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La instalación y operación de casinos en México:análisis de iniciativas y de opinión pública

Reyes Tépach Marcial*

Introducción

El debate parlamentario sobre la instalación y la operación de loscasinos en México se inició formalmente en la LVII Legislatura, con lapresentación de una iniciativa de ley en materia de juegos con apues-ta. La discusión sobre este tema ha tenido la particularidad de polari-zar a los diferentes actores políticos, económicos y sociales del país,puesto que, a la par de las posibles ventajas económicas, también seprevé importantes desventajas.

Esta investigación tiene como objetivo analizar las iniciativas deley presentadas en la Cámara de Diputados en materia de juegos ysorteos; también se realiza un análisis de opinión pública, donde seagrupan los posibles impactos económicos favorables y desfavora-bles por la instalación y operación de casinos en México.

* Investigador parlamentario de la División de Economía y Comercio del Servicio deInvestigación y Análisis, adscrito a la Dirección General de Bibliotecas de la Cámarade Diputados del Congreso de la Unión.

www.juridicas.unam.mx

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Casinos en México: el debate legislativo

Las iniciativas relacionadas con la apertura y operación de loscasinos, analizadas en este trabajo, son las siguientes:

• Iniciativa de Ley Federal de Juegos con Apuesta, Sorteos yCasinos, a cargo del diputado federal Isaías González Cuevas,del Grupo Parlamentario del PRI en la LVII Legislatura, dispo-nible en la Gaceta Parlamentaria del 3 de marzo de 1999. Enocasiones nos referiremos a ella como iniciativa 1.

• Iniciativa de Ley Federal de Juegos con Apuestas y Sorteos, acargo de los diputados federales Tomás Coronado Olmos yEduardo Rivera Pérez, del Grupo Parlamentario del PAN en laLVIII Legislatura, disponible en la Gaceta Parlamentaria del 29de agosto de 2003. En ocasiones nos referiremos a ella comoiniciativa 2.

• Iniciativa de Ley de Federal de Juegos con Apuestas y Sor-teos, a cargo del diputado federal Javier Bravo Carbajal, delGrupo Parlamentario del PRI en la LIX Legislatura, disponibleen la Gaceta Parlamentaria del 29 de abril de 2004. En ocasio-nes nos referiremos a ella como iniciativa 3.

La investigación está integrada por tres apartados:En el primero, se puntualiza que los casinos en México están pro-

hibidos desde 1938, aunque la Secretaría de Gobernación tiene la fa-cultad absoluta y discrecional de autorizar su instalación y operación.

En el segundo, se analizan las iniciativas de juegos con apuesta,descartándose el estudio de los sorteos. Los temas abordados estánrelacionados con los casinos, el régimen fiscal, el régimen de inver-sión, el control contra el lavado de dinero y la autorización para laexplotación de licencias y licencias de trabajo.

Finalmente, se realiza un estudio de opinión pública relaciona-do con el impacto económico de la instalación y la operación de loscasinos en México. Se exponen los posicionamientos a favor y encontra.

Resumen

La prohibición para instalar y operar casinos en México data del 24 dejunio de 1938, cuando, en un decreto, el entonces presidente Lázaro Cár-denas ordenó su abolición, aduciendo que, “por su propia naturaleza,

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La instalación y operación de casinos en México: análisis de iniciativas y de opinión pública

son focos de atracción del vicio, las mafias y la explotación por partede apostadores profesionales”.

Sin embargo, el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría deGobernación, tiene la facultad absoluta y discrecional de autorizarlos juegos con apuestas o prohibidos.

En este trabajo se definió a los casinos como establecimientosabiertos al público en los que se realizan juegos de azar con apuesta,de conformidad con una licencia expedida por la Comisión de Jue-gos, Sorteos y Casinos.

Algunos juegos que se pueden practicar dentro de los casinosson los siguientes: la ruleta, los dados, las cartas y los naipes, la rue-da de la fortuna y las máquinas tragamonedas.

Si se aprueba la instalación y operación de los casinos en Méxi-co, el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación (Se-gob), tendría la facultad de regular esta actividad. Para apoyar a laSegob se crearía una comisión, que sería un órgano administrativodesconcentrado de la Secretaría, con autonomía técnica y operativa.La comisión tendría entre otras funciones regular, autorizar, vigilar ycontrolar la actividad relacionada con los casinos.

Del análisis de las iniciativas se obtuvo lo siguiente en materiafiscal: en la propuesta 1, se expone que aquellas personas que explo-ten las licencias para instalar casinos en México tienen que pagar underecho, el cual se calculará tomando como base el ingreso neto queregistre el casino. En las iniciativas 2 y 3, se tendrá que pagar el apro-vechamiento por la explotación del permiso; en ambos casos, la basepara calcular este gravamen serán los ingresos brutos.

El monto del impuesto y el criterio de distribución sería el si-guiente:

En la iniciativa presentada por el diputado González Cuevas, se-rían dos los derechos que se tendrían que pagar al gobierno federalpor el uso y explotación de las licencias:

En el caso de las licencias de trabajo, se cobraría seis por cientode los ingresos netos, de los cuales, uno por ciento se asignaría algobierno federal, tres por ciento a los estados y dos por ciento a losmunicipios. Con las licencias especiales, el cobro sería de cuatro porciento de los ingresos netos, de los cuales, uno por ciento se asigna-ría a la Federación y 1.5 por ciento a los estados y municipios, res-pectivamente.

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En la iniciativa presentada por los diputados Coronado Olmos yRivera Pérez, los aprovechamientos que obtendría el gobierno fede-ral serían de nueve por ciento de los ingresos brutos, recursos que sedistribuirían proporcionalmente entre los tres órdenes de gobierno.En la iniciativa del diputado Bravo Carbajal, los aprovechamientostambién serían de nueve por ciento de los ingresos brutos, lo quevaría es el mecanismo de distribución, que se asigna de la siguientemanera: 20 por ciento para la Federación, 30 por ciento para los esta-dos y 50 por ciento para los municipios.

En el régimen de inversión, la primera iniciativa propone que sepuedan constituir sociedades mercantiles que deberán sujetarse a lareglamentación interna en materia de inversión extranjera, es decirque la proporción del capital nacional debe ser 51 por ciento comomínimo. En la iniciativa 2 se establece que 35 por ciento de las inver-siones deberán ser mexicanas, y en la iniciativa 3 la relación es de 50por ciento de capital nacional y 50 por ciento extranjero.

En materia de lavado de dinero, los mecanismos propuestos enlas iniciativas para regular esta práctica ilícita se dan en dos senti-dos: en lo que se refiere al inversionista y al jugador.

Por parte de los inversionistas, éstos tendrán que acreditar el ori-gen lícito de los recursos que estarían dispuestos a invertir, y propor-cionar a la Comisión un informe mensual o trimestral de sus ingresosbrutos y netos. Asimismo, las autoridades encargadas de regular estaactividad tendrían acceso a los libros contables de cada casino.

Por parte del jugador, en la iniciativa 1, se establece que los titu-lares de las licencias deben informar a la Comisión, dentro de loscinco días naturales siguientes al evento, si algún jugador realiza tran-sacciones en efectivo superiores a 10 mil dólares estadounidenses.En las iniciativas 2 y 3, el techo permitido para apostar es de 2 mildías de salarios mínimos.

Respecto a las licencias, éstas se definen como el instrumento através del cual el gobierno federal autorizaría la instalación y opera-ción de casinos. En la iniciativa 1, tendrían una duración de 20 años ypodrían ser renovadas por el mismo periodo. En las otras dos inicia-tivas, las licencias tendrían las siguientes particularidades: en la ini-ciativa 2, la duración del permiso sería de 25 años, pudiéndose renovarpor el mismo periodo. En la iniciativa 3, la duración sería de 30 añosy la renovación sería por el mismo periodo. La observación que se

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realiza en las tres iniciativas es que ninguna define el número de ve-ces que se puede renovar la licencia o el permiso.

Asimismo, para que una persona física pueda prestar sus ser-vicios como empleado de un casino, con cualquier carácter, re-querirá una licencia de trabajo otorgada por la Comisión. En lainiciativa 1, esta licencia se otorgaría a personas mayores de 21años. En las otras dos iniciativas, la edad mínima para obtenerlaes de 18 años. En los tres casos, las licencias de trabajo son in-transferibles y tienen una duración indefinida o la que marque elreglamento.

Marco jurídico de los casinos

La prohibición para instalar y operar casinos en México data del 24de junio de 1938, cuando, en un decreto, el entonces presidente, Lá-zaro Cárdenas, ordenó su abolición, aduciendo que, por su propianaturaleza, eran focos de atracción del vicio, de mafias, y explota-ción por parte de apostadores profesionales.1

Dentro de los casinos se realiza un conjunto de juegos de apues-tas y de azar. Para el caso de México, la Ley Federal de Juegos y Sor-teos (LFJS) no prohíbe explícitamente los casinos, porque es una figuraque nunca se menciona. Únicamente se prohíben los juegos de apuestay de azar: “Artículo 1. Quedan prohibidos en todo el territorio nacio-nal, en los términos de esta ley, los juegos de azar y los juegos conapuestas”.

