LA INDUSTRIA ESPAÑOLA YLA COMPETITIVIDAD

REAL ACADEMIADE

CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS

LA INDUSTRIAESPAÑOLA

YLACOMPETITIVIDAD

DISCURSO DE RECEPCIÓNDEL ACADÉMICO DE NÚMERO

EXCMO. SR. D. JULIO SEGURA SÁNCHEZy CONTESTACIÓN DEL

EXCMO. SR. D. LUIS ÁNGEL ROJO DUQUE

SESIÓN DEL 1] DE FEBRERO DE 1992

Espasa Calpe

Diseño de la colección y cubierta:José Fernández Olías

© Julio Segura Sánchez-Luis Ángel Rojo Duque© De esta edición: Espasa-Calpe, S. A., 1992

Depósito legal: M. 2.073 -1992ISBN 84-239-6327-6

Impreso en EspañaPrinted in Spain

Talleres gráficos de la editorial Espasa-Calpe, S. A.Carretera de Irún, km. 12,200. 28049 Madrid

ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS .

MI PREDECESOR: GONZALO ARNÁIZ VELLANDO

LA INDUSTRIA ESPAÑOLA Y LA COMPETITIVIDAD

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1. Introducción 21

2. La competitividad y sus factores determinantes 212.1. Un objetivo de crecimiento sostenible. . . . . . 212.2. La competitividad y su medición 262.3. La evolución de la competencia internacional. 282.4. El comportamiento de la industria española . 32

3. Una panorámica de la industria española 353.1. Las especificidades de la economía española . 353.2. La industrialización autárquica y el crecimien-

to protegido 363.3. El desfase cíclico durante la crisis 433.4. Una nota sobre la debilidad del sector público. 483.5. La situación actual de la industria ... . . . . . . 50

4. Las políticas macroeconómicas y la competitividad . 52

5. Competitividad y políticas microeconómicas 625.1. Políticas reductoras de costes 635.2. Mejora de la transmisión de costes a precios . 695.3. Políticas que inciden sobre otros factores ... 705.4. La competitividad y el sector público industrial. 73

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 77

DISCURSO DE CONTESTACIÓN por el Excmo. Sr. D. LuisÁngel Rojo Duque 81

DISCURSO DE RECEPCIÓNDEL ACADÉMICO DE NÚMERO

EXCMO. SR. D. JULIO SEGURA SÁNCHEZ

LA INDUSTRIA ESPAÑOLA y LA COMPETITIVIDAD

A mi madre, que estarásiempre donde yo esté.

Agradezco a Samuel Bentolila y José C. Fariñas la atenta lectura de una primera versiónde este trabajo, al que hicieron numerosas sugerencias de contenido y estilo. Ana Buisány Carmela Martín también hicieron valiososcomentarios a este texto. Su ayuda me ha permitido mejorarlo, aunque no son responsablesde los errores ni de las opiniones aquí sostenidas.

AGRADECIMIENTOS

Excmo. Sr. Presidente, Excmos. Srs. Académicos, señoras yseñores:

Constituye un honor para mí ser recibido hoy por la Academiade Ciencias Morales y Políticas, institución de larga tradición que hacontado entre sus miembros a personajes tan ilustres en los camposde la política, la economía y el derecho. Y debo pedir disculpas anticipadas si el peso específico y calidad de los Académicos actuales hacenque no logre sino desentonar de la media de quienes, a partir de ahora,serán mis compañeros en tan prestigiosa institución. No puedo, enconsecuencia, más que mostrar mi sincero agradecimiento a los Académicos que, con notoria generosidad, desearon que entrara a formar parte de esta institución.

Generosidad que tiene, adicionalmente en mi caso, un componentede ruptura generacional que no se me escapa y que hace, mayor aúnsi cabe, mi deuda personal. La lista de Académicos de la Sección deEconomía ha incluido a casi todos los profesores de quienes fui alumno en el viejo caserón de San Bernardo y por quienes guardo respetoprofesional y personal: Valenttn Andrés, José Castañeday Gonzalo Arnáiz, ya fallecidos, y Enrique Fuentes, Ángel Rojo y Juan Velarde, felizmente presentes hoy aquí. Ellos representan las dos primeras generacionesde economistas: la de los fundadores de los estudios de CienciasEconómicas en España y la de quienes, años más tarde, modernizaronestos estudios y consiguieron que la Facultad de Ciencias Económicasde la Universidad Complutense fuera, durante muchos años, el centromás prestigioso de estudios de economía en España.

Los representantes de estas dos generaciones comparten una característica que querría destacar por la importancia que en mi opi-

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nián tiene: han sido y son, en su trayectoria académica, maestros enel sentido más clásicodel término. A partir de el/os, los maestros, comoreferencia no sólo académica, sino profesional e, incluso, personal,han dejado de existir en Economía. Las generacionesposteriores cuentan con muy buenos profesionales, profesores e investigadores, inclusocon equipos excelentes, han recibido una formación técnica muy superior en la Universidad, pero no han generado maestros en el sentido estricto del término. Es posible que esto sea un resultado inevitable de diversos factores, como el sensible aumento de la tasa deescolarización, la mayor homogeneidad del profesorado, o las estructuras departamentales amplias, es decir, que sea ley de vida. Pero notodas las leyes vitales son beneficiosas. Yo soy el primer miembro deesas otras generaciones de economistas que entra en esta Academia,y tengo por el/o una doble responsabilidad: tratar de no desmerecerde mis maestros y representar dignamente, por ahora en solitario, amis compañeros. Espero poder hacer frente a este reto en forma decorosa.

MI PREDECESOR:GONZALO ARNÁIZ VELLANDO

La satisfacción que siento por entrar a formar parte de la Academia se ve, sin embargo, empañada, hasta el punto de producirme desasosiego y una profunda tristeza, por el hecho de tener que ocuparla vacante producida por el fallecimiento de Gonzalo Arnáiz Vellando.No trato, con las frases precedentes, de expresar un sentimiento protocolario, sino un cariño indeleble de cuya intensidad les haré graciapor pertenecer a la esfera estricta de mi vida privada, pero sobre elque puedo aportar alguna somera justificación. Bastará para ello conseñalar que Gonzalo Arnáiz ha sido para mí un excepcional profesorde Estadística Teórica, la persona que me facilitó el primer empleoy me indujo a opositar el cuerpo de Estadísticos Facultativos del Estado, y siempre, desde el principio hasta su muerte, un amigo leal quenunca me mintió. Sólo otra persona puede exhibir semejantes activosfrente a mí, y tengo la profunda satisfacción de que, dentro de unosminutos, contestará esta intervención.

La década de los años cuarenta en España eran tiempos difíciles,para estudiar y para investigar. En 1948sólo existía en toda España unejemplar de los Mathematical Methods 01 Statistics, de Harald Cramer -la Biblia de la Estadística Teórica entonces y durante variosaños más-, en posesión de Enrique Cansado. Su generosidad le llevóa compartirlo, en el sentido físico de la palabra dada la inexistenciade fotocopiadoras, de forma rotatoria, con otras cuatro personas. Elquinteto se reunía los sábados, a las cinco de la tarde, para desentrañarlas páginas del autor sueco que uno de ellos, por turno, había preparado durante la semana y exponía a los demás. La inversión se revelócomo una de las de mayor rentabilidad social, porque tres de los

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participantes fueron expertos mundiales en muestreo, y Francisco Torras revolucionó las funciones y contenido del Instituto Nacional deEstadística (INE) en la década de los años sesenta, desarrollando laestadística económica en nuestro país y dando credibilidad a INE alhacer frente, a un coste personal muy alto, a las hasta entonces frecuentes interferencias de las autoridades políticas. Completaba el quinteto el profesor Arnáiz.

La primera faceta que destaca en la vida de Gonzalo Arnáiz [véanseVelarde (1988) y (1990)] es la de profesor universitario, y más que panegíricos genéricos me permitirán que narre una anécdota que revelatanto la calidad de sus clases como su lucidez personal. Comí con élun día del mes de mayo de 1990, y, a los postres, me comentó quepocos días antes, en clase, había explicado de forma confusa el errorde tipo I en la regresión, hasta el punto de tener que volverlo a explicar en la clase siguiente, y comentó que eso le tenía preocupado porque «debía pasarle algo». No dimos el paseo habitual después de lacomida, porque prefirió irse a casa a descansar, y dos días despuéstuvo los primeros síntomas de la enfermedad que acabaría con su vida.Ésa fue la primera vez que, a lo largo de treinta y siete años de docencia, tuvo que repetir una explicación.

En la vida académica de Gonzalo Arnáiz, además de la faceta docente, destacó también su labor publicista. Sin contar sus intervenciones periódicas en esta Academia, Gonzalo Arnáiz publicó 29 artículos, 7 libros y realizó 6 traducciones; 14 de estas obras lo fueronen colaboración y 28 de carácter individual. Sus artículos fueron precisos, formalmente rigurosos y, virtud proverbial del profesor Arnáiz,claros en su exposición. Características estas que se reflejan en lo que,sin lugar a dudas, constituye su obra fundamental, la Introduccióna la Estadística Teórica, publicada por vez primera en 1965, que esla imagen de su autor como profesor: preciso, sin concesión literariaalguna, plagado de ejemplos y problemas, omnicomprensivo de la materia. Al mismo se encuentran incorporados la mayoría de los artículos previos del autor. Sin este libro el nivel de conocimientos de estadística de los economistas de este país habría sido, durante muchosaños, lamentable.

La tercera y última faceta importante de la vida profesional de Gonzalo Arnáiz es su vinculación al INE y su aportación a la modernización del sistema estadístico español. Su primer destino como Estadístico Facultativo fue la Secretaría General Técnica del Ministerio deHacienda, de donde pasó a la OCYPE de la que salió en 19G3 por

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un hecho que revela mucho sobre su independencia de criterio y honestidad intelectual. Formando parte del Tribunal de unas oposiciones a dos Cátedras a las que se presentaba su jefe en la OCYPE, votóa alguien que se sienta hoy en esta Academia para la primera plazay, sabiendo que de todas formas su superior jerárquico la iba a obtener, votó la no provisión para la segunda. Al día siguiente presentósu dimisión, que le fue aceptada. Por fortuna ese mismo año FranciscoTorras fue nombrado Director General de Estadística y se llevó a Gonzalo Arnáiz de Subdirector General de Estudios allNE. Como pruebadel reconocimiento internacional por la tarea desarrollada en el INEdurante más de veinte años -con tanta frecuencia menos avaro queel nacional- fue elegido en 1976 miembro del International StatisticalInstitute, la institución mundial más prestigiosa en este campo.

No fue un personaje corriente. Fue un hombre honesto, leal consus amigos, excepcional profesor, cariñoso con sus subordinados ycrítico hasta el cese con sus superiores. Al jubilarse, y hasta la creación de la figura de profesor emérito, sus ingresos fueron una pensión que no llegaba a las 100.000 pesetas mensuales. Católico prácticante y, sobre todo, creyente honesto, en su última confesión, siendoya consciente de su cercano fin, sólo hizo un comentario al oído delsacerdote con un tenue hilo de voz: «Pese a lo que hacen ustedes, yosigo creyendo.» Fue una de las pocas personas que permite contestarafirmativamente el verso quevediano:

¿No ha de haber un espíritu valiente?,Siempre se ha de sentir lo que se dice,nunca se ha de decir lo que se siente.

Pero el menor homenaje que puedo hacer a Gonzalo Arnáiz es hablar de aquello que él me indujo a estudiar, y por ello me permitiránque dedique el tiempo restante de mi intervención a tratar un problema que creo importante para el futuro de la economía española: laindustria y la competitividad.

LA INDUSTRIA ESPAÑOLAY LA COMPETITIVIDAD

1. INTRODUCCIÓN

En los últimos tiempos la industria y la competitividad se han convertido en protagonistas del debate económico en nuestro país. Poruna parte, la crisis iniciada a comienzos de la década de los años setenta ha sido, en diversas ocasiones, calificada como crisis industrial.Por otra parte, los intensos procesos de reconversión llevados a cabopor las economías occidentales, y en particular por la ComunidadEuropea (CE), se han centrado en gran medida en los llamados sectores industriales maduros, afectando de forma duradera al empleo yla producción industriales. Por último, el propio peso relativo de laindustria en el conjunto de los sectores productivos se ha reducidosignificativamente a lo largo de la crisis, dando lugar, incluso, a discusiones sobre la terciarización de las economías avanzadas y la posible desindustrialización de las economías más afectadas por la crisis.

En este contexto creo que tiene sentido plantearse una reflexiónsobre los objetivos de la economía española, los problemas de nuestra industria y el tipo de políticas económicas que puedan favoreceruna mejora de su competitividad.

2. LA COMPETITIVIDAD Y SUS FACTORES DETERMINANTES

2.1. Un objetivo de crecimiento sostenible

El objetivo de una economía como la española, cuyo nivel de rentase encuentra en torno al 75 por 100 de la media comunitaria, no puedeser otro que tratar de mantener el máximo ritmo de crecimiento sos-

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tenible, que minimice las oscilaciones cíclicas en el marco de las regias de la CE. Este objetivo tiene tres componentes que, por razonesexpositivas, es útil discutir por separado: crecimiento máximo, sostenible y con escaso componente cíclico.

En cuanto al crecimiento máximo, no parece haber dudas, ya queello significa mayor renta, riqueza y empleo, siempre que se tenganen cuenta consideraciones relativas a la contaminación, la degradación medioambiental y los problemas relacionados con el crecimientoglobal de un sistema ecológico cerrado. La conveniencia de minimizar las oscilaciones cíclicas requiere alguna explicación.

La idea básica es que, en economías dinámicas, se incumple la propiedad distributiva del producto, de forma que para una economíacrecer durante un quinquenio al 4 por 100 es, en igualdad de las restantes circunstancias, mucho mejor que hacerlo los dos primeros añosal 7 por 100 y los tres siguientes al 2 por 100. Es decir: 5 x 4 ( = 20)> > (7 x 2) + (2 x 3) (= 20). Ambas opciones dan lugar a un crecimiento ligeramente superior al 20 por 100en el lustro, pero la segundapresenta notorios inconvenientes respecto a la primera, tanto entérminos de labilidad de las expectativas de los agentes, como de inestabilidad del empleo, coste de ajuste soportados por la economía ynecesidad de cambios en la política económica instrumentada. Enresumen, una economía que siga el primer comportamiento es muyprobable que pueda mantener -a igualdad de las restantes circunstancias- un ritmo de crecimiento del 4 por 100 durante largo tiempo, mientras que la segunda, seguramente, no podrá hacerlo. En términos algo más refinados, se puede demostrar, bajo supuestos pocorestrictivos, que la primera alternativa domina paretianamente a lasegunda. Por su parte, la deseabilidad de minimizar las oscilacionescíclicas autónomas, distintas de las experimentadas por la economíamundial, es fácil de justificar. Una economía pequeña y muy dependiente del exterior en forma creciente, como es la española, es importante que trate de adecuar su ciclo al de las economías más desarrolladas del mundo, porque la no coincidencia temporal en las fasescíclicas tiende a aumentar los desajustes agregados. Un tema éste quese retomará en el epígrafe 4, cuando se discuta sobre políticas macroeconómicas.

