LA POLÍTICA DE EMPLEO COMO PRIORIDAD PARA SALIR DE LA CRISIS · 2015-12-03 · mercado de trabajo...

CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [27

LA POLÍTICA DE EMPLEO COMO PRIORIDAD PARA SALIR DE LA CRISIS

Conviene recordar que la crisis actual se inició tras un periodo, también sin precedentes, de cre‑cimiento económico y del empleo, con cerca de trece años consecutivos de aumento del empleo: entre 1994 y 2007 éste aumentó un 71,7 por 100, lo que resulta en una media de crecimiento del 5,5 por 100 en cada año del periodo. Y, si bien es cierto que el modelo de crecimiento presentó, sobre todo en el último quinquenio, claros desequilibrios y problemas, en especial la baja productividad apa‑rente del trabajo, también lo es que en este perio‑do se produjo una apreciable modernización de la estructura productiva y del empleo. Por otro lado, aún tras experimentar esa caída sin precedentes, el empleo, no ya en volumen, sino en proporción al total de la población en edad de trabajar (que es lo que se denomina tasa de empleo), está en niveles mayores que a la salida de las dos últimas grandes crisis económicas: en el segundo trimestre de 1987 la tasa de empleo se situó en un 40,6 por 100; en el segundo trimestre de 1997, en un 40,7 por 100; en el segundo de 2015, en un 46,4 por 100.

No obstante, el retroceso ha sido muy gra‑ve, con una pérdida de 8 puntos en la tasa de empleo entre 2007 y 2015 (algo más de 10 entre 2007 y 2013), que ha hecho retroceder de nuevo

la posición española a las últimas posiciones del conjunto UE‑28 y que ha llevado la tasa de paro a niveles casi sin parangón en Europa. Los descensos en el número de personas ocupadas rebasaron el ‑5 por 100 interanual en el primer periodo de la crisis (en dos trimestres de 2009 estuvieron por debajo del ‑7 por 100) y en el segundo se situaron por debajo del ‑4 por 100. Y, aunque desde 2014 se aprecian variaciones interanuales positivas en cada trimestre de la EPA, las últimas ya cerca del 3 por 100, es claro que todavía no se ha alcanzado el ritmo que presentaba el mercado de trabajo, no ya en los años del mayor auge de la década ante‑rior, sino en cualquier momento desde 1996 con la sola excepción del pequeño “enfriamiento” de la economía que se produjo en 2001 y 2002 como consecuencia del estallido de la burbuja financie‑ra asociada a las “punto‑com”.

El balance del mercado de trabajo español re‑viste, además, varios aspectos de especial grave‑dad, comenzando por la pérdida de capital huma‑no que suponen tanto el denominado desánimo1

1 Que se mide en la EPA, y en todas las encuestas homólogas europeas, como el número de personas cuyo principal motivo declarado para no trabajar ni buscar trabajo es que piensan que no encontrarán un empleo.

Entre el cuarto trimestre de 2007 y el primero de 2013 la economía española perdió prácticamente 3 millones de empleos, con una caída media anual del 3 por 100 en ese periodo. Es un descenso sin precedentes, el doble de intenso y casi tan prolon‑gado como el de los años setenta y ochenta, cuando la crisis desencadenada por los shocks del petróleo se transformó en casi un decenio de práctico estancamiento en la actividad económica y una continua pérdida de empleos, presidida por el deno‑minado proceso de reconversión industrial, común a buena parte de los países de Europa occidental, pero especialmente largo y gravoso en términos de puestos de trabajo en el caso español.

28] CAUCES 30

(muy visible en las personas de 45 y más años que han perdido su empleo a raíz de la crisis, pero también relevante entre los más jóvenes, asociado aquí a los fenómenos de fracaso escolar y aban‑dono temprano), como la pérdida efectiva de po‑blación a consecuencia del cambio en el saldo mi‑gratorio, ahora negativo, en el que a las salidas de extranjeros se han sumado en los últimos cinco años salidas de población española, relativamen‑te joven y con alta cualificación.

Grave problema de empleo en los jóvenesEl repaso de todo ello, comenzando con las pérdi‑das de empleo, muestra que éstas se han concen‑trado en los jóvenes, cuya tasa de empleo pasó del 42,9 por 100 en 2007 al 18,2 por 100 en 2013. Se trata de una reducción impresionante que impi‑de, sin dudar de su carácter positivo, evaluar como recuperación el crecimiento logrado hasta 2015, cuando se situó en un 19,7 por 100. Por otro lado, el incremento en la tasa de empleo de los jóvenes

desde 2013 ha sido más limitado que en el resto de los grupos de edad, donde se han producido avan‑ces de entre 3 y 4 puntos porcentuales, también insuficientes para hablar de recuperación, pero claramente mayores que en el caso de los jóvenes.

En casi todos los demás grupos de edad aún no se ha completado la recuperación de las tasas de empleo previas, y esto es visible sobre todo en los varones, probablemente asociado al mayor peso en su empleo de las actividades industriales y, sobre todo, de la construcción, donde se concen‑traron una parte muy importante de las pérdidas de empleo en la crisis. De hecho, en el Informe CES sobre la situación sociolaboral de las perso‑nas de 45 y más años, se detectó un problema de mayor incidencia del paro en estas edades, moti‑vado, por un lado, por esa concentración sectorial de las pérdidas de empleo y, por otro, alcanzando también a las mujeres, asociado a cualificaciones relativamente más bajas.

