, en el acto de

gobierno, en los procesos de desarrollo o programas de gobierno, en la sociedad y la

cultura. Así el apartado número uno expone puntualmente el Sistema Federalista

Mexicano, el segundo presenta la esencia del Artículo 115 constitucional. El tercer punto

abre la realidad actual del municipio en México, desde el ámbito político, jurídico, de la

administración pública, sus finanzas y formatos de participación ciudadana. Con este

marco referencial, el cuarto apartado propone una caracterización del municipio rural,

tanto campesino, como indígena, aun cuando tal distinción no es tan pura en la realidad

compleja, pluricultural y pluriétnica de nuestro país. No obstante, se considero

conveniente ofrecer algunas características básicas con el objeto de contribuir a la mejor



comprensión del municipio, y con ello a su fortalecimiento, con políticas adecuadas,

viables y oportunas, que partan de la realidad local. Es así que se integra el punto seis en

el que se apuntan retos y propuestas para el municipio hoy, partiendo de que habrán de

darse ciertos presupuestos políticos, como la voluntad del gobierno federal y el tránsito a

una democracia participativa.



Índice

Presentación

Índice

I. El Sistema Federalista Mexicano 5

II. El Artículo 115 Constitucional 9

III. La realidad actual del Municipio Mexicano 11

III.1.Su posición estratégica 12

III.2.El Marco Legal 13

III.3.La Administración Pública Federal 14

III.4.Las finanzas municipales 15

III.5.La participación ciudadana 20

III.6.La Administración Municipal 23

IV. La situación de los Municipios Rurales e Indígenas en México 27

IV.1.Caracterización del municipio rural 28

IV.2.Caracterización de los municipios indígenas 31

V. La perspectiva municipal 41

V.1.Del marco legal 41

V.2.De la planeación y el presupuesto 42

V.3.De la participación ciudadana 43

Anexo I

Usos y Costumbres en el Estado de Oaxaca 47

Fuentes 53



I. El Sistema Federalista Mexicano

El Gobierno Municipal Mexicano tiene sus raíces más profundas en el

establecimiento del federalismo firmado por las entidades gubernamentales en siglo XIX.

México se define constitucionalmente desde 1824 como un país federal, bajo este ideal se

acuerda la distribución política del poder así como las características del gobierno, este

pacto se encuentra inspirado en el modelo centralista español y la integración federalista

de los Estados Unidos de América.

El federalismo es un sistema de gobierno constituido por la voluntad de entidades

políticas soberanas, que deciden pactar entre ellas la constitución de un orden superior de

gobierno, con el objetivo principal de formar una nación única, gestionar el desarrollo de lo

que cada una de las entidades en forma aislada no pueda o le cueste mucho lograr. En

este caso se inscriben principalmente los elementos de seguridad exterior, junto con la

compensación entre regiones con recursos y posibilidades a las regiones con pocos o

nulos recursos.

El Estado Mexicano es una República representativa, democrática, federal

compuesta por estados libres y soberanos (autónomos según la teoría constitucional) en

todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación. Su forma de

gobierno es de tipo presidencial porque el Presidente de la República es Jefe de Estado y

de Gobierno al mismo tiempo, la Constitución le otorga más facultades que a los otros

poderes. El poder de la Federación se divide para su ejercicio en tres poderes federales,

bajo la idea de los pesos y contrapesos; los poderes son: Ejecutivo, Legislativo y Judicial

los cuales se sustentan en la Carta Magna en los artículos del 50 al 105.

El Gobierno Local de las Entidades Federativas de igual manera que la Federación

se divide en tres poderes, donde el ejecutivo es representado por un Gobernador de

elección popular directa con órganos administrativas auxiliares, un Legislativo integrado

por un Congreso local con Diputados de elección popular directa y un poder Judicial

integrado por el Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados de primera instancia, menores,

civiles, penales y de paz.



La palabra municipio proviene del latín compuesto de dos locuciones el sustantivo

munis que se refiere a cargos, obligaciones, tareas, entre otras acepciones; y el verbo

capere, que significa, tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas.

Así, el municipio mexicano quedó inscrito en un pacto que lo subordina e integra a

un sistema de composición y recomposición con una visión centralizada de la vida

administrativa y de ejercicio de poder. Esta situación convierte al poder federado, no en

una administración o gerencia de las entidades estatales, sino en un poder superior con

vida propia pues crea unas fuerzas armadas únicas (los estados no pueden tener ejércitos

propios), y los fondos fiscales. Así, el poder federal se convierte en una fuerza con

capacidad de arbitrio, intervención y decisión con fuerza coactiva.

El municipio mexicano se considera la célula básica o la primera instancia de

gobierno de la organización política y sus lineamientos fundamentales están trazados en

el Articulo 115 Constitucional. Cada municipio está gobernado por un Ayuntamiento que

es el órgano encargado de representar los intereses de los ciudadanos y es el espacio

donde se concentran los esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de sus familias.

Es a través del municipio que la población genera sus dinámicas propias para

lograr la convivencia social y es el punto básico de la organización social de la nación.

Asimismo, se considera el primer órgano de gobierno que le da sustento al pacto federal

suscrito para la integración nacional.

En México existen varios tipos de municipios de acuerdo a el territorio,

composición poblacional, actividades económicas y expresiones culturales1. Aunque hoy

es difícil hacer una diferenciación clara porque cada vez más la geografía política se

complejiza, los medios rurales adoptan tecnología, las ciudades son crecientes receptoras

de la migración del campo, etc.

• Municipio Rural en el que se llevan propiamente actividades del sector

primario: agricultura, ganadería, pesca y minería. Presenta cierto grado de

dispersión poblacional, carece de infraestructura y equipamiento para la

1 Secretaría de Gobernación (SEGOB)/Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN). Tipología municipal, 1989.



dotación de servicicos públicos y suele presentar severas deficienciasen los

niveles de bienestar.

• Municipio Indígena cuyo referente es que su población además de

dedicarse a las actividades productivas rurales arriba mencionadas, existen

formas comunitarias de vida y de principalmente de gobierno, se comunican

con un lenguaje local o mixto, así como, una identidad étnica y cultural

particular o específica.2 Tiene marcados rasgos de atraso en sus comunidades

en términos de equipamiento para otorgar sevicios basicos a la población. En

muchos de los casos existe una marcada migración hacia poblaciones más

grandes o ciudades a las cuales ubican como mercados o centros de trabajo.

• Municipio Semiurbano en el que prevalecen actividades productivas

mixtas, relacionadas con los sectores de una economía en proceso de

transición entre lo rural y lo urbano, y donde predominan las actividades

agropecuaria, forestal o pesquera, en combinación con la pequeña industria,

artesanías, comercio y servicios. En estos municipios se presentan también

carencias de infraestructura y de equipamiento.

• Municipio Urbano que se caracteriza porque las principales actividades

económicas que se realizan en su territorio son secundarias y/o terciarias:

industriales, comerciales y de servicios. Por lo general, son receptiores de las

migraciones que proceden del medio rural y en algunos casos presentan

elevadas tasas de crecimiento demográfico.

Son espacios urbanos que cuentan con infraestructura necesaria para

disponer de servicios públicos básicos, así como, equipamientos de salud,

educativos, entre otros.

• Municipio Metropolitano es aquel que se encuentra ubicado en derredor de

una ciudad grande, comparte diversas actividades industriales, comerciales y

2 González Sarabia Dolores, La autonomía y el municipio en el diálogo de San Andrés Sakan´chen de los pobres Larráinzar, Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara (CESEM), Boletín, Articulo 115, núm. 15, México, 1995.



de servicios, así como asentamientos poblacionales y otro tipo de actividades

como las académicas, de investigación, desarrollo, comunicaciones, etc.

En un número importante de este tipo de municipios el rápido crecimiento

poblacional y el de bajo ingreso de sus habitantes generan una baja calidad de

vida y una serie de problemas de tipo social que condicionan su organización,

funcionamiento y desarrollo.

El Articulo 115 Constitucional establece que el Gobierno Municipal estará a cargo

de un Ayuntamiento (de Ayuntar=juntar) Este es un cuerpo colegiado de elección popular

directa que realiza funciones administrativas, de control y gestión. Las figuras que

establece la Ley para la integración del Ayuntamiento son: Presidente Municipal, Síndico y

Regidor, todos ellos electos por el principio de elección popular directa, de mayoría

relativa y de representación proporcional; todos ellos forman el Cabildo. En algunos casos

y de acuerdo a las Leyes de cada Estado es posible encontrar autoridades auxiliares para

el desempeño del gobierno en los municipios.



II. El Artículo 115 Constitucional

El gobierno municipal como primera instancia de relación de los ciudadanos con

las autoridades ha mantenido un constante dinamismo, producto de intereses políticos de

órganos estatales y centrales, así como de necesidades de la población local. El Articulo

115 Constitucional que regula la vida del municipio, ha tenido seis significativas

modificaciones que han buscado devolverle al municipio su razón de ser de acuerdo al

precepto Constitucional para convertirse en una unidad de gobierno viva como base

fundamental de una patria fuerte.

Las modificaciones al Articulo 115 han tenido como objetivo fundamental la

reconceptualización y modernización del municipio de acuerdo a las coyunturas y

circunstancias que el país ha vivido. La primera modificación quedó plasmada en el

proceso Constituyente de 1916 y 1917, donde se definió que cada municipio sería

administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y que no habría ninguna

autoridad intermedia entre este y el gobierno estatal. Con esta disposición la Constitución

Federal establecía principios generales a las legislaturas estatales, que regirían las

elecciones estatales de cada municipio.

Con el devenir de los años la Constitución ha sido objeto de varias reformas,

algunas de las cuales han modificado las bases de los sistemas electorales municipales.

Las reformas más importantes y que directamente han modificado las características de la

integración de los ayuntamientos son:

• La que incorporó el principio de no-reelección para el periodo inmediato de los

miembros del ayuntamiento (Diario Oficial de la Federación, 29 de abril de

1933)

• El derecho de la mujer a votar y ser votada en elecciones municipales (Diario

Oficial de la Federación, 12 de febrero de 1947)

• La inclusión del principio de representación proporcional en la elección de los

ayuntamientos de los municipios con más de 300 mil o más habitantes (Diario



Oficial de la Federación, 6 de diciembre de 1977) Esta reforma política también

incluyó la del artículo 41 de la constitución, en el que se estableció el derecho

de los partidos políticos nacionales a participar en elecciones estatales y

municipales.

• La extensión del principio de representación proporcional en la integración de

los ayuntamientos de todos los ayuntamientos de todos los municipios del país

(Diario Oficial de la Federación, 3 de febrero de 1983)

• En el año 2000, producto de un sin número de iniciativas y demandas de los

propios ayuntamientos, investigadores, gobernantes y la población en general

se hicieron modificaciones al Art. 115 que sin bien no lograron devolverle el

principio intrínseco de órgano de gobierno, si sentaron las bases para iniciar un

proceso más allanado en términos de que en la Constitución se logró colocar

un nuevo concepto en la redacción de la fracción I, en la cual se reconoce que

“... el municipio será gobernado [no administrado] por un ayuntamiento... ”,

sustituyendo así la redacción original de 1917. Esta reforma refleja una

realidad asentada en el territorio nacional: el arraigo de los partidos nacionales

en el ámbito municipal, una fuerte competencia en las elecciones municipales,

y las bases de una alternancia en el poder como un hecho cotidiano y

necesario en la vida política local.

