“LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA Y SUS...
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“LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA Y SUS PRINCIPALES IMPACTOS EN LA ECONOMÍA MEXICANA, 1985-2007” INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL ESCUELA SUPERIOR DE ECONOMÍA SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN MÉXICO, D.F. ABRIL DE 2010 T E S I S QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: DOCTOR EN CIENCIAS ECONÓMICAS P R E S E N T A: ALBERTO FLAVIO BALDERAS HERNÁNDEZ
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“LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA Y SUS PRINCIPALES IMPACTOS EN LA ECONOMÍA MEXICANA, 1985-2007”
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE ECONOMÍASECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN
MÉXICO, D.F. ABRIL DE 2010
T E S I SQUE PARA OBTENER EL GRADO DE:
DOCTOR EN CIENCIAS ECONÓMICASP R E S E N T A:
ALBERTO FLAVIO BALDERAS HERNÁNDEZ
AGRADECIMIENTOS
La realización de este proyecto no se hubiera alcanzado sin el apoyo incondicional de muchas personas, mi más sincero agradecimiento a todas ellas.
A la memoria de mis padres Alberto Balderas Ortiz y Hortensia Hernández Navarrete.
A mis hermanas Leonor y Adriana, y mi hija Giselle.
A mi familia.
A mi director de tesis, maestros y amigos de la Sección de Estudios de Posgrado e Investigación.
Al Instituto Politécnico Nacional y a la Escuela Superior de Economía.
i
ÍNDICE ABREVIATURAS iii
GLOSARIO vi
ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICAS x
RESUMEN xii
ABSTRACT xiii
INTRODUCCIÓN xiv
CAPÍTULO I LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA: FUNDAMENTOS TEÓRICOS
1. Antecedentes 1
2. Teorías explicativas de la inversión extranjera directa 4
2.1. Modelo del ciclo del producto 6
2.2. Paradigma ecléctico 8
2.3. La senda del desarrollo de la inversión extranjera directa 13
3. Revisión de la literatura 17
3.1. Determinantes y localización de la inversión extranjera directa 17
3.2. La inversión extranjera directa y sus efectos en la actividad
doméstica
22
3.3. La inversión extranjera directa y el crecimiento económico 29
3.4. La inversión extranjera directa y la actuación de la política
económica
37
CAPÍTULO II
MARCO LEGAL DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA
1. Antecedentes 48
2. Revisión de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la
Inversión Extranjera
51
ii
2.1. Facultades de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras 55
3. Revisión del Reglamento para Promover la Inversión Mexicana y
Regular la Inversión Extranjera
61
4. Revisión de la Ley de Inversión Extranjera y su Reglamento 65
5. Revisión del capítulo XI del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte
78
CAPÍTULO III
LOS PRINCIPALES EFECTOS DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN MÉXICO 1. Inversión extranjera directa para algunas regiones económicas 83
2. Inversión extranjera directa en México 86
2.1. Regionalización de la inversión extranjera directa por Entidad
Federativa, y su localización sectorial
92
3. La inversión extranjera directa y el crecimiento económico de México 98
CAPÍTULO IV
LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA Y LA POLÍTICA ECONÓMICA EN MÉXICO 1. Antecedentes 113
1.1. Elementos de política económica de la inversión extranjera
directa
116
2. La inversión extranjera directa en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo
118
2.1. La política de inversión extranjera directa en términos del Plan
Nacional de Desarrollo en la época de apertura
124
3. Implicaciones de política: México 133
CONCLUSIONES 141
BIBLIOGRAFÍA 144
iii
ABREVIATURAS AGS Aguascalientes
BANAMEX Banco Nacional de México, S.A.
BANXICO Banco de México
BCN Baja California Norte
BCS Baja California Sur
CAMP Campeche
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CHIH Chihuahua
CHIS Chiapas
CNIE Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras
COAH Coahuila
COL Colima
CONAPO Comisión Nacional de la Población
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
DF Distrito Federal
DGO Durango
DOF Diario Oficial de la Federación
EMs Empresas multinacionales
FBK Formación bruta de capital
GAC Grado de apertura comercial
GATT Acuerdo General de Aranceles y Comercio
GRO Guerrero
iv
GTO Guanajuato
HGO Hidalgo
IE Inversión extranjera
IED Inversión extranjera directa
INEGI Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática
I+D Investigación y desarrollo
JAL Jalisco
LIE Ley de Inversión Extranjera
LPIMRIE Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión
Extranjera
MEX México
MICH Michoacán
MOR Morelia
NAY Nayarit
NL Nuevo León
OAX Oaxaca
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OLI Ownership, Localization and Internalization
OMC Organización Mundial de Comercio
PEA Población económicamente activa
PEC Países de Europa Central
PIB Producto interno bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
v
PUE Puebla
QRO Querétaro
QROO Quintana Roo
RLIE Reglamento de la Ley de Inversión Extranjera
RLPIMRIE Reglamento de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y
Regular la Inversión Extranjera
SE Secretaría de Economía
SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
SRE Secretaría de Relaciones Exteriores
SIN Sinaloa
SLP San Luis Potosí
SON Sonora
STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social
TAB Tabasco
TAM Tamaulipas
TLAX Tlaxcala
TLC Tratado de libre comercio
TLCAN Tratado de libre comercio de América del Norte
UE Unión Europea
UNCTAD Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo
VER Veracruz
YUC Yucatán
ZAC Zacatecas
vi
GLOSARIO
Activos Propiedad física o derecho intangible que tiene valor económico.
Ahorro Parte de la renta que no se consume; en otras palabras, diferencia entre
la renta disponible y el consumo.
Apertura comercial Conjunto de medidas de carácter económico y legislativo,
que facilitan la movilidad de bienes, servicios, tecnologías y capitales entre países.
Arancel Impuesto sobre los bienes importados o exportados.
Balanza de pagos Mide la entrada neta de divisas en el país.
Barreras no arancelarias Limitaciones impuestas por el gobierno al comercio
internacional distintas de los aranceles y los contingentes.
Calidad Propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten
juzgar su valor.
Capital Recursos utilizados para la inversión.
Capital humano Cualidades como la educación y la salud, que permiten a los
trabajadores producir más y que son en sí mismas el resultado de inversiones
anteriores.
Comercio internacional Intercambio de bienes y servicios entre países.
Costos de transacción Costos propios del intercambio.
Demanda de mercado Cantidad total de bienes o servicios requeridos en un
mercado determinado.
Difusión Proceso en el que una tecnología recién inventada se difunde por la
economía.
Economía abierta Economía que comercia bienes, servicios y activos con otros
países.
Economías de escala Ventajas de costo asociadas con la producción a gran
escala.
Eficiencia Ausencia de despilfarro o utilización de los recursos económicos que
reporta el máximo nivel de satisfacción posible con los factores y la tecnología
dados.
vii
Elasticidad precio de la demanda Variación porcentual de la cantidad
demandada de un bien dividida por la variación porcentual de su precio.
Empresa multinacional Empresa que controla (coordina) actividades
generadoras de valor agregado en dos o más áreas geográficas políticamente
independientes y caracterizadas por ser uniones económicas y monetarias.
Enclave Pequeñas bolsas de desarrollo que no tienen casi ningún contacto con el
resto de la economía de un país o región.
Estrategia Serie de acciones que los directivos deben tomar para alcanzar los
objetivos de la firma.
Exportación Venta de bienes y servicios producidos en un país a los residentes
de otros países.
Externalidad Efecto secundario de una actividad económica por la que no existe
compensación.
Factores de la producción Recursos como el capital físico, el capital humano, la
tierra y el trabajo que se destinan para la producción.
Función de producción Descripción matemática de cómo se transforman en
producción los factores que utiliza una empresa o un país.
Gasto público Gasto público total: comprende tanto las compras del Estado
como sus transferencias.
Grado de apertura comercial Porcentaje que representan la sumas de la
exportaciones y las importaciones, respecto al producto interno bruto.
Importación Compra de bienes producidos en otros países.
Inflación La tasa de inflación es el aumento anual porcentual del nivel general de
precios.
Ingresos Unidades monetarias que recibe una empresa por la venta de sus
productos.
Innovación Desarrollo de nuevos productos, procesos, organizaciones, prácticas
administrativas y estratégicas.
Interés Indica la cantidad de dinero que hay que pagar por un préstamo o por otra
inversión, además de devolver el principal. También el rendimiento que recibe un
ahorrador sumado a la cantidad depositada.
viii
Inversión Actividad económica por la que se renuncia a consumo hoy con la idea
de aumentar la producción en el futuro.
Inversión extranjera directa Flujos internacionales de capital en lo que una
empresa de un país crea o amplía una filial en otro país. La característica distintiva
de la inversión extranjera directa es que no sólo implica una transferencia de
recursos, sino también la adquisición del control.
Joint venture Proyecto cooperativo entre dos o más firmas.
Mercado Mecanismo en el que los compradores y los vendedores determinan los
precios y las cantidades de las mercancías.
Modelo econométrico Modelo utilizado para realizar predicciones económicas
cuantitativas.
Planeación Proceso de elaborar un programa para lograr un propósito o meta
específica.
Población económicamente activa Contempla a la población que está
trabajando y a la que está buscando trabajo.
Política fiscal Programa del Estado respecto a la compra de bienes y servicios,
así como el gasto en transferencias; y la cantidad y tipo de impuestos.
Precio Es la representación monetaria de valor que se deba dar a cambio de un
bien o servicio.
Privatización La venta de empresas propiedad del Estado a inversionistas
privados.
Producción Serie de actividades relacionadas con la creación de un producto.
Productividad Término que se refiere al cociente entre la producción y los
factores
Productividad total de los factores Medida sintética de la eficiencia con que se
utilizan todos los factores combinados en un proceso de producción.
Producto interno bruto Es el valor de todos los bienes y servicios finales
producidos en un país en un periodo de tiempo determinado, generalmente un
año.
Proteccionismo Políticas gubernamentales encaminadas a proteger la industria
nacional de la competencia extranjera.
ix
Regresión Es el estudio de la dependencia de la variable dependiente, en una o
más variables; las variables explicativas, con el objetivo de estimar o predecir la
media o valor promedio poblacional de la primera en términos de los valores
conocidos o fijos en muestras repetidas de las últimas.
Spillovers Relaciones mediante las cuales se difunden las externalidades
positivas.
Subvención Ayuda financiera por parte del Estado a un productor.
Tasa de crecimiento Tasa a la que aumenta el valor de una variable; variación
porcentual del nivel de una variable.
Tipo de cambio Es el precio de la moneda de un país expresado en otra.
Variable Característica de la observación que se está examinando.
x
ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICAS Cuadros
Cuadro 1.1 Paradigma ecléctico de la producción internacional 11
Cuadro 2.1 Actividades reservadas de manera exclusiva al Estado 53
Cuadro 2.2 Actividades reservadas de manera exclusiva a mexicanos o
sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de
extranjeros
53
Cuadro 2.3 Actividades estratégicas reservadas de manera exclusiva al
Estado
66
Cuadro 2.4 Actividades reservadas de manera exclusiva a mexicanos o
sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de
extranjeros
68
Cuadro 2.5 Requisitos de desempeño 79
Cuadro 3.1 Tratados de libre comercio firmados por México 86
Cuadro 3.2 Empresas multinacionales y el proceso de crecimiento en
las economías receptoras
99
Cuadro 3.3 Exportaciones e importaciones por tipo de bien 104
Cuadro 4.1 Comparación del acercamiento cuantitativo y cualitativo de
la política IED
116
Gráficas Gráfica 2.1 Tasa de crecimiento del PIB 60
Gráfica 3.1 Comportamiento de la IED para regiones económicas
seleccionadas y México
85
Gráfica 3.2 Entradas y salidas IED 88
Gráfica 3.3 Inversión extranjera directa y de cartera 89
Gráfica 3.4 Proporción de la IED de nuevas inversiones y reinversión de
beneficios
90
Gráfica 3.5 IED por países de origen, México 91
Gráfica 3.6 Distribución regional de la IED en México 93
Gráfica 3.7 Participación del PIB y la IED por Entidad Federativa 1994 94
xi
Gráfica 3.8 Participación del PIB y la IED por Entidad Federativa 2007 94
Gráfica 3.9 Distribución de la IED por sector, México 95
Gráfica 3.10 Tasas de crecimiento PIB e IED, México 100
Gráfica 3.11 Grado de apertura comercial, proporción IED/FBK e
IED/PIB, México
102
Gráfica 3.12 Proporción IED/M e IED/X 103
xii
RESUMEN
En la presente investigación se analiza el comportamiento de la inversión
extranjera directa (IED), y sus principales impactos en la economía mexicana
durante el periodo 1985-2007. Se infiere que la derrama tecnológica atribuida a las
empresas multinacionales (EMs) no se difunde de manera automática en la
economía anfitriona, por lo tanto los incrementos de la IED recibida no impactan
de manera significativa en el aumento de la productividad; dando como resultado
que la principal aportación de la IED al crecimiento económico del país, está
relacionada primordialmente con su contribución al financiamiento de la
producción y al dinamismo de las exportaciones e importaciones, y no con la
existencia de spillovers.
Partiendo de esta base, se revisan algunas teorías de la IED y el estado
que guarda su evidencia empírica. Posteriormente, se examinan los principales
elementos del marco legal mexicano en materia de IED.
Adicionalmente, se observa la conducta de algunas macrovariables
seleccionadas y se relacionan con la dinámica de los flujos de IED captados por la
economía nacional.
En última instancia, se examina las directrices de política económica en
materia de inversión extranjera, implementadas durante el periodo de tiempo
objeto de estudio.
xiii
ABSTRACT
The present work analyses the behavior of foreign direct investment (FDI) and its
main impacts in the Mexican economy during the period 1985-2007. It assumes
that the technological transfer, presumed to the multinational enterprises (MNEs),
to the host economy is not automatic, therefore the increases of the inward FDI
flows are not the principal elements of the productivity growth in Mexico; as a
result, the main contribution of the FDI to the Mexican economic growth is
fundamentally related to its contribution to the financing of the production, and the
dynamism of the exports and imports, but not to the existence of spillovers.
To organize ideas, first it reviews some FDI theories, and it surveys
gathered empirical evidence. More over, it explores the main elements of the
Mexican legal framework of FDI.
In addition, the performance of some selected macro-economic variables is
observed and they are related to the dynamics of the flows of Mexican inward FDI.
Finally, it examines the trends of the global economic policy of foreign
investment, which were implemented in Mexico during the selected period of time.
xiv
INTRODUCCIÓN
A partir de que México abandonó el modelo de industrialización dirigida por el
Estado e implementó reformas estructurales en aras de desarrollar un modelo de
apertura comercial empleando como motor de crecimiento el sector externo, la
economía mexicana paulatinamente ha ido dinamizando su actuación en la
globalización actual; no obstante su crecimiento económico ha sido mínimo,
caracterizado por una amplia dependencia del sector externo y una reducida
demanda interna.
La inversión extranjera directa es una de las variables más dinámicas y
representativas de la globalización, misma que ha venido cobrando relevancia en
México desde mediados de los 80s, y con la entrada en vigor del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte desde 1994, los flujos financieros en forma de IED
han tenido tasas de crecimiento sin comparación histórica previa. Dicha variable
en el ámbito global ha venido presentando tasas de crecimiento superiores a la
producción mundial y al intercambio internacional de mercancías; y se le considera
como una de las principales y posibles fuentes de financiamiento para las
denominadas economías emergentes.
Sin embargo las conclusiones de la literatura especializada disponible y los
hallazgos de diversos estudios empíricos presentan diferencias en lo que respecta
a cuestiones como, cuáles son los patrones de la IED, los determinantes de su
localización, o el papel de la IED como elemento dinamizador del crecimiento
económico, motivando con ello diversas revisiones, por ejemplo, en lo
xv
concerniente a las vías o las condiciones mediante las cuales los flujos financieros
en forma de inversión extranjera directa se materializan en desplazamientos a la
derecha de la frontera de posibilidades de producción.
Como es conocido, tanto en la teoría neoclásica como en la keynesiana, se
postula que el incremento en la inversión es uno de los factores de crecimiento
económico; y ésta se sustenta en el ahorro. Para el caso de una economía
cerrada la relación teórica tradicional sugiere que parte del aumento del producto
es explicado por incrementos en la inversión, cuya fuente tiene su origen en el
ahorro interno, por lo que en este tenor la capacidad de ahorro interno es la única
fuente de financiamiento para la producción.
Mientras que para una economía abierta las fuentes de inversión son el
ahorro interno y externo. Ahora bien, en una economía como la mexicana con baja
capacidad de ahorro y con un gobierno minimalista; el ahorro externo en general,
y la inversión extranjera directa en particular representa un factor sustancial de
financiamiento para el crecimiento económico. Aunado a que se le atribuyen
acompañamientos positivos para la economía anfitriona como son derramas
tecnológicas, redes globales de distribución, acceso a modelos de gestión de
avanzada, entre otros.
En este contexto, la presente investigación analiza el desempeño de la
inversión extranjera directa en México durante el periodo 1985-2007; partiendo de
la conjetura de que la transferencia tecnológica de las Empresas Multinacionales
(EMs) hacia la economía doméstica no es automática, por lo tanto los incrementos
xvi
de la IED aportan principalmente a la formación bruta de capital, pero no
incrementan significativamente la productividad nacional1
1 En otras palabras, la relación teórica tradicional: ∆PIB = f [(∆ inversión = f(∆ ahorro)]; O, su versión de economía abierta: ∆PIB = f [(∆ inversión = f(∆ ahorro doméstico + ∆IED)], es condición necesaria pero no suficiente.
.
Con base a lo anterior, se plantea como finalidad principal de esta
investigación analizar el desempeño de la inversión extranjera directa en México
en el periodo 1985-2007, así como su marco institucional con miras a identificar la
principal o principales causas que limitan el papel dinamizador que la IED tiene
sobre el crecimiento económico; y presentar algunas recomendaciones de política
económica.
Para tal cometido, se parte de la hipótesis de que los incrementos de
productividad de las empresas nacionales, derivados de la transferencia
tecnológica en sentido económico, emitidos por la EMs, no es automática, por lo
tanto a pesar de la captación mexicana de altos flujos financieros en forma de IED,
los incrementos en la productividad son reducidos.
Considerando el tema propuesto se propone emplear el método deductivo,
partiendo de postulaciones teóricas para explicar el fenómeno económico en
cuestión, para el caso mexicano.
Los herramentales teóricos considerados para llevar a cabo el análisis
propuesto, son principalmente el modelo del ciclo de producto de Vernon, el
paradigma ecléctico de Dunning y la senda del desarrollo de la inversión
extranjera directa.
xvii
Dada la problemática a estudiar, para el caso del comportamiento de la
economía nacional, en su etapa de apertura comercial, que se inicia a mediados
de los ochenta y se consolida con el inicio del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, se delimita la presente investigación del año 1985 al 2007.
Partiendo del objeto de estudio propuesto y tomando en cuenta que las
variables que lo explican son múltiples, y suponiendo que las explicaciones que
para este caso son las económicamente y principalmente relacionadas con el
objeto de estudio. Se consideran el PIB, la IED, la productividad y la tecnología.
La presente investigación se centra en la actividad económica de los
Estados Unidos Mexicanos en la etapa de apertura comercial, partiendo de la
restricción previa, se propone estudiar el quehacer económico nacional durante el
periodo comprendido entre 1985 y 2007.
Con lo anteriormente expuesto, la tesis está organizada de la manera
siguiente: en el capítulo primero se discuten algunas teorías de la inversión
extranjera directa y se desarrolla una revisión de los hallazgos empíricos de la
literatura disponible para ilustrar sus beneficios y costos potenciales en el país.
En el siguiente capítulo, se presenta el actual marco legal mexicano de la
inversión extranjera y algunas de las reformas que lo han flexibilizado.
En seguida, se aborda el comportamiento de los flujos de inversión
extranjera directa en el periodo de 1985-2007, haciendo énfasis en su modalidad y
destino en la economía, así como su peso en la formación bruta de capital; y
posteriormente se relaciona con el crecimiento del PIB para el horizonte de tiempo
propuesto.
xviii
En adición a lo anterior, se realiza una somera revisión de las principales
directrices de política de inversión extranjera aplicadas en México para el período
de estudio.
Finalmente, se presentan algunas implicaciones de política económica con
base a la revisión teórica, del marco legal y de las relaciones encontradas; para,
finalmente, formular algunos comentarios con carácter de conclusiones.
1
CAPÍTULO I
LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA:
FUNDAMENTOS TEÓRICOS
1. Antecedentes
El movimiento internacional de capitales, en general, y en forma de inversión
extranjera directa, en particular, ha sido objeto de múltiples reflexiones y
acercamientos teóricos en diferentes momentos del tiempo; sin embargo, en la
actualidad ha cobrado mayor relevancia en las discusiones políticas, de negocios
y académicas; no obstante la importancia relativa de los flujos financieros
internacionales no es reciente1
Algunos de los países en desarrollo hacen una promoción activa para la captación
de inversión extranjera directa, bajo la propuesta de que la IED presenta un efecto
positivo en el crecimiento económico de varias formas, e.g. se sustenta que la
inversión extranjera directa constituye una fuente importante de financiamiento
externo, de incrementos en la productividad mediante transferencia tecnológica,
incremento de la competencia, eficiencia en los modelos de gestión, capacidad
exportadora etc., por otra parte, la inversión extranjera directa puede incrementar
.
1 A finales del siglo XIX Gran Bretaña invirtió el 40 por ciento de sus ahorros en otros países (Krugman, 1994:264).
2
el stock de capital de la economía receptora; razones por las que se contempla
que este tipo de inversión es en cierta forma un complemento del ahorro interno.
Es de recordar que a raíz de la crisis de la deuda de los países de América
Latina en los años ochenta, la fuente de financiamiento externo de los bancos
extranjeros dejó de fluir hacia éstos, lo que dio lugar a que la IED fuera una
alternativa, ya que los acreedores extranjeros exigían el pago de sus créditos
erogados y no otorgarían más préstamos hasta que estos países “sanearan” sus
economías.
En este contexto, se implementaron reformas estructurales contempladas
en el “Consenso de Washington” como la estabilización de precios y el control del
déficit fiscal, por mencionar algunas, con la finalidad de que los inversionistas
recuperasen la confianza y se reactivara el flujo de capitales hacia América Latina,
ya sea vía créditos, o inversión extranjera directa. Ya en 1990 la inversión
extranjera directa se convirtió en la principal fuente externa de financiamiento
para los países en desarrollo (Aitken y Harrison, 1999:1).
Sin embargo, se considera que la inversión extranjera directa no sólo
presenta externalidades positivas o beneficios estrictamente económicos, ya que
ésta puede venir acompañada por altos costos relativos para el país anfitrión.
Por ejemplo, las empresas multinacionales pueden ejercer su poder
económico en la elaboración y aplicación de políticas públicas para tratar de evitar
el ingreso de nuevos competidores o para ingresar a otros mercados. O inclusive,
también se presentan costos no económicos, como son conflictos de índole
3
cultural al llevar a cabo la producción y distribución de sus productos (Safarian,
1973:419).
No obstante, se argumenta que los beneficios superan a los costos, y dado
que el capital es un factor escaso principalmente en las economías en desarrollo,
se requieren de políticas de promoción de la IED propiciando así una competencia
por ese recurso bajo la óptica de un juego de suma cero. En este tipo de
argumento se considera la IED como un fin y no un medio, i.e. basta con captar
flujos sustanciales de inversión para que se detone el crecimiento económico; sin
embargo, el crecimiento económico de largo plazo no depende sólo de la dotación
de recursos y de inversión sino de otros elementos, como los mecanismos a
través de los cuales se da la acumulación de capital, derramamiento tecnológico,
calidad de las instituciones, entre otros (Vázquez, 2005:37).
Asimismo, la concepción de que toda IED incrementa el stock de capital del
país anfitrión es errónea debido a que ésta no siempre es propiamente inversión
“nueva”, toda vez que la inversión extranjera directa puede presentarse sin que se
lleve a cabo una inversión real. i.e. la compra de una parte de las acciones o la
totalidad de un negocio establecido, no incrementa el stock de capital real de la
empresa, creándose así un efecto expulsión y no complemento.
Por otro lado, la IED se puede presentar de manera vertical u horizontal,
efectuándose la primera en una industria fuera del país que provee insumos a las
operaciones domésticas de la compañía, o una empresa fuera del país que vende
la producción de las operaciones domésticas de la compañía. Para el segundo
4
tipo, la inversión se dirige a la misma industria, como si la empresa operara en el
mercado local.
De esta manera, este flujo de capitales entre países ha sido abordado
desde enfoques teóricos parciales tratando de explicar sus determinantes y su
localización, pese a ello no existe una explicación consensuada de los patrones
desencadenantes de este fenómeno (Díaz, 2003:10).
2. Teorías explicativas de la inversión extranjera directa
Las teorías de la inversión extranjera directa se pueden dividir, en
microeconómicas (organización industrial) y macroeconómicas (costo del capital),
sin embargo dicha división no resulta del todo satisfactoria, debido a que no existe
una frontera nítida entre la microeconomía y la macroeconomía, por lo que las
diversas teorías de la inversión extranjera directa contienen tanto elementos micro
como macroeconómicos, no obstante y pese a esta discrepancia, para los fines
que este documento se ocupa, esta clasificación no presenta problema.
La literatura que utiliza el enfoque microeconómico se centra en
imperfecciones de mercado, decisiones de las empresas multinacionales con
miras a expandir su poder monopólico, superioridad de producto, ventaja de
costos y tecnológica, economías de escala, I+D, entre otros. Para el caso macro,
generalmente los estudios se centran en la depreciación del tipo de cambio, bajo
5
la óptica de que reduce los costos de producción y de inversión en el país anfitrión
facilitando a las empresas foráneas el financiamiento de la inversión y la
adquisición de bienes intermedios a bajo costo relativo (Razin, 2002: 3).