Pero, en definitiva, el mayor y quizá más grave problema es el del empleo en los jóvenes. Que es,

Nota: entre 2002 y 2005 se ofrecen los datos según la serie original y la revisada en 2014.Fuente: INE, Encuesta de Población Activa.

gRáfICO 1 EVOLUCIÓN DEL EMPLEO EN LA CRISIS: PERSPECTIVA A LARgO PLAzO

(Miles de personas ocupadas y variaciones interanuales en porcentaje, trimestres)

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

20.000

22.000

1 Empleo (miles de personas)

2003T1 2015T12012T120109T12006T1

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1987

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1992

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1996

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1997

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1998

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1999

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2000

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2001

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2002

TIII

2003

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2004

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2005

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2006

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2007

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2008

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2009

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2010

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2014

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2013

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2011

TIII

-8-6-4-202468

N % variación


gRáfICO 2 EVOLUCIÓN DEL EMPLEO SEgÚN LA EDAD Y EL SExO EN LA CRISIS: 2007‑2015

(Tasas de empleo por sexo y grupos decenales de edad, segundos trimestres.

Pro‑memoria: dato en 2002)

Fuente: INE, Encuesta de Población Activa.

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TOTAL H+M 25-34 65+55-6445-5435-44grupos de edad

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TOTAL H 25-34 65+55-6445-5435-44grupos de edad

N (2002) N 2007 N 2013 N 2015

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TOTAL M 25-34 65+55-6445-5435-44grupos de edad

30] CAUCES 30

en buena medida, un problema de acceso al em‑pleo. Esto se traduce no solo en una tasa de paro muy alta, sino también en el ya señalado fenó‑meno del desánimo, con una de las más elevadas proporciones en el conjunto europeo de perso‑nas de estas edades que no estudian, ni trabajan, ni buscan empleo, y con una participación labo‑ral (medida por la tasa de actividad) muy baja, la más baja que en toda la UE, que deriva de la prác‑tica ausencia de jóvenes que deciden trabajar o buscar empleo mientras completan sus estudios.

Paro concentrado y persistente, sobre todo en los mayoresAhora bien, el paro joven siempre ha sido alto en España, más que en el entorno europeo: era un 18,1 por 100 en 2007. Ciertamente, con la crisis se elevó a niveles sin precedentes, alcanzando un 56 por 100 en 2013, y todavía un 49,2 por 100 en 2015. Pero el paro es ahora alto no solo en los jó‑venes y en algunos casos muestra signos de clara persistencia y recuerda que se trata de una situa‑ción bien distinta de la habitual en el mercado de trabajo español. Así lo indica la valoración en perspectiva de las tasas de paro que presentan incluso los grupos de edad que tenían niveles más favorables en el periodo expansivo.

El caso más claro sería el de los varones de 45 a 54 años, que rozaban el pleno empleo, con una tasa de empleo muy alta y una de paro muy baja no solo en 2007, sino también en los años anterio‑res (5,1 por 100 en 2002, 4,3 por 100 en 2007), que se elevó con la crisis hasta el 21,4 por 100, esto es, se multiplicó nada menos que por cinco; en el gru‑po masculino de 55 a 59 años la tasa se multiplicó por cuatro, desde el 4,9 hasta el 20,2 por 100. Tam‑bién las mujeres de estas edades vieron multipli‑carse sus tasas de paro entre 2007 y 2013, en el pri‑mer caso por tres y en el segundo por más de dos, hasta el 23,2 y el 19,6 por 100, respectivamente.

Desde entonces los descensos del paro en es‑tas edades han sido modestos, sobre todo entre las mujeres, donde las tasas en 2015 son apenas

1 punto más bajas que en 2013, pero también en los varones, con descensos de 3,5 y 1,8 por 100 puntos en, respectivamente, los grupos de 45 a 54 y de 55 a 64 años, frente a descensos de entre 5 y 6 puntos en todos los demás grupos de edad.

Esto condiciona un fuerte peso del paro de larga duración y muy larga duración que, si se re‑cuerda la citada asociación a sectores y activida‑des concretas, y a cualificaciones relativamente bajas, lleva a determinar que el paro concentrado y persistente constituye otro grave problema del mercado de trabajo a consecuencia de la crisis en 2015. De los 5,1 millones de parados estimados por la EPA en el segundo trimestre de 2015, cerca de la mitad, 2,3 millones, llevaban 2 o más años buscando empleo. El paro se multiplicó por tres con la crisis. El paro de muy larga duración se ha multiplicado por diez.

Que el peso del paro de larga duración sea mayor que en 2013 en parte se explica porque ya no se destruye empleo y por lo tanto no entran “nuevos” parados al total de la población des‑empleada, pero también indica que la creación de empleo alcanza solo marginalmente a las personas que llevan más tiempo en paro; y el cre‑cimiento en el número de parados de larga du‑ración entre 2013 y 2015 (con 200.000 personas más en el segundo año) apunta a que la duración de éste sigue creciendo. Esto es visible en todas las edades, excepto entre los jóvenes, donde se aprecia su descenso entre 2013 y 2015 en el caso de los menores de 25 años y su mantenimiento en el de las personas de 25 a 34 años. En cambio, en los mayores de estas edades y, sobre todo, en los de 45 a 54 y 55 y más años, el incremento es muy importante, y en el último caso incluso se asocia a un descenso del total de parados, lo que subraya el efecto derivado de la prolongación del tiempo medio en desempleo, y explica plena‑mente el mayor peso del paro de larga duración. El 64,8 por 100 de los parados de 55 y más años y el 54,6 por 100 de los que tenían entre 45 y 54 años de edad llevaba en 2015 más de dos años en desempleo.


gRáfICO 3 EVOLUCIÓN DEL PARO SEgÚN LA EDAD Y EL SExO EN LA CRISIS: 2007‑2015

(Tasas de paro por sexo y grupos decenales de edad, segundos trimestres.

