Seminario Internacional en Desarrollo Económico Territorial. Nuevas praxis en ALC en el siglo XXICEPAL/ILPESSantiago de Chile, 19 a 21 de octubre de 2010

LA POLLA POLÍÍTICA REGIONAL Y EL TICA REGIONAL Y EL CONFLICTO EFICIENCIACONFLICTO EFICIENCIA‐‐

EQUIDADEQUIDAD

Juan R. Cuadrado RouraCatedrático de Economía Aplicada

Universidad de Alcalá. Madrid1

¿Por qué plantearse el conflicto

eficiencia-equidad en el caso de las políticas regionales?

2

Un hecho como punto de partida:Los términos: eficiencia, competitividad, productividad,…

han invadido la literatura económica. 

Figuran también en casi todos los programas políticos y están de continuo en la prensa y en otros medios.

Junto a ellos aparecen otros conceptos bien conocidos: libre mercado; des‐regulación; movilidad de losfactores; etc.

Su presencia (y algo más: ¡su praxis!) ha ‘marginado’ o al menos se ha impuesto a otros conceptos que anteriormente tenían mucho más eco:

equidad, desigualdades, redistribución, regulación, el  papel del Estado,… 3

UNA VIEJA CONTROVERSIA En realidad, todo ello se enraíza  en un viejo conflicto quesigue muy presente en Economía y en otras CC.SS.: las relaciones entre ‘eficiencia vs. Equidad’.

No es una cuestión sólo teórica. 

[En el ámbito teórico existen notables intentos para ‘resolver’ dicho conflicto. Ahíestá como ejemplo la TªEcª. del Bienestar !! , con aportaciones de prestigiosos economistas ‐Samuelson, Bergson, Lipsey, Harrod, Dobb, Pareto…‐]

Es, sobre todo, un conflicto que afecta a todas las políticas económicas, las cuales se han visto y se ven obligadas a ‘priorizar’ la eficiencia y/o la equidad. 4

¿Eficiencia vs Equidad …o… Equidad vs Eficiencia?

Samuelson encuadró m.b. el tema ‘dentro’ de la evaluación del papel de los mercados como ‘medio de asignación’.

Eficiencia (…en la asignación de recursos): “Una econª. es eficiente si está organizada para proporcionar a los ciudadanos la combinación de bienes que más desean, dados los recursos escasos de la economía y la tecnología”. 

Lo cual puede relacionarse con la FPP a la que hay que aproximarse!!

En último término, la ‘eficiencia’ se relaciona con lograr el máximo de producción y con la existencia de mercados perfectamente competitivos

5

Pero…1)Hay mercados ineficientes (por externalidades; 

monopolios y oligopolios)

2) Hay bienes y servicios ‘deseables’ (sanidad, educación…) que la iniciativa privada no produce

3) Incluso si los mercados fuesen perfectamente competitivos “no podríamos decir que la competencia basada en el laissez‐faire proporciona la máxima felicidad (bienestar) al mayor nº de personas, ni que necesariamente será el resultado de la utilización más justa de los recursos”.

Rtdo. real: La distribución de riqueza es y tiende a ser desigual. Y los mercados no ‘cotizan’ las desigualdades ni 

las corrigen (Tª fallos del mercado).6

¿Eficiencia vs Equidad o… Equidad vs Eficiencia?

Por estas razones, una sociedad puede decidir (mediante medidas fiscales, p.ej.) alterar un equilibrio basado en el laissez‐faire – en los mercados y su proceso de asignación – con objeto de mejorar la equidad y la justicia de la distribución de la riqueza y de la renta del país 

Puede decidir, en definitiva, sacrificar ‘parte’ de  la eficiencia en favor de una mayor equidad 

Todas las PF y de redistribución tienen su origen (en último término) en esta idea

)7

La P.R. es un buen ejemplo de cómo se ‘incorpora’ este problema y las prioridades en la toma de decisiones al plantear la necesidad  de reducir los desequilibrios territoriales

Lo que aquí pretendo mostrarles es:

1)La justificación de las PDR

2)Cómo se diseñaron las PR en sus orígenes (50s.‐60s‐70s)

3)Qué cambios se han producido en los planteamientos recientes y por qué

4)Unas reflexiones finales.8

LA JUSTIFICACIÓN DE LAS 

POLÍTICAS REGIONALES

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¿Por qué una P.R. ?