El municipio ya no podrá ser considerado, como sucedió durante décadas, sólo una demarcación territorial administrativa, sino deberá, en los hechos y de acuerdo a la nueva legislación, ser reconocido cabalmente como una entidad de

gobierno política, de hecho la primera instancia de gobierno de la Federación

Méxicana. Sin duda, estas modificaciones deben considerarse como el punto de partida de un largo proceso de cambio, pues es claro que los intereses que aún subsisten entre algunos grupos de poder aún impiden el desarrollo pleno del gobierno municipal de acuerdo a una moderna realidad internacional, nacional y regional.



III. La realidad actual del Municipio Mexicano

En los últimos años la revalorización de los espacios de gobierno locales,

regionales y estatales ha tenido una nueva proyección, por un lado, debido al fracaso de

las políticas de ajuste estructural aplicadas en diversos países como el nuestro; de otro,

por el avance de los procesos democráticos en el ámbito local.

Es en el espacio local y en los municipios donde se pueden dar las condiciones de

un desarrollo real sobre todo y a partir de que, es el municipio el primer órgano de

gobierno y el primer de contacto entre la sociedad y el gobierno.

En México, el municipio mantiene una dualidad conceptual; la primera, integrada y

desarrollada por los diversos grupos del poder donde se mira y traduce al municipio

como un elemento importante para ser considerado en el diseño y estructura de un Plan

Nacional de Desarrollo (PND), mientras para algunos, es sólo un espacio territorial y

administrativo, aplicador de planes y programas, así como, un medio para hacer llegar los

planes y programas que los gobiernos estatal y federal diseñan para la población o las

comunidades del país.

El municipio visto desde otra óptica y al amparo de las seis últimas modificaciones

a la Ley, se considera como el primer órgano de gobierno en el país, como el punto de

partida de la administración pública y primer elemento del Pacto Federalista Nacional.

Dicho pacto sólo tiene razón de ser a partir de los gobiernos locales, de su interacción y

de su vinculación directa con la población.

En palabras de Enrique Cabrero3 "…la problemática del municipio mexicano deriva

de una serie de factores que tiene que ver con la historia, la educación, la cultura y la

configuración institucional misma del sistema político, económico y social del país. En

ese conjunto de factores, se ha situado al gobierno local en una posición de fragilidad

institucional y administrativa, con escasos espacios de autonomía de acción y con

limitados recursos para asumir plenamente las funciones que la Constitución y la

ciudadanía le otorga.”

3 Especialista en Asuntos Municipales del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) 2000.



A riesgo de caer en esquemas poco analíticos, pues como se dijo al principio la

realidad social, cultural y política municipal es cada vez más compleja, se intenta una

caracterización general de la situación que guardan los municipios mexicanos a partir de

los siguientes elementos: los intereses políticos, el marco legal, la administración pública

centralista y la institucionalidad de los municipios.

III.1. Su posición estratégica

• Por su posición estratégica. El municipio mexicano por ser el primer nivel de

gobierno y por su acercamiento con los diversos sectores de población, tiene una

posición estratégica ya que es considerado el ámbito y elemento central en la

pugna de los distintos intereses políticos, así, el municipio se ha convertido en el

espacio natural de lucha y control de los partidos políticos y agrupaciones sociales

a nivel local, estatal y nacional.

• En la preservación de un Status Quo. Es en este espacio donde las acciones

corporativas, clientelismos, cacicazgos y desarrollo de lealtades, permitieron una

gestión pública unipartidista por más de 75 años.

• Como medida de control. Paradójicamente, en muchas ocasiones es el elemento

primario de atomización de los intereses comunitarios y de promoción de una

cultura individualista y a favor de grupos de poder.

• Como medio estratégico de un Federalismo a la mexicana. En nuestro país el

Federalismo nació con la idea de generar un poder central de gobierno y la

construcción de un poder de Estado, más que en la integración de una Federación

reguladora de los intereses y recursos de las regiones; se ubicó como una fuerza

centrípeta, no como una centrífuga. Así el municipio mexicano quedó reducido a

una posición satelital, a una sola célula de un sistema administrativo amplio y

ajeno a la realidad contemporánea, perdiendo su autonomía, libertad y posibilidad

de desarrollo armónico regionalizado.



III.2. El marco legal

• El sustento legal. El municipio mexicano se mueve y actúa en la fragilidad de un

marco normativo confuso, insuficiente, contradictorio, pocas veces claro en

términos de atribuciones y facultades; la vida de una administración municipal

transcurre en un escenario de insuficiencia, indefinición y obsolescencia de leyes y

reglamentos, con una supeditación a los dos niveles de gobierno, el estatal y el

federal.

• El límite legal. El municipio mexicano vive una triste realidad con una Ley (Art. 115

de la Constitución), de corte federal limitativa en torno a su concepción y a sus

atribuciones. Por un lado, actualmente considera al municipio como una entidad de

gobierno, por otro, sus atribuciones son limitadas a la administración de recursos

y acciones, muy pocas constituciones estatales le otorgan facultades al municipio

para desarrollar, con amplio margen de libertad, planes y programas en favor de

sus propias comunidades, como se puede observar en la imposibilidad de dirigir

una planeación sistemática, de acuerdo a las necesidades de la población, aquí el

primer limite es el estricto apego a un techo financiero impuesto desde el centro,

por sólo citar un ejemplo de los más importantes.

• La dependencia legal. En la mayoría de las legislaturas locales se tiene un control

amplio de las atribuciones y facultades, así como de los techos financieros y

seguimiento de la operación de los municipios, su control es tan amplio que el

margen de acción de un gobierno municipal se centra en la operación de planes

relacionados con el otorgamiento de obras públicas y en muy pocos casos de

programas de desarrollo. Por otras parte, las autoridades municipales,

concretamente el presidente municipal, se encuentran en una posición de

indefensión con respecto al poder legislativo local, que tiene la facultad de remover

al Ayuntamiento declarando la desaparición de poderes en el municipio, esto

podría parecer una virtud, desde el punto de vista de los contrapesos, sin

embargo, es también atentatorio del municipio libre establecido en la Constitución

Política Mexicana.



III.3. La Administración Pública Federal

• Una administración verticalista. La Administración Pública en México contempla en

sus distintos planes y estrategias al municipio como una entidad importante de

acción, pero reducida a la aplicación de acciones y programas coyunturales, de

corto alcance, no estratégicos. La metodología de planeación estratégica utilizada

tiene una gran limitante, no se diseña a partir de un consenso con la población, se

le toma en cuenta como un suministrador de información pero sus propios

intereses poco se ven reflejados en los proyectos de mediano y largo plazos.

• Sin respuesta a sus características particulares. Por su composición económica,

cultural, política y social, el municipio tiene una situación compleja que requiere de

una visión especifica y otra amplia, donde la primera considere los intereses de

grupo y de la comunidad, en tanto que la amplia reconozca la especificidad de los

grupos comunitarios pero también su dimensión regional y nacional.

• El poder relativo del municipio. El ámbito local se encuentra trastocado por varias

instancias de poder y/o gobierno que socavan la libertad y autonomía del

municipio, disgregando las capacidades de los ayuntamientos. Producto de la

indefinición en las leyes y de una Administración Pública con visión centralista, en

el municipio se cruzan autoridades como el Comisariado Ejidal, la Secretaria de

Comunicaciones y Transportes, la Comisión Nacional del Agua, la Coordinación

Interestatal de Gobierno, los representantes o delegados de los Programas

Sociales (compensatorios) Federales como el Programa de Educación, Salud y

Alimentación (PROGRESA), Fidecomiso de la Tortilla, Crédito a la Palabra, entre

otros no menos importantes, todo lo que diluye o minimiza el poder del

Ayuntamiento, la libertad y legalidad del municipio libre.



III.4. Las finanzas municipales

• El presupuesto municipal. Uno de los principales problemas que padecen las

administraciones municipales es la estructura del presupuesto,

tradicionalmente existe la idea de que el acceso a mayores niveles de

recursos posibilitarán una gestión de primer nivel, sin embargo, la realidad ha

sido otra, pues ningún recurso ha sido suficiente para solventar la problemática

y necesidades de la población de los municipios, por ello la gestión eficiente

depende no sólo de contar con recursos financieros, sino también de

voluntades políticas, capacidades y habilidades de los Ayuntamientos, manejo

honrado y transparente, junto con buenos equipos de trabajo en el gobierno

municipal.

• El camino de los recursos. Conocer el camino que siguen de los recursos

económicos en una nación como la nuestra, es de suma importancia para

entender la compleja idea del federalismo real y del federalismo centralizador

que ha limitado la autonomía, además del desarrollo de la nación. Este camino

es poco conocido por la ciudadanía en general debido, y en parte porque,

existe un vació importante en la Ley sobre la rendición de cuentas, lo que no

ha impedido la claridad y transparencia en el manejo de los recursos

financieros.

En primer término hay que ubicar que el municipio mexicano al formar parte en un

sistema compensatorio de recursos denominado Federalismo tiene una obligada

participación en la integración del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF),

donde la obligación de la población ante el municipio se da sólo en 1.3%, ante el gobierno

estatal en un 1.7%, y ante la Federación en 97%, lo que de principio crea una confusión

en cuanto a la importancia del gobierno municipal en su papel rector, pues en la lógica de

la ciudadanía el nivel de gobierno que recauda más ingresos es el más importante, amen

de que ésta poco puede exigir en materia de rendición de cuentas pues la mayoría del

recurso tributario no lo puede ver y por tanto no lo pueden reclamar.



De esta fuente importante de recursos se estructura el presupuesto nacional que

funciona como una cámara compensatoria, en la que se intenta equilibrar los desniveles

existentes en la amplia diversidad y heterogeneidad de los estados mexicanos, lo que

tiene un sentido muy importante en un país tan desigual como el nuestro, ya que permite

una redistribución de recursos, lo que significa que en algunos estados si se quedará lo

que recaudaron, y podrían elevar los niveles de los servicios a su comunidad; pero en

otros no podrían lograrlo. El que seamos un país federal permite una canalización a través

de un gran fondo construido por todos los estados que en teoría atiende a las

necesidades de todos.

Este fondo tiene sus aristas, por ejemplo si Nuevo León se quedara con lo que ahí

se recauda, no tendría energía eléctrica, recordemos que el mayor productor de

electricidad en el país es Chiapas, entonces buena parte del excedente que se genera en

Nuevo León se distribuye a muchos otros estados, como puede ser Chiapas, recibiendo

transferencias en monetario, retribuyendo con energía, por ello es importante no perder

de vista las sinergias que se pueden establecer como República, compartiendo recursos y

entre todos superar nuestras carencias.

Así, el recurso regresa a los estados y municipios mediante un sistema

compensatorio, enriquecido, en algunos casos, por ingresos provenientes de fuentes

externas y/ o ingresos por parte de empresas paraestatales, como la explotación de

minas y el petróleo, entre otros. Existen casos en que también se ven aumentados los

recursos estatales y municipales vía otras fuentes internas o provenientes del sector

privado.

• La estructura presupuestaria. En varios sentidos el sistema de tributación en

México es centralista, no solo por el monto que recauda el gobierno federal, lo que

implica una necesaria distribución de los recursos, sino además a través de un

esquema de participaciones que da parte de esos rendimientos que obtiene. La

legislación permite a los estados cobrar ciertos impuestos al consumo y a la

inversión, pero esto, por ser parte del Sistema Nacional de Recaudación Fiscal,

hace que los estados autolimitan su potestad cediéndola al poder federal, a

cambio de recibir participaciones, que es la principal fuente de recursos tanto para

los estados como para los municipios, vía el Ramo 28.