Pro‑memoria: dato en 2002)


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25-34TOTAL H+M 65+55-6445-5435-44grupos de edad

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25-34TOTAL H 65+55-6445-5435-44grupos de edad

N (2002) N 2007 N 2013 N 2015

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25-34TOTAL M 65+55-6445-5435-44grupos de edad

32] CAUCES 30

El reto para las políticasEn este panorama, las perspectivas a las que apuntan los primeros datos de creación de em‑pleo señalan, por otro lado, de una manera bas‑tante acorde con las previsiones a medio plazo, que están creciendo actividades y ocupaciones distintas, al menos en una parte considerable, de las que mostraban mayor dinamismo antes de la crisis.

Aunque haya que tomarlas con cautela, dada la incertidumbre asociada a este tipo de previsiones, el Cedefop, organismo europeo en‑cargado de elaborar este tipo de herramientas para orientar los sistemas de formación para el empleo, realizó en 2014 una proyección de las ocupaciones en España para el año 2025, a partir de tres escenarios económicos, más o menos op‑timistas; tomando como referencia el escenario

gRáfICO 4 PARO TOTAL Y DE MUY LARgA DURACIÓN EN LA CRISIS: 2007‑2015

(Miles de parados total y dos años o más buscando empleo, sexo y grupos decenales de edad,

segundos trimestres. Pro‑memoria: dato en 2002)


0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

201520132007200220152013200720022015201320072002

Total edades

Ambos sexos Varones Mujeres

N Menos de 2 años N 2 años o más

35-4416-24 25-34 45-54 55+

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20152013200720022015201320072002201520132007200220152013200720022015201320072002


intermedio, o escenario base, las proyecciones señalan a aumentos de las ocupaciones que re‑quieren mayores niveles de formación así como de aquéllas que requieren niveles de formación más bajos, si bien el repunte es mayor entre las primeras. El 73 por 100 del crecimiento del em‑pleo previsto correspondería a los grupos 1 al 3 de la Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO), es decir, directores y gerentes, técnicos y profesio‑nales científicos e intelectuales y, especialmente, de los técnicos y profesionales de apoyo. También se prevén incrementos entre los empleos de tipo administrativo (grupo 4 de la CNO), sobre todo de los relacionados con el trato con clientes, y en‑tre los de servicios de restauración, comerciales y personales. También se proyectan incremen‑tos de empleo, y de ahí que se hable de “polari‑zación”, aunque más limitados, en el grupo de ocupaciones elementales, constituido por los trabajos que requieren menor cualificación. Se esperan, finalmente, descensos en empleos cua‑lificados en la agricultura y pesca, así como en la industria, construcción y minería y operadores e instaladores de máquinas y montadores (grupos 6, 7 y 8 de la CNO).

Ahora bien, la asociación de la destrucción de empleo en la crisis al sector de la construcción y a la industria, y la relación entre mayor paro y menor formación recuerda que, de no atajarse a tiempo, estas proyecciones traslucen para el futuro el surgimiento de una importante dico‑tomía entre requerimientos y capacidades en el mercado de trabajo. Todo un reto, pues, para la política de empleo, que se tratará en la segunda parte de este artículo.

Cambios en la política de empleo en la crisisLa rápida e intensa destrucción de empleo a raíz de la crisis dio lugar a una profusión de normas, tanto a escala europea como nacional, que abar‑caron tanto los aspectos de regulación del mer‑cado de trabajo como el diseño o enfoque de la

política activa de empleo y el sistema de sosteni‑miento de rentas sobre la base de la protección por desempleo, y cuyo objetivo último debía ser la creación de empleo. En este contexto, las po‑líticas activas de empleo (PAE) debían anticipar y preparar la salida de la crisis, mientras que el sistema de protección por desempleo resultaba básico, en tanto en cuanto que es el principal me‑canismo de soporte de rentas frente un proceso de destrucción sostenida de empleo.

Pero aún más, en una situación de extraordi‑naria persistencia del desempleo resultaba fun‑damental asegurar la potencia y la integración, en un planteamiento coherente y realista, de la vertiente asistencial de la protección por desem‑pleo y de la atención a los desempleados por par‑te de los servicios públicos de empleo.

Como contraste, en un contexto de recupe‑ración económica la política de empleo debería orientarse a sentar las bases para posibilitar la creación de empleo anticipando las necesidades del mercado de trabajo y, sin embargo, hoy el reto continúa siendo atender al gran volumen de po‑blación desempleada. Reto que es aún mayor en relación con algunos colectivos que se han visto más perjudicados por la crisis dado que, o bien tienen una experiencia laboral mínima e incluso

El paro joven siempre ha sido alto en España, más que en el entorno europeo: era un 18,1 por 100 en 2007. Ciertamente, con la crisis se elevó a niveles sin precedentes, alcanzando un 56 por 100 en 2013, y todavía un 49,2 por 100 en 2015.

