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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

FLACSO MÉXICO

Maestría en Políticas Públicas Comparadas

IV promoción

2010-2011

La política de internacionalización de Medellín: un análisis en perspectiva de definición

del problema, inclusión y sostenimiento en la agenda pública

Juan Guillermo Vieira Silva

Asesor

Mtro. Manuel Martínez Justo

Tesina para optar al título de Maestro en Políticas Públicas Comparadas

México 2012



ii

Resumen

Esta tesina es un análisis de política pública. Tiene como objetivo develar el proceso deinserción en la agenda pública local de Medellín del tema de la acción exterior de losgobiernos locales y su sostenimiento a la largo de más de 15 años, hasta convertirse enuna política pública eje central del proceso de desarrollo local de la ciudad. Se identificala dinámica del proceso con sus fortalezas y debilidades, y se hacen recomendaciones y propuestas en relación con las estrategias de internacionalización, utilizadas hasta ahoray calificadas, según el análisis, como las de menor contribución al proceso. Se encontróque los temas más atrasados son: la gestión territorial integrada entre lo regional y lolocal, referido a temas como espacios de coordinación y planificación interinstitucionaly construcción de infraestructura vial y de equipamientos, y la cultura para lainternacionalización especialmente apertura a otras culturas y el bilingüismo. Lasrespuestas a estos temas son parte del reto del gobierno actual y de los por venir paralograr mantener en la agenda pública el tema de la internacionalización como eje de latransformación de la ciudad.

Palabras clave: Análisis de políticas públicas, formación de la agenda, agenda pública,definición de problemas, internacionalización de los gobiernos locales, paradiplomacia

Abstract

This thesis is a public policy analysis. Its aim is to uncover the process of integrationinto the Medellín´s public agenda of the issue of international action of localgovernments and its maintenance over more than 15 years, to become a public policy

center axis of the local development process of the city. It identifies the dynamics oftheir strengths and weaknesses, and makes recommendations and proposals regardingthe internationalization strategies used so far and ranked according to the analysis, suchas lower contribution to the internationalization process. It was found that the most backward are: integrated territorial management between the regional and local,referring to issues such as coordination and interagency planning and construction ofroad infrastructure and equipment, and culture to the internationalization especiallyopenness to other cultures and bilingualism. The answers to these issues are part of thechallenge of the current government and next ones, in order to maintain in the publicagenda the issue of internationalization at the heart of the transformation of the city.

Key words: Policy analysis, agenda setting, public agenda, problema definition,internationalization of local governments, paradiplomacy



iii

Agradecimientos

Toda meta cumplida por más individual que parezca es un esfuerzo colectivo. Padres,

profesores, amigos, entre muchas otras personas conocidas y anónimas, contribuyen de

una u otra forma a dar consistencia a nuestros logros.

A mis padres, Guillermo (ya fallecido), y Blanca, mis hermanos Carlos Mario, Francisco

Javier y María Teresa, por acompañarme en todas las etapas de mi vida hasta ahora, por

entender mis decisiones en pro de cumplir el deseo de convertirme en un profesional

competente.

Al profesor Gustavo Adolfo Molina, director del Grupo de Estudios en Ciencia Política

y Administración Pública GECIPAP, por invitarme a hacer parte del mismo y por hacerel papel, tal vez sin ser consciente del mismo, de ser mi mentor, durante ya más de cinco

años.

A mi tutor, el profesor Manuel Martínez Justo, quien a pesar de algunos tropiezos

personales estuvo siempre dispuesto a acompañarme en el proceso de escritura.

A los profesores de FLACSO, José del Tronco, Eduardo Villarreal y Fabiola Fernández,

por su apoyo durante toda la maestría, y porque más que profesores fueron y los sigo

considerando amigos.

Por último, a mis amigos y amigas, especialmente a Catherin, cuya insistente pregunta

¿y la tesina qué? me recordaba siempre que no podía desfallecer a pesar de los serios

problemas personales que tuve para terminarla, a todos mis compañeros del grupo de

investigación GECIPAP, a los compañeros de la maestría, otros familiares, otros

profesores y tantos anónimos que de una u otra forma contribuyen a la realización de

nuestros sueños.

A Mary Luz quien me apoyó casi hasta el final… le estoy sumamente agradecido.

Muchas gracias a todos y todas.



iv

Tabla de contenido

Agradecimientos _______________________________________________________ iii

Cuadros y gráficos _____________________________________________________ vi

Introducción ___________________________________________________________ 1

Aclaraciones conceptuales ___________________________________________________ 2

Paradiplomacia __________________________________________________________________ 2

Los estudios de políticas públicas y el análisis de políticas _________________________________ 3

La definición del problema y el establecimiento de la agenda ______________________________ 6

Justificación ______________________________________________________________ 9

Metodología _____________________________________________________________ 11

Capítulo 1 ____________________________________________________________ 13

La internacionalización de Medellín: definiendo un problema sin pasado _________ 13

1.1 Los tres momentos del problema de la internacionalización ________________ 13

1.1.1 La apertura económica y sus implicaciones en la ciudad 1990-1995 __________________ 14

1.1.2 Entre la indefinición y la consolidación 1995-2003 _______________________________ 16

1.1.3 Una política integral de internacionalización 2004-2011 ___________________________ 19

Capítulo 2 ____________________________________________________________ 28

La evolución de las estrategias de internacionalización, 1995-2011 ______________ 28

2.1 Fase de incubación de la política de internacionalización de Medellín 1995-2003 __ 28

2.1.1 Los antecedentes de la ACI _________________________________________________ 29

2.1.2 Los antecedentes de Plaza Mayor _____________________________________________ 34

2.1.3 La imagen de ciudad _______________________________________________________ 36

2.2 Fase de madurez de la política de internacionalización de Medellín 2004-2011 ___ 38

2.2.1 Plan de desarrollo 2004-2007 __________________________________________________ 38

2.2.2 Plan de desarrollo 2008-2011 __________________________________________________ 43

Capítulo 3 ____________________________________________________________ 45

Situación actual de la internacionalización de Medellín _______________________ 45

3.1 El estado de la internacionalización de Medellín a 2011 ______________________ 55

3.1.1 Programas de actuación regional-nacional ________________________________________ 57 3.1.2 Programas de actuación internacional ___________________________________________ 63

Capítulo 4 ____________________________________________________________ 69

Los caminos de la internacionalización de Medellín a partir de 2012 _____________ 69

4.1 Percepción de avances y estancamientos en los programas de la internacionalización ________________________________________________________________________ 69



v

4.1.1 Los programas avanzados _____________________________________________________ 71

4.1.2 Programas promedio _________________________________________________________ 73

4.1.3 Programas rezagados ________________________________________________________ 73

Capítulo 5 ____________________________________________________________ 78

Conclusiones y recomendaciones _________________________________________ 78

Anexos _______________________________________________________________ 82

Bibliografía ___________________________________________________________ 85



vi

Cuadros y gráficos

Cuadros

1. Variables de la internacionalización. 2002.

2. Evolución de las concepciones del problema de la internacionalización. 1995-2011.

3. Programas Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007

4. Los programas con sus respectivos proyectos en materia de internacionalizaciónsegún la Línea 5 del Plan de Desarrollo, 2004-2007.

5. Componentes, programas y proyectos en materia de internacionalización según laLínea 5 del Plan de desarrollo 2008-2011

6. Componentes de los programas de internacionalización, comparados por planesde desarrollo.

7. Similitudes en materia de programas de internacionalización entre el plan dedesarrollo 2004-2007 y el plan de desarrollo 2008-2011.

8. Programas de internacionalización después de unificar los dos planes dedesarrollo, el de 2004-2007 y el de 2008-2011.

9. Los programas de la internacionalización con sus respectivos proyectos, metas yobjetivos según los planes de desarrollo 2004-2007 y el de 2008-2011.

10. Jerarquización de los programas de la política de internacionalización de acuerdoa las variables estado e impacto, según la encuesta.

Matriz

1. Matriz de encuesta con datos agregados por las cuatro variables consultadas.



1

Introducción

Vamos a comenzar esta tesina con una afirmación contundente y retadora: Medellín no

tiene simplemente acciones exteriores o actividades internacionales, tiene una política deinternacionalización1. Si bien el objeto central de este trabajo no es probar esta hipótesis,

posiblemente contribuya a dar a conocer los elementos que consideramos le dan el

carácter de política al conjunto de estrategias, programas y proyectos que estructuran la

internacionalización de Medellín. Es claro entonces que nuestro trabajo se inscribe en un

ámbito nuevo en los estudios paradiplomáticos, aquel que propone estudiar la acción

internacional de los gobiernos locales bajo la lógica de políticas públicas2.

La perspectiva que asumimos no es la de investigadores sociales o investigadores de

políticas públicas (social researchers o policy researchers) sino la del analista de

políticas públicas (policy analyst) que si bien cumple funciones de investigación, al

contrario de los investigadores tiene una orientación al “cliente” clara y definida

(Weimer y Vining, 2011), al cual espera aportarle conocimiento estructurado y

recomendaciones para la toma de decisiones. En este caso específico nuestro “cliente” es

la nueva administración de la ciudad de Medellín, que se posesionará el 1 de enero de

2012, a la cual esperamos aportarle elementos de juicio estructurados y contundentes para dar continuidad a la política que nos ocupa y para explorar nuevas posibilidades

que la potencien a futuro.

Por lo que hemos afirmado, que nuestro objeto de estudio es una política (policy)

consideramos útil estudiarla con las herramientas de los estudios de políticas públicas y

del análisis de políticas, concretamente desde la perspectiva de la definición del

1 Usaremos indistintamente política de internacionalización y política paradiplomática, con preferencia

por la primera.2 Recientemente (Sept, 2011), en la reseña del curso organizado por la Federación Española de

Municipios y Provincias (FEMP), sobre “La acción exterior de los gobiernos locales: la internacionalización

de las ciudades” el especialista Enrique Rodríguez Martín resaltaba: “Lo más destacado, en mi opinión,

fue la observación constante acerca de la necesidad de observar la acción exterior de las ciudades como

una política pública más…” Extraído de

http://paradiplomacia.org/noticias.php?lang=sp&seccion=6&nota=78 Consultado el 20-03-2012.



2

problema (problem definition) y la formación de la agenda (agenda setting), que más

adelante tendremos la oportunidad de explicar.

Este trabajo hace una reconstrucción de la evolución del problema-necesidad que ha

justificado a lo largo de más de quince años desde acciones o actividades internacionalessueltas, hasta la elaboración de una compleja política de internacionalización en

Medellín. Describimos también esas primeras actividades internacionales, su evolución

y su concreción en una política paradiplomática, la cual presentamos detalladamente.

Posteriormente, y con los insumos anteriores damos respuesta a la pregunta ¿dónde está

Medellín, en este preciso momento, finales de 2011, en materia de internacionalización?

La intención no es evaluativa sino un punto de partida para la presentación de nuevos

caminos, posibilidades y alternativas para fortalecer el proceso. Las alternativas

presentadas serán valoradas para decantar algunas recomendaciones concretas y dar por

terminado nuestro análisis.

Aclaraciones conceptuales

Cuatro aclaraciones importantes, el concepto de paradiplomacia e internacionalización

de los gobiernos locales, la presentación de los estudios de políticas públicas, la

explicación del concepto de establecimiento de la agenda (agenda setting) y el concepto

de definición del problema.

Paradiplomacia

La noción de paradiplomacia (paradiplomacy) tiene sus orígenes a principios de la

década de 1980 en el marco de debates federalistas, específicamente sobre el creciente

involucramiento de entidades federativas europeas y estadounidenses en la arena

internacional (Aguirre, 1999). Si bien el término tiene tradición en los estudios

federativos y las relaciones internacionales, no goza de completo acuerdo sobre su

misma conformación, definición y el grupo de características que pretende englobar. En

términos generales, entre quienes lo usan mantiene la idea original de referirse a la

acción internacional de los Gobiernos No Centrales (GNC), y en este mismo sentido será

usado aquí, pero preferimos aportar una definición más detallada y actual para respaldar



3

nuestra preferencia y aportar claridad a los lectores respecto a este neologismo. En

palabras de Cornago (2004, citado en Romero, 2005: 56) la paradiplomacia se refiere a:

“… el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relacionesinternacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e

informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propiacompetencia constitucional.”

Aceptada la falta de unanimidad con relación al concepto de paradiplomacia, habrá

igualmente que dejar claro que es más difícil aún definir la noción de

internacionalización, puesto que el concepto, a diferencia del anterior, cuenta con una

amplia tradición de uso en la economía y la gestión empresarial, que de alguna forma ha

sido retomada para referirse, en algunos contextos, a lo mismo que hemos definido como paradiplomacia, además es el término que vienen usando las autoridades locales de

Medellín desde hace más de quince años, como lo evidenciaremos cuando recurramos al

estudio de los planes de desarrollo de la ciudad para rastrear la evolución de la política

de internacionalización.

Los estudios de políticas públicas y el análisis de políticas

Desde el punto de vista de los estudios de políticas públicas, es necesario recalcar que lautilización de los conceptos desarrollados en el mundo anglosajón por parte de los

hispanohablantes ha generado más confusión que orden a la hora de introducir los

estudios de políticas públicas en nuestra región. Es importante hacer las aclaraciones

correspondientes, centrándonos en dos fuentes principales de confusión: la traducción de

policy como políticas públicas y la aclaración de las diferencias entre nociones

relacionadas pero diferentes y que se usan en nuestro idioma, e incluso en inglés,

indistintamente, como son: los estudios de políticas públicas (policy studies), el análisis

de políticas públicas (policy analysis) y la investigación de políticas públicas (policy

research).

La primera aclaración está referida a la existencia en idioma inglés de tres palabras

diferentes y con significados propios que al ser traducidas al español coinciden en su

traducción como política, se trata de las palabras polity, politics y policy. Polity se



4

refiere a una forma de organización política, forma de Estado o como sinónimo de

Estado, pudiéndose pensar en polity como la forma de organización política del Estado,

e incluso autores más recientes traducen polity como sistema político. Por su parte

Politics remite a la actividad política o de gobierno, incluyendo la noción de lucha por

acceder al poder, así como la noción de guiar y dirigir los asuntos públicos. Por último

Policy incluye la noción de cursos de acción, intervenciones gubernamentales, o

respuestas públicas a las demandas y problemáticas que la sociedad define como tal,

aunque también su significado es ampliado con la idea de selección entre alternativas

para guiar y determinar decisiones presentes y futuras. Dado que en nuestro idioma no

existen palabras diferentes que incluyan estas diversas acepciones la traducción de

policy no siempre se hace como política, a no ser que esté acompañada, como en el caso

de política educativa, de salud, económica, entre otras, por lo demás el término sueletraducirse como políticas acompañado del adjetivo públicas, que es la traducción del

término public policy.

La segunda aclaración no es tenida en cuenta en los artículos teóricos y libros de texto

que se difunden en nuestro idioma, mientras en inglés escasamente algunos textos de

análisis de políticas públicas diferencian policy analysis de policy research (Weimer y

Vining, 2011). En español es importante empezar a hacer la diferenciación respectiva,

que además puede tener un importante contenido pedagógico, ya que a medida que nos

vamos introduciendo en el tema se identifica que existen algunos términos y expresiones

que si bien sirven de puerta giratoria para dar los primeros pasos hacia adentro del

balcanizado (Smith y Larimer, 2009) mundo de las políticas públicas, después de estar

adentro y poderlos ver con mayor calma se encuentra su utilización confusa, que falta

exactitud en su definición y mucho más en su uso, no solo cotidiano, sino también entre

académicos.

Proponemos que el término que englobe a los demás sea policy studies (Los estudios de

políticas públicas), basados en la simple idea de que la palabra estudio es una traducción

idónea del sufijo griego logos que tradicionalmente se ha agregado a las distintas

ciencias, partiendo de que los estudios de políticas públicas tienen una aspiración

científica, pretensión que ha sido reconocida por distintos autores, por ejemplo Thomas

Birkland (2001). La denominación de estudio de las políticas públicas hará referencia al



5

campo disciplinar de las políticas públicas, enriquecido por los diversos desarrollos

teóricos integrales y parciales, las teorías sobre el proceso de las políticas públicas, y los

desarrollos interdisciplinares que tanto nutren este campo, pero también deberá incluir la

noción de análisis de políticas públicas (policy analysis) y de investigación de políticas

públicas (policy research), aclarando las diferencias entre ambas prácticas.

La noción de análisis de políticas públicas es una de las más usadas en inglés, en muchos

casos se utiliza genéricamente dando a entender lo mismo que hemos denominado

estudios de políticas públicas, pero en otros se utiliza con mayor precisión, y hay toda

una literatura de muy alta calidad que expresa esa concepción del análisis de políticas

como un campo netamente aplicado, en el cual se pone en práctica el uso de las distintas

y variadas técnicas analíticas existentes, al servicio de la producción de información de

calidad con una orientación clara a los tomadores de decisiones. Veamos algunas

definiciones:

“El análisis de políticas públicas es consejo orientado al cliente, relevante para

las decisiones públicas e informado por los valores sociales” (Weimer y Vining,

2011: 24).

“Policy analysis can be defined as the systematic investigation of alternative

policy options and the assembly and integration of the evidence for and against

each option. It involves a problem-solving approach, the collection and

interpretation of information, and some attempt to predict the con-sequences of

alternative courses of action” (Ukeles, 1977: 223).

“El análisis de políticas públicas es una disciplina de la ciencia social aplicada

que utiliza múltiples métodos de investigación y argumentación para producir y

transformar información relevante para las políticas que puede ser utilizada en

los escenarios políticos para resolver problemas de política pública” (Dunn,

1994).

El análisis de políticas públicas dio surgimiento en los Estados Unidos a toda una

profesión, la de los policy analysts o analistas de políticas públicas, que trabajan en el



6

gobierno, en el tercer sector, think tanks, para algunos ámbitos del sector privado, entre

otros clientes (Radin, 2000, Cap. 3). Así pues, la expresión análisis de políticas públicas

(policy analysis) no alcanza a englobar las explicaciones, teorías y modelos de la acción

pública que sin duda se han desarrollado en el estudio de las políticas públicas, el

análisis de políticas es una tarea operativa y funcional, como lo denomina Geva-May

(2005) es un asunto clínico.

El policy research o investigación de políticas tiene como característica diferenciadora

que usa los métodos de las ciencias sociales, y que su objeto o enfoque varía con

relación a la investigación académica. Según Weimer y Vining, (2011: 25)

“… la investigación de políticas (policy research) se enfocaen las relaciones entre variables que reflejan problemas sociales yotras variables que pueden ser manipuladas por las políticas públicas. El producto deseado de la investigación de políticas es máso menos una hipótesis verificada en la forma: si el gobierno hace X,resultará Y”.

Un aspecto importante a resaltar con relación a la aclaración de términos que estamos

haciendo es que en general tanto los productos de la investigación académica y teórica

derivada de la disciplina ó campo de los estudios de políticas públicas como los

resultados de la investigación específica de políticas pueden ser usados para mejorar el

desarrollo y la presentación de los análisis de políticas, lo cual puede extenderse a la producción de conocimiento y desarrollo de técnicas de análisis que se hace en otras

disciplinas, en este aspecto el análisis de políticas no tiene fronteras como campo

aplicado que es.

La definición del problema y el establecimiento de la agenda

“La estructuración de problemas (…) es sin duda, la actividad más importante ejecutada

por los analistas de políticas” (Dunn, 1994: 138). Con esta afirmación apoyada por la ya

clásica sentencia de Schattschneider (1960) de que “la definición de alternativas es el

instrumento supremo del poder” introducimos la importancia tanto de la definición de

los problemas como del establecimiento de la agenda dentro del proceso de formulación

de políticas y el ciclo de análisis de políticas públicas.



7

La definición del problema es tal vez una de las etapas más importantes del proceso de

introducción a la agenda pública, pero antes de tratar el tema de la definición del

problema echemos un vistazo general a la noción de agenda y más ampliamente a la

noción de agenda setting.

Con relación a la noción de agenda desde una perspectiva de estudios de política pública

una definición clásica es suficiente: “the list of subjects or problems to which

governmental officials, and people outside of government closely asociated with those

officials, are paying some serious attention at any given time” (Kindgon, 1984: 3). En

este sentido se ha sugerido la existencia de cuatro niveles de agenda, ordenando desde el

nivel más amplio hasta cuando los temas están en las prioridades a ser decididas por las

autoridades públicas, se habla de 1- universo de la agenda (agenda universe), que

contiene en potencia todos los posibles asuntos a ser problematizados socialmente,

bastante indefinidos y en competencia permanente entre sí, 2- agenda sistémica

(systemic agenda), que se refiere a todos aquellos asuntos problematizados socialmente

y que la misma sociedad considera como de importancia para el gobierno, el cual

debería prestarles atención y darles respuesta, también se denomina agenda pública, 3-

agenda institucional o formal (institutional agenda), indica que ya existe un conjunto de

asuntos listos a ser activamente considerados por las autoridades gubernamentales, y por

último, 4- la agenda de decisión (decision agenda), incluye los asuntos que realmenteson decididos, ya que no siempre alcanzar la agenda institucional garantiza que un

asunto sea decidido (Birkland, 2001; Kingdon, 1984; Cobb y Elder, 1971).

