Es una publicación del Grupo Propuesta Ciudadana

Presidente del Directorio: Molvina Zeballos

Coordinador Ejecutivo: Javier Azpur

Elaborado por: Nery Roncal Epifanio Baca Carla Ninayahuar

Diseño y Diagramación: Renzo Espinel Luis de la Lama

Omar Paredes

Fotografías de portada:

Flor Ruiz / Oxfam Percy Ramirez / Oxfam

Dirección: Calle León de la Fuente 110, Magdalena del Mar, Lima

Teléfonos: 613 8313 / 613 8314

Telefax: 613 8315

Depósito Legal: 2011-06960

propuest@desco.org.pe

Presentación

• LapoblaciónruralenPerúestá sub-estimada y ello conduce a error en la formulación de políticas

• Persistelaestrecharelaciónentreespacio rural y pobreza

• Lospequeñosproductoressíaportana la oferta exportable del país

• Lospreciosdelosalimentosenelmercadomundialestánalalzayvienen provocando el encarecimiento delrestodealimentosbásicosnacionales

• ElCambioClimáticoamenazalaagricultura familiar pero las políticas de Estado brillan por su ausencia

• Recentralizacióndelpresupuestoparalapequeñaagricultura

• Elgastodeinversiónejecutadoenelsector agrario ha permanecido casi constante,mientrasqueenelrestodesectores se ha cuadruplicado

• Bajosydesigualesnivelesdeasignación presupuestal por departamentos

Algunas propuestas

ÍNDICE

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La PEQUEÑA AGRICULTURA en el PERÚUn sector importante pero históricamente postergado

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Desdehacealmenosdiezaños,laeconomíaperuanavienegozandodeuncrecimiento sostenido. Esta situación económica, desde luego, no es producto delazar,sinoqueesconsecuenciadelaaplicacióndirectadepolíticasquehanbuscado crear condiciones favorables para la inversión privada en sectores claves, como las industrias extractivas, la agroexportación, la construcción y losserviciosdebancayfinanzas.

No obstante, el modelo de crecimiento imperante tiene serias fallas y vacíos. Una de estas fallas es la exclusión de importantes sectores sociales de los beneficiosdelcrecimiento,entreloscualesseubicalapoblaciónruraldelasierra donde predomina la agricultura familiar campesina. Este sector ha sido explícitamente considerado por este gobierno –y por los anteriores– como intrínsecamenteimproductivoporelminifundioqueallíprima,porloqueparaelloshandiseñadoprogramassocialesdecorteasistencialista;almismotiempoen sus territorios el gobierno promueve la inversión privada para actividades como la minería o la explotación forestal.

Estavisiónsehavistoplasmadaenelabandonodelaspolíticaspúblicasquepromuevanlapequeñaagriculturacampesina,hechoquesehaceevidenteenlaescasaasignaciónpresupuestalquerecibenlaspolíticasdedesarrolloagrarioyrural. Consideramos este un descuido grave para la salud económica y social del país,pueslapequeñaagriculturaeselmayorproveedordefuentesdetrabajodelárearuraldelpaísyelprincipalabastecedordealimentosdelapoblaciónqueviveenlasciudades1.Siqueremossacaradelantelaeconomíanacional,noesposiblecontinuarignorandoalospequeñosproductoresdelcampo.

El presente documento elaborado por el Grupo Propuesta Ciudadana, ofrece informaciónquemuestralaimportanciayelaportedelapequeñaagricultura

1 EndatosdelINEI,el70%delapoblacióneconómicamenteactivaruralestáempleadaenlaagriculturaysegúnCEPES,decada10TMdealimentos6provienedelaagriculturafamiliar.

La PEQUEÑA AGRICULTURA en el PERÚUn sector importante pero históricamente postergado

PRESENTACIÓN

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4a la economía y la sociedad peruana. Hemos incluido en la parte central del documento, un resumen de las propuestas del Ministerio de Agricultura a fa-vordelaPequeñaAgricultura,enelmarcodelReencuentro histórico con el Perú Rural. Finalmente, alcanzamos algunas recomendaciones y desafíos quedeberátomarencuentaelpróximogobiernocomopartedesuspolíticasde inclusión productiva en el medio rural .