Los juegos permitidos por la LFJS son citados en su artículo 2:

Sólo podrán permitirse:I.El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó,

de dados, de boliche, de bolos y de billar; el de pelota en todas susformas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y deanimales; y en general toda clase de deportes;

1 “Apuestan por los casinos 221 diputados”, en Debate Legislativo / En Pleno, núm. 39,México, 25 de mayo de 2004, pp. 14-15.

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II. Los sorteosLos juegos no señalados se considerarán como prohibidos para los

efectos de esta ley.

Es importante destacar que el Ejecutivo Federal, a través de laSecretaría de Gobernación, tiene la facultad absoluta y discrecionalde autorizar los juegos con apuestas o prohibidos. Esto se estableceen los artículos 3, 4 y 8 de la LFJS:

Artículo 3. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secreta-ría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilanciade los juegos cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase (…)

Artículo 4. No podrá establecerse ni funcionar ninguna casa, o lugarabierto o cerrado, en que se practiquen juegos con apuestas ni sorteosde ninguna clase, sin permiso de la Secretaría de Gobernación. Ésta fija-rá en cada caso los requisitos y condiciones que deberán cumplirse.

Artículo 8. Se clausurará, por la Secretaría de Gobernación, todo lo-cal abierto o cerrado en el que se efectúen juegos prohibidos o juegos conapuestas y sorteos, que no cuenten con autorización legal, sin perjuiciode que se apliquen las sanciones que según el caso correspondan.2

La aprobación para la instalación y operación de los juegos de apues-tas o prohibidos es una facultad absoluta y discrecional de la Secretaríade Gobernación, porque en la LFJS no se establecen los lineamientos, lascaracterísticas, que deben cubrir los establecimientos o los tipos dejuegos que se podrán practicar en caso de que esta dependencia fede-ral otorgue la autorización.

En otras palabras, la Ley otorga una facultad absoluta y discre-cional a la Secretaría de Gobernación, para expedir o no permisospara determinar que esta actividad sea legal, sin derecho de apela-ción para los solicitantes.

Las iniciativas presentadas en la Cámara de Diputados en mate-ria de casinos tienen como objetivo regular la autorización para elestablecimiento y funcionamiento de los lugares donde se practiquenjuegos con apuestas, de azar o prohibidos por la ley actual.

2 Las cursivas son del autor.

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El efecto inmediato que traería la aprobación para establecer yoperar casinos en nuestro país, es la eliminación de esta facultad ab-soluta y discrecional que tiene la Secretaría de Gobernación con laley vigente.

Análisis de las iniciativas para autorizary establecer casinos en nuestro país

En la Cámara de Diputados se han presentado tres iniciativas relacio-nadas con la apertura y operación de los casinos en México, las cua-les se citaron en la introducción de este trabajo.

El análisis de dichas iniciativas que se realizará en este trabajo esexclusivamente para la instalación y operación de casinos; se descartael estudio de los sorteos. Los temas analizados están relacionados conlos casinos, el régimen fiscal, el régimen de inversión, el control contrael lavado de dinero, y la autorización para la explotación de licencias ylicencias de trabajo.

Respecto a los casinos, en la iniciativa presentada por el diputa-do González Cuevas, éstos se definen como: establecimientos abier-tos al público en los que se realizan juegos de azar con apuesta, deconformidad con una licencia expedida por la Comisión de Juegos,Sorteos y Casinos.

La iniciativa presentada por los diputados Coronado Olmos y Ri-vera Pérez prohíbe la instalación y operación de casinos; la figura quemanejan es la de establecimientos; sin embargo, los juegos que propo-nen son similares a los que se operarían en caso de aprobar alguna delas iniciativas presentadas por González Cuevas o Bravo Carbajal –enambas se maneja la figura de los casinos (véase el cuadro 1).

De la definición de casino, observamos que en estos lugares se prac-tican juegos con dos características: que sean de azar y que en ellos sepueda apostar. Todos los juegos contienen azar, porque el resultado esincierto, es decir, el éxito o fracaso no se conoce hasta que se lleva acabo dicho juego. Por lo tanto, la característica más importante de loscasinos es que en su interior se realizan juegos que permiten cruzarapuestas.

En las tres iniciativas en análisis, se permite la práctica de jue-gos con apuestas, aun cuando en la propuesta presentada por los

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diputados Coronado Olmos y Rivera Pérez se prohíba la instalacióny operación de casinos. Los juegos que predominan en las tres pro-puestas son: la ruleta, los dados, las cartas y los naipes, la rueda de lafortuna y las máquinas tragamonedas (véase el cuadro 2).

Asimismo, las tres iniciativas proponen que los casinos no debenubicarse a menos de 200 metros de las escuelas, hospitales o lugaresreligiosos; además, prohíben la entrada o el cruce de apuestas a me-nores de edad; también se restringe el acceso a personas en estado deebriedad, con influencia de alguna sustancia sicotrópica o que portenarmas, entre otras medidas (véase el cuadro 3).

La literatura sobre el tema de los casinos nos permite distinguirdos modelos de casinos en el mundo:

Dip. Isaías González Cuevas Dip. Tomás Coronado Olmosy Dip. Eduardo Rivera Pérez

Dip. Francisco Javier BravoCarbajal

Casino: Establecimientoabierto al público en el quese realizan juegos de azarcon apuesta, de conformi-dad con una licencia expe-dida por la Comisión deJuegos, Sorteos y Casinos.

Un casino puede ser par-te de instalaciones que in-cluyan restaurantes bares,cuartos de hotel, áreas deentretenimiento, instalacio-nes para convenciones oreuniones, tiendas y otrascomodidades. Dentro de uncasino, se puede vender ali-mentos, bebidas y otrosbienes.

Queda prohibida la insta-lación de casinos, así comoel cruce de apuestas en losjuegos y demás actividadesno previstos en esta ley.

Para los efectos de la pre-sente ley se consideracomo establecimiento al lo-cal que cuente con un per-miso vigente expedido porla Comisión para realizarlos juegos con apuestasque la misma regula.

En los establecimientosse podrán prestar servi-cios complementarios ta-les como restaurante, bar,espectáculos, convencio-nes, tiendas comerciales ylos demás que autorice laComisión y que cumplancon las disposiciones loca-les aplicables. En ningúncaso la Comisión podráaprobar un establecimien-to en el que se presten ser-vicios de alojamiento.

Casino: Es el establecimien-to en el cual se celebran demanera permanente los jue-gos establecidos en las frac-ciones I a V y la VII delartículo 12 de esta iniciativa.

CUADRO 1. DEFINICIÓN DE CASINOS Y DE ESTABLECIMIENTO

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• Modelo europeo: Están limitados en número, son altamenteregulados por el Estado, tanto en el ámbito local como en elnacional, y tienen primordialmente juegos de mesa. Tambiénse distinguen por las elevadas tasas de impuestos con queson gravados y por tener una clientela muy selecta. El casinoes un establecimiento central y por tanto único. En algunos

CUADRO 2. PROPUESTA DE LOS JUEGOSQUE SE PERMITIRÍA PRACTICAR EN LOS CASINOS



Podrán cruzarse apuestasen los juegos, eventos ocompetencias que a conti-nuación se enumeran:

(…)VI. Ruleta;VII. Lotería, bingo o keno;VIII. Dados;IX. Cartas o naipes;X. Rueda de la fortuna;XI. Máquinas tragamone-

das; yXII. Los demás previstos

en el reglamento que al efec-to se expida.

Los juegos a que se refie-ren las fracciones VI a XI,inclusive, sólo se podránrealizar en los casinos.

Para efectos de esta ley, sonconsiderados como juegoscon apuestas los siguientes:

I. Ruleta;II. Dados;III. Cartas o naipes;IV. Rueda de la fortuna;V. Máquinas tragamone-

das;VI. Juegos de números;VII. Eventos deportivos y

competencias transmitidosen tiempo real, que podránser captados únicamente encentros de apuestas remotas;

(…)Los juegos con apuestas

considerados en las frac-ciones I a IV únicamente po-drán realizarse en ferias;los previstos en la fracciónV únicamente podrán seroperados en cruceros; losprevistos en la fracción VIpodrán realizarse en ferias,centros de apuestas remo-tas y salas de juegos de nú-meros; los previstos en lafracción VII podrán realizar-se únicamente en centrosde apuestas remotas (…)

Son consideradas comojuegos con apuestas lassiguientes actividades einstrumentos correspon-dientes:

I. La ruleta;II. Los dados;III. Las cartas o naipes;IV. La rueda de la fortuna;V. Las máquinas tragamo-

nedas;(…)VII. Los eventos deporti-

vos y competencias trans-mitidos en tiempo real quepodrán ser captados única-mente en casinos y centrosde apuestas remotas.

Los juegos con apuestasconsiderados en las frac-ciones I a V únicamentepodrán realizarse en casi-nos; los previstos en la frac-ción VII podrán realizarseúnicamente en casinos ocentros de apuestas remo-tas (…)

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CUADRO 3. ALGUNAS RESTRICCIONES QUE TENDRÍANQUE CUBRIR LOS CASINOS EN MÉXICO



Los casinos podrán ser ins-talados en cualquier lugar,de conformidad con la licen-cia que otorgue la Comisión,con la finalidad de desarro-llar y promover el turismo,así como para crear empleosy captar divisas.