34] CAUCES 30

CUADRO 1 PROYECCIÓN DE EMPLEO DE ESPAÑA POR OCUPACIONES PARA 2025

(Incrementos/descensos esperados en miles de personas)

Escenario base

Grupo 0 Fuerzas Armadas -11,3

Grupo 1 Directores y gerentes 103,2

Miembros del poder ejecutivo y directores ejecutivos 27,7

Directores de departamentos administrativos y comerciales 92,4

Directores de servicios -16,9

Grupo 2 Técnicos y profesionales científicos e intelectuales 2,5

Profesionales ingenieros y científicos 138,3

Profesionales de la salud -72,3

Profesionales de la enseñanza -161,6

Profesionales de ciencias sociales 98,0

Grupo 3 Técnicos y profesionales de apoyo 779,4

Profesionales de apoyo en ciencia e ingeniería 168,0

Profesionales de apoyo en salud 81,7

Profesionales de apoyo en AAPP y empresas 229,9

Profesionales de apoyo en derecho y cultura 299,8

Grupo 4 Administrativos 145,0

Oficinistas -250,2

Administrativos con atención al público 395,2

Grupo 5 Trabajadores de los servicios de restauración, personales, protección y vendedores 282,3

Servicios personales y de protección 152,6

Vendedores 129,7

Grupo 6 Trabajadores cualificados en el sector agrícola, ganadero, forestal y pesquero -122,4

Grupo 7 Artesanos y trabajadores cualificados de las industrias manufactureras y la construcción -77,2

Trabajadores en obras estructurales de construcción y afines 52,2

Trabajadores de metal, maquinaría y electricistas -49,7

Artesanos y operarios de las artes gráficas -19,3

Operarios y oficiales de procesamiento de alimentos, de la confección , ebanistas, otros artesanos -60,4

Grupo 8 Operadores de instalaciones y maquinaria y montadores -0,2

Operadores de máquinas y de instalaciones fijas -32,6

Montadores 76,7

Conductores de vehículos y operadores de equipos pesados móviles -44,3

Grupo 9 Ocupaciones elementales 114,3

Limpiadores, peones y ocupaciones relacionadas con el saneamiento público 16,7

Peones agrarios, forestales y de la pesca 32,7

Peones de la construcción, la minería, manufacturas y transporte 64,9

Total 1.215,5

Fuente: Cedefop, Skills forecasts (Base de datos). Fecha de consulta, marzo 2014. Tomado de Fundación BBVA, La formación de los jóvenes españoles. Informes 2015.


nula porque no han conseguido acceder al mer‑cado laboral como los jóvenes, o bien se enfren‑tan a una situación de paro “crónico” con unas posibilidades de reincorporación al mercado de trabajo, a pesar del cambio de ciclo económico, cada vez más lejanas. En este caso, cobra aún más sentido la necesidad de reforzar el vínculo entre la vertiente asistencial de la protección por desempleo con la atención a estos colectivos desempleados.

Las numerosas reformas en las política de empleo no han resuelto los problemas del mercado de trabajoLa política de empleo se han ido configurando y diseñando al impulso de los sucesivos ciclos eco‑nómicos, como una parte sustancial de las políti‑cas socioeconómicas y estrechamente vinculada con la política de protección social. Durante los últimos años y, sobre todo, como consecuencia de la crisis económica, se han abordado nume‑rosas reformas tanto en el diseño como en la es‑tructura, que han supuesto un cambio profundo en la configuración previa de ésta. Previamente a la crisis ya se había pasado de un enfoque de la política de empleo casi exclusivamente basa‑do en la protección “pasiva” frente al desempleo a otro basado en la activación de los desemplea‑dos, y dentro de él otorgando un peso elevado a las subvenciones a la contratación como uno de los principales instrumentos para favorecer la creación de empleo.

En este contexto se situaron los primeros cambios en la configuración de un nuevo modelo de política de empleo. Uno de estos cambios se produjo en el marco de la reforma del mercado de trabajo abordada en 20102 que redujo sus‑tancialmente el peso de las subvenciones a la contratación y dio entrada en la intermediación

2 Real Decreto‑ley 10/2010, de 16 de junio y posterior Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de Medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo.

laboral a las entidades con ánimo de lucro, regu‑lando también la actividad de recolocación en el marco de planes sociales o programas de recolo‑cación derivados de ERE. Todo ello, en el contexto de la reforma del marco regulatorio del mercado de trabajo.

Pero sin duda, uno de los cambios normati‑vos más importantes en relación a la política de empleo fue la reforma de las políticas activas de empleo aprobada en 20113 bajo la convicción de que en un escenario de profundos y acelerados cambios económicos y sociales, el papel de las políticas activas de empleo en relación con el tejido productivo y el mercado de trabajo no es‑taba adecuadamente definido y era necesario un nuevo diseño y articulación que resultasen ade‑cuados para atender las demandas del mercado de trabajo4.

Esta reforma se insertaba en el conjunto de reformas estructurales y en algunos casos co‑yunturales que se adoptaron en distintos ámbi‑tos en el marco del Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones (ASE), firmado el 2 de febrero de 2011 por el Gobierno, las organizaciones empresaria‑les CEOE y CEPYME y las sindicales CCOO y UGT, y que dio lugar a numerosas y diversas medidas que, en conjunto, tuvieron poco impacto en el mercado de trabajo.

La reforma buscaba transformar completa‑mente el esquema anterior de políticas activas de empleo, basado en programas más o me‑nos estándar, poco flexibles en su adaptación a

3 Real Decreto‑ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo.4 El Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del Empleo (AMCE) de 2006 ya recogía el compromiso expreso de analizar y actualizar las PAE; compromiso que quedó plasmado en el mandato de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la Mejora del crecimiento y del empleo, que instaba a abordar en un breve plazo la reforma de las políticas activas de empleo. La reforma, sin embargo, se fue postergando en el tiempo ante el deterioro del mercado de trabajo y la necesidad de adoptar medidas urgentes de respuesta a la misma.