El punto más conflictivo es, sin lugar a dudas, el de la sostenibilidad de la tasa de crecimiento, que hace referencia a la necesidad demantener dentro de ciertos límites los desequilibrios macroeconómicos básicos y, en particular, la tasa de inflación y los déficit públicoy exterior. Y ello es así porque, además de afectar a intereses indivi-


duales y corporativos, la determinación del tamaño de los desequilibrios sostenibles no cuenta con una evidencia internacional concluyente, bastando para ello con recordar la cuantía de los desequilibriosexteriores de EE.UU., Japón y Alemania, el tamaño del déficit públicoitaliano o belga, o el diferencial de inflación entre distintos Estadosde los EE. UU.

En nuestro país hay quienes piensan que la inflación es la prioridad básica de la economía española y, además, que su único valoradmisible es aquel que dé lugar a una tasa diferencial nula respectoa la media de la CE. Otros, sin embargo, consideran que uno o dospuntos porcentuales de diferencial pueden sostenerse indefinidamentesin dañar las posibilidades de crecimiento potencial. Hay quienes opinan que el déficit público debe desaparecer en dos años -en inclusoquienes, en aras de una supuesta libertad individual, desean que eldéficit cero sea un principio constitucional-o Pero también hay quienes consideran que un déficit en torno al 2-3 por 100 del PIB es sostenible y puede incluso conducir, dependiendo del destino y eficacia delgasto público, a mejorar las posibilidades futuras de crecimiento. Porúltimo, hay quienes sostienen que un déficit exterior por cuenta corriente no es preocupante siempre que pueda ser financiado medianteentradas estables de capital a largo plazo; y hay quienes consideranque una situación continuada de entradas netas crecientes de capitala largo plazo disminuye las posibilidades de crecimiento futuro.

Aunque tanto los valores como la prioridad relativa de los desequilibrios agregados sea un tema opinable, su discusión puede disciplinarse teniendo en cuenta dos principios bastante simples. El primero, que un país no puede mantener de manera indefinida unconsumo de recursos superior al volumen de los mismos que es capazde generar. El segundo, que no es deseable llegar a situacíones de déficit público y/o exterior que técnicamente se denominan explosivas.Analicemos brevemente ambos puntos.

Una bien conocida identidad contable, y como tal de obligado cumplimiento, exige que la diferencia entre las exportaciones (X) y las importaciones (M) coincida con la diferencia entre el ahorro (S) y la inversión (1), es decir: X-M- S-I. Puesto que un alto ritmo decrecimiento exige fuertes inversiones y trae consigo una rápida expansión de las importaciones, es obvio que el equilibrio entre recursosy usos en una economía con un fuerte ritmo de crecimiento dependecrucial mente de las exportaciones y del ahorro. Una escasa capacidadexportadora de bienes y servicios sólo podrá ser compensada con unaelevada tasa de ahorro interno o con la venta continuada de activos

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reales a otros países. Una baja propensión al ahorro sólo podrá sercompensada por una fuerte capacidad exportadora o la venta de activos reales al exterior. En consecuencia, sean cuales sean las prioridades de los agentes sociales respecto a la inflación y los déficit públicoy exterior, resulta claro que las variables que permiten sostener unaelevada tasa de crecimiento de la producción y la renta son el ahorroy las exportaciones. Por ello, en la medida en que el déficit públicosupone un desahorro, su control tiene importancia capital; y por ello,el aumento de la capacidad exportadora, es decir la mejora de la competitividad del sistema productivo, es un objetivo esencial. Como corolario, en la medida en que el diferencial de inflación afecte negativamente a las exportaciones, también se convierte en un desequilibrioque resulta fundamental controlar.

La idea de no explosividad de los déficit es algo más técnica, peropuede explicarse en forma sencilla. Todo déficit necesita financiarse:el público mediante la emisión de deuda que trae consigo una cargapor intereses, el exterior mediante entradas de capital que también llevan aparejadas el pago de rendimientos a titulares extranjeros. Si lacuantía de las cargas financieras por el servicio de la deuda públicao exterior aumenta a una tasa superior a la de crecimiento estable dela economía en condiciones hipotéticas de estado estacionario, la situación no será sostenible, porque dicha carga absorberá cada vez proporciones crecientes del producto nacional. Esta es la situación caracterizada como explosiva.

No es fácil determinar con exactitud si una economía cualquiera,y en concreto la española, se encuentra en situación explosiva biendel déficit público bien del exterior, porque los estudios empíricos sonescasos, con frecuencia susceptibles de interpretaciones alternativas,y la determinación del carácter explosivo sólo puede hacerse, en sentido estricto, en el marco de un modelo agregado de equilibrio general dinámico para cuya estimación la carencia de datos fiables implicarestricciones insuperables. En general, el carácter explosivo o node los déficit, depende de qué variables se consideren exógenas en lasestimaciones, porque cabe por ejemplo suponer que los tipos de interés no serán independientes de la senda que siga el déficit público.O que el tipo de cambio, y las operaciones de política monetaria quesea preciso instrumentar para mantenerlo dentro de la banda de fluctuación del 6 por 100 en torno a la paridad definida por el SME,no serán independientes de la cuantía y dinámica del déficit por cuentade renta. Pese a todas estas dificultades, existen algunas aproximaciones razonables al tema para el caso de la economía española.


Por lo que respecta al déficit público, el problema de la determinación de su carácter explosivo o no es más complejo porque tieneimplicaciones directas respecto a la factibilidad de las políticas monetarias que lo acompañan, y los efectos de la endogeinización de ciertas variables son más importantes que en el caso del déficit exterior.De entre los trabajos disponibles, y con todas las cautelas del caso,el de Repullo [Repullo (1987)], que supone la tasa de inflación exógenay la de crecimiento dada, permite concluir que un déficit inferioral 3 por 100 del PIB sería sostenible en condiciones razonables parala economía española, mientras que otros trabajos [véase Sebastián,Servén y Trujillo (1988)] se muestran más pesimistas sobre la basede la influencia de la endogeinización de diversas variables. En las investigaciones más recientes [Blázquez y Sebastián (1991), y Sebastián(1991)] se realiza una crítica al tipo de medidas puntuales que ponderan escasamente el peso del pasado frente al presente, lo que implicaun sesgo de las medidas convencionales sobre sostenibilidad en favorde países con déficit primario moderado pero alta relación deuda/PIB,y en contra de aquellos que, como España, se encuentran en la situación opuesta; propone una medida alternativa más sofisticada y se concluye, advirtiendo de la dependencia de todos estos índices respectoal período inicial considerado, con una visión más cercana a la de Repullo (1987) respecto a la sostenibilidad del déficit público.

Por lo que respecta al déficit exterior, la clave para caracterizarla situación como potecialmente explosiva o no depende de la importancia cuantitativa de cada una de las tres causas del mismo: el aumentode la demanda de consumo, la pérdida de competitividad y el aumento de la rentabilidad del capital. Las dos primeras causas son negativas, lo que destaca la importancia de la capacidad de generación deahorro interno como alternativa al consumo, y de la competitividadcomo elemento de mejora de la capacidad exportadora. Pero la terceracausa es positiva y conduce a corto y medio plazo a una expansióndel déficit. En efecto, la economía española ha experimentado en añosrecientes una fuerte expansión de la inversión que ha generado aumentos de la productividad del trabajo y del capital. Sí este aumento dela rentabilidad de las inversiones interiores ha conducido a que lamisma supere el coste de la financiación externa, una respuesta racional de los agentes es endeudarse en el extranjero para invertir. Portanto, lo crucial terminan siendo las tasas de inversión y de crecimientode la economía; si se crece más deprisa que los intereses del préstamoexterno, la capacidad de pago de la economía aumenta y esto permitesatisfacer los intereses periódicos de la deuda, e incluso aumentar el

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endeudamiento externo, es decir, mantener cierto déficit permanente.Estimaciones recientes [véase Mauleón (1991)] indican que este es posiblemente el caso de la economía española. Otras investigaciones[véanse Dolado y Viñals (1990) y Ballabriga, Dolado y Viñals (1991)],sostienen que los déficit exterior y público deben considerarse conjuntamente para determinar su carácter explosivo o no, dadas las relaciones que existen entre las variables de las que dependen y las influencias de ambos sobre variables comunes, y concluyen que lasituación conjunta actual española es, muy posiblemente, sostenible.

Si todo lo dicho hasta aquí es correcto, la conclusión esencial esque la tasa de ahorro y la capacidad exportadora son las variables clavede las que depende el sostenimiento de un alto ritmo de crecimiento dela renta y la riqueza españolas. Puesto que aquí no me ocuparé delahorro, el tema crucial será la capacidad exportadora, es decir, la competitividad. Y lo es tanto más cuanto que en un futuro Mercado Interior, sin barreras arancelarias internas ni posibilidades de diseñar políticas nacionales autónomas de exportación, la capacidad de exportarserá, simplemente, la capacidad de vender. Y tanto más cuanto quela caída de la tasa de ahorro española ha sido significativa, y las posibilidades de expandir la misma, habida cuenta de los procesos de sustitución, moderadas [véase Argimón (1991)].

Este carácter crucial de las exportaciones para poder sostener altastasas de crecimiento no es un fenómeno nuevo en la economía española. La expansiva década de los años sesenta tuvo como factor restrictor del crecimiento el déficit exterior, y la dinámica de las oscilacionescíclicas de esa época lo demuestra (véase, más adelante, epígrafe 3.2).Estudios de la época demostraban que la capacidad exportadora eramucho más restrictiva que la generación de ahorro interno, ya quela cantidad de recursos reales que había que dedicar a la obtenciónde una unidad de divisas era entre un 20 y un 30 por 100superior (segúnque la tasa de descuento social variara entre el 14 y el 8 por 100, respectivamente) a la necesaria para generar una unidad de ahorro interno [véase Caumel, Keller, Santos y Sebastián (1974)].

2.2. La competitividad y su medición

Considerar equivalentes la capacidad exportadora neta y la competitividad puede parecer una trivialidad aceptada por todo el mundo,pero dicha equivalencia trae consigo una implicación, también en apariencia trivial, que, con frecuencia, suele olvidarse: que la mejor medidade la competitividad es el propio comportamiento de las exportaciones. Para mayor precisión, los cambios en la presencia relativa de losproductos de un país en los mercados internacional y doméstico, para


tener en cuenta tanto la capacidad de exportación como de abastecimiento del mercado propio.

Cuando se discute sobre la competitividad, los economistas, losgobiernos y los organismos internacionales suelen utilizar dos medidas típicas: la competitividad según los costes y según los precios. Uncrecimiento inferior -superior- de los costes o precios nacionalesrespecto a los de nuestros competidores en los mercados internacionales, expresados en la misma divisa, se considera una mejora -empeoramiento- de la competitividad.

Estudios más refinados y precisos miden la competitividad segúnla evolución de las cuotas de exportación en los mercados mundiales, lacapacidad de abastecimiento del mercado interior e índices de ventajas comparativas reveladas. Puesto que lo crucial desde el punto devista de la sostenibilidad del crecimiento económico es la evoluciónde las exportaciones ya que, en último extremo, si ello fuera posible,sería mejor que el saldo de la balanza por cuenta de renta mejoraraaunque los costes y precios tuvieran una mala evolución que lo opuesto,la medida más correcta de la competitividad es la relacionada con elcomportamiento efectivo de las exportaciones netas o de la capacidad de venta de los productos. Sin embargo, tanto en las discusionespúblicas como en el diseño de políticas económicas, agentes socialesy gobiernos argumentan en términos de costes y, a veces, también deprecios. Esta práctica identifica competitividad con costes o, comomáximo, con precios y, para que pueda considerarse correcta, es preciso que se cumplan dos supuestos:

Supuesto 1: que los costes se transmitan de forma perfecta a losprecios de venta.

Supuesto 2: que la competencia internacional se guíe fundamentalmente por los precios de venta.

De no cumplirse ambos supuestos en la realidad, la única medidacorrecta de la competitividad será la que refleje con mayor precisiónel comportamiento efectivo de las exportaciones, por lo que toma dedecisiones de política económica en términos de medidas basadas sóloen costes y/o precios introducirá sesgos de eficiencia y podrá dar lugara efectos opuestos a los buscados. Este es un buen ejemplo de cómoun problema aparentemente académico de medida puede convertirseen un tema relevante de política económica.

Por tanto, la pregunta que es preciso responder ahora es: ¿se cumplen los Supuestos 1 y 2 en la realidad? La contestación, como veremos a lo largo de las siguientes páginas, es que ello no es así ni enla economía mundial ni en la economía española. Comenzaremos

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discutiendo algunas características de la evolución de la competenciainternacional en las dos últimas décadas que aportan evidencias encontra del cumplimiento del Supuesto 2.

2.3. La evolución de la competencia internacional

En las tres últimas décadas la competencia internacional ha experimentado cambios muy profundos que han afectado a las estrategiasempresariales, gubernamentales e, incluso, sindicales, a los factoresdeterminantes de las ventajas comparativas y, como consecuencia deello, a la división internacional del trabajo. Los dos factores más importantes en la explicación de estas modificaciones son el cambio tecnológico y la concentración y transnacionalización de los negocios.