En tal sentido debe existir un fuerte componente federalista en la recaudación

fiscal, no tan centralista, ya que esto inhibe buena parte de los esfuerzos recaudatorios de

los gobiernos locales. Para muchos de los estados y municipios es mejor esperar el

cheque que mensualmente reciben por los ramos 28 o 33 que ponerse a cobrar los

impuestos a los cuales tiene derecho. En general los estados y municipios son altamente

dependientes del gobierno federal, los estados dependen en 93% de los recursos que

reciben de la Federación junto con las aportaciones, los municipios en promedio un 77%.

Por ello este sistema centralista necesita cambios importantes para lograr una mayor

eficiencia en todos los órdenes de gobierno

Los principales recursos financieros llegan al gobierno local a través de dos

fondos; el Fondo General de Participaciones (FGP) que llega a estados y municipios, que

se constituye con el 20% de la Recaudación Federal Pública (RFP), de ese 20%, al

menos otro tanto igual debe de ir a los municipios; algunos dicen que el ingreso nacional

se reparte en 80% para la Federación, 16% a los estados y el 4% a los municipios, esto

es cierto pero solo con la RFP, hay otros fondos como el Fondo Comunal Municipal que

se constituye con el 1% de la RFP, el cual se distribuye directamente a los municipios;

sumando los distintos fondos que se reparten entre los municipios da un 6%.

Otra crítica es que el sistema es poco claro, ya que un municipio potencialmente

puede recibir recursos de 13 fondos distintos, impuestos propios, predial, deuda pública,

participaciones estatales, otros programas federales y estatales e ingresos de

fundaciones, agencias de cooperación, agrupaciones de paisanos, etc., además de que

los municipios ubicados en litoral, tienen acceso a otros fondos para las exportaciones de

productos, etc. Es prácticamente imposible fiscalizar adecuadamente la recepción

apropiada de los recursos de todos los fondos, pues no todos tienen una fórmula clara.

Existe además el problema de la falta de voluntad de pago de las empresas paraestatales

por falta de una política que las obligue, por lo que depende de la capacidad de

negociación del presidente municipal que estas empresas los realicen.



En los hechos casi todos estos recursos son para gastos de operación, que recaen

en el Ramo 28. Hace algún tiempo las leyes estatales señalaban que un porcentaje de

este ramo fuera utilizado para gastos de inversión, pero la descentralización en los últimos

años ha permitido que lleguen gran cantidad de recursos etiquetados vía Ramo 33

destinados a la inversión, como resultado de esto los municipios han dejado de destinar

una parte de lo que ellos invertían (Ramo 28) asignándolo a gasto corriente, lo que es un

efecto no deseado de la descentralización.

El Ramo 33 es una medida táctica, tiene su explicación en documentos y

recomendaciones del Banco Mundial (BM) referentes a la mayor participación de los

gobiernos locales, también en la necesidad de transparentar el gasto, junto a un

componente político, cuando en 1997 una legislatura mayoritariamente de oposición que

no aprobaría el presupuesto sino se reducía el Impuesto al Valor Agragado (IVA), o sino

lograba un gran impacto social, se propuso una mayor descentralización, y a partir de

1998 los municipios recibieron la partida presupuestal del Ramo 33, cuyo nombre legal es

Fondo de Aportaciones Federales, incluida en el Capítulo 5o de la Ley de Recaudación

Fiscal.

El Ramo 33 descentraliza el gasto público que antes ejercía el sector central o las

empresas paraestatales, la partida más grande de este Ramo es la destinada a la

educación, institucionaliza las transferencias del gobierno federal a estados y municipios,

con lo que se generan cambios administrativos de lo federal a lo local, por ejemplo, existía

el Fondo Nacional de Desarrollo Municipal de Secretaria de Desarrollo Social

(SEDESOL), donde los municipios presentaban proyectos, los cuales se incluían en el

Ramo 26, si eran aprobados los proyectos se otorgaban recursos, esto dependía de la

discrecionalidad del funcionario de la Secretaría, si un municipio negociaba y colocaba

varios proyectos, recibía más recursos, si otro municipio, igual de pobre no colocaba

algún proyecto no recibía recursos. Ahora el Ramo 33 otorga el 2.33% del presupuesto,

formándose el Fondo de Fortalecimiento Municipal para atender proyectos de inversión,

estos recursos están etiquetados.



• Asignación de recursos mediante una fórmula. Los recursos se distribuyen de

acuerdo con una fórmula que tiene cinco componentes: ingreso familiar promedio,

espacio disponible de vivienda, disponibilidad de drenaje, promedio educativo

familiar y uso de combustible para cocinar, cada uno de los factores mide un 20%,

con lo cual se obtiene un coeficiente de marginación de los estados respecto al

promedio nacional, la virtud de esta fórmula es que no solo mide cuantos pobres

hay sino que tan pobres son, sin embargo, existe un sesgo, ya que se distribuyen

los recursos con un claro criterio de pobreza rural, pues casi todas las familias,

ricas o pobres de la ciudad cocinan con gas.

El Ramo 33 se distribuye de la Federación a los estados de acuerdo con esta

fórmula de indicadores de carencias, que se llama Indice Global de Pobreza, lo que

potencialmente es un avance en la transparencia, ya que cada uno de los estados sabe

el monto a recibir, desafortunadamente se trata de un estudio interno que no es público4

del Instituto Nacional de Estatidística, Geografía e Informática (INEGI) y que se maneja

con mucha discresionalidad por parte de las autoridades

Existe otro componente del Ramo 33 que llega a los municipios, este es el

Fortalecimiento municipal (Fortamun) o Fondo 4, que sustituyó al Ramo 25 que

canalizaba recursos a los municipios que se habían endeudado y no podían pagar; ahora

el recurso del Fondo 4 se distribuye según la fórmula por habitante, y se puede utilizar en

el pago de obligaciones financieras o para seguridad pública prioritariamente, lo cual le da

cierta libertad, pues se supone que no puede aplicarse a gasto corriente salvo en el caso

de la seguridad pública, lo que ha ocasionado que los recursos del ramo 28 destinados a

sueldos y gastos de operación en materia de seguridad pública se utilizen en otros rubros

como incrementos de salarios o asesorias o gastos no previstos de apoyo a la comunidad,

en el mejor de los casos, lo que significa un deterioro en la calidad de la integración

original del rubro.

4 Entrevista del 24 de Julio de 2001 con Flavio Lazos, Coordinador del Programa de Finanzas Públicas de Impulsora de Alternativas Regionales S.C. (IDEAR) en la Cd. de México



El Ramo 33 tiene la virtud de que a partir de 1998 a la fecha se han multiplicado

los recursos, prácticamente se han duplicado para el conjunto. Los municipios más pobres

reciben más recursos del Fondo de Inversión Social Municipal (FISM), el cual se conoce

como Fondo 3, en algunos casos hasta 26 veces más de lo que han aportado, en los

municipios urbanos no es así, ya que creció en una quinta parte, entre más rezagado se

encuentra un municipio más fuerte es el peso del FISM, recibiendo menos recursos del

Fortalecimiento Municipal (FortaMun), en el caso contrario se invierte la relación de los

fondos.

El nivel de marginación con la mencionada fórmula no está publicado, por lo que la

ley permite utilizar otros indicadores como son la población que percibe menos de dos

salarios mínimos, población con drenaje, población con luz eléctrica, y población

analfabeta mayor de 15 años, con estos indicadores se distribuye también el FISM a los

municipios.

Con esta fórmula los recursos bajan de la Federación a los estados, que a su vez

los canaliza a los municipios, la fórmula puede ser enriquecida por cada uno de los

estados, pero debe, al menos, contener esos cuatro elementos con información del

INEGI. De estos recursos su control es municipal, la fiscalización queda a cargo del poder

legislativo estatal, y en última instancia, si hubiera desvío de recursos, hay una sanción,

pues son recursos federales.

III.5. La participación ciudadana

• La reforma política. En los últimos años y en respuesta a diversos factores sociales y

políticos la ciudadanía mexicana ha incrementado su nivel de participación política, en

parte ante la insatisfacción de sus necesidades históricamente demandadas, por la

movilización los viejos y nuevos movimientos sociales, civiles y sectoriales, además del

papel de los congresos y partidos políticos de oposición, y de la recomposición interna de

los partidos tradicionales mexicanos. Este dinamismo se ha reflejado en una nueva

cultura de participación electoral y por la democracia, en la composición de los poderes,

así como la estructura de los gobiernos, entre otras cuestiones siempre de cara ha lograr

una mayor y mejor representación de la ciudadanía.



Al ser el municipio uno de los espacios en donde se abren los canales de la

representación proporcional en el gobierno, desde el cual surgen las mayores

posibilidades de alternancia política, las fórmulas de los partidos de oposición

contendientes en los municipios se pronuncian por un cambio y movilizan a una gran

parte de la población para tener acceso al gobierno municipal. La meta principal es

acercar el gobierno a los ciudadanos e involucrarlos en los espacios de decisión publica.

Dicho sea de paso este proceso ha desencadenado cambios muy importantes en

torno a la participación electoral que ha modificado la estructura de poder en México. Se

pueden observar gobiernos municipales de oposición o que han relegado al partido oficial

al papel de oposición, estados con gobernantes de partidos distintos al Partido

Revolucionario Institucional (PRI) y actualmente colocado en la Presidencia de la

República a un candidato surgido de una mezcla de corriente ciudadana (Amigos de Fox

y movimiento por el voto útil) y el Partido de Acción Nacional (PAN).

Este camino no ha sido fácil y es precisamente este proceso lo que ha posibilitado

que exista un órgano institucional pero independiente para promover, coordinar y

transparentar los procesos electorales del país: el Instituto Federal Electoral (IFE). Es

importante mencionar, que si bien, el funcionamiento del IFE ha sido de calidad, lo cierto

es que al ser un órgano federal, su injerencia en las entidades federativas sólo se limita

ha ser de orientación y asistencia técnica, la soberanía estatal no permite una injerencia

más ejecutiva en el plano electoral.

Por otra parte, los Ayuntamientos se integran a partir de una Ley electoral que sólo

reconoce como órganos de interacción entre ciudadanía y gobierno a los partidos políticos

y en poco o en nada toma en consideración los intereses de la población en general,

empero en el espacio local es donde esta situación genera más problemas, pues los

partidos nacionales han absorbido a las representaciones partidarias o agrupaciones

netamente locales, con ello la representación de los intereses de la población limita la

participación ciudadana en la prospectiva del municipio.



• La estructura de los cabildos. El principio en materia electoral “…el partido que

gana la elección en el municipio gana todo, es decir, gana la mayoría de los

puestos del ayuntamiento, independientemente de lo competida que haya

resultado la elección (esto ocurre, por ejemplo, aunque haya triunfado con el 30%

de los sufragios). Lo anterior inhibe el funcionamiento del ayuntamiento como

órgano colegiado, puesto que un partido que gana la presidencia municipal puede

tomar unilateralmente todo tipo de decisiones sin necesidad de construir

consensos con el resto de las fuerzas políticas representadas en el cabildo.”5

El predominio de la voluntad del Presidente Municipal en relación con el resto de

los miembros que integran el ayuntamiento se expresa en las reglas que regulan la toma

de decisiones en el cabildo, definidas en las Leyes Orgánicas Municipales y en los

reglamentos internos. En las primeras se establece que las decisiones se tomarán por la

mayoría simple. Y en los segundos, cuando los códigos municipales se modificaron con

motivo de la reforma constitucional, no se les puso la debida atención por parte de los

diputados, por lo que aún se rigen con una reglamentación ambigua y poco definida.