El enfoque macro que emplea la depreciación del tipo de cambio como
único elemento explicativo de la IED, no es consistente con los datos, no se
observan grandes entradas de capital en los países pobres, inclusive los
movimientos internacionales de capital, en forma de IED o inversión extranjera de
cartera, son en mayor parte dentro del grupo de países ricos2
En cuanto a la aproximación teórica que relaciona la IED con el crecimiento
económico, en términos generales se le ha vinculado con el volumen de comercio,
con la ampliación del stock de capital, economías de escala, la difusión del
conocimiento, entre otros aspectos; y para llevar a cabo investigaciones que
buscan evidencia empírica del impacto de la IED sobre el crecimiento económico,
se han utilizado modelos de crecimiento tipo Solow, así mismo símiles del modelo
ampliado por Mankiw, Romer y Weil.
(Helpman, 2004:32).
En lo que respecta a las teorías de la localización de la IED, los principales
marcos explicativos de corte general se encuentran en las teorías “tradicionales”
del comercio internacional; de la localización; la teoría japonesa de Kojima; y para
los enfoques específicos, la teoría del ciclo del producto de Vernon, la teoría
dinámica de Ozawa, y el paradigma OLI de Dunning (Díaz, 2003:3).
2 Lo anterior implica que; o la productividad del capital en los países en desarrollo no es especialmente alta, o el riesgo de invertir en ese tipo de países es mucho mayor que el riesgo de invertir en los países desarrollados.
6
2.1. Modelo del ciclo del producto
Una característica relevante del comercio internacional actual, es el
volumen de comercio intrafirma que se da entre las empresas multinacionales, y
tal vez un tercio de todo el comercio internacional se hace a nivel de firmas (Meier
et al, 2002:228), ello muestra que gran parte del comercio mundial se da entre
países desarrollados que tienen dotaciones de factores similares. En este
contexto, surgieron las denominadas teorías neotecnológicas, entre ellas el
modelo del ciclo del producto de Raymond Vernon (1966).
La teoría del ciclo del producto de Vernon introduce explícitamente la IED
en su marco explicativo, y se desprende que la explicación de los patrones del
comercio entre naciones que proporcionan las teorías del comercio internacional
también explican, grosso modo, los patrones de la inversión extranjera directa.
En este marco se introduce la hipótesis de la emulación o brecha
tecnológica desarrollada por Posner (1961) y se modifica el supuesto de
Heckscher-Ohlin de que la misma tecnología se encuentra en todas partes, es
decir, que todos los países cuentan con tecnología homogénea. Vernon construye
su propuesta para dar respuesta al enorme flujo de mercancías entre países
desarrollados y al comercio intraindustrial.
Su análisis, parte del supuesto de un país desarrollado con un alto nivel de
ingresos, y centra su estudio en bienes manufactureros, supone un “producto
nuevo”, mismo que satisfaga la demanda de consumidores de altos ingresos,
ahorre trabajo y utilice intensivamente capital.
7
El nuevo producto requiere para su producción de trabajo altamente
calificado que demanda un mayor salario relativo; y de grandes recursos
destinados a investigación y desarrollo (I+D). En este entorno, se crean los
incentivos necesarios para que en una primera etapa (producto nuevo) las
empresas se establezcan en este país de altos ingresos aprovechando
comunicaciones más fáciles y economías externas; y destinen su producción para
atender el mercado doméstico e incluso puedan exportar.
En la medida que se incrementa la demanda cobran relevancia las
economías de escala y los costos, por lo que en una segunda etapa (producto
maduro), las empresas localizan su producción en otros países, primordialmente
avanzados, donde llevarán a cabo la producción e inclusive exportarán al que era
su país sede, si la diferencia de costos compensa los costos del transporte.
En la última etapa (producto estandarizado) éste es aceptado en diferentes
países y la tecnología se ha difundido, por lo que la producción se localizará en
países menos desarrollados, ya que los productos estandarizados requieren
mayores cantidades de trabajo, tienen una elevada elasticidad precio de la
demanda y menor dependencia de economías externas. En esta etapa se habrá
deslocalizado totalmente la producción del país sede para aprovechar los menores
costos de los países en desarrollo.
El ciclo del producto explica que el origen de la ventaja comparativa no solo
se encuentra en la dotación de factores, sino en la distribución de la inversión
entre las industrias. Por lo que la decisión entre exportar y producir en el exterior
8
se sustentará en las ventajas con las que cuente la empresa, aunado a los costos
de transporte y aranceles (Bajo, 1991:68).
2.2. Paradigma ecléctico
En un esfuerzo por agrupar los diversos postulados que explican los flujos de IED,
Dunning desarrolló un modelo conocido como paradigma ecléctico que propugna
que los elementos que explican la internacionalización de la empresa vía la IED
son las ventajas de propiedad, de internalización y de localización, por lo que
también se denomina paradigma OLI (Ownership, Localization and Internalization)
(Dunning, 1977, 1993, 1995).
1. Las ventajas de propiedad son desarrolladas por la empresa y se considera que
la hacen más competitiva frente a las empresas del país de destino, y pueden
tener como origen el mayor tamaño relativo de la empresa que le confiere
capacidad para acceder a ciertos insumos, que no son exequibles por empresas
pequeñas, también presenta mejor posición negociadora de precios con sus
proveedores, se beneficia de economías de escala en la producción y tiene una
mayor diversificación de productos y de procesos. Así mismo, otro grupo de
ventajas de propiedad que genera la empresa provienen de los activos intangibles:
la tecnología, marcas posicionadas en el mercado, diversificación de productos y
gestión de logística, I+D, y el saber hacer.
9
2. Las ventajas de internalización, una vez que la empresa tiene o ha adquirido
ventajas de propiedad, se sustenta que le resulta más rentable invertir en el
exterior que exportar mercancías, conceder licencias o importar insumos, toda vez
que la imperfección de los mercados genera costos y riesgos de transacción.
Por lo tanto, una empresa puede decidir que es más ventajoso
internacionalizarse vía IED para evitar dichos costos, ya sea para servir de manera
directa al mercado de destino mediante filiales o para proveerse de factores de
dicho mercado. Asimismo, es más fácil conocer los gustos de la demanda exterior
situándose en el país externo. También resulta menos oneroso acceder a
proveedores más fiables e incluso de menores costos estando en el país de
destino, en suma, la empresa opta por internalizar las externalidades con la
finalidad de abatir costos, refrendar los derechos de propiedad, proteger las
calidad del producto y evadir la intervención gubernamental, como los aranceles y
trámites a la importación, entre otros.
3. Las ventajas de localización están relacionadas con las características propias
del país de destino y aunado a las ventajas de propiedad y de internalización,
generan incentivos para que la empresa decida invertir en el exterior. Se pueden
distinguir tres tipos de motivos por los que una empresa quiere invertir en el
exterior; la búsqueda de nuevos mercados, búsqueda de recursos y búsqueda de
eficiencia (Dunning, 1995:475).
10
Así pues, la empresa que proyecta internacionalizarse vía IED, buscará que
el país destino presente ciertas ventajas respecto al país sede, como es la calidad
y costo de insumos, costos de transportes, comunicación, distancia física y
cultural, y demás infraestructura, así como, la distribución espacial de insumos y
mercados.
En este marco explicativo la existencia de flujos de IED, se basaría en la
posesión de la empresa de ventajas de propiedad y de internalización, que en
adición a las ventajas de localización del país de destino justifican la existencia de
la empresa multinacional y la localización de IED de un país a otro.
Ulteriormente, los aspectos relacionados con las ventajas de propiedad y de
internalización han sido ampliados en la literatura económica adaptándolos al
nuevo entorno de la economía mundial. Según esta nueva perspectiva (Wong,
1995 y WIR, 1995), las ventajas de propiedad más importantes en los procesos de
IED son cuatro: Ventajas tecnológicas, de mercado, de preferencias del
consumidor, y de insumos.
En lo que respecta a las ventajas tecnológicas se pueden distinguir entre; a)
Ventajas tecnológicas de producto: Capacidad para crear y desarrollar nuevos
productos; b) Ventajas tecnológicas de proceso: Permiten incrementar la
productividad de los factores de la producción, disminuir los costos de producción
y aumentar la calidad del producto; c) Ventajas organizativas, que incluyen la
capacidad técnica, de organización y de control.
11
Por otro lado, para las ventajas asociadas al mercado se contempla, el
conocimiento del mercado al que se dirigen sus productos, tanto para los
consumidores, como para la competencia, y la capacidad de la empresa para
poder distribuir de manera adecuada sus productos.
Las ventajas asociadas al consumidor; éstas se presentan cuando la
empresa tiene una marca reconocida internacionalmente, por lo que le resultará
más fácil incursionar en nuevos mercados y crearse una fidelidad del consumidor.
Por último, las ventajas de insumos, se crean cuando la empresa tiene
acceso preferente a determinadas materias primas o bienes intermedios y a
fuentes de financiamiento que no son accesibles o presentan accesibilidad
restringida a otros competidores.
Cuadro 1. Paradigma ecléctico de la producción internacional
Ventajas de propiedad
a) Tamaño
- Obtención de factores de la producción más baratos o acceso exclusivo
- Mejor acceso a los mercados del producto final
- Diversificación de productos y procesos
- Economías de escala
12
b) Activos intangibles
- Conocimientos empresariales, tecnologías, marcas, gestión de productos, comercialización, I+D y capital humano
c) Gobierno
Políticas encaminadas a favorecer a la empresa doméstica
Ventajas de internalización
d) Fallas de mercados en los mercados de productos finales
- Reducción de los costos asociados con las transacciones de mercado
-Compensación de la ausencia de los mercados a futuros
e) Fallas de mercado en los mercados de los factores de producción
- Eliminación de los costos de defensa de los derechos de propiedad
-Incertidumbre del comprador sobre la naturaleza y valor de los insumos
- Control de los suministros y las condiciones de venta de los factores de la producción
f) Situaciones de monopolio
- Donde el mercado no permite la discriminación de precios
- Control de la distribución
- Prácticas monopolísticas como los subsidios cruzados o precios predatorios (temporalmente bajos para arruinar al competidor)
g) Diferenciación del producto
- Necesidad del vendedor de proteger la calidad del producto
h) Gobierno
- Evitar o explotar la intervención pública
13
Ventajas de localización
i) Factores de producción
- Distribución espacial de insumos y mercados
- Precios de los factores, calidad y productividad
j) Economías de escala
-Grado en que las economías de escala a nivel establecimiento justifican la centralización de la producción
k) Gobierno
- Intervención pública
- Control de importaciones (aranceles, etc.) tipos impositivos, incentivos, clima inversor y estabilidad política
l) Otras
- Costos de transporte y comunicaciones
- Infraestructura (comercial, legal y de transportes)
- Distancia psíquica (idioma, cultura, costumbres empresariales)
Fuente: Adaptado de Greenaway (1993), Dunning (1988)
2.3. La Senda del Desarrollo de la Inversión Extranjera Directa
La teoría de la senda del desarrollo de la inversión extranjera directa en el exterior
fue formulada por Dunning en 1981, y replanteada posteriormente por el mismo
autor y otros; Dunning 1983 y 1993, Narula, 1996; Dunning y Narula, 1996; Durán
y Úbeda, 2001, 2005 (Durán y Úbeda, 2005:31). Esta teoría propone una relación
sistemática entre el nivel de desarrollo de una economía y la inversión extranjera
directa que emite y recibe. Por lo que se asume que la transformación estructural
14
de una economía influye de manera significativa y con signo positivo sobre la
ventaja competitiva de las empresas y su capacidad de multinacionalización
(Durán y Úbeda, 2005:31).
Por lo que considerando: i) que los países experimentan cambios
estructurales debido al crecimiento, ii) la estructura y el nivel de desarrollo de un
país están relacionados con el tipo de IED que emiten y reciben, y iii) existe una
interacción dinámica entre la estructura económica de un país y la IED que emite y
recibe; se pueden distinguir cinco fases (Durán: 2001:147). Las primeras tres
agrupan a los países menos desarrollados y las dos últimas a los países
avanzados.
En la primera fase, ausencia o escasa IED, existen países cuyas ventajas
de localización son insuficientes para atraerla, exceptuando las relativas a la
extracción y explotación de recursos naturales, dándose la exportación de
mercancías que utilizan con relativa intensidad la mano de obra y los recursos
naturales. No obstante, esta fase está condicionada por el riesgo país y la calidad
de la infraestructura en materia de comunicación y transporte, asimismo, la
inversión en el exterior se focaliza en actividades comerciales de apoyo a la
exportación.
En lo que respecta a la segunda fase, receptor neto de IED (nivel fuerte), se
considera el desarrollo de un país asociado a un mercado con una creciente
relevancia, cuya prioridad de recursos son las infraestructuras sociales.
15
Dichas infraestructuras sociales son principalmente salud y educación, por
otro lado también son prioritarios los recursos destinados a infraestructura en
transportes y comunicaciones. En este nivel de desarrollo se han presentado
cambios en la composición sectorial de la IED recibida, donde cobran relevancia
los sectores intensivos en recursos basados en economías de escala que utilizan
tecnología madura y se convierten en el nuevo destino de IED. Las inversiones en
esta fase se pueden agrupar de forma genérica en: destinadas a la sustitución de
importaciones, y destinadas a la creación de plataformas de exportación
relacionadas con la explotación de recursos naturales. Asimismo, en esta etapa se
pueden observar tres elementos decisivos para atraer IED, el comportamiento del
gobierno respecto a ésta, la formación y dotación de infraestructura y la cercanía
geográfica y cultural.
En la tercera fase, país receptor neto de IED (nivel débil), la IED del país en
el exterior se incrementa en mayor medida relativa que la inversión extranjera
recibida, con un ingreso neto. El país ha alcanzado un nivel de vida elevado, y el
sector servicios presenta un peso significativo en la economía, en esta etapa se
prioriza la calidad y la diferenciación de los productos, la educación superior y la
I+D. Por lo que, con una mayor calificación de recursos humanos y mejores
tecnologías, se permite la producción en masa de bienes y servicios en un sistema
productivo integrado internacionalmente. La ventaja competitiva de las empresas
domésticas se sustenta en la generación de activos diferenciados (Durán,
2001:151).
16
La cuarta fase, país fuertemente integrado a la IED mundial, se inicia
cuando la salida de inversión exterior supera la entrada de inversión extranjera, sin
embargo esta no es la única diferencia con la tercera etapa, ya que toma lugar una
mayor entrada y salida de IED tanto en términos cuantitativos como cualitativos, y
los factores de desarrollo económico son mayores; de la misma forma, la principal
característica radica en que la ventaja productiva del país se basa en factores
creados y no en la dotación de recursos naturales. En este orden de ideas, las
empresas competirán tanto en el mercado local como en los mercados exteriores,
presentándose flujos comerciales e inversiones intraindustriales en ambas
direcciones entre países con un nivel de desarrollo similar.
La quinta fase, es una extensión de la cuarta o transición a la quinta fase,
como consecuencia de un mayor nivel de desarrollo económico. Son países con
una gran convergencia en sus estructuras industriales y las ventajas competitivas
de sus empresas; ya en esta etapa el mayor peso relativo de las transacciones
internacionales está internalizada en el seno de las empresas multinacionales. Las
alianzas estratégicas, las fusiones y adquisiciones de empresas son importantes
con la finalidad de alcanzar mayor eficiencia.
Para esta fase las ventajas de propiedad de las empresas multinacionales
dependen en mayor medida de sus capacidades para dirigir y coordinar
actividades y transacciones geográficamente dispersas. Por otro lado la IED
recibida es de dos tipos, la proveniente de países ubicados en fases anteriores,
encaminada a la búsqueda de mercados y a la obtención de activos estratégicos;
y la procedente de países que se encuentran en la misma etapa que invierten para
17
obtener la eficiencia a través de la racionalización de la producción (Durán,
2001:154).
3. Revisión de la literatura
3.1. Determinantes y localización de la inversión extranjera
directa
La necesidad de explicar los crecientes flujos de inversión entre países en forma
de IED ha dado lugar a la aparición de multitud de enfoques que intentan
establecer las causas y localización de los flujos financieros sin llegar a
conclusiones consensuadas, pero que sin lugar a dudas han enriquecido el
tratamiento teórico de este fenómeno.
En el ámbito de los determinantes y localización de la inversión extranjera
directa en un estudio, se hace una revisión de diversos marcos explicativos de la
IED, desde los enfoques de las teorías del comercio internacional explorando el
modelo de Heckscher-Ohlin, los modelos básicos de competencia imperfecta de
Helpman y Krugman (1985). Y en lo que respecta a las teorías de la localización a
Laundhart (1885), von Thünen (1826), Weber (1909), Marshall (1920), Greenhut
(1955), entre otros.
18
Asimismo, revisa la teoría japonesa de Kojima (1976). Las contribuciones
de Porter (1990), la hipótesis del ciclo de producto de Vernon (1966) y la
contribución de Ozawa (1992). Constatando que estos enfoques arriban a
conclusiones de carácter parcial, por lo tanto no existe explicación general de las
causas o determinantes de los flujos financieros en forma de IED y de su
localización territorial (Díaz, 2003:1-12).
Por otro lado, analizando la localización de la inversión extranjera directa en
España para el periodo de 1986-1997 se encuentra que la atracción de IED entre
las regiones españolas no es homogénea, por el contrario existen amplias
diferencias que no pueden ser explicadas por menores costos laborales o mayor
tamaño de mercado, y que otras variables, como la calificación de la población e
infraestructura podrían explicar los hechos, pero no tienen sustento analítico que
las justifique3
En contraste, algunas macrovariables, como la productividad total de los
factores, es la variable principal sobre la que recae la atracción de IED
.
4
En este orden de ideas, con la realización de otro trabajo se corrobora que
la distribución de IED en las comunidades autónomas españolas no es
, por lo que
la capacidad de absorción de ahorro externo en forma de inversión extranjera
directa de las comunidades autónomas españolas no guarda proporcionalidad con
el producto interno bruto (Díaz, 2001: 34).
3 Se refiere al paradigma ecléctico de Dunning y a la dinámica de Ozawa, cuyo análisis viene dado de manera individual y se presentan como ecuaciones tipo ad hoc, quedando a discreción del investigador la elección de las variables a constatar (Díaz, 2003:27). 4 Esta y otras macrovariables son incorporadas de manera explícita en el modelo de referencia para revisar su efecto en la localización de la IED.
19
homogénea y que su relación con otras variables, como el PIB y la formación bruta
de capital no es proporcional (Díaz, 2001:26).
En lo que respecta a los determinantes de la IED en América Latina, en un
documento de trabajo empírico empleando las estadísticas de las variables
explicativas estándar como son: el tamaño de mercado5
A saber: las fusiones y adquisiciones, y la generación de nuevos activos,
por otro lado, las diferencias de las habilidades empresariales explican solamente
, el nivel de desarrollo de
la infraestructura y los salarios; aunado a otras variables como el grado de
apertura de la economía, la estabilidad macroeconómica, el capital humano y la
importancia de los recursos naturales, así como las privatizaciones; para el caso
de 15 países latinoamericanos durante el periodo 1991-1998, se concluyó que
conforme lo consideran las principales teorías, estas variables presentaron signo
positivo y significativo, negativo para la inflación y los salarios, y por último la
variable privatización no fue significativa (Nunes et al, 2006:11).
Sin embargo, estas investigaciones sólo se enfocan de manera general en
los patrones y la localización de la IED, y no en su composición en cuanto a las
decisiones de las empresas multinacionales, en lo que respecta a la compra de
empresas existentes o a la construcción de nuevas. En este sentido, mediante el
desarrollo de un modelo de localización se encuentra que la diferencia de los
precios de los factores explica la movilidad de la IED, en sus dos formas.
5 Se ajustó el tamaño de mercado, medido por el PIB, con un factor de pobreza, los autores señalan que utilizar el PIB per cápita como proxy no es adecuado debido a que no captura realmente el tamaño del mercado, e.g. Brasil y Perú tienen el mismo ingreso per cápita, sin embargo el mercado brasileño es más extenso que el peruano (Nunes et Al, 2006:8).
20
la IED en su forma de adquisición de empresas existentes. Asimismo, la IED
puede afectar en sentido positivo la productividad agregada en un país, mediante
la distribución de las eficiencias de la empresa, y en sentido negativo la
productividad del otro país; en el caso de la productividad a nivel de empresa, ésta
se reduciría en el país de altos costos con la adquisición de empresas existentes.
Otras de las principales conclusiones a las que se llega, es que las firmas que
optan por construir empresas, son sistemáticamente más eficientes que aquellas
que prefieren la adquisición; por otro lado, cuando las diferencias de los precios de
los factores entre países desaparezcan, toda la IED será en forma de
adquisiciones, por último cuando decrecen los suministros relativos de la empresa
establecida en el país de salarios bajos, la firma establecida en el país de salarios
altos sustituye la IED para adquisiciones por IED para la construcción de
empresas (Nocke y Yeaple, 2004: 30).
Por otra parte, en una revisión de los determinantes de la IED, centrándose
en diferentes etapas6
La distancia física desalienta la IED, salvo en el caso de la extracción; en lo
que respecta a la variable denominada población, la magnitud y el efecto varían
mucho a lo largo de la cadena de valor; para la relativa abundancia de las
habilidades en el país receptor, se explica una relación positiva para la atracción
de IED en todas las etapas, excepto para los servicios a empresas; en lo que
de la cadena de valor, se encontró que el tamaño de la
economía es un factor importante para la atracción de IED a lo largo de toda la
cadena de valor.
6 Las autoras dividen la cadena de valor en seis etapas: extracción, manufactura, servicios a empresas, servicios al por menor, investigación y desarrollo, y jefaturas regionales.
21
respecta a la densidad poblacional presenta un efecto negativo pero modesto; y el
capital físico por trabajador dirige la inversión extranjera directa al país con capital
escaso donde la rentabilidad es mayor, sin embargo, existe un requisito o nivel
mínimo de capital acumulado en el país anfitrión; para las variables geográficas,
su impacto es mínimo; y por último, el ambiente no favorable para los negocios
presenta un signo negativo en todas las etapas salvo la extracción (Canals y
Noguer, 2007:29).
En términos generales, con base a los resultados de cierta investigación a
través de una revisión de la literatura especializada, se ha apuntalado que los
principales determinantes explicativos de las decisiones de las empresas
multinacionales y la localización de la IED son poco sustanciales, por un lado,
debido a que en sus inicios el análisis de equilibrio parcial, con modelos de las
decisiones a nivel de firma de las EMs, y factores exógenos como el nivel
impositivo y los tipos de cambio afectan las decisiones de las EMs; y por otro,
recientemente, con un enfoque de equilibrio general se busca enmarcar las
decisiones de las EMs, y cómo los factores fundamentales a nivel país afectan el
comportamiento agregado de la IED a nivel país; sin embargo, sin importar el
enfoque, la interconexión de la IED y los flujos comerciales, aunado a las
motivaciones subyacentes de las EMs, el análisis se complica y parece que los
modelos de equilibrio general empiezan a profundizar al respecto. Finalmente, los
modelos empíricos presentan fragilidad estadística a causa de la calidad y
disponibilidad de los datos estadísticos microeconómicos, por lo que parece que la
22
trayectoria de posteriores investigaciones requiere de una mejora en los datos y
focalizarse en las variables importantes (Blonigen, 2004:30)7
La presencia de las corporaciones multinacionales va aparejada de
beneficios y costos, tanto actuales como potenciales aunque parece que hay
beneficios netos, dependiendo de la eficiencia de la política fiscal, de competencia
y de regulación. Ello debido a que la corporación multinacional no es la
generadora de los problemas, sino el deficiente control del tamaño de la
.
3.2. La inversión extranjera directa y sus efectos en la actividad
doméstica
Desde hace algunos años ha cobrado gran interés el estudio del fenómeno de la
globalización y no sólo en el ámbito económico, también en el político y hasta en
el social; esta integración de los mercados continúa siendo de gran alcance, sin
embargo siguen persistiendo las disparidades, fracasos y éxitos de los países y
las formas como se han integrado en la globalización. Por lo tanto, la apertura de
una economía, como lo han mostrado las diversas teorías del comercio
internacional, provocan cambios internos, como lo es la distribución de recursos
entre sectores, entre otros aspectos, y no es de extrañarse que los flujos de IED
también sean generadores de procesos que modifican las estructuras económicas
internas.
7 Es importante señalar que las conclusiones de esta referencia se desprenden de su marco teórico y temporal.
23
corporación, fallas de las políticas para corregir los abusos del sistema de
mercado y el cuidado de un particular estilo de vida8
En otras palabras, el hecho de que un país sea o no un receptor neto de
ahorro
(Safarian, 1973:437).
Por otro lado, el propósito de la empresa multinacional es internalizar el
retorno de sus ventajas de propiedad como lo son habilidades de mercadeo,
mantener ciertos secretos de mercado y patentes que les permiten competir de
manera eficiente en mercados distantes, debido a que los costos de monitoreo son
altos, la empresa multinacional ha de crear un portafolio de inversión, en este
tenor no se puede decir que desplace un monto igual del portafolio de inversión,
por lo que las multinacionales no ejercen un impacto significativo de los flujos
netos de capital (Ruffin y Rassekh, 1986:1129).
9
8 Dicho estudio fue elaborado para países de alto ingreso y sus conclusiones no necesariamente aplican para los de bajos ingresos. 9 Entiéndase como receptor neto de ahorro, cuando el monto de los flujos de inversión extranjera recibido sea mayor a la salida de inversión efectuada por una economía.
no responde sólo a las acciones que efectúen las empresas
multinacionales, sino a la inclusión de otros factores. El caso de los países de la
Unión Europea (UE) en su conjunto se presenta como un receptor neto de ahorro.
Países como Reino Unido, Países Bajos, Suecia, entre otros, son receptores
netos, mientras que España, Grecia, Finlandia y Portugal son lo que expulsan más
ahorro del que reciben; y otros países cambian su posición en el tiempo por lo que
no siguen el patrón de la UE, sin embargo en el largo plazo parece probable que
sigan la tendencia de la Unión Europea. Para el caso de Reino Unido de 1993 a
1995, el 29% de la captación de inversión extranjera directa provenía de países de
24
la UE, y el 34% del ahorro inglés tenía como destino empresas de otros países
miembros de la UE que habían invertido en Reino Unido, de donde se desprende
que en el largo plazo, parte de las adquisiciones nuevas pueden ser financiadas
por IED pasada (Letto, 1998:20).