36] CAUCES 30

distintas realidades territoriales y a diferentes necesidades del momento económico, y en el que tenían poca cabida los instrumentos que, en un panorama comparado, venían demostrando ma‑yor eficiencia en la mejora de la empleabilidad y en la efectiva inserción laboral de los parados: la mejora en los métodos y sistemas de intermedia‑ción (con unos servicios públicos de empleo vol‑cados no solo en procurar un buen matching de ofertas y demandas y en la captación de ofertas de las empresas, sino también en la anticipación de las necesidades de mano de obra de estas), por un lado, y la intensificación de la “atención” personalizada, por otro lado (esto es, el diagnós‑tico de las necesidades de cada demandante de empleo, la propuesta y ejecución, en un itinera‑rio pautado, de actuaciones orientadas a proveer esas necesidades y a mejorar sus posibilidades de inserción, y el seguimiento y la evaluación del cumplimiento de ese itinerario).

Desde el punto de vista instrumental se creaba un auténtico “catálogo de derechos” de los sujetos en relación con los servicios públicos de empleo, que se iría desplegando en varios años, por colectivos prioritarios, hasta alcanzar a toda la población demandante de empleo y a todas las empresas usuarias, incluyendo los autónomos y demás trabajadores por cuenta propia. El desarrollo de esta reforma requería la elaboración de una planificación general de medio plazo, un marco capaz de integrar los pla‑nes y actuaciones específicas de cada servicio de empleo autonómico y también de asegurar la coherencia con los objetivos y compromisos eu‑ropeos en esta materia, lo cual se concretó con la puesta en marcha de la Estrategia Española de Empleo 2012‑2014 o los Planes Anuales de Po‑lítica de Empleo en 2012 y 2013 que, sin embargo, no resultaron acordes con el contexto laboral ni con las exigencias y recomendaciones europeas ni fueron debidamente evaluados. Así, el nuevo diseño de las políticas activas no resultaba ade‑cuado a la difícil situación del mercado de tra‑bajo y se fueron adoptando numerosas medidas

coyunturales de carácter urgente cuyo objetivo era definir una estrategia de actuación integra‑dora con el nuevo esquema definido pero acorde con las necesidades del mercado laboral.

Durante 2014 nuevamente se adoptaron nu‑merosas normas de calado en el ámbito de la po‑lítica de empleo. Algunas de ellas suponían una rectificación respecto a medidas adoptadas en los años previos, y en muchos casos aprobadas con urgencia ante la difícil situación del mercado de trabajo y las exigencias derivadas de la pertenen‑cia a la Unión Europea. Y dado que no se alcanza‑ban los resultados esperados en base al esquema existente, se apostó por una nueva reforma de las políticas activas de empleo, cuyo elemento central era establecer un nuevo marco de finan‑ciación y gestión, orientado hacia la consecución de los objetivos en base a las competencias de las comunidades autónomas en políticas activas de empleo y la evaluación en términos de los re‑sultados logrados. Además, entre los principales cambios se asignaba de nuevo un elevado peso al fomento de la contratación mediante incentivos.

El desarrollo de este nuevo enfoque se trasla‑dó a la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014‑2016, que actualmente se configura como el nuevo escenario plurianual para verte‑brar las actuaciones de los servicios públicos de empleo autonómicos bajo un paraguas de objeti‑vos y principios de actuación comunes, compati‑ble con la flexibilidad en los instrumentos para su consecución. Entre los principales cambios se re‑organizaban y sistematizaban las actuaciones de políticas activas, se cambiaba la terminología de “medidas” y “acciones” de políticas activas, deno‑minándose ahora “servicios” y “programas”, y se incluían los elementos básicos de la Cartera Co‑mún de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.

En paralelo también se han abordado refor‑mas en el sistema de protección por desempleo5,

5 Real Decreto‑ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.


que indudablemente deben contemplarse con‑juntamente con las políticas activas de empleo, y ello porque en la reforma más reciente de este sistema subyace la idea de que el cobro del sub‑sidio es un factor que condiciona negativamente el acceso al empleo al desincentivar la búsqueda por parte del desempleado; y a ello responde el descenso en el nivel de sustitución abordado en la prestación contributiva por desempleo6.

Si bien la reforma se apoyó en la necesidad de “recuperar la racionalidad del sistema y hacerlo más compatible con la vida activa”, las modifi‑caciones introducidas restringían considerable‑mente el ámbito subjetivo de aplicación de los subsidios asistenciales por desempleo, no abor‑dando suficientemente cómo se podría reforzar la empleabilidad de los beneficiarios, más allá de las menciones habituales a la obligación de búsqueda activa de empleo y el requisito de no rechazar una oferta adecuada de empleo. Como resultado, junto a una menor cobertura del sis‑tema, se ha aumentado el riesgo de lagunas en la protección, que se agudiza especialmente para los parados de larga duración mayores de 52 años, para los menores de 45 años sin cargas familiares y para quienes no hayan conseguido reunir sufi‑cientes periodos de cotización como para optar a la prestación contributiva o al subsidio.

La persistencia y magnitud del desempleo acentúa las consecuencias de esta falta de cla‑ridad en los dispositivos de protección del nivel

6 El porcentaje de la base reguladora a considerar para el cálculo de la cuantía de la prestación pasa del 60 al 50 por 100 a partir del sexto mes.

asistencial, cuyos destinatarios son principal y de manera creciente los parados de larga duración, sin que se hayan hecho realidad los pretendidos objetivos de refuerzo de la empleabilidad. De he‑cho, sobre un panorama cada vez más restrictivo en la evolución del sistema de prestaciones por desempleo, las políticas activas de empleo de‑berían haber jugado cierto papel de contrapeso, justificando suficientemente con una buena es‑trategia de “activación” las restricciones opera‑das en el alcance de la acción protectora, lo cual no ha ocurrido.