Razones éticas o de equidad

Razones económicas

Y, además, en algunos casos:

Razones políticas

Razones históricas

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¿Por qué una P.R. ? (1)Razones Razones ééticasticas: lograr más equidad (en el sentido de 

‘mayor igualdad’) en las condiciones de vida y en el reparto de beneficios a la población de las regiones 

Preocupa la Equidad:Equidad: personal, pero también espacial

+   “No es social ni políticamente aceptable la existencia de amplias diferencias económicas y de nivel de bienestar entre las  distintas regiones de un país (o un conjunto de 

países integrados)”.+  Tampoco es éticamente aceptable que una parte de la población deba abandonar sus lugares  de origen para lograr puestos de trabajo y un nivel de ingresos  aceptable

La búsqueda de la igualación, o al menos la reducción de las disparidades de ingresos per cápita se convierte así en un objetivo político legítimo

(aunque una ‘igualación’ total es realmente irrealizable)11

¿Por qué una P.R. ? (2)Razones econRazones econóómicasmicas:más basadas en ppº de eficiencia

v/. argumentos:1. La eficiencia no la garantizan plenamente el mercado y 

sus mecanismos de ajuste El no funcionamiento de los mecanismos de adaptación y 

crecimiento de algunas regiones  supone que sus recursos no se utilizan bien o que están/estarán sub‐utilizados  unperjuicio para el conjunto

2. Los desplazamientos de población tienen costes que no son cotizados por el mercado

3. Desarrollar un territorio atrasado puede aportar beneficios para el conjunto al utilizar mejor los recursos disponibles, evitar abandono equipamientos por migraciones (viviendas,explotaciones..)

4. El mercado es ciego en términos de distribución y de solución de las desigualdades económicas y sociales: hay que corregir lo que el mercado no soluciona! 

Tª de los ‘fallos’ del mercado 12

¿Por qué una P.R.? (3)Además de los argumentos anteriores, muchas veces existen o se 

han utilizando también otros argumentos entremezclados con ellos:

Razones polRazones polííticas: ticas: – ** Es difícil mantener la estabilidad y la cohesión del país si existen conflictos territoriales o graves desigualdades

– ** La descentralización y una mayor autonomía regional son deseables e incluso necesarias para lograr un ‘equilibrio’ y más democracia.

– ** Es difícil creer en los beneficios de un proceso de integración supranacional si un país/una región de esa ‘unión’ no reciben ‘algún tipo de beneficios o participación en los frutos de  dicha integración’ (caso UE; caso NAFTA )

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¿Por qué una P.R.? (4)

Razones basadas en hechos histRazones basadas en hechos históóricos:ricos:

Algunas decisiones tomadas en momentos históricos concretos han tenido consecuencias que todavía pesancomo factor de desequilibrio interregional. 

( P.ej. : la fijación de la capital del Estado; el trazado de los fc.; una autopista; un puerto;  o los resultados y consecuencias de una confrontación bélica del pasado (guerra civil o conflictos con otros países)

Se argumenta que hay que ‘compensar’ esos hechos históricos

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Pero…una PDR  ¿para lograr “qué”?Generalmente para reducir las disparidades entre las regiones de un país o de una comunidad países

Punto de partida: Los hechos y la tesis de que el desarrollo es desequilibrado y que tienen lugar procesos ‘acumulativos’ (Myrdal, 1957; Hirschman, 1957,1958; Kaldor, 1970)

¿Tenderá este proceso a resolverse o suavizarse?‐ La tesis de Williamson (1965): a medida que  la economía se 

desarrolla aparecen circunstancias favorables a la dispersión espacial (deseconomías externas de aglomeración; incremento de la demanda del resto dela economía; reducción costes transporte gracias a infraestructuras; diversificación industrial y posibilidades de mayor dispersión; aparición de economías de escala en las regiones periféricas; etc.)  

mejorará la distribución del ingreso: una distribución cuadrática en forma de ‘U shaped’

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La hipótesis de Williamson tiene implícita una relación estrecha entre desarrollo, medido en PIB pc., la concentración, la eficiencia y la equidad.

De este ‘fondo’ han surgido posiciones favorables a la eficiencia:

Durante las primeras etapas del desarrollo (BM, 2009; Brülhart y Sbargami, 2009) ‘el trade‐off entre eficiencia y equidad puede llevar a practicar políticas de mejora de la redistribución regional que sean perjudiciales para la eficiencia… cuando posteriormente la propia concentración determinaría una dispersión más equitativa’.

Y también posiciones a favor de políticas regionales para mejorar la redistribución de recursos e impulsar el desarrollo regional 16

EVOLUCIÓN DE LAS P.R.

UNA VISIÓN DE SÍNTESIS

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LAS P.R. EN SUS AÑOS ‘DORADOS’ (1)‘Años dorados’: los 50s. y los 60s. hasta los primeros 70s.