La noción de agenda nos lleva directamente a la noción de agenda setting como el

proceso a través del cual se configura aquella y el proceso que implica para un tema o

temas llegar al punto de efectivamente ser atendidos y decididos por el gobierno.

Birkland (Ibid. 106) dice que “El establecimiento de la agenda (agenda setting) es el

proceso a través del cual los problemas y las alternativas de solución ganan o pierden

atención pública o de la élite.” Otros autores hablan de agenda building como “The

process by which demands of various groups in the population are translated into ítems

vying for the serious attention of public officials…” (Cobb, Ross y Ross, 1976: 126).

Tanto agenda setting como agenda building se refieren a un proceso, una especie de



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secuencia vital de los problemas que incluiría algunas etapas, sobre las cuales no hay

unanimidad, pero que sumariamente pueden establecerse como: 1- reconocimiento del

problema como público dentro del universo de la agenda o concientización por parte de

la sociedad o algunas partes de ella de que existe un problema, 2- movilización social

del problema entre distintos grupos que buscan darle forma al problema y que este sea

atendido por el gobierno, 3- inclusión en la agenda institucional, formal o de gobierno,

4- definición y decisión sobre el problema, pero no hay que olvidar que de alguna forma

el problema siempre se está definiendo por la misma naturaleza política de las políticas

públicas.

La definición de problemas no es un tema delimitado como a primera vista pareciera, los

teóricos de la Ciencia Política y los estudios de políticas públicas tienen diferentes

abordajes sobre el tema, así como muchas otras disciplinas. Según Rochefort y Cobb

(1994: 4-10) las perspectivas más destacadas sobre el tema son: 1- la que relaciona el

conflicto social y la política, derivada principalmente de los aportes de Schattschneider,

según la cual la definición de los problemas “is crucial in the development of a conflict

because the outside audience does not enter the fray randomly or in equal proportion for

the competing sides”, 2- la teoría de la construcción social de la realidad, con

preponderancia de aportes sociológicos, para la cual los problemas no son realidades

objetivas sino construcciones determinadas por las variables tiempo, lugar y contexto,otros han dicho que los problemas son representaciones (Stone, 2002), 3- la posmoderna,

que enfatiza sus cuestionamientos sobre las concepciones establecidas, asignándole un

papel explicativo destacable al discurso como la forma en que se construyen los relatos

dominantes y también los problemas, y la 4- perspectiva política del análisis de políticas,

tradición en la que destacan dos connotaciones de uso de la definición de problemas, a)

la técnica, para la cual el análisis de políticas es una profesión aplicada al servicio de los

decisores de políticas, por lo que la definición del problema es solo un detonante para laacción, justificador de gastos, asignación de personal, entre otros procesos; y b) la

constructivista, que rechaza el carácter técnico en la definición de problemas,

argumentando que no hay un única definición sino muchas en competencia, de donde

siempre cualquier elección de una implicará asumir unos u otros valores.



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Un punto de partida para comprender lo que es definir los problemas públicos, podría ser

la definición de Hogwood y Gunn (1984: 108, citado en Aguilar, 2002: 52):

“Por definición del problema se entienden los procesos mediante los cualesuna cuestión (problema, oportunidad, tendencia) ya aprobada y colocada en la

agenda de la política pública es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados quienes no raramente actúan enel marco de una definición de autoridad, aceptable provisionalmente entérminos de sus probables causas, componentes y consecuencias.”

Teniendo en cuenta que nuestro trabajo se hace desde el punto de vista del análisis de

políticas públicas utilizaremos como referente principal el marco analítico de

estructuración de problemas de Dunn (1994), propuesto precisamente para hacer análisis

de políticas. El marco de Dunn propone cinco grandes procedimientos, uno por cada

etapa del ciclo tradicional de políticas, de los cuales el primero, la estructuración de problemas, es el más importante de todos porque afecta el desarrollo subsecuente de los

demás. La importancia que se le da a este primer procedimiento está relacionada con la

intención de lograr evitar resolver los problemas equivocados, como suele suceder

precisamente por la poca atención que se le presta a la definición de los problemas.

Justificación

Acción Social3 es la entidad del Estado colombiano encargada del manejo del sistema decooperación internacional y por tanto de la agenda de cooperación internacional del país.

Medellín ha sido destacada por esta entidad (Acción Social, 2006: 3) como la única

ciudad en Colombia que dispone de un ente especializado para el manejo de la

cooperación internacional, desde 2006 conocida como la Agencia de Cooperación e

Inversión de Medellín y el Área Metropolitana, antes Agencia de Cooperación

Internacional de Medellín (ACI). Como lo dice su nuevo nombre no se ocupa solo de

cooperación también se encarga de la atracción de inversión, entre otras actividades

relacionadas. Hoy en día la ACI es el organismo que lidera el proceso de

internacionalización de Medellín, reconocido ya internacionalmente, el cual se ha

convertido en uno de los ejes de la transformación del modelo de desarrollo social y

3 A finales de 2011 esta entidad fue reestructurada por el gobierno colombiano.



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económico de la ciudad en la lógica de que la ciudad supere sus deficiencias en materia

de integración al mundo globalizado.

Pero Medellín ha tenido un contexto social violento que la ubica entre las ciudades más

violentas de Latinoamérica por su índice de asesinatos, desde finales de los años 1980 y principios de los 90, época en la que emergió el narcotraficante Pablo Escobar, hasta

nuestros días. No obstante, se han presentado sinuosidades, con descensos importantes,

pero también repuntes, sobre todo en los últimos dos o tres años, que no parecen ser

inferiores a las de otras épocas. Es claro que este contexto afecta las estrategias de

vinculación internacional, especialmente desde la forma en que la ciudad es percibida en

el exterior; no obstante ésta ha logrado consolidar lo que ya puede denominarse una

política internacional subnacional propia, que aunque recibió un impulso y

consolidación en las dos últimas alcaldías (últimos 8 años 2004-2011) tiene sus orígenes

casi en la misma apertura económica a principios de los años 1990, y con antecedentes

que se pueden rastrear en los distintos planes de desarrollo desde 1995.

La acción exterior de los gobiernos locales o paradiplomacia, como también se conoce,

es una práctica y un objeto de estudio bastante recientes, mucho más en países de

sistemas organizativos unitarios como Colombia. Como objeto de estudio es importante

para la disciplina de las relaciones internacionales, y esto por razones obvias, tanto

porque implica dos o más países, como por el hecho que cuestiona las teorías realistas

dominantes y el papel del Estado, así como porque abre nuevos horizontes de

investigación. Sin embargo, también es posible hacer una mirada desde el estudio de las

políticas públicas, fijando el lente académico en la forma en que la acción exterior o la

paradiplomacia como conjunto de nuevos temas es puesto en la lista de asuntos que el

gobierno define, emprende, prioriza y a los que dedica recursos públicos, como

mecanismo que contribuye a potenciar las dinámicas del desarrollo local. Este enfoque

permite reconocer la trascendencia de la definición de los problemas, la concordancia

entre ésta y las propuestas para solucionarlo, así como las grandes decisiones que

mantienen el tema dentro de la agenda convirtiéndolo en parte integral de la agenda

pública y por tanto en objeto de importancia social, que requiere ser estudiado, medido y

evaluado, como mecanismo de gobierno para resolver problemas públicos, anticiparlos,



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o para aprovechar oportunidades. En Colombia los estudios sobre el tema son bastante

escasos, primero, porque la paradiplomacia como práctica es bastante nueva, y segundo

porque aún no tiene un marco académico teórico específicamente definido, y aún no hay

acuerdo sobre el término mismo.

Así pues, este trabajo se justifica, por su novedad en el contexto colombiano, por la

novedad temática y por el enfoque de políticas públicas aplicado a un tema

tradicionalmente visto en perspectiva de relaciones internacionales, y por ser un caso

especial dentro de un contexto crítico.

Metodología

Este trabajo se realiza desde la perspectiva del análisis de políticas públicas, lo quemetodológicamente significa seguir un esquema básico de elaboración del análisis, para

lo cual nos vamos a guiar por una de las propuestas de ciclo de análisis, basada en seis

etapas. Aunque no seguiremos esta propuesta al pie de la letra es nuestro punto de

partida para organizar el desarrollo de todo el trabajo. Según Mintrom (2012: 3) las

etapas principales del análisis de políticas son:

1- Engage in problem definition.

2-

Propose alternative responses to the problem.3- Choose criteria for evaluating each alternative policy response.

4- Project the outcomes of pursuing each policy alternative.

5- Identify and analyze trade-offs among alternatives.

6-

Report findings and make an argument for the most appropriate response.

Con esta propuesta hemos elaborado un ciclo propio para nuestro trabajo en el cual se le

da mayor importancia a la definición del problema y la formación de la agenda, tema

que convertimos en transversal a todo el ciclo, por esto dedicamos un primer capítulo a

la reconstrucción de la evolución de las definiciones del problema en los distintos planes

de desarrollo de Medellín desde 1995 hasta 2011, a continuación reconstruimos la

evolución de las respuestas con que ha sido atendido el problema, para pasar a un

capítulo en el cual responderemos la pregunta ¿en qué punto se encuentra la



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internacionalización de Medellín?, posteriormente y con base en el capítulo anterior

tendremos elementos para proponer diversas alternativas para fortalecer y profundizar la

política exterior de Medellín, y por último enfatizaremos en recomendaciones concretas.

La gran mayoría del proceso de manejo de la información estará enfocada en el análisisdocumental de los planes de desarrollo, que serán el sustento principal para la mayoría

del trabajo. Para los últimos dos capítulos tendremos en cuenta otro tipo de

documentación proveniente de estudios recientes sobre el tema en el que se vislumbran

tendencias en materia de internacionalización, los resultados de esta revisión

bibliográfica se contrastarán con un pequeño cuadro-encuesta dirigido a académicos y

funcionarios públicos relacionados con la política de internacionalización con el fin de

conocer su apreciación sobre los programas centrales de la política hasta ahora, para

determinar las estrategias débiles y las fuertes.



13

Capítulo 1

La internacionalización de Medellín: definiendo un problema sin pasado

Internacionalizar una ciudad implica una serie de acciones y emprendimientosintencionales justificados por una o varias definiciones de necesidades sentidas por la

sociedad y sus grupos organizados y especialmente por las autoridades públicas elegidas

para representar sus intereses. No siempre la definición de los problemas y las

necesidades es clara y unívoca desde que por primera vez se toman decisiones sobre los

mismos, por el contrario las definiciones se tornan vagas y en muchos casos son varias

las que compiten en el escenario público por ser tenidas en cuenta, además en casi todos

los casos estas definiciones también tienen su propia evolución.

En esta primera parte consideraremos los elementos que dan forma a la definición del

complejo problema de sacar ventaja del mundo globalizado para una ciudad como

Medellín. Revisaremos los documentos oficiales denominados planes de desarrollo,

presentados por las diferentes administraciones de la ciudad desde 1995 como carta de

navegación gubernamental y eje de la planeación local durante los períodos

correspondientes para cada una, para extraer de cada uno de esos planes de desarrollo su

visión internacional de la ciudad y los elementos de diagnóstico y justificadores de lamisma.

De 1995 a la fecha se han sucedido cinco administraciones en Medellín, en todas son

rastreables aportes en uno u otro nivel a la consolidación en la agenda gubernamental de

la internacionalización como tema importante, por supuesto, en unas el tema adquiere

mayor importancia y su definición es más clara. Con base en la evolución del tema

proponemos el establecimiento de tres momentos históricos definidos con claridad en el

tiempo para estudiar la definición del problema y la inclusión y consolidación del mismoen la agenda pública de la ciudad.

1.1 Los tres momentos del problema de la internacionalización



14

1.1.1 La apertura económica y sus implicaciones en la ciudad 1990-1995

Agotado el modelo económico colombiano basado en la industria y el café a mediados

de la década de 1980 se empieza a vislumbrar el surgimiento de las propuestas de

liberalización económica, que se concretaron para Colombia en el Programa de

modernización de la economía colombiana presentado e implementado desde 1990, del

cual sería su principal impulsor el recién elegido Presidente Cesar Gaviria (1990-1994),

a quien le correspondió darle el espaldarazo a la apertura económica.

El tipo de reformas que incluyó la apertura iba desde desgravaciones hasta incentivos a

la inversión privada internacional y nacional, pero sería, especialmente, la promoción de

la competencia de las empresas nacionales el elemento diferenciador por involucrar una

dimensión territorial importante, no hay que olvidar que los territorios son la base

concreta de las empresas. La internacionalización empresarial fue un tema popular en

esta época, el gobierno contrató una serie de estudios con la firma Monitor con ese fin,

el primero y tal vez el más famoso, conocido como El Estudio Nacional de

Competitividad , publicado en 1993, introdujo la noción de competitividad al gran

público colombiano.

Posteriormente las Cámaras de Comercio y los gobiernos de cinco de las principales

ciudades de Colombia contrataron un nuevo informe, recibiendo cada una de ellas uno,

Medellín recibió en 1995 el informe La Ventaja Competitiva de Medellín que empieza

con una crítica al proceso aperturista y un diagnóstico poco esperanzador de la situación,

del momento, de los distintos sectores de la economía del país, intentando mostrar la

internacionalización como el paso siguiente a la apertura, con base en una estrategia de

competitividad y productividad sustentada territorialmente.

Específicamente de esta época de los informes Monitor deriva el primer acercamiento de

la ciudad a las dinámicas de internacionalización, aunque esta estaba referida

directamente al fomento de la dimensión empresarial. Si bien se introducen términos que

hacen parte de la definición del problema que nos ocupa, como competitividad e

internacionalización, aún es muy incipiente, por parte de las autoridades locales, la

aprehensión de la dinámica global, y esta solo se percibe en cuanto se instó a los



15

gobernantes a promover, en alianzas público privadas, la internacionalización de las

empresas locales.

No obstante, es importante conocer las definiciones de competitividad e

internacionalización aportadas por los informes Monitor, conceptos que tendrán muchoeco posteriormente, como tendremos oportunidad de ver. El informe nacional de 1993

(p. 4) afirma “La competitividad no es algo estático, es un proceso continuo de

mejoramiento y de innovación que requiere objetivos precisos, amplios insumos, claras

estrategias y un medio ambiente que permita adoptar con rapidez aquellas innovaciones

que estén basadas en el conocimiento.” En este primer informe se le asigna un papel

muy importante al gobierno nacional en la creación y sostenimiento de ese medio

ambiente: “el papel del gobierno es asegurar que los recursos importantes estén

disponibles y actuar como un catalizador para estimular que las empresas obtengan

niveles superiores de desempeño competitivo” (p. 23).

El informe entregado a Medellín en 1995, como vimos, introduce una crítica al proceso

aperturista y recomienda la internacionalización como un paso siguiente a ser dado para

subsanar las falencias de las medidas anteriores. Lo interesante es que en este informe se

reconoce el carácter regional de la competitividad, en clara alusión a las falencias del

informe nacional de 1993, lo que implica también una vinculación más activa de los

órdenes territoriales de gobierno, de ahí la importancia del tema para el caso de

Medellín, que a su vez se vincula con el nuevo marco constitucional de 1991 que

fortaleció la descentralización. Sin embargo, no hay que olvidar que estos informes están

principalmente dedicados al sector empresarial, así pues tanto competitividad e

internacionalización se presentan como recomendaciones a este sector, por supuesto

teniendo en cuenta cada vez la necesidad de mayor vinculación y promoción por parte

de los gobiernos.

La concepción de internacionalización del informe La ventaja competitiva de Medellín,

está referida exclusivamente a la noción de inserción internacional de la economía o

internacionalización de la economía, en el marco del proceso de descentralización y

mayores autonomías regionales y locales, invitando a la participación activa de los

actores del desarrollo local. El informe incluye al final algunas recomendaciones para la



16

ciudad con el fin de aprovechar sus fortalezas y superar sus debilidades con la intención

de hacerla más competitiva: “Las regiones deben avanzar en esta dirección, evaluando,

concibiendo y construyendo sus propias alternativas de desarrollo regional desde la

óptica de la internacionalización de sus economías locales.” (p. 10).

1.1.2 Entre la indefinición y la consolidación 1995-2003

Este período comprende tres administraciones de tres años cada4, cuyo seguimiento nos

permitirá, con respecto al punto anterior, mirar como lenta pero con continuidad se

empieza a configurar un nuevo tema en la agenda de ciudad, con la particularidad de que

el tema va más allá de la internacionalización económica, y que son las autoridades

locales los proponentes principales, veamos a continuación la evolución del tema en las

tres administraciones mencionadas.

El plan de desarrollo 1995-1997 empieza reconociendo en sus lineamientos de política

que “el mundo vive dentro de un marco de globalización e internacionalización de la

economía”, lo que significa, continúa, “que se produce para un solo mercado mundial,

en el cual hay que entrar a competir”. De tales afirmaciones los redactores del plan

derivaron que surgía “la ineludible necesidad de manejar una concepción de ciudad

enfocada a la competitividad, la internacionalización, la modernización…” No es

gratuito que en ese momento se insistiera en una concepción de la internacionalización

que mantenía la preponderancia de la perspectiva económica-empresarial, como

tampoco lo es que el mismo término esté ligado a la noción de competitividad, como se

identifica a primera vista estábamos todavía en la época de los informes Monitor. De

todos modos estas menciones iniciales al tema no pueden llamarnos a error, este tema

todavía no estaba dentro de las preocupaciones centrales de la ciudad, que se encontraba

saliendo de una época muy difícil marcada por el narcotráfico y la violencia que este

generaba, por lo que el plan proponía como prioridades, la seguridad, el empleo y la

inversión social, que son vistas como la base o piso para poder alcanzar los niveles de

competitividad y modernización mencionados.

4 Hasta la administración 2001-2003 los períodos para alcaldes en Colombia fueron de tres años, a partir

de 2004 los períodos son de cuatro años.



17

En este plan no se define explícitamente la internacionalización, pero es evidente que

subyace una concepción económico-empresarial de la misma, muy de la mano de las

perspectivas dominantes en el momento y de la tendencia nacional a fortalecer la

competitividad nacional, que se expresaba en lo regional en la creación de los Consejos

Regionales de Competitividad.

Por su parte, el plan de desarrollo 1998-2000 mantiene la preocupación por la

internacionalización en la perspectiva del desarrollo económico y la competitividad,

pero continúa sin hacer una definición explícita de la misma, partiendo de supuestos

enraizados en las tendencias del momento, y dando continuidad a algunas concepciones

ya consideradas anteriormente, no obstante, en materia de propuestas de programas y

proyectos va un poco más adelante, aunque al final se quedó corto en su ejecución.

Un aporte a la definición se encuentra en uno de sus apartados titulado precisamente

Internacionalización en el cual se dice:

“Con las políticas de apertura y modernización de la economía, elcomercio internacional crece sobre la base de un aumento mayor en lasimportaciones que en las exportaciones. En consecuencia el balancecomercial es deficitario.”

“Las reformas al comercio exterior y al tratamiento de los capitales

extranjeros son factores positivos para la internacionalización del país.Sin embargo, la atractividad de la ciudad dista mucho de lo deseadodebido a la imagen que se tiene de ella en el exterior como ciudadviolenta y cuna del narcotráfico.” (p. 112).

Como se evidencia se mantiene una concepción similar pero se destaca que el tema gana

cada vez más terreno y empieza a vincular otras dimensiones de la actividad de la

ciudad, como es el tema de la atractividad y mejoramiento de la imagen de la ciudad.

Está claro que la falta de una concepción clara de internacionalización lleva a no tener

claridad en los objetivos y menos en los tipos de programas y proyectos a incluir.

Otro aspecto a destacar de este plan de desarrollo es que habla específicamente de

programas para internacionalizar la ciudad, 1- crear una política de internacionalización

(bajo una concepción bastante limitada), 2- posicionamiento de la imagen de la ciudad y

fortalecimiento del turismo, y 3- promoción internacional de la ciudad. Tendremos



18

oportunidad de ampliar la evolución de las estrategias y ejes de la internacionalización

posteriormente cuando hagamos la descripción respectiva.

Por último, el tercer plan de desarrollo (2001-2003) de este período profundiza, pero no

consolida, tanto en la definición de la problemática que justifica la acción internacionalcoordinada de la ciudad, como el tipo de propuestas de programas y proyectos para

llevarla a cabo. Como contribución a la definición del problema en este plan de

desarrollo se avanza de manera importante, dice:

“una estrategia de internacionalización no es solamente un asuntode intercambio de mercancías; también comprende líneas deacción en el flujo de capitales y la transferencia de conocimiento,las cuales se deben incorporar a la actividad productiva si sequiere lograr un crecimiento estable en el comercio internacional.En los índices que significan progreso y bienestar la ciudaddebe apretar su acelerador si no quiere quedar a la zaga deotras naciones.” (Énfasis del tesista).