Queda prohibido instalarcasinos a una distancia me-nor de doscientos metrosde algún centro educativo decualquier tipo, iglesia o tem-plo.

Tampoco se permitirá lainstalación de casinos enparques o zonas que cons-tituyan reservas naturaleso ecológicas.

Estará prohibido que laspersonas que a continua-ción se indican ingresen aun casino o participen enalgún juego:• Los menores de 21 años;

• Las personas que se en-cuentren en estado de

Los establecimientos debe-rán estar ubicados exacta-mente en los lugares que laComisión autorice para sufuncionamiento.

Los accesos a dichos es-tablecimientos no deberáninstalarse a menos de dos-cientos metros de los ac-cesos a instituciones deeducación básica y mediasuperior, hospitales y luga-res de culto religioso debi-damente registrados antela Secretaría.

El acceso o permanenciaa las áreas de juegos conapuesta de los estableci-mientos, se prohíbe a lassiguientes personas:• En los establecimientos a

los que se refieren los ca-pítulos III, IV, V, VI y IX deltítulo segundo de la pre-sente ley, a menores deedad; en los estableci-mientos a los que se refie-ren los capítulos VII, VIIIy X del título segundo dela presente ley, a menoresde edad que no esténacompañados de un adul-to, pero, en todo caso, losmenores de edad no po-drán participar en el cru-ce de apuestas;

• Personas que se encuen-tren bajo la influencia de

Los establecimientos debe-rán estar ubicados exacta-mente en los lugares que laComisión autorice para sufuncionamiento, procuran-do siempre que los accesosa dichos establecimientosno se instalen a menos dedoscientos metros de losaccesos a instituciones deeducación secundaria ypreparatoria, y lugares deculto debidamente regis-trados ante la Secretaría deGobernación.

El acceso a o la permanen-cia en las áreas de juegoscon apuesta de los estable-cimientos se restringe a lassiguientes personas:• En los establecimientos a

los que se refieren los ca-pítulos III, IV, V y VII de lasección primera del títulosegundo de la presenteley, a menores de edad; enlos establecimientos a losque se refieren los capítu-los VIII, IX, X y XI de la sec-ción primera del títulosegundo de la presenteley, a menores de edadque no estén acompaña-dos de un adulto, pero, entodo caso, los menores deedad no podrán participaren el cruce de apuestas;

• Personas que se encuen-tren bajo la influencia de

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países se conoce como el casino de la ciudad, en contraposi-ción al casino en cada hotel, que permite el otro modelo.

CUADRO 3. ALGUNAS RESTRICCIONES QUE TENDRÍANQUE CUBRIR LOS CASINOS EN MÉXICO (CONTINUACIÓN)



ebriedad o bajo la influen-cia de alguna sustanciasicotrópica, estupefa-ciente o cualquier otrasustancia prohibida;

• Los que porten armas decualquier tipo;

• Los miembros de cual-quier cuerpo o corpora-ción policiaca, salvocuando sea necesariopara el cumplimiento desus funciones;

• Los demás que se esta-blezcan en el reglamentorespectivo, incluyendo,de manera enunciativa yno limitativa, a todas laspersonas que de cual-quier forma ejerzan laprostitución.

Además de las anterio-res restricciones, en todomomento los casinos sereservan el derecho de ad-misión, a su sola discre-ción.

sustancias prohibidas oen estado de ebriedad;

• Personas que porten ar-mas de cualquier tipo;

• Miembros de cuerpospoliciacos o militaresuniformados, salvo cuan-do sea necesario para elcumplimiento de sus fun-ciones públicas;

• Las personas que con suconducta alteren o pue-dan alterar la tranquilidado el orden en el estableci-miento;

• Las personas que anterior-mente hayan sido sorpren-didas haciendo trampa; y

• Las personas que nocumplan con el reglamen-to interno del estableci-miento.

Con excepción de lo dis-puesto en el presente ar-tículo, para el ingreso a losestablecimientos, no podráhacerse discriminación al-guna.

sustancias prohibidas oen estado de ebriedad;

• Personas que porten ar-mas de cualquier tipo;

• Miembros de cuerpospoliciacos o militares uni-formados, salvo cuandosea necesario para elcumplimiento de sus fun-ciones públicas;

• Las personas que con suconducta alteren o pue-dan alterar la tranquilidado el orden en el estableci-miento;

• Las personas que anterior-mente hayan sido sorpren-didas haciendo trampa; y

• Las personas que nocumplan con el reglamen-to interno del estableci-miento.

Con excepción de lo dis-puesto en el presente ar-tículo, para el ingreso a losestablecimientos, no podráhacerse discriminación al-guna.

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• Modelo americano: Además de estar normados por el Estado, fun-cionan a través de la competencia, por lo que el número de casi-nos es mayor, son más dinámicos en sus estrategias de mercado,sus ingresos dependen básicamente del número de máquinas tra-gamonedas y están gravados con menores tasas impositivas.Como en este caso existe mayor flexibilidad, tienen característi-cas que varían de un estado a otro y su clientela es de tipo masivo.

Además, existen casos intermedios como los localizados en Amé-rica Latina y los de tipo oriental. En el primer caso, la gran mayoría delos países tienen casinos en cada hotel, son centros de tamaño redu-cido y no guardan ninguna relación con los encontrados en las ciuda-des de Las Vegas y Atlantic City, en los Estados Unidos; en tanto, enlos segundos, los jugadores apuestan entre sí y la casa cobra unacomisión sobre el monto de dichas apuestas, por concepto de losservicios proporcionados a los jugadores.3

Una diferencia relevante entre el modelo americano y el europeo,es que el primero permite que los casinos se instalen en hoteles; por el

3 Memoria de la Subcomisión de Casinos de la Comisión de Turismo de la Cámara deDiputados del Congreso de la Unión, LVII Legislatura, México, pp. 15 y 16.



Las bases de la licitación paraotorgar una licencia para lainstalación de casinos inclui-rán como mínimo:

a) ...b) El plan general de ne-

gocios, incluyendo los si-guientes requisitos:

I. La documentación paraacreditar la propiedad y/olegítima posesión del terre-no en donde se construiráel casino, o de la edifica-ción en la que se instalaráel casino.

En los establecimientos sepodrán prestar servicioscomplementarios talescomo restaurante, bar, es-pectáculos, convenciones,tiendas comerciales y losdemás que autorice la Co-misión y que cumplan conlas disposiciones localesaplicables. En ningún casola Comisión podrá aprobarun establecimiento en elque se presten servicios dealojamiento.

En los establecimientos sepodrán prestar servicioscomplementarios talescomo alojamiento, restau-rante, bar, espectáculos,convenciones, centros de-portivos, tiendas comercia-les y los demás que autoricela Comisión y que cumplancon las disposiciones loca-les aplicables.

CUADRO 4. MODELO DE CASINO QUE SE INSTALARÍA EN MÉXICO

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contrario, los segundos deben ser independientes de estos centros dehospedaje.

En términos de inversión, es más interesante el modelo europeosi el casino recientemente instalado opera en una nueva instalación,porque apoya la industria de la construcción y fomenta la generaciónde empleo. Por el contrario, el modelo americano simplemente utili-zaría la infraestructura hotelera ya existente.



Propone un modelo de 8 a10 casinos en zonas turís-ticas, fronterizas y en ciu-dades de gran densidadpoblacional.

Propone que la instalacióny operación de casinos de-ben tener las dimensionesy características de los 20casinos con mayores ingre-sos brutos en el mundo.

Las características de ca-da casino son las siguientes:• 12 000 m2 de superficie

total;• 5 000 m2 de superficie de

juego;• 1 250 máquinas tragamo-

nedas;• 40 mesas de juego para

ruleta, dados, rueda de lafortuna y naipes;

• 1 500 m2 de restaurantespara 600 comensales;

• 700 m2 de áreas de entre-tenimiento; y

• 200 m2 de bares.

Diez casinos en diferentesciudades y destinos turís-ticos, tales como:• Las ciudades de la fron-

tera norte, con poco de-sarrollo turístico, escasezde infraestructura y granpotencial de captación degasto turístico de proce-dencia extranjera

• Destinos tradicionales,como Acapulco y Maza-tlán, con gran infraestruc-tura urbana y turística,pero con una demandadeprimida por falta depromoción

• Destinos en desarrollo,como Huatulco, Ixtapa yLoreto, donde la inversiónfederal ya se efectuó y seencuentra ociosa, y en losque se requiere inversiónprivada para recuperar lafederal y acelerar el pro-ceso de desarrollo deldestino

• Destinos en pleno de-sarrollo, como Cancún, enel que su impulso debeobedecer a razones de me-jorar su competitividad

CUADRO 5. NÚMERO DE CASINOS Y SUS CARACTERÍSTICAS

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Tomando como base el servicio de hotelería, podemos afirmarque la propuesta de los diputados Coronado Olmos y Rivera Pérezpresenta elementos del modelo europeo, porque prohíbe que dentrode los casinos se preste servicio de hospedaje. Por su parte, las ini-ciativas de González Cuevas y Bravo Carbajal tienden hacia el mode-lo americano, puesto que, en ambos casos, se permite que los casinosse instalen y operen dentro de los hoteles (véase el cuadro 4).