En lo concerniente a ciertos países en desarrollo, regionalizados en África,
Asia y América Latina, mediante un modelo teórico de inversión que incluye a la
IED en su marco analítico, se buscó evidencia empírica que sustentara ya sea un
efecto complemento o expulsión10
Retomando la idea de ahorro neto, es decir la diferencia de la IED recibida y
la emitida, cabe recordar que algunas autoridades económicas han sido
persistentes en buscar en la atracción de IED una vía para paliar las crisis de
deuda externa o la inestabilidad financiera, sin embargo, en general esta no es la
finalidad de la IED y no existe evidencia sólida que lo sustente, e.g. para el caso
de Malasia se encontró que a pesar de que contaba con una elevada proporción
de inversión extranjera directa respecto de los flujos de capital no se logró
garantizar la estabilidad financiera en el largo plazo (Graham y Ramkinshen,
2002:10).
durante el periodo 1970-1996. A pesar de que
no existe una conclusión generalizada, se puede afirmar que en Asia se presenta
un efecto complemento, caso contrario para América Latina, y en África es
prácticamente balanceada (Agosin y Mayer, 2000:14).
10 Vale resaltar que, en términos generales, es probable un efecto complemento cuando la IED llega a sectores subdesarrollados (ya sea por factores tecnológicos o carencia de conocimiento de mercados extranjeros). Por otro lado, es probable un efecto expulsión o substitución cuando la IED arriba a un sector donde existan gran cantidad de firmas domésticas; lo mismo puede ocurrir cuando las firmas domésticas ya tienen acceso a la tecnología que traen las EMs.
25
Por otro lado, es de destacar que cuando el sector privado está involucrado
directamente en las crisis de la deuda externa, se ha de considerar que parte de
los costos derivados de la misma son atribuibles al sector privado, sin embargo
cuando el Estado lleva a cabo las medidas encaminadas a solucionar la crisis, el
sector privado prácticamente no asume ningún costo y en este sentido los
recursos utilizados para intervenir en el mercado pueden provenir de la IED. No
obstante, existe cierto consenso respecto a que la IED sea una vía adecuada para
financiar el déficit comercial y no la deuda externa (Blázquez y Sebastián, 2003:8).
En lo que respecta al mercado real, se considera que existen tres canales
mediante los cuales la IED genera crecimiento en la productividad de los
productores del país anfitrión, a saber: la transferencia del conocimiento
tecnológico, los vínculos de las externalidades y la competitividad.
En esta línea se comprobó que para el caso de España durante el periodo
1990-1994 las empresas domésticas con un alta I+D11 generalmente no se vieron
beneficiadas por la derrama tecnológica de la IED, mientras que para los sectores
tradicionales12
De lo anterior se entiende que el efecto de la IED sobre la economía es
dual, beneficiando la productividad de las firmas vinculadas al sector externo con
de la economía el impacto en la productividad fue negativo;
además el efecto competencia fue negativo para las empresas españolas
exportadoras, y finalmente las externalidades positivas fueron capturadas
principalmente por las filiales de firmas extranjeras (Barrios, 2000:2).
11 Esta variable es una proxy de la capacidad tecnológica de las firmas locales. 12 Éstos se corresponden con una baja I+D.
26
niveles significativos de IED y marginando a las de sectores tradicionales o con
poca vinculación con el sector externo y baja captación de IED, entre otras, e.g.
aquellas que efectúan la producción de bienes no comerciables.
En este orden de ideas, la literatura económica que relaciona el comercio y
la IED ha llegado a conclusiones parciales o inclusive ambiguas, a título de
ejemplo, en primer lugar la concepción de que la IED y el comercio pueden ser
sustitutivos o complementarios; en segundo lugar la causalidad.
Para el caso de España empleando datos de la emisión de IED y las
exportaciones para los años de 1977-1992 se buscó la causalidad en el sentido de
Granger evidenciando un posible efecto positivo de la IED13 con las exportaciones,
es decir un efecto complemento, esta relación encontrada sugiere que un
incremento en la emisión de IED no necesariamente implica desindustrialización y
pérdida de empleos en el país anfitrión (Bajo y Montero, 1999:13). Dichos
resultados concuerdan con las predicciones del modelo de IED vertical14
Por otro lado se estimó la demanda de las exportaciones y de las
importaciones de bienes manufacturados y su relación con la IED para los países
de la OCDE de 1981 a 1998, y se concluyó que las variables tradicionales (el
ingreso y los precios relativos) son insuficientes para explicar el comportamiento
del comercio de los países de la OCDE, y para la mayoría de los casos el stock de
.
13 Dicha relación sólo se encontró en el largo plazo, y para el corto plazo la relación de causalidad no es concluyente. 14 Cuando una empresa invierte en el exterior con la finalidad de atender, con ventas de la filial exterior, un mercado protegido, que de otra forma lo podría hacer con elevados costos al comercio se le denomina inversión horizontal. Por el contrario cuando la empresa invierte en el exterior con miras a explotar las diferentes ventajas comparativas de los países, seccionando las diferentes etapas de la producción de un bien se le denomina inversión vertical.
27
ingreso y emisión de IED están positivamente relacionados con el comercio lo que
hace un efecto complemento (Camarero y Tamarit, 2003:23).
Además, analizando el impacto de la inversión extranjera directa en el
comercio de tres países de Europa Central y Oriental, en específico de Hungría,
Polonia y República Checa (PEC) se observó que las empresas multinacionales
han integrado a las filiales de los PEC en sus redes globales de producción y
distribución a través de flujos cruzados de importación y exportación, marginado
de sus redes a las empresas locales sin participación de IED; asimismo, la
estrategia global15
Para el caso de los flujos de IED y su relación con la distribución de los
beneficios, en Bolivia para el periodo 1997-2002 se constató que ésta amplió la
brecha de ingreso entre las áreas urbanas y rurales, generando un incremento en
el empleo y mejor remuneración en las actividades urbanas. Asimismo, la IED
apuntaló una mejora en la posición relativa de la renta de los trabajadores menos
calificados previamente empleados en el sector informal. Por otra parte, se
concluye que las actividades rurales se beneficiaron sólo marginalmente por el
lado de los aprovisionamientos, y los minifundistas y agricultores resultaron
de las EMs es el modelo de inserción territorial en los PEC
prefiriendo que sus filiales utilicen como proveedores principales a otras firmas
multinacionales (Puig, 2004:24).
15 En este estudio la denominada estrategia global se caracteriza por: 1. Las EMs han disminuido el número de subcontratados locales o incluso los han eliminado. 2. Organizan flujos de intercambio cautivo, la mayor parte de las EMs tienen numerosas filiales establecidas en Europa Central y en el interior de sus redes los intercambios de diversa naturaleza son altamente intensos, ya sea inter o intra país; y 3. Priorizan el abastecimiento proveniente de otras EMs en todas las etapas de la cadena de valor.
28
afectados por incrementos en los precios de los bienes de consumo
(Nunnenkamp, et Al., 2006: 22).
En este contexto, perece que el endémico debate en torno a los potenciales
beneficios y su distribución derivados del comercio internacional también se
encuentra en la parcela de estudio de la inversión extranjera directa, con enfoques
en pro y en contra de la liberación de los flujos financieros en forma de IED y sus
posibles impactos en las economías anfitrionas.
No obstante es menester recordar que, en analogía con el mercado real, el
problema no radica en la liberación sino en la profundidad y gradualidad de la
misma, acompañada con las diversas acciones en materia de política económica
que emprenda el Estado, aunado a las diferentes estructuras de mercado
prevalecientes en los países, entre otros elementos.
Por lo tanto, el impacto de la IED sobre distintas estructuras y actividades
económicas es distinto, a título de ejemplo, en lo que respecta a la relación de
sustitución o complemento entre IED y exportaciones, si la primera se emite en
forma vertical, tanto los modelos teóricos como algunas evidencias empíricas,
predicen y sustentan que se presenta un efecto complemento, i.e. se incrementan
las dos variables.
En contraste, si la inversión extranjera directa es de forma horizontal es
probable la aparición de un efecto sustitución, trayendo como efecto lógico una
relativa desindustrialización y pérdida de empleo.
29
En este tenor, se entiende que el impacto de la IED tiene diversas facetas
sobre la expansión hacia afuera de la frontera de posibilidades de producción y
que las teorías y modelos tratan de explicar la dimensión de estas
particularidades. Por lo que el valor atribuible de los modelos se ha de buscar en
la explicación de esas particularidades.
3.3. La inversión extranjera y el crecimiento económico
En lo referente a los beneficios potenciales que se vinculan a la IED sobre la
economía receptora, existe abundancia en la literatura disponible cuyas
conclusiones son harto diversas, en las que se encuentran argumentos que
presentan tanto efectos positivos como negativos, o inclusive cuestiones de
causalidad.
A título de ejemplo de la diversidad y de la parcialidad de dichos estudios,
centrándose en un análisis multi-país y multi-sector de equilibrio general en Japón,
se sustenta que gran parte de los argumentos que establecen que la IED
30
representa efectos negativos en el crecimiento económico, son críticas de índole
no económicas como el nacionalismo y la dependencia económica16
Para el caso del desbordamiento tecnológico o derrama tecnológica
.
O económicas en sentido reducido, como lo es el análisis de equilibrio
parcial cual es la cuestión de la generación de empleo, de exportación, o de
balanza de pagos. Sin embargo, la inversión extranjera directa vista como un
fenómeno microeconómico no es la causante de los resultados macroeconómicos
negativos, como los concernientes a los déficits de cuenta corriente que tienen su
origen y explicación en el equilibrio de ahorro e inversión.
Por lo que centrándose en un análisis de equilibrio general, y en, específico
en los efectos del stock de capital de Japón; la captación y expansión del producto
de las economías de Asia, concuerdan con una reducción de stock de capital en
Japón, y un incremento de la productividad a través de la transferencia y el
derramamiento tecnológico, así como un incremento en la inversión doméstica
conducida por una mayor expectativa en la tasa de retorno y mayor ahorro
doméstico, es decir, efecto confianza. Ante esta situación, se contradicen los
postulados tradicionales que responsabilizan a las transferencias reales de
recursos como freno del crecimiento económico, por lo que la IED es un juego de
suma positiva y no de suma cero (Otsubo, 1998: 35).
17
16 Según el marco de referencia, este elemento sí puede o no ser considerado como económico; cual es el caso de la corriente estructuralista que parte de su análisis se enfocaba en la relación centro periferia.
,
usando un panel de datos de empresas de Venezuela, se observó que las
31
empresas de participación conjunta de inversión extranjera directa están
positivamente correlacionadas con la productividad de estas plantas domésticas
pero sólo en lo que toca a los pequeños negocios, mientras que estas joint
ventures impactan negativamente en la productividad de las empresas domésticas
que carecen de participación de IED; lo anterior dando como resultado un impacto
neto marginal, por lo que parece ser que la derrama o desbordamiento tecnológico
sólo es capturado por las joint ventures de participación extranjera, es decir la
derrama tecnológica no se expande de manera homogénea a la economía en su
conjunto, o inclusive del mismo sector y parece requisito indispensable la
participación de IED (Aitken y Harrison, 1999: 618).
Por otra parte, en un análisis realizado para los países de la cuenca del
Mediterráneo, la evidencia empírica encontrada muestra que el grado de apertura
comercial18 de la economía receptora actúa favorablemente sobre la intensidad de
los flujos de entrada de la inversión extranjera directa, asimismo, a través de la
realización de una política cambiaria adecuada19 se mejora la capacidad de
atracción de las economías receptoras, y mediante la reducción de barreras
arancelarias y no arancelarias se pueden reducir los flujos de IED20
17 Es de recordar que en economía se establece, según sea el contexto, que la tecnología no es un concepto limitado exclusivamente a la aplicación de la ciencia, sino es un término más amplio que está relacionado con elementos que mejoren la eficiencia en la producción. 18 Para este estudio, entiéndase éste como la suma de las exportaciones y de las importaciones expresada como porcentaje del producto interno bruto. 19 Se considera un tipo de cambio flexible y estable. 20 Se refiere a la inversión extranjera directa que busca obviar los costos relacionados con las barreras arancelarias y no arancelarias.
, mientras que
un stock bajo en el nivel de infraestructura desalienta dichos flujos.
32
En lo que respecta, a las vías que relacionan la inversión extranjera directa
y el crecimiento económico, se observó que la aportación con mayor peso relativo
se da a través de la transferencia de diversos activos intangibles como lo son:
transferencia tecnológica, difusión del saber hacer, sistemas de organización y de
gestión, incremento en las capacidades de penetración de mercados, entre otros
(Rafik y Zatla, 2001:1-20).
Sin embargo, los flujos de inversión extranjera directa no ejercen una
influencia independiente en el crecimiento económico, por lo que las políticas
económicas deben buscar que se acelere el crecimiento y la inversión extranjera
directa, lo anterior, debido a que ésta no ejerce un impacto positivo de manera
independiente a los demás determinantes del crecimiento (Carkovic y Levine,
2002: 16).
Enfocándose en la transferencia del conocimiento y el crecimiento
económico, mediante una revisión de la literatura reciente, se encontró que existe
un soporte substancial que relaciona positivamente los spillovers21
21 Las relaciones mediante las cuales se difunden las externalidades positivas; para el caso de las externalidades positivas horizontales se puede mencionar, la competencia, la rotación de trabajadores o la imitación de las técnicas de las empresas; para el caso de las externalidades positivas hacia atrás son ejemplos, la transmisión directa de tecnología o las exigencias superiores de los términos comerciales; o en lo que respecta a la externalidades positivas hacia delante, se pueden señalar la disminución de precios y la variedad de bienes.
de la IED con
el crecimiento económico; por otro lado no hay consenso en lo que respecta a la
causalidad. Para los determinantes, el tamaño del mercado interno, la calidad y la
cantidad de la infraestructura disponible, la estabilidad de la política económica, y
las zonas de libre comercio son variables importantes para la atracción de IED,
mientras que se presentan resultados encontrados en la importancia que
33
representan los incentivos fiscales, el clima inversor, los costos del trabajo y la
apertura comercial (Lim, 2001: 1).
En este orden de ideas, es de vaticinarse que no todos los sectores
presentan el mismo potencial para la atracción de IED, ni el mismo potencial
respecto a los encadenamientos con empresas participativas de IED, de tal forma
que grosso modo, la magnitud y la dirección del impacto de la inversión extranjera
directa vía spillovers en el crecimiento industrial en general es heterogéneo.
Y en particular la evidencia obtenida muestra que para el sector primario la
inversión extranjera directa impacta negativamente en el crecimiento, para el
sector secundario el efecto es positivo, y por último el impacto en el sector
terciario22 es considerado ambiguo23
Aunado a lo anterior, para el caso de Túnez se constató que a pesar de los
efectos positivos que la IED tiene sobre algunas variables
(Alfaro, 2003:13). No obstante, sin demerito
de las conclusiones anteriores, es de resaltar que en ese marco explicativo no se
puede apreciar el impacto neto que la IED tiene sobre el crecimiento económico.
24
22 En este argumento el sector primario contempla la agricultura y la minería, el secundario la manufactura y el terciario los servicios. 23 En el modelo propuesto también se concluyó que a pesar de las limitaciones de los datos empleados los resultados son robustos, incluyendo otros determinantes del crecimiento como lo son: el ingreso, el nivel de capital humano, el financiamiento doméstico para el desarrollo y la calidad institucional y el rezago de la IED. 24 Para este caso de reduce a: exportaciones, capital humano e inversión doméstica.
motores del
crecimiento el impacto no es significativo, y una explicación tentativa podría ser la
ausencia real de transferencia tecnológica hacia Túnez por parte de la empresas
extranjeras, y coincide con los atrasos en el aprovisionamiento de infraestructura
(Alaya, 2004:18).
34
En este sentido no se han encontrado evidencias empíricas robustas que
relacionen los incrementos en la tasa de crecimiento del producto de la economía
anfitriona y la captación de flujos de IED a través de la transferencia tecnológica,
en una investigación realizada, partiendo de la hipótesis de que los países sólo se
pueden beneficiar de la captación de flujos de IED, si cuentan con las regulaciones
gubernamentales apropiadas y las instituciones adecuadas25
En un contexto parecido, una investigación de la CEPAL argumenta que la
IED puede incrementar la tasa de crecimiento del PIB, debido a que representa
una fuente importante de financiamiento externo, y para el caso de América Latina
una de las fuentes de financiamiento más estable. Por otro lado, si la IED se dirige
a proyectos nuevos generará incrementos en la producción y el empleo, y si ésta
se orienta a atender mercados externos, tendrá un efecto positivo directo con las
exportaciones. Por lo tanto, se reconoce que la IED juega un papel como
proveedora de capital, tecnología, saber hacer y acceso a mercados, generando
así derramas positivas que van desde lo micro a lo macro; por lo que los efectos
que tenga la IED sobre el crecimiento económico dependen, en parte, de la
capacidad que tengan las economías receptoras para generar eslabonamientos
entre las actividades receptoras de IED y las demás actividades locales en
distintas direcciones. En suma depende del tipo de IED de que se trate, el sector a
, se demostró que las
economías que presentan reglamentación excesiva son menos capaces de
beneficiarse de los spillovers de las EMs (Busse y Groizard, 2006:21).
25 El argumento se centra en que si las reglamentaciones gubernamentales inhiben la relocalización del capital humano y financiero el incremento de producto será menor; dicha obstaculización se podría presentar mediante altos costos financieros y en tiempo para abrir o cerrar negocios, o para contratar o despedir empleados entre otros.
35
donde llegue y de los intereses26
En la misma línea de la causalidad, otro autor sustenta que es el PIB la
variable que explica la atracción de IED y no la IED la que explica el crecimiento
del PIB, e incluso arguye que los efectos negativos de la inversión extranjera
que persiga en el país receptor. En América
Latina se encontró que en el sector primario en particular en la minería los
encadenamientos han sido mínimos, mientras que la IED explica el mayor
dinamismo exportador para el caso de México, Argentina, Brasil y Perú; en lo que
respecta a la región del sur, la mayor parte de IED ha estado enfocada a la
búsqueda de mercados (Machinea y Vera, 2006:39).
Por otro lado, utilizando una base de datos comparables del nivel industrial
de 35 países de la OCDE, Asia y del Este de Europa del año 1987 al año 2002, se
buscó evidencia del impacto de la IED y el crecimiento económico tomando en
cuenta la heterogeneidad de las industrias y los países, de cuyo análisis se
desprende que, en términos de generación de producto, eficiencia y productividad;
el impacto de la IED difiere del nivel de desarrollo de los países y de sus
industrias, siendo más importante para las economías de reciente desarrollo y no
tanto para las desarrolladas y de modesto impacto en las economías en
desarrollo; asimismo, se estableció que existen importantes y necesarias
interacciones entra la IED, la inversión doméstica y las exportaciones; y
finalmente, y en general, la conclusión de la causalidad entre la IED y el
crecimiento permanece parcial (Fillat y Woerz, 2006:16).
26 Búsqueda de recursos, de mercados locales, de eficiencia para acceder a terceros mercados y activos tecnológicos.
36
directa sobre el crecimiento económico superan con creces sus efectos positivos
(Oglietti, 2007:350).
Para tal efecto propone un modelo de crecimiento en el cual la IED27
deprime el crecimiento de largo plazo vía la contracción de la demanda
directamente relacionada con el acervo de inversión extranjera directa, esto
debido a que la proporción del excedente que las empresas extranjeras reinvierten
y consumen es menor a la que tendría lugar si las empresas fueran de propiedad
de inversionistas internos28
De esta forma, queda claro que no existen conclusiones deterministas del
efecto de la inversión extranjera directa en el crecimiento económico, y que tanto
.
De lo expuesto se llega a la conclusión de que el monto de IED impacta con
signo negativo el crecimiento (efecto acervo), en segundo lugar, también su
impacto es negativo en la inversión nacional (efecto sustitución) y por último el
crecimiento económico tiene un efecto positivo sobre la inversión nacional y sobre
la inversión extranjera directa (Oglietti, 2007:374). Por lo tanto la causalidad, en el
sentido de Granger, establece que el PIB es la variable independiente, mientras la
IED es la variable dependiente.
27 Vale recordar que ese autor, y para efecto de la elaboración del estudio que se está revisando, sostiene que el concepto de IED es ambiguo; y cree que fue desarrollado para una finalidad contable de registro de las cuentas financieras internacionales y no para captar la presencia de las empresas extranjeras. Por lo que una inversión que realice una empresa extranjera no necesariamente implica una inversión física, o inclusive el caso de que la aportación financiera no sea neta ya que se pueden tomar fondos de la economía receptora. . 28 Sin embargo, esto supone que la IED desplaza a la inversión nacional, lo que implica que no hay insuficiencia de ahorro interno, lo cual no se corresponde con la realidad de una economía subdesarrollada, como la mexicana.
37
los acercamientos teóricos como empíricos no han sido suficientes para llegar a la
generalización del fenómeno, no obstante se han presentado avances que sin
lugar a dudas han enriquecido su comprensión.
A pesar de no contar con una teoría general de la IED es importante
mencionar que no existen conclusiones contundentes para pensar que la IED sea
un juego de suma cero y que sus potenciales beneficios tienen que ver con la
forma en que los flujos de IED lleguen al país anfitrión, el nivel de desarrollo
económico del país, la calidad de las instituciones, el capital humano, entre otros,
igualmente no se puede considerar que la intervención del Estado ni su nivel de
actuación sea negativa.
3.4. La inversión extranjera y la actuación de la política
económica
A lo largo de los últimos siglos se pueden verificar los constantes
cuestionamientos de los teóricos económicos respecto a la actuación y
profundidad del Estado en la economía, e.g. ¿Por qué el Estado emprende
algunas actividades y otras no?, ¿La profundidad y variación de sus actividades en
el tiempo y en diversos países, así como su eficiencia?, las respuestas han sido
de diversas índoles.
38
En el siglo XVIII la idea predominante era que el Estado debía fomentar
activamente la industria y el comercio, a los defensores de esta teoría se les
denominó mercantilistas. Por otro lado para 1776 Adam Smith los contradijo -
sustentando que la competencia y el afán de lucro llevaba a los individuos a servir
al interés público- defendiendo la idea de que el Estado debería ejercer un papel
limitado, estas ideas de Smith ejercieron influencia en los poderes públicos y en
los economistas. Ya en el siglo XIX John Stuart Mill y Nassau Senior promulgaban
la doctrina del laissez fair, según la cual el Estado no debía regular o controlar a la
empresa privada (Stiglitz, 2002: 13).
Por otro lado la crisis del “mundo occidental” en 1929 dio la pauta para que
se pusiera en tela juicio la laxitud del Estado y fueron las ideas keynesianas las
que ejercieron influencia en diversos ámbitos -aniquilando prácticamente la Ley de
Say-, en suma un Estado activo e intervencionista. No obstante la influencia
keynesiana fue objeto de severas críticas pasando por Milton Friedman y Robert
Lucas por mencionar algunos.
De este modo, en algunos momentos del tiempo y el espacio se aboga por
una mayor o menor intervención del Estado, el péndulo oscila. Actualmente, los
propios fundamentalistas de la economía de mercado reconocen que presenta
fallas, sin embargo también el Estado las presenta; pero lo que es cierto es que
hay consenso respecto a que el Estado debe intervenir en la economía, y ahora el
debate se centra en su nivel de actuación.
39
Este vaivén de la actuación del Estado en la economía no segrega a los
flujos financieros en forma de IED, apareciendo, por un extremo, los promotores
de una liberalización y desregularización total; y por el otro, detractores que
promulgan una regulación alta o inclusive bloquearla; por otro lado existen
enfoques moderados que sustentan que la adecuada liberalización y
regularización permite obtener mayores beneficios.
Por lo tanto, depende de la o las hipótesis de las que partan los hacedores
de política económica, dando como resultado opciones de política que pueden ser
o no las adecuadas a las necesidades propias de cada país.
En este orden de ideas, a título de ejemplo, existen incentivos fiscales para
atraer IED, o impuestos para tratar de dirigirla hacia ciertos sectores o impedir la
repatriación de utilidades entre otros mecanismos. Para el caso de los Estados
Unidos de Norte América se buscó el impacto de los impuestos y de los incentivos
fiscales en la distribución espacial de la recepción de inversión extrajera directa en
la manufactura para los años 1975-1985, encontrando que los impuestos la
disuaden, por otra parte, los incentivos fiscales, la asistencia financiera y de
empleo permite una atracción mayor (Arromdee et Al., 1987:11). De lo anterior se
desprende que una adecuada política tiene la capacidad de propiciar mayores
beneficios de la IED.
Para el caso de Canadá se han presentado elementos que apuntalan que
las políticas dirigidas específicamente a la inversión extranjera directa conllevan
resultados limitados, asimismo, los programas encaminados a promover la
40
atracción y expulsión de IED podrían ser útiles. Por otro lado, no se ha
determinado si los beneficios de las limitaciones sectoriales a la IED justifiquen los
costos de su menor recepción, no obstante esos costos pueden ser considerados
para el desarrollo de la estrategia de las restricciones de IED como posición
negociadora de Canadá respecto a otros países cuando se busque signar
acuerdos bilaterales o regionales29
Como se ha mostrado en los ejemplos anteriores, los países pueden tratar
de atraer IED con la utilización de distintos mecanismos -y generar una
competencia por ese recurso- e.g. incentivos fiscales, o mejorando la calidad
institucional, en lo que respecta a los incentivos fiscales, se sabe que existe una
correlación positiva entre éstos y la atracción de IED, no obstante es reducida y se
corre el riesgo de que al incrementarse la competencia entre países por esta vía,
sean los inversionistas extranjeros los que se hagan con la mayor parte de los
beneficios de la IED, aunado a la carga de las finanzas públicas. En lo que
corresponde a la calidad institucional, presupone mayores beneficios ya que al
mejorar la infraestructura, la calificación laboral, reducir la corrupción, la
reglamentación excesiva, hacer valer los derechos de propiedad, entre otros, se
benefician tanto los inversionistas extranjeros como los nacionales; también este
tipo de política presenta un poder explicativo para la atracción de IED mayor a la
(Hirshhorn, 1997:37).