De no modificarse las leyes orgánicas municipales, es muy difícil que quien ocupe

la Presidencia Municipal renuncie por propia voluntad a los cómodos beneficios de estas

reglas. Además, las reformas recientes al 115 constitucional están orientadas a fortalecer

las capacidades reglamentarias de los municipios, por lo que es urgente atender esta

problemática.

• Los espacios de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones. En el

desarrollo de la vida política del país se han explorado diversos formatos para

establecer y reglamentar la participación de la ciudadanía; existen intentos

cuya idea central ha sido acortar el camino entre la ciudadanía y los gobiernos,

sin embargo, en el plano legal poco se ha avanzado, sobre todo por la

concepción centralista que se tiene del acto de gobernar, desde la población y

5 En muchos municipios, las fuerzas políticas no están debidamente representadas ya que la legislación electoral estatal, en una tercera parte de las entidades federativas, promueve la sobre representación de partidos mayoritarios, que tienen derecho a la asignación de regidurías por el solo hecho de haber cubierto el requisito del umbral, en detrimento de la segunda y tercera fuerzas electorales en el municipio.



del propio gobierno. Así, las propuestas reglamentadas se quedan en

sugerencias concretas como los comités de obras o propuestas globales, como

lo son el plebiscito, el referéndum y las consultas públicas que son de mucha

utilidad en puntos críticos de una gestión de gobierno o son utilizados para

crear consensos en torno a una propuesta coyuntural.

Así, la ciudadanía no tiene un espacio que permita su integración en el diseño del

programa de gobierno, su ejecución y seguimiento en la rendición de cuentas. Los

espacios ciudadanos son limitados y no se corresponden con el nivel de exigibilidad que

los partidos y el gobierno hacen con la ciudadanía en tiempos electorales. La población

participa en forma limitada, en muchas ocasiones a sabiendas de que su presencia sólo

es un elemento protocolario en la reglamentación municipal.

III.6. La administración municipal

• La concepción de la administración municipal. Es común en nuestro país que la

población en general y los gobiernos consideren que el verdadero gobierno es el

federal, seguido del estatal y en última estancia el municipal; un gobierno

municipal se mira como una oficina de trámites y un espacio de aplicación de las

políticas que vienen de “arriba o del centro”. Como se ha explicado con

anterioridad esta idea proviene de la falsa concepción de que quién cobra la mayor

parte de los impuestos debe ser el más importante, en este caso y recordando que

el 97% de los impuestos son determinados y recibidos por el poder federal, sólo el

1.3% es para el municipio, la lógica se hace valida.

Por otra parte y atendiendo la idea de mantener un status quo de una clase o tan

sólo de una aspiración de clase, es que se visualiza que el verdadero gobierno es aquel

que tiene todo el mandato. La importancia del municipio se relativiza y no se comprende

que la verdadera esencia del federalismo lo da el espacio local pues es ahí donde se

crean y recrean las relaciones de ciudadanos.

• El equipo administrativo. De acuerdo a las características y cultura generada por el

sistema político mexicano la estructura ejecutiva y administrativa de los gobiernos

municipales y estatales mantiene una visión de corte centralista, ostentadora de un

poder atomizado que se ejecuta con una lógica y concepción verticalista, donde

cada escaño de administración se convierte en un espacio de poder.



• La cualificación de los cuadros políticos y administrativos. Hasta hace pocos años

la realidad de los municipios urbanos y rurales estaba caracterizada por bajos

niveles de formación, capacitación y preparación académica, se confundía el

activismo político y la disposición para el trabajo con cualidades técnicas y de

gestión. La idea central era ejercer el gobierno sin importar mucho los resultados,

mucho menos el impacto que la aplicación de los distintos planes y programas

diseñados desde el centro del país preveía; así, lo mismo se podía encontrar un

ayuntamiento constituido por funcionarios sin formación alguna o con preparación

académica muy distante de las funciones por desempeñar como gobernante, la

improvisación era una constante.

Afortunadamente, la realidad ha mejorado, ahora podemos encontrar un buen

porcentaje de cabildos y directores de proyectos con personal con vocación de servicio

público, buenos niveles de formación académica y experiencia probada en el buen

ejercicio de gobierno, aunque la improvisación sigue prevaleciendo en muchos casos.

Curiosamente son los gobiernos de oposición los que han elevado cuantitativa y

cualitativamente sus niveles de formación, su eficiencia en el trabajo, además del diseño y

desarrollo de iniciativas en el ejercicio de gobierno.

• La burocracia. Es en este ámbito y nivel de gobierno donde poco se ha podido

avanzar, sobretodo, porque las estructuras sindicales son quienes han

corporativizado al personal operativo. La baja escolaridad y disposición para el

trabajo es una práctica común, lo que mengua los niveles de eficiencia y eficacia

tan defendidos por los gobiernos como sinónimo de progreso y buena gestión. Así,

los trabajadores de base se convierten en "mediohechores" de la administración

pública, reproduciendo una actitud dual: donde son los ostentadores de un poder

relativo, junto con una sumisión ante todos los órganos de dirección o gobierno.

• La otra cara de la moneda. Es en el espacio local donde las desigualdades en las

prerrogativas de los trabajadores se evidencian mayormente, basta con mirar los

niveles salariales, y prestaciones, los espacios físicos, el equipo y materiales para

desempañar sus trabajos; la estabilidad en el puesto es muy relativa, pues si bien

el sindicato ofrece alguna seguridad, lo cierto que en muchos casos se da un



contubernio entre autoridades y los sindicatos, que permiten despidos, castigos al

personal sin las adecuadas justificaciones o indemnizaciones, o el mantenimiento

e los conocidos “aviadores”, personal que si bien está en la nómina nunca se

presenta en su lugar de trabajo, salvo para cobrar. Por otra parte, en el municipio

es donde se pagan los peores salarios a los empleados, incluso por abajo de los

salarios mínimos regidos por la Ley, no hay seguridad en el empleo, su trabajo se

reduce a tres años de administración y por lo tanto no existe seguridad de

continuidad de los proyectos ni de las acciones más simples o básicas. El servicio

civil de carrera está muy lejos aun.

• La visión del municipio. La planeación es tal vez el “Talón de Aquiles” de la

mayoría de los municipios mexicanos, la visión es de muy corto plazo,

centrándose básicamente en la atención al público, en trámites menores o en el

mejor de los casos, se convierten en gestores ante otras instancias de gobierno.

En el mediano y largo plazo poco o nada incursionan debido a que existe la

creencia y la práctica de que cada trienio es un ciclo predeterminado con un inicio

y fin circular que impide una secuencia por más bien planeado que esté. Así,

prevalece la idea de que lo vale es lo que puedas hacer en tres años, sea bueno o

malo, mientras que para impactar realmente es necesario un periodo mayor de

tres años y más recursos económicos para ejercerlos libremente.

Si a lo anterior se le agrega que los programas municipales se realizan con fines

políticos, no sociales, ni productivos, de que el objetivo mediato es la preservación del

partido en el siguiente periodo de gobierno, donde los planes y programas se ajustan a

una agenda o lógica partidaria, la visión de largo o mediano plazo son letra muerta, lo que

impide una visión y perspectiva de desarrollo.

Salvo excepciones, en el municipio prevalece una inercia en la aplicación de

planes y programas, se busca impulsar o fortalecer una imagen y no resultados e impacto

ante los problemas sociales, no una hay una idea de desarrollo local, ni regional, por lo

tanto solo se llevan a cabo acciones al corto plazo que la mayoría de las veces se pierden

en el siguiente periodo de gobierno.



La coordinación regional o intermunicipal se da poco debido a intereses político-

partidarios y falta de una visión integradora; prevalecen los intereses particulares y

localistas para la preservación del poder. Otro aspecto no menos importante que afecta la

articulación o coordinación, es el cruzamiento de planes y programas provenientes de

otras instancias y niveles de gobierno por ejemplo. Reforma Agraria, Comisión Federal de

Electricidad, Secretaria de Comunicaciones y Transportes, etc.



IV. La situación de los Municipios Rurales e Indígenas en México

En México más del 70% de los municipios se consideran rurales debido y

fundamentalmente a sus condiciones económicas, políticas y sociales, así como, a sus

componentes educativos, culturales, religiosos e históricos. Sin embargo, es su condición

socioeconómica y cultural la que marca su nivel e inserción en el desarrollo y por lo

tanto su caracterización como municipio, así como, su condición y pertenencia al agro.

Los municipios rurales en México son considerados el centro de toda investigación

o disertación académica y política sobre el tema por su magnitud y por ser el espacio

donde se ha desarrollado toda la interdependencia de un modelo centralista para

perpetuar una cultura verticalista y de sumisión hacia el centro del país y hacia las

grandes metrópolis.

Es en los municipios rurales, donde por décadas se han acentuado las carencias,

profundizado la pobreza y generado la marginación mexicana. Las últimas estadísticas

oficiales muestran que en el país existen 250 zonas con alta marginación, y que integran

476 municipios fundamentalmente indígenas, aunque aún se encuentra en debate esta

postura pues según estudios realizados por el pobretólogo Julio Bolvinik6, la pobreza

urbana ha empezado a desplazar, en términos relativos a la pobreza del campo mexicano

creando nuevas zonas de alta marginación sólo que con características distintas.

De los 1,616 municipios rurales, 804 municipios son caracterizados como

indígenas y representan el 33.1% del total nacional y 49.1% de los rurales7. Es

importante hacer notar que es en estos municipios donde más se acentúan los problemas

derivados del federalismo centralista mexicano, y es también, donde en mayor medida se

advierten los cambios e innovaciones en términos de gestión pública, participación

ciudadana, transparencia en el uso de los recursos y por consecuencia en el fomento de

la democracia participativa.

6 Investigador y especialista en el tema de la Pobreza en México del Colegio de México. 7 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), XII Censo General de Población y Vivienda, Instituto Nacional Indigenista (INI), 2000.



El 100% de los municipios mexicanos presentan niveles de marginación de

acuerdo a los siguientes datos; vive con grados de alta marginalidad el 19.5%, con alta el

15.5%, con media el 30.9%, con baja 15.9%, con muy baja el 8.7% y sin especificar el

0.6%8

El total de municipios rurales en México tiene niveles de marginalidad en la

siguiente escala; el 24.2% presenta niveles de marginalidad muy alta, con marginalidad

alta es el 18.4%, con marginalidad media es el 39.7%, marginalidad baja el 12.7% y muy

baja 4.5%, un 0.6% no especificó su nivel de marginalidad. Es en los municipios rurales

donde existe una alta concentración de la pobreza, subdesarrollo social y económico y es

por ello el “caldo de cultivo” necesario para gestar niveles altos de marginalidad.

IV.1. Caracterización del municipio rural

La problemática que viven los municipios rurales e indígenas mexicanos no es

muy diferente a la que sufren y viven los municipios en general en México. Sin embargo,

sí existen algunas peculiaridades que conviene destacar, con el propósito de poder

hacer más adelante algunas sugerencias o propuestas.

• El municipio rural mexicano es el primer espacio de la estructura de un poder

atomizado en su integración federal, pero integrador de un proceso de soporte

para la preservación del poder institucionalizado por parte de una elite.

• Es el ámbito “natural” del corporativismo de trabajadores del campo por medio

de instituciones pertenecientes a un poder central, comandado por un partido

político integrante del gobierno y de las elites.