Esta publicación es posible gracias al auspicio de Intermon Oxfam y de la Comunidad Autónoma de Madrid. Agradecemos asimismo la colaboración delequipodeOxfamenlaedicióndeestedocumento.

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2 ElINEIdefinealapoblaciónruralaaquelloscentrospobladosquetienenmenosde100viviendasagrupadascontiguamenteoteniendomásde100viviendasseencuentrandispersassinformarbloquesonúcleos.Seexcluyelacapitaldeldistrito,asínocumplaestoscriterios.Estadefiniciónqueesnetamentecensal,esdescontextualizaday hasta anacrónica.

3 Criterioquetomaencuentatreselementos:i)demográfico(concentracióndelapoblación),ii)carenciadeser-viciosbásicosyiii)PEAocupadaenelsectorprimario.

4 RevistaAgrariaNº102,pág.16.

LA POBLACIÓN RURAL EN PERÚ ESTÁ SUBESTIMADA Y ELLO CONDUCE A ERROR EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

De acuerdo con el INEI, la población rural en elPerú2 al 2007 ascendía a 6.6 millones de per-sonas,loquerepresentael24%delapoblacióntotal del país. Esta cifra estaría subestimando laimportanciadelapoblaciónruralenelPerú,pues,usandouncriteriomás ampliadode ladefiniciónde lo rural (multidimensional3), elCentro Peruano de estudios Sociales-CEPES- determino que la población rural representaalrededor del 40% del total4.

El problema de reportar una población rural menor a la real es su pérdida de importancia

en los radares del Estado, con el consiguiente impacto en las políticas dirigidas a este sector y suasignaciónpresupuestalcomoveremosmásadelante. Esta minimización de lo rural se ve reflejadaenlaspolíticasoficialesdegobiernoquemarginanalosespaciosruralesy,específica-mente,alaactividadagrariaquesedesarrollaenel espacio rural, ignorando sus eslabonamien-tos con otros sectores económicos, su papel estratégico en el abastecimiento y la seguridad alimentaria, así como en la conservación de los recursos naturales, indispensables para el desarrollo sostenible.

Enel año2009 la tasadepobreza ruraldelPerúfuedelordendel60.3%,cifraquellegaal 70% en los departamentos de sierra. En efecto, existen al menos 11 departamentos enloscualeslatasadepobrezaruralestáporencima del promedio nacional, siendo Huan-cavelicaelcasomásdramático,con9decada10 personas viviendo en la pobreza.

Esta relación entre pobreza y ruralidad muestra claramentequelaspolíticasorientadasamejo-rar las condiciones de vida en los espacios ru-

PERSISTE LA ESTRECHA RELACIÓN ENTRE ESPACIO RURAL Y POBREZA

rales –políticas agrarias inclusivas y políticas de desarrollo rural– tendrían un notable impacto en la reducción de la pobreza a nivel nacional.

Si notamos la relevancia de la actividad agraria en el espacio rural podemos ver la importancia de impulsar este sector para lograr elevar la calidad de vida de sus habitantes. La población económicamenteactivarural(PEAR)quevivede la agricultura alcanza el 70%, es decir, de cada10personasquetrabajanenlazonarural,

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Como se sabe, las exportaciones agrarias han dadoun salto extraordinario en los últimosaños (solo entre el 2004 y el 2010, pasaronde US$ 1 000 millones a US$ 3 000 millones, estimuladas inicialmente por el acuerdo ATP-DEAconlosEstadosUnidos).

Pocos resaltan que la agricultura familiar esparte importante de esta historia, y de hecho el productode exportaciónnúmerounodelPerú–elcafé,querepresentacercadel30%delvalor de las exportaciones agrarias– es produ-cidoprincipalmenteporpequeñosagricultoresagrupados en cooperativas cafetaleras, desde Jaén hasta Puno. Este es un enorme logro de lascooperativas,queenlos80y90salieronala

LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES SÍ APORTAN A LA OFERTA EXPORTABLE DEL PAÍS

búsquedadesuspropiosmercadosyfuentesdefinanciamientoexterior,puesnoloconseguíanen el país. Hoy, tras superar diferentes crisis, se encuentran en un estado bastante avanzado de desarrollo comercial, con sólidas relaciones con la banca nacional y habiéndose especializado muchas de ellas en la producción de cafés espe-ciales de gran demanda en el mercado mundial yporelquesepagabuenprecio(elcaféTunki,recienteganadoralpremiocomoelmejorcafédelmundo,esunejemploemblemáticodeesteéxito).Másalládelcafé,lospequeñosagricul-tores aportan a la oferta exportable del país en productoscomoelcacao,maízblancoyfibradealpaca, rubros en los cuales son responsables de hasta el 90% de la producción nacional.