29 En la legislación de los países del G-7 se establecían como restricciones a la IED, Barreras formales: requisitos de autorización previa, requisitos de notificación previa o posterior de la inversión, poderes reglamentarios para boquear la IED, y restricciones sectoriales. Barreras informales: papel limitado del stock de los mercados, concentración de la propiedad, papel de los inversionistas institucionales, restricciones a empresas privatizadas, restricciones autorizadas en derecho de voto, uso de la política anticompetitiva para vetar la IED y procedimientos administrativos laxos o poco transparentes (Hirshhorn, 1997:29).
41
de incentivos fiscales; sin embargo sus resultados son de largo plazo a diferencia
de los incentivos fiscales (Daude et al, 2001:228).
En este contexto, si la atracción de IED depende de las características
intrínsecas de cada país las políticas encaminadas a atraerla resultarían
ineficaces, sin embargo diversas conclusiones indican que se puede modificar o
alterar los niveles de inversión aplicando determinadas políticas de atracción.
Dentro de los determinantes de atracción de IED generalmente se agrupan en tres
objetivos básicos: el intento de participar en nuevos mercados, búsqueda de
eficiencia productiva a través de reducciones de costos, y el intento de explotación
de ciertos activos estratégicos. No obstante esto aplicaría en abstracto y no en la
realidad, donde existen marcadas diferencias institucionales y de política cuyo
desempeño resulta relevante en la atracción de flujos financieros en forma de IED.
A título de ejemplo de instrumentos destinados a mejorar los niveles de atracción
de IED, se puede mencionar la mejoría en algunas macrovariables30
En este escenario, los resultados de un análisis econométrico desarrollado
en una muestra de más de 90 países indican que los países con mayor población,
con acceso al mar, con menor carga regulatoria, con mejor aplicación del estado
, provisión de
infraestructura, mejoría en el marco legal y regulatorio, y aumento en el nivel
educativo de la fuerza laboral; por otro lado las políticas de incentivos mediante
tres tipos básicos de políticas, a saber: incentivos fiscales, incentivos financieros y
políticas de promoción.
30 Control de la inflación, finanzas públicas sanas y régimen cambiario transparente son las más importantes.
42
de derecho, con mayores niveles de educación y con mayor grado de apertura
externa presentan también los mayores niveles de IED. Por otro lado, la evidencia
encontrada es contraria a la hipótesis de que los salarios bajos son uno de los
factores determinantes del patrón mundial de IED, y la calidad de la mano de obra
es uno de los atractivos más importantes para la IED. Por otra parte, la dicotomía
entre comercio e IED resulta falsa, a su vez, se constató formalmente que la
existencia de menores barreras regulatorias y que el respeto del estado de
derecho son factores determinantes en la atracción de IED. Finalmente, los
resultados obtenidos indican que las políticas económicas y la calidad de las
instituciones resultan determinantes, los resultados también sugieren que las
políticas más globales tienen mayor efecto en atraer IED que las políticas
específicas de incentivos (Esquivel y Larraín, 2001:51).
Continuando con lo relativo a políticas, la experiencia latinoamericana
demuestra que la apertura comercial, la liberalización financiera y desregulación
son necesarias para atraer IED y promover las exportaciones pero no son
suficientes, y hay países que no tiene estrategias o cuyas estrategias son
básicamente pasivas. México se encuentra en esta categoría. En un estudio se
contemplan cuatro tipos de estrategias, la autónoma que consiste en el desarrollo
de las capacidades de las empresas nacionales, proactiva, cuyo motor principal es
la IED y las exportaciones mediante redes globales de las empresas
transnacionales, semi-activa, también se centra en IED y exportaciones; y pasiva
centrada en políticas horizontales. El uso de estas estrategias se puede observar,
en países como Japón, Corea del Sur y Taiwán que utilizaron una estrategia
43
autónoma; Singapur, Irlanda y Escocia implementaron una estrategia proactiva;
semi-activa fue usada en Malasia, Tailandia y las maquilas de México: y
finalmente México (no maquila) y España son ejemplos de una estrategia pasiva
(Katz et Al., 2001:49).
Por otra parte, en el informe anual sobre las inversiones en el mundo 2003
de la UNCTAD también se reconoce la necesidad e importancia de desarrollar e
implementar políticas relativas a la impulsión del desarrollo apuntalando la IED. La
UNCTAD sostiene que mayores corrientes de IED a mediano plazo dependerán
de la recuperación del crecimiento económico mundial y de la reanimación de los
mercados bursátiles, así como de que vuelva a haber más fusiones y
adquisiciones transfronterizas, por otro lado, las privatizaciones también pueden
influir; además, las políticas con respecto a la IED continúan siendo más
favorables, y la negociación de nuevos acuerdos bilaterales y regionales podría
proporcionar un entorno más propicio a las inversiones transfronterizas.
Del mismo modo considera que las políticas oficiales se están liberalizando
más, con el ofrecimiento de más incentivos y el mayor acento en las estrategias de
promoción, y que los incentivos financieros y las rivalidades por adjudicarse
grandes proyectos de IED han aumentado con la intensificación de la
competencia.
De igual forma ha habido un aumento del número de acuerdos sobre
comercio y sobre inversiones, de los cuales muchos contienen cláusulas que se
refieren directa o indirectamente a las inversiones, a diferencia de lo que ocurría
44
con los anteriores acuerdos de comercio bilaterales y regionales, y los patrones
convergentes de vinculaciones mediante la IED y de acuerdos sobre inversiones y
comercio están fomentando la formación de megabloques. Finalmente, cabe
mencionar que se resalta que la mejor manera de atraer la IED y extraer de ella
más beneficios no es limitarse a aplicar una política de liberalización pasiva, y
resulta necesario atraer aquellos tipos de IED que pueden aportar mayores
beneficios a los países receptores (por ejemplo la IED dirigida a actividades
tecnológicamente avanzadas o en actividades de producción para la exportación)
es una tarea más exigente que limitarse a liberalizar la entrada y las operaciones
de la IED (UNCTAD, 2003).
En este contexto, los países pueden elegir entre llevar a cabo políticas de
corte pasivo, es decir no hacer nada, sólo limitarse a flexibilizar el marco
regulatorio de la IED y a definir los procedimientos administrativos; o por el
contrario emplear políticas activas que tengan que ver con el proceso de la toma
de decisiones de las empresas en la elección de inversión extranjera directa, en
este sentido, políticas activas focalizadas que no sólo contemplen los incrementos
de las corrientes de IED, sino, que contemplen los tipos de IED y la medida en que
éstos son coherentes con los objetivos de desarrollo del país anfitrión.
En lo que respecta a las políticas pasivas, algunas autoridades económicas
consideran que las ventajas comparativas naturales del país anfitrión son
condición suficiente para atraer IED por lo que deciden no intervenir en el proceso,
y arroja resultados aceptables cuando dichas condiciones satisfacen las
necesidades del inversionista. En cambio las políticas activas tratan de atraer IED
45
de calidad enfocándose a incrementar los beneficios de la economía receptora,
tales como conocimientos, empleo, encadenamientos productivos, entre otros, no
obstante para incrementar la posibilidad de hacerse de estos beneficios, los
países deben presentar condiciones como la formación de la fuerza laboral, la
competitividad de las compañías manufactureras domésticas (y su capacidad para
desempeñarse como proveedores de las empresas extranjeras) y la existencia de
aglomeraciones asociadas (Gligo,2006:93).
Por otro lado, analizando el comportamiento de la IED de los países de la
OCDE para los años 1990-2003, se concluyó que la IED per se no propicia
crecimiento económico, sino que tienen que darse una serie de condiciones que lo
permitan, por lo que se requiere de la ayuda de la política económica, la cual ha
de enfocarse en el fomento de la capacidad social, introducción de incentivos a la
inversión, garantía de los derechos de propiedad y un entorno socioeconómico
adecuado, principalmente (Galindo, 2005:27).
Finalmente, para 116 países en desarrollo se investigaron los
determinantes de la liberalización de las políticas de IED de los años 1992 al
200131
31 El 90.55% de los cambios en estas políticas de dieron en este tiempo (Kobrin, 2005:1).
, partiendo de dos posibles explicaciones: los hacedores de política
consideran que una mayor atracción de IED corresponde con los mejores
intereses de sus países; y una presión externa de adoptar las políticas
económicas neoliberales de Estados Unidos y algunas organizaciones
internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
46
La primera se considera que refleja un juicio “racional” de los hacedores de
política ya que su país se beneficiará de una mayor cantidad de IED y menores
restricciones, incrementando el stock de inversión, existe una oportunidad de
“costo de encierre” en términos de eficiencia. Mientras que la segunda explicación
considera la liberalización como resultado de una imposición externa, y también se
incluyen variables de control.
Las variables consideradas para la oportunidad del “costo de encierre” son:
el tamaño del país, el nivel de desarrollo, el crecimiento del PIB per cápita,
apertura comercial, capital humano y democracia. Mientras que las variables que
representan la imposición externa son, dependencia de Estados Unidos y
dependencia de instituciones internacionales; y las variables de control,
penetración de IED, crecimiento de IED y dependencia de recursos. Como
resultado, la liberalización es una función del tamaño del mercado, apertura
comercial y capital humano. También se concluyó que el soporte para la
explicación de la liberalización como resultado de presiones externas es limitado
(Kobrin, 2005:31).
Así, después de esta somera y arbitraria revisión de algunas
investigaciones sobre el tema que está investigación se ocupa, ha quedado claro
que los diversos resultados obtenidos muestran que el impacto que la IED sobre el
crecimiento económico tiene, son marcadamente diversos, obteniendo tanto una
relación positiva como negativa.
47
Y tal situación obedece a la enorme diversidad entre naciones, en general si
se trata de países desarrollados o en desarrollo, en particular por entornos
económicos distintos dentro de los estados nación; que van desde el nivel de
desarrollo de los mercados, las instituciones, estructuras económicas, entre tantos
elementos más.
Es importante tener en cuenta que las observaciones contradictorias de
distintos estudios empíricos, entre otras cosas, se originan en la dificultad que
presenta comparar diversas investigaciones, por lo que es probable que esta
debilidad sea superada considerando dichas conclusiones para casos específicos
y no buscar una solución única.
Por lo tanto, lo sustancial es que se han presentado avances considerables
en materia de este fenómeno que permitan comprenderlo en mayor medida,
dando como resultado la posibilidad de incrementar los beneficios potenciales de
la IED.
48
CAPÍTULO II
MARCO LEGAL MEXICANO DE LA INVERSIÓN
EXTRANJERA
1. Antecedentes
Los flujos financieros internacionales en general, y en forma de inversión
extranjera directa en particular, son regulados mediante un abanico amplio de
elementos jurídicos que van desde el ámbito nacional hasta internacional,
formando parte de acuerdos bilaterales o regionales; en lo que respecta a los
acuerdos multilaterales, en su momento el Acuerdo General de Aranceles y
Comercio (GATT) no contempló la liberalización de la inversión extranjera (IE). Sin
embargo, en algunos acuerdos comerciales como el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN) sí se negoció al respecto.
A pesar de algunos intentos liderados por países desarrollados por llegar a
acuerdos multilaterales para el tratamiento de la IE, como es el caso de la reunión
ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Singapur en el año
1996 donde se formó un grupo de trabajo para estudiar la relación entre la
inversión y el comercio no se han presentado avances significativos para un
acuerdo multilateral. Sin embargo la ausencia de disciplinas de inversión
multilaterales y los fracasos en intentos por establecerlas como el Acuerdo
49
Multilateral sobre las inversiones de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) no han disuadido los flujos de IED (Charlton y
Stiglitz, 2007:347).
Son los acuerdos bilaterales y regionales los que han dominado en el
escenario mundial, no obstante la búsqueda de reglas multilaterales en el seno de
la OMC continúa vigente, es probable que con una negociación adecuada se
pueda terminar en un acuerdo beneficioso tanto para los países en desarrollo
como para los desarrollados.
Para el caso de México, la cuestión es qué podrá negociar en un futuro, ya
que su legislación actual es flexible, misma que se ha venido modificado en el
tiempo para “adaptarse” a los cambios del entorno económico mundial, la relativa
importancia de la IED en la formación bruta de capital en el tiempo, las estrategias
de las empresas entre otros; por no mencionar aspectos de índole político y social.
En este contexto, la legislación mexicana que regula la IED se plasma en
una copiosa cantidad de leyes y reglamentos que escapan de los alcances del
presente trabajo, en parte porque es tarea del ámbito jurídico y en parte porque la
reglamentación sustantiva del fenómeno en análisis recae en una ley y su
reglamento, por lo que no es pertinente hacer una revisión exhaustiva al respecto.
En el ámbito nacional se regula la IE mediante el artículo 73 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) cuya fracción
XXIX-F establece que el Congreso tiene la facultad: para expedir leyes tendientes
a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la IE, la transferencia de
50
tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y
tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.
Para dar cumplimiento a este precepto constitucional en lo que respecta a
la regulación de la inversión extranjera, se promulgó en marzo de 1973 la Ley para
Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera (LPIMRIE), y su
reglamento (RLPIMRIE) el 16 de mayo de 1989, posteriormente en diciembre de
1993 la Ley de Inversión Extranjera (LIE), y el Reglamento de la Ley de Inversión
Extranjera (RLIE) en 1998, aunado a la Resoluciones Generales de la Comisión
Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE).
Por otro lado, los capítulos de inversión de los tratados de libre comercio
signados por México, y en específico el capítulo XI del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte, contemplan lineamientos regulatorios para los flujos
financieros en forma de IED enmarcando su regulación supranacional.
En suma, el marco jurídico de la IED en México ha venido cambiando en el
tiempo dando paso a una mayor flexibilidad en su control, reformado por políticas
económicas pasivas, partiendo de la hipótesis de que el libre mercado garantiza el
mejor uso de los recursos y se auto regula, en este sentido se puede observar
que sólo se ha flexibilizado el marco legal para incrementar la atracción de IED, y
no se ha buscado dirigirla hacia ciertos sectores de la economía nacional; es decir,
se considera que basta con que se incrementen los flujos financieros en forma de
IED para obtener los beneficios potenciales que se le atribuyen a este tipo de
inversión.
51
2. Revisión de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y
Regular la Inversión Extranjera
El contexto político y económico que prevalecía en México cuando se creó este
régimen, a grandes rasgos se caracterizaba por una arraigada ideología de
nacionalismo, un modelo de industrialización dirigido por el Estado en el que se
consideraba que había que proteger la economía interna32, buscando el
crecimiento hacia adentro, por lo tanto no es de extrañar que dicho régimen
materialice estos rasgos. La Ley para Promover la Inversión Mexicana y regular la
Inversión Extranjera se publicó en el Diario Oficial de la Federación en 197333
32 Esta postura ideológica, en lo concerniente a la inversión extranjera, coincide con un pasaje que escribió Keynes en 1915 sobre de un trabajo alemán, “…las inversiones extranjeras, emigración, y la política industrial de los últimos años, basada en considerar al mundo entero como un mercado, son demasiado peligrosas.” (Hayek, 1954:202) 33 En este apartado se sigue el texto de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 1973.
, y
su objeto era promover la inversión mexicana y regular la inversión extranjera
“para estimular un desarrollo justo y equilibrado y consolidar la independencia
económica del país” (LPIMRIE).
Para términos de la LPIMRIE era considerada inversión extranjera la que se
realizaba por:
I.- Personas morales extranjeras;
II.- Personas físicas extranjeras;
III.- Unidades económicas extranjeras sin personalidad jurídica; y
52
IV.- Empresas mexicanas en las que participara mayoritariamente capital
extranjero o en las que los extranjeros tuvieran, por cualquier título, la facultad de
determinar el manejo de la empresa.
Como lo describe el punto II, la inversión era considerada extranjera por el
hecho que la persona o las personas hubieran nacido fuera del territorio nacional y
no por la procedencia económica del recurso financiero; por otro lado en el punto
IV, en lo que se refiere a la facultad que tenían los extranjeros para determinar el
manejo de la empresa, también se consideraba inversión extranjera. Así descrita
la IE, en términos económicos no tiene sentido cuando ésta sea producto de la
actividad nacional, debido a que dicho recurso es parte de la economía doméstica,
es decir, es ahorro interno.
Por lo tanto, resulta obvio que este tipo de inversión no se acompañaría con
los beneficios potenciales que se le atribuyen a la IED, por ejemplo, no tendría
lugar un incremento en el stock de capital y tampoco existiría transferencia ni
derramas tecnológicas, ni una mayor capacidad exportadora.
Cabe señalar que la LPIMRIE equiparaba a la inversión mexicana la
efectuada por extranjeros residentes en el país en calidad de inmigrados, salvo
que por alguna razón de su actividad se encontraran vinculados con centros de
decisión económica del exterior.
Por otro lado, este régimen contemplaba actividades exclusivas del Estado,
en donde no solamente estaba prohibida la inversión extranjera, sino también la
inversión nacional privada.
53
Cuadro 2.1 Actividades reservadas de manera exclusiva al Estado
a) Petróleo y los demás hidrocarburos,
b) Petroquímica básica,
c) Explotación de minerales radioactivos y generación de energía nuclear,
d) Minería en los casos a que se refiere la ley de la materia,
e) Electricidad,
f) Ferrocarriles,
g) Comunicaciones telegráficas y radiotelegráficas, y
h) Las demás que fijaban las leyes específicas.
Fuente: Elaboración propia con información del DOF del día 9 de marzo de 1973
Las actividades reservadas a mexicanos o sociedades mexicanas con
cláusula de exclusión de extranjeros:
Cuadro 2.2 Actividades reservadas de manera exclusiva a mexicanos o sociedades mexicanas
con cláusula de exclusión de extranjeros
a) Radio y Televisión,
b) Transporte automotor urbano, interurbano y en carreteras federales,
c) Transportes aéreos y marítimos nacionales,
d) Explotación forestal,
e) Distribución de gas, y
f) Las demás que fijaban las leyes específicas o las disposiciones reglamentarias expedidas por el Ejecutivo Federal.
Fuente: Elaboración propia con información del DOF del día 9 de marzo de 1973
54
Salvo estas actividades, la inversión extranjera era permitida, sin embargo
con límites medidos en proporciones de capital, buscando con ello, evitar el control
extranjero de la economía doméstica. En el caso de la explotación y
aprovechamiento de sustancias minerales, la inversión extranjera podía participar
hasta un máximo de 49% en lo que respecta a la explotación y aprovechamiento
de sustancias sujetas a concesión ordinaria, y de 34% para concesiones
especiales para la explotación de reservas minerales.
Para los productos secundarios de la industria petroquímica el porcentaje
autorizado ascendía al 40%, mismo porcentaje se permitía para la fabricación de
componentes de vehículos automotores. Finalmente para los casos en que las
disposiciones legales o reglamentarias no exigieran un porcentaje determinado, la
IE podía participar hasta en un 49%, sin embargo, no se permitía controlar el
manejo de la empresa; asimismo, se facultaba a la CNIE para incrementar o
reducir este porcentaje.
Por otro lado, los extranjeros, las sociedades extranjeras y las sociedades
mexicanas que no tenían cláusulas de exclusión de extranjeros, no podían adquirir
el dominio directo sobre las tierras y aguas en una franja de 100 kilómetros a lo
largo de las fronteras y de 50 kilómetros en las playas. Asimismo, las sociedades
extranjeras no podían adquirir el dominio de las tierras y aguas u obtener
concesiones para la explotación de aguas. No obstante, las personas físicas
extranjeras podían adquirir el dominio sobre estos bienes previa autorización de la
Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE).
55
Respecto a la adquisición o control de empresas, se requería la
autorización de la Secretaría que correspondía según la rama de actividad
económica respectiva, cuando los inversionistas extranjeros, adquirieran más del
25% del capital o más del 49% de los activos de una empresa.
Se facultaba a la SRE para que autorizara la conveniencia de conceder a
las instituciones de crédito, permisos para adquirir como fiduciarias el dominio de
bienes inmuebles destinados a la realización de actividades industriales y
turísticas en la franja de 100 kilómetros a lo largo de las fronteras o en la zona de
50 kilómetros a lo largo de las playas, siempre que permitiera la utilización y el
aprovechamiento a los fideicomisarios, sin constituir derechos reales sobre ellos; y
la duración del fideicomiso no podía exceder los 30 años.
2.1. Facultades de la Comisión Nacional de Inversiones
Extranjeras
Mediante la LPIMRIE se creó la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras,
que era integrada por los titulares de las Secretarías de Gobernación, Relaciones
Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Patrimonio Nacional, Industria y Comercio,
Trabajo y Previsión Social, y de la Presidencia y se estableció que los suplentes
de los respectivos titulares, fueran los subsecretarios que cada uno de ellos
designara.
56
Dentro de las atribuciones que se concedieron a la CNIE figuraban las siguientes:
I.- Resolver sobre el aumento o disminución del porcentaje en que podría
participar la inversión extranjera en las diversas áreas geográficas o de actividad
económica del país, cuando no existieran disposiciones legales o reglamentarias
que exigieran un porcentaje determinado y fijar las condiciones conforme a las
cuales se recibiría dicha inversión;
II.- Resolver sobre los porcentajes y condiciones conforme a los cuales se recibiría
la inversión extranjera en aquellos casos concretos que, por las circunstancias
particulares que en ellos concurrieran, ameritaran un tratamiento especial;
III.- Resolver sobre la inversión extranjera que se pretendía efectuar en empresas
establecidas o por establecerse en México, o en nuevos establecimientos;
IV.- Resolver sobre la participación de la inversión extranjera existente en México,
en nuevos campos de actividad económica o nuevas líneas de productos;
V.- Ser órgano de consulta obligatoria en materia de inversiones extranjeras para
las dependencias del Ejecutivo Federal, organismos descentralizados, empresas
de participación estatal, instituciones fiduciarias de los fideicomisos constituidos
por el Gobierno Federal o por los gobiernos de las Entidades Federativas y para la
Comisión Nacional de Valores;
57
VI.- Establecer los criterios y requisitos para la aplicación de las disposiciones
legales y reglamentarias sobre inversiones extranjeras;
VII.- Coordinar la acción de las dependencias del Ejecutivo Federal, organismos
descentralizados y empresas de participación estatal para el cumplimiento de sus
atribuciones en materia de inversiones extranjeras;
VIII.- Someter a la consideración del Ejecutivo Federal proyectos legislativos y
reglamentarios así como medidas administrativas en materia de inversiones
extranjeras; y
IX.- Las demás que le otorgaba esta ley.
Fuente: Tomado del DOF del día 9 de marzo de 1973
Por otro lado, la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras dentro de sus
funciones debía determinar la conveniencia de autorizar la inversión extranjera,
para tal cometido debía tener en cuenta algunos criterios y características de la
inversión, a saber:
I.- Ser complementaria de la nacional;
II.- No desplazar a empresas nacionales que estuvieran operando
satisfactoriamente ni dirigirse a campos adecuadamente cubiertos por ellas;
III.- Sus efectos positivos sobre la balanza de pagos y, en particular, sobre el
incremento de las exportaciones;
58
IV.- Sus efectos sobre el empleo, atendiendo al nivel de ocupación que genere y la
remuneración de la mano de obra;
V.- La ocupación y capacitación de técnicos y personal administrativo de
nacionalidad mexicana;
VI.- La incorporación de insumos y componentes nacionales en la elaboración de
sus productos;
VII.- La medida en que financiaran sus operaciones con recursos del exterior;
VIII.- La diversificación de las fuentes de inversión y la necesidad de impulsar la
integración regional y subregional en el área latinoamericana;
IX.- Su contribución al desenvolvimiento de las zonas o regiones de menor
desarrollo económico relativo;
X.- No ocupar posiciones monopolísticas en el mercado nacional;
XI.- La estructura de capital de la rama de actividad económica de que se tratara;
XII.- El aporte tecnológico y su contribución a la investigación y desarrollo de la
tecnología en el país;
XIII.- Sus efectos sobre el nivel de precios y la calidad de la producción;
XIV.- Preservar los valores sociales y culturales del país;
XV.- La importancia de la actividad de que se tratara, dentro de la economía
nacional;
59
XVI.- La identificación del inversionista extranjero con los intereses del país y su
vinculación con centros de decisión económica del exterior; y
XVII.- En general, la medida en que coadyuvara al logro de los objetivos y se
apegara a la política de desarrollo nacional.
Fuente: Tomado del DOF del día 9 de marzo de 1973
Como se puede apreciar la regulación de la inversión extranjera era alta, y
en cierta forma respondía a la estrategia de crecimiento imperante en el país, el
conocido modelo de industrialización dirigida por el Estado, por lo tanto la IE no se
consideraba como alternativa sustancial para el crecimiento económico en México,
y se buscaba el financiamiento interno o el crédito bancario.
Por otra parte, algunos elementos de este marco pudieron ser útiles, para
que aunado a una política industrial, la nación hubiese dirigido la IED hacia
sectores económicos estratégicos que contribuyeran a un incremento en la
generación de producto. Sin embargo, con esta legislación se desincentivaba la
atracción de IED, e inclusive se percibe como una forma de evitar el arribo de este
tipo de inversión, como se puede constatar en algunos ordenamientos que
inclusive parecen absurdos. Tal es el caso de algunos de los criterios de la CNIE
para evaluar la conveniencia de autorizar la inversión extranjera; a título de
ejemplo, el inciso VIII que contiene la necesidad de impulsar la integración
regional y subregional en el área latinoamericana; o el inciso XVI donde se
mencionaba preservar los valores sociales y culturales del país, entre otros.
60
Se infiere que esta legislación incentivaba la inversión interna resguardando
actividades productivas al capital nacional y en otros casos permitiendo
porcentajes de financiamiento vía IED; pero en lo que respecta a la regulación de
la IE, prácticamente el objetivo era evitar la “dominación norteamericana”.