¿Por qué ‘dorados’?

‐ Europa: vivía la llamada ‘edad de oro keynesiana’tasas elevadas de crecimiento; reconstrucción tras II GM; un esquema para las P.E. a ‘corto plazo’ (stop and go); creencia en el papel del Estado como ‘agente’, como ‘regulador’, 

como  ‘iniciador’ de actividades; y también como responsable de  una ‘distribución más equitativa’ de los ingresos ( W.S )

Todo ello visto desde una óptica social‐democrata y demócrata cristiana (D, It, FR, UK, Sw, Nor, DK…)

‐ También en A.L. (Sustit. importaciones + interv. Estº)

18

LAS P.R. EN SUS AÑOS ‘DORADOS’ (2)En este período domina la creencia de que las P.R. podrían contribuir a la solución de importantes problemas econ. (s/t. territoriales)

Tres ideas dominantes:a) el crecimiento econº es motor de progreso

b) la industrialización como vía de transformación estructural

c) creencia en las soluciones a gran escala desde los Gobiernos !!

Objetivo de las PRs: reducir las disparidades territ./reg.El ppº de igualdad (equidad) cobra fuerza  ligado a igualdad interpersonal

El dilema eficiencia/equidad se consideró una cuestión a c. pl. a l.pl. las acciones a favor de las reg. atrasadas elevarían los 

niveles de eficacia de las economías nacionales Ej.: IT, FR, NL 19

Un esquema de las PRs. 

del período(50s., 60s. Y ppºs. 70s)

20

¿Qué fue de las PRs. desde mediados 70s.?Irrupción de la mal llamada ‘crisis del petróleo’(1973‐75 y 1979)

Horizontalidad de los efectos: todos los sectores.

Cambios en PE: prefª problemas ‘macro’ (empleo, inflación, retorno petrodólares…) y sectoriales

‘Internalización’ del crecimiento: se pasa del ‘cambio desde fuera’ (IDE) al desº endógeno.

Aumenta la ‘despreocupación’ por las desigualdades territoriales

¡¡ todas las regiones pasan a ser: regiones‐problema !!

Eficiencia !!  las P.R. se relegan a segundo plano. 21

El giro que se produce 

en el enfoque de las PRs. 

puestas en  práctica

22

Las P.Rs. en los 90s. y ppºs. S. XXISe produce una recuperación del crecimiento 

económico; nuevos sectores líderes.

Pero, están sobre la mesa muchos elementos   nuevos:

‐ El fuerte proceso de internacionalización (globalización)

‐ Algunos procesos de integración  supranacionales son más activos (UE; Nafta; Mercosur; …)

‐ La competitividad se convierte en ‘el’ objetivo: ptvdad. laboral; PTF; ganar mercados; 

Rtdo: La eficiencia y la competitividad ‘ganan’todavía másespacio frente a la ‘equidad’ 23

El enfoque y el ‘lugar’de las PRs. a partir de los 90s.

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Ejemplos del ‘giro’ en favor del giro a favor de

la eficiencia (llámese competitividad)

(que no significa estar claramente en contra de la equidad, aunque esta pase 

a un segundo plano)

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Tres casos: OECD, B.Mundial, UniónEuropea

Los trabajos de la OECD:

How regions grow? (2009)

+ Diversos informes nacionales: ej. Chile (2009)

El Informe del Banco Mundial (2009): World development Report: Reshaping Economic Geography

El re‐enfoque de la PR en la UE (2007‐2013)

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Informe OECD sobre Chile

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EL CASO DE LA POLITICA REGIONAL EN LA COMUNIDAD EUROPEA

• La PR Europea o Comunitaria (PRC) ha tenido un desarrollo muy lento:

‐‐ 1957 Tratado de Roma – Sin referencias directas

‐‐ 1967 Creación de la D.G. Política Regional (10 años!)ce la P

1988 (+14años): Reforma en profundidad: auténtica  y ‘potente’ PRC fte. Δ dotación financiera  +  reformas

‐‐ 1992 Maastricht  UEM  Fondo Cohesión

‐‐ 2004‐05 Reformulación de la PRC 

‐‐ 2006 PRC actual (2007‐2013)

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29

¿Qué factores explican mejor el desarrollo de la PRC ? (1)

Tres vectores explicativos, con distinta fuerza:1.  Las concepciones ‘teóricas’ y su evolución2.  Concepción ‘política’ del papel de la UE3.  Las sucesivas ampliaciones

1. Las ideas teóricas sobre crecimiento y desequilibrios territoriales  No han sido, en mi opinión, las fuerzas 

más determinantes, pero HAN INFLUIDO ¡¡)

‐ 60s‐70s: Confrontación mercado versusmercado + Estado           (Edad oro keynesiana; Welfare State;  PR con empr.públ., incentivos…)  EQUIDAD.