7lohacenenagricultura.LaPEAquetrabajayvive del sector agropecuario en el país es el 23% deltotal,peroesteporcentajealcanzael65%enlosdepartamentosdeAyacucho,Huánuco,San

Martin,Cajamarca,Apurímac,HuancavelicayAmazonas.

GRÁFICO 1Pobreza rural, según departamento: 2009

Fuente: INEI-ENAHO-2009Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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Enelcontextoactual,seobservaquelospreciosde losprincipales alimentosque importamosestánalalza,entreellostenemosaltrigo,maízamarilloysoya.Enelcasodelasoya(principalinsumodelosaceitesdomésticos),suprecioaagosto del 2011, casi alcanza los valores histó-ricosde2008(añodelaúltimacrisisalimenta-ria),cuandollegóalnivelrécorddeUS$551/tonelada; a agostode este año el precio está

LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS EN EL MERCADO MUNDIAL ESTÁN AL ALZA Y VIENEN PROVOCANDO EL ENCARECIMIENTO DEL RESTO DE ALIMENTOS BÁSICOS NACIONALES

enUS$525/tonelada(FOB,Rosario-BuenosAires).Algo similar sucede con el preciodelmaíz amarillo (principal alimentodel pollo yresponsabledel65%desucostodeproducción),queaagostodeesteañoalcanzólosUS$314/tonelada,superioralpromediodel2008quefuede US $ 229/tonelada y mayor al valor histórico deUS$294/toneladadejuniodel2008(FOB,Golfo-USA).

Apesardetodoloseñalado,casitodoelapoyodel Estado a la exportación agrícola se concentra enlagranagriculturacosteña,alacualseimpul-sa a través de grandes proyectos de irrigación comoChavimochic,Chinecas,Olmos-Tinajones,Majes-Siguas.Silapequeñaagriculturadeexpor-tación recibiera el mismo nivel de apoyo, podría

desarrollarsemuchomás,contribuyendosigni-ficativamentealadisminucióndelapobrezaenregiones,queseencuentranentrelasmáspobresdelpaís.Estoscasosdemuestrantambiénquelaagriculturafamiliarpuedesermuyrentableyquerentabilidad no es necesariamente sinónimo de gran agricultura o grandes propiedades.

GRÁFICO 2Participación del café en las exportaciones agrarias: 1980-2010

Fuente: BCRPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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Exportación agraria (Millones de US $-FOB)-Eje Izquierdo

Participación del café en las exportaciones (%)-Eje Derecho

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10Elotroproductoqueestanomásimportantequelosanterioreseseltrigo,productoquesirvede insumo para la elaboración del pan y del cual dependemosenmásdel90%deimportaciones.Esteproducto,sibienaúnnoalcanzalosvaloreshistóricos del 2008 su precio actual ya supera en2veceselpromediodelosúltimos8añosprevio a la crisis de alimentos.

Loquegenerapreocupación aquí y enotraspartesdelmundosonlosimpactosquetendráeste encarecimiento de los alimentos en las condiciones de vida de las familias de menores ingresos.

Como hemos visto, todos estos productos son insumosdealimentosfinalesmuyimportantesenlacanastadelasfamilias,porloqueestaalzadepreciosinfluyeenelpreciodesusderivadosyotrosalimentosbásicosnacionales.Lamues-tra de ello es el aumento del índice de precios al

consumidordealimentos(VerlarelaciónentreestospreciosyelIPC,gráficoNº3).