Las innovaciones generadas principalmente en los campos de lamicroelectrónica, las comunicaciones y los nuevos materiales, han trastocado en pocos años tanto la caracterización de los sectores expansivos y maduros, como las pautas de localización industrial y la estructura de ventajas comparativas. En gran medida, se trata de un tipode cambio técnico de carácter horizontal y polivalente, en el sentido deque es aplicable a muchas actividades heterogéneas, por lo que tieneun efecto generalizado reductor de costes. Desde el punto de vista dela organización de la producción, ha facilitado la dispersión geográfica de los procesos productivos, permitiendo fraccionar la fabricación de componentes y alterar con rapidez la localización de los montajes, haciendo de ese modo técnicamente factible la explotación casiinmediata de pequeños cambios en las ventajas de costes, estructurade demanda, legislación o cualesquiera modificaciones de los mercados. Un efecto importante de este cambio tecnológico ha sido la alteración de la estructura de costes de los procesos productivos: los costes de trabajo han perdido importancia relativa frente a los de capital,ha aumentado la demanda de mano de obra de alta cualificación endetrimento de la no cualificada, y el acceso a la tecnología se ha convertido en un elemento crucial de ventaja frente a la disponibilidadde recursos naturales o de mano de obra barata.

Estas ventajas ofrecidas por las llamadas nuevas tecnologías sólopueden ser plenamente aprovechadas, en la mayoría de los casos, pororganizaciones que constituyen grandes concentraciones de capital industrial y que actúan de forma simultánea en todo el mundo, es decir,por grandes empresas transnacionales. Basta consultar la lista de las500 mayores empresas mundiales hace veinte años y hoy para darse


cuenta de que representan en términos relativos una muy superior acumulación de activos y, también, de que casi todas ellas han pasadoa ser transnacionales. Esta internacionalización de las empresas principales de los sectores clave implica una importante concentración delpoder de negociación, que convierte a estas empresas en interlocutores privilegiados de los gobiernos nacionales, y genera grandes facilidades de apropiarse para la casa matriz de la mayor parte del valorañadido de los procesos productivos gracias a las posibilidades de mantener en territorio nacional las actividades de alto valor añadido, ytambién de evadir las legislaciones nacionales sobre precios de transferencia, repatriación de beneficios, porcentajes de producción de origen nacional y un largo etcétera.

Estas dos grandes tendencias -cambio tecnológico acelerado y radical, y concentración e internacionalización de los negocios- hantenido lugar en el marco de una economía mundial caracterizada poralgunos elementos que conviene reseñar.

En primer lugar, una mayor fluidez de los mercados internacionales de capitales, que ha tendido a homogeneizar las condiciones enque se puede acceder a la financiación y ha aumentado la competencia internacional por la captación de recursos financieros, factor esteúltimo agudizado en períodos en los que las tasas de ahorro han tendido a decrecer. Además, aunque en menor medida, los mercados detrabajo nacionales también se ha abierto, de forma que el resultadoglobal de todo ello ha sido una muy superior movilidad de los factores productivos.

En segundo lugar, y relacionado con el punto precedente, dentrode la estructura de costes de las empresas se ha producido un aumentodel peso relativo de los costes de capital. No sólo se trata de que laprogresiva intensificación capitalista de los procesos productivos exigida por las nuevas tecnologías requiere mayores recursos financieros, sino, además, de los efectos de los elevados tipos de interés. Lacrisis trajo consigo la secuela de menores niveles de autofinanciaciónempresariales, lo que unido a los altos tipos de interés han convertidoa la estructura financiera en una variable estratégica fundamental,conduciendo no sólo a la aparición de nuevas técnicas de desintermediación, que con frecuencia se han mostrado desestabilizadoras en términos globales, sino, también, a una cierta bancarización de la industria, cuyos efectos potenciales no es este lugar para discutir. Además,la competencia en los mercados internacionales, sobre todo de bienesde equipo, ha provocado que algunas exportaciones se decidan fundamentalmente en términos de facilidades financieras ofrecidas a loscompradores. En suma, un aumento de la importancia de los facto-

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res financieros -composición de la deuda, tipos de interés, accesoa los intermediarios, etc.- en la estructura de costes de produccióny en el diseño de las estrategias empresariales.

En tercer lugar, la expansión relativa del comercio mundial queha tenido lugar en las tres últimas décadas se ha producido en unmundo en el que las barreras arancelarias se han hecho progresivamente menos importantes. Sin embargo, esto no implica que el comercio mundial sea ahora más libre. Por una parte, han aparecidosustitutos más que perfectos a los aranceles, tales como las especificaciones técnicas, de calidad, algunas regulaciones sobre medio ambiente, y un largo etcétera. Por otra parte, las empresas transnacionales se caracterizan por sus prácticas oligopolísticas y de control delos precios de las materias primas. Por último, y pese a las declaraciones formales de todos los gobiernos de países desarrollados en favorde la eliminación de las trabas al comercio mundial, mercados esenciales de la CE, EE.UU. YJapón se encuentran protegidos de la competencia en virtud de acuerdos voluntarios de restricción de las exportaciones, que no son más que convenios gubernamentales defijación de cuotas de mercado máximas para los productos extranjeros; y, por ejemplo, el Acuerdo Multifibras de 1960, recientementeprolongado hasta 1992, lleva más de tres décadas protegiendo «temporalmente» a los productores de textiles de los países avanzados dela competencia de países emergentes que gozan de fuertes ventajas comparativas.

En cuarto lugar, las economías nacionales se han hecho progresivamente más semejantes en aspectos cruciales. La ya comentada mayormovilidad de los factores ha tendido a cerrar el abanico salarial internacional y a homogeneizar las posibilidades y condiciones de financiación. La presencia de multinacionales y el mayor acceso a la información han uniformado las pautas de consumo de países cultural yeconómicamente distantes. La difusión de ciertas tecnologías -no depunta-, ha facilitado el acceso de muchas economías a actividadesproductivas que pocos años antes tenían vetadas.

Países más parecidos, tecnologías básicas más difundidas yasimiladas, mercados de factores más homogéneos y, más recientemente,expectativas de crecimiento económico muy moderadas en los paísescentrales, implican mayores dificultades en la captación de los mercados internacionales. Y esto favorece la competencia por vías distintas del liderazgo de costes -que además es muy difícil de mantenera lo largo del tiempo, como demuestra en forma palmaria la industria de la construcción naval [véase Sung Cho y Porter (1986)]- y de


los precios de venta. Prácticas como la diferenciación de productos,la segmentación de mercados, la creación de clientelas adictas a marcas, la exigencia de contratos de venta anudados, la compatibilidadtecnológica, la realización de dumping efectivo por medio de preciosde transferencia no competitivos, la negociación de condiciones privilegiadas para la instalación de establecimientos de empresas transnacionales y otras muchas, constituyen hoy día el núcleo de las estrategias empresariales.

Todo este conjunto de factores ha conducido a un fuerte incremento de la lucha por capturar mercados internacionales, no siempreinstrumentada en términos de prácticas competitivas; a un cambio significativo en las ventajas comparativas, y a la modificación de las formas de competir, perdiendo los costes y los precios de venta peso relativo frente a otras variables.

Esto es hasta tal punto cierto que, en la actualidad, resulta relevante a efectos de determinar el tipo de estrategias seguidas por lasempresas, clasificar las actividades industriales y las formas de competencias características de las mismas en función de dos variables:la importancia de las empresas transnacionales y el peso relativo delcomercio internacional en la producción mundial. Esto permite hacerun ejercicio sencillo de taxonomía económica que agrupa la industriaen cuatro grandes tipos [véase Doz (1986)] :

Grupo A: gran importancia de las transnacionales y del comerciomundial, V.gr.: automóviles, petróleo, química farmacéutica, electrónica (ordenadores y de consumo).

Grupo B: gran importancia de las transnacionales, pero escasa delcomercio internacional, v.gr: química cosmética, bebidas, alimentospreparados.

Grupo C: transnacionales marginales, pero gran importancia delcomercio internacional, v.gr.: siderometalurgia, textiles, construcciónnaval, cereales a granel.

Grupo D: transnacionales y comercio internacional marginales,v.gr.: industria de la construcción, alimentos frescos, fabricación demuebles.

En el Grupo A la competencia exige gran tamaño y red comercialtransnacional salvo que una empresa logre definir un nicho en el mercado del producto, lo que resulta muy difícil dado que la competencia se establece con empresas que destinan muchos recursos a la comercialización y gastos en investigación y desarrollo (1+ D). Enel Grupo B lo característico son las empresas multidomésticas contransnacionales que explotan la existencia de activos intangibles

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-principalmente marcas y tecnología-, aunque pueda existir una ciertareserva del mercado interior si el país es grande y las transnacionales no resultan excluyentes -como lo son en el Grupo A- por la facilidad con que se pueden crear clientelas. En último extremo, la clavedel éxito empresarial en este tipo de actividades se encuentra en la capacidad de segmentar mercados y de diferenciar productos o gamas.El Grupo C se caracteriza por mercados con una muy escasa diferenciación y tecnologías productivas fácilmente accesibles y asimilables,por lo que las ventajas decisivas se logran por medio de los costes.Por último, el Grupo D es el de las actividades que se encuentran almargen de la competencia, no presentando ventajas de coordinacióny siendo realizadas por empresas multidomésticas de carácter local.

Como puede observarse, sólo en el Grupo C las ventajas de costesson decisivas y, en menor medida, en el Grupo D. Los dos primerosgrupos, que incluyen todos lo sectores industriales en expansión y decarácter estratégico, exigen instrumentos de competencia más refinados que tienen que ver con los factores ya señalados: diferenciación,segmentación, comercialización, marcas, tecnología.

En resumen, los cambios experimentados por la competencia internacional en las dos últimas décadas parecen arrojar evidencias significativas en contra del Supuesto 2 antes formulado: que se compiteesencialmente vía costes y precios.

Una correcta lectura de esta conclusión, particularmente pertinentepara el caso de la economía española, no permite concluir que los costesy los precios son factores secundarios de competitividad, sino tan sóloque existen otros elementos, ligados a comportamientos estratégicos,que tienen un peso creciente en el comercio internacional. En la industria española las actividades de los grupos C y D tiene un peso muyalto [véase, más adelante, 3.2 y 3.5] y, por tanto, el nivel relativo delos costes de producción resulta más importante que en otras economías con distinta especialización productiva, máxime cuando los costes laborales por hora trabajada son muy bajos en términos relativos,pero por unidad de producto -cuando se tiene en cuenta laproductividad- se encuentran entre los más elevados de la CE.

2.4. El comportamiento de la industria española

Pero además, no se trata sólo de argumentos apoyados en evidencias internacionales, sino del propio comportamiento de la industriaespañola. Un análisis modestamente desagregado -trece sectores no


energéticos- de la competitividad y la capacidad exportadora de nuestra industria realizado en el Programa de Investigaciones Económicas de la Fundación Empresa Pública para el período 1978-1988 [véase,para 1978-1984, Segura el. al. (1989a), cap. 12, y para 1980-1988, Martín (1991)] detecta la existencia de unas actividades en que costes yprecios se han comportado de forma opuesta y otras en que lo hanhecho en forma paralela. Por poner algunos ejemplos, en el sub período 1980-1988sectores tales como el de la energía, material de transporte, minerales y productos no metálicos y maquinaria de oficina,mejoraron en términos relativos sus costes pero perdieron competitividad en términos de precios; y actividades como la fabricación demaquinaria, la siderometalurgia y la elaboración de productos metálicos, pese a empeorar sus costes, mejoraron su comportamiento entérminos de precios. De igual forma, existen sectores en que el comportamiento de los costes y precios ha sido positivo -negativo- y lasexportaciones han empeorado -mejorado-o En particular, por ejemplo, las mejoras de precios en la fabricación de maquinaria, siderometalurgia, productos metálicos, textiles e industrias de la madera noevitaron la pérdida de posiciones exportadoras netas de estas actividades. Y, para completar la descripción, las mejoras generalizadas quehan experimentado las cuotas de exportación españolas en el períodocomentado tienen una valoración más moderada en términos de competitividad, ya que se han visto acompañadas de dificultades crecientespara satisfacer el mercado nacional, siendo esta relación entre exportaciones y grado de abastecimiento del mercado nacional también distinta en intensidad según las actividades industriales que se consideren.

Las dos conclusiones que se deducen sólidamente de esta evidencia para la economía española a lo largo de once años -que incluyenun período de profunda depresión, otro de intensa reconversión industrial y uno final de fuerte expansión- son:

1) en muchas actividades industriales, el comportamiento de loscostes no se transmite a los precios, y

2) en muchos sectores, costes y precios no son variables cruciales en la determinación de la competitividad.

La primera conclusión significa que las empresas pueden ejercerpoder de mercado en diversas actividades, de forma que el logro demejoras en los costes de producción no garantiza que éstas se transmitan a los precios sino que conducen, con frecuencia, a un aumentode los beneficios por encima de los niveles competitivos. Y tambiénque en algunos sectores en que la demanda es débil o la competenciamuy intensa, las mejoras de precios se han de lograr en parte mediante

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una reducción de las tasas de beneficio. La segunda conclusión indicaque en los mercados internacionales no se compite sólo, yen muchasactividades estratégicas ni siquiera fundamentalmente, por medio delos precios de venta, sino con otras variables como son la tecnología,la diferenciación, los servicios posventa, el diseño a clientes específicos, las formas de organización y de propiedad, la segmentación delmercado o la discriminación.

Estas dos conclusiones se encuentran en línea con lo que constituyen los desarrollos fundamentales de la teoría de la organización industrial que, desde comienzos de la década de los años setenta, havenido llamando la atención de los economistas sobre la importanciade los factores de competencia no ligados a los precios, sobre el usode la publicidad y de los gastos en 1+ D como variables estratégicas,sobre la alta viabilidad de colusiones tácitas entre grandes empresasque controlan los mercados internacionales, sobre lo infrecuente delas prácticas predatorias en precios.

Un primero corolario final de todo lo discutido en este subepígrafees claro: la competitividad es una variable compleja que depende demuchos factores que tienen que ver no sólo con costes y precios sinocon comportamientos estratégicos de las empresas, y ventajas de coordinación y configuración de las organizaciones. Un segundo corolario, derivado del anterior, es también inmediato: las políticas de me'jora.de la competitividad que sólo se fijan en los costes y precios soninsuficientes y, además, cabe suponer que generarán sesgos de eficiencia que, dependiendo de la intensidad con que se apliquen, puedenconvertirlas en inútiles, si no perjudiciales.

Una vez argumentada la importancia de la mejora de la capacidad exportadora para que la economía española pueda alcanzar unobjetivo de crecimiento sostenible a ritmo elevado, discutido el concepto de competitividad y la forma más adecuada de medirla, y señalados los factores fundamentales que determinan la competitividadde las empresas en el mundo actual, la pregunta que requiere contestación es ¿qué tipo de políticas pueden ayudar a mejorar la competitividad de una economía como la española? Para tratar de contestarla, enel próximo epígrafe se hace un análisis sintético de las característicasde la industria española para detectar las insuficiencias fundamentales de la misma en cuanto a su competitividad, lo que permitirá, enlos dos epígrafes siguientes, discutir las posibilidades de las políticasmacro y microeconómicas y su grado de eficacia relativo en el logrode una mayor competitividad.