En las exposiciones de motivos de las iniciativas 1 y 3 se define elnúmero de casinos que se recomienda instalar en nuestro país. En lainiciativa 1 se establece que en un principio se instalen entre ocho y 10casinos en las zonas turísticas, en las ciudades fronterizas y de alta den-sidad poblacional. En la iniciativa del diputado Bravo Carbajal se propo-ne la instalación de casinos con las características de los 20 casinos conmayores ingresos brutos en el mundo. Por su parte, la Subcomisión deCasinos de la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados propuso unmodelo de 10 casinos ubicados en las ciudades de la frontera norte,destinos tradicionales y destinos en desarrollo (véase el cuadro 5).

En las tres iniciativas se reconoce que corresponde al EjecutivoFederal, a través de la Secretaría de Gobernación, regular la activi-dad de los casinos. Para apoyar a la Segob se crearía una Comisión,que sería un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría,con autonomía técnica y operativa. La Comisión tendría entre otrasfunciones regular, autorizar, vigilar y controlar la actividad relaciona-da con los casinos (véase el cuadro 6).

En materia fiscal, en la iniciativa 1, se expone que aquellas perso-nas que exploten las licencias para instalar casinos en México tienenque pagar un derecho, el cual se calculará tomando como base elingreso neto que registre el casino. En las iniciativas 2 y 3, se tendríaque pagar el aprovechamiento por la explotación del permiso; la basepara calcular este gravamen serían los ingresos brutos (véase el cua-dro 7).

El monto del impuesto y el criterio federalista de distribución esel siguiente:

En la iniciativa presentada por el exdiputado González Cuevas,los derechos que se tendrían que pagar al gobierno federal por el usoy explotación de las licencias serían por dos vías:

En el caso de las licencias de trabajo, se cobraría seis por cientode los ingresos netos, de los cuales uno por ciento se asignaría al

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CUADRO 7. PAGO DE DERECHOS O APROVECHAMIENTO POR EL USOO EXPLOTACIÓN DE LA LICENCIA DE TRABAJO O EL PERMISO



La información mensual decarácter financiero a quese refiere la fracción IX delartículo 85 de esta ley de-berá entregarse a la Comi-sión a más tardar el últimodía hábil del mes siguientea aquel sobre el cual versetal informe.

Dicho informe financierodeberá contener el detallede los ingresos brutos dejuego y de los ingresos ne-tos de juego obtenidos porla realización de las activida-des de juego autorizadas, enrelación con los juegos regu-lados por la presente ley.

Para determinar la basedel pago de los derechos acargo de la licenciataria,por ingresos brutos de jue-go se entenderá el total deefectivo recibido por con-cepto de ganancias; el efec-tivo recibido en pago delcrédito otorgado por una li-cenciataria a un jugadorpara que juegue; y la com-pensación recibida por con-ducir cualquier juego en elcual la licenciataria no seaparte de una apuesta, menosel total de todas las cantida-des de efectivo pagadas porconcepto de pérdidas a losjugadores, las cantidades pa-gadas para fondear pagosperiódicos y cualesquierotros conceptos hechos de-ducibles como pérdidas.

En adición a los informes tri-mestrales y anuales previstosen el título quinto de la pre-sente ley, los permisionariosdeberán entregar a la Comi-sión la información mensualde carácter financiero sobrela operación de su estableci-miento, a más tardar el día 20del mes siguiente a aquel so-bre el cual verse tal informe.

Este informe deberá con-tener el detalle de los in-gresos brutos obtenidospor la realización de las ac-tividades autorizadas rela-cionadas con la presenteley.

Para determinar la basedel pago del gravamen acargo del permisionario,para los efectos de la pre-sente ley, por utilidad brutase entenderá el total de in-gresos obtenidos por con-cepto de apuestas, menos eltotal de las cantidades pa-gadas a los jugadores, porconcepto de premios.

El impuesto a las activida-des que conforme a lo esta-blecido en la fracción III delartículo 18 de esta ley serápagado por quienes seantitulares de permisos otor-gados por las autoridadescompetentes para desarro-llar y operar establecimien-tos en los que se realicenjuegos con apuestas.

El impuesto a que se refie-re este título se aplicará altotal de los ingresos brutosdel permisionario, enten-diéndose como tales el totalde ingresos obtenido porconcepto de apuestas, me-nos el total de las cantidadespagadas a los jugadores, porconcepto de premios.

Los permisionarios de jue-gos con apuestas a que serefiere este título deberánentregar al Servicio de Admi-nistración Tributaria infor-mación mensual de carácterfinanciero sobre la opera-ción de su establecimiento,a más tardar el día 20 delmes siguiente a aquel sobreel cual verse tal informe.Este informe deberá conte-ner el detalle de los ingresos

99


CUADRO 7. PAGO DE DERECHOS O APROVECHAMIENTO POR EL USOO EXPLOTACIÓN DE LA LICENCIA DE TRABAJO O EL PERMISO (CONTINUACIÓN)



Por ingresos netos se en-tenderá la diferencia que re-sulte después de restar a losingresos brutos el importe to-tal que resulte después de su-mar los siguientes conceptos:

I. Todos los gastos de ad-ministración y operacióndel casino, incluyendo elpago de todas las contribu-ciones que se causen por laactividad realizada, sean fe-derales, estatales o munici-pales, así como los gastosde energía eléctrica y deservicio telefónico;

II. Pago de renta cuandose trate de inmuebles arren-dados;

III. Gastos de manteni-miento, remodelación yreparación del casino o es-tablecimiento, incluyendola depreciación de su equi-po de juego;

IV. Pago de las primascorrespondientes a todoslos seguros o fianzas que de-ban contratarse por la ope-ración y funcionamientonormal del casino o estable-cimiento de que se trate;

V. Sueldos y todos los be-neficios laborales de todo elpersonal que preste sus ser-vicios en el casino o estable-cimiento de que se trate.

Con base en el informe aque se refiere el artículo an-terior, las licenciatarias y laslicenciatarias especiales,según sea el caso, deberánenterar dentro de los diez

Con base en el informe aque se refiere el artículo137 de esta ley, los permi-sionarios de salas de jue-gos de números, centros deapuestas remotas, ferias y

brutos obtenidos por la rea-lización de las actividadescorrespondientes.

Con base en el informe aque se refiere el artículoanterior, los permisionariosahí señalados deberán en-terar, dentro de los diezdías hábiles siguientes a la

100





días hábiles siguientes a lafecha de presentación delreferido informe financiero,los derechos que correspon-dan por el uso y explotaciónde la licencia o licencia es-pecial de que se trate.

Para todos los efectos le-gales, se entenderá que losporcentajes a que se refie-re el artículo precedentetienen el carácter de dere-chos y, por lo mismo, cons-tituyen créditos fiscales.

operadores de hipódromosy galgódromos, según sea elcaso, deberán enterar den-tro de los diez días hábilessiguientes a la fecha de pre-sentación del referido infor-me financiero, el nueve porciento de su utilidad brutapor concepto de aprovecha-mientos por el uso y explo-tación del permiso que setrate.

La distribución de este in-greso entre los órganos delos gobiernos estatales o delDistrito Federal y municipa-les, según el caso, se esta-blecerá en las disposicioneslegales que correspondan.En todo caso aquél deberáaplicarse exclusivamente almejoramiento de los servi-cios educativos, de salud yde seguridad pública de lasentidades federativas deque se trate.

En el caso de los permisio-narios autorizados para orga-nizar cruce de apuestas enpeleas de gallos, carreras decaballos en carriles, fronto-nes y jai-alai, la Comisión, deconformidad con las disposi-ciones que establezca el Re-glamento, deberá publicar yactualizar por lo menos cadados años, las condiciones,bases y montos mediante loscuales los permisionarioscubrirán las cuotas de pagode participación.

Para todos los efectos le-gales, se entenderá que los

fecha de presentación delreferido informe financiero,el impuesto establecido enla fracción III del artículo 18de esta ley.

101


gobierno federal, tres por ciento a los estados y dos por ciento a losmunicipios. Con las licencias especiales, el cobro sería de cuatro porciento de los ingresos netos, de los cuales, uno por ciento se asigna-ría a la Federación y 1.5 por ciento a los estados y municipios respec-tivamente.

En la iniciativa presentada por los diputados Coronado Olmos yRivera Pérez, los aprovechamientos que obtendría el gobierno federalserían de nueve por ciento de los ingresos brutos, recursos que sedistribuirían proporcionalmente entre los tres órdenes de gobierno.

En la iniciativa del diputado Bravo Carbajal, los aprovechamien-tos también serían de nueve por ciento de los ingresos brutos, lo quevaría es el mecanismo de distribución, que se asigna de la siguientemanera: 20 por ciento para la Federación, 30 por ciento para los esta-dos y 50 por ciento para los municipios (véase el cuadro 8).