ElPerúcuentaconunaEstrategianacionaldeseguridad alimentaria aprobada el año 2004mediante el cual el Estado se compromete a garantizar el derecho a la alimentación como un derecho humano fundamental. Asimismo, considera el fomento de la oferta de alimentos nacionales como una de sus políticas clave, en lacuallospequeñosproductorescampesinosjueganunrolimportante(6decada10tonela-dasqueconsumeelmercadonacionalvienendelapequeñaagricultura).Sinembargo,cabepreguntar en quémedida este y el anteriorgobierno han cumplido con implementar esta estrategia. Ymás concretamente ¿cuenta elPerú actualmente con estrategias para hacerfrente una situación de crisis alimentaria?. Por lo visto casi nada.

GRÁFICO 3Precios internacionales de los principales productos alimentarios (US$/tonelada) y la variación del IPC de alimentos: 2000- 2011

Fuente: BCRP-ODEPAElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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5 CEPAL,«LaeconomíadelCambioClimáticoenAméricaLatinayelCaribe»,noviembredel2010.Página91.

Enlosaños2008y2009losgobiernossubna-cionales(gobiernosregionalesylocales)mane-jabanmásdel60%delpresupuestoagrariodelos departamentos y el 40% restante el gobierno nacional.Estadistribucióncambióelaño2010,cuando el gobierno central paso a controlar el52%delpresupuestoagrario,mientrasquelapartede losgobiernos subnacionalesbajóa48%.

Esta recentralización del presupuesto en el go-biernonacionalvinoacompañadadeunacaídapresupuestaldecercadel7%(S/.147millones),respectodel2009.Estadisminución,queafectólosmontospercápitadisponiblesparainver-siones en las regiones, se dio principalmente a través de la reducción del presupuesto de los

gobiernos locales, tal como se puede ver en el gráfico4.

Sibienelaño2011hayunaligerarecuperacióndel presupuesto de los gobiernos subnaciona-les, especialmente el de las municipalidades, la participación del gobierno nacional se mantiene porencimadelosnivelesalcanzadoslosaños2008y2009(45%frenteal39%).

El mayor presupuesto del gobierno nacional sedestina,entreotros,almanejodeprogramascomo el Programa de compensaciones para la competitividadPCC asociado a la firma delTLC con los Estados Unidos y al Programa AGRORURALquesegestionancentralizada-mente desde el Ministerio de Agricultura.

RECENTRALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO PARA LA PEQUEÑA AGRICULTURA

Unadelasamenazasmásgravesqueenfrentala agricultura familiar es el actual proceso de cambioclimáticoglobal,queafectadeespecialmanera a nuestro país, considerado uno de losmásvulnerables.Unodelosrecursosmásafectadoporelcambioclimáticoeselaguay la biodiversidad, elementos esenciales para el desarrollo agrario, cuya disponibilidad se hacecadavezmásincierta,especialmenteenla sierra, donde la proporción de días secos consecutivosestánenaumento.Seestimaquepara mediados del presente siglo, el porcen-tajedetierrasdegradadasseríadel31.3%delterritorioyparafinesdesiglode62%5.

EL CAMBIO CLIMÁTICO AMENAZA LA AGRICULTURA FAMILIAR PERO LAS POLÍTICAS DE ESTADO BRILLAN POR SU AUSENCIA

Tan sólo en la región Cusco los glaciares han pa-sadodeocupar23,359hectáreasen1985a9,631en 2006. Esto trae como consecuencias: una menor reserva de agua, temperaturas extremas y reducciónenlosmesesdelluvia.Además,desde1994seobservaquecadaañoenpromediolalluviadisminuyeen12mm.Elcambioclimáticotambién es responsable por un incremento en la frecuencia y severidad de desastres naturales, comoinundacionesyheladas,dejandoalapo-blaciónruralmásvulnerablequeantes.

A pesar de todo ello, no existen políticas claras ni efectivas planteadas desde el Estado para apo-yar a las poblaciones rurales en este contexto.

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Elrubromásbeneficiadoconelaumentodelpresupuestopúblicohansidolasinversiones.Así, entre 2005 y 2010 el indicador «Inversio-nes/PBI»pasóde2.5%a6%,ylasinversionespúblicasejecutadaspasarondeS/.5,000millo-nes en 2005 a S/. 24,500 millones en 2010, es decir, se multiplicaron por 5.