‐ 70s/80s Crisis internacional  crisis PR + enfoques locales y sectoriales (enfoques endógenos; millieux;…) EQUIDAD +EFICIENCIA

‐ 90s‐… : Cambios tecnológicos y globalización nuevos enfoques + ola liberal  EFICIENCIA/COMPETITIVIDAD

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¿Qué factores explican... (2)

2. Concepción política de la UE

a) Desde los primeros 50s. Los ‘fundadores’ tenían la idea de caminar hacia una unión política.

(R.Schumann y J.Monnet +  K.Adenhauer + De Gasperi) 

b) Desde un principio: la ‘solidaridad’ como necesidad política.

(citas Schumann y Tratado)

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• “Europa no se hará de golpe. Se construirá a través de realizaciones concretas, creando ante todo una solidaridad de hecho”

( R. .Schuman 1886‐1993; texto incorporado al Preámbulo del Tratado CECA, 1950)

• “ La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas comunes contempladas en los art. 3 y 4, un desarrollo armonioso, equilibrado, sotenible… un alto grado de competitividad y convergencia de los resultados económicos, …la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados Miembros”

(Tratado consolidado de la UE (art. 2). + Nueva Constitución Europea (art.3)

32

¿Qué factores explican... ( y 3)

3. Las ‘ampliaciones’ como factor claramente impulsor de una P.R. Comunitaria: ¿Razones?

1957: Tratº.Roma: PR queda a criterio de cada país, pero con respeto a ppºs. competencia. (Excepción para IT)

1973: DK, UK, IRL1979: GR 1986: S, PT1995: SU, FL, AU2004: 10 nuevos miembros  una actitud distinta¡¡2007: 2 nuevos países: Bulg.y Rum.

LA PRC HASTA 2000‐2006Estuvo basada, esencialmente, en principios de 

equidad y  solidaridad.

Objetivo básico:     las difer. regionales en UE.

Se aceptó una implicación: tiene que haber países ‘contribuyentes’ vs. países ‘receptores’

(Incluso frente a la ‘ampliación’ a 25 países) 

• Ello no impedía que se diesen ya orientaciones para una eficiente asignación de los recursos y su evaluación.

33

34

Sin embargo… a partir del 2000, se plantearon en la UE dos grandes retos: 

• El primero: caminar hacia una UE más competitiva  USA como refª

• El segundo reto: la ampliación 

¿más recursos para la PRC de una UE‐25   o… recortar lo destinado a dicha política?

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• La llamada ‘Estrategia de Lisboa’ (2000) “Conseguir que en 2010 la UE sea la primera potencia mundial en tecnología”

• El Informe ‘Sapir’ (2003)‐ Críticas al Ppº comunitario: 50% al S.Agrario.‐ Críticas a las políticas de convergencia (PRC): “caras y poco 

efectivas”‐ Hay que reorientar el Ppº y las políticas de la UE.

• El Informe Kok (2004)  • escasa capacidad de creación de empleo;• baja productividad; baja capacidad competitiva; 

Todo ello coincide con el  inicio del debate sobre las 

Las respuestas a ese primer reto

Perspectivas Financieras 2007‐2013 : 1) Introducir recortes en la PRC2) Prioridad a Lisboa  Políticas de 

Competitividad

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• Impacto de la ampliación:– UE‐25  un área con 

un + 5% de PIB y un 20% más población

– Renta por habitante 12,5% más baja

– 92% de la población en PECO viven el ‘Reg. Objetivo 1’

– Necesidad de reestructuración socio‐económica (paro y exclusión social)

El segundo reto: la ampliación

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La ampliación incrementa las diferencias en PIB por habitante entre los 27 países miembros 

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Las ‘respuestas’ a la ampliaciónTres alternativas sobre la mesa:

– Posiciones rupturistas: ‘re‐nacionalización’ de la PRC• Non‐paper holandés (con soporte países contribuyentes) 

( v. cuadros aportaciones)

• Posición británica  reducción Ppº y burocracia.