Por otro lado, es pertinente referir que esta postura respecto a la IE en su
explicación económica viene dada por algunos elementos, como lo son la
estrategia de sustitución de importaciones, el comportamiento de algunas
macrovariables como alto dinamismo del PIB de 1960 a 1973 con una tasa de
crecimiento total de alrededor del 135% y una tasa media de 6.82%34, los altos
precios del petróleo, el apoyo financiero internacional para el desarrollo, entre
otros; desincentivaban la búsqueda de IED como alternativa de financiamiento
para el desarrollo.
Fuente: Elaboración propia con datos del informe de 1973 de BANXICO
34 Tasas calculadas con información del informe anual de 1973 del Banco de México.
61
3. Revisión del Reglamento de la Ley para Promover la Inversión
Mexicana y Regular la Inversión Extranjera
La política hacia la IED no aportaba los mecanismos necesarios para emplear de
manera eficiente este tipo de financiamiento para el desarrollo, por el contrario
generaba incentivos para que las EMs35
La “crisis” de la deuda mexicana de 1982, y el estancamiento del
crecimiento apuntalaron un cambio de estrategia de crecimiento, aniquilando el
modelo de sustitución de importaciones, independientemente de que la explicación
a dicha recesión pueda ser atribuible al alza inesperada de las tasas de interés
(Stiglitz, 2003:11).
obtuvieran beneficios por la protección, lo
que les podía permitir el empleo de tecnología obsoleta y el logro de beneficios
excesivos a expensas de los consumidores nacionales.
Sin embargo, dichas condiciones fueron cambiando paulatinamente,
modificando el entorno económico tanto nacional como internacional, y desde ese
tiempo se podían apreciar ciertos cambios, a título de ejemplo, aparecieron
presiones inflacionarias que llevaron a diversos países a adoptar medidas
monetarias restrictivas que a la postre incrementarían las tasas de interés de los
mercados financieros internacionales (Banxico, 1974:13). Sin embargo los
cambios estructurales para la economía nacional se empiezan a implementar a
mediados de la década de los 80s.
35 Se infiere que gran parte de la IED que se captaba en ese tiempo era aquella encaminada a la búsqueda de mercados.
62
En este contexto, el marco legal de la IE fue modificado, para adecuarlo a
las condiciones nacionales e internacionales: a saber, necesidades de
financiamiento externo privado no bancario, reestructuración de la deuda externa y
apoyo financiero externo, condicionados a la aceptación y aplicación de políticas
neoliberales comprendidas en el denominado Consenso de Washington.
A pesar de que no se modificó la LPIMRIE la creación de su reglamento
después de 15 años36
Dentro de los lineamientos creados en el RLPIMRIE se estableció un plazo
máximo de 45 días hábiles
, que en apariencia sólo agilizaría y aclararía el trámite
administrativo, expandió el conjunto de actividades abiertas a 100% de propiedad
extranjera (Lustig, 2002:173).
37
Se precisa un plazo de 45 días hábiles para que la SRE resolviera las
solicitudes presentadas, en lo que respecta a la adquisición por extranjeros de
bienes inmuebles, y la constitución y modificación de sociedades.
para que la entonces Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial (SECOFI) diera resolución a las solicitudes presentadas, y si
excedido dicho plazo no emitiera resolución alguna, se consideraría como
aprobada. Vale mencionar que dentro de la competencia de la SECOFI se
encontraba dar respuesta a las solicitudes para incrementar los porcentajes de
participación de IE; por lo que se originaba el riesgo de incrementar dichos
porcentajes debido a la burocracia gubernamental.
36 En esta sección se sigue esencialmente la publicación del Diario Oficial de la Federación del 16 de mayo de 1989. 37 Dicho plazo se computaba a partir de que estuviera integrado el expediente, el plazo máximo para integrar el expediente era de 10 días hábiles posteriores a la recepción de la solicitud.
63
Así como la autorización a las instituciones de crédito, para adquirir como
fiduciarias el dominio de bienes inmuebles destinados a la realización de
actividades industriales y turísticas en la franja de 100 kilómetros a lo largo de las
fronteras o en la zona de 50 kilómetros a lo largo de las playas del país.
En lo que respecta a los porcentajes autorizados por LPIMRIE, cuyo
máximo era del 49% salvo autorización de la SECOFI para incrementarlos; el
reglamento permitió, bajo ciertos supuestos y sin necesidad de la autorización de
la SECOFI, que los inversionistas extranjeros pudieran participar en cualquier
proporción en el capital social de empresas, en el acto de su constitución, para
realizar aquellas actividades no incluidas en la clasificación, sin que para tal efecto
requieran autorización de la Secretaría.
Por otro lado, tampoco se requería de autorización para que las empresas
pudieran adquirir en cualquier proporción acciones de empresas establecidas o en
su constitución, para el caso de maquila y demás actividades industriales y
comerciales para la exportación.
En lo que respecta a los fideicomisos, la SECOFI estaba facultada para
autorizar a inversionistas extranjeros y a sociedades sin cláusula de exclusión de
extranjeros, para que adquieran derechos de fideicomisario en fideicomisos de
acciones representativas del capital social de sociedades con cláusula de
exclusión de extranjeros, que tuvieran en propiedad inmuebles ubicados en la
zona restringida, cuando realizaban nuevas inversiones productivas para la
realización de actividades industriales y turísticas.
64
En el RLPIMRIE aparece el término inversión neutra, y se refería a que la
inversión extranjera podía adquirir certificados de participación ordinarios emitidos
por instituciones fiduciarias en fideicomisos cuyo patrimonio estuviera constituido
por acciones representativas del capital social y cotizaran en la bolsa de valores
mexicana. Mediante esta modalidad, previa autorización de la SECOFI se podía
adquirir acciones tipo “A” de sociedades mexicanas que cotizaran en la bolsa
mexicana.
Asimismo, previa resolución de la CNIE, la SECOFI podía autorizar a
inversionistas extranjeros para que adquieran en cualquier proporción, mediante
fideicomiso, derechos de fideicomisario respecto de acciones de las sociedades
que realizaban las actividades económicas exclusivas de mexicanos con cláusula
de exclusión de extranjeros, a saber: de transportes aéreos y marítimos
nacionales y distribución de gas; dicha autorización también se hacía extensiva a
las actividades de explotación y aprovechamientos de sustancias minerales,
productos secundarios de la industria petroquímica, fabricación de vehículos
automotores y las demás que señalaban las leyes específicas o las disposiciones
reglamentarias que hubiese expedido el ejecutivo federal.
Finalmente, el reglamento proporcionó un periodo de gracia para que los
inversionistas extranjeros pudieran durante un período de tres años contados a
partir del día de su entrada en vigor, adquirir acciones de sociedades
independientemente de que dicha compra rebasara la proporción del 49% del
capital social, siempre que cumplieran con ciertos requisitos.
65
El esquema altamente regulatorio de la LPIMRIE experimentó cambios
significativos con el contenido de su reglamento, facilitando con ello el marco legal
para atraer inversión extranjera, postura congruente con la serie de reformas y
políticas instrumentadas desde mediados de los 80s para diseñar una economía
abierta.
4. Revisión de la Ley de Inversión Extranjera y su Reglamento
Sin bien el RLPIMRIE flexibilizó el marco legal contenido en la LPIMRIE, tuvieron
que pasar un poco más de 20 años para que se modificara dicha ley, de hecho la
Ley de Inversión Extranjera38
38 En este apartado se sigue el texto de la Ley de Inversión Extranjera publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 27 de diciembre de 1993 y las modificaciones a la LIE publicadas en el DOF.
la abrogó con su publicación en el DOF el 27 de
diciembre de 1993. Dicha fecha de publicación pareciera que en parte estaba
encaminada a alinear el marco mexicano legal de la IE con la entrada en vigor del
TLCAN el 1º de enero de 1994.
Para la LIE, la inversión extranjera se define como:
a) La participación de inversionistas extranjeros, en cualquier proporción, en el
capital social de sociedades mexicanas;
b) La realizada por sociedades mexicanas con mayoría de capital extranjero; y
66
c) La participación de inversionistas extranjeros en las actividades y actos
contemplados por la LIE.
Se considera como inversionista extranjero a la persona física o moral de
nacionalidad distinta a la mexicana y las entidades extranjeras sin personalidad
jurídica.
En lo concerniente a la participación de IE, ésta puede participar en
cualquier proporción en el capital social de sociedades mexicanas, adquirir activos
fijos, ingresar a nuevos campos de actividad económica o fabricar nuevas líneas
de productos, abrir y operar establecimientos, y ampliar o relocalizar los ya
existentes, salvo por lo dispuesto en la LIE.
Por otro lado, las actividades productivas exclusivas del Estado según la
LIE son:
Cuadro 2.3 Actividades estratégicas reservadas de manera exclusiva al Estado
Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión
Extranjera
Ley de Inversión Extranjera Ley de Inversión Extranjera vigente al 20 de
agosto de 2008
Artículo 4° Artículo 5°
a) Petróleo y los demás hidrocarburos.
I) Petróleo y demás hidrocarburos;
b) Petroquímica básica, II.- Petroquímica básica;
67
c) Explotación de minerales radioactivos y generación de energía nuclear.
III.- Electricidad;
d) Minería en los casos a que se refiere al ley de la materia,
IV.- Generación de energía nuclear;
e) Electricidad. V.- Minerales radioactivos;
f) Ferrocarriles VI.- Comunicación vía satélite; VI.- (Se deroga). DOF 07-06-1995
g) Comunicaciones telegráficas y radiotelegráficas, y
VII.- Telégrafos;
h) Las demás que fijen las leyes específicas.
VIII.- Radiotelegrafía;
IX.- Correos;
X.- Ferrocarriles; X.- (Se deroga). DOF 12-05-1995
XI.- Emisión de billetes;
XII.- Acuñación de moneda;
XIII.- Control, supervisión y vigilancia de puertos, aeropuertos y helipuertos; y
XIV.- Las demás que expresamente señalen las disposiciones legales aplicables.
Fuente: Elaboración propia con datos del DOF de los días 09 de marzo de 1973, 27
de diciembre de 1993, 12 de mayo de 1995 y 7 de junio de 1995.
68
Y conforme a lo estipulado en la LIE las actividades reservadas a
mexicanos o sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros son
las siguientes.
Cuadro 2.4 Actividades reservadas de manera exclusiva a mexicanos o sociedades mexicanas con cláusula de
exclusión de extranjeros
Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular
la Inversión Extranjera
Ley de Inversión Extranjera Ley de Inversión Extranjera vigente al 20 de agosto de
2008
a) Radio y Televisión, I.- Transporte terrestre nacional de pasajeros, turismo y carga, sin incluir los servicios de mensajería y paquetería;
b) Transporte automotor urbano, interurbano y en carreteras federales,
II.- Comercio al por menor de gasolina y distribución de gas licuado de petróleo;
c) Transportes aéreos y marítimos nacionales,
III.- Servicios de radiodifusión y otros de radio y televisión, distintos de televisión por cable;
d) Explotación forestal, IV.- Uniones de crédito; IV.- (Se deroga). Fracción derogada DOF 20-08-2008
e) Distribución de gas, y V.- Instituciones de banca de desarrollo, en los términos de la ley de la materia; y
f) Las demás que fijen las leyes específicas o las disposiciones reglamentarias que expida el Ejecutivo Federal.
VI.- La prestación de los servicios profesionales y técnicos que expresamente señalen las disposiciones legales aplicables.
Fuente: Elaboración propia con datos del DOF de los días 09 de marzo de 1973, 27
de diciembre de 1993 y 20 de agosto de 2008.
69
No obstante, la LIE permite la participación de extranjeros en estas
actividades conforme a lo establecido en su título quinto, y es lo relativo a la
denominada inversión neutra.
Para las actividades que se enlistan a continuación la inversión extranjera
podrá participar en los porcentajes siguientes:
I.- Hasta el 10% en:
Sociedades cooperativas de producción;
II.- Hasta el 25% en:
a) Transporte aéreo nacional;
b) Transporte en aerotaxi; y
c) Transporte aéreo especializado;
III.- Hasta el 30% en:
a) Sociedades controladoras de agrupaciones financieras;
b) Instituciones de crédito de banca múltiple;
c) Casas de bolsa; y
d) Especialistas bursátiles;
IV.- Hasta el 49% en:
a) Instituciones de seguros;
70
b) Instituciones de fianzas;
c) Casas de cambio;
d) Almacenes generales de depósito;
e) Arrendadoras financieras;
f) Empresas de factoraje financiero;
g) Sociedades financieras de objeto limitado a las que se refiere el artículo 103
fracción IV, de la Ley de Instituciones de Crédito;
h) Sociedades a las que se refiere el artículo 12 Bis de la Ley del Mercado de
Valores;
i) Acciones representativas del capital fijo de sociedades de inversión y
sociedades operadoras de sociedades de inversión;
j) Fabricación y comercialización de explosivos, armas de fuego, cartuchos,
municiones y fuegos artificiales, sin incluir la adquisición y utilización de explosivos
para actividades industriales y extractivas, ni la elaboración de mezclas explosivas
para el consumo de dichas actividades;
k) Impresión y publicación de periódicos para circulación exclusiva en territorio
nacional;
l) Acciones serie "T" de sociedades que tengan en propiedad tierras agrícolas,
ganaderas y forestales;
71
m) Televisión por cable;
n) Servicios de telefonía básica;
o) Pesca en agua dulce, costera y en la zona económica exclusiva, sin incluir
acuacultura;
p) Administración portuaria integral;
q) Servicios portuarios de pilotaje a las embarcaciones para realizar operaciones
de navegación interior, en los términos de la Ley de la materia.
r) Sociedades navieras dedicadas a la explotación comercial de embarcaciones
para la navegación interior y de cabotaje, con excepción de cruceros turísticos y la
explotación de dragas y artefactos navales para la construcción, conservación y
operación portuaria;
s) Servicios conexos al sector de ferrocarriles, que consisten en servicios a
pasajeros, mantenimiento y rehabilitación de vías, libramientos, talleres de
reparación de equipo tractivo y de arrastre, organización y comercialización de
trenes unitarios, operación de terminales interiores de carga y telecomunicaciones
ferroviarias; y
t) Suministro de combustible y lubricantes para embarcaciones, aeronaves y
equipo ferroviario.
Fuente: Tomado del Diario Oficial de la Federación del día 27 de diciembre de 1993
72
Asimismo se establece que la IE no podrá rebasar estos límites de
participación directamente, ni a través de fideicomisos, convenios, pactos sociales
o estatutarios, esquemas de piramidación, o cualquier otro mecanismo que
otorgue control o una participación mayor, salvo por lo dispuesto en el título
quinto39
39 Como lo referido en las actividades exclusivas a mexicanos y a sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros; y a estos límites de participación de IE, se puede apreciar una supuesta restricción, y es supuesta debido al mecanismo de la inversión neutra.
de la LIE, .
Por otro lado se requiere resolución favorable de la comisión para que la
inversión extranjera participe en un porcentaje mayor al 49% en las actividades
económicas y sociedades que se enlistan a continuación:
I.- Servicios portuarios a las embarcaciones para realizar sus operaciones de
navegación interior, tales como el remolque, amarre de cabos y lanchaje;
II.- Sociedades navieras dedicadas a la explotación de embarcaciones
exclusivamente en tráfico de altura;
III.- Administración de terminales aéreas;
IV.- Servicios privados de educación preescolar, primaria, secundaria, media
superior, superior y combinados;
V.- Servicios legales;
VI.- Sociedades de información crediticia;
VII.- Instituciones calificadoras de valores;
73
VIII.- Agentes de seguros;
IX.- Telefonía celular;
X.- Construcción de ductos para la transportación de petróleo y sus derivados; y
XI.- Perforación de pozos petroleros y de gas.
Fuente: Tomado del Diario Oficial de la Federación del día 27 de diciembre de 1993
Y para los fideicomisos se amplió su duración a 50 años y podrían ser
prorrogados a solicitud del interesado.
Además, se menciona en la LIE que sin perjuicio de lo establecido en los
tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, para que
personas morales extranjeras puedan realizar habitualmente actos de comercio en
la República Mexicana, se requería la autorización de la entonces Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial para su inscripción en el Registro Público de
Comercio, conforme a los artículos 250 y 251 de la Ley General de Sociedades
Mercantiles.
Como se deduce, los cambios a la normatividad de la LIE fueron
encaminados a ampliar la flexibilización en materia de regulación de la inversión
extranjera con miras a dinamizar el comportamiento del producto interno bruto
mexicano, considerando que basta con permitir la entrada de IE para que éste
detone.
74
A partir de la fecha de publicación de la LIE, ésta ha sido sujeta a diversos
cambios. Y el 12 de mayo de 199540
El 7 de junio de 1995 se publicó la Ley Federal de Telecomunicaciones, con
lo que la comunicación satelital dejó de ser una actividad reservada de manera
exclusiva al Estado, adecuando así el marco legal para la subsecuente
privatización los satélites mexicanos.
, con la publicación de la Ley Reglamentaria
del Servicio Ferroviario, que sirvió para permitir legalmente la privatización de los
ferrocarriles mexicanos, se derogó lo concerniente a que los ferrocarriles dejaran
de ser una actividad reservada de manera exclusiva al Estado, y se quitó el 49%
como límite máximo de participación de IE en los servicios conexos de
ferrocarriles.
41
La siguiente publicación de reformas a la LIE se dio el 24 de diciembre de
1996, en un decreto en el que se reformaban, adicionaban y derogaban diversas
disposiciones, y para el caso de la LIE fueron diversas modificaciones, de las
cuales se presentan algunas, a saber: se adicionó un último párrafo al artículo
cuarto, que contempla que para efectos de determinar el porcentaje de IE en las
actividades económicas sujetas a límites máximos de participación, no se
computará la IE que, de manera indirecta, sea realizada en dichas actividades a
través de sociedades mexicanas con mayoría de capital mexicano, siempre que
estas últimas no se encuentren controladas por la inversión extranjera.
40 Para el año 1982 existían 1,155 empresas propiedad del Estado mexicano y para 1993 sólo quedaban 258 (Chong y López, 2004:8). 41 Es de resaltar que la radiotelegrafía siga siendo considerada como una actividad reservada de manera exclusiva del Estado, a pesar de tratarse de una tecnología rebasada y de poca importancia económica.
75
Asimismo, se modificaron los umbrales máximos de participación de la IE,
cual es el caso de la eliminación del 30% como tope de participación de IE,
conjuntándose con las actividades en donde se permitía el 49%. Se agregaron las
administradoras de fondo para el retiro, permitiendo el 49% de IE; se eliminó
televisión por cable y servicios de telefonía básica. Y se adicionaron las
sociedades concesionarias en los términos de los artículos 11 y 12 de la Ley
Federal de Telecomunicaciones.
También se precisó que cuando la IE pretenda adquirir un bien inmueble y
éste esté en un municipio totalmente ubicado fuera de la zona restringida o
cuando se pretenda obtener una concesión para la explotación de minas y aguas
en territorio nacional, el permiso se entenderá otorgado si no se publica en el DOF
la negativa de la Secretaría de Relaciones Exteriores dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud42
Mediante decreto donde se reforman diversos ordenamientos legales el 23
de enero de 1998, nuevamente se hicieron cambios a la IE, y en este caso fueron
relativos a la inscripción en el registro nacional de inversiones extranjeras
.
43
Posteriormente, se eliminó el límite máximo de 49% de participación de la
inversión extranjera en sociedades controladoras de agrupaciones financieras,
.
42 Esta medida parece que de antemano otorga la aprobación de la solicitud debido a que cinco días hábiles para publicar la resolución en el DOF es tiempo reducido debido a la burocracia propia del sector público mexicano. 43 En la LIE se precisaba que la inversión neutra realizada en sociedades mexicanas o fideicomisos no se computaría para determinar el porcentaje de inversión extranjera en el capital social de las sociedades mexicanas, lo que probablemente representaría un problema respecto a la cuantificación de inversión extranjera recibida en México, sin embargo con esta reforma la inversión neutra también debe inscribirse en el registro nacional de inversiones extranjeras.
76
instituciones de crédito de banca múltiple, casas de bolsa; y especialistas
bursátiles; lo anterior con la publicación del decreto de fecha 19 de enero de 1999.
Y caso similar ocurrió para las acciones representativas del capital fijo de
sociedades de inversión; y las sociedades operadoras de sociedades de inversión,
debido a las reformas de la Ley de Sociedades de Inversión publicada el día 4 de
junio de 2001.
En el mismo tenor comentado en el párrafo anterior, con las reformas del 18
de julio de 2006, se derogaron los incisos correspondientes a: arrendadoras
financieras, empresas de factoraje financiero y sociedades financieras de objeto
limitado.
Por último, el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día
20 de agosto del año 2008, mediante el cual se expidió la Ley de Uniones de
Crédito y se adicionó y reformó la Ley General de Títulos y Operaciones, las
uniones de crédito dejaron de ser una actividad económica reservada de manera
exclusiva a mexicanos o sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de
extranjeros.
Por otro lado, y en lo que respecta al Reglamento de la Ley de Inversión
Extranjera publicado en el DOF el día 8 de septiembre de 1998, basta decir que a
diferencia del RPIMRIE44
44 Cabe recordar que el RLPIMRIE más que un reglamento sirvió para flexibilizar el marco legal vigente de la inversión extranjera en México.
fue diseñado para facilitar y clarificar la parte
administrativa y operativa de la LIE.
77
Al respecto, sólo resta hacer algunas apreciaciones como lo es el hecho de
que RLIE permite la generación de energía para el autoabastecimiento,
cogeneración o pequeña producción, asimismo la producción independiente para
venta a la Comisión Federal de Electricidad. También permite la exportación de
electricidad, derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña
producción; por otro lado autoriza la importación de energía eléctrica para
autoabastecimiento; y la generación de energía para uso derivado de
interrupciones del servicio público. Lo anterior contraponiéndose a lo establecido
en la LIE que considera la electricidad como actividad reservada de manera
exclusiva al Estado.
Finalmente, la notificación al registro de inversión extranjera de las
modificaciones de nuevas aportaciones y retiro de éstas que no afecten el capital
social retención de utilidades del último ejercicio fiscal y disposición de utilidades
retenidas acumuladas, o préstamos por pagar o por cobrar a subsidiarias
residentes en el exterior; a la matriz; a inversionistas extranjeros residentes en el
exterior que participen como socios o accionistas, y a inversionistas extranjeros
residentes en el exterior que sean parte del grupo corporativo. Dicha notificación
sólo tendrá carácter de obligatorio cuando sea mayor a tres mil veces el salario
mínimo vigente en el Distrito Federal, por lo que, independientemente del peso
relativo, puede generar problemas de índole estadístico.
78
5. Revisión del Capítulo XI del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte.
El modelo de sustitución de importaciones que caracterizó a la economía
mexicana desde los años treinta, fue aniquilado por la crisis económica nacional
de 1982, y fue remplazado por uno de economía abierta, estos cambios profundos
presentaron como corolario la firma y entrada en vigor del TLCAN cuyo capítulo XI
forma parte del marco legal de la inversión extranjera en México.
En ausencia de un acuerdo multilateral de la inversión extranjera, Estados
Unidos de Norte América ha buscado mediante tratados comerciales bilaterales la
protección de los activos de sus inversionistas en otros países, y era de esperarse
que en el TLCAN se negociara al respecto.
En el capítulo XI45
45 En este apartado se sigue esencialmente el texto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, publicado en el DOF el día 20 de diciembre de 1993.
se establece la figura del trato nacional, que se refiere a
que se otorgará a los inversionistas e inversiones de los países signatarios un
trato no menos favorable que el que otorgue, en circunstancias similares, a sus
propios inversionistas e inversiones en lo que respecta al establecimiento,
adquisición, expansión, administración, conducción, operación, venta u otra
disposición de las inversiones. Es decir, el trato a la inversión extranjera
proveniente de Canadá y Estados Unidos es equiparable a la inversión nacional.
79
Por lo tanto las actividades reservadas de manera exclusiva a mexicanos a
las que hace alusión la LIE no son más que letra muerta a la luz de las
condiciones de inversión extranjera pactadas en el TLCAN.
Así mismo, se estableció el término de la nación más favorecida, y un nivel
mínimo de trato acorde con el derecho internacional y trato no discriminatorio
respecto a las medidas que se tomen cuando los inversionistas y sus inversiones
experimenten pérdidas debido a conflictos armados o contiendas civiles. En otras
palabras, el Estado deberá resarcir el daño, lo que representa una probable
erogación sin sentido de recursos públicos dando garantías que ni siquiera se
ofrecen a las inversiones nacionales.
En lo que toca a los denominados requisitos de desempeño, ninguno de los
signatarios podrá imponer ni hacer cumplir cualquiera los siguientes requisitos.
Cuadro 2.5 Requisitos de desempeño
1. Exportar un determinado nivel o porcentaje de bienes o servicios;
2. Alcanzar un determinado grado o porcentaje de contenido nacional;
3. Adquirir o utilizar u otorgar preferencia a bienes producidos o a servicios prestados en su territorio, o adquirir bienes de productores o servicios de prestadores de servicios en su territorio;
4. Relacionar en cualquier forma el volumen o valor de las importaciones con el volumen o valor de las exportaciones, o con el monto de las entradas de divisas asociadas con dicha inversión;
80
5. Restringir las ventas en su territorio de los bienes o servicios que tal inversión produce o presta, relacionando de cualquier manera dichas ventas al volumen o valor de sus exportaciones o a ganancias que generen en divisas ;
6.Transferir a una persona en su territorio, tecnología, un proceso productivo u otro conocimiento reservado, salvo cuando el requisito se imponga o el compromiso o iniciativa se hagan cumplir por un tribunal judicial o administrativo o autoridad competente para reparar una supuesta violación a las leyes en materia de competencia o para actuar de una manera que no sea incompatible con otras disposiciones de este Tratado; o
7. Actuar como el proveedor exclusivo de los bienes que produce o servicios que presta para un mercado específico, regional o mundial.
Fuente: Elaboración propia con información del texto del TLCAN
Publicado en el DOF el 20 de diciembre de 1993.