• Es un espacio de poder que se ha transmitido de generación en generación,

entre políticos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que aunque hoy

no ocupe la presidencia de la República, mantiene a la mayoría de los

gobiernos estatales, una mayoría en el poder legislativo nacional y en otros

locales; lo mismo que en los gobiernos municipales. En la actualidad y partir

8 SEGOB/ CEDEMUN. Sistema Nacional de Información Municipal. CD. 2001a.



de los triunfos de Tabasco, Aguascalientes y Oaxaca, este partido tiene más

del 60% de los gobiernos municipales. Aun mantiene su presencia y peso en

el poder Ejecutivo Nacional donde algunos de los cuadros y funcionarios

pertenecen a la clase política del PRI.

• En forma generalizada se tiene la idea de que un municipio es una oficina

administrativa que depende en forma directa de los gobiernos estatal y federal,

es en sí una oficina de trámites y no un espacio de gobierno.

• En rigor el municipio rural no tiene autonomía y aunque su status está

legalizado en la realidad no existe un soporte en materia orgánica, ni

reglamentaria que le devuelva atribuciones propias de un gobierno integral con

sus tres poderes constitucionales, Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

• Al municipio rural lo trasminan instancias de gobierno que limitan su acción, su

libertad constitucional y ejercicio pleno de facultades, como es el caso de los

convenios estatales que crean instancias directivas-administrativas por encima

del ayuntamiento, instancias gubernamentales como el Comisariado Ejidal con

jurisdicción federal que decide todo con respecto a la tierra cultivable por

encima del poder municipal, la aplicación de programas del centro del país

donde no se toma en consideración la opinión del ayuntamiento, como es el

caso del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), por

citar sólo un ejemplo.

• Existen limitantes legales muy específicas que impiden el asociacionismo de

los municipios como lo marca la Constitución para enfrentar problemáticas

comunes; no obstante en los hechos existen experiencias significativos como

el Frente Único de Presidentes Municipales de la Región Mazateca en

Oaxaca, el Consejo Regional Indígena donde confluyen y participan

autoridades municipales de Veracruz, sólo por mencionar dos ejemplos en

donde participan con el objeto de buscar alternativas comunes de solución.

• Las disposiciones legales de las legislaturas locales condicionan la gestión

pública y la libertad de acción de un poder municipal.



• La fuerza ciudadana en las legislaturas y en la administración local queda

relegada a un simple interés y voluntad de la población para participar en

acciones concretas de gobierno; aunque en los convenios y Leyes locales

establezcan cláusulas de obligatoriedad en torno a las obras públicas, que se

da sólo como un mero formulismo. Esto también derivado de los insuficientes

mecanismos de información y participación que los propios Ayuntamientos han

promovido al interior de sus municipios.

• El presupuesto de gobierno municipal se estructura a partir de un techo

financiero que establece el gobierno estatal a partir de su presupuesto.

• La partida presupuestal para la gestión municipal es designada por el centro

del país, estructurada discrecionalmente en tiempos y montos (subterfugios

legales como la fórmula de marginalidad, prioridades estatales, etc.) con

diverso fines, en no muy pocos casos de tipo político.

• El programa de gobierno municipal no se estructura con base en las

necesidades de la población, se elabora bajo una concepción del partido que

está en el poder sin respetar los principios básicos de autonomía y

especificidad de los grupos de población, en ocasiones muy diversos dentro

de una territorialidad.

• Los bajos niveles de formación y los intereses partidarios son la condicionante

de los ayuntamientos por lo que el ejercicio de gobierno muestra

continuamente bajos niveles de eficiencia y eficacia en la gestión pública.

• El monto del presupuesto municipal depende fundamentalmente de las

aportaciones de la Federación y de la discrecionalidad con que, los

presidentes municipales, negocian en los espacios de asignación de

presupuesto estatal.

• Ante la decisión centralizada en el ejercicio de los programas municipales,

existe a su vez poca iniciativa por parte de los ayuntamientos para conocer las

diversas y posibles fuentes de acercamiento de recursos; programas

especiales, deuda, coinversión con empresarios, fundaciones nacionales y

externas, etc.



• El presupuesto municipal se encuentra etiquetado (Ramo 28 para gastos de

operación y 33 para el fortalecimiento de la infraestructura) y con poca

flexibilidad para su readecuación. Sin embargo, con este margen de

flexibilidad, con el apoyo del gobierno estatal y con un cabildo débil o tímido,

sin una entidad social que tenga un poder de contrapeso en las decisiones

presidencialistas, el desvío de recursos con fines partidistas y personales

también es una práctica común.

• La rendición de cuentas se mira solo como una obligación ante los programas

de seguimiento estatales y federales más no como una obligación hacia la

ciudadanía. Los Presidentes Municipales son quienes deciden si informan, y

en que medida, a la ciudadanía su ejercicio presupuestario. Esta práctica se

ha concebido como un ejercicio democrático, empero es importante anotar que

en la mayoría de los casos sólo se transparentan los montos que marca la Ley

pero no otro tipo de entradas que una auditoria o seguimiento específico

podría hacer notar y que ponen en duda un ejercicio como lo marca la Ley y

requiere la ciudadanía .

IV.2. Caracterización de los municipios indígenas

No hay coincidencia entre investigadores e instituciones oficiales y privadas

respecto al número de municipios indígenas en el país; algunos investigadores

especializados en el tema coinciden en que existen de 8039, el Centro Nacional de

Desarrollo Municipal (CEDEMUN) dice que son 58310, para el Instituto Nacional

Indigenista (INI) hay 804,11 y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

(INEGI) sólo tiene cifras de 1990 y registra 583. A partir de estas cifras y dado que las

instituciones oficiales aún no han procesado la información del Censo Nacional de

Población del 2000 en este punto, la referencia para esta investigación es del INI y la de

especialistas en el medio indígena que establecen que los municipios indígenas del país

representan el 33.1% del total de municipios y el 49.8% de los rurales12.

9 González Sarabia Calderón, Dolores; Pueblos Indígenas y Municipio, Col. Agenda de la Reforma Municipal en México, Cuadernos de Debate, CESEM, 2000, pp. 49. 10 SEGOB/CEDEMUN, 2001a. SEGOB/CEDEMUN. Información sobre Aspectos Indígenas. Marzo 2001 (Copias). 11 Instituto Nacional Indigenista (INI)/Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Estado del Desarrollo Económico y Social de los Pueblos Indígenas de México 1996-1997. Tomo 2, México, 2000. 12 La problemática radica en cómo definir lo indígena, hasta el Conteo General de Población y Vivienda de 1995 se tomó en cuenta el que el individuo pudiera hablar una lengua indígena, para lo cual aún no había un consenso general, ya que el INEGI consideró lenguas indígenas 84 para el Censo del 2000, el INI 78, mientras que el ILV catalogó 242, esto sin considerar la auto adscripción de



Los estados donde se concentran el mayor número de municipios con población

indígena (688, que representan el 85.6% del total de los municipios indígenas del país)

son Chiapas, Oaxaca, Yucatán, Puebla y Veracruz. Otros estados donde se encuentra el

resto de los municipios indígenas (90, que representan el 11%), en orden de importancia

son Hidalgo, Guerrero, Michoacán, Estado de México, Morelos, Campeche, Quintana

Roo, Jalisco, Querétaro y Tabasco.

Los estados del norte del país: San Luis Potosí, Chihuahua, Sonora, Nayarit, y

Durango, contienen a 26 municipios indígenas que representan el 3.2% de los del país.

La población indígena en México es de 6,044,547 y representa de los 84,764,454

de la población total el 7.1%13. Aunque algunos antropólogos afirman que el total de

indígenas rebasa los 10 millones. Los estados donde se concentra la población mayoritariamente indígena (existen municipios y regiones que sin ser considerados

indígenas albergan un mayor número de población indígena, por ejemplo en el estado de

Chihuahua, las zonas reconocidas como indígenas son cuatro; Tarahumara, Tepehuan,

Pima y Warogio, sin embargo, en Cd. Juárez existe un grupo poblacional indígena de

origen Mazahua que tiene una población mayor a los 100,000 habitantes) son: Oaxaca,

Chiapas, Veracruz, Puebla, Yucatán, Guerrero, Estado de México e Hidalgo que

representan el 78.5% del total de indígenas en el país. El resto de los estados que tienen

población indígena absorbe al 21.5%

Según diversas fuentes oficiales e investigadores, los 804 municipios indígenas del

país tienen como característica principal niveles de marginación distribuidos de la

siguiente forma: muy alta marginación (476), alta (294) y mediana ( 34), por tanto, se

puede considerar que la mayoría de los municipios indígenas están condicionados por

altos grados de marginalidad.

un individuo a un grupo étnico. Esta situación se modificó en el XII Censo General de Población y Vivienda, donde se preguntó de manera específica si la persona se consideraba perteneciente a un grupo indígena. INI/PNUD. Estado del Desarrollo Económico y Social de los Pueblos Indígenas de México 1996-1997. Tomo 1, México, 2000. 13 Idem.



En palabras de la antropóloga Dolores González Saravia14 Estos municipios son

los de mayor marginación en el país, está muy clara la relación directa proporcional entre

la población indígena y la marginación en estos municipios, también son los que por sus

condiciones sociales, son susceptibles de vivir en mayor conflictividad, produciendo

movimientos reivindicativos radicales, que han provocado la injusta militarización.

Existe una gran diversidad conceptual sobre las estructuras y formas que asumen

los municipios indígenas en México en torno a su autoridad, aplicación de justicia, toma

de decisiones y ejes de gobierno, a partir de identificar dos procesos paralelos; por un

lado, la trayectoria histórico cultural de los pueblos indígenas y por otro, la seguida por el

sistema político mexicano. Ambos se unen o complementan, no sin tensiones, de muy

distintas maneras según la cultura de donde provienen. Existen casos como las

concentraciones indígenas del norte, por ejemplo, los Yaquis, Seris, Raramuris y otros no

menos importantes, donde el municipio constitucional es hasta cierto punto un nivel

prescindible de gobierno para estos pueblos, forman parte de estos municipios pero no es

para ellos su única referencia política-organizativa en el ejercicio de la autoridad.

En cambio en Oaxaca, Chiapas o Veracruz, el gobierno municipal como lo

establece la Constitución Política Mexicana ha tomado forma de referencia política para

los grupos indígenas, aunque no de forma exclusiva, cada cultura lo asume de manera

muy diferente, con base en su sistema de usos y costumbres. En Oaxaca está aceptado y

es disputado el nivel de gobierno local por los pueblos indígenas, pero en la mayoría de

los casos sobreviven estructuras de gobierno alternas, que se mezclan con la estructura

municipal, por ejemplo, en el caso Mixe, respetan a la alcaldía indígena que coexiste con

el municipio constitucional, pero el municipio es subsumido como parte de la estructura

de gobierno que tiene la alcaldía indígena.

Es en el sur del país donde está el grueso de la población indígena, empero en

términos de preservación cultural son más “puros” los pueblos del norte, esto se debe a

su concentración regional que impide la migración a otras regiones, por lo que han

logrado conservar más su vida cultural que los grupos indígenas del sur. En el sur existe



una mayor ruptura y migración en los círculos indígenas, ahí la población está más

distribuida, más sujeta a la subordinación, a las formas del sistema impositivo por lo que

son susceptibles de sufrir un proceso de desintegración paulatino y constante con la

consiguiente perdida de su identidad cultural. Sin embargo, es necesario reconocer que

gracias a los propios sistemas comunitarios, que los pueblos indios han mantenido y

desarrollado en torno a sus formas organizativas y de representación, conservan y

reproducen esquemas de participación comunitaria aun estando lejos de sus pueblos. No

en vano se habla de una secular resistencia, no solo a la opresión sino a la destrucción de

su medio.