De hecho, ha ocurrido justo lo contrario. La política de “ajuste” permanente, de recortes sis‑temáticos e indiscriminados sobre todo tipo de gasto público, ha venido a actuar en detrimento del desarrollo y despliegue efectivo del marco para las políticas activas de empleo implantado en los últimos años. Los sucesivos cambios y mo‑dificaciones en la política de empleo requerían de una fuerte apuesta presupuestaria, que no se ha producido. Y además, las modificaciones adoptadas se han centrado en la responsabilizar de forma casi exclusiva al desempleado sobre sus posibilidades de activación a través de un refuer‑zo de sus obligaciones y de la reducción de sus opciones a la prestación económica.

La dotación presupuestaria ha resultado insuficiente para su puesta en prácticaDe hecho, el conjunto de modificaciones y cam‑bios adoptados en el marco de la política de em‑pleo no se ha podido desplegar en su totalidad debido a una dotación financiera insuficiente

La Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014‑2016, actualmente se configura como el nuevo escenario plurianual para vertebrar las actuaciones de los servicios públicos de empleo autonómicos bajo un paraguas de objetivos y principios de actuación comunes.

38] CAUCES 30

que, si bien respondía a la política de restricción presupuestaria imperante durante la crisis, tam‑bién está influida por el papel asignado tradicio‑nalmente a la política de empleo y a cómo ope‑ran sus distintos elementos.

Atendiendo a los Presupuestos Generales del Estado se constata que durante los peores años de la crisis el gasto en políticas de empleo fue superior al 3,5 por 100 del PIB. Pero, sin embargo, desde 2011 se viene constatando la reducción en dicho gasto como consecuencia del menor gasto previsto en prestaciones por desempleo, reduc‑ción que ha sido aún mayor en los dos últimos años. Así, al finalizar los años más duros de la cri‑sis económica se ha vuelto a los niveles de gasto en políticas de empleo previos, por debajo del 3 por 100 del PIB, pero en un contexto en que la si‑tuación del mercado de trabajo no ha mejorado sustancialmente como para motivar dicha reduc‑ción y, lo que resulta más preocupante, no se han recuperado los niveles de gasto en políticas acti‑vas anteriores a la crisis, que resultaban determi‑nantes para preparar a la población desemplea‑da y reforzar su empleabilidad de forma que se insertase en el mercado laboral en el momento de recuperación del empleo.

Por lo que se refiere solo a las PAE, entre 2007 y 2014, el gasto se redujo a casi la mitad. Más en concreto, dicha reducción se inició en 2009 con una senda descendente, que se fue agudizando en los años siguientes, y que se apoyaba tanto en una progresiva liberación de recursos como con‑secuencia de la reducción del gasto en subven‑ciones a la contratación como en una previsión de menor necesidad de gasto en PAE y sí en pres‑taciones por desempleo.

El menor gasto en bonificaciones era con‑secuencia, en parte, del cambio de esquema, en aras de una mayor sistematización y reorienta‑ción a ciertos colectivos, contenido en la reforma de 2011, y, en cualquier caso, sería menor ante la casi inexistente creación de empleo indefinido. Junto al menor gasto en bonificaciones se pro‑dujo una reducción en las transferencias a las

comunidades autónomas para la gestión de las políticas activas (con un descenso del 54,5 por 100 entre 2011 y 2012). El argumento esgrimido para justificar esta importante reducción fue la apertura excepcional de la intermediación a las ETT que, en cualquier caso, no era suficiente como para sostener dicha reducción de la mitad en los fondos que debían destinarse a mejorar las posibilidades de inserción laboral y de em‑pleabilidad. Y ello, bien es cierto, porque en un contexto en el que apenas había ofertas de em‑pleo de las empresas y, por tanto, de necesidad de intermediación, y sí un volumen muy elevado de personas en situación de desempleo, muchas de ellas con dos años o más de búsqueda de empleo, lo que se requería era la puesta en marcha de ac‑ciones de activación que preparasen a los desem‑pleados para acceder a los nuevos puestos de tra‑bajo creados en el momento de la recuperación.

Todo ello, además, en un contexto de reduc‑ción de la potencia y alcance del sistema de pro‑tección por desempleo, señalado anteriormente, ya que si bien el volumen de gasto en protec‑ción por desempleo aumentó inicialmente en respuesta al volumen creciente de personas en situación de desempleo, desde 2011 se constata una reducción en dicho gasto ante el incremento gradual del paro de larga duración y los menores periodos de percepción de prestaciones.

Y todo ello, además, partiendo de una situa‑ción comparada donde ya era evidente la escasez de los recursos que venían destinándose en Es‑paña a las políticas activas. En efecto, aunque el gasto en el conjunto de las políticas de empleo en España, en términos del PIB, se ha situado en‑tre los más elevados de la UE –desde 2009 de he‑cho venía siendo el más elevado–, ello ha respon‑dido al importe de una factura de prestaciones por desempleo más elevada que en el resto de los países de la Unión dado el enorme volumen de población a atender. Si bien esto ocurría antes de la crisis, la diferencia se ha agudizado, de forma que del total de recursos dedicados a políticas de empleo en España, en los últimos cinco años en


CUADRO 2 PRESUPUESTO DE gASTO DEL SPEE, 2007‑2016*

(Millones de euros corrientes y porcentaje del PIB)