Este plan incluye también entre sus temas uno denominado Medellín sin fronteras, al

que se le asignó como objetivo “mejorar los atractivos de Medellín en el contexto

internacional, buscando su posicionamiento como ciudad competitiva, científica, cultural

y como espacio ideal para la inversión extranjera (p. 62)”, dentro de este tema se

propusieron varios programas, sobresaliendo especialmente uno, la creación de una

Consejería para la internacionalización, a la cual se le asignaron un ambicioso conjunto

de funciones que implícitamente nos ayudan a reconstruir la concepción de

internacionalización, veamos:

“Esta Consejería estrechará los lazos de cooperación técnica yfinanciera entre Medellín y otras ciudades del mundo; promocionará laimagen de la ciudad ante la comunidad internacional; propiciará unclima favorable en los negocios para atraer inversión nacional yextranjera; apoyará y divulgará en los ámbitos nacional e internacional

aquellos proyectos que puedan recibir soporte, asesoría y recursos deotros países. Será al mismo tiempo un canal de comunicación permanente con aquellos países que envían misiones comerciales anuestra ciudad; desarrollará una red de comunicación entre agenteslocales y asesores comerciales del exterior con el fin de conseguirnegocios; colaborará en aquellos proyectos del Municipio que tienen proyección internacional; estudiará y promoverá reglamentaciones que permitan otorgar incentivos o privilegios a aquellas inversiones que



19

apunten a la generación de empleo, y apoyará aquellos proyectos queestén encaminados a construir infraestructura con el fin de fortalecer la plataforma competitiva.”

“La Consejería para la Internacionalización de Medellín promocionaráel intercambio de bienes y servicios, la transferencia de conocimiento y

el flujo de capitales.” (Plan de desarrollo 2001-2003, p. 62)

La cantidad de responsabilidades asignadas a esta Consejería daban la impresión de que

la propuesta estaba respaldada por una visión integral y bien estructurada de hacia

adonde debería ir la ciudad y una justificación importante de la necesidad de la misma.

Al final de este mandato escasamente se había estructurado una tímida oficina de

cooperación internacional, que no alcanzó a desarrollar ninguno de los objetivos que se

le asignaron. En últimas, es de resaltar que la diversidad de tareas mencionadas suponía

un panorama mucho más amplio de la internacionalización, no obstante sudesarticulación se puede destacar, con respecto a los años anteriores, que el tema

empezaba a reclamar personalidad propia dentro de la administración municipal,

buscando la creación de una institucionalidad específica y tratando de pasar de las

declaraciones y promesas a los hechos concretos en el marco de un proceso articulado a

los diferentes sectores de la administración local, que le diera integralidad, con miras a

ponerlo definitivamente en la agenda gubernamental para convertirlo en parte

importante de la reconfiguración del modelo de desarrollo. Esto será en parte lo que se

logre en el período que veremos a continuación, en donde también el problema

justificador de la acción exterior de la ciudad se define con mayor claridad, y por tanto

creemos es que se enlazan de mejor manera los programas y proyectos que dan forma a

la política de internacionalización de Medellín.

1.1.3 Una política integral de internacionalización 2004-2011

El plan de desarrollo 2004-2007 significa un giro e impulso completo en el

establecimiento de la política de internacionalización de Medellín, tanto en la definición

y justificación de la necesidad como en la estructuración ordenada de una serie de

programas y proyectos que al ser reconocidos dentro del plan de desarrollo como un

componente del mismo dedicado exclusivamente a la dimensión internacional de la

administración de la ciudad, con importantes recursos del presupuesto asignados al



20

mismo, implica un cambio radical en la forma de concebir e impulsar una nueva política

transversal en la ciudad.

Desde el diagnóstico, en un subtítulo, ya el plan define el problema de la

internacionalización como Insuficiente integración con el país y con el mundo, dentrodel cual se explicita que:

“La ciudad y la región, se encuentran inmersas en un mundo queavanza rápidamente hacia mayores niveles de comunicación einterdependencia. Son muchos los aportes que puedenincorporarse a nuestros procesos de desarrollo, tanto de otrasregiones del país como de otras culturas y mercados del mundo.En un ambiente de intercambios de esta naturaleza, se multiplicany potencian las fortalezas con las que contamos hoy en día. Elenriquecimiento cultural y científico, la ampliación de losmercados a los que llegamos, el posicionamiento de la regiónrespecto a los escenarios internacionales, son oportunidadesabiertas.”

“Pero para aprovecharlas es necesario avanzar en la capacidad dedarle movilidad a algunos paradigmas arraigados en nuestracultura, que nos permitan ser más permeables a otras formas dehacer y de pensar. Para fortalecer los intercambios culturales,científicos y comerciales es necesario mirar de manera másdesprevenida los aportes que desde otras culturas nos puedenayudar a enfrentar nuestros propios retos y definir aquello que

podemos entregar al desarrollo de la ciudad, de la región y del país.” (p. 8).

Está claro que si el problema es insuficiente integración con la región y con el mundo

el tipo de programas propuestos y diseñados para resolverlo deberán estar en línea

con la definición. Esta contrastación la haremos más adelante cuando describamos a

mayor profundidad la evolución de las estrategias de internacionalización en los

planes de desarrollo. Por ahora continuamos con la sustentación que se hace en este

plan del problema mencionado y señalamos también el rango que se le da a la

internacionalización dentro del mismo, lo que a nuestro juicio inserta definitivamente

este tema en la agenda de las autoridades públicas de Medellín.



21

Empezando por lo último, destacamos el cambio fundamental de este plan con

relación a sus predecesores, y es que dedica una de las cinco líneas estratégicas 5 del

mismo exclusivamente a la internacionalización. Todos los planes de desarrollo

municipal en Colombia cuentan con un componente estratégico que contiene el

grueso de las propuestas a ser estructuradas e implementadas por las autoridades

locales, y estas propuestas se suelen agrupar en líneas, objetivos o componentes

principales, que para este plan fueron cinco, destacando entre ellas una línea titulada

Medellín integrada con la región y con el mundo, en alusión directa y coherente con

el problema denominado insuficiente integración con el país y con el mundo.

El hecho de incluir como línea estratégica la internacionalización de la ciudad, da

cuenta de la importancia asignada al tema como eje estructural de la agenda de

desarrollo de la capital antioqueña, y posiciona al máximo nivel una serie de

estrategias, programas, proyectos e intenciones que anteriormente si bien se

mencionaban daban la impresión de estar sueltos en la estrategia de desarrollo de la

ciudad, como lo demuestra la siguiente cita la internacionalización se articula dentro

de un proceso integral de mayor alcance:

La quinta Línea, Medellín Integrada con la Región y con el

Mundo, se refiere a la importancia de proyectar

internacionalmente a la ciudad, desde una perspectiva integral,que articule los procesos económicos, sociales, políticos yculturales. (p. 10).

Y se establece como objetivo:

Mediante la internacionalización se busca que la región,interviniendo sobre su territorio, instituciones y cultura, profundice su participación en los flujos globales de capitales, productos, servicios, cooperación, conocimiento y relaciones

multiculturales, acelerando así la obtención de sus objetivos enmateria de desarrollo. (p. 144)

5 Los planes de desarrollo a nivel municipal en Colombia normalmente se estructuran en torno a un

número pequeño de líneas, objetivos, ejes estratégicos o componentes centrales del plan, por ejemplo el

plan de desarrollo de Medellín de 1998-2000 contaba con cinco objetivos estratégicos, el de 2001-2003

con tres líneas, el de 2004-2007 con cinco líneas estratégicas y el de 2008-2011 con seis líneas

estratégicas.



22

Por último, en relación con este plan, es también importante para nuestro trabajo

mencionar el diagnóstico que sirve como sustentación de la necesidad identificada de

integrar a Medellín con la región y con el mundo. Al respecto se mencionan tres

indicadores: 1- el puesto 38 entre las mejores ciudades de América para hacer negocios,

habiendo caído seis puestos de 2002 a 2003, la ciudad pierde ante Bogotá (puesto 16) y

Cali (Puesto 37) para el ámbito nacional y pierde en el ámbito latinoamericano ante

Quito (36), La Paz (35), San Salvador (25), entre otras; 2- el escaso nivel de

exportaciones per cápita de la ciudad en relación con otras ciudades y países, y 3- el

escaso nivel per cápita de inversión extranjera directa también en relación a países como

Chile, México o Costa Rica. Por último se cita un estudio contratado con la CEPAL por

CONFECAMARAS y la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, la deBogotá, Bucaramanga y Cali, en donde se consideran algunas variables importantes para

la internacionalización, esquematizadas en el siguiente cuadro, desde la perspectiva de

Antioquia:

Cuadro 1

Variables de la internacionalización en Antioquia.

TEMA POSICIÓN EN EL PAÍS SOBRE22 DEPARTAMENTOS

Apertura a otras culturas 20Soporte gremial al comercio internacional 15Estímulo de política en comercio exterior 11Eficacia en la concertación para lacompetitividad

10

Presencia de alianzas en Inversión ExtranjeraDirecta

9

Inglés en empresarios 7Imagen internacional para los negocios 7

Cuadro 1. Fuente: Coinvertir – CCMA Tabla II.5.1 Variables de internacionalización. CEPAL - 2002Citado en Plan de desarrollo 2004-2007. Línea 5. Pág. 148. Versión digital.

Los datos del cuadro son realmente preocupantes desde la perspectiva de la

competitividad, la internacionalización y la intención de Medellín, como capital de

Antioquia, de abrirse al mundo. No hay que olvidar que Medellín es la segunda ciudad

de Colombia en población y en producción industrial, que sin embargo, y lo demuestra



23

el cuadro tiene un rezago considerable en todas las variables claves de la

internacionalización.

Hasta este punto en la evolución de la definición del problema se pueden resaltar varias

cosas, que el problema se ha delimitado, separándose en parte de lo meramente

económico-empresarial, que era la perspectiva dominante en los tres planes anteriores,

este plan mantiene la importancia de la competitividad en la línea 4, pero además agrega

la línea 5 dedicada exclusivamente a la integración regional e internacional de la ciudad

como complemento de una perspectiva de desarrollo integral y vinculada con las demás

dimensiones importantes del desarrollo. La intención de solucionar el problema

diagnosticado vinculado a grandes atrasos en las variables importantes de la

internacionalización adquiere un estatus antes impensado, por la inclusión del tema

como una de las líneas estratégicas del plan de desarrollo lo que implica también lainclusión en el presupuesto de importantes recursos para desarrollar los programas y

proyectos para avanzar en la solución del problema. En este punto sin duda, el tema de

la internacionalización adquiere importancia en la agenda gubernamental, pero más

importante que eso es que el tema es decidido y convertido en eje central de la nueva

estrategia de desarrollo. Estatus en la agenda que será mantenido por el siguiente

gobierno de la ciudad.

La última administración de la ciudad6, 2008-2011, de continuidad política y

programática con la anterior mantuvo en su plan de desarrollo una línea estratégica

dedicada exclusivamente a la integración regional y global de la ciudad, que fue

denominada Ciudad con proyección regional y global, muy similar al plan anterior. En

términos generales se le da continuidad a la concepción del problema y a las propuestas

de solución descritas en el plan de desarrollo 2004-2007, pero se va un poco más

adelante logrando mejorar el planteamiento del problema. Específicamente el avance se

da en la metodología de presentación del problema, ahora cada uno de los tres

componentes de la línea se presentan específicamente dentro del plan como problemas,

es decir ya no es uno solo sino tres problemas macro:

6 El 30 de octubre de 2011 hubo elecciones territoriales en Colombia. Para el período 2012-2015 regirá

los destinos de Medellín el Dr. Aníbal Gaviria, políticamente en línea con las dos últimas administraciones

de la ciudad, lo que hace esperar que la política de internacionalización será mantenida y fortalecida.



24

1- La falta de un proyecto de región y el bajo nivel de trabajointerinstitucional de los gobiernos locales, a favor de un modelode desarrollo territorial integrado, con consecuencias muyevidentes como la presión demográfica sobre la ciudad deMedellín. Estos factores imponen además, mayores demandas y

nuevas dificultades en términos de la dotación de suelos, redes deinfraestructura básica y servicios municipales2- Incipiente inserción y reconocimiento de Medellín a nivel

internacional como potencial centro de inversión, destino derecursos de cooperación y destino de eventos y turismo. Loanterior ha incidido en una imagen aún débil en términos deinternacionalización.

3- La deficitaria conectividad de Medellín con la región, el país y elmundo. (Plan de Desarrollo 2008-2011, p. 157-159).

Si tenemos en cuenta la definición del plan anterior “insuficiente integración con el país

y con el mundo” podemos considerar hasta donde ha sido desagregada en tres aspectos

de un mismo problema, por ejemplo para la insuficiente articulación institucional, la

imagen débil y la conectividad deficiente se encuentran programas específicos en el plan

anterior. Lo sobresaliente es que al seguir la misma línea de un plan a otro se logra

consolidar una política, sobre todo en un campo que involucra diferentes niveles de

cambio e interacción, como lo cultural, grandes obras de infraestructura, mejoramiento

de las condiciones sociales, entre otras.

Hasta aquí hemos hecho un seguimiento a la evolución de la definición del problemaque da pie a la internacionalización de Medellín y su configuración en lo que claramente

se puede denominar una política, no el tipo de políticas construidas en torno a acciones

desarticuladas y coyunturales, sino a una política que como vimos ha tenido un período

largo de incubación y de definición de un problema transversal al modelo de desarrollo

que la ciudad viene impulsando, período que podemos decir ya se superó para pasar a un

período de crecimiento e implementación permanente de medidas cada vez más y mejor

planeadas y articuladas integralmente a diferentes dimensiones de la vida de la ciudad.

Hasta el punto de que no sea descabellado hablar de que es tal el enraizamiento del tema

en la dimensión pública y económica de la vida de la ciudad, que parece poco probable o

no se alcanza a avizorar que esta política vaya a tener un retroceso grande en el futuro, y

menos que vaya a dejar de ser un aspecto muy importante dentro de los planes de

desarrollo de las autoridades municipales por venir.



25

En concreto el problema ha evolucionado de su relacionamiento directo con la necesidad

de internacionalización empresarial y económica en el marco de los procesos

aperturistas de principios de los años 1990, pasando por medidas coyunturales y

desarticuladas para subsanar las deficiencias de productividad y competitividad de

diversos sectores del desarrollo económico local, hasta irse diferenciando una serie de

falencias que no eran solamente del sector productivo, por supuesto reconocidas, sino

también de diversas dimensiones de la actividad institucional pública del Estado local,

incluso falencias culturales como la dificultad para que la población se abra a otras

culturales o para mejorar los niveles de aprendizaje de segundas lenguas, entre otros, una

serie de falencias y necesidades que con el tiempo se concretan en un enunciado

abarcante y más definido como es el reconocimiento de la insuficiente integración con el

país y con el mundo, que conlleva no solo la dimensión del desarrollo económico y susdinámicas de competitividad sino también dimensiones sociales e institucionales

necesarias desde el punto de vista de un modelo integral de desarrollo.

Por último, en el cuadro que se presenta a continuación se sintetiza la evolución de la

concepción del problema de la internacionalización de Medellín.

Cuadro 2

Evolución de las concepciones del problema de la internacionalización. 1995-2011.

La evolución de las concepciones del problema 1995-2011

Período Concepción del problema1990-1995AperturaEconómica.Informe Monitor LaVentajaCompetitiva de

Medellín

El informe Monitor La Ventaja Competitiva de Medellín publicado en 1995, a diferencia del informe nacional de 1993,reconoció la dimensión territorial de la competitividadempresarial, de esta forma entra la noción de internacionalizaciónal ámbito local en Colombia, y empieza a hablarse del papel delos gobiernos locales en ese proceso. Este es el primer

antecedente problematizante de la internacionalización deMedellín, que hacía que la ciudad tomara un papel activo en lacogestión de las respuestas a la necesidad de abrir el ámbitoempresarial local al mundo en globalización.

1995-1997Plan de Desarrollo

“Hoy, el mundo vive dentro de un marco de globalización y deinternacionalización de la economía. Esto significa que se produce para un solo mercado mundial, en el cual hay que entrara competir y donde las fronteras nacionales se han debilitado



26

sustancialmente, para dar origen a los bloques multinacionales.”“De aquí nace la ineludible necesidad de manejar una concepciónde ciudad enfocada a la competitividad, la internacionalización,la modernización, todo lo cual requiere un soporte en elmejoramiento de la calidad de vida y un nuevo esquema de

gobernabilidad, sustentado en la descentralización y el liderazgocompartido.” (P. 3).1998-2000 “En el contexto de la internacionalización y de las políticas de

apertura y modernización de la sociedad colombiana, Medellín ylos municipios que conforman el Valle de Aburrá, adquierenespecial importancia por su localización y capacidad paraconvertirse en una región competitiva.” (P. 14).“Con las políticas de apertura y modernización de la economía, elcomercio internacional crece sobre la base de un aumento mayoren las importaciones que en las exportaciones. En consecuencia el balance comercial es deficitario.”

“Las reformas al comercio exterior y al tratamiento de loscapitales extranjeros son factores positivos para lainternacionalización del país. Sin embargo, la atractividad de laciudad dista mucho de lo deseado debido a la imagen que se tienede ella en el exterior como ciudad violenta y cuna delnarcotráfico.” (p. 112).

2001-2003 “una estrategia de internacionalización no es solamente un asuntode intercambio de mercancías; también comprende líneas deacción en el flujo de capitales y la transferencia de conocimiento,las cuales se deben incorporar a la actividad productiva si sequiere lograr un crecimiento estable en el comercio internacional.En los índices que significan progreso y bienestar la ciudad debeapretar su acelerador si no quiere quedar a la zaga de otrasnaciones.” De estos tres primeros planes de desarrollo este es elque más habla de internacionalización, y lo hace dentro de lalínea de competitividad, lo que también da luces sobre laconcepción del problema.

2004-2007 “Insuficiente integración con el país y con el mundo”2008-2011 1-

La falta de un proyecto de región y el bajo nivel detrabajo interinstitucional de los gobiernos locales, afavor de un modelo de desarrollo territorial integrado,con consecuencias muy evidentes como la presióndemográfica sobre la ciudad de Medellín. Estosfactores imponen además, mayores demandas y nuevasdificultades en términos de la dotación de suelos, redesde infraestructura básica y servicios municipales

2- Incipiente inserción y reconocimiento de Medellín anivel internacional como potencial centro de inversión,destino de recursos de cooperación y destino deeventos y turismo. Lo anterior ha incidido en una



27

imagen aún débil en términos de internacionalización.3-

La deficitaria conectividad de Medellín con la región, el país y el mundo. (Plan de Desarrollo 2008-2011, p. 157-159).

Cuadro 2. Elaboración propia con base a los planes de desarrollo de Medellín, desde 1995 hasta 2011.



28

Capítulo 2

La evolución de las estrategias de internacionalización, 1995-2011

Para entender el problema de la internacionalización de Medellín es necesario tener en

cuenta los antecedentes, programas y proyectos diversos que han sido propuestos,

aunque no siempre fueron implementados, por las diferentes administraciones de la

ciudad en el período 1995-2011, que abarca un total de cinco planes de desarrollo, para

finalmente tener una imagen fiel y ajustada a la realidad de dónde se encuentra la

ciudad en materia de internacionalización, en qué se ha avanzado, en qué no de lo

propuesto hasta el momento, podremos saber cuáles son las fortalezas y debilidades,

pero más importante, tendremos la base para lanzar nuevas propuestas de programas quefortalezcan la internacionalización de la ciudad.

Es por ello que analizaremos estas estrategias en torno a dos etapas a las que podemos

denominar como fases de incubación y de maduración de la política de

internacionalización. El punto diferenciador de una a otra lo constituye a nuestro juicio

el nivel de vinculación del tema en la agenda gubernamental, no es lo mismo que el tema

se mencione tangencialmente y se propongan algunos programas o proyectos

desarticulados a que el tema se convierta en una línea estratégica del plan de desarrollo yque su nivel de definición sea más específico y esté mejor articulado al modelo de

desarrollo local. Para cada fase reconoceremos los ejes de concentración de la atención

de las autoridades locales en materia de internacionalización, teniendo en cuenta para

cada momento el marco de la definición del problema que se tenía cuando se propuso.

2.1 Fase de incubación de la política de internacionalización de Medellín 1995-2003

Hemos denominado fase de incubación el período comprendido entre 1995 y 2003 queabarca tres administraciones municipales, porque consideramos que en este período se

vislumbra una cierta continuidad de intención, que si bien es desarticulada y no está

acompañada de una clara definición del problema de la internacionalización, puede

decirse es el momento en el cual se empiezan a visibilizar una serie de emprendimientos



29

que con el paso de una administración a otra fueron cogiendo más fuerza, mostrando

avances progresivos.

Nos vamos a centrar en tres temas axiales durante este período, los cuales se encuentran

mencionados de una u otra forma en los tres planes de desarrollo respectivos, estamoshablando de las formulaciones iniciales de lo que hoy conocemos como Agencia de

Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana, de lo que hoy conocemos

como Plaza Mayor, y de la preocupación por la imagen de la ciudad. Destacamos estos

tres temas tanto por que se pueden rastrear en los tres planes de este primer período,

como por que son importantes al proceso de internacionalización como tal y porque en

el período de madurez se convirtieron en parte fundamental del mismo.