El contenido del punto dos restringe la libertad de actuación de las
autoridades económicas, suponiendo una eventual problemática en materia de
salud o ambiental como resultado de la importación de algún bien que utilice la
inversión extranjera, el Estado tendría que indemnizar al inversionista extranjero
para poder efectuar la prohibición de la importación de dicho bien.
El punto seis también implica incremento en la flexibilización y
encarecimiento en materia de regulación de salud, ambiental o de seguridad, ya
que si una empresa de inversión extranjera decide importar una tecnología
altamente contaminante, no se le puede impedir debido a los compromisos
adquiridos en este capítulo del TLCAN.
81
A título de ejemplo, el Estado mexicano de San Luis Potosí trató de obligar
a Metaclad, empresa dedicada a la eliminación de residuos, a cerrar sus plantas
porque estaba contaminando el agua potable de la localidad, por lo que se vio
obligado a pagar 16.7 millones de dólares americanos por concepto de
indemnización conforme a los términos del capítulo XI del TLCAN (Stiglitz,
2006:175).
Sin embargo, un elemento de constante fricción en las negociaciones
multilaterales de comercio, es el relativo a las subvenciones que los países
desarrollados mantienen a la agricultura, que quedó libre de los compromisos
establecidos en el capítulo XI del TLCAN, ya que el trato nacional no aplica para
las subvenciones y aportaciones, incluyendo los préstamos, garantías y seguros
respaldados por el gobierno, otorgados por un país o por una empresa del Estado.
Finalmente, se estipula que ninguno de los países que forman el TLCAN
podrá nacionalizar ni expropiar, directa o indirectamente, una inversión de un
inversionista de otro socio en su territorio, ni adoptar ninguna medida equivalente
a la expropiación o nacionalización de esa inversión (expropiación), salvo que sea
por causa de utilidad pública; sobre bases no discriminatorias; con apego al
principio de legalidad y al Artículo 1105(1); y mediante indemnización.
La indemnización será conforme al valor de mercado, lo que conlleva a una
erogación onerosa independientemente que dicha expropiación sea necesaria,
como el caso comentado de San Luis Potosí, esto es pagar 16.7 millones de
dólares americanos para que una empresa deje de contaminar el agua. Es decir
82
se protege la inversión de los inversionistas extranjeros estadounidenses y
canadienses a pesar que dichas pérdidas sean resultado de una legítima
normativa local, y se han presentado demandas al amparo del capítulo XI del
TLCAN hasta por un valor superior a los 13,000 millones de dólares americanos
(Stiglitz, 2006:175).
En síntesis, con lo negociado y plasmado en el capítulo XI del TLCAN se
otorgaron mayores beneficios a los inversionistas extranjeros que a los nacionales,
incluso a los primeros se les concedieron compensaciones por variaciones en los
costos o en la rentabilidad como resultado de regulaciones ampliamente
justificadas (Charlton y Stiglitz, 2007:350). Por otro lado, se encarecieron las
regulaciones encaminadas a proteger la salud, el medio ambiente y la seguridad.
83
CAPÍTULO III
LOS PRINCIPALES EFECTOS DE LA INVERSIÓN
EXTRANJERA DIRECTA EN MÉXICO
1. Inversión extranjera directa para algunas regiones económicas
A pesar de las crisis financiera y crediticia que ha venido experimentado la
economía mundial desde mediados del año 2007, conforme a los datos difundidos
por la UNCTAD en su informe sobre las inversiones en el mundo de 2008, los
flujos de captación de IED de los tres principales grupos de economías46 han
sobrepasado la alta tasa de crecimiento observada en el año 2000, alcanzando la
cifra de 1,833 billones de dólares47
Estados Unidos se mantiene como el principal país receptor de IED,
seguido de Reino Unido, Francia y Países Bajos, mientras que la Unión Europea
es la principal región anfitriona atrayendo dos tercios del total de la IED que captan
, no obstante se percibe una desaceleración.
La reinversión de los beneficios se calcula en aproximadamente el 30% de
la captación de IED, como resultado de un incremento de los beneficios de las
filiales foráneas, principalmente en los países en desarrollo.
46 Países desarrollados, países en desarrollo y las economías en transición de Europa Sudoriental y la Comunidad de Estados Independientes. 47 Cuando se menciona dólares, entiéndase dólares de Estados Unidos de Norte América.
84
los países desarrollados; por otro lado China, Hong Kong (China) y la Federación
Rusa son los más grandes receptores de IED de los países en desarrollo y las
economías en transición.
Las adquisiciones y fusiones transfronterizas presentaron alto dinamismo,
cuyas transacciones en el año 2007 alcanzaron el monto de 1,637 billones de
dólares, 21 por ciento superior al récord previo del año 2000. Mientras que un
estimado de 79,000 empresas multinacionales con sus 790,000 filiales foráneas
continuaron expandiéndose durante 2007, y sus stocks de IED sobrepasaron los
15 trillones dólares.
La UNCTAD estima que las ventas totales de las EMs llegaron a 31 trillones
de dólares, 21 por ciento más que en 2006, y que el valor agregado de sus filiales
foráneas en el mundo representa un 11 por ciento del PIB global, entretanto que
los empleos generados alcanzaron la cifra de 82 millones. Por otra parte, los
países desarrollados continúan siendo los principales receptores y emisores de
IED y sus flujos explican el comportamiento de la IED mundial48
48 El comportamiento establecido mediante estas cifras, no es totalmente atribuible a la IED, ya que ésta se encuentra ligada al conjunto de la actividad económica.
.
Paulatinamente los países en desarrollo han ido cobrando relevancia en la
atracción de IED; respecto a América Latina, la economía mexicana es una de las
principales receptoras y emisoras de IED sin embargo el peso relativo de esta
región es mínimo.
85
Gráfica 3.1 Comportamiento de la IED para regiones económicas seleccionadas y México
a
b
c
d
M mundo, PD países desarrollados, PED países en desarrollo, AL América Latina, y Mx
México
Fuente: Elaboración propia con datos de la UNCTAD
-400000 0
400000 800000
1200000 1600000 2000000 2400000
86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 M A L M X
F L U J O S D E S A L I D A D E I E D 1 9 8 5 - 2 0 0 7
0
400000
800000
1200000
1600000
2000000
86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 M A L M X
F L U J O S D E E N T R A D A D E I E D 1 9 8 5 - 2 0 0 7
0
400000
800000
1200000
1600000
2000000
2400000
86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 M P D P E D
F L U J O S D E S A L I D A D E I E D 1 9 8 5 - 2 0 0 7
0
400000
800000
1200000
1600000
2000000
86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 M P D P E D
F L U J O S D E E N T R A D A D E I E D 1 9 8 5 - 2 0 0 7
86
2. Inversión extranjera directa en México
Como quedó referido, el modelo de sustitución de importaciones que caracterizó a
la economía nacional desde mediados de los años treinta, fue prácticamente
aniquilado por la crisis económica de 1982, y se remplazó por un modelo de
economía abierta.
Las reformas de política económica de mediados de los ochenta, como el
ingreso de México al GATT, la privatización de empresas paraestatales, las
reformas legales; entre otros elementos; permitieron la implementación del nuevo
paradigma.
A partir de 1994 con la entrada en vigor del TLCAN, se consolidó la
apertura de la economía nacional, signándose posteriormente 10 tratados más; en
este tenor, y dada la reducción del sector público y baja capacidad de ahorro
doméstico, la atracción de IED representaba la mejor opción de financiamiento
externo.
Cuadro 3.1 Tratados de libre comercio firmados por México
PAÍS FIRMA APROBACIÓN DEL SENADO
PROMULGACIÓN EN VIGOR A PARTIR DE
TLCAN (Estados Unidos, Canadá y
México)
17 de diciembre de 1992 22 de noviembre de 1993
20 de diciembre de 1993
1º de enero de 1994
87
Costa Rica 5 de abril de 1994 21 de junio de 1994 10 de enero de 1995
1º de enero de 1995
Grupo de los Tres (Colombia, Venezuela y México)
13 de junio de 1994
28 de diciembre de 1994 11 de enero de 1995
1º de enero de 1995
Bolivia 10 de septiembre de 1994
28 de diciembre de 1994 11 de enero de 1995
1º de enero de 1995
Nicaragua 18 de diciembre de 1997
30 de abril de 1998 26 de mayo de 1998
1º de julio de 1998
Chile 17 de abril de 1998 23 de noviembre de 1998 28 de julio de 1999
1 de agosto de 1999
Uruguay 15 de noviembre de 2003
28 de abril de 2004 14 de julio de 2004
15 de julio de 2004
CA3 (El Salvador, Guatemala y
Honduras)
28 de junio de 2000
19 de enero de 2001 14 de marzo de 2001
15 de marzo de 2001
Unión Europea * 23 de marzo de 2000
20 de marzo de 2000 (Acuerdo Global)
26 de junio de 2000
1 de julio de 2000 (Bienes) 1 de marzo de 2001
(Servicios e inversión)
Asociación Europea de Libre Comercio **
27 de noviembre de 2000
30 de abril de 2001 29 de junio de 2001
1 de julio de 2001
Japón 17 de septiembre de 2004
18 de noviembre de 2004 31 de marzo de 2005
1 de abril de 2005
Fuente: Tomado de la Secretaría de Economía. *Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suecia. ** Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza.
Desde el año 2004, en términos absolutos se presenta una tendencia
positiva en el comportamiento de las entradas de IED a México, lo anterior implica
que la entrada en vigor del TLCAN ayudó a apuntalar el crecimiento de la IED en
México.
88
Una de la razones que pueden explicar el comportamiento de la IED en
México de 1986 a 1987 obedece a la aplicación de un programa de conversión de
deuda, y de 1986 a 1990 un cuarto de la IED recibida es atribuible a dicho
programa (Agosin et Al., 1996:20), asimismo el repunte de la IED de 1994, se
podría explicar por las perspectivas de las EMs respecto a la entrada en vigor del
TLCAN.
Aunado a lo anterior el comportamiento de las salidas de IED ha sido similar
al observado de los flujos de entrada, empero en menores proporciones,
manteniéndose le economía mexicana como captadora neta de ahorro49.
Fuente: Elaboración propia con datos de la UNCTAD50
49 Con base a la teoría de la senda del desarrollo de la inversión directa en el exterior, se infiere que actualmente México se encuentra en la segunda etapa. 50 Durante el periodo de referencia no es adecuada la comparación directa de los datos debido a cambio estructural en 1993; parte del incremento de la atracción y salida de IED de 1994 podría ser explicado por el cambio metodológico de las estadísticas.
.
89
En lo que concierne a la inversión extranjera de cartera, como queda de
manifiesto en la gráfica 3.3, esta ha sido mayor a la IED durante el periodo 1990-
1993, y en el año 1996, no obstante que los montos de este tipo de inversión son
sustanciales respecto de la inversión extranjera directa, no son una fuente de
financiamiento para la creación de empresas debido a su alta volatilidad.
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI
En contraste con el comportamiento de la IED durante el periodo de análisis
propuesto, el desempeño de las nuevas inversiones de empresas con
participación extranjera y la reinversión de beneficios generados por la IED,
presenta tendencia negativa. Estas tendencias exponen que paulatinamente las
empresas de participación IED están optando, por un lado, invertir en otras
90
naciones ya sea en el mercado real o en el financiero; y por otro, no han venido
ampliando en la misma medida sus activos, o formando nuevos de tipo
complementario.
Fuente: Elaboración propia con datos de BANXICO
Por otra parte, la IED recibida del principal socio comercial de México,
Estados Unidos de Norte América, en valores absolutos se ha venido
incrementando durante el periodo comprendido en los años 1985-2007, y en
términos porcentuales ha decrecido marginalmente desde el año 2002, en lo que
respecta a Canadá, el otro signatario del TLCAN, su aportación a la inversión
extranjera directa total hacia México ha sido relativamente baja y sólo en 1994
alcanzó la cifra récord de 7.0 por ciento, en 1996 de 6.9 por ciento y 1999 de 5.0
por ciento.
91
El comportamiento de la inversión extranjera directa proveniente de los
países de España y Holanda ha presentado gran dinamismo positivo en el periodo
enmarcado en los años 1994-2007, y representan individualmente un porcentaje
mayor de cantidad de inversión al observado por el de Reino Unido que era el
segundo principal inversor externo en la economía mexicana durante el periodo
1985-1993.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Economía
92
2.1. Regionalización de la inversión extranjera directa por Entidad
Federativa, y su localización sectorial
En lo perteneciente a la localización regional de IED, ésta se caracteriza por
su alto grado de concentración en el Distrito Federal, como queda de manifiesto
en la gráfica 3.6. La explicación de esta conducta escapa a los alcances de la
presente investigación; no obstante se infiere que las variables del análisis
tradicional como es el PIB y los costos laborales no son las principales variables
explicativas de la capacidad de absorción de las Entidades Federativas y por
ende, la distribución espacial de la IED en México; a título de ejemplo, el Estado
de México aporta una mayor proporción de PIB a la economía nacional, en
comparación con Nuevo León, y capta menor cantidad de IED; por otro lado
Jalisco genera mayor PIB que Tamaulipas, Chihuahua, Baja california, Querétaro,
Sonora, Colima y Coahuila; y recibe menor cantidad de IED; para este caso
particular es probable que se deba en parte a la cercanía de esos estados, salvo
el caso de Querétaro, con el amplio mercado norteamericano.
Se intuye que las diferencias regionales de la productividad total de los
factores motiven la concentración de la inversión extranjera, en este sentido, la
calidad de la infraestructura, la calificación del trabajo y la inversión en I+D
podrían ser variables explicativas a considerar51
51 También se intuye que conforme a la teoría de la senda del desarrollo de la inversión directa en el exterior, las Entidades Federativas mexicanas se encuentran tanto en la primera como en la segunda etapa.
.
93
Gráfica 3.6 Distribución regional de la IED en México
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Economía
En adición a lo anterior, es menester señalar, que la concentración
económica es un elemento de atracción de IED, en concreto, aquella que se
relaciona con la estrategia de búsqueda de mercados. La IED que tiene como
propósito la búsqueda de eficiencia o de recursos estratégicos responde en menor
medida a la concentración económica para la toma de decisiones.
En términos parciales, la capacidad de atracción de IED que presentan las
Entidades Federativas mexicanas no guarda una relación estrecha directa con la
capacidad de generación de producto, tal como se puede percibir en las gráficas
3.7 y 3.8.
94
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI
95
Por último, el comportamiento de la participación de la IED por sectores de
actividad económica, durante 1985-2007 ha sido irregular. Con la salvedad del
cambio estructural de los datos en 1994; en 2007, la mayor cantidad de IED tuvo
como destino el sector industrial, 17% menos que en 1985.
Gráfica 3.9 Distribución de la IED por sector, México
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Economía52
52 Para los años 1994 y 2007, el sector Extractivo contempla: minería y extracción; Industrial: industria manufacturera y construcción; y Servicios: electricidad y agua, transporte y telecomunicaciones, servicios financieros y servicios comunales.
96
Por otro lado el sector industrial ha perdido dinamismo durante el mismo
periodo de análisis, no obstante es el mayor generador de empleo en la economía
nacional.
Cabe destacar, que en la literatura especializada se contempla la difusión
de externalidades positivas, y los estudios empíricos generalmente se centran en
la actividad industrial y en menor medida en los servicios, siendo reducida la
cuantía de estudios del sector primario. Es sabido que el sector agrícola mexicano,
a pesar de que ha ido cambiando paulatinamente su estructura, es de tipo
minifundista, por lo que es baja la probabilidad de que se beneficie de derramas
de personal calificado, técnicas de gestión, nuevas tecnologías, entre otros
aspectos.
En contraste, para el sector industrial es más probable la apropiación de las
externalidades. Aitken, Hanson y Harrison (1997) sugirieron que la presencia de
inversionistas extranjeros estimula en mayor medida la capacidad exportadora de
las firmas locales que cualquier ventaja comparativa geográfica (Moran,
2005:305).
Por otra parte, los más grandes flujos de IED durante el final del periodo
1980-2000 llegaron a la industria automotriz mexicana, y en el año 2000 ésta
exportó vehículos y partes, cuya venta alcanzó los 7 billones de dólares, 354,000
dólares en salarios y soporte de 300 proveedores internos (Moran, 2005:297).
97
Estas discrepancias en el impacto de la IED en la productividad entre
sectores y empresas, se reflejan en las conclusiones de índole diversa a las que
arriban estudios de caso. Mientras que, a diferencia de los estudios empíricos que
buscan evidencia de los beneficios atribuidos a la IED; existen estudios robustos
que concluyen que la liberalización del mercado de capitales representa beneficios
a las economías domésticas, mientras que son débiles los hallazgos relativos al
incremento de la productividad por la presencia de EMs.
En parte, el funcionamiento de los spillovers en los incrementos de la
productividad presenta obstrucciones, por lo que su difusión no es automática y
puede ser inclusive restringida. Si la IED es recibida por un sector de enclave no
se generarían spillovers; similar situación para los spillovers horizontales si las
firmas extranjeras entran en la misma industria y toman parte del mercado de las
empresas locales e impiden la derrama tecnológica; para el caso de los spillovers
verticales, si la EM sólo concede contratos con la mejor o mejores empresas
locales tampoco se percibirá un incremento de la productividad.
De la misma forma, la especificación de distintas funciones de producción
empleadas para efectuar la comparación de estudios, la práctica de emplear
precios de venta intrafirma inferiores a los precios de mercado para reducir el pago
de las tributaciones arancelarias, entre otros elementos, dificultan la medición de
la productividad.
98
3. La Inversión extranjera directa y el crecimiento económico de
México
Existen tres argumentos de la sabiduría convencional acerca del impacto de la IED
en el desarrollo económico de las economías anfitrionas en desarrollo:
El entusiasmo del Consenso de Washington, reiterado por los inversores
multinacionales y los grupos de negocios que afirman que la IED es
inequívocamente “buena” para el desarrollo.
La segunda fuente es el escepticismo académico que sostiene que no
existe ninguna relación significativa entre los flujos financieros en forma de IED y
el desarrollo económico. (Un dólar de IED no vale más ni menos que un dólar de
cualquier otro tipo de inversión53
53 Dani Rodrik, (Graham, et Al, 2005:2)
).
Por último, en años recientes el dirigismo resucitado por algunos dirigentes
de países en desarrollo que propugna que los objetivos de desarrollo de las
economías anfitrionas en desarrollo solo pueden ser alcanzados imponiendo
requisitos de funcionamiento a los inversores multinacionales. (Graham, et Al.,
2005:2).
La diferencia de estos enfoques presenta un trilema para la elaboración de
la política económica a seguir respecto de la IED, por lo que resulta indispensable
contar con los elementos necesarios antes de adoptar algún tipo de medida.
99
Existen diversas vías a través las cuales se conjetura que las EMs afectan
el proceso de crecimiento de las economías receptoras, por lo que se considera
que la IED es una fuente adicional de crecimiento económico, por mencionar
algunas contempladas por la UNCTAD:
Cuadro 3.2 Empresas multinacionales y el proceso de crecimiento en las economías
receptoras
Inversión
Formación de capital
Mejoras de eficiencia
Incrementos en la productividad
Tecnología Nuevos equipos
I+D
Comercio Expansión de las exportaciones
Importaciones a menores costes
Recursos humanos
Efecto aprendizaje
Empleo
Cualificación
Formación
El entorno
Mejora medidas anti polución
Acceso a tecnologías “limpias”
Vínculos con empresas locales
Fuente: Tomado de UNCTAD World Investment Report 1992
Transnational Corporations as Engines of Growth
100
Para el caso de la economía mexicana se observa que durante el horizonte
de tiempo objeto de estudio, no hay una clara relación en el comportamiento de la
generación de riqueza y la IED, inclusive con marcadas diferencias, en 1994 hubo
tasa de crecimiento del PIB de 4.46% y se incrementó sustancialmente la
captación de IED, 168.37%, quizá explicada por la entrada en vigor del TLCAN;
para el año 1995 descendió estrepitosamente el PIB y una disminución mucho
menor de la IED.
En el año 2001 el crecimiento del PIB fue prácticamente negativo, y la venta
de BANAMEX, en parte reflejaría la alta tasa de crecimiento de la IED (62.24%)
para el mismo año54.
Fuente: Elaboración propia con datos de BANXICO
54 “A veces los partidarios del NAFTA aducen que su verdadera contribución fue la apertura a las inversiones, no al comercio. Pero sus críticos afirman que, si bien sus efectos en la inversión global son inciertos, algunos aspectos de la inversión extranjera pueden haber contribuido al lento crecimiento de México. Cuando los bancos internacionales se hicieron con todos los bancos mexicanos menos uno –adquisiciones que el NAFTA alentó–, el flujo de créditos a la pequeña y mediana empresa se redujo, y el crecimiento (las firmas exteriores vinculadas a las exportaciones internacionales) disminuyó.” (Stiglitz, 2006: 375).
101
En lo relativo a la relación de causalidad de la IED y el PIB no se constata
gráficamente un impacto directo ni dirección de impacto para las dos variables, sin
embargo no significa que la IED no aporte al crecimiento económico, por lo que se
infiere que existen otras vías no directas o su impacto sea marginal.
Además, es necesario mencionar que la concentración económica
empleando como proxy el PIB, es una variable establecida como factor de
atracción de IED, lo que podría generar problemas de causalidad al relacionar de
manera directa estas dos variables
La proporción de la IED respecto del PIB, como se aprecia en la gráfica
3.11, ha marcado una tendencia positiva aunque mínima, lo cual conlleva a
relacionar, incrementos de la IED con la generación de crecimiento económico; es
notable que la proporción IED/FBK sigue una trayectoria con el mismo signo;
llegando a representar el 17.48 por ciento de la formación bruta de capital en el
año 2007.
No obstante, su alta aportación relativa parece que su proporción respecto
al stock de capital no es lo suficientemente grande para relacionarse de manera
directa con el comportamiento del PIB. Sin embargo, la contribución creciente de
este tipo de inversión en la formación bruta capital nacional evidencia per se los
efectos positivos en la generación de producto de la economía mexicana.
102
Fuente: Elaboración propia con datos de BANXICO
Las EMs dejaron la estrategia de emplear la IED para controlar los
mercados, para dar paso a la inversión orientada a la construcción de un conjunto
de relaciones entre las compañías generando redes globales (Castells, 2004:193).
En este sentido otra vía de los potenciales beneficios de la IED, es aquella
que la relaciona con su alta capacidad exportadora, ya que las EMs crean redes
globales de intercambio, a las que tendrían acceso las empresas locales.
Por un lado, la compra de bienes intermedios, bienes de capital y de
consumo intrafirma de las EMs aumentan las transacciones de comercio
internacional, al articular su cadena de producción en diferentes partes del mundo,
por otro lado, al utilizar proveedores locales, si éstos generan un excedente
respecto de la demanda de las EMs, les permiten venderlo a través de sus
canales de distribución.
103
La importancia relativa de la IED en las exportaciones no y en las
importaciones nacionales es notoria a partir de 1994, ejemplificando la aportación
al comercio de las EMs, esta capacidad exportadora incrementa la apertura
comercial motivando con ello un aumento en los beneficios potenciales del
comercio y por ende en el bienestar de la economía anfitriona.
Fuente: Elaboración propia con datos de BANXICO
Durante el período seleccionado para la revisión en curso, conforme a los
datos estadísticos obtenidos, se han presentado avances sustanciales en la
participación de las exportaciones de bienes de capital y de consumo,
principalmente en lo relativo a bienes de capital, de donde se observa que la
apertura comercial de la economía ha permitido que hacia estos sectores se estén
104
reasignado recursos que eran destinados a la producción de bienes intermedios
cuando la economía nacional se encontraba en un régimen de sustitución de
importaciones.
Sin embargo, a pesar de la pérdida participativa tomando como referente el
año 1985, las exportaciones mexicanas de bienes intermedios para el año 2007,
aún representan alrededor del 50% de las exportaciones totales no petroleras.
Cuadro 3.3 Exportaciones e Importaciones por tipo de bien Exportaciones Importaciones Año Capital Intermedios Consumo Capital Intermedios Consumo 1985 1.96% 89.90% 8.15% 21.78% 70.78% 7.44% 1986 3.71% 79.55% 16.73% 23.76% 69.43% 6.81% 1987 3.79% 78.48% 17.73% 19.77% 74.46% 5.77% 1988 4.72% 75.31% 19.97% 19.86% 70.66% 9.48% 1989 5.80% 75.67% 18.53% 18.75% 67.50% 13.75% 1990 5.24% 74.11% 20.65% 21.71% 61.98% 16.30% 1991 9.89% 65.51% 24.60% 17.19% 71.14% 11.68% 1992 12.42% 62.74% 24.84% 18.60% 68.94% 12.46% 1993 13.52% 59.02% 27.46% 16.76% 71.24% 12.00% 1994 14.56% 57.06% 28.38% 16.79% 71.22% 11.99% 1995 15.19% 55.62% 29.19% 12.00% 80.63% 7.36% 1996 17.08% 53.32% 29.60% 12.21% 80.35% 7.44% 1997 18.67% 51.53% 29.81% 13.73% 77.99% 8.28% 1998 21.00% 46.70% 32.29% 13.82% 77.32% 8.86% 1999 22.17% 46.80% 31.03% 14.46% 76.96% 8.58% 2000 22.06% 48.41% 29.53% 13.83% 76.60% 9.57% 2001 24.32% 46.37% 29.31% 13.36% 74.91% 11.73% 2002 26.81% 46.54% 26.65% 12.45% 75.00% 12.56% 2003 26.89% 49.35% 23.76% 11.85% 75.54% 12.61% 2004 25.04% 51.48% 23.47% 11.48% 75.61% 12.91% 2005 22.39% 53.93% 23.69% 11.82% 73.98% 14.21% 2006 21.25% 52.87% 25.87% 11.92% 73.67% 14.41% 2007 20.77% 52.29% 26.94% 11.92% 72.81% 15.27%
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI
105
En lo referente a las importaciones, alrededor del 70 por ciento de éstas
corresponde a bienes intermedios, e independientemente del proceso de apertura
de la economía y los flujos de IED, a lo largo del periodo de referencia, su
comportamiento se ha mantenido sin cambios relevantes; por otra parte se
presenta una caída relevante de las importaciones de bienes de capital, liberando
recursos que han sido asignados hacia las importaciones de bienes de consumo,
como se puede constatar en el cuadro anterior.