3. UNA PANORÁMICA DE LA INDUSTRIA ESPAÑOLA

3.1. Las «especificidades» de la economía española

Cuando se discute sobre sobre la economía española, y en particular sobre la industria, existe una marcada tendencia a considerarque constituye un caso muy peculiar dentro del conjunto de las economías occidentales desarrolladas. Es cierto, como lo es para cualquier país, que la economía española presenta rasgos característicospropios -¿no existen grandes diferencias históricas y actuales entrelas economías francesa, alemana e inglesa?-, pero no lo es que hayatenido una evolución ajena a la del resto de los países de nuestro entorno o que sus problemas actuales no sean, en lo esencial, muy similares a los de otras economías que ocupan una posición intermediaen la CE. Expresado en forma más coloquial y ucrónica, la economíay la industria españolas constituyen un modelo bastante típico de loque sería otro país europeo cuya renta per cápita fuera el 75 por 100de la media de la CE.

Sin embargo, la búsqueda de las características diferenciales negativas tiene importancia en cuanto que en ellas se encuentran las raíces de las debilidades de nuestra estructura productiva. Si hubiera queconcretar estos factores diferenciales, creo que sólo tres tienen unaimportancia destacable.

1) El proceso de industrialización español se inició en la décadade los años cincuenta en un régimen autárquico, al margen de la competencia internacional, y el fuerte crecimiento de la década de los añossesenta tuvo lugar en un marco de fuerte intervencionismo y protección a la industria española.

2) La coincidencia de la crisis económica de los años setenta conuna crisis política interna de transición de la dictadura a la democracia.

3) La debilidad del sector público español, que no ha acumuladoa lo largo de más de dos décadas -como los países centrales de laCE- la mitad de la renta nacional en forma de capital público.

Los tres factores señalados tienen un peso considerable a la horade explicar las debilidades actuales de nuestra economía, pero ni laindustrialización de los años cincuenta se realizó al margen de lo quesucedía en Europa, ni la economía española es la única cuyo perfilcíclico en la crisis de los años setenta fue distinto al de los países centrales de la CE, ni el sector público español es el más débil de Europa.

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3.2. La industrialización autárquicay el crecimiento protegido

El final de la guerra civil planteó al llamado Nuevo Estado la necesidad de reconstruir el tejido productivo nacional. Este objetivo se definíaen un contexto caracterizado por dos elementos. Por una parte, unasituación de aislamiento internacional, reforzada por la germanofiliade los gobiernos franquistas durante los primeros años de la segundaguerra mundial y por la posición de neutralidad en la contienda. Porotra parte, la ideología del régimen, muy influida por el fascismo italiano y el nacionalsocialismo alemán, que mostraba una clara animadversión hacia el capitalismo y, en particular, una desconfianza radicalhacia la iniciativa privada. Estos dos elementos favorecieron la idea deque la reconstrucción económica, y en particular la industrial, debíahacerse sobre la base de la iniciativa pública y en régimen autárquico.

En 1941 se crea el principal instrumento de industrialización decarácter público: El Instituto Nacional de Industria (INI). La historiadel INI ha sido objeto muy reciente de una excelente investigación,que hace innecesario cualquier comentario sobre el mismo [MartínAceña y Comín (1991)], pero lo que sí tiene interés señalar aquí son doscaracterísticas de la industrialización encabezada -y durante casidos décadas en solitario- por esta institución, y una valoración global sobre la misma en este período.

La primera, de interés más abstracto pero pertinente respecto ala pretendida existencia de «especificidades» en el sentido ya comentado, es que si bien el proceso de industrialización se llevó a cabo dentrode lo que podríamos llamar un marco centralizado, o sobre la basede empresas de titularidad pública creadas o adquiridas a la iniciativas privada, esta experiencia no fue, en cuanto a tal, privativa de laeconomía española. Las décadas de los años cuarenta, tras el fin dela segunda guerra mundial, y cincuenta, fueron tiempos en los queel sector público asumió un protagonismo generalizado en los procesos de reconstrucción económica en la mayoría de los países europeosoccidentales, siendo práctica común la nacionalización de empresase incluso de sectores completos.

La segunda característica es más sustantiva desde nuestra perspectiva, porque sí señala realmente una peculiaridad diferenciadora dela industrialización española de la posguerra que tuvo un peso crucialen la aparición de algunos de los problemas estructurales que, inclusohoy día, caracterizan nuestro tejido productivo: la industrialización


se llevó a cabo durante dos décadas en régimen autárquico, al margen de la competencia internacional.

Éste es un factor cuya importancia resulta difícil exagerar. Enefecto, generar una base industrial en condiciones de aislamiento internacional implica un crecimiento hacia dentro en el que la estructura productiva se determina en función de la demanda interna del país.Un país pequeño, con unos niveles de renta y ahorro exiguos, que notenía acceso a las tecnologías más avanzadas incorporadas en los bienes de equipo que usaban otros países, presentaba escasez de recursos naturales y energéticos y, además, había sufrido un proceso intenso y prolongado de destrucción de los escasos activos industrialesde que disponía, sólo podía, en condiciones autárquicas, generar unaestructura productiva muy ineficiente. En concreto, seis problemasson fundamentales desde este punto de vista:

1) Series de producción cortas, lo que significa empresas depequeña dimensión que impidieron aprovechar las economías deescala características de todas las industrias manufactureras básicas de la época (minería, siderometalurgia, química, bienes deequipo).

11) Persecución de objetivos cuantitativos de producción, determinados en función de las necesidades de consumo o de producciónfinal, y utilización de técnicas productivas obsoletas, lo que significano tener en cuenta consideraciones de costes ni de eficiencia técnica.

111) Hipertrofia de los sectores básicos en relación con los de productos intermedios y bienes finales.

IV) Insuficiencia aguda de recursos financieros, lo que dificultalas posibilidades de inversión, hace que ésta no se guíe por el costereal de los recursos y termina exígiendo para su funcionamiento mecanismos de financiación inflacionistas.

V) Reserva del mercado interior para los productores nacionales mediante un fuerte aparato protector, con lo que aquellos ven garantizada la venta de sus productos con independencia de los costesde producción y precios.

VI) Sesgo antiexportador del modelo de crecimiento hacia dentro, de sustitución de importaciones, reflejado en el hecho de que elpeso de las exportaciones sobre el PNB disminuyó del 12 por 100 en1950 al 6 por 100 en 1959.

Pese a todo, a partir de 1950, se produjo en España un importanteproceso de industrialización reflejado, por ejemplo, en el cambio deestructura de la población activa española, que en 1950 estaba de-

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dicada en un 50 por 100 a la agricultura y en una cuarta parte a laindustria y, diez años después, había perdido ocho puntos porcentuales en el sector primario (situándose en el41,7 por 100) y ganado másde seis en las actividades industriales (31,8 por 100). O en la tasa decrecimiento de la renta, que de ser prácticamente nula en la décadade los años cuarenta, se situó en un 4-5 por 100 anual en el período1951-1955, con una cierta estabilidad de precios.

Sin embargo, a partir de 1956 la situación empeoró en forma radical, demostrando la imposibilidad de mantener fuertes ritmos de crecimiento en una situación autárquica. El aumento de la renta repercutió en la expansión de la demanda que, enfrentada a una oferta rígida-alimentos y bienes de consumo por una parte, bienes de equipo porotra- por la endeblez de la economía y la severísima limitación deimportaciones, provocó tensiones inflacionistas que en 1956 se situaron por encima del 9 por 100 para llegar al 17 por 100 un año mástarde, lo que obligó al nuevo gobierno nombrado en 1957 a tomarun primer paquete de medidas estabilizadoras que, pese a ir en la dirección adecuada, se mostraron insuficientes ante la gravedad de lasituación económica. Por ello, en una operación bien documentaday conocida de nuestra reciente historia económica [véanse Fuentes(1984, 1989); Martí (1975), y Rubio (1968)], se inició un proceso deliberalización y estabilización económicas, apoyado internamente poralgunos economistas y muy favorecido por las condiciones exigidaspor el FMI y la OCDE, cuyas principales medidas se encuentran enel Decreto-Ley de Nueva Ordenación Económica de 1959, que constituyó el balón de oxígeno sobre el que se sentaron las bases del intensoy desequilibrado crecimiento económico de la década de los años sesenta. El Plan de Estabilización supuso el final de la autarquía parala economía española, y la consiguiente apertura al exterior de la mismapermitió la importación de los bienes de equipo, la tecnología y losrecursos necesarios para modernizar la economía y sostener ritmosde crecimiento de la producción importantes. Todo ello contó con laayuda de un contexto internacional favorable, ya que en 1958 se habíadecretado la convertibilidad de las monedas principales, tuvo lugaruna importante ampliación de la multilateralidad comercial, y las economías occidentales estaban experimentando fuertes ritmos de crecimiento.

Sin embargo, a partir de 1964 el proceso de apertura y liberalización económicas se quebró parcialmente, porque el nuevo gobiernoinstauró un nuevo tipo de dirigismo económico por medio de los Planes de Desarrollo. Estos planes, basados en la orientación del modelo


francés de planificación indicativa, implicaban, desde el punto de vistaindustrial, la aplicación explícita por vez primera en la economía española del principio de subsidiariedad del sector público y, por tanto,el reconocimiento de la iniciativa privada como motor fundamentalde la economía, pero en un marco de fuerte intervención. Ésta se instrumentaba de muy diversas formas, que iban desde la concesión graciable de subvenciones, hasta la existencia de circuitos privilegiadosde crédito y la garantía de adquisición estatal de ciertas produccionesa precios prefijados; desde el papel tutelar del Estado en las relacioneslaborales, en las que no existía autonomía de las partes y eran ilegaleslos sindicatos, hasta la determinación administrativa de una enormecantidad de precios, por poner sólo algunos ejemplos significativos.Además, a partir de 1964, se volvieron a intensificar las prácticas proteccionistas instrumentadas por medio de unos elevados aranceles, restrictivas listas de productos liberalizados y contingentación de las importaciones.

Como es bien sabido, la economía española experimentó en la década de los años sesenta unos ritmos de crecimiento desconocidos hastaesas fechas y que se sitúan, por media, entre los más elevados delmundo. Entre 1960 y 1974 la producción industrial creció a una mediaanual del 9 por 100, siendo la principal responsable de que la rentaper cápita lo hiciera al 7 por 100, y las exportaciones se expandierona más del 14 por 100. Sin embargo, en esta etapa de crecimiento nose afrontaron los desequilibrios de la estructura productiva española,como es fácil de demostrar sin más que seguir el ciclo de la políticaeconómica española, caracterizada por aquel entonces como de stopand go. En efecto, el esquema de las oscilaciones cíclicas fue siempreel mismo: fuertes tasas de crecimiento provocaban tanto tensiones inflacionistas internas muy considerables como un acelerado deteriorode la balanza comercial por la fuerte propensión a importar. Cuandolos elementos que financiaban el desequilibrio comercial -remesasde emigrantes, ingresos por turismo y entradas de capital- eran insuficientes, se tenía que poner en marcha una política de demandadepresiva caracterizada por restricciones cuantitativas al crédito, elevaciones del tipo de interés, topes salariales, depósito previo a las importaciones e, incluso, devaluaciones que perseguían recuperar la competitividad perdida.

Obsérvese que en estas pocas líneas se encuentran resumidos varios males endémicos de la economía española. Por una parte, unatendencia a la inflación derivada de una insuficiente y poco diversificada oferta interior tanto industrial como agrícola [recuérdese la cri-

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sis agrícola de la primavera de 1964, véase Rojo (1965)]. Por otra parte,una escasa competitividad y una especialización relativa en productos industriales intensivos en mano de obra no cualificada y en recursos naturales agrícolas o turísticos. Además, la incapacidad de la economía para absorber la mano de obra nacional, pues si bien es ciertoque el desempleo interior fue muy modesto a lo largo del período comentado -en torno al 3 por 100-, no lo es menos que ello se debíaa la posibilidad de exportar mano de obra a países más avanzadosdel entorno europeo y a las excepcionales tasas de crecimiento de ladécada, a todas luces no sostenibles.

En último extremo cabe decir que el proceso de crecimiento de ladécada de los años sesenta se generó gracias a una modesta aperturaal exterior -que permitió realizar las importaciones de bienes de equipo e intermedios, tecnología y energía imprescindibles para la modernización del aparato productivo-, y a la disponibilidad de mano deobra abundante y barata derivada del proceso migratorio del campoa la ciudad, la incorporación de las mujeres a la fuerza de trabajo yla existencia de un mercado de trabajo intervenido en el que se intercambiaban salarios bajos por estabilidad legal del empleo. Sin embargo, la protección del mercado interior siguió siendo elevada y losmercados de factores estuvieron muy intervenidos, por lo que las estructuras de costes y precios relativos se comportaron al margen delas internacionales. Por su parte, el sector público no acometió ninguna de las reformas institucionales que caracterizan a una economíamoderna (sistema fiscal, educación, infraestructura civil, sanidad, redescomerciales) que son cruciales para aumentar la competitividad. Comotantas otras veces en la historia económica española, se aprovechó laonda expansiva de la economía mundial para crecer mucho pero mal.

En su conjunto, como se ha señalado [Fuentes (1976)], el crecimiento económico español de la década de los años sesenta generóuna serie de desequilibrios que, a nuestros efectos, cabe reagrupar enlos siguientes cinco:

a) De composición sectorial: la economía española centró su crecimiento en cuatro actividades, que por orden de importancia fueron,bienes de consumo duradero, industria química, turismo y vivienda.La agricultura quedó en buena medida al margen del proceso decrecimiento, y los canales de comercialización interiores no se desarrollaron, dando como resultado crecientes costes de distribución.

b) De carencia de bienes públicos: el crecimiento de la renta generó una fuerte demanda de bienes públicos que no fue satisfecha porel Estado, lo que condujo a una dotación de infraestructuras, bienes


públicos y servicios colectivos, a un grado de protección social y aun desarrollo del sector tecnológico nacional muy inferior al de países con niveles de renta y cultura similares.

e) De balanza de pagos: el crecimiento de las importaciones, imprescindible para la modernización de la economía, no se vio correspondido por un cambio en la estructura productiva capaz de hacerlefrente; el desarrollo industrial aumentó la propensión a importar, perolos sectores tradicionales de exportación no se desarrollaron en paralelo, generando un déficit endémico en la balanza de mercancías.

d) De capacidad de generación de empleo: el intenso crecimiento de la década, unido a una emigración neta de más de 700.000 personas, permitió mantener el paro en cifras modestas pese a la continuada disminución de las necesidades de mano de obra por unidadde producto final. Pero un ritmo de crecimiento más sostenible sinrecurso a la emigración habría situado el paro interior en torno al millón de personas a lo largo de la década de los años sesenta.

e) De carácter territorial: la falta de infraestructuras condujo aque el crecimiento se concentrará en las regiones más avanzadas, conmayor capacidad previa para expandir su base industrial: el triánguloRibadeo-Amposta-Rosas y la zona de Madrid.