Respecto al régimen de inversión, la primera iniciativa propone quese pueden constituir sociedades mercantiles que deberán sujetarse a lareglamentación interna en materia de inversión extranjera, es decir, queel capital nacional debe ser de 51 por ciento como mínimo; en la inicia-tiva 2, se establece que 35 por ciento de las inversiones deberán sermexicanas; y, en la iniciativa 3, la relación es de 50 por ciento de capitalnacional y 50 por ciento extranjero (véase el cuadro 9).

Una de las críticas más frecuentes que se realizan en el tema de loscasinos está relacionada con el lavado de dinero. Se afirma que sin unaregulación eficiente, incapaz de imponer mecanismos para minimizaresta práctica, los casinos pueden convertirse en la vía para invertirdinero de procedencia ilícita en la economía formal.

En este estudio se analizan los mecanismos para regular el lavado dedinero por dos vías: por parte del inversionista y por parte del jugador.




porcentajes a que se refiereeste título, tienen el carác-ter de aprovechamientos y,por lo mismo, constituyencréditos fiscales.

102


CUADRO 8. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA Y PROPUESTAS PARA DISTRIBUIRLOS RECURSOS FISCALES PROVENIENTES DE LOS CASINOSENTRE LA FEDERACIÓN, LOS ESTADOS Y LOS MUNICIPIOS



Para los efectos previstosen este título, deberán en-tregarse los siguientes por-centajes de los ingresosnetos:

Tratándose de licencias,6% distribuido en la formasiguiente:• 1% al gobierno federal• 3% al gobierno de la enti-

dad federativa que corres-ponda y

• 2% al gobierno del muni-cipio respectivo

Tratándose de licenciasespeciales, 4% distribuidoen la forma siguiente:• 1% al gobierno federal• 1.5% al gobierno de la

entidad federativa quecorresponda y

• 1.5% al gobierno del mu-nicipio respectivo

Las licencias especiales seotorgan a los establecimien-tos no fijos: ferias, palen-ques, carreras de caballosfuera de los hipódromos,carreras de galgos fuera delos galgódromos.

Los permisionarios debe-rán entregar a la Comisiónla información mensual decarácter financiero sobre laoperación de su estableci-miento. Este informe debe-rá contener el detalle de losingresos brutos obtenidos.

Por utilidad bruta se en-tenderá el total de ingre-sos obtenido por conceptode apuestas menos el totalde las cantidades pagadasa los jugadores por con-cepto de premios.

Los permisionarios desalas de juegos de núme-ros, centros de apuestasremotas, ferias y operado-res de hipódromos y galgó-dromos deberán enterar9% de su utilidad bruta porconcepto de aprovecha-mientos por el uso y explo-tación del permiso que setrate.

El monto de lo recauda-do será distribuido enpartes iguales entre la ha-cienda pública federal, lahacienda pública estatal ylos municipios donde se ge-nere el aprovechamiento.

A. Ley Federal de Dere-chosSe adicionaría el artículo191 a la Ley Federal de De-rechos, para que las socie-dades que pretendanobtener un permiso para lainstalación y operación deun casino paguen los si-guientes derechos:• Por el estudio y trámite

de la solicitud de autori-zación para la constitu-ción y operación, 1% delmonto de la inversión,sin que la cantidad seainferior a $300 000

• Por la autorización para lainstalación y operaciónde un casino, $100 000

• Por la inspección y vigi-lancia anual de cada es-tablecimiento, 0.5% delos ingresos totales bru-tos del establecimientocorrespondiente

(No especifica la distri-bución de la recaudaciónentre los tres órdenes degobierno.)B. Ley del Impuesto Espe-cial sobre Producción yServiciosLos permisionarios pagaránlos impuestos que al efectoestablezca la Ley del Im-puesto Especial sobre Pro-ducción y Servicios. Losimpuestos que en tales tér-minos sean recaudadospor el gobierno federal

103


Por parte de los inversionistas, éstos tendrán que acreditar el ori-gen lícito de los recursos que estarían dispuestos a invertir, ademásde proporcionar a la Comisión un informe mensual o trimestral de susingresos brutos y netos. Asimismo, las autoridades encargadas de re-gular esta actividad tendrían acceso a los libros contables de cadaestablecimiento (véase el cuadro 10).

CUADRO 8. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA Y PROPUESTAS PARA DISTRIBUIRLOS RECURSOS FISCALES PROVENIENTES DE LOS CASINOS ENTRE

LA FEDERACIÓN, LOS ESTADOS Y LOS MUNICIPIOS (CONTINUACIÓN)Dip. Isaías González Cuevas Dip. Tomás Coronado Olmos

y Dip. Eduardo Rivera PérezDip. Francisco Javier Bravo

Carbajal

serán distribuidos porpartes iguales entre losgobiernos de la Federa-ción y las entidades fede-rativas y los municipiosen que se instalen y ope-ren los mismos estableci-mientos.

Impuesto de 9% sobre elingreso bruto de los permi-sionarios.

El impuesto se aplicará altotal de los ingresos brutosdel permisionario, enten-diéndose como tales el to-tal de ingresos obtenido porconcepto de apuestas me-nos el total de las cantida-des pagadas a los jugadorespor concepto de premios.La recaudación del impues-to se repartirá en tres par-tes:• Una para la Federación,

de 20%• Para la entidad federati-

va, de 30%• Para el municipio en que

se ubique el estableci-miento del contribuyen-te, 50%.

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CUADRO 9. PROPUESTA DE RÉGIMEN DE INVERSIÓNPARA LA INSTALACIÓN DE CASINOS EN MÉXICO



Las licencias única y exclu-sivamente podrán otorgar-se en favor de sociedadesmercantiles mexicanas cons-tituidas de conformidad conlas leyes de los Estados Uni-dos Mexicanos, debiendoobservarse las disposicionesque en materia de inversiónextranjera establece la Leyde Inversión Extranjera.

Las sociedades que pre-tendan convertirse en licen-ciatarias deberán sujetarsea las siguientes reglas espe-ciales:

• El capital social mínimofijo deberá estar totalmen-te pagado y será el queestablezca la Comisiónen cada caso, para lo cualtomará en cuenta el tipode casino que se preten-da establecer, la calidady clase de las instalacio-nes con que el mismocontará y, en general, el

Los solicitantes deberán:• Ser personas morales de-

bidamente constituidasconforme a las leyes delos Estados Unidos Mexi-canos

• Precisar el origen de lasinversiones que realicen,para asegurar su estric-to apego a la ley

Una vez otorgado el per-miso respectivo, los permi-sionarios deberán sujetarsea lo siguiente:

• Por lo menos 35% del ca-pital social de la socie-dad deberá estar enmanos de inversionistasmexicanos, como se de-fine en la Ley de Inver-sión Extranjera

Quienes sean titulares deun permiso para la opera-ción de casinos, deberáncumplir con los requisitossiguientes:• Ser sociedades mercan-

tiles debidamente cons-tituidas conforme a lasleyes de los Estados Uni-dos Mexicanos

• Precisar específica y de-talladamente el origen delas inversiones que reali-cen, para asegurar su es-tricto apego a la ley

• En el caso de que lospresuntos socios o ac-cionistas del presuntopermisionario sean a suvez personas morales,deberán acreditar susolvencia económica ydetallar las característi-cas y especificacionesfinancieras y corporati-vas de los socios quesean a su vez titularesde 10% o más del capi-tal de las mismas

Las sociedades mercanti-les deberán sujetarse a losiguiente:• Por lo menos 50% del ca-

pital social de la sociedaddeberá estar en manosde inversionistas mexica-nos, como se define en laLey de Inversión Extran-jera

105


CUADRO 9. PROPUESTA DE RÉGIMEN DE INVERSIÓNPARA LA INSTALACIÓN DE CASINOS EN MÉXICO (CONTINUACIÓN)



monto de la inversiónque se pretenda realizar

• El capital social podráser variable, pero las ac-ciones que representenel capital mínimo fijo se-rán sin derecho a retiro

• Cualquier transmisiónde acciones que involu-cre más de diez por cientode las acciones represen-tativas del capital social,en uno o más actos, seadel mínimo o del varia-ble, requerirá necesaria-mente la autorizaciónprevia y por escrito de laComisión

• En ningún momento po-drán participar, directa-mente o indirectamente, através de interposita perso-na, en forma alguna, en elcapital social de estas so-ciedades, personas mora-les extranjeras que tenganel carácter de autoridad

• El capital social podráser variable, pero la por-ción de éste que repre-sente el capital mínimofijo no podrá ser menoral monto establecido enel permiso respectivo, ydeberá actualizarse con-forme a lo que establez-ca la Comisión

• Entregar a la Comisión,una relación de los accio-nistas o tenedores de ac-ciones que tengan, directao indirectamente, más de5% del capital social de lalicitante

• Cualquier transmisión deacciones que involucremás de diez por ciento delas acciones representati-vas del capital social, enuno o más actos, sea delmínimo o del variable,requerirá necesariamen-te la previa autorizaciónpor escrito de la Comi-sión, a efecto de que seantomadas las medidas per-tinentes, incluidas la re-vocación o suspensióndel permiso respectivo