En contraste, en este mismo período, las inversiones destinadas a la función agraria permanecieronprácticamenteconstantes,talcomoseapreciaenelgráfico5.Estodemues-

EL GASTO DE INVERSIÓN EJECUTADO EN EL SECTOR AGRARIO HA PERMANECIDO CASI CONSTANTE, MIENTRAS QUE EN EL RESTO DE SECTORES SE HA CUADRUPLICADO

traqueelsectoragrarionoesunaprioridadenlasinversionespúblicas,tantoenelgobiernonacional como en los sub nacionales.

Sectorescomotransportes(construcciónymantenimiento de carreteras y vías e infraes-tructuraurbana),educaciónysalud(mediantelaconstruccióndeinfraestructura)hansidobeneficiados con el incremento del presu-puesto público. En el periodo 2006-2010:Transporteejecutó2vecesmás,Educación1.4ySalud(incluidosaneamiento)9vecesmás.

GRÁFICO 4Presupuesto público (PIA) para la pequeña agricultura, según nivel de gobierno 2008-2011(Millones de soles)

GN: Gobierno Nacional, GR: Gobierno Regional, GL: Gobierno LocalFuente: MEFElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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Teniendoencuentaquelapequeñaagriculturase ubica en zonas rurales donde hay mayor pobreza,esdeesperarquedepartamentosconmayor población rural y con mayores tasas depobrezatenganunpresupuestopercápitamayorqueel restodedepartamentos (rectatransversal,laquepartedelorigenenelgráfico6),sinembargo,parael2010,estonoesasí.Esdecir,elpresupuestopúblicoparalapequeñaagricultura no guarda necesariamente relación con la pobreza rural. En efecto, departamentos con altas tasas de pobreza rural como Huan-cavelica (83.9%),Apurímac(74.8%)oCusco(61.9%),tienenunpresupuestopercápitaparapequeñaagriculturadeS/.180($64),S/.220($79),S/.97($35),muypordebajodelpromedio

BAJOS Y DESIGUALES NIVELES DE ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL POR DEPARTAMENTOS

nacional($107),elcualasuvezesbajorespectoaColombia(US$163)oBrasil(US$344)6. De otro lado, departamentos como Ancash, PascooLoreto,que tienen también tasasdepobreza rural superiores al promedio nacional (60.3%)yquesonasuvezimportantespercep-tores de canon, también tienen los mayores pre-supuestospercápita:S/.1,796($641),S/.974($348),S/.479($171),respectivamente(vergráfico7).EnloscasosdeCuscoyCajamarcaquetambiénrecibencanon,elbajopresupuestoper cápita asignado a la pequeña agricultura,responderíabásicamenteaunadecisióndesusautoridades locales.

GRÁFICO 5Inversión pública total ejecutada vs inversión agraria ejecutada: 2005-2010

Fuente: MEFElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

6 OXFAM,«Derechoaproducir,invertirmásymejorenlapequeñaagriculturadeAméricadelSur»,abril,2011Páginas16-28.

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Hayalmenostresdesafíosqueelactualgobier-nonopuededejardeladosiquierelograruncrecimiento con inclusión social y un reencuen-trohistóricoconelPerúrural,mássitomamosencuentaquelosmásexcluidosseencuentranen el mundo andino y amazónico, donde predomina: la pobreza rural, la inseguridad alimentariaylosimpactosdelcambioclimáticosonnegativos.Lapobrezaruralporqueapesardehaber disminuido en los últimos años, semantiene casi invariable y con altas tasas en las zonas rurales, especialmente de la sierra y la selva. La inseguridad alimentaria es un hecho globalqueasomabajolaformadeaumentodeprecios de los alimentos y escasez de productos en mercados regionales y locales, impactando en las familias peruanas. Los efectos del cam-bioclimáticoyasedejansentirconfuerzaennuestropaís,siendolaspoblacionesquevivenenlaszonasdealtamontañalasmásvulnera-bles, por la alteración de las temperaturas y el

ALGUNAS PROPUESTASrégimen de lluvias.