En frase brillante e incisiva, alguien dijo que «mientras el plan deestabilización nos desarrolló, los planes de desarrollo nos desestabilizaron» [citado por Fuentes (1976), pág. 93].

¿Cuál fue el tipo de industria y de sector exportador a que dio lugarel proceso de crecimiento descrito en párrafos anteriores? La serie deestudios realizados por la Fundación Empresa Pública para el período 1962-1975sobre la estructura productiva industrial y el cambio técnico en la economía española [Fanjul, Maravall, Pérez Prim y Segura(1974); Fanjul y Segura (1977); Martín, R. Romero y Segura (1979,1981); Segura (1980)], permiten detectar y cuantificar algunas características relevantes.

En primer lugar, el cambio tecnológico y su difusión tuvieron lugaren la industria española a través de actividades muy concretas: la industria química, las manufacturas metálicas y la energía. Estos sectores no sólo aumentaron su peso relativo como bienes de uso intermedio a lo largo del período sino que, además, fueron los protagonistasde los principales procesos de sustitución que se produjeron: fibrastextiles por artificiales, materiales tradicionales -madera, corcho,cristal- por productos químicos -plásticos-, carbón por electricidady petróleo, transporte ferroviario por no ferroviario, etcétera. Esto,entre otras cosas, indica que la producción industrial española se hizofuertemente intensiva en el uso de energía.

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En segundo lugar, la composición sectorial de la industria cambióen forma sensible, tendiendo a agudizar un desequilibrio que provenía de la industrialización de posguerra, dando lugar a una estructuramacrocéfala: fuerte peso de las industrias básicas y escaso desarrollorelativo de las suministradoras de bienes intermedios de uso generalizado y de las de bienes finales.

En tercer lugar, y muy relacionado con los dos puntos precedentes, se produjo un importante aumento de las importanciones de bienes intermedios habida cuenta del déficit energético y del desequilibrio sectorial: aquéllas aumentaron el 37,8 por 100entre 1962 y 1975,a un ritmo casi constante del 2,5 por 100 anual. Esto tuvo un efectomuy negativo sobre la capacidad de generación neta de divisas de lasexportaciones, ya que cada unidad exportada requería año a año mayores cantidades de importaciones intermedias. Esta capacidad muestrauna disminución continuada, ya que con la tecnología de 1975 las exportaciones españolas incorporaban un 25 por 100 más de importaciones intermedias que en 1962.

En cuarto lugar, la economía española se especializó en exportaciones de bajo contenido tecnológico basadas en las ventajas de manode obra barata y recursos naturales, es decir, en actividades características de países con bajos niveles de industrialización, que no podían tener un comportamiento futuro dinámico y que consolidabanun sector exportador de carácter tradicional, incapaz de hacer frenteal crecimiento de las importaciones inherente a todo proceso de fuerte expansión y modernización del aparato productivo.

Por último, en quinto lugar, se produjo un intensísimo procesode ahorro de trabajo. La cantidad de empleo necesaria en 1975 paraproducir una demanda final dada era inferior en un 55 por 100 a larequerida para hacerlo en 1962: entre 1962 y 1966 estas necesidadesde empleo se redujeron a un ritmo anual del 7,4 por 100, entre 1966y 1970 al 5,3 por 100, yen el quinquenio siguiente al 5,4 por 100. Elcambio en la composición sectorial de la demanda final en aquellosaños permite explicar sólo la décima parte de esta disminución, siendo responsable del resto el cambio técnico, que fue intensamente ahorrador de trabajo.

En resumen, el sector industrial español, sobre el que se basó engran parte el crecimiento económico del período 1960-1975, se configuró como un conjunto de actividades descompensado en contra delos sectores de bienes intermedios y finales, intensivo en el uso de energía, con muy escasa capacidad de generación de empleo y con una


creciente dependencia técnica e importadora del exterior. Es decir, unaindustria muy sensible a los precios de la energía y las materias primas importadas, concentrada en sectores maduros de tecnologías muyaccesibles, y que no había sido capaz de generar una dinámica exportadora que mitigara el tradicional estrangulamiento que el sector exterior suponía para el mantenimiento de altos ritmos de crecimiento.No es difícil concluir de esta descripción la idea de una industria especialmente vulnerable a una crisis de las características de la décadade los años setenta.

3.3. El desfase cíclico durante la crisis

La crisis que hizo eclosión en el mundo en 1973 con la espectacular subida del precio de los crudos y de algunas materias primas decarácter estratégico, tuvo su origen en un complejo conjunto de factores [véanse, por ejemplo, tres análisis en Fuentes (1976), Rojo (1981)y Segura (1983), que destacan aspectos diferentes aunque no contradictorios de la misma]. Pero, desde el punto de vista más específicamente industrial, lo crucial fueron los altos precios de la energía que,unidos a una intensificación de la concurrencia en los mercados internacionales provocada por la necesidad de reciclar los petrodólares,afectaron de forma esencial a los denominados sectores maduros delos países más desarrollados, tales como la siderometalurgia, la construcción naval, los bienes de equipo y los textiles por diversas causas.Bien porque la tecnología era sencilla y bien conocida y/o los costesde trabajo eran importantes -casos de la siderurgia, construcciónnaval y textil-, bien porque se produjeron reducciones drásticas dela demanda -como en la construcción naval y los bienes de equipo-,bien porque la intensidad de uso de la energía era alta -caso de varias metalurgias-, bien por la rápida aparición de sustitutos más baratos -sobre todo en siderurgia integral-o Adicionalmente, dos industrias cruciales como la generación de energía y la petroquímicavieron cómo la estructura de precios relativos prevaleciente a lo largode dos décadas se alteraba de forma radical.

La situación española al comienzo de la crisis, además de los problemas económicos ya mencionados en el epígrafe 3.2, derivadosde la industrialización autárquica y del crecimiento protegido, sufría deuna extrema debilidad política producto de la descomposición del régimen franquista, por lo que la crisis económica se iba a desarrollar

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en paralelo a un complejo proceso de transición a la democracia que,si bien tuvo méritos indudables, dificultó notoriamente el ajuste a lacrisis y aumentó los costes de la misma de forma sensible.

Pese a las especificidades señaladas, la crisis, en su conjunto, noafectó de forma cuantitativa a la industria española en mayor medidaque a la media de la CE. Si tomamos como indicador el porcentajede destrucción de empleo industrial a lo largo del período 1970-1984, laeconomía española presenta mejores resultados que la británica y labelga, semejantes a la alemana, y sólo peores que los de Dinamarca,Francia e Italia. La diferencia esencial radicó en el perfil temporal y

la duración de la crisis, porque España incrementó su empleó industrial hasta 1976 de forma ininterrumpida -alcanzando incluso un récord interno en 1974 con un aumento del 5,7 por 100, año en que elconjunto de Alemania, Bélgica, Dinamarca, Francia, Gran Bretañae Italia experimentaba un crecimiento nulo-, lo que condujo a queen el período de más intensa destrucción, entre 1980 y 1984, la industria española presentara una tasa negativa anual media del 4,9 por100, muy superior a la media de la CE y sólo superada por Gran Bretaña [véase para un análisis pormenorizado Segura el. al. (l989a),cap. 4]. En resumen, omitiendo comportamientos singulares de paísesy sectores específicos, el ciclo industrial español en la crisis se caracterizó por una tardía asunción de la misma, difiriendo y ampliandolos costes totales del ajuste, lo que trajo consigo la vinculación, sinsolución de continuidad, de las crisis de 1973 y de 1979, y un iniciomuy tardío de la recuperación.

Cuando se hicieron patentes los síntomas inequívocos de la crisis,en 1973, las autoridades económicas españolas consideraron que aquélla sería de dimensiones modestas y no muy duradera, tomando la decisión de no transferir el aumento de costes a los precios y articulando una política económica laxa de financiación de la crisis. La primeramitad de la década mostró, además, un comportamiento muy expansivo de los costes del factor trabajo, derivado en parte de la contención artificial de los mismos en la década precedente, lo que condujoa tensiones inflacionistas fortísimas, autoalimentadas a partir de 1973por la presión sobre los costes derivada del deseo de todos los agentesde recuperar sus rentas reales, pese al empobrecimiento que para unpaís supone el aumento del precio de un bien intermedio de uso generalizado, importado y no sustituible. En suma, los gobiernos de1973-1977 mantuvieron una política económica de signo cambiante:compensatoria en 1974, restrictiva en términos monetarios y fiscales


en 1975, Y permisiva hasta mediados de 1977. El resultado de todoesto fue un fuerte desequilibrio exterior, el retraso de los ajustes reales -sobre todo, de los procesos de sustitución y ahorro energético-,y una inflación galopante que en 1977 se situaba en una tasa anualcercana al 30 por 100.

A mediados de 1977 se dispuso de un diagnóstico adecuado de lacrisis y de la terapia a emplear, sintetizados en los planes de saneamiento y reforma negociados en los Pactos de la Moncloa. Pero losgrupos de presión económica privados más importantes hicieron naufragar este intento en los aspectos cruciales de reforma que tratabande acercar las instituciones económicas españolas a sus homólogaseuropeas -liberalización financiera, modernización fiscal, ordenacióndel sector energético, reconversión industrial-o Sin embargo, la terapia de choque de política de rentas sí dio resultados inmediatos ypositivos, al aceptar los sindicatos el principio de negociar los salarios sobre tasas de inflación esperadas, y no realizadas como hasta elmomento, lo que permitió reducir en un año la inflación casi a la mitad.Pero a partir de 1978 y, sobre todo en el bienio negro 1981-1982, lacrisis se agudizó notablemente.

Centrándonos en los aspectos industriales, las políticas instrumentadas desde 1974 hasta 1983 se caracterizaron por su tardía aplicación, su carácter defensivo y su incompetencia técnica [véase Segura(1983)] .

Tardía aplicación plasmada en el hecho de que los tímidos planesde reconversión industrial no fueran iniciados hasta fechas increíblemente tardías: el primer convenio data de 1979, media década después de que los países de la CE se plantearan el problema de la reconversión de forma global; y no se dispuso de un marco armonizadorde las acciones que implicaban el uso de fondos públicos hasta 1981.

Carácter defensivo patente en el objetivo de congelar la situaciónde los sectores industriales más afectados por la crisis pero no de ajustarsu capacidad y modernizarlos; palmario en un Plan Energético Nacional que hacía poco hincapié en el ahorro energético y que, sobretodo, proyectaba consumos sobredimensionados para justificar aumentos de capacidad innecesarios, aunque rentables para los interesesligados a la construcción de centrales, que condujeron a enormes costes y desequilibrios financieros del sector pocos años después.

Incompetencia técnica fácil de demostrar recordando que elDecreto-Ley de reconversión de 1981 omitió toda referencia a los temasde tecnología, innovación y gastos en 1+ D, aspectos centrales de cual-

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quier plan de reconversión. Un año después alguien debió avisar algobierno de su omisión y se añadió al texto de la Ley de 9 de juniode 1982 la referencia a que los planes de reconversión debían incluirla organización de la investigación aplicada y la innovación dentrode las empresas y sectores acogidos a los mismos, y una deduccióndel 15 por 100 de los gastos en 1+ D. Todo un olvido.

Desde el punto de vista de las reformas básicas, la fiscal de 1977se vació de contenido en lo relativo a la imposición directa, el procesode liberalización del sistema financiero se detuvo sin abordar el saneamiento del sistema bancario privado, y la reforma del mercado detrabajo apenas sí se abordó, pese al marco ofrecido por el Estatutode los Trabajadores de 1980.

En resumen, a finales de 1982 la economía española se encontraba en la peor situación desde 1977: el PIB se había estancado tras uncrecimiento medio del 2 por 100 en el trienio anterior, la inversiónestaba cayendo, el déficit público había pasado del 1,8 por 100 delPIB en 1978 hasta el 5,4, la tasa de paro entre ambas fechas creciódel 7,4 al 16,5 por 100, y la inflación seguía mostrando una gran resistencia a la baja alcanzando el 15 por 100 cuando en 1978 se habíalogrado rebajar del 26,4 al 16,5 por 100.

Hasta 1983 España no tuvo de un gobierno políticamente fuertey dispuesto a aplicar de forma estable una estrategia económica definida. El período 1983-1986 fue, en suma, el de aceptación plena delos costes de la crisis económica y asunción de las tareas de reconversión industrial en un marco de aceptable disciplina económica.

Desde el punto de vista de la estrategia económica global, el período 1983-1985 se puede describir en pocas palabras, ya que estuvopresidido por la puesta en práctica de una política macroeconómicaortodoxa de financiación del déficit público y de reducción de los desequilibrios básicos. Su éxito en el corto plazo es difícil de valorar[véase, por ejemplo, Segura (1990)), porque los desequilibrios heredados eran muy profundos. El déficit público relativo y el desempleosiguieron creciendo hasta situarse al final del trienio en el 6,2 por 100del PIB y en el 22,2 por 100 de la población activa respectivamente;pero tanto la inflación -que se redujo a la mitad, el 8,1 por 100como la balanza por cuenta de renta -cuyo superávit llegó al 1,8 por100 del PIB-, ayudada por la recuperación de las economías occidentales iniciada a fines de 1983, mejoraron sustancialmente.