En suma, del análisis gráfico de las macrovariables seleccionadas se
desprende que con el modelo de crecimiento hacia afuera la economía mexicana
se ha consolidado como una economía abierta, y a partir de formar parte del
TLCAN su nivel de globalización se ha dinamizado de manera acelerada, no
obstante el crecimiento económico ha sido mínimo, del tal forma que el TLCAN, en
específico Estados Unidos, ha marcado la diferencia de la restructuración de la
actividad económica del país. Y es posterior al año 1994 cuando las
exportaciones, las importaciones y principalmente la inversión extranjera directa se
han incrementado vertiginosamente.
La capacidad de atracción de IED de la economía mexicana evidencia
incrementos a partir del año 1994, y con base a las conclusiones que se
desprenden de la literatura revisada en el presente documento, se propone
explicarla mediante la siguiente asociación.
En aras de identificar las principales variables explicativas de la capacidad
de absorción de IED de la economía mexicana; se propone que la IED “previa”
106
muestra capacidad explicativa de la atracción de flujos financieros en forma de
IED, debido a que se requiere de un cierto stock de inversión extranjera directa
que permita la atracción de más inversiones, ya sea para ampliar proyectos
anteriores financiados por IED, o financiar nuevos proyectos complementarios.
Otro elemento a considerar tiene que ver con la estabilidad del tipo de
cambio, ya que genera condiciones indispensables para la toma de decisiones de
los inversores, a título de ejemplo, la aparición de volatilidad dificulta la evaluación
de los proyectos, ya que su apreciación o depreciación distorsiona los precios de
los factores, otra variable propuesta es el nivel salarial.
Finalmente, se propone como principal elemento explicativo la productividad
total de los factores55
Como ejercicio ejemplificativo de las relaciones establecidas se efectuó una
regresión utilizando el método de mínimos cuadrados ordinarios con datos
trimestrales tomados de BANXICO e INEGI, del producto interno bruto, de la
formación bruta de capital, de la población económicamente activa, de los salarios
reales
, ya que representa la tecnología y la eficiencia de la
economía doméstica en la creación de riqueza.
56
De donde se desprende que, con una bondad de ajuste de .949148 y una
Durbin-Watson de 2.025072, la productividad total de los factores, el nivel salarial,
, del tipo de cambio y de la inversión extranjera directa.
55 Para medir la productividad total de los factores se utilizó la ecuación:
, no obstante con la metodología y los datos empleados se encontraron rendimientos decrecientes. 56 Como aproximación del nivel salarial, se tomaron los salarios mínimos reales y se supuso pleno empleo, en concreto cero desempleo o totalidad de la PEA.
107
el tipo de cambio y la inversión extranjera directa previa son los principales
determinantes de atracción de IED de la economía mexicana. Es de resaltar que
se esperaba que la productividad total de los factores tuviera un poder explicativo
de mayor peso respecto la capacidad de atracción de IED, sin embargo se
evidenció que el peso relativo del nivel salarial resultó más elevado de lo
esperado.
Dependent Variable: LIED
Method: Least Squares
Date: 01/03/10 Time: 10:18
Sample (adjusted): 1985Q2 2007Q4
Included observations: 91 after adjustments
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C -15.88246 6.561417 -2.420583 0.0176
LWR 0.521660 0.232668 2.242080 0.0275
LTC 0.768916 0.254528 3.020951 0.0033
LPTF 2.004322 0.732685 2.735587 0.0076
LIED(-1) 0.283197 0.100370 2.821540 0.0059
R-squared 0.949148 Mean dependent var 9.186864
Adjusted R-squared 0.946783 S.D. dependent var 1.851528
S.E. of regression 0.427127 Akaike info criterion 1.189909
Sum squared resid 15.68965 Schwarz criterion 1.327868
Log likelihood -49.14085 F-statistic 401.2934
Durbin-Watson stat 2.025072 Prob(F-statistic) 0.000000
108
Estimation Command:
=====================
LS LIED C LWR LTC LPTF LIED(-1)
Estimation Equation:
=====================
LIED = C(1) + C(2)*LWR + C(3)*LTC + C(4)*LPTF + C(5)*LIED(-1)
Substituted Coefficients:
=====================
LIED = -15.88245596 + 0.5216604542*LWR + 0.7689163603*LTC + 2.004322471*LPTF +
0.2831973037*LIED(-1)
Dadas las variables explicativas seleccionadas se evidenció que conforme a
lo establecido a nivel teórico, el tipo de cambio impacta de manera positiva en la
atracción de IED a México, e incluso su peso relativo para explicar la atracción de
IED supera a la variable de los salarios. Lo anterior muestra que un tipo de cambio
estable es un elemento importante para la toma de decisiones en materia de
inversión de las EMs y se contradicen algunas posturas que sustentan que la
apreciación del peso mexicano de los últimos años previo al año 2009 ha
desincentivado la atracción de IED.
Es de resaltar que la apreciación del peso mexicano efectivamente podría
encarecer los precios de los factores de la producción, no obstante ésta debería
ser mayor a la observada en México.
109
Por otra parte, el nivel salarial real presenta un nivel explicativo reducido, por
lo que el planteamiento de que la economía mexicana es un destino atractivo para
la IED debido a que el precio del factor trabajo es relativamente bajo en
comparación con otras economías, no es adecuado; y si puede inferir que sólo la
menor proporción de IED que arriba a la economía mexicana, fue motivada por el
precio del factor trabajo.
Finalmente, la productividad total de los factores es la principal variable que
explica la capacidad de atracción de IED de la economía mexicana, de donde se
desprende que gran proporción de IED que capta México es aquella destinada a la
búsqueda de eficiencia, por lo que los incrementos en el nivel de infraestructura, la
educación y la inversión en I+D, son relevantes para dinamizar la capacidad de
atracción de ahorro externo.
En otro orden de ideas, en lo respectivo a la relación de la IED y el
crecimiento económico, con base a la teoría revisada, se propone relacionarlos a
través de los incrementos de la productividad derivados de las externalidades de
las EMs, por lo tanto una variable explicativa a considerar es los montos de IED
como proxy de la derrama tecnológica de las EMs, y por otro lado la productividad
del trabajo57
57 Se hace la misma previsión del pie de página 56 para medir el trabajo; por otra parte, para especificar la productividad del trabajo se usó la siguiente expresión:
.
110
Como ejercicio ejemplificativo de las relaciones establecidas se efectuó una
regresión de mínimos cuadrados ordinarios con datos trimestrales tomados de
BANXICO e INEGI, de la inversión extranjera directa, del producto interno bruto,
de la población económicamente activa y del nivel salarial real.
Los resultados obtenidos de la regresión efectuada, muestran que la
inversión extranjera directa impacta positivamente en el crecimiento de la
productividad del trabajo, con una bondad de ajuste de 0.227371 y una Durbin-
Watson 1.899201.
Como es de notar a la IED se le aplicaron 4 rezagos, suponiendo que la
derrama tecnológica, o presencia de spillovers, requiere de un lapso de tiempo
para materializarse, por otro lado, la explicación de la variable dependiente es
pequeña, lo anterior obedece a que los incrementos de la productividad no sólo
dependen de la variable IED, sino de otros factores propios de la economía
nacional.
Como se aprecia los incrementos de la productividad del trabajo propiciados
por la IED han sido mínimos, sin embargo no es posible, con la evidencia parcial
obtenida, atribuir a los flujos de IED el bajo nivel de productividad del trabajo de la
economía nacional.
Cabe la posibilidad de que los incrementos de la productividad del trabajo
relacionados con los flujos de inversión extranjera directa, en el ámbito
macroeconómico no sean elevados entre otras cosas, debido a la política de
rentas establecida en el país.
111
En el afán de reducir la inflación, y en la confusión, por expresarlo de una
forma, de concebir a la reducción de la inflación como un fin y no como un medio
las autoridades económicas han intervenido en la fijación del precio del factor
trabajo, lo que ha originado que el salario real prácticamente no haya aumentado,
generando así incentivos inadecuados para incrementar la productividad, haciendo
menos atractivo al país como economía anfitriona de IED.
Dependent Variable: CLPL
Method: Least Squares
Date: 01/03/10 Time: 16:17
Sample (adjusted): 1986Q1 2007Q4
Included observations: 88 after adjustments
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C -0.038809 0.006691 -5.800380 0.0000
LIED(-4) 0.003643 0.000724 5.030739 0.0000
R-squared 0.227371 Mean dependent var -0.005851
Adjusted R-squared 0.218387 S.D. dependent var 0.014422
S.E. of regression 0.012751 Akaike info criterion -5.864014
Sum squared resid 0.013982 Schwarz criterion -5.807711
Log likelihood 260.0166 F-statistic 25.30834
Durbin-Watson stat 1.899201 Prob(F-statistic) 0.000003
112
Estimation Command:
=====================
LS CLPL C LIED(-4)
Estimation Equation:
=====================
CLPL = C(1) + C(2)*LIED(-4)
Substituted Coefficients:
=====================
CLPL = -0.03880869224 + 0.003643130118*LIED(-4)
Sin demérito de los hallazgos empíricos de diversos estudios analizados,
mismos que para buscar evidencia emplearon modelos econométricos, y en
función de las discrepancias de las conclusiones a las que arribaron, resta
comentar que dichos resultados, así como los que se han expuesto mediante la
realización de la presente investigación, son de difícil comparación con casos
similares, lo anterior entre otras cosas, por los datos empleados, la metodología
utilizada y las variables propuestas.
Resta precisar, que el uso del enfoque macro o microeconómico como guía
para la elaboración de diversas investigaciones, representa también un elemento a
considerar para la comparación de resultados de investigación.
113
CAPÍTULO IV
LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA Y LA
POLÍTICA ECONÓMICA EN MÉXICO
1. Antecedentes
México se insertó en la globalización58
Esta mayor integración de los mercados ha generado una reestructuración
industrial, misma que está caracterizada por el incremento en la especialización,
estrategias intensivas de subcontratación, competencia frontal, cambios rápidos
en las tecnologías, incremento en los costos de la I+D, entre otros; dando como
resultado que las grandes empresas transnacionales, algunas en mercados
oligopólicos, sean los agentes económicos principales, deslocalizando sus
actividades de producción, distribución y financieras en diferentes partes del
mundo, aumentado así la competencia global.
actual, en el marco de las
recomendaciones de política económica contenidas en el Consenso de
Washington, que aboga por una reducción y mínima intervención del Estado en la
economía.
58 La globalización hay quien la considera como un fenómeno posterior a la segunda guerra
mundial, o un proceso desencadenado tras el fin de la guerra fría; por el otro, hay quienes
sostienen que es un proceso histórico que ha acompañado siempre a la humanidad (Robertson,
2005:17-18).
114
El aumento de la competencia a escala global de muchas manufacturas y
de diversos sectores de servicios han sido los factores de mayor impacto en la
reestructuración industrial. Las fusiones y alianzas estratégicas han aumentado la
apertura de los mercados y han reunido recursos para enfrentar a los diversos
competidores (Kentaro, 2002:6).
La globalización actual y la apertura comercial de las economías han
generado gigantescos espacios de mercado y guerras de precios que impiden que
una sola empresa pueda competir en todos los lados del globo, con base en las
estrategias tradicionales de competencia donde todo se hacía con recursos
propios, dando lugar a las asociaciones y las fusiones como parte de estrategias
corporativas, que van desde las alianzas estratégicas hasta las joint ventures.
Asimismo, las multinacionales en diversas manufacturas como la electrónica, los
automóviles, entre otros, están desplazando a los proveedores nacionales y
creando redes de abastecimiento global (Kentaro, 2002:6).
El proceso de globalización ha traído aparejado un aumento de
interdependencia económica internacional lo que pone de manifiesto un desafío a
las políticas nacionales, afectando su diseño, eficacia, objetivos e instrumentos, y
mecanismos de transmisión; en este tenor las políticas nacionales requieren de
coordinación con los países con los que se tenga mayor dependencia.
En este escenario global resulta claro que la actividad económica mexicana
no podía continuar operando bajo un régimen de sustitución de importaciones o
industrialización dirigida por el Estado, y que se requería un viraje en la política
115
comercial que construyera las bases para la incursión de la economía mexicana
en la globalización actual; dejando a las autoridades económicas nacionales la
opción de hacer la política económica, bajo la óptica de que el libre funcionamiento
del mercado per se hace el mejor uso y asignación de recursos, o suponiendo que
se requieren políticas de acompañamiento. Sin embargo todo apunta a que la
apertura comercial de la economía mexicana no fue suficiente, no es una
condición sine qua non para el crecimiento económico; sin embargo dicha
apertura, por las directrices de puertas abiertas conforme la diseñaron los
hacedores de política, sí ha expuesto en mayor medida la economía nacional a los
choques externos59
Los promotores de la liberalización total de la IED, generalmente nativos de
países desarrollados, promulgan que cualquier tipo de regulación a la IED
.
Está claro que el libre comercio genera beneficios potenciales, pero
también está claro que el comercio internacional siempre ha sido regulado en
mayor o en menor medida en distintos momentos del tiempo y espacio; la postura
mercantilista respecto al comercio internacional, prácticamente aniquilada de la
mano de David Hume y Adam Smith, está vigente en lo que toca a la inversión
extranjera directa, principalmente en la creencia de que es un juego de suma cero,
razón por la cual hay que competir por ese recurso mediante el empleo de
incentivos fiscales, entre otras políticas.
59 La adhesión de México a la OMC pudo haber traído mayores consecuencias que la adhesión al TLCAN porque limita la acción del gobierno, en crisis anteriores el Gobierno impuso numerosas restricciones cuantitativas al comercio, no obstante los críticos aluden que tuvo efectos adversos duraderos (Stiglitz, 2006:375).
116
desincentiva dichos flujos, sin embargo, cuando sus países fueron receptores
netos de IED sus políticas imponían regulaciones estrictas.
A título de ejemplo, Estados Unidos y Finlandia, restringían la entrada de IE
regulando las formas del control administrativo de la empresa, cuando menos en
algunos sectores clave, se exigía que todos los miembros de la mesa directiva
fuesen ciudadanos nacionales, y los accionistas extranjeros no tenían derecho a
voto (Chang, 2003:32).
1.1. Elementos de política económica de la inversión extranjera
directa
En términos generales las políticas de la IED se relacionan con el nivel
macro y microeconómico y se emplea tanto la política fiscal como la monetaria.
Cuadro 4.1 Comparación del acercamiento cuantitativo y cualitativo de la política IED
Acercamiento cuantitativo Acercamiento cualitativo
Fuente de ventaja comparativa de la economía anfitriona
La ventaja comparativa se deriva de la dotación de factores, costos de entrada en las actividades de producción. CA = f (K, L, NR), donde CA – ventaja comparativa K – capital, L – Trabajo, NR – recursos naturales
La ventaja comparativa se deriva de los activos creados, entradas en actividades basadas en el conocimiento CA = f (HK, KN, IF), donde HK – capital humano, KN – conocimiento, IF – infraestructura
117
Enfoque de la promoción de IED
Cantidad de entradas de IED Los tipos específicos de proyectos IED (los sectores específicos y las funciones de negocio específicas)
Principales técnicas de política IED
Liberación del marco regulador y adopción de un acercamiento de puertas abiertas
Enfocándose (tamaño, inversionista, funciones de negocio, sector)
Traslape con otras áreas de política
Política industrial La IED como fuente de capital para el desarrollo industrial
Política de la innovación como área de política amplia (las empresas IED como agentes en el sistema nacional de la innovación; IED relacionada con I+D como una fuente de innovación en la economía del anfitriona)
Responsable de la política IED y su principal función
Ministro de economía como kiosco de información
La agencia de promoción de inversión como jugador activo, negociador entre un gobierno y una EM
Indicadores de efectividad de política
Flujos de IED como porcentaje de la formación bruta de capital
-Flujos de IED en I+D como porcentaje de la inversión nacional en I+D
-IED como porcentaje del producto interno bruto
-Número de filiales I+D establecidas en la economía anfitriona
-Empleo y filiales extranjeras -Número de investigadores empleados
-Exportaciones generadas por filiales extranjeras
-Número de patentes usadas por las empresas IED
-Valor agregado de las empresas IED
Fuente: Adaptado de Costa y Filippov
118
El acercamiento cuantitativo tiene que ver con atraer altos volúmenes de
IED y se relaciona con la expansión de las empresas IED; el otro enfoque,
cualitativo, pertenece a la selección de diversos tipos de IED “especial” que dé
soporte a filiales IED mediante una relación de complementariedad y la promoción
de la innovación de las filiales IED.
2. La inversión extranjera directa en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo
Las directrices en materia de política de la inversión extranjera en México, se
encuentran, en forma amplia, en el plan nacional de desarrollo (PND), por lo tanto
el marco para formular la política IED está relacionado con las condiciones
económicas, políticas y sociales imperantes en el momento en el que toma lugar
su elaboración; asimismo, no es baladí suponer que la formación y la ideología de
los representantes del gobierno en turno, impacta también en su contenido y
forma.
Huelga decir que, durante el periodo de sustitución de importaciones la
política IED en México estaba alineada a una elevada carga restrictiva con más
sustento ideológico que económico, que buscaba evitar a toda costa la
“extranjerización” del país.
119
En el PND de 1983-1988 existen elementos proteccionistas, a pesar de que
a mediados de esa década se inicia una profunda transformación de la economía
nacional, y en parte debido que el parte aguas para el viraje de la política
económica nacional fue con la crisis de 1985, la explicación radica en que dicho
plan se publicó antes de la crisis.
En este PND60
Inclusive, se aseveró que el proceso de mexicanización de las empresas
con participación extranjera resultó, en muchos casos, ilusorio y tuvo efectos
se consideró que la inversión extranjera como fuente de
financiamiento no ofreció resultados significativos porque fue en gran medida
contrarrestada por las salidas de fondos bajo la forma de remisión de beneficios y
pago de servicios.
Se sostenía que no obstante la existencia de una ley adecuada sobre la
inversión extranjera directa, no se había seguido siempre una política sistemática
en la materia que aprovechara definitivamente su contribución al desarrollo del
país. En la práctica, se sostenía, que las transnacionales con frecuencia se habían
beneficiado en sus países de origen y generaban ganancias excesivas a expensas
de los consumidores nacionales, tampoco se había podido inducir efectivamente a
este tipo de inversión a promover el desarrollo tecnológico nacional, a sustituir
importaciones eficientemente o a generar exportaciones con un saldo neto positivo
de divisas.
60 En esta sección se sigue el Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo publicado en el DOF el día 31 de mayo de 1983
120
indeseables sobre la concentración industrial, la política de precios y sobre los
recursos disponibles para la inversión.
También se aseveraba que esas deficiencias fueron resultado de una
instrumentación demasiado casuística de la política de inversión extranjera, que se
limitó a establecer su magnitud sin lograr inducir una orientación favorable. Con
frecuencia, se redujo a una simple revisión de propuestas de inversión,
establecidas conforme a la estrategia internacional de producción o de
comercialización de empresas extranjeras, que no se adecuaron a prioridades
nacionales, sectoriales o regionales, reduciéndose el margen de negociación en la
imposición de requerimientos de integración local o de cuotas de exportación.
Por lo tanto, se proponía para resolver estos problemas, elevar al máximo la
contribución neta de los recursos tecnológicos, administrativos y financieros del
exterior a la expansión, diversificación y modernización de la planta productiva
nacional, orientando la inversión extranjera directa de acuerdo con las prioridades
de la estrategia de desarrollo.
En el proceso de expansión, diversificación y modernización de la planta
productiva nacional, se recomendaba utilizar de manera complementaria recursos
del exterior, tecnológicos, administrativos y financieros.
Y se orientarán de acuerdo con las prioridades de la estrategia de
desarrollo para maximizar su aportación, a conveniencia, estos recursos externos
se obtendrían en forma separada, mediante esquemas de cooperación
económica, organismos multilaterales de desarrollo o el acceso a los mercados
121
internacionales de capital, en particular se reorientarían las relaciones financieras
con el exterior y cuando hubiese sido más benéfico obtener estos recursos en
forma conjunta, se utilizaría la inversión extranjera directa.
Se consideraba la inversión extranjera como complemento de la inversión
nacional, no sólo desde un punto de vista cuantitativo, sino en el marco mismo de
la programación de mediano plazo. Manteniendo los principios básicos
inalterables, la política dejaría de ser meramente defensiva y se volvería activa y
sistemática, promoviendo la generación de alternativas de inversión extranjera,
según las exigencias que se hubiesen derivado de las prioridades del desarrollo
nacional. Para ello, se establecieron los siguientes criterios:
1. Continuar manteniendo el marco legal de operación para la inversión
extranjera directa que asegure su concurrencia complementaria y una contribución
neta positiva a los objetivos nacionales de desarrollo, como consecuencia de la
definición clara de las prioridades industriales en el marco de los programas de
mediano plazo correspondientes; se abogó, en particular, la sustitución eficiente
de importaciones en ramas seleccionadas, la generación de un presupuesto de
divisas equilibrado o, incluso, superavitario, la producción de bienes y servicios a
escalas internacionalmente competitivas y la cabal transmisión de tecnologías
modernas y habilidades administrativas;
2. Promover, mediante acuerdos globales de cooperación a mediano plazo
con los países considerados como prioritarios por la política económica
122
internacional de México, una definición bilateral de alternativas de coinversión que
optimizaran las aportaciones en términos de tecnologías, de recursos financieros y
de apertura comercial, de acuerdo con los objetivos de reorientación interna y
externa del aparato productivo; la programación conjunta de estos proyectos
desde su concepción hasta su instrumentación respetará los procedimientos
normales de licitación de contratos;
3. Promover una descentralización de las decisiones de autorización de
inversión extranjera, según el tamaño de la operación y el capital social de las
empresas involucradas, para agilizar los trámites correspondientes; la Comisión de
Inversiones Extranjeras resolvería las solicitudes que les sean presentadas en
forma ágil y eficiente, de acuerdo con el marco que le fija la Ley.
4. Proporcionar un tratamiento más flexible a empresas extranjeras
medianas y pequeñas, cuyas inversiones y transferencias de tecnología acarrean
menores riegos de dependencia y pueden ser valiosas en los sectores
agropecuarios y en ciertas ramas de bienes de consumo y de capital.
5. Mantener la política de no autorizar inversiones extranjeras en empresas
mexicanas ya establecidas, salvo en casos excepcionales que correspondan a
una contribución significativa en materia tecnológica, de balanza comercial o de
fortalecimiento de la integración interna a través de procesos de subcontratación;
6. Vigilar la efectividad de las operaciones de mexicanización; utilizar
racional y selectivamente en aquellos casos que ofrezcan elementos suficientes
para estimar que la parte mexicana va a ejercer un control real sobre las
123
decisiones de la empresa mexicanizada y que no ocurrieran efectos indeseables,
en particular sobre las políticas de compra, los precios de transferencia y las
decisiones tecnológicas.
En suma se pensaba que los principales obstáculos para generar el
desbordamiento tecnológico de la IED se debía a que la producción industrial
estaba en un marco de dependencia del exterior y de escasa competencia
nacional e internacional; lo que limitaba el desarrollo de una tecnología nacional,
en particular al no haberse avanzado suficientemente en el proceso de sustitución
de importaciones de bienes de capital. Adicionalmente, la inversión extranjera
había implantado con frecuencia tecnologías poco apropiadas para una mejor
utilización de los recursos del país.
Otro elemento que se argüía era el concerniente a la falta de una clara
concertación de esfuerzos entre los diversos agentes económicos, que no permitió
la articulación de las cadenas productivas.
Asimismo, se ostentó que la demanda del sector público no fue
suficientemente canalizada hacia los proveedores nacionales; la inversión
extranjera no se articuló suficientemente a la base productiva nacional; el mismo
sector empresarial nacional no había logrado consolidar una capacidad de
organización tal que le permitiera aprovechar economías de escala y participar con
mayor eficiencia y liderazgo en el mercado nacional e internacional.
Como se desprende de lo anterior, en ese momento no era alternativa una
política de puertas abiertas, por el contrario se trataba de dar un mayor peso
124
relativo a la política económica de mayor nivel de actuación, es decir, de rescatar
líneas de acción congruentes con la historia del capitalismo.
Los mercados no se auto regulan, el papel del Estado es esencial, era
adecuada la propuesta de evitar en la medida de lo posible el efecto expulsión y
promover la atracción de IED de “calidad” principalmente vertical, además de
buscar el encadenamiento de la planta productiva nacional mediante la derrama
tecnológica, evitando en lo posible los monopolios y los oligopolios.
Sin embargo, como la propia historia del capitalismo lo narra, el crecimiento
económico no surge por decreto, y no se prestó la suficiente atención en generar
un mercado interno competitivo; aunado a un ambiente de negocios apropiado y
las instituciones existentes.
2.1. La política de inversión extranjera directa en términos del
Plan Nacional de Desarrollo en la época de apertura
El PND 1989-9461
61 En esta sección se sigue el Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 publicado en el DOF el día 31 de mayo de 1989.
se formuló en el tiempo en que se había cambiado de
estrategia de crecimiento, dándole un enfoque en el que el libre mercado
solucionaría los problemas económicos endémicos observados antaño.