– Posiciones continuistas: los actuales beneficiarios Mantener el esfuerzo de cohesión e incluso… Δ los recursos

• Atender las necesidades de los nuevos miembros 

– Posición de la Comisión: ¿en la media?!!*  No aumentar el presupuesto (techo de 1,24%, no 1,27%)*  Mantener la PRC pero re‐orientada: competitividad para el 

crecimiento + cohesión

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El dilema está ya planteado: Crecimiento y eficiencia  vs. ‘Cohesión’

Se piensa que ‘reducir’ la PRC atentaría contra el ppºde solidaridad que figura en los Tratados

Se decide (Londres, Dic. 2005) continuar con la PRC

… Pero con reducciones en las aportaciones a algunos países (ESP, IRL…) y  tb. a los nuevos países miembros, 

y con un ‘reenfoque’ general de la propia PRC  

LA PRC 2007LA PRC 2007‐‐2013: 2013: Rasgos BRasgos Báásicossicos

40

La estrategia renovada de Lisboa (2005) como punto de partida y guía para la nueva PRC

41

Arts. 3-7 y15-18 RG + perspectivas financieras

Objetivo "Convergencia" 78,5%(incluido programa especial RUPs) (264.000 M€)

Programas e instrumentos Elegibilidad Prioridades Asignaciones

Objetivo "Cooperación territorial europea" 3,94%(13.200 M€)

Objetivo "Competitividad regional y empleo" 17,2%(57.900 M€)

Programas regionales ynacionales

FEDERFSE

Fondo de Cohesión

Regiones con PIB/hab.<75% EU-25

Efecto estadístico:Regiones con PIB/hab.

<75% EU-15 y >75% EU-25

EM con RNB/hab. <90% EU-25

• I+D+i• Competitividad• medio ambiente y• prevención de riesgos• accesibilidad• infraestructuras• recursos humanos• capacidad admitiva

transportes (RTE) • transporte sostenible• medio ambiente• energías renovables

67,34%= 177.800 M€

8,38%= 22.140 M€

23,86%= 62.990 M€

Programas regionales(FEDER) y programas nacionales/regionales(FSE)

Los EM proponen unalista de regiones

(NUTS I o NUTS II)

"Phasing-in" (regiones que salen naturalmente

del actual Obj. 1)

I+D+iCompetitividad

• medio ambiente y • prevención de riesgos• accesibilidad• estrategia europea

para el empleo

83,44%= 48.310 M€

16,56%= 9.580 M€

Programas y redes transfronterizos y

transnacionales(FEDER)

Regiones fronterizas y grandes regiones

de cooperación transnacional

I+D+i• medio ambiente y • prevención de riesgos• accesibilidad• cultura y educación

36% t-fronterizo12% vecin./ISPA48% t-nacional 4% redes

42

La política de cohesión

2007-13

3 objetivos

Presupuesto: 336.100 M€(0,41% del PIB UE)

¿Qué problemas plantea el nuevo enfoque?

• Aunque no del todo claramente, se ‘prioriza’ el objetivo: ‘eficiencia/ productividad/  competitividad’

• La PRC queda al servicio de la Estrategia Reformada de Lisboa (2005)

• De hecho, ahora son más los objetivos generales que debe perseguir la PRC cohesión y competitividad

• Hay un cierto desequilibrio entre los nuevos objetivos y los mismos instrumentos 43

• Las ventajas previstas para      I+D+i abren una brecha en las posibilidades de acceso de las regiones más dinámicas vs. las más retrasadas.

Las primeras cuentan con una cierta base y proyectos ya en marcha. Las 2as. deben inventarlos y no están muy claros 

Las regiones menos desarrolladas tienen especiales dificultades para absorber fondos y (en algunos países) para aportar la co‐financiación exigida.

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• ¿Debe la PRC ‘contribuir’ al crecimiento de la UE y a la innovación? ¿No es ya ahora una política orientada a suavizar las causas del atraso económico: vía infraestructuras, HK, dotación de servicios… con unos objetivos a largo plazo?

• No disponemos todavía de datos suficientes, pero sí que se insinúan las contradicciones.

• Y la crisis actual suma v/. elementos nuevos:

‐ Retorno de la Macroeconomía: prioridad para las PE. ’nacionales’

‐ Reducción de recursos para la equidad 45

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La gran pregunta: ¿Es posible conciliar más eficiencia y mayor capacidad competitiva, con el mantenimiento de los propósitos de ‘solidaridad’?

NOTAS FINALES A SUBRAYAREstamos claramente en un proceso en el que el enfoque relacionado con la eficiencia prima sobre el de equidad.

o Esto está presente en varios documentos recientes

o Lo está también en las PR que se están aplicando.

Esta posición aporta un perfil positivo (no menospreciar la eficiencia), pero tiene el riesgo de convertir la PR en un apéndice de las políticas macro y sectoriales.

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Muchas graciaspor su atención

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ANEXOS

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Países contribuyentes netos al Ppº UE (2002)

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Países beneficiarios netos del Ppº UE.

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