Desde el punto de vista más estrictamente industrial, la tarea fundamental fue el comienzo de 1a reconversión industrial y el ajuste energético como operaciones globales [véase para una fundamentación de


la primera y crítica de 10 realizado previamente, Aranzadi, Fanjul,y Maravall (1983), y para los primeros meses de la misma Fanjul yMaravall (1984)]. Si bien el proceso de ajuste de capacidades se iniciócon firmeza en los sectores fundamentales como siderurgia, construcción naval o electrodoméstricos de línea blanca, su ritmo fue lentoy se negoció en condiciones muy gravosas para el erario público, dadala generosidad con que se fijaron condiciones de jubilación anticipada y fondos de empleo, creándose además la falsa expectativa de quela recuperación permitiría volver a niveles antiguos de actividad al norescindirse de forma definitiva la relación laboral de muchos trabajadores afectados por la reconversión, lo que dificultó el cierre efectivode las instalaciones allí donde constituía una contrapartida del ajuste, y aumentó los costes de la reconversión.

Un problema de importancia que se abordó fue el de la reformade la empresa pública industrial. En lo esencial, en el período 1983-1985se detuvo el flujo de adquisiciones de empresas privadas en crisis delas que se había hecho cargo ellNI entre 1977 y 1982, que generabanel 70 por 100 del déficit del grupo en 1983 -del que se había segregado el Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) en 1981-. La reconversión se llevó a cabo con intensidad, dada la especialización sectorial de la empresa pública industrial, siendo significativo el dato deque el empleo del grupo INI se redujo en 40.000 puestos en el trienioconsiderado. En suma, se sentaron las bases de una notable mejoríade los resultados, que comenzaría a plasmarse en 1986, ayudada porla excelente conyuntura internacional y la evolución de la cotizacióndel dólar [véase Martín Aceña y Comín (1991)].

En resumen, en 1983se acometió la reconversión industrial, si bienel planteamiento se hizo más en términos de saneamiento que de reforma, su ritmo fue demasiado lento y los costes elevados, algo quequizá fuera difícil de evitar dado el nivel de desempleo, la modestacobertura del mismo y el deseo del gobierno de no romper la estructura sindical. Aunque el balance en su conjunto sea positivo, cabe plantearse algunos problemas derivados del gradualismo con que se llevóa cabo la reconversión.

En primer lugar, este gradualismo afectó al tamaño de déficit público acumulado en una economía en que la tasa de ahorro internohabía caído del 21 por 100 en 1978 al 17,8 por 100 en 1982, lo que,unido a la inevitable financiación ortodoxa del déficit, provocó unacarga creciente de la deuda. En segundo lugar, si bien el diferencialde inflación respecto a la CE flexionó, la inflación subyacente -esdecir, el índice de precios al consumo (IPC) descontado el precio de

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los alimentos no elaborados y la energía- mostró una fuerte resistencia a la baja, lo que apunta a la insuficiencia y modesto grado deeficacia de las políticas de oferta. Por último, la reconversión fue efectiva en cuanto a la reducción de plantillas y el saneamiento financierode las empresas, pero las mejoras de competitividad de la industriaespañola fueron muy modestas, por lo que el ajuste industrial no logróuno de sus objetivos últimos -posiblemente inalcanzable en untrienio-, que era, en síntesis, reducir el carácter restrictivo del crecimiento del sector exterior.

3.4. Una nota sobre la debilidad del sector público

Uno de los tres factores diferenciales de la economía española, yaseñalados en el epígrafe 3.1, es el raquitismo del sector público, derivado en gran medida de las décadas de crecimiento autárquico analizadas en el epígrafe 3.2 y del consiguiente retraso con que la economía española se incorporó a las tendencias presupuestarias dominantesen los países más avanzados. Es obvio que cuando se estudia el comportamiento del sector público es preciso analizar tanto la vertientede los ingresos como la de los gastos; pero desde el punto de vistaque aquí interesa, que es la formación de capital público, el foco deatención son los gastos. Es claro que ambos factores se encuentranmuy relacionados, y que el sistema fiscal es, como señaló Schumpeter, un indicador notable del grado de desarrollo democrático de unasociedad. Además, los efectos de un sistema de imposición directa deproducto como lo fue el español hasta 1978, y de una fiscalidad indirecta anticuada como la española hasta 1986, sobre la suficiencia, flexibilidad y equidad presupuestarias son esenciales; pero estos puntosse encuentran para el caso español suficientemente analizados en lostrabajos, ya clásicos, de Fuentes Quintana [véase Fuentes (1978)(1983)]yen otros más recientes [véase Comín (1989b)].

La insuficiencia del sector público desde la perspectiva de los gastos es patente sin más que recordar que en 1972 -justo antes del desencadenamiento de la crisis- el porcentaje del gasto de las Administraciones Públicas (AA. PP.) respecto a la renta nacional llegabaal 50 por 100 en Gran Bretaña, se situaba entre el 34 y el 38 en Italia,la RFAy los EE.UU., y apenas llegaba a121 por 100 en España. Esteretraso se gestó en las décadas de la autarquía [véase Comín (1989a)],en que no se realizaron las grandes inversiones e infraestructuras civiles características de los restantes países europeos. El ritmo de creci-


miento del gasto público comenzó a acelerarse en España a partir demediados de la década de los años sesenta, pero para entonces los países más avanzados habían comenzado ya a experimentar un cambioen la composición de su gasto público al que no fue ajena la economía española.

En efecto, tras el período de fuertes inversiones infraestructurales, un conjunto de factores económicos y sociales comienzan a presionar en favor de un aumento del peso relativo de las transferenciasfrente a la inversión. Por una parte, en una etapa de fuerte crecimiento económico, las sociedades occidentales más avanzadas empiezana demandar del sector público una mejor provisión de servicios comoeducación y sanidad, cuya universalización -dadas además las características demográficas- aumenta fuertemente su peso en el presupuesto. Por otra parte, los precios de los servicios públicos crecenmás deprisa que la tasa de inflación, por lo que su participación tieneun componente de crecimiento automático. Además, la crisis de losaños setenta disparó los gastos de protección social y aumentó las subvenciones de explotación a las empresas [para un análisis detalladode estos y otros factores, véase Saunders y Klau (1985)]. Todos estosfactores se hicieron presentes, con intensidad variable, en la economía española, de forma que cuando se empezaron a experimentar fuertes ritmos de crecimiento del gasto público, éste se orientó hacia lastransferencias y no hacia la acumulación de capital.

Esta evolución podría hacer pensar que la oferta de bienes públicos española, al menos en lo relativo a las transferencias, creció a ritmos satisfactorios, pero esto no fue así ya que el «desequilibrio enla producción de bienes público/bienes privados constituye uno de losrasgos más característicos del desarrollo productivo 1959-1974» [Fuentes (1976), pág. 98]. Pero con ser esto importante, desde el punto devista de la competitividad industrial lo es mucho más el hecho de quelos gastos de capital relativos de las AA.PP. españolas siguieran unaciara línea descendente desde 1960en que representaban la cuarta partedel gasto total, hasta 1970 en que se situaban en el 18 por 100 y 1980en que apenas sobrepasaron un raquítico 10 por 100. Esto implica unaaguda insuficiencia en transportes, comunicaciones, base tecnológica, etcétera, que constituyen elementos de reducción horizontal de costes de producción y factores de localización industrial cruciales parala mejora de la competitividad.

3.5. La situación actual de la industria

A comienzos de 1986 se puede considerar acabado el grueso delproceso de reconversión industrial y de modernización institucionalde la economía española. Se disponía de un sistema fiscal moderno,tras la tardía introducción del IVA, se habían liberalizado los mercados de capitales y flexibilizado el de trabajo con la reforma legislativade 1984, y la economía comenzó a experimentar una fuerte expansiónderivada del proceso de saneamiento y, sobre todo, de la fuerte recuperación que dos años antes habían iniciado las economías más desarrolladas. En esas condiciones se produce la plena integración de España en la CE, que implica, en lo fundamental, un paso adicional enel desarme arancelario, y la sujeción total a las normas de política económica de la CE, completada en 1989 con la entrada de la peseta enla banda ancha del mecanismo de cambios del SME.

La recuperación iniciada en 1986 se manifestó con especial fuerzaen tres componentes de la demanda global: los bienes de consumo duradero, ya que las familias comenzaron la reposición de los mismosaplazada a lo largo de los años de crisis; la demanda de bienes de equipo, ya que la inversión pulsó con fuerza llegando a tasas nominalespróximas al 30 por lOO en 1987y 1988 [véase González Romero y Myro(1989)]; y la construcción, ayudada en parte por el gasto público. Laindustria crece durante el período de recuperación, hasta 1989, a ritmos reales superiores al4 por IDO anual, mejorando todos los indicadores agregados de la misma: costes salariales, precios, excedentes,empleo y productividad.

Sin embargo, la persistencia de desequilibrios sectoriales es notable. Los mejores comportamientos de costes, precios y rentabilidadse producen en los sectores de demanda fuerte, pero el aumento deempleo se concentra en los de demanda débil. Esto parece indicar quelas mejoras de competitividad se están produciendo en aquellas actividades en que la penetración de capital extranjero es importante, yque estas entradas de capital traen aparejadas tecnologías adecuadas,redes comerciales y elementos de competitividad distintos de los precios, que no requieren empleo adicional. Por el contrario, en los sectores tradicionales donde la competencia extranjera no es fuerte, oexisten nichos de mercado para las empresas españolas, éstas han expandido su producción y empleo sin tener para ello que mejorar sucompetitividad, lo que arroja serias sombras sobre la durabilidad delaumento del empleo. Además, la demanda de consumo e inversiónse centra en bienes en que la oferta interior es insuficiente, por lo queel resultado es el comienzo de una senda muy creciente de déficit co-


mercial, especialmente en relación con la CE, cuyas importaciones seven ayudadas por la reducción de barreras derivada de la incorporación plena en enero de 1986.

En resumen, un cuatrienio de fuerte crecimiento ha conducido auna senda de expansión no sostenible de la economía española debido, fundamentalmente, a la acumulación de importantes déficit exteriores, a la escasa generación de ahorro interno y a la persistencia deun diferencial de inflación. Esta última adquiere además una relevancia especial desde la perspectiva de la industria, ya que el comportamiento del IPC durante los tres últimos años indica que los preciosindustriales crecen a ritmos iguales, e incluso inferiores a los de la CE,y que todo el diferencial de inflación se debe a actividades de servicios no sometidas a competencia exterior. Siendo esto así, romper elcomportamiento oligopolístico de estos sectores se convierte en un objetivo muy importante de política industrial, por alejado que puedaparecer de la misma, ya que las políticas antiinflacionistas de carácterhorizontal -algo que se analizará en el epígrafe 4- sólo conducirána mantener transferencias de renta de la industria a esos servicios. Lano sostenibilidad de las tasas de crecimiento experimentadas entre 1986y 1989 no hacen más que señalar las debilidades de la estructura productiva española, lo que vuelve a poner sobre la mesa como tema crucial el de la competitividad de nuestra industria.

Un reciente estudio sobre los sectores industriales sensibles [Martín (1990)), demuestra que el comportamiento exportador de la industria española es especialmente débil en las actividades caracterizadaspor un fuerte crecimiento de su demanda, altas relaciones capital/producto, importante contenido en 1+ D y gran importancia de las economías de distribución. La lista de sectores con buenas perspectivas-cerámica, calzado, textiles, juguetes, vinos, espumosos, otras industrias alimentarias, construcción naval y automoción- y malas-química, máquinas herramientas, y maquinaria eléctrica-, es suficientemente significativa. Y el excelente comportamiento de la inversión directa extranjera, que ha permitido financiar los déficit exteriores, parece deberse a la base de penetración en el mercado de laCE que la economía española supone para las transnacionales extracomunitarias, gracias a la existencia de la legislación más liberal dela CE respecto al capital extranjero, a la existencia de ventajas relativas de costes laborales, a la expectativa de un mercado interior creciente durante bastante años a ritmos superiores a la media de la CEy a las futuras reducciones de costes de bienes intermedios derivadosdel desarme arancelario definitivo a comienzos de 1993. Ventajas todasellas características de un país del grupo débil dentro de la CE.

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En resumen, la industria española presenta un conjunto de problemas de carácter estructural, responsables de la baja competitividad relativa de la misma, que pueden ser resumidos en los siguientes puntos:

1) Escasa dimensión de las empresas industriales, lo que dificulta,si no impide, la realización de economías de escala, de alcance y deexperiencia, características de las nuevas tecnologías y de la mundialización de los mercados.

II) Carencia de multinacionales, lo que impide penetrar en determinados mercados y debilita la posición negociadora de las empresas en muchos mercados exteriores.

III) Nivel tecnológico deficiente, que se manifiesta en los escasos gastos en 1+ D y el déficit de la balanza tecnológica, lo que dificulta la presencia en actividades estratégicas y el acceso a la fuenteactualmente más importante de reducción de los costes de producción.

IV) Reducido nivel de autofinanciación y plazos inadecuados dela deuda, manifestados por la frecuencia con que se financian elementos del inmovilizado con créditos bancarios a corto plazo, lo que provoca costes financieros por unidad de producto muy elevados y unaacusada dependencia de la industria respecto a la banca.

V) Escasa formación de la mano de obra y carencia general desistemas de formación interna -con y en el trabajo-, lo que unidoa un sistema educativo poco flexible hace difícil adecuar la oferta ydemanda de conocimientos profesionales.

VI) Deficiente infraestructura civil, que genera desventajas comparativas a la hora de decidir localizaciones industriales, ya que lasvariables fundamentales de las mismas son los transportes, las comunicaciones, y la disponibilidad de mano de obra adecuada.

4. LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS

y LA COMPETITIVIDAD

Existen cuatro tipos de políticas macroeconómicas, de carácteragregado: cambiaria, fiscal, monetaria y de rentas. No trataré de hacerun comentario exhaustivo sobre ellas, sino tan sólo discutiré los aspectos que, en mi opinión, más pueden influir sobre la competitividad.

La posición que trato de justificar en esta discusión es que la aplicación de políticas agregadas adecuadas es un elemento indispensablepara el mantenimiento de los equilibrios básicos y la modulación delas oscilaciones cíclicas del nivel de actividad, pero que sus efectos sobrela competitividad de las empresas son muy moderados, salvo en lo


relativo a estimular la inversión productiva. Por tanto, el uso exclusivo o preferente de políticas macroeconómicas para mejorar la competitividad, derivado de la insuficiencia de las políticas microeconómicas, constituye una estrategia inadecuada que puede conducir aresultados finales incluso opuestos a los buscados. Esto no debe entenderse como una crítica a las políticas de corte macroeconómico,sino como una defensa de las mismas en el sentido de que la principalcarencia de la política económica española actual es, en mi opinión,la insuficiencia de las actuaciones microeconómicas y de que esto favorece, con frecuencia, que a las políticas agregadas se les asignen objetivos inadecuados, bien por ser inalcanzables, bien porque su consecución sólo con medidas macroeconómicas implica unos costes muyelevados.