Política de empleo

Políticas activas de empleo

Fomento de empleo

Formación profesional

Programas de empleo

Prestaciones por desempleo y cese

de actividadPolíticas activas

de empleo Total % PIB

Promocion del empleo estable (Bonificaciones) Total

2007 15.099,0 7.802,7 22.901,7 2,1 3.389,0 3.720,3 1.040,7 3.041,7

2008 18.186,7 8.279,7 26.466,4 2,4 3.200,6 3.596,3 1.145,6 3.537,8

2009 32.602,5 8.114,8 40.717,3 3,9 2.908,1 3.290,1 1.214,7 3.610,0

2010 30.649,6 7.721,0 38.370,6 3,6 2.850,0 3.252,0 1.258,2 3.210,8

2011 32.223,7 7.694,7 39.918,4 3,7 2.450,0 2.864,9 1.629,1 3.200,7

2012 31.778,5 6.056,6 37.835,1 3,6 2.500,5 2.744,6 1.653,9 1.658,1

2013 31.237,1 4.552,0 35.789,1 3,5 1.535,0 1.782,0 1.633,0 1.136,9

2014 28.383,5 4.207,3 32.590,8 3,1 1.348,4 1.599,0 1.605,9 1.002,4

2015* 25.022,3 4.836,5 29.858,8 2,7 1.500,0 1.996,9 1.805,6 1.034,0

2016* 19.838,4 5.178,9 25.017,2 2,2 1.635,0 2.245,0 1.678,8 1.255,0

*Para 2015 se considera el presupuesto inicial contenido en el avance de liquidación 2015 y para 2016 los datos se corresponden con los incluidos en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016.Fuente: SEPE. Liquidación del Presupuesto de Gasto (2007-2014) y avance de liquidación 2015. Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016.

torno al 80 por 100 del gasto se destinó a presta‑ciones, mientras que la participación del gasto en PAE se redujo progresivamente hasta el mínimo del 14,9 por 100 en 2012.

El gasto, en términos de PIB, se situó entre 2009 y 2012, último dato disponible, ligeramente por encima del 3,5 por 100, en un nivel compara‑ble al gasto realizado en Dinamarca (3,4 por 100) y el doble del gasto medio en políticas de empleo en la UE, que en 2011, último dato disponible, fue del 1,8 por 100 del PIB. En cambio, si se atiende a las PAE, el esfuerzo presupuestario español que‑da por debajo de los mejores países de la Unión, aunque también supera la media europea (0,61 por 100 del PIB en 2007 y 0,54 en 2012, frente a un 0,54 por 100 que se ha mantenido constante para el conjunto de la Unión).

Sin embargo, es necesario completar esta óp‑tica con el alcance real que supone dicha gasto sobre el conjunto de la población desempleada. Así, el cálculo del gasto por punto de tasa de paro muestra una posición francamente retra‑sada (0,022 puntos en 2012, frente a 0,047 en la

UE‑28), muy lejos de los países que más cantidad de recursos gastan, y con mejores resultados, en las políticas activas: Holanda (0,267 puntos), Aus‑tria (0,260), Bélgica (0,243) y Dinamarca (0,237); y lejos también de los países centrales de la UE, entre ellos Alemania, que dedicaba 0,193 puntos, y Francia que destinaba 0,144 puntos.

De cara al futuro: una estrategia integral para el refuerzo de la empleabilidadA la vista de lo anterior y en un contexto de recu‑peración económica, con un mercado de trabajo caracterizado por un elevado volumen de desem‑pleados, principalmente jóvenes y mayores de 45 años y muchos de ellos en situación de paro de larga duración o con baja empleabilidad, es ne‑cesario articular una estrategia integral contra el desempleo, en la que las políticas activas de em‑pleo se complementen con el nivel asistencial. De hecho, contemplar la vertiente asistencial de la protección por desempleo, que desempe‑ña un papel fundamental para garantizar unos

40] CAUCES 30

gRáfICO 5A ESfUERzO PRESUPUESTARIO EN POLÍTICAS DE EMPLEO

(En % sobre el PIB)

gRáfICO 5B ESfUERzO PRESUPUESTARIO EN POLÍTICAS DE EMPLEO

(En % sobre el PIB)

Nota: últimos datos disponibles de 2010 para Reino Unido y Grecia y 2012 para Chipre, España, Francia y Malta.Fuente: Eurostat. Labour market policy. Expenditure and Participants Data 2013, 2015.

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gRáfICO 6A ALCANCE DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO

(Por punto de tasa de paro)

gRáfICO 6B ALCANCE DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO

(Por punto de tasa de paro)

Nota: últimos datos disponibles de 2010 para Reino Unido y Grecia y 2012 para Chipre, España, Francia y Malta.Fuente: Eurostat. Labour market policy. Expenditure and Participants Data 2013, 2015.

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N IntermediaciónN Prestaciones N PAE

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42] CAUCES 30

ingresos mínimos de subsistencia a los parados y sus familias, es la pieza clave en la imbricación de las políticas activas y pasivas.

Si bien, las sucesivas reformas han identifica‑do en cada momento destinatarios potenciales distintos de la política de empleo, en función del alcance de la misma y, aún más, no han conse‑guido reforzar la empleabilidad de sus beneficia‑rios, ni evitar el riesgo de pobreza y exclusión so‑cial entre buena parte de ellos. De hecho, resulta complejo valorar adecuadamente las ayudas asistenciales y los programas de refuerzo de la empleabilidad de que son objeto sus beneficia‑rios. Y ello porque cabría esperar una relación di‑recta entre la eficacia de ambas medidas que no ocurre en la realidad, dado que en la práctica se articulan de forma independiente. Así por ejem‑plo, en el programa Prepara, cabría esperar una efectividad cierta del “asesoramiento individua‑lizado para la búsqueda de empleo y acciones de formación e inserción laboral” sobre los benefi‑ciarios que reciben la renta activa de inserción; o de las acciones de reinserción sobre los benefi‑ciarios que tienen derecho a percibir la renta de sustitución; o de una intervención sociolaboral con personas que han agotado o no tienen dere‑cho a las distintas ayudas o subsidios. Así, en el caso de los beneficiarios de la vertiente asisten‑cial de la protección por desempleo, las actuacio‑nes deberían partir de una coordinación con los servicios sociales, que en la actualidad apenas existe y que permitiera diferenciar e intensifi‑car las iniciativas de políticas activas de empleo en función de las necesidades de los distintos beneficiarios.