2.1.1

Los antecedentes de la ACI

Siendo la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana ACI

el eje actual del proceso de internacionalización de Medellín, es importante conocer sus

antecedentes y el modo en que se fue consolidando como propuesta en los planes de

desarrollo hasta su aprobación en 2001 (Acuerdo 73 del Concejo de Medellín) y su

activación e impulso en 2004.

El primer antecedente claro de la ACI rastreable en los planes de desarrollo de la ciudadaparece en el plan 1995-1997, el cual planteaba como ya vimos “que el mundo vive en

un marco de globalización e internacionalización de la economía”, por lo que el

problema desde el punto de vista de las políticas públicas era “entrar a competir” en ese

marco. En esta lógica problemática el plan propuso la creación de una Consejería

Económica a la cual le fueron asignadas las siguientes responsabilidades:

La Consejería Económica en asocio con Planeación

Metropolitana, con el apoyo del sector privado de la ciudad y la permanente interlocución con el Gobierno Departamental y Nacional, se ocupará del diseño de una estrategia competitivapara Medellín frente a la apertura y la internacionalización,con el fin de anticipar los efectos negativos y aprovechar al



30

máximo las fortalezas de la ciudad7. La Consejería adelantaráacciones en los siguientes frentes:

Concertar con el Gobierno Central y el sector privado laejecución del Plan Nacional de Empleo.

Realizar un permanente seguimiento a la políticamacroeconómica del Gobierno Nacional para sugerir,coordinadamente con el sector privado, los ajustes que másconvengan al municipio y a la región.

Desarrollar, de común acuerdo con el sector privado, y con elapoyo de los mecanismos institucionales creados por el Gobierno Nacional, un plan de exportaciones.

Coordinar las acciones tendientes a propiciar la localizacióncompetitiva de empresas internacionales en la ciudad de Medellín.

Promocionar la Zona Franca Industrial, Tecnológica y deServicios de Rionegro.

Organizar misiones comerciales, en asocio con los organismos promotores, para vender la nueva imagen de Medellín comometrópoli competitiva.

Constituir el Centro Internacional de Negocios en el Palacio deExposiciones y Convenciones, que servirá de base de operaciones para la recepción de inversionistas extranjeros y plataforma de lasempresas locales en el mercado mundial.

Estimular y apoyar en forma decidida la construcción de un puerto seco, con patio de contenedores.

Construcción de la terminal de carga, con el fin de resolver losgraves problemas que presenta la ciudad para consolidar su cargade exportación e importación hacia y desde los puertos marítimos.

Garantizar la terminación de la carretera al Mar y el Puerto deUrabá, con el fin de integrar la ciudad y el departamento hacia losmercados internacionales.

Desarrollar un Plan Regional para la capacitación y elreentrenamiento de la fuerza laboral en las nuevas técnicas ytecnologías de la apertura.

Diseñar un plan educativo de largo plazo que permita articular el propósito de aumentar coberturas con un gran programa de

7 Subrayado del tesista.



31

educación para la internacionalización en todos los colegios yuniversidades de la ciudad.

Diseñar incentivos tributarios específicos para aquellas empresasque se comprometan con una meta anual mínima de nuevosempleos y volúmenes de exportación.

Crear un Consejo Empresarial permanente, el cual actuará comosoporte para dar asesoría, evaluar las metas propuestas, concertardecisiones y servir de multiplicador de las acciones de éstaConsejería Económica.

Promover estudios para la identificación y desarrollo de proyectoseconómicos estratégicos para la cuidad.

Buscar información y gestionar recursos nacionales einternacionales para el desarrollo de proyectos que promuevan lasempresas competitivas.

Coordinar, mediante una acción concertada entre laAdministración Municipal, la Universidad y el Sector Privado, lacreación de un Fondo Mixto para adelantar acciones como lainvestigación y desarrollo de nuevos productos; la promoción de parques tecnológicos para la creación de centros de investigacióny desarrollo tecnológico, la creación de empresas de basetecnológica, facilitar la transferencia y adaptación de tecnología, y promocionar la inmigración de científicos y de expertosinternacionales.

Coordinar acciones que vinculen las diferentes áreas de laAdministración a los objetivos y programas del Comité Regionalde Competitividad.

La Consejería Económica realizará la coordinación general, por parte de la Administración Municipal, para la definición,ejecución y seguimiento del Plan Estratégico Medellín 2.005.

Mediante un proceso de concertación con el sector privado, losgremios privados y las universidades, se ampliará y precisará elcampo de acción de la Consejería Económica.

Entre esta amplia cantidad de acciones podemos destacar que se mantiene unaconcepción de la internacionalización en perspectiva económica como lo mencionamos

en el capítulo dedicado a la evolución de la definición del problema, el mismo nombre

de la consejería también lo demuestra, así como la mayoría de responsabilidades

listadas, sin embargo entre las actividades de la nueva institucionalidad se destacan una



32

serie de propuestas que han perdurado en el tiempo y que hoy después de 15 años de

una u otra forma, con distintos nombres, y con algunos cambios, son parte destacable

del proceso de internacionalización de la ciudad.

Nos referiremos específicamente a cuatro: 1- propiciar la localización competitiva deempresas internacionales, que a 2011 es una de las tareas principales de la ACI,

revitalizada por la reciente localización en la ciudad de un Centro Global de Servicios

para Latinoamérica de la multinacional Hewlett Packard8, tarea en la cual tuvo que ver

mucho la política de atracción de inversión extranjera directa que coordina la Agencia

de Cooperación e Inversión de la ciudad. 2- la creación de infraestructura institucional y

física para mejorar el desempeño de las empresas de la ciudad está relacionada con

varias de las funciones asignadas a la Consejería Económica, por ejemplo, la creación

de un plan de exportaciones de la mano del gobierno nacional, la construcción de un

puerto seco y de una terminal de carga, terminar la carretera al mar, los incentivos

tributarios, entre otras propuestas que aún son parte de la discusión en torno a la política

de internacionalización de la ciudad, 3- la construcción del Centro Internacional de

Negocios, y 4- la creación de misiones comerciales para mostrar la nueva imagen de la

ciudad. Estos dos últimos puntos al ser parte del seguimiento que estamos haciendo a lo

que denominamos los tres ejes axiales de la incubación de la política de

internacionalización los vamos a desarrollar con más detalle un poco más adelante.

El plan de desarrollo 1998-2000, en materia de internacionalización, hizo énfasis en la

promoción internacional de la ciudad, desde el punto de vista turístico, específicamente

propuso la creación de una oficina de asuntos internacionales que se encargara de dicha

promoción. Hoy esa gestión está en manos de la ACI. Un tema conexo a la promoción

es el de la imagen de ciudad que como veremos más adelante también fue considerando

por este plan.

8 Así fue como Medellín sedujo a Hewlett Packard. Artículo en el diario El Tiempo de Colombia. 15 oct.

2011. http://www.eltiempo.com/colombia/medellin/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-

10573025.html Consulta 31-10-2011.

Hewlett Packard abrió sus puertas en Medellín. Artículo Sala de Prensa ACI-Medellín. 10 oct. 2011.

http://www.acimedellin.org/es/SaladePrensa/Noticias/tabid/111/NewsViewMode/full/NewsItemID/965

/Default.aspx Consulta 31-10-2011.



33

Por último, el plan de desarrollo 2001-2003 propuso la creación de una Consejería para

la Internacionalización, a la que también se le asignaron importantes responsabilidades,

veamos:

Esta Consejería estrechará los lazos de cooperación técnica yfinanciera entre Medellín y otras ciudades del mundo; promocionará la imagen de la ciudad ante la comunidadinternacional; propiciará un clima favorable en los negocios paraatraer inversión nacional y extranjera; apoyará y divulgará en losámbitos nacional e internacional aquellos proyectos que puedanrecibir soporte, asesoría y recursos de otros países. Será al mismotiempo un canal de comunicación permanente con aquellos paísesque envían misiones comerciales a nuestra ciudad; desarrollaráuna red de comunicación entre agentes locales y asesorescomerciales del exterior con el fin de conseguir negocios;

colaborará en aquellos proyectos del Municipio que tienen proyección internacional; estudiará y promoveráreglamentaciones que permitan otorgar incentivos o privilegios aaquellas inversiones que apunten a la generación de empleo, yapoyará aquellos proyectos que estén encaminados a construirinfraestructura con el fin de fortalecer la plataforma competitiva.

Vincular a los proyectos competitivos, las universidades, loscentros de desarrollo tecnológicos y otras entidades de laeducación superior que contribuyan al feliz desarrollo de losmismos es parte de la internacionalización. Asesorar a otrasentidades de la Administración Municipal en la realización de programas o proyectos vinculados con el exterior. Interactuarcoordinadamente con otras entidades de la ciudad que promocionan el comercio exterior desde Medellín con el resto delmundo.

Medellín en el contexto de América Latina cuenta con unaexcelente oferta de servicios básicos modernos en áreas clavescomo servicios públicos, telecomunicaciones e infraestructurahotelera; por tal razón la ciudad debe ser objeto de un amplio plande promociones turísticas, a través de campañas en el exterior promoción en congresos, ferias y exposiciones de talla

internacional.

La Subsecretaría de Turismo de la Alcaldía de Medellín tienecomo responsabilidad liderar en el contexto nacional einternacional el cluster de turismo, promocionar la imagen de laciudad; divulgar también la fortaleza cultural que posee entreotras “Ciudad Botero” e importantes y nuevos atractivos como elParque Explora, los miradores naturales con su proyecto de cerros



34

tutelares, la recuperación del río desde el punto de vista del espacio lúdico y el esparcimiento, proyectándolo como parquecon ciclovías y vías peatonales alternas. Estas iniciativas estaránarticuladas al plan sectorial de turismo.

La Consejería para la Internacionalización de Medellín

promocionará el intercambio de bienes y servicios, latransferencia de conocimiento y el flujo de capitales.

Esta propuesta de Consejería terminó concretándose en lo que se llamó la Agencia de

Cooperación Internacional ACI, inicialmente autorizada mediante el Acuerdo 73 de

2001 del Concejo de Medellín y constituida oficialmente por el alcalde de la época el 19

de junio de 2002.

Es evidente el cambio de responsabilidades asignadas si comparamos la propuesta de

1995-1997 con esta. Se ve como se amplía la perspectiva de la internacionalización auna serie de actividades que además de incluir la dimensión económica van más allá,

mostrando la importancia del sector turístico, la importancia de que la Consejería apoye

como entidad especializada otras estructuras del sector público que tengan que ver con

la internacionalización, entre otros aspectos relevantes. Es de destacar, igualmente, el

papel protagónico asumido por la administración municipal, no obstante, su incapacidad

de implementación.

Si bien este plan señaló con prolijidad lo que se debería hacer se quedó corto en el cómo

llevarlo a cabo, es por esto que a finales de 2003 la ACI era una entidad desvitalizada

con serias dificultades de funcionamiento y con muy pocos resultados en relación a las

funciones que se le habían asignado.

2.1.2 Los antecedentes de Plaza Mayor

Plaza Mayor es el resultado de la integración entre la sociedad Palacio de Exposiciones

y Convenciones de Medellín, cuyos inicios se remontan a 1971, y el Centro

Internacional de Convenciones, que tuvo sus comienzos materiales en 2003 pero que se

terminó de construir a principios de la administración 2004-2007, esta integración se

consolidó en el año 2006 dando nacimiento a Plaza Mayor Medellín S. A, órgano al que

le fue asignado el objeto social de:



35

“promover, organizar y realizar en la ciudad de Medellín o en cualquiera otraciudad del país o del exterior, ferias, exposiciones o convenciones de carácterlocal, nacional o internacional (…) prestar sus servicios para el desarrollo deferias, exposiciones y convenciones, promovidas, organizadas o que realicenotras personas o entidades …” (Compromiso de fusión, 2009: 2).

Anterior a la fusión, específicamente en el año 2002 cuando se crea la sociedad Centro

Internacional de Convenciones, solo existía el conocido por la ciudadanía de Medellín,

como Palacio de Exposiciones, sobre el cual desde el primer plan de desarrollo de este

período se venían haciendo diversas propuestas para potenciarlo, así el plan 1995-1997

propuso: “Constituir el Centro Internacional de Negocios en el Palacio de Exposiciones

y Convenciones, que servirá de base de operaciones para la recepción de inversionistas

extranjeros y plataforma de las empresas locales en el mercado mundial” (Plan de

Desarrollo,1995-1997:33), que fue una propuesta que no fructificó.

El siguiente plan 1998-2000 dio continuidad a la intención del plan anterior con relación

al Palacio de Exposiciones sobre el cual manifestó apoyar “los esfuerzos que en la

actualidad se realizan para convertir el Palacio de Exposiciones y Convenciones de

Medellín en plataforma de internacionalización de los productos y servicios de la

ciudad” (Plan de Desarrollo, 1998-2000: 10), además incluyó la propuesta de adquirir la

mayoría accionaria del Palacio de Exposiciones y Convenciones con el fin de “favorecer

la internacionalización y promoción de las empresas antioqueñas” (ibid: 115). En este período tampoco se logró el objetivo de convertir el Palacio en la “plataforma de

internacionalización” de la ciudad.

Un impulso mayor sería dado en ese sentido en el plan 2001-2003 el cual proyectó

construir el Centro Internacional de Negocios y Convenciones, al respecto dice:

Medellín requiere un Centro Internacional de Negocios yConvenciones que tenga salas y auditorios con capacidades

superiores a las 1.000 personas; con salones que estén dotadoscon las técnicas más modernas en las que se puedan hacer presentaciones a través de diferentes medios audiovisuales.

Este centro contará además con unos excelentes servicios derestaurante y de parqueaderos; permitirá conectar lainfraestructura del Centro Internacional de Negocios yConvenciones en la Alpujarra II con el desarrollo de una unidad



36

de servicios para la realización de eventos nacionales einternacionales. Esta es además la oportunidad para configurarurbanísticamente el sector, que de tal modo articule los edificiosdel Centro Internacional de Negocios y Convenciones, TeatroMetropolitano, el edificio de Empresas Públicas y la Alpujarra.

El Municipio será un facilitador que coadyuve y colabore en lasacciones necesarias para adelantar el proceso. Adicionalmentecuando se haya definido el proyecto, la Administración podrácolaborar con otras entidades del sector privado en estrategias de promoción nacional e internacional del mismo. (Plan deDesarrollo 2001-2003: 65).

La diferencia de este plan con los anteriores es que en este se lograron algunos avances

en aspectos concretos, como la negociación de los terrenos de la Federación de

Cafeteros aledaños al Centro Administrativo de la Alpujarra y al Palacio de

Exposiciones, la constitución de la sociedad administradora del Centro Internacional de

Convenciones que se quebraría más tarde dando pie a la fusión que describimos antes

(Ver Compromiso de Fusión), y la concreción de los inicios de obra que se lograría en

julio de 2003 cuando ya iba a terminar el período de la alcaldía.

2.1.3 La imagen de ciudad

En este punto es importante rescatar un elemento de la historia de Medellín que marca el

trasegar de su vida económica, social, política y cultural hasta nuestros días.

Especialmente un aspecto que tuvo amplia resonancia mundial hasta el punto de lograr

que el solo hecho de nombrar a Medellín fuera relacionado con violencia o narcotráfico,

nos estamos refiriendo a la época de auge de Pablo Escobar, desde principios de la

década de 1980 hasta su muerte en 1993. El legado de este famoso criminal es uno de

los más nefastos para la ciudad, además de sus múltiples atentados terroristas,

contribuyó a la difusión de prácticas como el sicariato y la creación de la cultura del

dinero fácil en parte de la población joven principalmente, todo esto configuró gracias ala labor mediática una concepción de ciudad peligrosa, violenta y sobre todo cuna del

narcotráfico, que se expandió mundialmente y que ha marcado las últimas dos

generaciones de la ciudad.



37

Después de su muerte en 1993 desde distintos escenarios institucionales se empezó a

trabajar en la recuperación o transformación de la imagen de ciudad, como eje central

dentro de cualquier estrategia de superación de la violencia y de las desigualdades

sociales con que empezaba la ciudad la última década del siglo XX. Los planes de

desarrollo del período en estudio reflejan esta inquietud por la imagen de Medellín.

El plan 1995-1997 dentro de las funciones de su propuesta de Consejería económica

incluía: “Organizar misiones comerciales, en asocio con los organismos promotores,

para vender la nueva imagen de Medellín como metrópoli competitiva.” Sobre este

objetivo no se han podido conseguir más datos, para saber qué se hizo específicamente

para “vender la nueva imagen de Medellín”.

El plan 1998-2000 hace varias referencias al tema de la imagen desde diferentes perspectivas, en relación con el deporte dice: “la promoción y realización de eventos

deportivos de gran factura pueden ser utilizadas como estrategias para dinamizar el

desarrollo local, generar empleo y publicitar una nueva imagen de la ciudad”; hablando

desde el punto de vista de los obstáculos para la internacionalización económica dice:

“la atractividad de la ciudad dista mucho de lo deseado debido a la imagen que se tiene

de ella en el exterior como ciudad violenta y cuna del narcotráfico.”

Luego pasa a propuestas más interesantes y más concretas, especialmente cuando hablade internacionalización, dividida en tres programas que de una u otra forma se

relacionan con el tema de la imagen, el primero se denominó Política internacional para

Medellín y se refiere a un trabajo conjunto entre sector privado y administración pública

para emprender “un programa de promoción internacional de la ciudad como un sitio

adecuado para invertir, vivir y hacer negocios.” Este programa a su vez incluyó dos

estrategias concretas con impacto directo en el objetivo de mejorar la imagen de la

ciudad:

Impulsar 2 encuentros empresariales de carácter internacional poraño.

Invitar a los 5 periodistas más importantes de cada uno de los 10 principales socios comerciales de Antioquia, para que seconviertan en testigos ante el mundo de las nuevas realidades quevive hoy Medellín.



38

El segundo programa es más específico en su título Posicionamiento de la Imagen de

la Ciudad y Fortalecimiento del Turismo, con el cual se propone “fortalecer la

función pública de promoción nacional e internacional de la ciudad” y “mejorar la

imagen de la ciudad a través de una red de voceros en el exterior.”

El tercer programa denominado Promoción Internacional de la Ciudad buscaba

poner en funcionamiento durante los primeros 6 meses de gobierno, la Oficina de

Asuntos Internacionales.

Por último, el plan 2001-2003, incluye entre las funciones de su propuesta de

Consejería para la internacionalización la de promocionar la imagen de la ciudad

ante la comunidad internacional, y más adelante dentro del mismo plan le asigna tal

función a la Subsecretaría de Turismo.

2.2 Fase de madurez de la política de internacionalización de Medellín 2004-2011

Lo que hemos denominado fase de madurez comprende dos administraciones

municipales, un período de ocho años, similar a la fase de incubación. Hablamos de

madurez de la política de internacionalización porque por fin el tema ingresa a la

agenda gubernamental no solo para estar en ella sino para ser decidido e impulsadocomo parte central de las estrategias locales de desarrollo. La entrada en la agenda se

da con la dedicación exclusiva de una línea estratégica de ambos planes de desarrollo

para la internacionalización.

2.2.1 Plan de desarrollo 2004-2007

El plan 2004-2007 es el punto de quiebre de la política de internacionalización, prácticamente en este plan se formula la política, incluyendo una serie de propuestas

bien estructuradas y con fines específicos, jalonadas por las autoridades

gubernamentales, que vinculan otros actores sociales y que resaltan valores públicos

de interés general, todas debidamente presupuestadas y elaboradas con base en un



39

diagnóstico, este último elemento no había sido incluido en ninguno de los planes de

desarrollo anteriores en relación con la internacionalización. Este plan, en relación

con nuestro tema, también se destaca por la calidad metodológica en la presentación

de las líneas, dentro de las cuales se utilizó la lógica secuencial de problema,

objetivos, estrategias, programas y proyectos, lo que permite mejorar la

implementación de las propuestas, así como su seguimiento y evaluación.

Para ubicarnos dentro de las estrategias que propuso este plan dentro de la política de

internacionalización es importante retomar la definición del problema con base en la

cual se sustenta la política, como lo vimos en el primer capítulo en este plan el

problema está mucho mejor definido que en los anteriores, lo que a nuestro juicio y

siguiendo la teoría de la formación de la agenda, es sin duda un elemento

determinante del tipo de medidas a tomar para resolverlo. La definición fue sucinta yclara: la ciudad adolece de insuficiente integración con el país y con el mundo.

Definido el problema la pregunta siguiente es ¿cómo se integra la ciudad con el país

y con el mundo? En respuesta a esta pregunta el plan 2004-2008 estructuró una línea

estratégica denominada afirmativamente Medellín integrada con la región y con el

mundo, que fue dividida en dos componentes: 1- Medellín integrada con la región y

2- Medellín integrada con el mundo. Los programas propuestos en cada componente

fueron diferentes.