La política que puede afectar de forma más directa a las exportaciones, por la vía del abaratamiento de las mismas mediante una devaluación, es la política cambiaria. En general su discusión suele limitarse a señalar que hoy día no es factible, ni lo será en el futuro, habidacuenta de la pertenencia de la peseta al mecanismo de cambios delSME. Esto es cierto, y lo que prescribe es el recurso periódico a lasdevaluaciones como forma de recuperar competitividad perdida normalmente por crecimientos excesivos de los costes y precios internos,una práctica frecuente en la política económica española hasta 1982,aunque no impida el realineamiento de la paridad de una monedaconcreta dentro del SME. Pero admitir que los costes políticos de unaoperación de este tipo hace que el instrumento del tipo de cambio noconstituya un recurso factible para mejorar la competitividad, no implica que sea irrelevante discutir un tema de interés tanto teórico comopráctico: el tipo de cambio actual y las expectativas de que la pesetaentre en la banda estrecha del mecanismo de cambios del SME.

La observación del comportamiento de la peseta dentro del SMEen el último año permite arrojar dudas razonables respecto a lo adecuado de la paridad de la misma. Teniendo en cuenta la situación realde la economía española y sus niveles relativos de productividad, resulta sorprendente que la peseta se encuentre en el límite superior dela banda ancha y que hayan existido en los últimos meses episodiosfrecuentes de intervención de la autoridad monetaria para evitar unaapreciación excesiva. Es bien sabido que esto se debe a las importantes entradas de capital y, en particular, a los movimientos de cortoplazo provocados por el diferencial de tipos de interés, que se mantiene tan elevado como es posible por la decisión de instrumentar unapolítica monetaria muy estricta de corte antiinfiacionista habida

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cuenta de la situación de déficit público -un tema que se discutiráen las páginas siguientes-o A su vez, como es también bien sabido,un tipo de cambio apreciado constituye un apoyo a la lucha contrala inflación. En suma, existen razones de peso para sostener que laparidad actual de la peseta no responde a motivos de tipo real y quesu probable sobrevaluación tiene origen en decisiones sobre la instrumentación de la política de control de la inflación.

El mantenimiento de una paridad inadecuada durante un largo período de tiempo tiene efectos reales sobre la economía, algunos de loscuales son difíciles de invertir tras una hipotética devaluación. En lamedida en que la creación de clientelas es un factor importante de competitividad, la imagen de carestía que puede generar una divisa sobrevaluada tiene efectos duraderos sobre la exportación y, muy marcadamente, sobre ciertos servicioscomo el turismo que, como se ha señaladoen frase gráfica, es la primera industria española -cuyo reciente comportamiento negativo explican no sólo los precios sino también factores de calidad del servicio-o Y, también, una persistente infra o sobrevaloración de una divisa terminará afectando a la distribución sectorialde la inversión, con efectos sólo reversibles a largo plazo.

Es también discutible el tema de si los efectos de una devaluaciónson más o menos duraderos y el grado en que la misma se transmitea los precios interiores, pero el comportamiento de la economía española en la última devaluación, primera decisión económica importantedel primer gobierno socialista, no permite sostener la idea de que susefectos sobre la competitividad son escasos o poco duraderos. Y, entodo caso, si se considera que la paridad es excesiva en términos defactores reales, parece evidente que el mantenimiento de la misma supone una carga adicional sobre las exportaciones españolas. Por último, la previsible próxima entrada de la peseta en la banda estrechadel mecanismo de cambios del SME hará mucho más costoso el mantenimiento de la paridad actual e, incluso, podría hacer impracticablela aplicación de una política monetaria estricta.

En resumen, incluso admitiendo que la decisión de fijar la paridad al nivel que se hizo cuando Epaña se incorporó a la banda anchadel SME fuera correcta, una opción que parece adecuada tanto en términos de competitividad real como de diseño de política monetaria,sería el realineamiento de la paridad de la peseta cuando se produzcala entrada de la misma en la banda estrecha del mecanismo de cambios del SME.

La política presupuestaria trata de afectar a los niveles de actividad real por medio de los ingresos y gastos públicos y la diferencia


entre ambos; obtener los primeros por medios que afecten lo menosposible a la eficiencia en la asignación de los recursos y generen incentivos adecuados; y dedicar los segundos a cubrir lo que se consideran necesidades sociales entendidas como necesidades derivadas de preferencias determinadas por criterios no individualistas.

De las dos variables clave para el crecimiento económico españolseñaladas en el epígrafe 2.1 -exportaciones y ahorro-, la políticafiscal puede tener importancia en el fomento del ahorro [véase, porejemplo, Malina y Taguas (1991)], pero no directamente en el de lasexportaciones. Para comprobarlo basta un somero comentario sobrelas medidas fiscales que pueden favorecer la exportación. Una primera posibilidad sería tratar de mejorar las condiciones de las empresasexportadoras de forma directa mediante la concesión de estímulos fiscales a la exportación o de fiscalidades indirectas privilegiadas a determinados productos de exportación. Lo primero está explícitamente prohibido por la CE; lo segundo exigiría determinar la lista deproductos sometidos a tipos mínimos de IVA en función de la capacidad exportadora de la economía, lo que, en caso de ser factible, carecería de sentido, y además sólo podría tener lugar en presencia de ungrado sensible de desarmonización fiscal en la CE. En suma, la política fiscal, tanto por las variables sobre las que recae como por la tendencia hacia mayores grados de armonización en las figuras impositivas en el seno de la CE, no permite pensar en ella como un instrumentofundamental de mejora sectorial selectiva de la competitividad. Estono implica que no existan ciertas posibilidades fiscales en este áreayes frecuente que se discutan dos: la sustitución de cuotas empresariales a la Seguridad Social por impuestos indirectos y el tratamientodiferenciado de los dividendos y los beneficios no distribuidos.

El tema de la sustitución de cuotas por IVA es, cuando menos,dudoso como instrumento de mejora de la competitividad [véase Segura (1988) y Servén (1990)] por cuatro razones. En primer lugar, porque la reducción de costes que traería aparejada discriminaría en favorde las empresas intensivas en trabajo -más aun existiendo topes máximos de cotización-, una opción dudosa a la luz de los argumentossobre la importancia de la innovación tecnológica ya discutidos. Ensegundo lugar, por sus efectos sobre la tasa de inflación, de los que laeconomía española tiene una experiencia de traslación superior ala unidad con la implantación del IVA en 1986, demostrativa de laexistencia de poder de mercado. En tercer lugar, porque los efectossobre la recaudación, habida cuenta de la sensibilidad del IVA a lacoyuntura y del grado de fraude fiscal, serían difícilmente previsibles

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y podrían tener efectos cuantiosos sobre el déficit público. Por último, y en mi opinión fundamental, porque los efectos reales de estasustitución sobre la competitividad sólo se producirían a largo plazo,cuando se hubieran completado tres tipos de efectos derivados de lareducción del precio relativo del trabajo respecto al capital: la sustitución de capital por trabajo, el cambio en la estructura de la demanda y la modificación de la composición sectorial de la economía. Cuálespuedan ser estos efectos sobre la capacidad exportadora de la economía en su conjunto es una incógnita absoluta. Otra cosa distinta esque el previsible aumento de los tipos medios del IVA en España paraarmonizados con los existentes en la CE -ya iniciado en el proyectode Presupuestos Generales del Estado para 1992- pudiera conducira un aumento de recaudación que indujera a las autoridades a reducirotras fuentes de ingresos. En este caso, los candidatos serían varios,no sólo las cuotas pagadas a la Seguridad Social -cuya subida en unpunto porcentual acaba de proponerse en la Ley de Presupuestos de1992-, y, en cualquier caso, parece más sensato que el criterio desustitución se basara en el objetivo de fomento de la oferta de ahorro.

El otro instrumento disponible es la fiscalidad diferencial entre beneficios distribuidos y no distribuidos. En la medida en que los niveles de autofinanciación de las empresas españolas son muy bajos, cualquier ayuda para mejorar su carga financiera tendría efectos positivos,aunque sea difícil saber cuál podría ser la cuantía de la mejora. Encualquier caso, la puja competitiva a la baja fiscalidad que se producirá en la CE para atraer capitales extranjeros, hace poco probableque un país como España pueda ofrecer condiciones diferenciales mejores, que son las únicas que permitirían fortalecer la posición relativa de las empresas españolas respecto a las del resto de la CE.

Es cierto que un sistema impositivo moderno es condición necesaria para una economía desarrollada, y que un presupuesto equilibrado facilita la disminución de los costes de financiación y la articulación de la política monetaria, pero ninguna de las medidas disponibleshoy en día en el arsenal de las autoridades presupuestarias de los países de la CE persiguen como objetivo directo la mejora de la competitividad o de la capacidad exportadora de la economía, en el sentidode crear condiciones diferenciales a las empresas según el tipo de actividad y en relación con sus competidoras en los mercados internacionales.

El caso de la política monetaria es distinto del anterior. Su objetivo prioritario en la CE es mantener el tipo de cambio dentro de labanda de fluctuación permitida por el mecanismo de cambios del SME,


y, secundariamente, en la medida que sea compatible con el objetivoanterior, coadyuvar a mantener la estabilidad de precios interiores.Sobre el objetivo prioritario poco cabe decir. Sobre el de estabilidadde precios sí merece la pena detenerse.

Se supone que la política monetaria puede tener éxito en la luchacontra la inflación en la medida en que el control de los flujos financieros afecta a los niveles de gasto real de la economía. No trataréaquí de dos problemas importantes: las modificaciones experimentadas en el mecanismo de transmisión de la política monetaria derivada, en buena medida, del ritmo acelerado de innovaciones financieras, y la elección de la variable más adecuada de control, temas ambossobre los que existe abundante literatura [véase Mauleón (1989)]. Noobstante, desde una perspectiva microeconómica, no puedo resistirme a decir unas palabras sobre la valoración de los procesos de innovación y desintermediación financiera que han experimentado las economías occidentales en los últimos años, sobre todo en la medida enque afectan a la eficiencia de los mercados financieros.

En general, tiende a aceptarse que todo proceso de innovación,si llega a comercializarse con éxito, constituye una mejora de eficiencia. Trasladando esta afirmación al campo de la innovación financiera, la comercialización de la misma es un hecho desde el momentoen que existen compradores de los nuevos activos financieros en quese materializa dicha innovación y, por tanto, tiende a sostenerseque toda innovación aparecida en el mercado constituye una mejoraen la eficiencia de los mecanismos de financiación. La afirmación esmás que dudosa -bastaría para demostrarlo preguntar a los responsables de la instrumentación de la política monetaria y financiera enestos últimos años-, pero lo que querría destacar aquí es el peligrode utilizar argumentos microeconómicos sobre el mercado de libro detexto elemental sin matices. En efecto, los mercados en que se compite vía diferenciación del producto en vez de vía precios, tienden a generar asignaciones muy cercanas al monopolio aunque existan numerosos competidores -es el caso de la competencia monopolística-,por lo que el exceso de diferenciación implica ineficencia. Si, además,parte importante de dicha diferenciación persigue el objetivo deevadir las restricciones de la política monetaria, al generar activos queno se encuentran incluidos en el agregado objeto del control dela misma, el resultado del proceso de innovación no es una mayoreficiencia, sino mayor inestabilidad, menor eficacia de la política monetaria y menor eficiencia en la asignación de recursos financieros.

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Existe un aspecto específico de la política monetaria antiinflacionista que tiene especial relevancia en la economía española por susefectos reales y sobre el que creo útil hacer algunos comentarios. Eltema es bien conocido -la combinación entre política monetaria yfiscal-, pero querría tratarlo desde la perspectiva de tres tipos de efectos negativos de una combinación inadecuada sobre la industria española: la transferencia de rentas, el desempleo y la penalización dela inversión productiva.

Si se observa el comportamiento de la inflación subyacente española en el último trienio, se constata que el diferencial de inflaciónrespecto a la media de la CE viene provocado por los precios de determinados servicios y, en particular, por los de seguros, transporte,enseñanza no universitaria, reparaciones, servicio doméstico, esparcimiento, sanidad, hostelería y restauración. Es decir, servicios enbuena medida protegidos de la competencia exterior. A su vez, el crecimiento de los precios industriales españoles se encuentra, en este mismoperíodo, no sólo alineado sino incluso algo por debajo del de la mediacomunitaria. Puesto que la política monetaria instrumentada en el último trienio se ha encontrado casi en todo momento cerca del máximo de restrictividad compatible con el mantenimiento del tipo de cambio, lo anterior significa que una reducción de la inflación en losservicios mencionados por la vía exclusiva de la política monetaria sólopodría lograrse al coste de una deflación generalizada que redujerala demanda global de la economía, lo que -en el improbable casode que fuera factible- se asemejaría a hacer desaparecer la enfermedad matando al paciente. Pero, además, y este es el punto que deseodestacar, una política de este corte implicaría cuantiosas y continuadas transferencias de renta de la industria -y la agricultura- haciaeste tipo de servicios, transferencias no derivadas de la eficiencia de losmismos sino del ejercicio de poder de mercado. En consecuencia, aceptando la prioridad del objetivo inflacionista, cualquier política monetaria excesivamente restrictiva generará pérdidas relativas en los sectores más sometidos a la competencia en favor de los más protegidosde la misma. Siendo esto así, existe una razón adicional de corte microeconómico para defender la conveniencia de un déficit público lomenor posible que permita mayor holgura a la política monetaria, nohaciendo reacer sobre ésta todo el peso de la lucha contra la inflación. y también constituye un argumento en favor de políticas de oferta orientadas a mejorar el funcionamiento de los mercados, tema esteque se analizará en el próximo epígrafe. En último extremo, las transferencias de renta entre actividades productivas se derivan del cambio en la estructura de precios relativos, algo sobre lo que la política


monetaria tiene escasa influencia, salvo en el hecho de que discriminaentre empresas según la importancia de los costes de capital de lasmismas.

El segundo efecto nocivo a tener en cuenta es el hecho de que unaestrategia antiinflacionista que recae exclusivamente sobre políticashorizontales de demanda -yen mayor medida aún sobre la políticamonetaria- tiene, para la economía española, unos costes en términos de desempleo muy superiores a los de otros países de la CE. Expresado en otros términos, la elasticidad del empleo español respectoal PIB es bastante elevada, 10 que trae consigo una destrucción de empleo alta en las etapas recesivas, y ello ha sido así desde mucho antesde que la ampliación de las posibilidades de contratación temporalhaya reducido los costes de ajuste laboral de las empresas españolas,elemento que, a su vez, ha aumentado dicha elasticidad [véase Bentolila, Segura y Toharia (1991)].