Considerando la situación de exclusión de los pueblos indígenas, la organización

comunitaria y sus formas de gobierno, les ha permitido conservarse como pueblos en el

nivel político y cultural, así como tener una base mínima de reproducción material. Sin

embargo, ha existido una gran dificultad para que estos municipios se vinculen a las

posibilidades de desarrollo o a los sistemas de representación estatal y nacional, debido a

la imposición del centro y la falta de voluntad para entender y respetar los procesos y el

medio de los pueblos.

El problema de representación de las leyes estatales es la necesidad de un marco

constitucional, como es el caso de Oaxaca, que cuenta con la legislación más avanzada

en materia de derechos indígenas, pero es una ley inaplicable en sus aspectos

sustantivos por la falta de techo constitucional federal. Ese es el problema de las

legislaciones estatales, aunque ha habido intentos de crear leyes más o menos

avanzadas, muchas se han quedado en el proceso legislativo con esta consideración, por

los temas de autonomía, de los territorios, de los sistemas normativos, etc., ya que estas

materias son del orden federal, por lo que aunque se contemplen no son aplicables.

Las leyes son también muy diversas, no solo en términos de la cultura, sino en el

nivel de avance y profundidad en el reconocimiento de los derechos indígenas, no se han

establecido los mecanismos para dar seguimiento a la regulación secundaria que permita

que esos enunciados de protección de derechos indígenas a nivel municipal sean

aplicables, ya que existe un debate, no resuelto realmente, en el ámbito normativo.

14 Dolores González Saravia, es investigadora de municipios indígenas en México y actualmente es asesora del Centro de Servicios y



El ejercicio público del poder en los pueblos indígenas es una tarea de todos, no de

una clase especializada, aunque en el sistema político mexicano se ha dado esta

especialización; en los pueblos indígenas para que un individuo pueda llegar a ser

autoridad tiene que pasar por una serie de cargos públicos, haber demostrado que tiene

capacidad para el ejercicio público, es por eso que entre más pequeños son los cargos

son más requeridos por la población en general. También hay sistemas de revocación y

control, hay ejemplos donde los cargos son casi honoríficos, sin remuneración, por

ejemplo, en algunos casos la retribución es tan baja que el Presidente Municipal tiene que

abandonar el cargo para mantener a su familia, en tanto que la comunidad asume la

responsabilidad de gobierno, pertenecer al gobierno entre algunos grupos indígenas no es

un cargo que implique una mejoría económica, sino todo lo contrario.

En algunos gobiernos indígenas también existe la corrupción, y es por ello que en

ocasiones se generaliza la idea de que estos gobiernos son incompetentes y poco

honrados, sin embargo, muchas veces estos problemas son inducidos desde otras

esferas del poder estatal, por la incongruencia de los planes y programas que tienen

etiquetados recursos que les genera un problema mayor, pues la población y otras

autoridades deciden sobre algunas prioridades para el municipio que tienen que

desarrollarse no importando el mandato de programas gubernamentales, por lo tanto no

existe malversación de fondos sino concepciones distintas de qué hacer con un

presupuesto municipal.

Mantener el tejido social es la prioridad de los gobiernos indígenas, esto puede

estar por encima de un criterio de eficiencia administrativa, es posible que la comunidad

decida algo que está fuera del concepto de eficiencia gubernamental típico, pero que a

largo plazo les permita realizar muchas más actividades en términos de atención a la

comunidad y muy distintos a los que los funcionarios estatales y federales podrían, desde

un punto de vista de gestión pública, decidir.

Asesoría para la Paz (SERAPAZ).



La autonomía como un valor, permite que los grupos indígenas se autogobiernen

de acuerdo a su diversidad cultural, manteniendo un marco legal claro, al mismo tiempo

es una fórmula de integración política, ya que norma y permite que este ejercicio forme

parte de la vida nacional, es por lo anterior que las autonomías se deben de constituir

como entidades del poder público, asunto central del gran debate sobre la recientemente

aprobada Reforma Indígena, donde los gobiernos indígenas no fueron reconocidos como

entidades del poder público sino como autonomías sociales.

El concepto de usos y costumbres funciona bien, como ha ocurrido durante siglos,

el problema principal es la falta de validez jurídica de las sentencias dadas a través de los

usos y costumbres, lo cual ocasiona controversia de alguna de las partes. Los usos y

costumbres tienen una base filosófica doctrinaria distinta a la occidental, que es la re-

educación como base del castigo, muchas de las sentencias se dan en términos de

reparación del daño, pero además en términos de reintegración a la vida comunitaria,

existen los castigos de cárcel o públicos, pero sobretodo es el trabajo comunitario el que

se toma como forma de sanción, que está fuertemente relacionada con las tareas de la

comunidad, hay un valor educativo en todo el proceso de impartición de justicia.

Los usos y costumbres15 como mecanismos de elección también es producto de

una lucha muy larga, que en Oaxaca lleva años. De hecho los usos y costumbres eran

aplicados en las comunidades indígenas mucho antes de su reconocimiento legal, pero

había una problemática en particular, ya que en tanto los municipios hacían su elección

por usos y costumbres, prioritariamente el PRI, registraba a quienes resultaban electos

por la comunidad, y así entraban a la contabilidad de este partido, oficialmente eran

priístas o del signo con el que se registraran, lo que representaba alrededor de 300

municipios indígenas. Actualmente estos municipios han dejado de registrar a sus

funcionarios como priístas, asumiendo su autoridad indígena sin la necesidad de

representación partidaria. Los municipios se pueden registrar, elegir a sus autoridades por

usos y costumbres (412 municipios), aunque algunos otros decidieron el sistema partidista

(158)

15 Ver Anexo I.



El problema es que si bien los usos y costumbres redujeron la conflictividad de

estos municipios, cuando se presenta alguna controversia no hay un tribunal especial

para esos casos, vuelve a la normatividad positiva, por lo que es necesaria una reforma

institucional integral, donde exista un avance en términos de reconocimiento de las

culturas indígenas proporcionando contrapartes institucionales, en donde tengan salidas

específicas los conflictos.

Los programas de desarrollo concebidos desde el centro, por organismos federales

hacia las comunidades indígenas no han sido integrales, se han abierto una serie de

programas parciales, ocasionando que lo que se había avanzado por años como

proyectos colectivos o estratégicos fueron atomizados en dádivas individuales, esto

generó una polarización hacia el interior de las comunidades, desarticuló la idea de

proyecto colectivo, por tanto no ha resuelto ninguna problemática, al contrario, creo otras.

Lo anterior ha generado una gran desconfianza de parte de dirigentes campesinos

y de organizaciones sociales, que por su manejo clientelar lo ven como una amenaza a la

integración de sus comunidades, por lo que es un reto que los individuos los vuelvan a ver

como una alternativa, al menos en lo que se refiere a los proyecto de desarrollo y

productivos, junto a lo anterior existe también el deterioro de la imagen de los dirigentes

campesinos, en parte porque algunos de ellos, han sido los medios e instrumentos que

han desarticulado el tejido social indígena.

Comúnmente se piensa que la participación ciudadana en los municipios indígenas

es mayor que en las grandes ciudades, pero esto es una verdad a medias, no quiere decir

que no exista, hay experiencias ejemplares en que las autoridades (el amplio tejido de

diversas autoridades) en los municipios indígenas atienden las necesidades y problemas

de su comunidad de manera colectiva, gracias a la permanencia de la asamblea

comunitaria como la instancia de mayor decisión en los aspectos, políticos, sociales y

económicos de la comunidad y en donde el beneficio colectivo se convierte en el objetivo

a alcanzar, lo que difícilmente puede realizar una autoridad central, por eso la autonomía

es el filtro para mantener el equilibrio de la vida comunitaria, pues existe un sentido de

reciprocidad.



En este sentido la rendición de cuentas es algo común, las reuniones de

asambleas comunitarias son casi permanentes, si bien no quiere decir que la corrupción

no existe, las comunidades indígenas tienen mecanismos de control bastante explícitos,

por ejemplo las autoridades o representantes de las comunidades casi nunca están solas,

se movilizan en grupo, en cuerpos colectivos, así mismo las decisiones son

colectivamente tomadas, existe la revocación de mandato como una práctica cotidiana,

en general los cargos son rotativos, por lo que la gente no acumula cargos, pues se

distribuyen entre la comunidad.

Hay una buena posibilidad de continuidad en los proyectos donde existe alguna

organización social campesina, pues estas logran tener una mayor visión y permanencia,

adicionalmente cuando llegan a integrarse en otras formas de organización, tienen la

posibilidad de un mayor arraigo y ejercicio transparente en la comunidad.

En la rendición de cuentas de los recursos públicos los municipios están sujetos a

la normatividad para recibir apoyos especiales del Programa Nacional de Solidaridad

(PRONASOL), o del Ramo 33, que están sujetos a varias auditorias, a veces debido a la

incomprensión filosófico-técnica las estas comisiones especiales que revisan las cuentas

públicas.

La utilización de estos recursos depende en gran medida de la comunidad

municipal y de qué tan cohesionada esté; hay casos en donde la autoridad municipal

puede tener más idea de una inversión estratégica, pero la comunidad prefiere que se

distribuyan con partidas especiales para cada comunidad, otras ocasiones la comunidad

prefiere programas asistenciales, por lo que es un trabajo arduo rebasar la visión de la

comunidad primaria y tener una visión regional y de largo alcance.

Hoy día la visión de desarrollo está fragmentada, pues al momento de realizarse la

descentralización hay que cuidar que los mecanismos de concurrencia no se fragmenten,

sino que se logre un mejor ejercicio-aplicación de los recursos públicos, creando una

mayor cercanía entre la población y la administración pública, estableciendo una visión

regional y estratégica, generando una estructura, una base productiva. Este es un

elemento a desarrollar, lo mismo que los contenidos internos, haciendo vinculaciones

territoriales más amplias.



Los dictámenes sobre derechos indígenas que elaboró la Comisión para la

Concordia y Pacificación (COCOPA) posterior a los Acuerdos de San Andrés, planteaba

un nivel de asociación muy flexible, como garantía de viabilidad en municipios indígenas

con menos de dos mil habitantes, que no tienen actualmente ninguna viabilidad de

desarrollo. A través de la creación de un proyecto regional, que ofrece posibilidades

reales de involucramiento de las comunidades. Sin embargo, muchos proyectos con

perspectiva regional, no han alcanzado su objetivo.

Hay programas que impactan de manera significativa la vida y la cultura de las

comunidades, por lo que son importantes los diagnósticos culturales, así como de

impacto antes de iniciar los proyectos, pues esto evita una aplicación centralizada de los

programas.

La reestructuración del marco jurídico indígena es una tarea prioritaria donde es

necesario el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y el fortalecimiento

de las capacidades municipales para el desarrollo social. En este sentido ha habido una

gran resistencia de algunos sectores de gobierno pues durante varios años había sido

materia estrictamente federal, hoy día la nueva federalización plantea que la

reestructuración del marco jurídico se realice en los estados, lo que significaría una

redistribución del poder real (por poder real se entiende al ejercicio pleno de las facultades

y atribuciones que la Ley le confiere a los diversos niveles y tipos de gobierno; municipal,

regional, estatal y nacional) en un plano y la desaparición de un mecanismo de control y

subordinación de los gobiernos locales, especialmente de los indígenas, que han sido

considerados menores de edad e incapaces de gobernarse, en tanto se cree que los

gobiernos estatal y federal tienen más capacidad técnica y política.