• El capital social podráser variable, pero la por-ción de éste que repre-sente el capital mínimofijo no podrá ser menoral monto establecido enel permiso respectivo, ydeberá actualizarse con-forme a lo que establez-ca la Comisión

• Entregar a la Comisión,una relación de los accio-nistas o tenedores de ac-ciones que tengan, directao indirectamente, más de5% del capital social de lalicitante

• Cualquier transmisiónde acciones que involu-cre más de 10% de las ac-ciones representativasdel capital social, en unoo más actos, sea del mí-nimo o del variable, re-querirá necesariamentela previa autorizaciónpor escrito de la Comi-sión a efecto de que seantomadas las medidaspertinentes, incluidas larevocación o suspensióndel permiso respectivo

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CUADRO 10. MEDIDAS CONTRA EL LAVADODE DINERO POR PARTE DEL EMPRESARIO



La Comisión tendrá las si-guientes atribuciones:

• Solicitar el acceso a, e ins-peccionar, examinar, foto-copiar y auditar, todos lospapeles, libros y registrosde cualquier licenciataria,sus instalaciones o encualquier otro lugar queproceda, y en presenciadel agente de la licenciata-ria, respetando el ingresobruto producido por cual-quier negocio de juego, yrequerir verificación de in-greso y de todos los de-más asuntos que afectenel cumplimiento de la po-lítica o cualquiera de lasdisposiciones de esta ley

• Solicitar el acceso a, einspeccionar, examinar,fotocopiar y auditar to-dos los papeles, libros yregistros de cualquier afi-liada de una licenciatariaque la Comisión sepa osospeche razonablemen-te está involucrada en elfinanciamiento, opera-ción o administración dela licenciataria; la inspec-ción, examen, fotocopia-do y auditoría puedenllevarse a cabo en las ins-talaciones de la afiliada oen cualquier otro lugarque proceda, y en pre-sencia del agente de laafiliada

Las licencias se otorgaránmediante licitación pública.

La Junta Ejecutiva de laComisión tiene las siguien-tes atribuciones:

Solicitar el acceso a fin deinspeccionar, examinar, foto-copiar y auditar, los docu-mentos, libros y registros,que estime convenientes, delpermisionario o cualquierade sus afiliadas, subsidiariaso empresas relacionadas enque la Comisión sospecherazonablemente o tengaconocimiento de que estáinvolucrada en el financia-miento, operación o admi-nistración del permisootorgado. La inspección,examen, fotocopiado y au-ditoría podrán llevarse acabo en las instalaciones deaquéllas o en cualquier otrolugar que proceda, y en pre-sencia de un representantedel permisionario, de con-formidad con las disposi-ciones de la Ley Federal deProcedimiento Administra-tivo.

El secretario ejecutivo dela Comisión tendrá las si-guientes atribuciones:

Solicitar a cualquier au-toridad del país o del ex-tranjero la informaciónque requiera para hacerlas indagaciones que co-rresponda sobre posiblesviolaciones a esta ley, deconformidad con las dis-posiciones aplicables enmateria fiscal y de opera-ciones con recursos deprocedencia ilícita.

Los permisionarios delos establecimientos auto-rizados para realizar losjuegos con apuestas a quese refiere el título segundode esta ley deberán.

107


CUADRO 10. MEDIDAS CONTRA EL LAVADO DE DINEROPOR PARTE DEL EMPRESARIO (CONTINUACIÓN)



• Precisar el origen de lasinversiones que realicenpara asegurar su estric-to apego a la ley

• Comprobar solvencia eco-nómica mediante dicta-men expedido por auditorlegalmente autorizado

En adición a las demás obli-gaciones establecidas enesta ley a cargo de los per-misionarios, éstos tendrán asu cargo las siguientes:• Entregar a la Comisión

informes financieros tri-mestrales, así comoanualmente sus estadosfinancieros auditados ydictaminados; además,la Comisión tendrá entodo momento acceso ala red del permisionariocon el propósito de su-pervisar los datos com-pletos sobre el cruce deapuestas en juegos, enlos términos estableci-dos en la presente ley ysu reglamento

Las bases de la licitación in-cluirán como mínimo:• Acreditar el origen lícito

de los fondos que se vana invertir

• La información relativaal operador del casino, elcual deberá ser de reco-nocida y probada expe-riencia y solvencia moral

En adición a las demásobligaciones establecidasen esta ley a cargo de las li-cenciatarias, éstas tendrána su cargo las siguientes:• Proporcionar mensual-

mente un informe finan-ciero sobre los ingresosbrutos y netos obtenidospor la realización de lasactividades autorizadas,e igualmente proporcio-nar la demás informa-ción que la Comisión lesolicite; en relación conla obligación de presen-tar la información finan-ciera ya mencionada, laComisión podrá expedirformatos especiales enlos que se contengan losdatos técnicos, financie-ros, estadísticos y de otrotipo que se requieran

En adición a las demásobligaciones establecidas enesta ley a cargo de los per-misionarios, éstos tendrána su cargo las siguientes:• Entregar a la Comisión

informes financieros tri-mestrales, así comoanualmente sus estadosfinancieros auditados ydictaminados; además,la Comisión tendrá entodo momento acceso ala red del permisionariocon el propósito de su-pervisar los datos com-pletos sobre el cruce deapuestas en juegos, enlos términos estableci-dos en la presente ley ysu reglamento

• Someter a sus empleadosa exámenes de selecciónantes de ser contratados;los programas permanen-tes de capacitación y ac-tualización para dichopersonal deberá incluirnociones elementalespara la detección de recur-sos de procedencia ilícita

108


Sin embargo, dentro de las propuestas para controlar el lavadode dinero por parte del inversionista, no existen instrumentos paraque las autoridades encargadas de regular la actividad de los casinospuedan tener acceso al sistema financiero nacional e investigar algúnpresunto acto delictivo.

Específicamente, muchos presuntos delitos de lavado de dinerose tornan difíciles de investigar debido a la prerrogativa del secretobancario que tienen los inversionistas.

En el análisis de las iniciativas no se encontraron propuestas quesugirieran que, en caso de que algún inversionista fuera sospechosode introducir dinero de procedencia ilícita a los casinos, la autoridadencargada de regular esta actividad pudiera tener acceso a la infor-mación financiera sin que el secreto bancario se lo impidiese.

Llama la atención que en las iniciativas de reforma para el CódigoFederal de Instituciones y Procedimientos Electorales se propongaexplícitamente suprimir el secreto bancario en caso de presuntosdelitos electorales, con el objetivo de agilizar y hacer más eficiente lalucha contra el lavado de dinero. Esto no se contempla en las iniciati-vas sobre casinos.

Por otra parte, las medidas que se aplicarían del lado del jugador oapostador son las siguientes: en la iniciativa 1, se establece que los titu-lares de las licencias deben informar a la Comisión, dentro de los cincodías naturales siguientes a la fecha del informe, si algún jugador realizatransacciones en efectivo superiores a 10 mil dólares estadounidenses.En las iniciativas 2 y 3, el techo permitido a los jugadores es de dos mildías de salario mínimo (véase el cuadro 11).

Para concluir el estudio comparativo de las iniciativas en mate-ria de casinos, se analizan algunas características de las licencias opermisos y de las licencias de trabajo. Para ello se definirá estosconceptos:

El permiso es el reconocimiento a cargo de la autoridad compe-tente de un derecho del particular, que allana la vía para el ejerciciode una actividad especial reglamentada por el Estado, o la realizaciónde actos que ensanchan la esfera jurídica de su circunstancia.4 La li-cencia es la autorización administrativa necesaria para la instalación

4 Instituto de Investigaciones Jurídicas / UNAM, Enciclopedia Jurídica Mexicana, t. V,Editorial Porrúa, México, 2002, p. 533.

109


de alguna industria, apertura de establecimiento comercial o despa-cho de determinadas bebidas (en particular las alcohólicas).5

En la iniciativa presentada por el diputado González Cuevas,la licencia es el instrumento a través del cual el gobierno federalautorizaría la instalación y operación de casinos; ésta tendría unaduración de 20 años y podría renovarse por el mismo periodo.

En las otras dos iniciativas, la autorización para instalar y ope-rar casinos se realizaría a través de permisos, con las siguientes

CUADRO 11. MEDIDAS SOBRE LAVADODE DINERO POR PARTE DEL JUGADOR



En adición a las demás obli-gaciones establecidas enesta ley a cargo de las licen-ciatarias, éstas tendrán a sucargo las siguientes:

Informar por escrito a laComisión cada mes, dentrode los primeros cinco díasnaturales del mes siguien-te a aquel al que se refierael informe, sobre cualquiertransacción en efectivoque exceda al equivalente,en moneda nacional, dediez mil dólares america-nos. Dicho informe deberáincluir, como mínimo, elnombre y domicilio del ju-gador, los datos de unaidentificación oficial vigen-te, la fecha de la transac-ción y la cantidad de dineroinvolucrada en la misma.