2.2.1.1 Propuestas para integrar a Medellín con la región

El objetivo de este componente fue: “Promover la creación de mecanismos

institucionales e instrumentos y condiciones físicas, culturales y sociales para que la

ciudad y la región sean más competitivas, y puedan proyectarse en el contexto

internacional”, y su estrategia era: “Construir capacidades técnicas e institucionales para

la planificación regional.” El resto de lo planteado en materia de programas y proyectos

puede verse en el siguiente cuadro:

Cuadro 3

Programas Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007

PROGRAMAS PROYECTOS METAS DEL PROGRAMA



40

PlanificaciónRegional yordenamientoterritorial

Construir capacidadestécnicas einstitucionales para la planificación regional

Definición delos mecanismosinstitucionales einstrumentales

Diseñar la agenda para la aplicaciónde los mecanismos, a abril de 2005.

Tener definidos los mecanismos einstrumentos para la integraciónregional, a diciembre de 2004.

Cumplir los objetivos de la agendaal 100% para diciembre de 2007

Proceso prospectivo planificador ymodelación deescenarios dedesarrollo

Diseñar e implementar un proceso planificador prospectivoy modelación de escenarios paradiciembre de 2005.

Cuadro 3. Según cuadro II, Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007, con excepción de la cuartacolumna.

La idea central de este componente era la creación de la institucionalidad para la

interacción de los actores principales del territorio en materia de planificación regional e

internacionalización, básicamente las autoridades de Medellín, del Área Metropolitana y

de la Gobernación de Antioquia, lográndose la conformación de lo que se denominó la

Comisión Tripartita, que si bien tuvo un comienzo destacable con aportes en materia de

planificación regional y ordenamiento territorial, aún hoy no ha logrado consolidarse, en

parte por razones políticas derivadas de las diferencias entre los gobernantesdepartamentales y los de la ciudad.

2.2.1.2 Propuestas para integrar a Medellín con el mundo

Este componente tenía dos objetivos y seis estrategias. De estas últimas se deriva el

grueso de propuestas de la política de internacionalización actual de Medellín.

Objetivos:

Aumentar los niveles de Negocios Internacionales de los sectoreseconómicos estratégicos

Captar mayores recursos de cooperación internacional para apalancar proyectos estratégicos del Plan de Desarrollo.

Estrategias:



41

Construir y desarrollar una Agenda de Relaciones Internacionales conlos actores claves para la internacionalización de la ciudad.

Apoyar las actividades de internacionalización de los empresariosagrupados en los sectores estratégicos.

Hacer de Medellín una marca que genere confianza a nivel

internacional para los negocios y la cooperación. Transformar la manera en que los y las habitantes de la ciudad

enfrentan el reto de la internacionalización.

Optimizar la gestión de las organizaciones públicas locales y las redesde trabajo interinstitucional que soportan el proceso deinternacionalización de la ciudad.

Fortalecer la participación de la ciudad en los circuitos deCooperación Internacional.

En el siguiente cuadro se listan los programas con sus respectivos proyectos tal y

como fueron presentados en el plan de desarrollo 2004-2007.

Cuadro 4

Los programas con sus respectivos proyectos en materia de internacionalización

según la Línea 5 del Plan de Desarrollo, 2004-2007.

PROGRAMAS PROYECTOSRelaciones InternacionalesConstruir y desarrollar una agenda derelaciones a nivel internacional con losactores claves para la internacionalizaciónde la ciudad

Agenda Internacional

Red de Antioqueños y Antioqueñas en

el exterior

Negocios InternacionalesApoyar las actividades deinternacionalización de los empresariosagrupados en los sectores estratégicos

Apoyo a Ferias y Misiones de negocioshacia la ciudadGerencia Acuerdos de Libre ComercioTecnologías de Información yComunicaciones “TIC's” para laInternacionalización

Mercadeo Territorial Hacer de Medellín una marca que genereconfianza a nivel internacional para eldesarrollo de actividades de Negocios yCooperación a nivel internacional

Plan de mercadeo de ciudad

Cultura para la Internacionalización Transformar la manera en quelos habitantes de la ciudad enfrentan el reto

Intercambios culturales ventanas almundoFormación en inglés



42

de la internacionalización Formación en servicios para lainternacionalización

Fortalecimiento Institucional para laInternacionalizaciónOptimizar la gestión de las organizaciones

públicas locales y las redes de trabajointerinstitucional

Consolidación Agencia para laCooperación Internacional, MedellínConvention Bureau, Centro

Internacional de Convenciones

Cooperación InternacionalFortalecer la participación de la ciudad enlos circuitos de Cooperación Internacional

Sistema de oferta y demanda decooperación internacional

Cuadro 4. Elaborado según cuadro III, con excepción de la tercera y cuarta columna, Línea 5 plan dedesarrollo 2004-2007, Alcaldía de Medellín.

Después del seguimiento a las diversas propuestas que se han hecho desde 1995 hasta

este plan vemos como de alguna forma todas son integradas en un marco más ordenado

y con mayor articulación, haciendo parte de un todo mayor. Se ve con claridad cómo

tributan los programas y proyectos a los objetivos y estrategias de los dos componentes

en que se divide la línea cinco del plan. A la vez se construye sobre lo que había sido

desarrollado en el pasado, como la Agencia de Cooperación Internacional, el Centro

Internacional de Convenciones o la continuación de propuestas como la masificación

del inglés que viene del plan 2001-2003, propuestas que ahora se presentan mejororganizadas entre sí y mejor estructuradas para su implementación.

Otro aspecto interesante es que el plan de inversiones para el cuatrienio incluyó un

presupuesto de $47.229 millones solo para la línea 5 Medellín integrada con la región y

con el mundo. Esto fue una completa ruptura respecto a los planes de desarrollo

anteriores. Políticas sin recursos escasamente pueden llevarse a cabo, menos cuando son

políticas novedosas. Significó asumir un riesgo político, porque siempre será visto como

arriesgado dejar de dedicar recursos a temas sociales tradicionales que atraen la atención

social para dedicarlos a temas de vinculación internacional vistos como innecesarios por

gran parte de la sociedad, sin embargo, el tiempo ha demostrados que ambos temas

están relacionados y que los temas sociales pueden potenciarse gracias a la gestión

internacional.



43

2.2.2 Plan de desarrollo 2008-2011

Como ya lo mencionamos la administración municipal en este período continuó con la

política de internacionalización impulsada con fuerza en la administración anterior,

muestra de ello fue que también incluyó una línea dedicada al tema, a la que denominó

Ciudad con proyección regional y global. Pero no se dedicó solamente a dar

continuidad a fortalecer algunas de las estrategias y programas del plan anterior también

incluyó otros temas y arriesgó en otros como veremos a continuación.

Cuadro 5

Componentes, programas y proyectos en materia de internacionalización según la Línea

5 del Plan de desarrollo 2008-2011Componente ypropósitos

Programas Proyectos

Integración regionalPropósitos:

Gestión territorialintegrada

-Estrategia para la gestiónterritorial integrada-Aportes para el desarrollointegral Área Metropolitana-Estrategia de competitividad para Medellín, el Valle de Aburráy Antioquia-Agencias de desarrollo y

lineamientos de ordenamientoterritorial

Conectar a Medellíncon el país y el mundoPropósitos:

Mejoramiento de laintegración vial regionaly nacional

-Conexiones viales regionales ynacionales-Conexiones férreasmetropolitanas-Acuerdo Metro y aportes alMetro

Equipamientos deintegración regional ynacional

-Desarrollo de proyectos deequipamiento para la integraciónnacional y regional

Medellín digital -Medellín digital para laconectividad

Proyección regional,nacional e internacionalPropósitos:

Inversión extranjera -Promover y posicionar aMedellín como destino deinversión extranjera

Cooperacióninternacional

-Gestionar cooperacióninternacional



44

Promoción nacional einternacional

-Posicionar las ferias de negociosy eventos internacionales-Promocionar la ciudad anteactores nacionales einternacionales claves

-Productos turísticos con enfoqueregional-IX juegos suramericanosMedellín 2010-Consolidar los eventos deciudad como vitrinas nacionalese internacionales

Cultura para lainternacionalización

-Sensibilización y mejora decompetencias en segundaslenguas-Intercambios culturales

Cuadro 5. Elaborado según línea 5 Ciudad con proyección regional y global, Plan de desarrollo 2008-2011, Alcaldía de Medellín.

Además de un número diferente de componentes y la reagrupación en los mismos de las

propuestas y proyectos, dentro de esta línea se mantiene el grueso de los temas del plan

anterior. Presupuestalmente esta línea sextuplica la línea correspondiente del plan

anterior, por la sencilla razón de que dedica un aporte muy grande dentro del proyecto

de conexión vial regional y nacional a la construcción de vías, como parte de la

estrategia de integración con la región y con el país.



45

Capítulo 3

Situación actual de la internacionalización de Medellín

En este capítulo pretendemos hacer un corte a finales de 2011 de la situación en que se

encuentra la internacionalización de Medellín, en qué líneas se ha avanzado y en cuales

de las que se han propuesto a lo largo de los años aún no se avanza. Esta fotografía de la

situación actual nos permitirá reconocer los logros del proceso, pero también saber en

qué aspectos se concentran las debilidades y vacíos del mismo, lo que nos servirá de

materia prima para los capítulos restantes de esta tesis.

Además de retomar los planes de desarrollo, sustento de lo hasta ahora escrito,

tendremos en cuenta nueva documentación, los denominados informes de gestión,

específicamente los de las dos últimas administraciones, la de 2004-2007 y la de 2008-

2011, con preponderancia de la última por contener los datos oficiales más recientes.

La metodología elegida es simple, tomaremos las propuestas de programas y proyectos

de las dos últimas alcaldías en materia de internacionalización, las contrastaremos para

armar un solo listado de propuestas, posteriormente sobre ese listado daremos cuenta de

los avances en cada una de ellas hasta este momento de acuerdo a los informes de

gestión y otra documentación oficial. Nos interesa intentar la elaboración de una

tipología o clasificación que permita organizar los programas y la cantidad de proyectos

que se han propuesto dentro de la internacionalización de Medellín.

A continuación presentamos un cuadro que contiene una descripción de los dos últimos

planes de desarrollo, en las líneas respectivas dedicadas a la internacionalización, se

tienen en cuenta los componentes estratégicos, los programas y los proyectos.

Cuadro 6

Componentes de los programas de internacionalización, comparados por planes dedesarrollo.

Plan de desarrollo 2004-2007 Plan de desarrollo 2008-2011Línea 5 Medellín integrada con laregión y con el mundo

Línea 5 Ciudad con proyección regionaly global



46

Dos componentes

1- Integracióncon la región

Tres componentes

1- Integraciónregional

2-

Integracióncon elmundo

2-

Conectar aMedellín conel país y el

mundo3- Proyecciónregional,nacional einternacional

1-Integración con la región 1-Integración regional

Programas Proyectos Programas Proyectos

Planificaciónregional yordenamiento

territorial

Definición de losmecanismosinstitucionales einstrumentales

Gestión territorialintegrada

Estrategia para lagestión territorialintegradaAportes para el

desarrollo integralÁrea MetropolitanaProceso prospectivo planificador ymodelación deescenarios dedesarrollo

Estrategia decompetitividad paraMedellín, el Vallede Aburrá yAntioquiaAgencias dedesarrollo ylineamientos deordenamiento

territorial 2-Conectar a Medellín con el país y el

mundo

Mejoramiento dela integración vialregional ynacional

Conexiones vialesregionales ynacionalesConexiones férreasmetropolitanasAcuerdo Metro yaportes al Metro

Equipamientos de

integraciónregional ynacional

Desarrollo de

proyectos deequipamiento parala integraciónnacional y regional

Medellín digital Medellín digital para la conectividad

2-Integración con el mundo 3-Proyección regional, nacional e

internacional



47

Relacionesinternacionales

AgendaInternacional Inversión

extranjera

Promover y posicionar aMedellín comodestino de inversiónextranjera

Red de Antioqueñosy Antioqueñas en elexterior

Negociosinternacionales

Apoyo a Ferias yMisiones denegocios hacia laciudad


Gestionarcooperacióninternacional

Gerencia Acuerdosde Libre Comercio Promoción

nacional einternacional

Posicionar las feriasde negocios yeventosinternacionales

Tecnologías deInformación yComunicaciones“TIC's” para laInternacionalización

Promocionar laciudad ante actoresnacionales e

internacionalesclavesMercadeoterritorial

Plan de mercadeo deciudad

Productos turísticoscon enfoqueregional


Intercambiosculturales ventanasal mundo

IX juegossuramericanosMedellín 2010

Formación en inglésFormación enservicios para la

internacionalización

Fortalecimientoinstitucional paralainternacionalización

ConsolidaciónAgencia para laCooperaciónInternacional,MedellínConvention Bureau,Centro Internacionalde Convenciones

Consolidar loseventos de ciudadcomo vitrinasnacionales einternacionales

Cooperación

internacional

Sistema de oferta ydemanda de

cooperacióninternacional

Cultura para la


Sensibilización ymejora de

competencias ensegundas lenguasIntercambiosculturales

Cuadro 6. Elaboración propia según Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007 y Línea 5 plan de desarrollo2008-2011.



48

Haciendo lectura del cuadro anterior encontramos que el plan 2008-2011 da continuidad

a la mayoría de programas y proyectos del plan 2004-2007, pero agrega un nuevo

componente, el dos, no menos importante que los demás. Es este nuevo componente el

que atrae la mayoría del presupuesto dedicado a la línea 5 de este plan, precisamente

porque tiene que ver con obras de infraestructura vial. Recordemos que el plan 2004-

2007 dedicó $47.229 millones a la línea 5 dedicada a internacionalización, mientras el

plan 2008-2011 dedicó $574.933 millones de los cuales $360.444 son para el

componente dos, de los cuales $313.519 son para conectividad vial. A los dos

componentes restantes, el uno y el tres, se les asignaron $150.063 millones y $64.426

millones respectivamente, lo que, suponiendo que estos dos componentes sean la

continuidad de los dos en que se dividía la línea 5 del plan 2004-2007, también es un

avance considerable puesto que significa que la inversión se cuadruplicó.

Con miras a hacer un solo listado que contenga el grueso de los programas y proyectos

de la internacionalización tenemos que empezar reconociendo las similitudes entre

ambos planes. La primera similitud a resaltar tiene que ver con algo tan simple como la

forma en que se nombra la línea y sus componentes, la diferencia entre Medellín

integrada con la región y con el mundo y Ciudad con proyección regional y global es

mínima, se cambia integración por proyección, región por regional y mundo por global.

En relación con los componentes en que se dividen las líneas, se mantiene la mismacontinuidad en la forma de nombrarlos: el primero pasó de integración regional a

integración con la región, y el segundo pasó de integración con el mundo a proyección

regional, nacional e internacional, con la novedad, en el último plan, que se agregó un

nuevo componente, conectar a Medellín con el país y con el mundo, que fue ubicado

entre los dos de continuidad. Así pues, en materia de componentes de las líneas

dedicadas a internacionalización, la novedad es que el último plan incluyó uno nuevo

dedicado a conectividad vial, equipamientos para la integración y conectividad digital.

Cuadro 7

Similitudes en materia de programas de internacionalización entre el plan de desarrollo2004-2007 y el plan de desarrollo 2008-2011.

Componente Objetivos



49

Integración con la región:

Integración regional:

Plan 2004: Promover la creación de mecanismosinstitucionales e instrumentos y condicionesfísicas, culturales y sociales para que la ciudad yla región sean más competitivas, y puedan proyectarse en el contexto internacional.

Plan 2008: Integrar con un criterio decooperación a Medellín con su ÁreaMetropolitana y con la región, a partir de laconsolidación de la gobernanza metropolitana y la promoción de alianzas para el desarrollo social,económico y la equidad en Antioquia.

Conectar a Medellín con el país y elmundo:

Plan 2008: Conectar a Medellín con el país y elmundo, a partir del desarrollo de infraestructura yservicios para la integración einternacionalización que contribuyan a mejorar sucompetitividad y desarrollo.

Integración con el mundo:

Proyección regional, nacional einternacional:

Plan 2004: Aumentar los niveles de NegociosInternacionales de los sectores económicosestratégicos.Captar mayores recursos de cooperacióninternacional para apalancar proyectosestratégicos del Plan de Desarrollo.Plan 2008: Aumentar el reconocimiento nacionale internacional de la ciudad y la región comodestino de negocios, turismo, recreación, cultura ycooperación, con amplias posibilidades dedesarrollo económico y social. Así mismofortaleciendo capacidades instaladas en la ciudadque ayuden a mejorar el desarrollo de la misma.

Cuadro 7. Elaboración propia con base a Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007 y Línea 5 plan dedesarrollo 2008-2011.

En síntesis, de esta primera observación de los componentes de las líneas dedicadas a

internacionalización, deducimos que existe una preocupación consecuente con las

definiciones del problema, enfocada en dos ámbitos o grandes pilares, por un lado el

tema de la integración regional y con el país y por el otro las relaciones internacionales

como tal, en gran medida mantenemos la propuesta de los dos componentes de la línea 5

del plan 2004-2007. El nuevo componente propuesto por el plan 2008-2011 lo

incluiremos dentro del ámbito de la integración regional y nacional en su dimensión

física, construcción de conectividad vial y la construcción de equipamiento para la

integración, mientras que el tema de Medellín digital lo tomamos como con un pie en

ambos pilares.



50

Ahora miremos, con base en el cuadro 8 y con más detalle los programas de cada uno de

los dos planes, pero en relación con las definiciones de los mismos hechas por cada plan.

Juntaremos programas similares.

Cuadro 8Programas de internacionalización después de unificar los dos planes de desarrollo, el de

2004-2007 y el de 2008-2011.

Programa ObjetivosPlanificación regional yordenamiento territorial

Gestión Territorial integrada

Plan 2004: Construir capacidades técnicas einstitucionales para la planificación regionalPlan 2008: Promover la coordinación con losdiferentes niveles de la administración pública queactúan en la región, a través de la generación de pactos, acuerdos, alianzas, entre otros, así como la

creación de instrumentos que faciliten laintervención en el territorio, promuevan la participación y corresponsabilidad ciudadana, laorganización institucional, y se potencie lainformación y el conocimiento en la región, con elfin de apoyar la desconcentración del desarrollo yconsolidar un sistema urbano-regional autónomo ycohesionado social y económicamente. Estaestrategia promoverá la definición de las políticasregionales y acciones integradas de mediano ylargo plazo en temas tan importantes como el

ordenamiento territorial, la agenda interna decompetitividad y la internacionalización de laregión.

Mejoramiento de la integraciónvial regional y nacional

Plan 2008: Participación del Municipio deMedellín en proyectos estratégicos deinfraestructura vial que generen o mejoren laconectividad de la ciudad con el área metropolitanadel Valle de Aburrá y el Departamento deAntioquia, tales como: obras complementarias alTúnel de Occidente, conexión regional Norte (Soya –Tricentenario), conexión con Oriente (doble

calzada Las Palmas) y la promoción del proyectoAburrá Sur, generando sinergias positivas para eldesarrollo económico y social bajo premisas desostenibilidad ambiental.

Equipamientos de integraciónregional y nacional

Plan 2008: Complementar los equipamientos deintegración que posee la Ciudad con otros de loscuales carece la subregión del Valle de Aburrá y



51

maximizar la utilización de los existentes.Medellín digital Plan 2008: Lograr que Medellín sea una ciudad

conectada al mundo por medio de sistemastecnológicos modernos que permitan elintercambio conocimiento y propicien el desarrollo

económico, cultural y social y un mayor y mejorreconocimiento de Medellín como ciudad digitalante el mundo.

Relaciones internacionales Plan 2004: Construir y desarrollar una agenda derelaciones a nivel internacional con los actoresclaves para la internacionalización de la ciudad

Negocios internacionales Plan 2004: Apoyar las actividades deinternacionalización de los empresarios agrupadosen los sectores estratégicos

Mercadeo territorial

Promoción nacional einternacional

Plan 2004: Hacer de Medellín una marca quegenere confianza a nivel internacional para el

desarrollo de actividades de Negocios yCooperación a nivel internacionalPlan 2008: Presentar la ciudad a través de sutransformación, sus perspectivas, la consolidaciónde ferias y eventos con el apoyo de nuestras redes yaliados estratégicos, y con esto posicionar aMedellín como un destino de clase mundial paranegocios, eventos y turismo.



Plan 2004: Transformar la manera en que loshabitantes de la ciudad enfrentan el reto de lainternacionalización

Plan 2008: Generar mayor sensibilidad, apertura,comprensión, interacción y competencias por partede los y las ciudadanas en su proceso derelacionamiento con el mundo.

Fortalecimiento institucionalpara la internacionalización

Plan 2004: Optimizar la gestión de lasorganizaciones públicas locales y las redes detrabajo interinstitucional

Cooperación internacional

Cooperación internacional

Plan 2004: Fortalecer la participación de la ciudaden los circuitos de Cooperación InternacionalPlan 2008: Contribuir a incrementar los índices dedesarrollo humano por medio de instrumentos de

cooperación internacional y alianzasinternacionales que apoyen y acompañen aquellasiniciativas que permitan mejorar la calidad de vidade los ciudadanos.La cooperación internacional es un instrumento propio de la política de relaciones internacionales.