Otro aspecto importante es la capacidad que han desarrollado muchos grupos y

gobiernos indígenas de trabajar con agentes externos a la comunidad, la actitud de

valorar una relación benéfica radica en toda la comunidad. Así, en donde se gobierna

apoyándose en una organización social, hay un proceso de mediación que desmantela

mucho de la competitividad y violencia intracomunitaria, realmente las organizaciones se

convierten, en función de ese ejercicio público, en mediadores muy eficientes, cuando se

reconoce un poder en ella entonces hay muchos efectos positivos de la comunidad.



Por otra parte en los ejercicios de planeación en varios lugares no asisten diversas

autoridades, como son: el comisario agrario, el comisariado ejidal, el presidente de los

bienes comunales, pues estos pertenecen a otra estructura, por lo que la planeación en

un municipio rural no puede llevarse a cabo sin las autoridades agrarias, las autoridades

educativas, las organizaciones sociales y/o los comités establecidos en la localidad. En

una propuesta integral de desarrollo para municipios rurales tendría que hacerse una

revisión institucional de los sistemas de concurrencia, incluso en el nivel local que es el

más cercano a la gente, ya que en caso contrario el ámbito de lo público se acota o se

dispersa.

Finalmente, un error que han cometido muchos gobiernos es la no

institucionalización de los avances de participación ciudadana, es decir, hacer ley los

mecanismos que existan de control ciudadano, junto a los de reivindicación de los

derechos indígenas, dándoles cobertura legal, sin embargo no se ha priorizado, y más

bien se le coloca abajo de los asuntos del desarrollo. La situación del municipio ha

estado sometida a la descapitalización del campo, que para el caso municipal enfrenta el

problema de no tener ningún relación, pues aunque la gente hace su vida en el municipio,

siendo aquí donde se resuelven los problemas primarios de la comunidad, lo agrario no

tiene vínculo con lo municipal, esto no quiere decir que el municipio distribuya la tierra,

pero sí que la autoridad agraria tenga un vínculo con la autoridad municipal, esta

problemática se manifiesta y estalla es en los municipios, no importa que lo agrario sea

federal.



V. La perspectiva municipal

Resulta pretencioso diseñar salidas para la complejidad municipal, no obstante,

este ensayo estaría incompleto sino se plantearan algunos retos y propuestas que

pretenden contribuir a elevar los niveles de participación ciudadana, de ejercicio

democrático del poder, así como de eficiencia y productividad de los municipios

mexicanos, aun cuando sabemos que persisten condiciones e intereses políticos y

económicos que sobrepasan los límites de la buena voluntad, de la legalidad y la técnica.

Las sugerencias son producto de un largo proceso de investigación, reflexión y

análisis de especialistas consultados y de algunas experiencias sistematizadas a través

del trabajo directo con algunos gobiernos locales.

Estas propuestas generales se plantean bajo dos perspectivas: las que requieren

de un proceso largo de negociación entre actores sociales y poderes, y las que, apelando

a consensos directos con los actores locales, es posible desarrollar con vistas a mejorar

sensiblemente las condiciones de una gestión publica para la ciudadanía.

V.1. Del marco legal

• Reconceptualizar y legalizar un nuevo federalismo, a partir de concebir al

municipio como primera unidad de gobierno, como espacio fundamental de

interacción entre población y gobierno.

• Firmar un nuevo pacto Federalista donde se especifique el papel real del poder

Ejecutivo a partir de una posición aglutinadora y coordinadora, además de

administrativa del gobierno central.

• Una redefinición fiscal a partir de una nueva y moderna Convención Nacional

Fiscal, que permita al municipio realizar una recaudación total de impuestos, para

que pueda participar, en igualdad de circunstancias, de acuerdo a su

especificidad, en la estructura del proceso de regulación y nivelación de recursos

nacionales, al mismo tiempo que promueva la identidad y reconocimiento de la

población ante su gobiernos más cercano.



• Una modificación integral del Artículo 115 constitucional, que incluya, en primer

lugar a los actores firmantes del pacto federal, ampliando las atribuciones a través

de nuevos reglamentos orgánicos y funciones de gobierno, no solamente de

administración. Que a la vez contemple la diversidad y especifidad de la población,

las comunidades y regiones del país.

• Una reforma política integral que permita la ampliación de los periodos de gobierno

municipal y de los legislativos federal y local.

• La posibilidad de reelegir a los cabildos por un periodo de gobierno en forma

directa.

• Una legislación que otorgue a los municipios toda la autoridad, para que de

acuerdo y en consenso, conduzca los programas que involucren el territorio y

autonomía del municipio, por ejemplo, el problema de la tierra, el agua,

electricidad, hidrocarburos, etc.

V.2 De la planeación y el presupuesto

• La creación de una instancia nacional integrado por poderes estatales, gobiernos

municipales, y aparato legislativo, para la integración de un plan nacional de

gobierno y la definición de mecanismos de toma de decisiones estratégicas.

• La modificación de la Ley de Planeación, para que la planeación estratégica

nacional parta de las propuestas municipales, bajo una perspectiva regional y

local.

• La integración de un presupuesto con base en un riguroso diagnóstico situacional

de carácter nacional, que surja de las propuestas municipales y estatales.

• Una profunda reforma administrativa que, en forma expedita, haga fluir los

recursos para los programas gubernamentales, sin condicionantes y a través de

fórmulas transparentes y claras para toda la población.



• La instrumentación legal que obligue los gobiernos a una verdadera rendición de

cuentas, transparentando todas y cada una de las obras y acciones de gobierno.

V.3. De la participación ciudadana

• Una reforma política que posicione a las organizaciones sociales locales ante los

puestos de elección popular, como un medio para promover la identidad

gubernamental con la población.

• El diseño de una política y estrategias de participación ciudadana, que permita a

todos los sectores sociales participar en la solución de problemas, así como en la

definición de políticas públicas, de planes y programas de trabajo.

• Una redefinición de las atribuciones de los poderes nacionales, fundamentalmente

el judicial, de frente a la nueva instancia nacional que propicie la

corresponsabilidad y haga contrapeso a los gobiernos.

• Un espacio de coordinación estatal y nacional horizontal, en igualdad de

circunstancias, garantizando el flujo y acceso a la información que de cuenta de la

actuación del gobierno.

Es un consenso generalizado que, aunque suene descontextualizado, es posible

hacer algunas recomendaciones de corto y mediano plazo que contribuyan a eficientar el

municipio, haciendo más productivas las gestiones. Con respeto y con base en las

aportaciones de expertos en el tema es posible delinear las siguientes propuestas para el

ámbito local:

• El diseño y desarrollo de una intensa campaña de comunicación social (la

comunicación social sobrepasa los ámbitos de la información, se propone alcanzar

cambios, comunión de ideas y acciones), de reeducación y reconceptualización

de la postura y acción municipal como primera entidad de gobierno y espacio

natural de la convivencia vecinal.



.

• El impulso de una estrategia e instancias de participación ciudadana, democráticas

e independientes, con recursos propios a la manera del Instituto Federal Electoral

(IFE), con base en una estructura representativa y plural, no partidaria, que

consense por espacio de cinco años, en igualdad jurídica de derechos y

obligaciones, junto al Ayuntamiento y Cabildo, el diagnóstico participativo

municipal, la operación de los planes y programas de trabajo, el seguimiento de la

aplicación de los recursos, así como la rendición de cuentas al resto de la

ciudadanía.

• El establecimiento de un sistema obligatorio de formación, con salarios al cabildo

completo, de los equipos de trabajo y del organismo ciudadano, dos meses antes

de la toma de posesión bajo las siguientes líneas: reconceptualización del

municipio mexicano; diagnóstico y planeación de corto, mediano y largo plazo, en

el ámbito local y regional; operación de planes y proyectos, la transparencia, la

rendición de cuentas, así como la reglamentación -desde el cabildo- de acciones y

jurisprudencia de un gobierno bienhechor.

• Un obligatorio diagnóstico municipal, con un concepto altamente participativo

desde la base y en forma horizontal, con la idea de conocer y jerarquizar las

necesidades de la población, así como los recursos disponibles.

• El diseño de un Plan de Gobierno con una visión de corto, mediano y largo plazo,

con una perspectiva necesariamente local y regional, contemplando la regulación,

y los apoyos recíprocos entre los municipios de forma ordenada y sistémica.

• Un presupuesto elaborado a partir de las necesidades de la población (que surge

de un diagnóstico y el participativos), que coloca como techo financiero todas las

posibilidades de acceso a recursos, desde los ramos 28 y 33, los programas

especiales de otros niveles de gobierno, los recursos propios del municipio, los

aportes de los grupos de población locales y regionales que participan en el

gobierno, proyectos con embajadas, con fundaciones de apoyo, y los proyectos

coyunturales de los propios gobiernos estatales y federal.



• Una cultura política de respeto a los sistemas de usos y costumbres, que integran

sus gobiernos a partir de sus características de especificidad e independencia,

cultural, histórica y concepto de desarrollo.

• Integración de un modelo de desarrollo integral, a partir de las características

regionales, fortaleciendo las capacidades e infraestructura local, con una

perspectiva de sustentabilidad, que implica el manejo razonable de todos los

recursos naturales, en favor de la preservación y desarrollo humano.

• El establecimiento de un gobierno democrático, para toda la población, con un

afán de servicio hacia la comunidad, que preserve y fortalezca el tejido social local

y busque el desarrollo humano.

• Una obligada transparencia en el uso de los recursos financieros, con reuniones

mensuales de cabildo, con la instancia ciudadana, en audiencias públicas donde

se ventile el uso y aplicación de cada uno de los recursos del municipio, se

programen los gastos estratégicos del siguiente periodo, y se entregue un informe

cuantitativo y cualitativo de la gestión publica.

• El establecimiento de un proceso de sistematización (recuperación de

experiencias, rescate de los saberes, aprendizajes y la creación de modelos de

política publica) de la gestión municipal, como base para la reglamentación

municipal.

• La coordinación del cabildo y la instancia ciudadana para el desarrollo

corresponsable de proyectos, con respeto a la libertad y autonomía del territorio y

la municipalidad.

• Impedimentos y candados para el uso clientelar de los recursos públicos, en los

proceso electorales.

• Fomento de la asociatividad entre municipios como medida de fortalecimiento de

la acción regional, frente y con las iniciativas estatales y nacionales.



• Vinculación técnica, profesional y de colaboración con las otras instancias de

gobierno, horizontal, transparente y expedita. A la vez de una administración

pública ágil y sencilla, de acuerdo a los requerimientos de la población.



ANEXO I Usos y Costumbres en el Estado de Oaxaca* *María Cristina Velásquez, El Nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres en

Oaxaca del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca.

El respeto a la cultura y a la existencia misma de los pueblos indígenas han sido

una de sus luchas histórica, lo que ha producido una respuesta a diversos niveles de las

distintas legislaturas estatales del país, así como un acalorado debate sobre la autonomía

de los municipios donde las etnias indígenas tienen una presencia importante, ya que

“...distintos sectores de la sociedad...lo interpretan como una tendencia a desintegrar y

separar los componentes del Estado nacional.”

A fechas recientes, a partir de la firma de los Acuerdos de San Andrés Larrainzár

en 1996, se inició una tendencia entre las entidades federales de legislar sobre el

reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, estas reformas han sido de

diversos alcances y resultados, destacando en el Estado de Oaxaca, donde ha tenido un

mayor alcance, no exento de problemas, la reforma legislativa, otorgándoles a los

municipios la opción de elegir a sus autoridades de acuerdo a sus Usos y Costumbres o

bien mediante un sistema de partidos.