125
El cambio radical en la política se refleja en el siguiente comentario
formulado en dicho plan:
“Al mismo tiempo, hemos llevado adelante una cuidadosa apertura de
nuestra economía a la competencia comercial, a la eficiencia de sus empresas, a
la lucha por los mercados exteriores. Una economía cerrada, protegida e
ineficiente es incapaz de satisfacer las necesidades de la población; además,
nutre desigualdades y subsidia ganancias indebidas en demérito del interés
general. Por ello, hemos puesto en marcha un extenso programa de
desregulación, la apertura a la inversión privada en obras de infraestructura, un
esfuerzo interno y externo para promover las exportaciones y un nuevo
reglamento para la inversión extranjera. Todo ello culminará en una nueva era
económica para beneficio de los mexicanos. Aprovecharemos las ventajas de la
interrelación económica sin cejar, en ningún momento, en la defensa de nuestra
soberanía”. (PND 1989-94)
Después de casi dos décadas de distancia en la que se elaboró este plan,
todo indica que quedó en buenas intenciones, y que la cuidadosa apertura de la
economía a la competencia internacional, a la eficiencia y a la lucha por los
mercados externos, sólo fue apertura.
Otro punto era renegociar la deuda externa y su servicio como parte
fundamental para reducir la transferencia neta de recursos al exterior, aunado a la
inversión extranjera directa como fuente de recursos para elevar la disponibilidad
de financiamiento de la inversión.
126
Además se hacía mención de un nuevo marco de reglamentación de la Ley
para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera62
62 Se refiere a la publicación del Reglamento de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la inversión Extranjera.
, con el
que se trataba de fomentar la participación extranjera directa, buscando que se
acomodara a las estrategias prioritarias del sector, al mismo tiempo que estimulara
su presencia con esquemas normativos claros y simples, que precisaran las reglas
de la inversión.
Esto debido a que según los hacedores de política de ese entonces
esgrimían que la inversión extranjera directa, complementaria a la nacional, era
“benéfica” por cuatro razones principales: genera empleos, directos e indirectos,
permanentes y bien remunerados; provee al país recursos frescos para el sano
financiamiento de las empresas; aporta tecnologías modernas a la planta
industrial; y alienta el esfuerzo exportador del país.
Como aspecto de interés, se retoma la siguiente aseveración establecida en
este PND: “La condición general será que dicha inversión compita, en el mercado
nacional, con otros productores nacionales y extranjeros, sin recibir subsidios
explícitos o encubiertos.”
Finalmente, es de resaltar que con el propósito de fomentar la atracción de
IED se estableció que los reglamentos y procedimientos aplicables deberían
orientarse a:
127
1. Hacer que los procedimientos de autorización de las nuevas inversiones
permitidas por la Ley sean automáticos, expeditos y transparentes;
2. Simplificar trámites, definir requisitos con precisión, y dar fluidez
institucional a los procedimientos;
3. Aprovechar al máximo la aportación tecnológica y el acceso a los
mercados de exportación de la inversión extranjera; y
4. Crear los mecanismos para que la nueva inversión extranjera no genere
presiones adicionales sobre los mercados financieros nacionales.
Como se deduce del contenido seleccionado del PND 1985-1994, la política
de la inversión extranjera se redujo a una estrategia pasiva de puertas abiertas, es
decir, basta con flexibilizar el marco legal de la IED para que ésta arribe a la
nación de manera creciente y acelerada, y por ende, se obtengan los beneficios
potenciales que se atribuyen a este tipo de recurso.
En lo referente al PND 1995-2000, éste se formula en un ambiente de crisis
económica originada en el mercado financiero cuyo detonante fue la deuda
externa de corto plazo, debido al manejo inadecuado del gobierno anterior que no
modificó el tipo de cambio -aunado al endeudamiento del sector privado-, a pesar
de que los datos estadísticos de la balanza de pagos mostraban que el peso
128
estaba sobrevalorado; y a pesar de las recomendaciones de diversos sectores de
opinión63
63 “No hay nada incorrecto en la estrategia básica del gobierno de abrir la economía. De hecho, a largo plazo, esta estrategia es la única esperanza real de escapar a la pobreza. Pero hay un problema que amenaza a corto o medio plazo: el peso está muy sobrevalorado, al menos que las entradas de capital continúen al 6 por 100 del PIB por año… En otras palabras, espero, y daré la bienvenida, a una devaluación mexicana como una parte de la maniobra final para completar su reforma económica.” (Krugman, 1997:121). Conferencia presentada en la Ciudad de México en marzo de 1993.
.
Dicha situación económica se refleja en el PND, haciendo referencia que en
la etapa actual de desarrollo, México requiere del uso complementario del ahorro
externo, el cual debe dirigirse a la inversión productiva más que a la obtención de
altos rendimientos de corto plazo, para evitar que el retiro repentino de los
capitales externos desestabilice el mercado financiero y el crecimiento económico
sostenido.
En otro orden de ideas, se destacaba que México tenía una rentabilidad
mayor del capital en comparación con los países desarrollados y por ello era
natural que el capital fluyera del resto del mundo hacia la economía nacional; y
que esa condición era congruente con la etapa de desarrollo en que se encontraba
México, por lo que, era probable que una vez superada la crisis de ese entonces,
se continuaría observando un saldo superavitario en la cuenta de capitales de la
balanza de pagos.
La contrapartida a este superávit, por definición, debe ser un déficit en la
cuenta corriente o un proceso de acumulación de reservas internacionales en el
Banco de México.
129
Para tal cometido, el incrementar el nivel de absorción de capital externo de
la economía nacional se proponía lo siguiente:
• Propiciar condiciones de estabilidad y certidumbre en la evolución económica y
financiera del país, mediante las políticas fiscal, monetaria, cambiaria y financiera.
• El tipo de cambio real sea estable, congruente con una expansión dinámica de
las exportaciones y un saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos
financiable en el corto plazo.
• Los rendimientos reales de la inversión en México sean estables y atractivos,
tanto para los inversionistas nacionales como para los del exterior.
• La inversión nacional reciba el mismo trato que la inversión extranjera para
evitar, por un lado, que la inversión externa reciba subsidios a costa de la
economía nacional64 y, por el otro, que la inversión en México no sea atractiva
para los inversionistas extranjeros65
• Promover las condiciones que alienten plazos más largos de la captación
financiera, en especial la realizada a través de instrumentos emitidos por el
gobierno, para desestimular las fugas súbitas de capitales.
.
• Los recursos del exterior se orienten sobre todo a la inversión productiva directa,
eliminando los obstáculos regulatorios que, sin justificación legal, existen todavía
para la participación foránea en la actividad productiva.
64 En contraste con la realidad, en este punto se abogaba por la no utilización de incentivos fiscales, ni financieros para la atracción de IED. 65 Esta parte del argumento parece ambigua.
130
• Brindar seguridad jurídica y certidumbre a la inversión productiva directa,
nacional y extranjera.
• Se estimulará un mayor contacto con los centros de generación de tecnología en
el extranjero. Se hará promoviendo investigaciones conjuntas, intercambios de
investigadores, acceso a redes de información tecnológica, la inversión extranjera
directa, las alianzas estratégicas con empresas extranjeras de tecnología
avanzada y repatriando o al menos localizando a los investigadores en tecnología
mexicanos que viven en el extranjero.
Como se desprende de los lineamientos de política de inversión extranjera,
en comparación con el PND anterior, con algunos matices, nuevamente se
apuesta por estrategias de corte pasivo, encaminadas a lograr estabilidad
macroeconómica (control de precios para este caso) y flexibilizar el marco legal.
El PND 2001-2006, se presenta en un cambio ideológico de los administradores
del Estado, marcado por una postura fundamentalista del mercado, sí bien es
cierto que en los dos PND anteriores se visualizaban líneas acordes con el libre
mercado, en este PND es marcado el fundamentalismo del mercado.
Ejemplificando, se aludía que la inversión extranjera se había transformado
en uno de los factores más importantes para el desarrollo económico, sobre todo
por el hecho de que las empresas dejaron de ser nacionales en su
comportamiento económico, para convertirse en instituciones cada vez más
131
cercanas a la lógica internacional dado que la globalización marcaba las reglas y
los mercados eran los que decidían.
También aludían que la estabilidad económica mexicana seguía siendo
frágil. El modelo había llevado a la revaluación real del peso, a la contracción del
mercado interno por el lento crecimiento de los salarios reales66
Tal estrategia integral para promover mayores flujos de inversión extranjera
directa, contemplaba involucrar a todas las dependencias de la Administración
Pública Federal, con el propósito de asegurar la difusión de oportunidades y la
creación de mecanismos apropiados de seguimiento. En aras de mantener a
México como destino atractivo para la inversión extranjera directa, se contempló
y a la progresiva
distorsión de precios relativos entre bienes comerciables y no comerciables.
Luego entonces, recomendaron como fundamental que el marco jurídico
administrativo y reglamentario al que se enfrentan los exportadores mexicanos y
los inversionistas potenciales incluya consideraciones de “competitividad” con la
finalidad de promover el comercio exterior y la captación de la inversión extranjera.
“Por ello, el Ejecutivo Federal aplicará una estrategia integral para la promoción
del comercio exterior y la inversión que contemple la facilitación de los procesos y,
que al mismo tiempo, asegure el cumplimiento de la normatividad vigente.” (PND
2001-2006)
66 Desde ese entonces, los salarios mínimos prácticamente no ha presentado crecimiento real, debido a que los administradores del Estado los han indexado a la inflación, argumentando que incrementos superiores detonan la inflación, y que los salarios mínimos sólo sirven para la aplicación de multas y seguimiento de las aplicaciones normativas.
132
como necesario establecer un marco jurídico que brindara mayor seguridad y
certidumbre a la inversión.
Así manifestado, ya no se definió política de inversión exterior, sólo seguir
flexibilizando el marco legal. Del PND 2007-20011, no hay gran cosa que referir
resta con comentar que los administradores del Estado únicamente vanagloriaron
los “logros” alcanzados en materia económica; esgrimiendo que la captación de
ahorro externo ya no es necesaria; y como supuesta prueba de ello es que el
ahorro interno se ha incrementado sustancialmente y ha sustituido al ahorro
externo en un contexto de niveles de riesgo país y tasas de interés domésticas y
externas ubicadas en mínimos históricos.
Asimismo, la inversión extranjera directa ha presentado niveles elevados,
un fenómeno de desendeudamiento neto con el exterior, y finalmente, el ahorro
financiero y el crédito al sector privado han mostrado una recuperación importante
en los últimos años.
Por lo tanto se limita a la recomendación de continuar con el proceso de
apertura comercial y atracción de inversión extranjera directa, aranceles más bajos
y concentrar todos los esfuerzos del Gobierno Federal en materia de promoción de
exportaciones así como de atracción de inversión extranjera directa con la
finalidad de hacer más eficientes las actividades en la materia.
133
3. Implicaciones de política: México
Determinar los efectos que tiene la IED en las economías receptoras reviste gran
importancia para la elaboración de la política económica, esto obedece a que con
base en las conclusiones de las diversas investigaciones se pueden diseñar
políticas que den un trato diferencial a la IED de la inversión nacional67
Las contradicciones de los resultados de los estudios de caso tienen su
origen en que, en analogía con las teorías del crecimiento, no se ha logrado
explicar totalmente la productividad
.
La principal problemática radica en las diferencias de las conclusiones o
conclusiones mixtas a las que llegan los diversos estudios empíricos, encontrando
efectos positivos, negativos e incluso ambiguos de los beneficios que aporta la
IED a las economías anfitrionas.
68
67 Los incentivos fiscales y financieros por naturaleza son discriminatorios, y distorsionan las señales de mercado. 68 Los incrementos en productividad se explican por la tecnología (en sentido reducido, la aplicación de la ciencia) y la eficiencia. “el crecimiento de la productividad se debe principalmente a los cambios de la tecnología, pero en cualquier periodo de tiempo la productividad puede experimentar cambios que tienen mucho más que ver con la organización de la economía que con los cambios de la tecnología; en otras palabras con los cambios que hemos llamado eficiencia” (Weil, 2006:251).
, i.e. teóricamente se ha establecido la parte
de los incrementos en la productividad que se derivan de la tecnología en sentido
reducido, la aplicación de la ciencia, pero no de la eficiencia. Además, los métodos
de medición de los incrementos de la productividad relacionada con la IED
también han presentado problemas. Entre las principales dificultades para medir
tal productividad, se puede mencionar, que se parte del supuesto de que las EMs
poseen una mejor tecnología que las empresas domésticas de los países en
134
desarrollo, lo cual no siempre se puede cumplir; la baja calidad y disponibilidad de
los datos microeconómicos, la especificación de diversas funciones de producción,
entre otros, también complican el análisis69
Para el caso de la economía mexicana, en esta investigación en el capítulo
tercero se observó que los principales determinantes de la atracción de IED son la
productividad total de los factores, la IED previa, el tipo de cambio y los salarios
.
Existen razones contundentes para liberalizar el mercado de capitales, y
abundante evidencia de que la IED no genera spillovers positivos (Hanson,
2005:178).
70
Otro punto a destacar, que se desprende de dicho análisis econométrico
tiene que ver con el nivel salarial, ya que se evidenció que a nivel agregado su
poder explicativo no es relevante, no obstante los salarios relativamente “bajos” en
general, están asociados a atracción de IED de “baja” calidad, lo que limita la
derrama tecnológica.
.
Para el caso de la productividad total de los factores, que es la principal
variable explicativa de la atracción de IED de la economía mexicana, se destaca
que para generar incrementos de dicha productividad es condición necesaria
invertir en educación, infraestructura física así como en I+D, entre otros
elementos.
69 Las principales vías mediante las cuales la IED puede incrementar la productividad de las empresas domésticas se relacionan con activos intangibles de la EMs, lo cual dificulta la medición y la constatación de la existencia de spillovers. 70 No a manera general, a la hora de fijar los objetivos en materia de inversión, el nivel salarial es decisivo, pero otros elementos, como los obstáculos comerciales, y la intuición, inmaterial y subjetiva también son relevantes (Landes, 1998:434)
135
También se mostró que el impacto de la IED en la productividad del trabajo
es mínimo, por lo tanto la derrama tecnológica, a nivel agregado no ha sido
suficiente para que aunado a otros elementos se apuntale la productividad del
trabajo, o es posible la existencia de enclaves.
Lo anterior establece que no están justificadas plenamente las excepciones y
subvenciones fiscales e incentivos financieros para atraer IED a México; no es
congruente, o es paradójico que un país pobre destine recursos escasos internos
para atraer recursos externos; por otra parte, en el capítulo XI del TLCAN se
concedió trato igualitario a las inversiones de los países signatarios, por lo que
resulta legalmente improcedente diferenciar la inversión nacional de la externa
proveniente de Estados Unidos y Canadá.
Otra de las razones para no emplear incentivos fiscales y financieros, tiene
que ver con la dificultad de cuantificar adecuadamente las externalidades positivas
de las EMs, ya que la cuantía del valor de los incentivos fiscales no debe superar
el valor de las externalidades positivas de las EMs71
71 “Otros investigadores ha descubierto el mismo fenómeno. Ari Kokko (1994) encontró que los spillovers entre las empresas externas y las firmas locales mexicanas cambian en función de las diferencias de productividad entre ellas, si las firmas locales tienen un nivel bajo de productividad, hay poca evidencia de spillovers.” (Blomström et al. 2005:393).
, de lo contario sería un acto
no racional, asociado a la carga de las finanzas públicas; asimismo, si se tomase
la decisión de emplear incentivos financieros y fiscales para atraer IED se
presentaría otra problemática, la cual está relacionada con la elección de qué
proyectos o si todos los proyectos de inversión extranjera directa son susceptibles
de ser subvencionados.
136
Otro aspecto de fricción relacionado con el empleo de incentivos financieros
para atraer IED está vinculado con la distribución territorial de la IED en México;
como quedó establecido el Distrito Federal es el principal territorio político
mexicano receptor de IED, por lo que el empleo de recursos públicos para atraer
IED generaría debate en torno a qué entidad federativa se va a beneficiar; a título
de ejemplo, Estados como Oaxaca, Hidalgo y Chiapas que son los que menos IED
captan no se beneficiarían en gran medida por los recursos empleados para atraer
IED, y podría ser que dichos recursos si fuesen destinados a esos Estados para
financiar infraestructura, educación e I+D generasen más beneficios.
En lo relativo a las políticas que buscan alinear los intereses de las EMs con
los objetivos de desarrollo del país anfitrión, el éxito de China es ejemplo común
empleado por los promotores de este tipo de políticas. Se sostiene que las
políticas chinas favorables a la IED han jugado un papel importante en el
incremento de sus exportaciones, introduciendo tecnología de avanzada (Long,
2005:335). Sin embargo, este caso exitoso no es una regla general, la estructura
económica de China es muy diversa a la de los demás países en desarrollo y esas
políticas funcionaron en ese entorno, por lo que es poco probable que imitarlas
llevará a resultados parecidos.
En otras palabras, las políticas implementadas en China fueron adecuadas,
sin embargo, para una economía abierta y de mercado como la economía
mexicana es poco probable su aplicación.
137
En lo que respecta a la economía mexicana, la IED es parte importante de
la formación bruta de capital72
Este arquetipo de políticas dirigidas a mejorar la estructura económica del
país presenta la ventaja que benefician no sólo al inversionista extranjero o a la
inversión extranjera directa, sino también al inversionista nacional, es decir buscan
incrementar la productividad a través de la tecnología y de la eficiencia
, dado que la economía mexicana presenta una baja
capacidad de ahorro interno, la IED es una opción relevante para el financiamiento
de la producción nacional, por lo que generar políticas parecidas a las aplicadas
en China podría inhibir los flujos de capital en forma de IED a la economía
nacional, impidiendo que se alcance un nivel óptimo de inversión.
Por último, si se supone que la IED es igual a otros tipos de inversión física,
es recomendable que la elaboración de las políticas mexicanas se encamine a la
mejora de la infraestructura, la educación, la inversión en investigación y
desarrollo y a la mejora de las instituciones, con la salvedad que este tipo de
políticas es de mediano y largo plazo.
73
En este sentido, los incrementos de IED per se no forman su máximo
potencial de externalidades positivas en el país anfitrión, es necesario el desarrollo
.
72 No es la ausencia del dinero lo que frena el desarrollo. La causa fundamental es la falta de preparación de la sociedad, cultural y tecnológicamente; la carencia de conocimientos y de pericia, i.e. la falta de habilidad para usar el dinero (Landes, 1998:252) “Entre nosotros el desarrollo económico se relaciona ante todo con nuevas necesidades y nuevos métodos; en cambio aquella época tenía posibilidades inagotables ante sí, sin necesidad de buscar nuevas necesidades ni nuevas técnicas,” (Schumpeter, 1954: 190) Se refiere a los siglos XVII y XVIII 73 “La prosperidad tiene lugar cuando todos los participantes en el juego del desarrollo tienen los incentivos adecuados.” (Easterly, 2001:293).
138
de mercados competitivos, de bajas barreras al comercio y de regulaciones de
operación adecuadas.
El rol de Estado en las ventajas de localización tiene que ver con reformas
macro, micro e institucionales, para crear un entorno del país con bajas tasas de
inflación, tipos de cabio realistas, un marco legal de la IED eficiente, un sistema
regulatorio que proteja los derechos de propiedad y el control sobre éstos, reglas
encaminadas a evitar cárteles y proteger al consumidor, incrementar el dinamismo
de la demanda interna, y niveles bajos de corrupción.
Por lo antes expuesto y la historia de la evolución de la economía nacional,
no hay duda que ni el modelo de sustitución de importaciones, ni el de apertura
comercial per se generan desarrollo económico74
Continuar con la liberalización del mercado financiero en general, y de la
IED en particular
; la principal problemática estriba
en que a pesar de más de dos décadas de apertura comercial, sin cumplir con las
expectativas de generación de riqueza, se siga considerando por parte del Estado
que solamente se requiere de mayor profundidad en la apertura comercial y una
actitud pasiva de la política económica.
75
74 “En 1700, la producción per cápita de México equivalía a unos 450 dólares estadounidenses de 1985; en las colonias que se convertirían en Estados Unidos, era un poco superior, de unos 490 dólares y en la floreciente colonia azucarera de Barbados, la cifra era considerablemente mayor: 736 dólares. Cien años después, México seguía con 450 dólares, y Estados Unidos se situaba en 807. En 1989, Estados Unidos le sacaba aun más ventaja; el PIB per cápita de México ascendía a 3.500 dólares, el de Barbados a 5.350 y el de Estados Unidos, a 18.300.” (Landes, 1998:272) 75 Schumpeter recalcaba el papel del empresario “El capital no es más que la palanca por medio de la cual el empresario somete a su control los bienes concretos que necesita; nada más que un medio de desviar los factores de producción hacia nuevas aplicaciones, o de dictar una dirección nueva de la producción.” (Maddison, 1991:23).
, no es la respuesta; es notable que la IED aporta a la
formación bruta de capital, y eso es un elemento positivo, también es un agente
139
potencial de transferencia tecnológica en sentido reducido76
Otro punto de consideración, es que existen diversos tipos de IED, por lo
que es menester hacer una diferenciación de política según el caso
; por lo que resulta
pertinente el desarrollo de una política de inversión extranjera alineada a las
necesidades intrínsecas del país y al comportamiento del fenómeno en cuestión.
La estructura de una política tal, primeramente requiere considerar que no
es congruente dejar en manos del mercado el porvenir de los acontecimientos
económicos en su totalidad, en segunda instancia si se busca financiamiento
externo para la producción, no es plausible subvencionarlo dando un trato
diferencial a la IED de la inversión doméstica.
77
76 La mayor parte de las patentes se ostentan en países desarrollados, por lo cual la IED puede ser un vehículo de transferencia; es más fácil copiar la tecnología que producirla. “Pero después de inventados y bien entendidos, explicar por completo a un joven el modo de aplicar los instrumentos y de construir las máquinas, sólo necesita unas pocas semanas de enseñanza, y a caso bastaría pocos días para ello.” (Smith, 1776:120) 77 “Sin embargo el denominador común de todos, desde Adam Smith pasando por Max Weber, hasta Alfred Chandler y Tomas Kuhn, con sus historias de las empresas y de la ciencia en la actualidad, puede decirse que es la preocupación por las causas y las consecuencias de la especialización, es decir la importancia de la fábrica de alfileres.” (Warsh, 2006:343).
. Por ejemplo
es preferible la IED vertical a la horizontal, la primera genera incentivos para los
encadenamientos con las empresas domésticas, y la segunda busca obviar
barreras al comercio.
Asociado a lo anterior, representa mayores beneficios relativos la IED que
crea nuevos activos, en comparación con la destinada a las adquisiciones y a las
fusiones, en ciertos casos, relacionada con la creación de monopolios artificiales y
cárteles.
140
En adición a lo anterior, se halla relevante regular la IED destinada a la
explotación y comercialización de recursos naturales no renovables; o aquella que
busca obviar las restricciones en materia ambiental de su país de origen,
posicionándose en países con reglas más laxas.
Finalmente, los resultados de tal política se han de cuantificar no en función
de la cantidad de IED captada, sino en función de su aportación a la generación
de riqueza, cuyo resultado tenga que ver con sus costos y sus beneficios.
141
CONCLUSIONES
Con base al análisis efectuado y a la revisión de los hechos de la economía
mexicana se encontraron las siguientes evidencias:
La comprensión del fenómeno IED ofrecida por las teorías de la inversión
extranjera directa es inconclusa. El sustento de diversas conclusiones, basadas en
estudios empíricos, se desprende generalmente de relaciones de variables
seleccionadas ad hoc.
Las teorías de la inversión extranjera directa no han aportado una
propuesta consensuada de compresión y de medición de incrementos de la
productividad en las empresas de la economía anfitriona, derivados de los
spillovers atribuidos a la IED, por lo tanto la comprobación de la existencia o
cuantía de la derrama tecnológica permanece parcial; por ende se supone que la
teoría microeconómica aún tiene mucho que aportar en este sentido y en lo que
respecta a las decisiones de inversión de las empresas en un ámbito de libre
movilidad internacional de factores, principalmente el capital.
La evidencia disponible apuntala la concepción de que la IED presenta
beneficios netos a las economías anfitrionas.
El marco legal mexicano de la IE está diseñado solamente con miras a
flexibilizar la regulación de los flujos financieros externos; y no considera
elementos que permitan el uso de políticas activas de inversión extranjera.
142
El curso del marco legal actual mexicano de la inversión extranjera directa,
reduce el nivel de actuación del Estado mexicano ante perturbaciones económicas
externas.
El Estado mexicano requiere definir directrices en materia de política de
inversión extranjera en función de la actualidad nacional y con base en ello
reestructurar en la medida de los posible el marco legal.
Los resultados de los estudios de caso, ya sea empleando modelos
econométricos o de otra índole, y sin demérito de sus hallazgos, no aportan
evidencias robustas, o dicho de otra forma aportan evidencias mixtas, dada la
disparidad y contradicciones de sus resultados por lo que la elaboración de política
económica debe estar alineada a estudios específicos.
En analogía con el mercado real en lo relativo a las exportaciones e
importaciones mexicanas, Estados Unidos de América es el principal país de
donde proviene la mayor parte de IED a la economía nacional, la cercanía con el
extenso mercado norteamericano incentiva flujos de IED hacia México.
La IED en territorio mexicano no muestra una distribución espacial
homogénea en el tiempo, por el contrario se concentra en su mayor parte en sólo
una entidad federativa, el Distrito Federal.
Las preferencias sectoriales de los inversores extranjeros, para el caso de
México, cambian su preeminencia en el tiempo.
143
La IED en el país, ha desempeñado un papel relevante en el
comportamiento de las exportaciones y las importaciones, asimismo para la
formación bruta de capital; convirtiéndose en la principal fuente de financiamiento
externo.
Los principales determinantes de atracción de inversión extranjera directa de
la economía nacional, para el horizonte de tiempo propuesto, son la productividad
total de los factores, los salarios reales, el tipo de cambio y la IED previa.
La aportación de la IED a la productividad del trabajo es relativamente baja,
por lo tanto su aportación al crecimiento económico guarda mayor relación con su
aportación al financiamiento de la producción y en menor medida con la existencia
de derrama tecnológica.
No se encontraron evidencias que justifiquen el empleo de recursos para
excepciones y subvenciones fiscales, o para el uso de incentivos financieros, para
atraer IED, diferenciándola de la inversión doméstica.
Se constató que no hay lineamientos de política de inversión extranjera
directa activos, y deja a los vaivenes del mercado el porvenir de los
acontecimientos económicos nacionales.
144
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