Inversión extranjera Plan 2008: Acompañar la inversión extranjera yaasentada en la ciudad, buscando permanencia y



52

motivación para reinvertir, y atraer nueva inversiónligada a los cluster estratégicos de la ciudad y aaquellos nuevos sectores que deseen impulsarsecomo parte de la estrategia de competitividad ydesarrollo de la ciudad y buscando mejorar la

calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas. Cuadro 8. Elaboración propia con base a Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007 y Línea 5 plan dedesarrollo 2008-2011.

En el mismo sentido el siguiente cuadro desagrega cada uno de los programas en sus

proyectos y a estos en sus metas y objetivos.

Cuadro 9

Los programas de la internacionalización con sus respectivos proyectos, metas yobjetivos según los planes de desarrollo 2004-2007 y el de 2008-2011

Programa Proyectos Metas u ObjetivosPlanificaciónregional yordenamientoterritorial

Gestión Territorialintegrada

1-Definición de losmecanismos institucionales einstrumentales

2-Proceso prospectivo planificador y modelación deescenarios de desarrollo

1- a) Tener definidos los mecanismos einstrumentos para la integración regional, adiciembre de 2004. b) Diseñar la agenda parala aplicación de los mecanismos, a abril de2005. C) Cumplir los objetivos de la agendaal 100% para diciembre de 20072- Diseñar e implementar un proceso planificador prospectivo y modelación deescenarios para diciembre de 2005.

1-Estrategia para la gestiónterritorial integrada

2-Desarrollo integral ÁreaMetropolitana3-Estrategia decompetitividad paraMedellín, el Valle de Aburráy Antioquia

4-Agendas de desarrollo y

lineamientos de ordenaciónterritorial

1-Este proyecto pretende generar condiciones para el trabajo conjunto entre el departamento

de Antioquia, el Área Metropolitana y otrosactores regionales, para la articulación de procesos, dinámicas de desarrollo y promoción de proyectos2-Aportes de ley para el fortalecimientoinstitucional del Área Metropolitana3-Contempla la participación y seguimientoa los proyectos, estrategias y acciones prioritarias consignadas en la Agenda InternaRegional, con el fin de avanzar en accionesconjuntas dirigidas a los temas deinfraestructura, desarrollo empresarial,

innovación y desarrollo tecnológico, recursohumano calificado, desarrollo institucional yasociatividad.4-Con este proyecto se busca promoveralianzas, convenios o proyectos decolaboración para propiciar el desarrollo en laregión, las cuales se canalizaránfundamentalmente a través de la Agencia de



53

Desarrollo Regional de Antioquia ADRA.Igualmente pretende avanzar en materia de planificación y ordenamiento integrado delterritorio, reconociendo las potencialidades,limitaciones y tendencias y anticiparse a loscambios estructurales, creando las estrategias

adecuadas.Mejoramiento de laintegración vialregional y nacional

1-Conexiones vialesregionales y nacionales

2-Conexiones férreasmetropolitanas

3-Acuerdo Metro y aportesdel Metro

1-Intervenciones de mejoramiento de lacapacidad vial de la red regional y nacionalen los tramos correspondientes al territoriomunicipal.2-Estudios de prefactibilidad técnica yeconómica del tren multipropósito en el áreametropolitana y estructuración de lasentidades participantes.3-Cofinanciar el Sistema de TransporteMasivo de Pasajeros delValle de Aburrá.

Equipamientos deintegraciónregional y nacional

1-Desarrollo de proyectos deequipamiento para laintegración nacional yregional

1-Estudios de prefactibilidad técnica yeconómica para el desarrollo y operación deequipamientos de integración nacional yregional, que contribuyan a la competitividadde la ciudad y la región, asociados al planMaestro de Movilidad para la RegiónMetropolitana.

Medellín digital 1-Medellín digital para laconectividad

1-Convertir a Medellín en una ciudad conacceso a las tecnologías de la información,con énfasis en áreas como atención alciudadano, desarrollo empresarial, educacióny turismo, creando contenidos y estrategias

de apropiación.Relacionesinternacionales

1-Agenda internacional

2-Red de antioqueños yantioqueñas en el exterior

1-a) Contar con un Plan de Acción Bilateralcon países y organismos multilateralesdeterminantes para el proceso deinternacionalización de la ciudad en términosde negocios, a Marzo de 2005. b) Desarrollaral 100% los planes de Acción Bilateral, aDiciembre de 2007.2- a) Identificar los antioqueños que harán parte de la red, a Septiembre de 2004. b)Establecer un plan de acción con cada uno delos antioqueños de la red, a Marzo de 2005.

c) Desarrollar al 100% los planes de acción, aDiciembre de 2007.

Negociosinternacionales

1-Apoyo a Ferias y Misionesde negocios hacia la ciudad

2-Gerencia Acuerdos de

1- a) Definir una agenda anual, para cada unode los sectores estratégicos, de los eventosempresariales de carácter internacional arealizar en la ciudad en 2005, 2006 y 2007. b)Cumplir anualmente el 100% de la agenda deferias y misiones comerciales.



54

Libre Comercio

3-Tecnologías deInformación yComunicaciones “TIC's”

para la Internacionalización

2- Elaborar, para cada uno de los acuerdoscomerciales en negociación de 2004 a 2007,un documento soporte que recoja losintereses estratégicos de Medellín.3- Diseñar una Agenda de uso yaprovechamiento de las Tecnologías de

Información y Comunicaciones para lainternacionalización, a diciembre de 2004

Mercadeoterritorial

Promoción nacionale internacional

1-Plan de mercadeo deciudad

1- Diseñar un plan de mercadeo de ciudad aMarzo de 2005

1-Posicionar las ferias denegocios y eventosinternacionales

2-Promocionar la ciudadante actores nacionales einternacionales claves3-Productos turísticos conenfoque regional4-Juegos Suramericanos de20105-Consolidar los eventos deciudad como vitrinasnacionales e internacionales

1-Apoyar la consolidación de ferias y eventosde carácter internacional realizados en laciudad, con el fin de generar negocios ysinergias con los públicos participantes parael progreso de la ciudad.2-Fortalecer y crear instrumentos decomunicación que permitan dar a conocer la

ciudad a nivel nacional e internacional.3-Consolidar con los prestadores turísticos laoferta comercial del destino Medellín.4-Realizar los mejores juegos suramericanosde la historia.5-Fortalecer los eventos y ferias propiascomo espacios de promoción nacional einternacional jalonadoras de flujos turísticos.



1-Intercambios culturalesventanas al mundo

2-Formación en inglés

1-Diseñar un plan de sensibilización frente ala internacionalización, a diciembre de 2004.

Cumplirlo.2-Diseñar un plan de formación en inglés para Diciembre de 2004. Cumplirlo.

1-Sensibilización y mejorade competencias ensegundas lenguas2-Intercambios culturales

1-Acercar y capacitar en segundas lenguas ala población estratégica de la ciudad.2-Presencia de grupos y organizacionesculturales de Medellín en espacios en elexterior y participación de gruposinternacionales en espacios culturales denuestra ciudad.

Fortalecimientoinstitucional para la


1-Consolidación Agencia para la Cooperación

Internacional, MedellínConvention Bureau, CentroInternacional deConvenciones

1- a)Integrar operativamente el CentroInternacional de Convenciones y el Palacio

de Exposiciones para Diciembre de 2006. B)Diseñar los mecanismos de coordinación delas Juntas Directivas de los organismos públicos relacionados con laInternacionalización, para diciembre de 2004.C) Conformar un Comité Asesor que realiceun ejercicio permanente de revisión a laestrategia y ejecución de los proyectos de la



55

línea para Julio 2004. D) Tener enfuncionamiento el Centro para laInternacionalización de la ciudad, adiciembre de 2005.



1-Sistema de oferta ydemanda de Cooperación

Internacional

1- Gestionar recursos de cooperaciónfinanciera y técnica hasta por $25,200

millones, a diciembre de 2007.

1-Gestionar cooperacióninternacional

1-Acompañar y articularse con losinversionistas existentes para que consolidensus inversiones en la ciudad y buscar nuevosinversionistas que al instalarse en la ciudadgeneren desarrollo socio-económico.

Inversiónextranjera

1-Promover y posicionar aMedellín como destino deinversión extranjera

1-Acompañar y articularse con losinversionistas existentes para que consolidensus inversiones en la ciudad y buscar nuevosinversionistas que al instalarse en la ciudadgeneren desarrollo socio-económico.

Cuadro 9. Elaboración propia con base en línea 5 plan de desarrollo 2004-2007 y línea 5 plan dedesarrollo 2008-2011.

3.1 El estado de la internacionalización de Medellín a 2011

La formulación del problema de la internacionalización como un asunto de integración

con la región, el país y el mundo, según plan 2004-2007, sirvió como fundamento para

agrupar diversos programas, proyectos y sectores, antes desarticulados, en un marcoestructurado y jerarquizado de intereses, que en conjunto constituyeron la política de

internacionalización de Medellín, dividida en dos grandes componentes: 1- la

integración con la región, y 2- la integración con el mundo.

Esto significa que la internacionalización se concibe como un proceso que necesita unos

cimientos muy fuertes en materia de coordinación intergubernamental, tanto hacia el

interior de la ciudad como en relación a los holos que la contienen, como el Área

Metropolitana del Valle de Aburrá, el departamento del cual es capital y Colombia como país contenedor y regulador del cual depende mucha de la vida local, por más avances

que existan en materia de descentralización, además el Estado sigue siendo el guardia de

las relaciones internacionales y de la política exterior, por lo que la ciudad no puede



56

desentenderse del marco legal nacional y menos salirse del mismo, si lo hiciera eso

podría interpretarse como protodiplomacia9, lo que le generaría grandes problemas.

De esa primera formulación seria del problema se deriva que la ciudad debe trabajar

paralelamente en dos flancos exteriores, el ámbito regional-nacional y el ámbitointernacional, entendiendo que el primero es fundamental para una acción exitosa en el

segundo y que la acción internacional es un “nutriente” para el desarrollo local y

regional. Esta concepción tiene continuidad con el plan 2008-2011, donde si bien está

implícita la formulación del problema como un asunto de integración, se opta por hablar

de proyección en la formulación de la línea estratégica que contiene los programas de

internacionalización, pero al ir a los componentes de dicha línea nos encontramos con

que se incluyen en esencia las mismas estrategias del plan anterior. La gran diferencia

está en la inclusión de un nuevo componente llamado Conectar a Medellín con el país y

el mundo, que si bien es casi igual al nombre de la línea del plan anterior está referido

específicamente a tres programas bastante importantes: la integración vial, la

construcción de equipamiento y Medellín digital.

Con estos tres programas, y agrupando los programas de nombre igual o similar en los

dos planes tenemos un total de once programas que hacen parte de la política de

internacionalización en los últimos ocho años:

1. Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión

Territorial integrada (plan 2008)

2. Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)

3. Equipamientos de integración regional y nacional (Plan 2008)

4. Medellín digital (Plan 2008)

5.

Relaciones internacionales (Plan 2004)

6.

Negocios internacionales (Plan 2004)

7.

Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan

2008)

9 La protodiplomacia se refiere a una especie de paradiplomacia con fines secesionistas. El caso de

Quebec es paradigmático de la protodiplomacia.



57

8. Cultura para la internacionalización (2004) o Cultura para la internacionalización

(2008)

9. Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004)

10.

Cooperación internacional o Cooperación internacional

11.

Inversión extranjera

Una primera forma de agrupar esta amplia oferta de programas puede ser la de

diferenciarlos por alcance geográfico. Inicialmente se podrían reunir las estrategias del

orden regional-nacional, incluyendo todo aquello que viene relacionado con las

propuestas de integración regional y con el país, así como el tema de fortalecimiento

institucional, que es trabajo hacia adentro, y luego las estrategias que directamente

implican actuar sobre lo internacional, por fuera de lo nacional. Sin embargo, y surge

como propuesta, la necesidad de diferenciar el orden nacional, en uno local y otroregional-nacional, tendríamos tres niveles de acción en relación con lo internacional, el

orden eminentemente local, el orden regional-nacional y el orden internacional.

3.1.1 Programas de actuación regional-nacional

Comprende los siguientes programas (Ver lista anterior):

1. Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión


2. Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)



5. Cultura para la internacionalización (Planes 2004 y 2008)

6. Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004)

Vamos a mirar cuál es la situación de cada uno de los programas con relación a la

información oficial disponible:

1.

Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión




58

Este ha sido un programa con altibajos a lo largo de los últimos ocho años, uno de sus

ejes ha sido la creación de una institucionalidad que integre a Medellín, con el Área

Metropolitana del Valle de Aburrá y con Antioquia, esto se logró durante el período

2004-2007 con la creación de la Comisión Tripartita sustentada en un acuerdo de

voluntades entre las partes firmado el 6 de mayo de 2004. Se alcanzaron a producir una

serie de documentos importantes, tanto para brindar sostenibilidad a la nueva Comisión

Tripartita, como en la perspectiva de su misión de fundamentar la integración y

coordinación de las autoridades regionales en materia de planificación y ordenamiento

territorial, entre otros.

Los resultados de la Comisión Tripartita durante el período 2004-2007 fueron

principalmente las siguientes publicaciones:

a)

Agenda Interna: estrategia de competitividad para Medellín, el Valle de Aburrá yAntioquia.

b) Estrategia para la internacionalización de Medellín, Área Metropolitana del Valle

de Aburrá y Antioquia.

c) Indicadores de impacto ambiental y socio-económicos del departamento de

Antioquia. 2006.

d) Gestión y promoción del desarrollo regional en Antioquia. 2006.

e) Oportunidades comerciales de Antioquia con diferentes bloques económicos.

2006.

f) Historia, dinámica y futuro de la Comisión Tripartita.

g) Lineamientos de ordenación territorial para Antioquia, LOTA, propuesta pública

para discusión. Fase I.

h) Diagnóstico Plan Estratégico Urabá-Darién.

i)

Encuesta Calidad de Vida 2007.

La declaración de voluntades se renovó con las nuevas administraciones en 2008, en este

período la Comisión ha tratado de avanzar tal y como lo estipula el título del programa,

hacia una gestión territorial integrada, no obstante el carácter técnico que ha querido

dársele no ha sido ajena a los problemas políticos entre el gobernador y el alcalde (con

diferencias prácticamente irreconciliables) sin embargo, se mantiene el interés por no



59

dejar morir tan importante emprendimiento para el desarrollo regional. Los informes de

gestión y las rendiciones de cuentas por parte de la Alcaldía, avanzado un 60% de la

ejecución de la línea 5, escasamente mencionan la Comisión Tripartita, y dan cuenta

solo de la continuación del trabajo del plan anterior en algunos frentes como la segunda

fase del LOTA (Lineamientos de ordenación territorial para Antioquia) y la segunda fase

del Plan Estratégico de Urabá, entre otros trabajos pequeños. Además de lo anterior, los

resultados del programa de gestión territorial integrada (no solo de la Comisión

Tripartita) entre 2008-2011 incluyen, la conformación de la gerencia del Plan Regional

de Competitividad operado en conjunto con la Cámara de Comercio de Medellín para

Antioquia, la publicación sobre los indicadores de calidad de vida para Medellín, el

Valle de Aburrá y Antioquia, y la publicación del Plan Regional de Competitividad

(Alcaldía de Medellín, 2009 (rendición de cuentas línea 5)). Es evidente que en este programa se ha avanzado poco, probablemente por las razones políticas ya mencionadas.

Sin embargo, una enorme luz de esperanza se acaba de abrir con la elección en ambos

cargos (Gobernación y Alcaldía) de una alianza política, es decir dos candidatos que

llegaron aliados a las elecciones y con compromisos conjuntos para trabajar en armonía

por el desarrollo local y departamental a partir del primero de enero de 2012, con la

particularidad de que quien fue elegido para alcalde 2012-2015 fue gobernador durante

2004-2007, mientras que quien era alcalde durante 2004-2007 es ahora el gobernador

elegido para 2012-2015. Existe una alta probabilidad de que el proceso de integración,

planificación y gestión territorial recibirá un espaldarazo en los próximos cuatro años, lo

que sin duda repercutirá en la profundización de la política de internacionalización de

Medellín, que además de sus éxitos en lo local será expandida al nivel departamental.

2.

Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)

Este programa viene de la última administración de la ciudad, y se propuso con la

intención de mejorar “la conectividad de la ciudad con el área metropolitana del Valle de

Aburrá y el Departamento de Antioquia”, al respecto el informe de rendición de cuentas

2008-2011 (Alcaldía de Medellín, 2011) menciona dos conexiones viales, la doble

calzada Solla-Tricentenario que conecta con el Norte de la ciudad y a su vez con vías

nacionales hacia los cuatro puntos cardinales de la ciudad; la segunda obra de



60

importancia es el intercambio vial de la Avenida 80 que entre otros aportes da salida

hacia el Túnel de Occidente, que justo conecta con las subregiones de Occidente y de

Urabá. La primera ya está terminada y la segunda está en ejecución. No se hace la

diferenciación entre los aportes propios de la ciudad y los que hace el Área

Metropolitana.

Los avances mencionados contribuyen al primer proyecto de esta línea. En relación con

el segundo, conexiones férreas metropolitanas, no se menciona en ninguno de los

informes de rendición de cuentas, pero consultando los diarios locales se encuentran

noticias que hablan de algunos avances, por ejemplo que se ha conformado una mesa de

trabajo intergubernamental coordinada por el Metro de Medellín, que se ha creado un

fondo de $2000 millones, de los cuales $1400 millones han sido utilizados para contratar

la empresa española INECO para que realice los estudios preliminares (Uribe, 2009diario El Mundo). En relación con el tercer proyecto se asegura que se han hecho los

respectivos aportes al Metro.


En este programa puede mencionarse que la ciudad está comprometida con el proyecto

vial de mayor envergadura jamás emprendido en la región, denominado Autopistas de la

Montaña, con el cual se espera que la ciudad se conecte por cuatro autopistas doble

calzada con especificaciones europeas, incluyendo túneles que permitan, se argumenta,

superar los problemas propios de una región tan montañosa como la de Antioquia,

ocasionados en los períodos de lluvias que afectan sobremanera las vías en las laderas.

Autopistas de la Montaña se espera que contribuya a recortar la brecha que existe en

materia de infraestructura, especialmente cuando aumenta el número de Tratados de

Libre Comercio, y cuando la ciudad está tan seriamente involucrada en un proceso de

internacionalización. Estas autopistas conectarán la ciudad al norte con Caucasia (que a

su vez conecta con la Costa Caribe), al Oriente con Puerto Berrio (que a su vez conecta

con el rio Magdalena y con el departamento de Santander), al sur con La Virginia (que

conecta con Risaralda y Quindio, y de allí con el Puerto de Buenaventura en el

Pacífico), y al Noroccidente con El Tigre en la subregión de Urabá, en la cual está en



61

proyecto la construcción de un puerto. En total serían 900 kilómetros de autopistas. Ver

mapa en anexos sobre las Autopistas de la Montaña.

Inicialmente se estimó que la obra costaba 5,6 billones de pesos, pero estudios

posteriores han demostrado que realmente cuesta el triple. Hay que recordar que este

tipo de vías en Colombia son del orden nacional, por lo que en principio todo el peso

financiero de las mismas recaería en él, no obstante se había llegado a un acuerdo entre

la Nación, el Departamento y el Municipio de Medellín para que dada la importancia

regional de la obra se aportara un billón en conjunto entre departamento (600.000

millones) y ciudad (400.000 millones); con los nuevos estudios se está discutiendo el

nuevo esquema de financiación, todo parece indicar que ya está definido el nuevo

esquema.


Este ha sido uno de los programas más exitosos y mejor publicitados de la

administración que termina, justamente la ciudad acaba de ser ganadora del

reconocimiento de “ciudad digital” de Iberoamérica en la categoría de ciudad grande

por el VIII Premio Iberoamericano de Ciudades Digitales.

Este programa tuvo sus inicios en 2006, durante la administración 2004-2007, en donde

no tenía el estatus de programa, el cual le fue dado por la administración 2008-2011,

período en el cual ha sido impulsado con mayor insistencia. Miremos lo que dicen los

informes de rendición de cuentas. Se superó la meta de llevar las tecnologías de la

información a 200 instituciones educativas, a finales de 2011 serán 247. Como

estrategia de inclusión digital se crearon las Aulas Virtuales o circulares digitales, buses

equipados con alta tecnología que ruedan por los diferentes barrios de la ciudad para

acercar la tecnología al público. Se creó el Portal Móvil de Ciudad m.medellin.co, en

donde se puede acceder a diversos servicios e información sobre salud, seguridad,

economía y deporte (Rendición de cuentas 2008-2011). Medellín digital es también la

plataforma que permite la modernización y sostenimiento de los diversos portales

estratégicos de ciudad y también desde este programa se ha llevado el internet a

diversos equipamientos institucionales de la Alcaldía. A 2009 se había instalado internet

inalámbrico en cinco equipamientos públicos de suma importancia para la ciudad como



62

son: Parque Explora, Pies Descalzos, Parque de los deseos y Plaza Mayor. Igualmente

se había logrado que a 2009 más de 700.000 personas visitaran el portal de Medellín

Digital.