En este contexto, el Grupo Propuesta Ciu-dadana y los gremios agrarios, compuesto por campesinos y campesinas, hacen un llamado al gobiernopara que considere a los peque-ñosproductorescampesinoscomounsectorprioritarioensuprograma;tantoporlaimpe-riosa necesidad de lograr un crecimiento con inclusiónsocial(disminuyendolapobrezaenelmediorural),comoporlaimportanciaquetienen como abastecedores de alimentos y con-servadores de la agro-biodiversidad.Frente a ello se pone a consideración las si-guientes propuestas:• Enlosúltimosañossehademostradoque

laactualestructuraorgánicayfuncionaldelsectorpúblicoagrarionohaposibilitadoeldesarrollo efectivo del agro, al menos no de lapequeñaagricultura.Enestesentido,silas propuestas del actual gobierno apuntan

GRÁFICO 6Presupuesto per cápita para pequeña agricultura según pobreza y departamentos - 2009

Fuente: MEF-INEI-ENAHOElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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15a implementar políticas de inclusión pro-ductiva,esnecesarioquesehaganreformasinstitucionales en el MINAG y en los go-biernosregionales,detalmaneraqueestaactividad permita a las familias salir de la pobreza..

• Implementarprogramasdeluchacontralapobrezaquemejorenlaeducación,lasalud,la producción agropecuaria y la generación de ingresos mediante el acceso a mercados. Para ello, se hace necesario/imprescindible tomar en cuenta los puntos plasmados enla «Agenda para el desarrollo integral de las poblaciones rurales y lucha contra la pobreza»,queesresultadodeldiálogoylaconcertacióndemúltiplesredes.

• Mantener y perfeccionar la EstrategiaNacionaldeDesarrolloRural(DS.N°065-2004-PCM) y laEstrategiaNacional deSeguridadAlimentaria(DS.N°066-2004-PCM)parasuimplementación,demaneracoordinada en los tres niveles de gobierno. En este marco, se propone implementar Sierra Productiva en los gobiernos locales y regionales. Estas políticas, deben incluir en sus estrategias el fortalecimiento de la institucionalidad rural conformada por las comunidades campesinas, organizaciones y asociaciones de productores de diversa índole.

• Promoverunaalimentaciónsana,apartirdel consumo de productos agroecológicos ofrecidas por las organizaciones de produc-tores. A la par con la suspensión del ingreso de transgénicos, las ecoferias: «Frutos de laTierra»,sonexperienciasquedebenserpromovidas y potenciadas en todos los de-partamentos del país. En ese sentido, urge la reglamentación inmediata de la Ley Nº 29196, Ley de Promoción de la Producción OrgánicaoEcológica.

• Desdeelgobiernonacionalylosgobiernosregionales se debe implementar políticas de gestión sostenible de los recursos naturales y de la agro-biodiversidad en los andes, las cuales deberían estar enmarcadas en una visión territorial de desarrollo sostenible,

para lo cual la implementación de los ins-trumentos de gestión del territorio, como planes de ordenamiento territorial se hacen cadavezmásindispensables.

• Anivel nacional, se requiere definir conclaridad la estrategia nacional de adaptación al cambio climático. Sobre esa base, losgobiernosregionalesdebendefinirsuses-trategias y políticas regionales de adaptación alcambioclimático,traducidasenproyectosdeinversiónyactividadesqueactualmenteson muy escasas. La adaptación al cambio climático debe ser abordado demaneratransectorial y es de particular importancia invertirenelmanejodelagua,recursoquecadavezesmásescasoygeneradordelamayoríadeconflictossocioambientalesenlos andes.

• Desdeelgobiernonacionalylosgobiernossubnacionales, se debe incrementar el pre-supuestopúblicoafavordelaspoblacionesrurales, especialmente para los departamen-tos con alta población rural y altas tasas depobreza como:Cajamarca,Ayacucho,Huancavelica, Apurímac, Puno, Cusco, Huánuco, entre otros.Dichos recursosdeberíanfinanciarprogramasyproyectosdestinados a: riego tecnificado, cosechade agua en zonas de ladera, forestación y reforestación, generación de ingresos y educación rural. Asimismo, podrían aportar fondosparalabancacomunalquecanalizamicro crédito con garantías solidarias para mujeresrurales.