De ahí que fuera necesario reordenar los sub‑sidios asistenciales y superar la actual dicotomía entre las políticas de empleo y las de inclusión social, reconociendo la necesidad de un acompa‑ñamiento social de carácter más integral de los parados cuanto mayor es el alejamiento del cir‑cuito del empleo. Ello evitaría incurrir de forma definitiva en situaciones de riesgo de pobreza y exclusión social.

Al mismo tiempo, habría que apostar de for‑ma decidida por la activación de los propios servi‑cios públicos de empleo y las entidades mediado‑ras dotándolas de herramientas eficientes para el cumplimiento de sus objetivos, reimpulsando su proceso de modernización y superando la actual congestión del servicio y carencia de personal especializado en orientación que, paralelamente a la firma por el parado de larga duración del compromiso de actividad, establezcan una ver‑dadera relación de servicio, comprometiéndose a presentarle un menú de acciones de inserción (ya sea intermediación o formación) acordes con el itinerario personalizado que se ha realizado al desempleado, en conexión con oportunidades reales de empleo, con objetivos cuantificables y plazos de ejecución, en los que las comunidades autónomas tienen un papel fundamental.

Y necesidad de atención prioritaria a determinados colectivosEn todo este tiempo, se ha identificado claramen‑te la necesidad de atención prioritaria a algunos colectivos, lo que ha llevado a adoptar distintas estrategias específicas, en las que ha estado pre‑sente la estrecha relación entre las políticas ac‑tivas de empleo y el sistema de protección por desempleo.

Así, en 2011 se aprobó la Estrategia Global para el Empleo de los Trabajadores y Trabajado‑ras de Más Edad 2012‑20147, que incluía medidas en materia de empleo, formación y condiciones de trabajo dirigidas a favorecer el mantenimien‑to en el mercado de trabajo de este colectivo y promover la reincorporación al mismo de aque‑llas personas que pierden su empleo en los úl‑timos años de su vida laboral. Era una iniciativa

7 Resolución de 14 de noviembre de 2011 de la Secretaría de Estado de Empleo por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 2011, por el que se aprueba la Estrategia Global para el Empleo de los Trabajadores y Trabajadoras de Más Edad 2012‑2014 (Estrategia 55 y Más).


ambiciosa que situaba por primera vez las nece‑sidades de los trabajadores de más edad –fuer‑temente perjudicados durante la crisis– entre las prioridades de las políticas de empleo, y ne‑cesaria porque aseguraba el efecto positivo de la reforma del sistema de Seguridad Social en rela‑ción con la prolongación de la vida laboral.

O las iniciativas adoptadas en favor de los jó‑venes, cuyas elevadas cifras de desempleo juvenil en España ya era una constante antes del inicio de la crisis y que se ha agudizado con ésta, y que motivó la puesta en marcha de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven (2013‑2016) y los avances en la Garantía Juvenil con la implan‑tación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil8.

Además, la fuerte vinculación entre ambos tipos de actuaciones se ha puesto de manifies‑to con algunos programas específicos dirigidos a algunos colectivos prioritarios ‑parados de muy larga duración con menores posibilidades de reincorporación al mercado laboral y más baja empleabilidad–, para los que se estableció un mecanismo adicional de protección social junto a medidas de activación. Es el caso del Programa de recualificación profesional de las personas que agotan su protección por desempleo (Prepa‑ra y anteriormente Prodi), que se enmarca dentro de las políticas activas de empleo pero cuya ayu‑da económica vinculada al mismo reúne muchas

8 Real Decreto‑ley 8/2014, de 4 de julio, y posterior Ley 18/2014, de 15 de octubre, de Aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

similitudes con los subsidios asistenciales; o el más reciente Programa de Activación para el Empleo, dirigido específicamente a las personas desempleadas de larga duración con responsabi‑lidades familiares que hubieran agotado su pro‑tección por desempleo.

En todo caso, todas las actuaciones desarro‑lladas, tanto las de carácter general como las orientadas a colectivos específicos requieren de una valoración sobre el alcance de las mismas en la línea con los objetivos pretendidos, y a este respecto es necesario poner énfasis una vez más en la importancia de la evaluación continuada y rigurosa de las políticas activas de empleo, más allá del mero seguimiento de los indicadores de gestión. Todo ello requiere de un análisis cuanti‑tativo pero también cualitativo de las medidas desarrolladas, que permita valorar la adecuación y pertinencia de las mismas con la realidad y ne‑cesidades del mercado de trabajo y la eficiencia en términos del gasto y objetivos alcanzados lle‑vando a cabo una evaluación que, hasta ahora, ha sido insuficiente.

Una evaluación completa y rigurosa de las políticas activas de empleo es imprescindible para conocer el grado de cumplimiento de los objetivos previstos y la eficacia de las medidas llevadas a cabo, pero también para detectar los fallos y debilidades de las mismas y poder intro‑ducir los cambios y mejoras necesarias.

En todo este tiempo, se ha identificado claramente la necesidad de atención prioritaria a algunos colectivos, lo que ha llevado a adoptar distintas estrategias específicas, en las que ha estado presente la estrecha relación entre las políticas activas de empleo y el sistema de protección por desempleo.

LA POLÍTICA DE EMPLEO COMO PRIORIDAD PARA SALIR DE LA CRISIS · 2015-12-03 · mercado de trabajo...

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