5.

Cultura para la internacionalización (Planes 2004 y 2008)

Este programa se mantuvo igual en su formulación de un plan a otro, e incluso

conservó, prácticamente iguales, los dos proyectos bandera del mismo, la

sensibilización para la internacionalización y la formación en inglés o segundas lenguas

y los intercambios culturales. El diagnóstico en materia de segundas lenguas en

Medellín y Antioquia es alarmante, al parecer elementos culturales han afectado esta

variable, ya lo vimos en el capítulo 1, en su momento en la variable apertura a otras

culturas Antioquia aparecía de 20 entre 32 departamentos en Colombia y en materia deinglés en empresarios aparecíamos en el puesto 7, cuando estamos hablando de la

segunda ciudad industrial de Colombia, son datos realmente preocupantes y que

justifican hacer algo al respecto por las autoridades locales y convertir este tema en

parte importante de la política de internacionalización porque es transversal a varias

dimensiones, como la económica de negocios, pero también para mejorar las

condiciones de conectividad y las condiciones de atención en materia de turismo

receptivo entre otros aspectos importantes desde el punto de vista paradiplomático.

Al respecto el informe de rendición de cuentas de 2007 manifestó haber capacitado 424

docentes en el manejo del inglés, se realizaron alianzas con los canales locales de

televisión (Telemedellín y Teleantioquia) para dar continuidad a los programas de

televisión dedicados al inglés, y por último el informe habla de la creación de un

“phrasebook paisa” o “Medellín City Phrasebook” titulado Welcome to Medellín City,

subtitulado un libro para comunicarse con visitantes internacionales, creado con el fin

de masificar ciertas frases claves a la hora de comunicarse en inglés.

Durante el período 2008-2011 se ha seguido utilizando como herramienta de

sensibilización a la comunidad sobre la internacionalización el canal local de televisión

(telemedellin.tv) a través de programas de televisión, esta misma estrategia ha sido

utilizada para difundir el idioma inglés y su importancia por un programa de televisión

en concreto Medellín City, así como por la inclusión al final de los noticieros del canal



63

de un resumen noticioso en inglés. También se han emprendido programas de

formación en inglés para taxistas, como personas clave en el proceso de atención a

turistas.

En materia de intercambios culturales la rendición de cuentas de 2007 solo se refirió a la

participación de 96 personas en un intercambio cultural que se realizó con Barcelona,

ciudad con la que Medellín tiene muy buenas relaciones y que la ha influenciado

bastante. Por su parte el informe de 2009 habla de la realización de dos convocatorias de

intercambios culturales por medio de las cuales se han apoyado 40 proyectos.

6.

Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004)

Este fue un programa exclusivo del período 2004-2007, que tenía como objeto

fortalecer lo que puede considerarse como la base de la internacionalización de laciudad, la Agencia de Cooperación Internacional ACI, el Centro Internacional de

Convenciones y el Medellín Convention Bureau. Basta mirar el papel trascendental que

juegan estos tres baluartes de la internacionalización de Medellín en la actualidad, ya lo

mencionamos, en el período 2004-2007 la ACI manejaba ocho de los trece programas

de la política de internacionalización, y este protagonismo se ha aumentado de aquella

época a ahora, el Centro Internacional de Convenciones se ha convertido en Plaza

Mayor S. A. y en conjunto con el Medellín Convention Bureau que mercadea nacional e

internacionalmente la ciudad, han logrado un aumento considerable en la realización de

eventos, locales, nacionales e internacionales; según datos del Sistema de Indicadores

Turísticos entre 2007 y 2010 se han realizado 1775 eventos en Plaza Mayor 10.

3.1.2 Programas de actuación internacional

Comprende los restantes cinco programas:

1.


2.


10 La información se encuentra por años en el Sistema de Indicadores Turísticos http://www.situr.gov.co/

en el enlace relacionado con Congresos, Ferias y Eventos. Consultado el 13-11-2011.



64

3. Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan

2008)

4. Cooperación internacional (Planes 2004-2008)

5.

Inversión extranjera (Plan 2008)

Miremos a continuación lo que nos aportan las rendiciones de cuentas sobre cada uno de

estos programas, para saber en qué punto se encuentran.

1.


Por el nombre este programa no refleja claridad en su objeto, todo lo que hemos incluido

bajo el título de programas de actuación internacional cabría en esta categoría, sin

embargo, el plan 2004-2007 trató de delimitarlo al decir que se trataba de “Construir y

desarrollar una agenda de relaciones a nivel internacional con los actores claves para lainternacionalización de la ciudad” e incluyó dos proyectos consecuentes con ese

objetivo: a) construir una agenda internacional y, b) crear la red de antioqueños y

antioqueñas en el exterior.

En materia de agenda internacional la intención era la construcción de agendas

bilaterales con otros países, lo cual, según la rendición de cuentas de 2007, se hizo, al

establecerse 20 agendas bilaterales en dicho período.

La red de antioqueños y antioqueñas en el exterior, también conocida como SOS

PAISA, es un proyecto bastante interesante, que ha perdurado a lo largo de las dos

administraciones que venimos considerando, su objetivo es “unir a todos los paisas que

viven en el exterior con su ciudad, convertirlos en buenos embajadores y propiciar su

participación en nuestras propuestas de desarrollo” (presentación página web

www.sospaisa.com). A 2007 la red estaba conformada por 6600 personas, en la

actualidad (2011) hay poco más de 9000 personas. Recientemente junto con el programa

Medellín City de masificación del inglés se realizaron una seria de programas de

televisión en los cuales además de promover la importancia del inglés, se contó con la

participación de miembros de la red SOSPAISA, que contaron sus casos, además un

equipo de producción de televisión de la ciudad se desplazó a diversos países y mostró

los casos de varios paisas que viven en el extranjero y su modo de relacionarse con la

ciudad en la distancia. Según el informe de gestión de 2010 entregado por la ACI, hasta



65

ese momento se habían realizado 26 acciones de apoyo por parte de paisas miembros de

la red. El proyecto SOSPAISA está siendo objeto de seguimiento por el CIDEU11 como

caso exitoso y de buenas prácticas.

2.


Igual que el programa anterior esta denominación también es bastante amplia, pero el

enfoque que le dio el plan 2004-2007 fue el de “apoyar las actividades de

internacionalización de los empresarios agrupados en los sectores estratégicos” para lo

cual propuso tres proyectos: a) apoyo a ferias y misiones de negocios en la ciudad, b)

creación de gerencia para acuerdos de libre comercio y c) TIC´s para la

internacionalización. Con excepción de la gerencia para los acuerdos de libre comercio,

los temas han tenido continuidad en la agenda internacional de la ciudad, ya vimos el papel tan importante que juega el tema de ferias y eventos y el papel de Medellín

digital, por lo que nos limitaremos a dar cuenta del hecho de que actualmente la ACI

cuenta entre sus tres subdirecciones misionales una de negocios internacionales, que

según la página web de la ACI12 “actúa como la oficina de promoción y atracción de

inversión extranjera directa, y hoy es reconocida tanto por los empresarios locales como

por los inversionistas internacionales instalados y potenciales, como la institución

encargada de atraer, recibir, acompañar y retener las inversiones extranjeras.” Esto

indica una evolución en la idea de lo que implica la noción de negocios internacionales

respecto al plan 2004-2007 que solo habló de agendas internacionales bilaterales y la

red SOSPAISA, ahora hay un énfasis fuerte en la idea de atraer inversión extranjera

directa, que alude también a la noción de inversión que ahora hace parte del nombre de

la ACI, además el plan 2008-2011 incluye entre sus programas bandera la inversión

extranjera, como tendremos la oportunidad de verlo en el literal cinco del listado que

venimos desarrollando.

11 Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano. http://www.cideu.org/

12 http://www.acimedellin.org/inviertaenmedellin/es/Inicio.aspx



66

3. Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan

2008)

Hemos juntado en el mismo subtítulo estos dos programas, no obstante, si comparamos

las intenciones en cada uno de los planes en que fueron presentados, encontramos

algunas diferencias, el programa de mercadeo territorial se refería única y

exclusivamente a diseñar un plan de mercadeo para la ciudad, mientras el programa de

promoción nacional e internacional en el plan 2008-2011 parecería el más importante

del mismo por el número de proyectos que contiene, un total de cinco, por encima de

todos los demás programas de la línea cinco.

Con relación al diseño del plan de mercadeo territorial hay dos datos importantes, que

pueden llevar a confusión, por un lado durante la administración 2004-2007 se realizó el

Plan de Mercadeo de Medellín 2006-2016 del cual tenemos el resumen ejecutivo de 202diapositivas. Al parecer este plan no llegó a implementarse porque en el período 2008-

2011 el Concejo de Medellín aprobó el Acuerdo municipal 49 de 2009 “Por el cual se

establece la realización de un programa de mercadeo territorial y promoción

internacional de la ciudad de Medellín que contribuya a la articulación y optimización de

los esfuerzos y acciones que en la materia viene desarrollando la ciudad de Medellín.”

En este momento no sabemos si este plan de mercadeo se ha construido.

En relación con los cinco proyectos del segundo programa algunos están relacionados

con puntos que ya hemos tocado, por ejemplo la promoción de las ferias de negocios, la

promoción de la ciudad ante actores clave y consolidar los eventos de ciudad como

vitrinas nacionales e internacionales; en relación con la creación de productos turísticos

con enfoque regional, hay que destacar que la ciudad ha avanzado considerablemente en

este rubro aumentando la llegada de turistas nacionales e internacionales, haciendo del

turismo receptivo de negocios y convenciones una estrategia exitosa. Según datos de la

rendición de cuentas 2008-2011 Medellín es el tercer destino turístico de Colombia,

después de Bogotá y Cartagena, gracias a un aumento del 30% en la llegada de turistas

extranjeros; la ciudad también ha estructurado un plan de mercadeo turístico. El último

proyecto fue coyuntural puesto que se trataba de salir airosos en la realización de los IX

Juegos Suramericanos, que se realizaron en 2010, con excelentes resultados para la



67

imagen de la ciudad y cuyo desarrollo y organización fue reconocido por todos los

países asistentes.

4.

Cooperación internacional (Planes 2004-2008)

Como vemos el tema de la cooperación internacional ha sido tenido en cuenta por igual

en los dos planes de desarrollo, igualmente dentro del organigrama de la ACI hay una

subdirección dedicada exclusivamente al tema, esto indica la importancia que ha tenido

para los líderes del proceso de internacionalización como estrategia central, que como

veremos a continuación ha tenido resultados exitosos, según los informes de gestión

oficiales.

El plan 2004-2007 estableció como meta gestionar en el cuatrienio $25000 millones por

cooperación internacional, meta que se sobrepasó, ya que según el informe de gestión2004-2007 se lograron más de $30000 millones. Además con recursos de cooperación

internacional se estructuró por primera vez en la ciudad la Secretaría de la Mujer. Los

parques biblioteca, baluartes de la transformación social de la ciudad en los últimos

años, también contaron para su diseño, construcción y puesta en funcionamiento con

aportes de cooperación internacional.

El plan 2008-2011 estableció como meta para el final del período la gestión de $60000

millones en cooperación internacional, y según la rendición de cuentas 2008-2011, hasta

el momento de la elaboración del informe se habían gestionado 23,4 millones de dólares

en cooperación económica y técnica, cerca de un 30% menos de lo presupuestado, lo

que no significa que sea poco.

5. Inversión extranjera (Plan 2008)

Si bien este tema no aparecía como programa dentro del plan 2004-2007, fue en este

período que se le cambió el nombre a la ACI pasando de Agencia de Cooperación

Internacional a Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área

Metropolitana, lo que significa que ya se le daba la importancia merecida a este tema tan

necesario dentro de cualquier estrategia de internacionalización.

Específicamente el plan 2008-2011 habló de acompañar a los inversionistas ya

instalados en la ciudad y buscar atraer más, al respecto el informe de gestión de la ACI



68

de 2010 destaca como el logro más destacado en este período haber conseguido que la

multinacional Hewlett Packard instalara en Medellín uno de sus Centros Globales de

Servicios, el cual ya se encuentra operando en su fase inicial, mientras se termina el

edificio en el cual se instalará definitivamente. En palabras de la ACI este Centro Global

de Servicios “tiene como objetivo atender a partir de 2011 los clientes de Latinoamérica

de dicha compañía, lo que supone junto con la instalación de Allus Global BPO,

Teleperformance, Unysis, entre otras, la nueva vocación de servicios de la ciudad” (ACI:

2010, 17).

Junto con la confianza e inversión de Hewlett Packard en la ciudad otras 32 empresas se

han instalado en la ciudad durante los últimos años 4 años, aportando en temas como

minas y energía, software, animación digital, entre otros.

Un indicador al que la ciudad le ha prestado mucha atención es al de las mejoresciudades de América Latina para hacer negocios que realiza la revista América

Economía cada año, Medellín en 2003 estaba en el puesto 38, en 2007 ya estaba en la

posición 25, por lo que el objetivo del plan 2008-2011 fue lograr acomodar a la ciudad

en el puesto 20, lo que se cumplió en demasía, porque en 2010 la ciudad se ubicó 15 en

tan reconocido ranking, los datos más recientes de noviembre de 2011 ubicaron a la

ciudad en el puesto 17, a pesar de la fuerte competencia que está teniendo con las

ciudades brasileras que empiezan a ubicarse en los primeros puestos de dicho ranking,

debido al importante crecimiento que está teniendo Brasil en los últimos años.

Otros indicadores relacionados con el programa de inversión extranjera son el del

aumento de las rutas aéreas internacionales y el del aumento de los inversionistas

potenciales, en el primero la meta fue de 4 y a 2010 ya se habían logrado 5, y en el

segundo la meta eran 13 y se consiguieron 21.

En el próximo capítulo aplicaremos una encuesta que nos permite valorar cada uno de

los programas según cuatro categorías, y de este modo identificar cuáles son los

programas más atrasados, los de mayor impacto, si su orientación es correcta y si son

prioritarios desde el punto de vista de la internacionalización. Con base en esta

información adelantaremos algunas propuestas sobre los programas ya existentes y

miraremos la posibilidad de incluir líneas de internacionalización nuevas.



69

Capítulo 4

Los caminos de la internacionalización de Medellín a partir de 2012

Este capítulo se construye como continuidad del anterior, pero a su vez es una ruptura,

puesto que en vez de mirar el pasado empieza a mirar el futuro, contribuyendo con

algunas propuestas, derivadas principalmente de un análisis y una categorización de los

programas ya existentes, enfocándonos en los menos desarrollados y de menor impacto

en la internacionalización de Medellín.

4.1 Percepción de avances y estancamientos en los programas de la internacionalización

Con base en el capítulo anterior construimos una matriz (ver anexo 2) que cruza los once

programas identificados con cuatro categorías, que a su vez tienen tres opciones de

calificación. Esta matriz fue presentada a 10 personas que han trabajado el tema de la

internacionalización de la ciudad, a los cuales se les brindó parte de la información del

capítulo anterior sobre los objetivos de cada uno de los programas, así como la

información sobre los avances en cada uno de ellos según los informes de gestión. El

resultado se presenta a continuación, haciendo la aclaración que los números indican el

total de personas que eligieron una u otra opción.

Matriz 1

Estado Impacto Orientación Prioridad

9 5 1 9 5 1 9 5 1 9 5 1 total

Programas de la política deinternacionalización de Medellín2004-2007 y 2008-2011

A v a n z a d o

I n

t e r m e d i o

A t r a s a d o

A l t o

M

e d i o

B a j o

B u e n a

R e g u l a r

M

a l a

A l t a

M

e d i a

N i n g u n a

1-Planificación regional yordenamiento territorial (Plan2004) o Gestión Territorialintegrada (plan 2008)

2 8 2 8 7 3 9 1 200

2-Mejoramiento de la integraciónvial regional y nacional (Plan2008)

4 6 1 9 9 1 9 1 212



70

3-Equipamientos de integraciónregional y nacional (Plan 2008)

2 8 1 9 10 10 212

4-Medellín digital (Plan 2008) 4 5 1 2 8 10 10 3005-Relaciones internacionales (Plan2004)

2 8 3 7 10 10 300

6-Negocios internacionales (Plan

2004)

2 6 2 3 5 2 10 9 1 280

7-Mercadeo territorial (Plan 2004)o Promoción nacional einternacional (Plan 2008)

3 5 2 3 5 2 10 9 1 284

8-Cultura para lainternacionalización (2004 y 2008)

3 7 1 3 6 2 6 2 9 1 188

9-Fortalecimiento institucional parala internacionalización (2004)

8 2 8 2 10 9 1 340

10-Cooperación internacional(2004 y 2008)

3 7 6 4 10 8 2 308

11-Inversión extranjera (2008) 1 9 4 6 9 1 9 1 284Matriz 1. Datos agregados de los 10 cuadros llenados por conocedores de la política deinternacionalización de Medellín con el fin de rankear los programas de la misma.

El resultado obtenido nos permite identificar, según la percepción de los encuestados,

los programas más desarrollados, los que van a mitad de camino y los que

definitivamente necesitan un impulso mayor, redireccionarse o priorizarse de ahora en

adelante. Veamos los resultados jerarquizados por votación agregada de las cuatro

categorías.

Cuadro 10

Jerarquización de los programas de la política de internacionalización de acuerdo a lasvariables estado e impacto, según la encuesta.

Programas de mayor a menor votación variables Total

1e

2i 3o

4 p

9-Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004) 82

82

90

86

340

10-Cooperación internacional (2004 y 2008) 6

2

7

4

9

0

8

2

308

4-Medellín digital (Plan 2008) 62

58

90

90

300

5-Relaciones internacionales (Plan 2004) 58

62

90

90

300

7-Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional einternacional (Plan 2008)

54

54

90

86

284

11-Inversión extranjera (2008) 5 6 8 8 284



71

4 6 6 66-Negocios internacionales (Plan 2004) 5

054

90

86

280

2-Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan2008)

26

14

86

86

212

3-Equipamientos de integración regional y nacional (Plan 2008) 18 14 90 90 212

1-Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) oGestión Territorial integrada (plan 2008)

18

18

78

86

200

8-Cultura para la internacionalización (2004 y 2008) 22

30

50

86

188

Cuadro 10. Muestra los programas de la política de internacionalización de Medellín en el orden de preferencia según la encuesta realizada.

Los resultados son interesantes, si bien muestran percepciones, estas estructuran

jerárquicamente los distintos programas en un orden con cierta congruencia e hilaridad

en relación a los programas más importantes, sus avances e impactos, que son las dosvariables de mayor interés para nuestro trabajo. Un aporte a destacar del cuadro deriva

de la casi total concordancia entre la calificación de la variable “estado” y el total

agregado de las cuatro variables, los programas que tuvieron mejor calificación en esta

variable finalmente fueron los mejor calificados al momento de hacer la agregación. Lo

que puede considerarse como un buen indicador para juzgar los programas por sus

avances o su atraso.

4.1.1 Los programas avanzados

Pasemos a mirar cada uno de los programas por separado. Sin duda el programa de

mejor calificación fue el de fortalecimiento institucional, calificado en rango superior en

cada una de las variables, y el único que alcanzó una puntuación alta (8) en la variable

estado, colocándolo en el programa más avanzado de los once en consideración. La

misma calificación se encontró en la percepción de impacto del programa, también la

más alta en dicha variable. En el mismo sentido se considera que este programa está bienorientado y que es prioritario desde el punto de vista de la internacionalización de la

ciudad. Al respecto de la prioridad habría que decir que el programa es prioritario como

la base o el fundamento de la internacionalización, pero no porque haya que



72

implementar nuevos proyectos. En cierta medida la estrategia hacia futuro con este

programa consistirá en hacerle sostenimiento.

El segundo programa mejor calificado en el agregado total fue el de cooperación

internacional que fue considerado por siete de los diez encuestados como un programaque se encuentra en un estado de avance intermedio, mientras seis de diez piensan que el

impacto del mismo ha sido alto, similar al programa anterior las mayorías consideran

que ha sido un programa bien orientado y que es prioritario para la política de

internacionalización. Igualmente se puede recomendar que la estrategia con este

programa hacia futuro sea de sostenimiento y afianzamiento de lo ya logrado. En

materia de cooperación internacional hay que tener en cuenta que Colombia pasó al

rango de país de renta media lo que hace que no sea objeto central de los circuitos de

cooperación internacional de los países desarrollados. En el mismo sentido es

fundamental recomendar la potenciación para la ciudad de su propia oferta de

cooperación internacional, la cuidad tiene un potencial alto en cooperación sur-sur, en

donde podrían crearse brochures muy interesantes en materia de experiencias para la

superación de la violencia, la transformación urbana y social a través del urbanismo

social, trabajo con jóvenes, medios de transporte y movilidad, entre otras buenas

prácticas que hay que sistematizar y mercadear internacionalmente de forma adecuada.

En este sentido en 2011 se formuló en el papel la política pública regional decooperación, de la mano de la ACI, que si bien es un primer paso, requiere más trabajo,

mejor planeación y aún más gestión de la siguiente administración para que sea un eje

importante dentro del programa de cooperación internacional de la política que nos

ocupa.