En adición a las demás obli-gaciones establecidas enesta ley, a cargo de los per-misionarios, éstos tendrána su cargo las siguientes:

Informar por escrito a laComisión, mensualmente,dentro de los primeros cin-co días naturales del messiguiente a aquel al que serefiera el informe, sobrecualquier transacción enefectivo que exceda a dosmil días de salario mínimo.Dicho informe deberá in-cluir, como mínimo, elnombre y domicilio deljugador, los datos de unaidentificación oficial vi-gente, la fecha de la tran-sacción y la cantidad dedinero involucrada en lamisma, así como los demásque señale la Comisión ensus disposiciones de carác-ter general.

En adición a las demás obli-gaciones establecidas enesta ley, a cargo de los per-misionarios, éstos tendrán asu cargo las siguientes: (…)

Informar por escrito a laComisión, mensualmente,dentro de los primeros cin-co días naturales del messiguiente a aquel al que serefiera el informe, sobrecualquier transacción enefectivo que exceda a dosmil días de salario míni-mo. Dicho informe deberáincluir como mínimo, elnombre y domicilio del ju-gador, los datos de unaidentificación oficial vigen-te, la fecha de la transac-ción y la cantidad de dineroinvolucrada en la misma,así como los demás queseñale la Comisión en susdisposiciones de caráctergeneral.

5 Rafael de Piña Vara, Diccionario de Derecho, Editorial Porrúa, México, 200029, p. 360.

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CUADRO 12. LICENCIAS Y PERMISOS PARA OPERARCASINOS O CENTROS DE APUESTA



Para los efectos de esta leyse entenderá por:

Licencia: Autorizaciónpara instalar, explotar y ope-rar casinos, otorgada por laComisión, previa opinión fa-vorable del gobernador dela entidad federativa de quese trate.

Licenciataria: Sociedadmercantil en favor de quiense ha otorgado una licenciapara operar un casino.

Licenciataria especial: Per-sona moral en favor de quiense ha otorgado una licenciapara presentar y realizar jue-gos en forma temporal.

Los casinos podrán serinstalados en cualquier lu-gar, de conformidad con lalicencia que otorgue la Co-misión, con la finalidad dedesarrollar y promover elturismo, así como para crearempleos y captar divisas.

Las licencias podrán otor-garse hasta por un plazo de

Los permisos para instalar,operar y explotar centros deapuestas remotas, salas dejuegos de números, así comoel cruce de apuestas en hi-pódromos y galgódromoslos otorgará la Comisión pre-via solicitud que para tal finle formule un interesado quereúna los requisitos estable-cidos en el artículo 110 de lapresente ley.

Permisionario: La perso-na física o moral a quien laComisión otorga un permi-so regulado por esta ley.

Los establecimientos de-berán estar ubicados exac-tamente en los lugares quela Comisión autorice parasu funcionamiento.

Los permisos podránotorgarse hasta por un pla-

La Comisión otorgará per-misos para la instalación yoperación de casinos, sóloen aquellas plazas en que losgobiernos estatales y muni-cipales manifiesten en formafehaciente su decisión posi-tiva al respecto, efecto parael cual la propia Comisióndeberá establecer un proce-dimiento de consulta objeti-vo y transparente.

Permisionario: La perso-na física o moral a quien laComisión otorga un permi-so regulado por esta ley.

Los permisos que con-forme a lo dispuesto en el

particularidades: en la propuesta 2, la duración del permiso seríade 25 años, pudiéndose renovar por el mismo periodo. En la inicia-tiva 3, la duración sería de 30 años, la renovación sería por el mis-mo periodo. La observación que se realiza en las tres iniciativas esque ninguna define el número de veces que la licencia o el permisopueden ser renovados (véase el cuadro 12).

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Asimismo, para que una persona física pueda prestar sus servi-cios como empleado de un casino, con cualquier carácter, requeriráde una licencia de trabajo otorgada por la Comisión. En la iniciati-va 1, esta licencia se otorgaría a personas mayores de 21 años. Enlas otras dos iniciativas, la edad mínima para obtenerla es de 18años. En los tres casos, las licencias de trabajo son intransferiblesy tienen una duración indefinida o la que marque el reglamento(véase el cuadro 13).

CUADRO 12. LICENCIAS Y PERMISOS PARA OPERARCASINOS O CENTROS DE APUESTA (CONTINUACIÓN)



presente título de esta leyotorgue la Comisión ten-drán una vigencia de 30años, renovables por pe-riodos iguales.

Los permisos terminarán:I. Por el vencimiento del

plazo establecido o de lasprórrogas que en su caso sehubiesen otorgado;

II. Por la renuncia del per-misionario;

III. Por revocación;IV. En el caso de personas

físicas, además, por muerteo interdicción del permisio-nario; y

V. Por la liquidación delpermisionario.

La terminación del permi-so no exime al permisiona-rio del cumplimiento detodas y cada una de las obli-gaciones contraídas duran-te la vigencia del mismo,para lo cual constituirá lagarantía correspondiente.

zo de 25 años, tomando encuenta las característicasdel proyecto y los montosde la inversión. Los permi-sos podrán ser prorrogadoshasta por plazos iguales aloriginal (…)

Los permisos terminarán:I. Por el vencimiento del

plazo establecido o de lasprórrogas que en su caso sehubiesen otorgado;

II. Por la renuncia del per-misionario;

III. Por revocación;IV. En el caso de personas

físicas, además, por muer-te o interdicción del permi-sionario; y

V. Por la liquidación delpermisionario.

20 años, tomando en cuen-ta las características delproyecto y los montos de lainversión. Las licencias po-drán ser prorrogadas porplazos iguales al señaladooriginalmente (…)

Las licencias terminarán:I. Por el vencimiento del

plazo establecido o de lasprórrogas que en su caso sehubieren otorgado;

II. Por la renuncia de la li-cenciataria;

III. Por revocación; y

IV. Por la liquidación de lalicenciataria.

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Para que una persona físi-ca pueda prestar sus servi-cios como empleado de uncasino, con cualquier ca-rácter, requerirá de una li-cencia de trabajo otorgadapor la Comisión.

Las licencias de trabajo úni-ca y exclusivamente podránotorgarse en favor de perso-nas mayores de 21 años.

Las licencias de trabajo ten-drán una duración indefini-da. En casos extraordinarios,podrán expedirse licenciasde trabajo temporales, lascuales podrán ser renovadasuna sola vez por el mismoperiodo por el que se otorga-ron y siempre y cuando secumplan los requisitos seña-lados en el artículo anterior.

Las licencias de trabajoserán intransferibles por supropia naturaleza.

Para la presentación yrealización en forma tempo-ral en alguna feria regional,o en otro evento, de los jue-gos o actividades que semencionan en el artículo 11de esta ley, se requerirá deuna licencia especial otor-gada por la Comisión.

Las licencias especialespodrán otorgarse por el pla-zo máximo de duración dela feria regional o evento deque se trate.

Para que una persona físi-ca pueda prestar sus servi-cios en un establecimiento,requerirá de una licenciade trabajo otorgada por laComisión, en la que se cer-tifique que dicha personacuenta con la capacidad su-ficiente para desarrollarcualquiera de las activida-des reguladas por la pre-sente ley y su reglamento.

Para obtener una licenciade trabajo es necesario sermayor de 18 años.

Las licencias de trabajotendrán la duración quefije el Reglamento, siendoposible su renovación pre-vio cumplimiento de los re-quisitos establecidos en elmismo.

Las licencias de trabajoserán intransferibles porsu propia naturaleza.

Para que una persona físi-ca pueda prestar sus servi-cios en un establecimiento,requerirá de una licenciade trabajo otorgada por laComisión, en la que se cer-tifique que dicha personacuenta con la capacidad su-ficiente para desarrollarcualquiera de las activida-des reguladas por la pre-sente ley y su reglamento.

Para obtener una licenciade trabajo es necesario queel solicitante sea mayor de18 años.

Las licencias de trabajotendrán la duración que fijeel reglamento de la ley,siendo posible su renova-ción previo cumplimientode los requisitos estableci-dos en el mismo.

Las licencias de trabajoserán intransferibles porsu propia naturaleza.

CUADRO 13. LICENCIAS DE TRABAJO Y LICENCIAS ESPECIALES

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Impacto económico por la posible instalacióny operación de los casinos en México

El debate parlamentario sobre la instalación de casinos en México seinició formalmente con la presentación de la Iniciativa de la Ley Fede-ral de Juegos con Apuesta, Sorteos y Casinos, realizada por el dipu-tado federal Isaías González Cuevas, de la fracción parlamentaria delPRI, en la LVII Legislatura.

El debate se torna complejo porque toca temas sensibles parala sociedad mexicana, asociados con problemas de alcoholismo,drogadicción, prostitución, seguridad pública, enfermedades sicoló-gicas, entre otros.

En materia económica, la polémica no es secundaria. Existen opi-niones que observan grandes ventajas en materia de inversión, in-fraestructura, empleo, desarrollo regional y federalismo fiscal. Sinembargo, también se encuentran posiciones que cuestionan estosposibles logros.