Si la experiencia oaxaqueña ha sido la que a logrado una mayor visibilidad no es la

única, en estados como Chihuahua, Quintana Roo, además de Oaxaca existen leyes

específicas en derechos indígenas, en Campeche y Quintana Roo se realizaron reformas

al poder judicial estatal, en Guerrero, Nayarit y Veracruz las constituciones locales tienen

contenidos que se refieren al ámbito municipal de los derechos indígenas. En 14 estados

no existe una disposición especial sobre derechos de los pueblos indígenas,

desafortunadamente entre estos estados se incluyen algunos que tienen una fuerte

presencia indígena como son Yucatán, Morelos o Tabasco.



Otras propuestas respecto a la autonomía de los pueblos indígenas no han

alcanzado el nivel de éxito que la experiencia en Oaxaca, como es el Sistema de

Gobierno Municipal Indígena (SGOMI) en la región de los Altos de Chiapas, donde los 15

municipios de la región (en Oaxaca son 418), presentan una problemática, además del

conflicto armado en la región, que ha generado la separación entre los ayuntamientos

regionales, este es el sistema de cargos, y el sistema de gobierno municipal, conocido

como ayuntamientos constitucionales, privilegiando el sistema político estatal y federal al

segundo.

En los Usos y Costumbres se combinan dos territorios jurídicos, por un lado la

formalidad del municipio mexicano y por el otro la necesidad del gobierno de “facto” a

responder a las necesidades históricas y culturales de las localidades, lo que da como

resultado toda una serie de formas particulares en la elección de autoridades, pero que

conservan algunos rasgos comunes.

Existe también una diferenciación en la representación de lo político

caracterizándolo como servicio público y no como poder público; cumpliendo con las

reglas de la democracia, que es más participativa que representativa como sucede en la

democracia republicana, ya que no hay propiamente una competencia de los ciudadanos

individuales por llegar al poder, sino que es sancionada y aplicada por la colectividad.

Son establecidos un sistema de cargos con mecanismos y principios jurídicos de

acceso a la representación, lo que es un sistema de escalafón que depura, ordena,

legitima y clasifica la participación y responsabilidades de los integrantes de la

colectividad. Es la edificación de consensos las que determinan el nombramientos de los

individuos para los cargos, desde cierta perspectiva el sistema de Usos y Costumbres

puede resultar arcaico pero no antidemocrático.

Existe también la noción de mandato en relación al nombramiento de las

autoridades municipales, donde el seleccionado expresa la voluntad del cuerpo colegiado,

por lo general una asamblea general comunitaria, que lo eligió, no la interpreta a

diferencia del sistema de partidos políticos.



Existen una serie de requisitos en lo referente a las personas propuestas para los

cargos en relación al respeto de los valores comunitarios: haber cumplido con los cargos,

haber sido mayordomo, tener disposición para los servicios, ser responsable,

comprometido, disciplinado ante la comunidad y la autoridad. De igual manera que sea

una persona nativa de la comunidad, no tenga antecedentes penales, que sea justo,

imparcial, de buena conducta, carismático y con deseos de progresar.

Existen otros valores de tipo económico que también son tomados en cuenta, que

sean ahorrativas, trabajadoras, que no tengan deudas, que sean honradas y en algunos

casos que cuenten con los recursos materiales para solventar los cargos. Finalmente se

toman en cuenta valores intelectuales como el saber leer y escribir, capacidad de mando,

de palabra, experiencia, y conocimiento de las costumbres comunitarias.

Para que una persona pueda acceder a un cargo existe la obligación que es el

cumplimiento de los servicios comunitarios, la cual está en función del sexo (las mujeres

cumplen cargos en los municipios, pero es mucho menor que en el hombre), estado civil,

edad, escolaridad y si se es nativo de la comunidad.

Existe también un sistema de sanciones y retribuciones que se aplica a la negativa

de desempeñar servicios comunitarios, que van desde la amonestación hasta la privación

de derechos, cárcel o expulsión. Mención a parte merecen los emigrantes, ya que no

existe una sanción propiamente para ellos, lo que no puede tolerar el sistema es la no

retribución de los servicios, por lo que el emigrante responde ya sea bien que cuando

regrese retribuya los servicios o mediante cooperaciones, el pago de un sustituto, o el

financiamiento de la fiesta patronal entre otros.

En caso que exista un incumplimiento de parte de los servicios, la sanción aplicada

tiende a rehacer los valores sociales del tipo comunitario o corporativo, tienden a colocar

al individuo en la obligación de demostrar su capacidad de sacrificio, entrega al servicio o

el cumplimiento de una buena gestión.

La crítica social, el chisme, el vituperio, la censura y finalmente lo que se conoce

como “la denigración del jefe electo”, son el precio en caso de un cumplimiento

inadecuado del cargo, lo que ocasiona una inercia por la garantía material inmediata del

buen desempeño del cargo, que se traduce en la aceptación o imposición del menú de

obras que ofrecen las políticas de desarrollo municipal.



También, como todo sistema normativo debe de haber restricciones en el

cumplimiento de los cargos, ya que no todos los hombres ocupan todos los cargos, la

primera de ellas es algún impedimento físico o menta, mala conducta (entendida esta

como alcoholismo o drogadicción, agresividad, negatividad, corrupción, rebeldía ante las

autoridades, mala fama, o imagen, ser un deudor moroso, renuente, manipulador o

subversivo), antecedentes penales, incumplimiento de cargos anteriores, no ser nativo o

la “falta de cualidades” y “requisitos diversos”.

La falta de cualidades se refiere a aspectos tales como la responsabilidad, la edad

avanzada, desconocimiento de costumbres locales, analfabetismo, incapacidad, falta de

preparación, poco domino del español, inestabilidad, mal carácter entre otros. Los

reuisitos diversos son entendidos como la ausencia por migración, no tener la mayoría de

edad, no haber cumplido con cargos religiosos, la falta de dinero para solventar los gastos

familiares durante el cargo, que no haya cumplido mayordomías, etc.

Ante esta perspectiva es de sorprender que alguien se interese o acepte el cumplir

un cargo, sin embargo como contraparte está el prestigio que se alcanza al ocupar los

cargos, gracias al sacrificio personal y al compromiso adquirido en beneficio del pueblo.

Dentro de las normas locales se le otorga al individuo el derecho a formar parte a un

grupo selecto de personas que han consumado la observancia de las instituciones

locales, que son considerados como los consejeros y orientadores de los asuntos

comunes de la sociedad.

La manera en que se construyen la representación política y los principios rectores

del sistema es a través de una interacción comunicativa entre los integrantes de la

sociedad, mediante la cual se planea la organización y el cambio o continuidad de las

instituciones.

Esta interacción tiene lugar en la vida diaria y en varios espacios como lo es la

familia, en el tequio, el trabajo, la milpa, el cabildo, etc., donde se comenta, se analizan y

sopesan las posibilidades, las necesidades y alcances, se elaboran propuestas y se

evalúa el desempeño de los “cargueros”. Por supuesto este proceso expresa las

contradicciones internas y los intereses grupales, por lo que se preparan las propuestas

para la renovación de los cargos basadas en alianzas políticas, también se puede

proponer a personas “enemigas” a sabiendas de lo que implica el cargo.



Las asambleas es el espacio donde se define la relación entre gobernantes y

gobernados, su regularidad muestra la necesidad de definición en las posiciones en torno

a situaciones de interés colectivo y sobre las que pueden surgir conflictos o desacuerdos,

siendo además donde se manifiestan las relaciones de liderazgo.

En estas asambleas están reguladas por entidades colegiadas que fungen como

árbitros y organizadores, se pueden considerar como instancias, pueden ser el consejo de

ancianos, las autoridades municipales, o el comité del partido (que a partir de 1998 ha

pasado a llamarse “comité de usos y costumbres”).

Estas asambleas pueden ser una o varias previas, en el primer caso existen

mecanismos para la depuración de las propuestas, una sesión previa del cabildo, reunión

de autoridades y caracterizados, visitas a las casas particulares, etc., lo que permite

perfilar un mínimo rango de opciones; en el segundo caso existe una tendencia a realizar

tres reuniones como máximo, siendo la última donde se nombran a los concejales. Es de

hacer notar que en el trimestre agosto-octubre es cuando se realizan las asambleas en

222 municipios, lo cual puede estar relacionado con los ciclos de trabajo campesino, es

en septiembre cuando las actividades productivas del campo disminuyen.

Una vez reunidos los participantes se instala la asamblea de elección formalmente,

en esta están incluidas autoridades municipales, instancias no gubernamentales tales

como ciudadanos o habitantes de la comunidad, ancianos, autoridad agraria,

mayordomos, etc.; y otros, que pueden ser invitados especiales, funcionarios del gobierno

estatal o instituciones públicas.

En estas asambleas, en la mayoría de los casos, se eligen además de concejales

del ayuntamiento (presidente, síndico y regidores), se eligen otros cargos civiles o

religiosos (alcalde, fiscal de la iglesia, mayordomos, comandantes, jueces de camino,

etc.), incluso algunos cargos auxiliares como secretaría municipal y tesorero. Las listas de

candidatos pueden ser de tres clases: cerradas y bloqueadas (cuando el elector sólo

puede votar entre listas sin poder modificarlas), cerradas y no bloqueadas (cuando el

elector puede cambiar el orden de los candidatos o incluso tachar a alguno de ellos), o

abierta (cuando el elector puede modificar el orden de los candidatos el incluso introducir

nombres nuevos a los originales en la lista).



El voto en el régimen de usos y costumbres es de una forma mixta, ya que es un

voto preferencial o panachage, múltiple o alternativo, esto es cuando un elector propone

su propio orden en la lista presentada es voto preferencial, alternativo cuando señala un

candidato que elegiría en caso de que su primera preferencia no obtuviera en número de

votos necesarios para ser electo, o cuando los votos sobrantes del primer ganador se

transfieren al siguiente cargo en el orden propuesto, panachage es una modalidad en la

cual el elector no solamente puede cambiar el orden de la lista propuesta, sino incorporar

a otros candidatos, se usa en Suiza y Alemania a nivel municipal, el voto múltiple es

cuando se usan listas abiertas y no bloqueadas.

Para la elección se aplica el principio de mayoría relativa, esto es la persona que

obtenga la mayor cantidad de votos o en 51% de la votación, en el caso de las

mancuernas, ternas, quintetas u opción múltiple existe un tipo de repartición de los votos y

ningún voto válido puede perderse, sino que se trasladan al siguiente cargo por ejemplo

los votos sobrantes que no son asignados al presidente municipal se transfieren al

síndico, y el que queda en tercer lugar pasa a ser el suplente del presidente. Por lo

anterior se puede afirmar que es un híbrido entre mayoría relativa y la representación

proporcional.



Fuentes consultadas:

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Desarrollo y Cooperación Internacional (Novib)/Plataforma Habitat de Naciones Unidas.

Rescate de Experiencias de Participación Ciudadana como Parte Integral de la

Gobernabilidad Local. (www.toolkitparticipation.com)



II. Entrevistas a expertos

• Entrevista a la especialista en asuntos municipales Dolores Saravia del 12 de julio de

2001, en la sede de Centro de Desarrollo y Paz (CERAPAZ).

• Entrevista a Flavio Lazos, Coordinador del Programa de Finanzas Públicas de

Impulsora de Alternativas Regionales S.C. (IDEAR), del 24 de julio de 2001, en la Cd.

de México.

• Entrevista al especialista en asuntos municipales Octavio Acosta en la sede de

CEDEMUN del 10 de julio de 2001.

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