El tercer programa mejor ubicado de acuerdo a las respuestas en la matriz fue Medellín

Digital el cual fue considerado como en estado intermedio de avance por cinco personas

y en estado avanzado por cuatro, mientras ocho consideraron que el programa ha tenido

un impacto medio y dos un impacto alto. En materia de orientación los diez piensan que

está bien orientado y en cuanto a prioridad también los diez piensan que es de alto

interés para la política de internacionalización.



73

Con la misma calificación agregada que Medellín Digital, en el cuarto lugar está el

programa de relaciones internacionales. Ocho personas consideran que su estado de

avance es intermedio. Siete consideran que el impacto ha sido medio. El cien por ciento

consideran que es un programa bien orientado e igual porcentaje piensan que el

programa es prioritario.

Estos primeros cuatro programas, por su calificación agregada, podrían clasificarse

como de rango alto, los que se encuentran en un estado más avanzado de

implementación y los que han tenido mayor impacto en la política de

internacionalización de Medellín.

4.1.2 Programas promedio

Los programas de mercadeo territorial, inversión extranjera y negocios internacionales,

ocuparon el puesto quinto, sexto y séptimo respectivamente, con un puntaje agregado

prácticamente igual. Estos tres programas podrían clasificarse como de rango medio por

el avance intermedio en su implementación y el mismo nivel de impacto.

4.1.3 Programas rezagados

Por último, en el rango más bajo, se ubicaron los programas de mejoramiento de la

integración vial, equipamientos para la integración regional, gestión territorial

integrada y el programa de cultura para la internacionalización, respectivamente.

Cultura para la internacionalización fue el que peor calificación agregada y por variables

recibió, por tanto será este último programa en el que mayor énfasis haremos en cuanto a

propuestas.

En la lógica del ranking mencionado tenemos: a) un rango alto con cuatro programas

avanzados y con buenos impactos, b) tres programas en rango medio, y c) cuatro

programas en rango bajo. Nos vamos a centrar en estos últimos, percibidos como los de

peor desarrollo dentro de la política de internacionalización de Medellín hasta ahora, con

el fin de hacer propuestas para mejorar su formulación e implementación. La intención

es hacer algunas propuestas someras sobre estos cuatro programas, con énfasis especial



74

en el peor calificado: cultura para la internacionalización. Partimos de la idea de que la

política de internacionalización debe enfocarse en el futuro en estos programas

rezagados sin descuidar los avances en los demás.

4.1.3.1

Los tres programas de integración

Entre los cuatro programas de la política de internacionalización peor calificados están

tres que comparten la noción de integración, sea vial o relativa a generar equipamientos

para la integración y una última, que justo hace parte del último plan de desarrollo

referida a la gestión territorial integrada. En lógica con este último programa la

propuesta inicial en relación con los tres programas se refiere a la unificación de los

mismos en un solo programa. Tanto lo que se refiere a equipamientos, que en últimas

tiene un alto componente de transporte, férreo y vial principalmente, como el programareferido a integración vial con un objeto específico, las Autopistas de la Montaña, ambos

guardan una relación clara y directa y si bien tienen niveles de coordinación y de

complejidad, en algunos casos, diferentes, pueden incluirse en el marco de un programa

mayor de gestión territorial integrada, que retome las estrategias aún poco desarrolladas

referidas a ordenamiento territorial y planificación del territorio en el marco de la

Comisión Tripartita. La coyuntura está dada para que en el marco de la Alianza Medellín

Antioquia, derivada de la simpatía entre Alcalde y Gobernador del período 2012-2015,

esta gestión territorial integrada coja impulso y se consolide bajo una estrategia regional

coordinada a nivel intergubernamental. Esto debería reflejarse en los respectivos planes

de desarrollo.

1.1- Integración vial

Con relación al programa de mejoramiento de la integración vial regional y nacional ya

tuvimos la oportunidad de mencionar el proyecto autopistas de la montaña, cuyo eje

central es Medellín, desde donde saldrán cuatro autopistas doble calzada con

especificaciones europeas hacia los cuatro puntos cardinales de la ciudad, que mejorarán

las conexiones viales con todo el país y por ende la competitividad regional y nacional.

Además de lo mencionado sobre las Autopistas de la Montaña, y partiendo del estado de

indefinición sobre su futuro empezando el 2012, nos parece importante llamar la



75

atención sobre dos aspectos, el liderazgo político y la coordinación intergubernamental

como variables clave en el éxito de este proyecto. Los tres niveles principales del

Estado, el municipal, el departamental y el nacional, están involucrados en el proyecto

con aportes y para todos es una necesidad sentida, por lo que la puesta en marcha del

mismo y su efectiva implementación dependerá de la capacidad de coordinación para

ponerse de acuerdo y para cumplir con los compromisos adquiridos.

Ya se han dado los primeros acuerdos interinstitucionales, destacándose sobremanera, el

que los tres niveles mencionados eligieran a la empresa Interconexión Eléctrica S.A.

E.S.P - ISA – como la encargada de “realizar los estudios de ingeniería, ambientales, de

tráfico, legales y financieros, que permitirán estructurar la construcción, operación,

mantenimiento, conservación y explotación comercial de los cuatro corredores viales

que unirán a Medellín con las principales vías del país13.” El primer estudio de ISA ha

permitido hacer una valoración más acertada del proyecto, ya que inicialmente se

estimaba que costaría 5.6 billones de pesos, que ya habían sido conseguidos, sin

embargo, el resultado fue que realmente costará poco más de 15 billones, prácticamente

el triple de lo inicial, esto generó diversas reacciones, pero no suficientes para poner en

riesgo el proyecto, de parte del gobierno departamental y municipal, se ha dicho que no

pueden aportar más dinero, ya que realmente no les correspondería aportar por ser vías

del orden nacional, así que lo que han hecho es gestionar ante el gobierno central paraganar su compromiso y que este busque de donde sacar los nuevos dineros necesarios

para la financiación de las autopistas, la respuesta del gobierno central ha sido un

contundente sí, que, no obstante, requiere ser traducido en acciones concretas.

No obstante, hay que tener en cuenta que nuevas administraciones comienzan a nivel

departamental y nacional, y dependerá en gran medida, de su gestión ante el gobierno

central para que lo logrado hasta ahora no se entorpezca por procesos políticos o de otro

tipo que puedan surgir. Es aquí donde entra la noción de liderazgo político.

De parte del éxito del proyecto hay dos coyunturas importantes, la simpatía y voluntad

política de los gobiernos departamental y municipal que iniciaron funciones el primero

13http://www1.isa.com.co/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=navurl://e5fc3e606889c628349fc17

7cd923cf3&LightDTNKnobID=88109522 consulta del 20-02-2012



76

de enero de 2012, quienes se han comprometido públicamente a sacar adelante el

proyecto, y juntos, a gestionar ante el gobierno nacional. En el mismo sentido está la

coyuntura ambiental derivada del impacto del invierno en el país, lo cual ha puesto en la

agenda pública y con mayor fuerza que en otras ocasiones, la discusión sobre el atraso

en la infraestructura vial del país y como afecta esto la competitividad, especialmente en

el marco de un creciente número de tratados de libre comercio recién firmados (siendo el

más importante el firmado con Estados Unidos de América), y otros por firmar con

Corea del Sur, la Unión Europea, entre otros, esta segunda coyuntura compromete más

al gobierno nacional.

La tarea principal que le queda al municipio está relacionada con la gestión continua,

planeada, organizada y articulada con el departamento, ante el gobierno nacional, para

que los recursos que necesita el proyecto se garanticen, y sean debidamente

desembolsados y ejecutados, y esto solo puede lograrse a través del liderazgo político.

1.2-

Equipamientos para la integración regional y nacional

En línea con este programa es necesario avanzar en el fortalecimiento del Área

Metropolitana del Valle de Aburrá como escenario supramunicipal de concertación de

muchos temas de interés de los gobiernos locales que la conforman. Si se logran definir

acuerdos metropolitanos para ser llevados a los ámbitos departamental y nacional es másfactible su éxito. Hay que aprovechar los espacios de interlocución y coordinación

intergubernamental, es cada vez más necesario, así como incentivar la creación de otros

de modo que se logren articular las directrices nacionales con los intereses

departamentales, y todos estos con el ámbito regional, subregional y local. Esto se

expresa en concreto en la forma en que se articulan planes de desarrollo, planes

estratégicas y demás estrategias de planeación integral y sectorial.

1.3-

Gestión territorial integrada

En cuanto a la gestión territorial integrada, ya también mencionamos algunas cosas, por

ejemplo la nueva coyuntura para la que coordinación intergubernamental entre

gobernación y alcaldía sea posible debido a la elección de dos candidatos que llegaron

aliados a tales puestos y con agendas compartidas.



77

En este programa, sin duda, será de vital importancia impulsar la Comisión Tripartita,

retomar los documentos que se han elaborado en pasadas administraciones, pero

sobretodo definir el papel que esta va a jugar en la realización de los grandes proyectos

que vincularán municipio, área metropolitana y gobernación en los próximos años, en

los cuales está llamada a ser actor principal. Este programa, y los dos anteriores pueden

integrarse en uno solo, la integración vial va de la mano con la integración en muchos

otros niveles de la vida social necesaria para aumentar el desarrollo, y es a integrar todos

esos niveles que deberá apostarle cualquier intento de hacer gestión territorial integrada.

4.1.3.2 Cultura para la internacionalización

La noción de cultura tiene que ver con la configuración axiológica, las creencias, los

valores, las ideas compartidas y todos aquellos referentes integradores y dadores desentido dentro de los grupos humanos que configuran sus instituciones. Visto en relación

con el tema que nos ocupa, diferentes aspectos culturales se tornan importantes para

mejorar la internacionalización de una ciudad como Medellín, entre ellos algunos que

merecen atención destacada: la apertura a otras culturas, la cultura turística y la

disposición al aprendizaje de segundas lenguas.

La masificación del inglés dentro del marco de la cultura para la internacionalización

tiene que estar ligada a las políticas educativas, este deberá ser el eje de cualquier propuesta en materia de la popularización del inglés en la ciudad, y que encaja en la

Política Nacional de Bilinguismo, que aspira a que en el año 2019, entre otras cosas, el

total de los egresados de educación superior tengan un buen dominio del inglés.

Medellín se ha preciado en las dos últimas administraciones de ser la ciudad de

Colombia que más invierte en educación, sin embargo, las estadísticas en materia de

bilingüismo todavía no despegan, a pesar de que se viene insistiendo en el tema hace

bastante tiempo.



78

Capítulo 5

Conclusiones y recomendaciones

Medellín, “la ciudad de la eterna primavera,” la segunda en población y actividad

económica de Colombia, se ha caracterizado por la pujanza de su población, por la

capacidad de respuesta ante problemas complejos, entre otros aspectos. En esta tesina

hemos analizado uno de los componentes de lo que podría denominarse la respuesta

estratégica a un gran problema social, transversalizado por el legado del narcotráfico de

las décadas de 1980 y 1990, por la violencia y los problemas tradicionales de pobreza y

falta de oportunidades.

Esa gran respuesta ha incluido una dimensión internacional importante que se ha

concretado en lo que en este trabajo hemos denominado una política de

internacionalización, introduciendo el “enfoque” de políticas públicas al estudio de un

fenómeno tradicionalmente abordado desde las Relaciones Internacionales. Una novedad

que también es un aporte destacable de esta tesina, y que abre nuevos caminos de

exploración para la paradiplomacia como fenómeno creciente y con potencialidades

enormes, sobre todo si partimos del simple hecho de que todo Estado-nación está

subdividido en múltiples gobiernos departamentales, estatales o provinciales y estos a suvez en municipales, en Colombia cerca de 1100, México poco más de 2400, por

mencionar solo dos países de nuestra región, así pues, las posibilidades de casos de

estudio y de estrategias novedosas en materia de paradiplomacia se multiplican

enormemente, como sucede prácticamente con toda decisión pública estas puede

abordarse desde la perspectiva de políticas públicas, sean “iluminaciones”,

razonamientos técnicos planeados, respuestas a problemas, de una u otra forma pueden

abordarse desde su ingreso en la agenda, su diseño, su gestión y evaluación.

La afirmación con que iniciamos la introducción de que Medellín no solo tiene

actividades internacionales sino que tiene una política de internacionalización, si bien no

era el objetivo principal al iniciar esta tesina, consideramos se ha demostrado de una u

otra forma. Hemos expuesto como ha ingresado el tema de la paradiplomacia a la agenda



79

gubernamental de la ciudad bajo la lógica de la inclusión en la misma desde la

movilización al interior de las autoridades locales, hemos mostrado como de ser un

conjunto desarticulado de estrategias y programas pasó a convertirse en una línea

estratégica de los dos últimos planes de desarrollo entre 2004 y 2011 con una asignación

considerable de recursos públicos, pudimos igualmente mostrar cuáles son los

principales componentes y programas de esa línea los cuales sintetizamos en once, que

posteriormente rankeamos, identificando los más avanzados y de mayor impacto en el

éxito de la política de internacionalización, así como los menos avanzados, sobre los

cuales llamamos la atención de las autoridades locales para que enfaticen sus esfuerzos

en ellos y pueda avanzarse en la construcción de una política integral y equilibrada hacia

futuro para la ciudad.

La política de internacionalización de Medellín es multidimensional, involucra diversos

sectores y actores que hacen complejo su diseño, gestión y evaluación permanente.

Tanto al interior de la estructura municipal como en sus relaciones con el exterior, se

presentan escenarios complejos que requieren un eje de coordinación y decisión, que si

bien debe pasar por las autoridades políticas locales, debe estar acompañado del

asesoramiento técnico que brinda la ACI, el Bureau de Convenciones, Plaza Mayor, la

Secretaría de Turismo, entre otros. Hemos mostrado que la complejidad de los

componentes de una política no es óbice para su éxito cuando existe la voluntad política,el recurso técnico y especializado y cuando la política está articulada debidamente al

modelo de desarrollo de ciudad. Esta, sin duda, es una conclusión de peso, es muy

probable que una estrategia local de internacionalización dependa de su articulación al

modelo más amplio de desarrollo que tienen sus élites organizadas, especialmente las

autoridades públicas elegidas, este es el caso de Medellín, y desde la perspectiva de la

formación y mantenimiento de la agenda pública son las autoridades públicas legítimas

las llamadas a jalonar y liderar este tipo de procesos de avanzada desde los ámbitoslocales pero necesarios desde la perspectiva de un mundo globalizado y en proceso de

“encogimiento”.

En el marco de la articulación de las políticas paradiplomáticas al modelo de desarrollo

local, hay que tener siempre presente que la gestión gubernamental tiene razón de ser en



80

cuento busca el interés público y por tanto el desarrollo social, quienes diseñan y

gestionan estrategias de internacionalización no pueden perder esto de vista, si las

acciones exteriores no tienen impacto social y no están vinculadas a procesos integrales

de desarrollo es posible que se queden en buenas intenciones, que no tengan viabilidad

política o que solo sean emprendimientos coyunturales de individuos o grupos aislados,

que mueran pasado algún tiempo, con lo que tales fracasos implica para los recursos

públicos y la acción pública en general.

Una de las mayores lecciones del proceso de internacionalización de Medellín se deriva

de la forma en que fue asumido, estableciendo una base institucional fortalecida que

sirviera de punto de apoyo de las diversas estrategias y programas que conforman la

política. Por una parte la creación de espacios e infraestructura y paralelamente la

creación de institucionalidad organizacional, entidades de base pública o mixtas con

apoyo público, encargadas de impulsar, articuladas entre sí, el proceso

internacionalizador. Es claro el papel que ha jugado la Agencia de Cooperación e

Inversión, ACI, el papel de Plaza Mayor y el de Medellín Convention Bureau, entre

otras, espacios institucionales con funciones claras y con espacios de coordinación entre

sí.

Medellín le apostó a las capacidades institucionales para la internacionalización, son

estas las únicas que pueden soportar una estrategia integral y de largo plazo en el marco

de un proceso amplio de transformación urbana y social como el que ha vivido la ciudad

en los últimos 10 años. Sin capacidades institucionales en los distintos ámbitos, guiadas

e impulsadas por la voluntad política, no hubiera sido posible reorientar el modelo de

desarrollo local de Medellín. Específicamente en materia de acción internacional de la

ciudad, tanto por la novedad de tales emprendimientos en Colombia, como por los

riesgos políticos asumidos, la necesidad de contar con infraestructura, con recursos,

personal idóneo y un plan estratégico de ciudad con un horizonte claro y perseguible, fue

asumida con plena conciencia en un marco de planeación racional y aterrizada.

Es claro que Medellín tiene una política de internacionalización, a lo largo del texto

podemos corroborar su complejidad, en dos administraciones se identificaron un total de

11 programas dentro de la política, cada uno con sus respectivos proyectos, y como era



81

de esperarse y demostramos en el capítulo IV hay unos más desarrollados que otros.

Medidos en relación con la percepción de avance e impacto sobre la política, quedó

claro cuáles programas son los más desarrollados, cuáles lo están menos y cuáles

definitivamente son vistos como que no despegan o que aún no logran implementarse y

por tanto requiere que se siga insistiendo en ellos, que se reorienten o que

definitivamente se desechen. Mostramos que aún cuando son programas no avanzados y

de ningún impacto tienen potencial dentro de la política de internacionalización, que más

bien son un vacío por llenar en esta, por lo que propusimos que es necesario insistir en

ellos rediseñándolos. Los programas agrupados bajo la noción de gestión territorial

integrada adquieren más valor por la coyuntura política actual, en el marco de la Alianza

Medellín y Antioquia, establecida por el Gobernador y Alcalde actuales derivada de la

llegada a sus cargos en alianza política y programática.

En materia de cultura para la internacionalización es necesario repensar el programa

como tal a partir de un diagnóstico real de la situación en materia de segundas lenguas,

en materia de cultura de atención al turista y de educación ciudadana para la

internacionalización, referida a lograr que la ciudadanía vea como normal que su ciudad

sea un espacio internacional por el que pasan turistas, negocios, circuitos comerciales, de

negocios, de cooperación, entre otros, que además se vea como normal que la ciudad

conserve elementos culturales como la limpieza de sus calles o el trato amable y abiertode sus habitantes, y que en esa dinámica de conservación de lo bueno y de potenciación

de nuevas capacidades sociales para la internacionalización considere pertinente la

adquisición de una segunda lengua.



82

Anexos

Anexo 1 Mapa proyecto Autopistas de la Montaña.

Imagen. Diario El Mundo, Antioquia, Colombia. http://www.elmundo.com/portal/



83

Anexo 2 Matriz programas de la política de internacionalización y categoría de

valoración

Programas de la política deinternacionalización de Medellín2004-2007 y 2008-2011

Estado Impacto Orientación Prioridad

A v a n z a d o

I n t e r m e d i o

A t r a s a d o

A l t o

M e d i o

B a j o

B u e n a

R e g u l a r

M a l a

A l t a

M e d i a

N i n g u n a

9 5 1 9 5 1 9 5 1 9 5 1

1. Planificación regional yordenamiento territorial (Plan2004) o Gestión Territorialintegrada (plan 2008)

2.

Mejoramiento de laintegración vial regional ynacional (Plan 2008)

3. Equipamientos de integraciónregional y nacional (Plan2008)


5.

Relaciones internacionales(Plan 2004)

6. Negocios internacionales(Plan 2004)

7.

Mercadeo territorial (Plan2004) o Promoción nacional einternacional (Plan 2008)

8.

Cultura para lainternacionalización (2004 y2008)

9. Fortalecimiento institucional para la internacionalización(2004)

10. Cooperación internacional(2004 y 2008)

11. Inversión extranjera (2008)



84

Anexo 3 Páginas web importantes en la internacionalización de Medellín

Alcaldía de Medellín. http://www.medellin.gov.co/irj/portal/medellin

Gobernación de Antioquia http://www.antioquia.gov.co/ Área Metropolitana del Valle de Aburrá http://www.areadigital.gov.co/Pages/Inicio.aspx

Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana del Valle deAburrá http://www.acimedellin.org/es/InicioACI.aspx

Plaza Mayor Medellín Convenciones y Exposicioneshttp://www.plazamayor.com.co/site/

Medellín Convention Bureau http://www.medellinconventionbureau.com/

Red de Antioqueños y Antioqueñas en el Exterior http://www.sospaisa.com/

Guía oficial de viajes de Medellín http://medellin.travel/

Sistema de Indicadores Turísticos http://www.situr.gov.co/

Medellín Digital http://www.medellindigital.gov.co/Paginas/Default.aspx

Ruta n Centro de Innovación y Negocios

http://www.rutanmedellin.org/Paginas/inicio.aspx

Fundación para el progreso de Antioquia http://www.proantioquia.org.co/

Cámara de Comercio de Medellín para Antioquiahttp://www.camaramedellin.com.co/site/

Empresas Públicas de Medellín http://www.epm.com.co/epm/web/index.htm

Sistema Cluster de Medellín http://www.medellinciudadcluster.com/

Medellín Health City http://www.medellinhealthcity.com/



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