Posiciones a favor de la instalacióny operación de los casinos en México

La Concanaco, la CROC, la Canirac, la Asociación Nacional de Hoteles yMoteles y la Asociación de Hoteles y Moteles de la Ciudad de Méxicoson organizaciones que se han pronunciado a favor de la instalación yoperación de los casinos en nuestro país. Estados como Tamaulipas,Guerrero, Baja California, Sonora y Veracruz también se han manifes-tado a favor de la instalación de estos centros de apuestas.6

Existen al menos tres razones que justificarían la operación decasinos en nuestro país:

La primera está asociada con el incremento de la competitividadde la industria turística nacional: se busca atraer a los turistas extran-jeros que gustan de los juegos de azar, y, debido a que nuestro país noofrece esta diversión, aquéllos deciden ir al Caribe, los Estados Uni-dos o Europa.

Enrique Álvarez Prieto, presidente del Consejo Empresarial Tu-rístico, destaca la urgencia de legalizar los casinos en México, por la

6 Memoria de la Subcomisión de Casinos, op. cit., p. 18.

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captación del turismo internacional. El valor de mercado de la indus-tria de los casinos se estimó en 40 mil millones de dólares. Cada casi-no podría generar mil empleos directos y cuatro mil indirectos, coninversiones de entre 70 y 100 millones de dólares.

Añade que no se trata de casinizar al país con pequeños estableci-mientos, sino establecer el modelo más exitoso que ha existido: LasVegas, la cual deja 36 mil millones de dólares anuales, un monto equi-valente a casi tres veces las exportaciones petroleras mexicanas.7

Afirma que, desde hace 15 años, México reporta una crisis en elsector turístico: “No rebasamos 50 por ciento de actividades en pro-medio a nivel nacional porque no todo el país es Cancún, hay desti-nos que andan en 30 o 25 por ciento en ocupación. De ahí que serequiera una actividad de juegos para competir con otros mercados”.8

De acuerdo con el Ryerson Centre for Tourism Studies, con lainstalación de casinos el flujo de turistas extranjeros se incrementa-ría en más de seis por ciento anual. Sus estimaciones muestran quelos 83.120 millones de visitantes extranjeros que visitaron México en1994 podrían incrementarse a 88.888 millones si se aprobara el fun-cionamiento de los casinos en el país. Es decir, se registraría un flujode 5.768 millones de personas más, por efecto de los casinos.9

Los gastos de visitantes extranjeros también tendrían un incre-mento notable. La proyección señala que, sin casinos, el turismo in-ternacional derramó en México 6 317.7 millones de dólares anuales.Mediante el juego legalizado, el cálculo estimado se elevaría a 6 963.4millones de dólares, con 645 millones de dólares de ganancia para loscasinos. Cada uno de los turistas de casinos gastarían en México enpromedio 111 dólares, durante una estancia que puede durar entretres y cuatro días. También el estudio calculó las ganancias por loscasinos en cinco enclaves turísticos del país: Tijuana, 282.302 millo-nes de dólares; Cancún, 95.214 millones de dólares; Acapulco, 89.696millones de dólares; Cozumel, 34.727 millones de dólares; y Los Ca-bos, 29.455 millones de dólares.10

7 http://www.revistavertigo.com/historico/14-2-2004/reportaje3.html8 Idem.9 http://www.jornada.unam.mx/1996/jun96/960617/casinos.html10 Idem.

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Finalmente, durante la LVII Legislatura de la Cámara de Diputa-dos se presentó una iniciativa para legalizar los casinos, donde seafirmaba lo siguiente:

Se reconoce que algunos países del Caribe, competidores turísticos na-turales de nuestro país, han desarrollado un dinamismo mayor para ade-cuar su oferta a los requerimientos de los nuevos mercados, poniéndoseen ventaja comparativa en apenas dos o tres lustros. En particular, hanprivilegiado la complementación de atractivos, introduciendo casinos yvariantes de entretenimiento, cultural o ecológico, para los turistas demayores ingresos, quienes constituyen el principal foco de atención porel volumen de recursos que representan y la duración ampliada de susestadías. Incluso, las tendencias actuales han llevado a los Estados Uni-dos a posiciones ventajosas con la multiplicación de casinos en el áreade influencia de la frontera con México y el Caribe.

El país está obligado a contrarrestar esa competencia mediante unanecesaria diversificación de su producto turístico para atraer visitantesde mayor capacidad económica, ofrecerles atractivos que alarguen supermanencia y propiciar la continuidad de sus estancias. Igual impor-tancia merece la atracción de los turistas mexicanos que juegan en elextranjero, de manera que se evite la salida de divisas que se propiciapor este conducto y se retengan en favor de los centros de entreteni-miento que se ubiquen en México.11

La segunda razón se relaciona con la necesidad de regular unaactividad que se practica clandestinamente en nuestro país. En lainiciativa de ley presentada por el diputado federal Isaías GonzálezCuevas se afirmaba lo siguiente:

Esta iniciativa parte del reconocimiento de que es indispensable regu-lar el juego [de apuestas], toda vez que en México se trata de una prác-tica sumamente extendida sin generar beneficios en materia de empleo,

11 Iniciativa de Ley Federal de Juegos con Apuesta, Sorteos y Casinos presentada porel diputado Isaías González Cuevas, de la fracción parlamentaria del PRI, en GacetaParlamentaria (Cámara de Diputados del Congreso de la Unión), año II, núm. 216, 3de marzo de 1999.

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impuestos, inversión productiva o gasto social en favor de las comuni-dades donde se produce.12

De acuerdo con las investigaciones del Centro de Estudios Eco-nómicos y Sociales de la Confederación Nacional de Cámaras Nacio-nales de Comercio (Concanaco), existen tres cálculos de los brincosque hay en México: el primero, el más ecuánime, sostiene que hay750. El segundo, mucho menos conservador, señala que son alrede-dor de 1 500. El tercero afirma que son 3 000 brincos o lugares infor-males de juegos con apuestas.13

Por su parte, el diputado federal Francisco Patiño, vocero de lafracción parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática enla Cámara de Diputados, afirmó que la aprobación de esta nueva leypondría fin al negocio millonario que realizan 3 500 casinos clandes-tinos a lo largo y ancho del país.14

Agrega que se han detectado muchos casinos clandestinos enAcapulco, Ixtapa, Mazatlán, Cancún e incluso en la ciudad de México,por eso es que, en vez de combatirlos, estos establecimientos debenser sometidos a la ley para que paguen los impuestos a los que estánobligados como cualquier contribuyente. Afirma que se aseguraráque una parte de la utilidad generada por los impuestos a casinos secanalice a la educación básica, media y superior, así como al sectorsalud, con etiquetas presupuestarias muy bien definidas.

Sostiene que hay otras alternativas distintas a la eliminación dela tasa cero del impuesto al valor agregado (IVA) a los alimentos ymedicinas, y una de ellas es la instalación de casinos, pues, al obte-ner el gobierno mayores recursos para financiar su gasto, se evitaríaque 70 millones de mexicanos fuesen afectados en sus ingresos.

Una tercera razón se vincula con la existencia de apostadores mexi-canos que gustan de gastar sus ingresos en los casinos extranjeros:

Y cuando hablamos de turistas, también hacemos referencia al mexicano,puesto que conlleva un papel importante, ya que tan sólo durante 1994

12 Idem.13 http://www.intermundo.com.mx14 Quehacer Político, núm. 1030, 2 de junio del 2001, p. 45.

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gastó en casinos cerca de 1 500 millones de dólares, y, si bien es cierto quemuchos de ellos seguirán viajando a casinos fuera de México, bien podría-mos lograr que 20 por ciento de este total se quedara en el país.15

En la revista Expansión se escribía:

Los mexicanos representan uno de los grupos que más gastan en LasVegas, con un promedio de 2 000 dólares por persona. La oficina de Con-venciones y Visitantes reveló que en 1994 se esperaba superar la marcade 117 000 turistas mexicanos, 9.3 por ciento más que el año pasado…16

¿Cuál sería la derrama económica que se obtendría si se autori-zara la instalación y la operación de los casinos en México?

La iniciativa presentada por el exdiputado federal Isaías Gonzá-lez Cuevas, durante la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados,contiene las siguientes estimaciones:

En un modelo compuesto por ocho a 10 casinos en zonas turísti-cas, fronterizas y ciudades de gran densidad, se podrán alcanzar mon-tos de inversión inicial que oscilan entre los 2.5 mil millones y 3 milmillones de dólares.17 Estos ingresos impactarían, de manera direc-ta, al sector de la construcción, detonador de la actividad producti-va, y trasladarían beneficios a los sectores turístico y de prestaciónde servicios en general.

En materia fiscal, las actividades que se realizarían al amparo dela nueva ley producirían un incremento en la recaudación de los im-puestos federales y locales en una cifra que oscilaría, de acuerdo conel mismo modelo de ocho a 10 casinos, alrededor de 500 millones dedólares anuales.

Un punto que destaca especialmente por su impacto en la econo-mía del país es el reparto de los impuestos. Tratándose de licenciaspara centros de juego de azar, que se establezcan en forma perma-nente, lo

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