Del breve comentario realizado sobre política fiscal y monetariaen relación con la competividad industrial, parece deducirse que noexisten instrumentos específicos en las mismas que permitan mejorarésta. Ello es básicamente cierto, pero sin embargo sí existe un aspectode dichas políticas que puede mejorar la competitividad: lograr la combinación de políticas monetaria y fiscal que más favorezca la inversión productiva. Es bastante claro que la mejor combinación desdeeste punto de vista sería la definida por una política fiscal estricta quegravara en mayor medida el consumo y con menor intensidad el ahorro y la inversión, y una política monetaria menos rigurosa que permitiera reducciones en los tipos de interés y, por tanto, en el costedel capital. Esta combinación es, exactamente, la opuesta a la instrumentada en estos últimos años en España, y en casi todos los paísesdesarrollados del mundo (v.gr.: los EE.UU.), como resultado de laimportante acumulación de déficit públicos y la flexión de las tasasde ahorro nacionales. No es por tanto de esperar que cambie de formadrástica en el próximo futuro, pero no por ello es ocioso señalar quelo crucial desde el punto de vista de cómo las políticas macroeconómicas pueden ayudar a mejorar la competitividad no radica tanto enmedidas parciales -tipos, bases, exenciones- como en la combinación de políticas fiscal y monetaria que más favorezca la inversión productiva.

Si esto es cierto, se refuerza la idea de que la limitación del déficitpúblico constituye, en las condiciones actuales de la economía española, un objetivo prioritario, lo que plantea el problema de cómo llevarla a cabo. Dadas las expectativas respecto a la evolución de los in-

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gresos, parece evidente que una limitación del déficit exige una reducción del ritmo de crecimiento del gasto público. Dejando aparte elespinoso problema del endeudamiento de las Comunidades Autónomas, responsables de porcentajes crecientes año a año del déficit, tresgrupos de gastos son candidatos a la reducción: los de infraestructura, los de provisión de bienes públicos -sanidad y educaciónfundamentalmente- y los gastos sociales de protección. Parece quela alternativa elegida por el gobierno español para los Presupuestosde 1992 es la de reducir fundamentalmente los gastos de infraestructura, lo que supone una opción cuando menos arriesgada habida cuenta de que la carencia relativa de infraestructuras, como se argumentóen el epígrafe precedente, es uno de los factores más limitativos dela competitividad española.

Un último aspecto a señalar en relación con la combinación de políticas macroeconómicas y la competitividad es algo más indirecto. Elhecho de que el perfil cíclico de la economía española no esté sincronizado respecto al de los países más avanzados -como ya se comentó para el período 1973-1986-, conduce a una ampliación de losdesequilibrios agregados, muy perceptible en el caso del déficit exterior, que se ve ampliado en los períodos en que la economía españolacrece cuando la mundial se encuentra estancada -por el doble efectodel aumento de las importaciones y el escaso crecimiento de los mercados de exportación-, y obliga a esfuerzos exportadores coyunturales para mantener la producción interior cuando se invierten las fasesdel ciclo. Expresado en otros términos, perfiles temporales de actividad distintos conducen a ciclos muy amplificados de balanza por cuenta de renta, y en la medida que el desequilibrio exterior sea un indicador de la necesidad de instrumentar políticas restrictivas internas, estopuede limitar adicionalmente las posibilidades de articular una combinación de políticas macroeconómicas favorecedora de la mejora dela competitividad.

Por último, un breve comentario sobre la política de rentas. Esprobable que un pacto voluntariamente asumido entre los trabajadores y los empresarios, más aún si es auspiciado por el Gobierno, transmita unas expectativas de no conflictividad y cooperación social queaumenten el grado de confianza del capital nacional y extranjero enla economía, y que ello se refleje en un mejor comportamiento de lainversión productiva, de la renta y del empleo. No obstante, y sin entrar en el tema del grado de viabilidad de dicho tipo de acuerdos enlas condiciones actuales de la economía española, este aspecto positivo


no se consigue sin costes. En efecto, el núcleo de un pacto de rentases la determinación de una banda estrecha de crecimiento de los salarios -a veces acompañada de limitaciones sobre los beneficios distribuidos, utilización de los no distribuidos o fondos de inversión-, loque dificulta que las empresas se adapten con la debida precisión alas condiciones de productividad y demanda en que desarrolIan susactividades. En cualquier caso, la política de rentas no es más que uninstrumento para distribuir los aumentos de productividad entre losagentes al margen de los mecanismos de mercado y, como en todoesquema competitivo, confrontación. Estos mecanismos no son perfectos en el sentido de que sólo pueden tener en cuenta preferenciasindividuales, pero no es nada claro que las de tipo corporativo conduzcan a una sociedad mejor ni, en todo caso, más eficiente. Desdeeste punto de vista, lo preferible sería que se interfiriera lo menos posible el funcionamiento del mercado en la determinación de los precios, aunque esto exija reformas en los mercados que se tratarán enel próximo epígrafe, y que se interviniera en la esfera de la distribución secundaria de la renta en forma tan activa como la sociedad deseara.

En resumen, en la medida en que tanto las transferencias inter sectoriales de renta como la eficiencia en la asignación de recursosson problemas de precios relativos y no de nivel de precios absoluto,las políticas horizontales que no discriminan entre agentes por su actividad, sólo pueden ser, en el mejor de los casos, complementariaspara abordarlos. Incluso cabe señalar que sus efectos discriminadores se determinan en función de variables poco relacionadas con laeficiencia, como por ejemplo sucede cuando una elevación (o reducción) significativa de los tipos de interés afecta a las empresas en función de su estructura financiera y de la importancia relativa de suscostes fijos e irrecuperables, pero no de su eficiencia productiva. Posiblemente lo más que puede demandarse desde el punto de vista dela competitividad a las políticas macroeconómicas es que la fiscal yla monetaria reduzcan los costes de capital y la de rentas los detrabajo. Y esto, como se ha señalado, es un problema de combinación adecuada entre todas ellas. Articulación que en la economía española parece particularmente difícil de lograr y que conduce con frecuencia a tratar de compensar las insuficiencias de unos tipos depolíticas con dosis excesivas de otras: como no se disciplinan todoslos precios se fuerza la política monetaria, como no se consigue controlar el déficit público se anticipan medidas Iiberalizadoras generalizadas.

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Todo lo anterior no debería interpretarse como una defensa de políticas agregadas laxas sino, más bien al contrario, como un conjuntode argumentos en favor de que no se pida a las políticas macroeconómicas que logren objetivos para las que no están diseñadas. Creo queel mantenimiento de los desequilibrios agregados básicos dentro delímites tolerables, la adecuación del ciclo español al de las economíascentrales del mundo y la instrumentación de una combinación de políticas más favorecedora de la reducción de los costes de los factores,son objetivos muy importantes y condiciones imprescindibles para lamejora de la competitividad. Pero son condiciones necesarias, y nosuficientes. Confiar a las políticas macroeconómicas, además de losobjetivos mencionados, el logro de una mejor determinación de losprecios relativos y/o el reparto más eficaz de los aumentos de productividad entre salarios, beneficios y gasto público, sólo puede conducir a impedir que alcancen aquéllos.

5. COMPETITIVIDAD y POLÍTICAS MICROECONÓMICAS

Una primera afirmación parece necesaria cuando se habla de políticas microeconómicas y competitividad: la responsabilidad últimade la competitividad es de las empresas, y no de los gobiernos. Expresado en otros términos, a las autoridades económicas se les puede exigirque las condiciones generales en que se desarrolla la actividad económica sean adecuadas -de ahí la importancia de las políticas macroeconómicas-, que el diseño de las instituciones económicas sea elmejor posible, que la estructura de incentivos de los agentes sea compatible con la mejora de la competitividad. Incluso se le puede pedirque, en condiciones determinadas y de forma temporal, apoye actividades específicas con recursos públicos. Pero no se le puede exigir quelogre que las empresas tomen las decisiones que conducen a mejorarla competitividad, y menos aún que suplanten a las mismas como agentes económicos. Esto, que puede parecer una trivialidad, no lo es tantoen un país en que los agentes tienen una notoria proclividad a considerar que la política microeconómica debe consistir, bien en el accesoincondicionado y permanente de las empresas a los fondos públicospara hacer frente a las dificultades propias de su actividad, bien enla garantía del mantenimiento del empleo en actividades sin futuro.

Dado que no existe una tipología simple de políticas microeconómicas semejante a la macroeconómica tradicional -cambiaria, fiscal,


monetaria, de rentas-, la forma de aproximarnos al problema serápreguntarse qué puede hacer la política microeconómica para conseguir:

1) reducciones de costes,2) una transmisión más correcta de costes a precios, y3) mejorar los factores de competitividad distintos de los precios.

5.1. Políticas reductoras de costes

Los costes de producción pueden afectarse sólo moderadamentepor medio de políticas microeconómicas. Tres aspectos tienen relevancia: las políticas destinadas a fomentar la innovación tecnológica, lasmedidas tendentes a favorecer la realización de economías de escalay alcance y el mejor funcionamiento de los mercados de factores productivos.

Las primeras consisten en la concesión de ayudas públicas al sistema ciencia-tecnología, y merece la pena discutir tres aspectos de lasmismas: la cuantía del esfuerzo realizado, sus efectos de arrastre, yla forma y criterios de concesión de las ayudas. Respecto al primerpunto, el esfuerzo realizado por la Administración y las empresas españolas en el último quinquenio ha sido considerable, ya que se hapasado de dedicar el 0,4 por 100 del PIB a gastos de 1+ Den 1985,a alcanzar el 0,9 en 1990. Sin embargo, los efectos de arrastre del gastopúblico sobre el privado han sido muy moderados, ya que la mayorparte del incremento de gasto corresponde al primero. Esta combinación de fuerte esfuerzo público y moderada respuesta privada planteaun problema de objetivos de cierta importancia: el indicador de porcentaje del PIB destinado a gastos de 1+ D es posiblemente inadecuado para medir el éxito de la política tecnológica. Suele argumentarseque, frente al 0,9 por 100 español, los países líderes mundiales alcanzan el 3-3,5, y que, por tanto, es preciso hacer esfuerzos adicionales. Cabe sostener, sin embargo, que el problema principal para unaeconomía como la española no es sólo cuantitativo sino sobre todocualitativo. Si existen estrangulamientos básicos en algunos puntos delsistema ciencia-tecnología es posible que un gasto adicional en 1+ Dno tenga efecto alguno sobre la innovación y asimilación tecnológicas. Este es un problema similar al que se plantea en la Universidad,donde las restricciones de oferta de plazas no se encuentran en la disponibilidad de edificios, sino de profesorado competente. Puesto quelos recursos públicos destinados a 1+ D compiten con otros objetivosde gasto, máxime en condiciones de presupuestos no expansivos, seríaimportante detectar los estrangulamientos que hacen que el efecto de

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arrastre del gasto público en 1+ D sea tan modesto, en vez de tratarde destinar porcentajes crecientes del presupuesto a esos fines. Posiblemente uno de los problemas principales del sistema cienciatecnología español sea la escasa imbricación existente entre la industria y la Universidad, por lo que quizá fuera sensato fomentar loscontratos ofrecidos por las empresas a los centros de investigaciónpúblicos en el área de la investigación aplicada.

Respecto a los criterios de concesión de las ayudas cabe señalar que,pese a la existencia de Comisiones evaluadoras competentes, una parteimportante de las mismas se conceden ante el cumplimiento de ciertosrequisitos formales por parte de los demandantes. Una política excesivamente horizontal y ambiciosa de 1+ D puede resultar demasiado caraen términos del análisis coste-beneficio, por lo que sería convenienteintroducir ciertos elementos de discriminación positiva en la concesiónde ayudas, que implicaría cierta priorización en favor de actividadesconsideradas estratégicas. Contra esta idea suelen utilizarse dos argumentos. El primero, que el gasto total en 1+ D se encuentra, de hecho,concentrado en sectores estratégicos; el segundo, que la Administraciónno puede obtener la información necesaria para determinar cuáles sonlas actividades estratégicas y que esto lo decide el mercado.

Respecto a la primera crítica basta señalar que dicha concentración se produce no porque los sectores sean estratégicos, sino por laspropias características y el coste de las actividades de 1+ D de los mismos. Por ejemplo, las empresas del sector electrónico acaparan la mayoría de las ayudas, pero ello es así porque la investigación es muchomás cara que en, por ejemplo, el diseño textil o ciertas tecnologíasalimentarias, y porque la tradición de actividades de 1+ D es muchomayor en dicho sector, por lo que puede generar más proyectos queotros. La segunda crítica carece de fundamento si se tiene en cuentaque la detección de actividades estratégicas por la Administración noconstituye una suplantación del mercado, sino un complemento delmismo en un área en que sus fallos son numerosos. Basta con observar los criterios utilizados por Administraciones como la estadounidense o la alemana en la concesión de ayudas, para constatar que existeuna clara selectividad.

Dos comentarios finales sobre la innovación tecnológica y los gastosen 1+ D. El primero, que ningún país puede sostener a la larga unbuen sistema de tecnología aplicada sin un sustrato de investigaciónbásica, pero desde el punto de vista de la competitividad es muchomás importante el acceso a la tecnología y, sobre todo, su asimilación, que la capacidad de generar investigación básica. El segundo,


que en el tema de las innovaciones se tiende a hacer un hincapié relativo en las de producto, por pensar que tienen un reflejo más inmediato en las exportaciones y en la penetración de mercados, pero quelas de proceso son, al menos, tan importantes como aquéllas y, desdeuna perspectiva de largo plazo, resultan más importantes [véase Dertouzos, Lester y Solow (1989)].

En el tema de la posible realización de las economías de escala yde alcance, lo fundamental es el tamaño de las empresas, que no escondición suficiente para la misma, pero sí necesaria. Es claro queexisten otros factores con gran influencia en la materialización de estaseconomías, en particular los ligados a la estructura de la propiedady a los modelos organizativos internos adecuados para la gestión deactivos intangibles, pero estos factores es difícil puedan ser favorecidos por medidas de política económica concretas. Como ya se ha señalado, una de las debilidades del tejido industrial español provienedel reducido tamaño medio de las explotaciones, derivado de su orientación durante muchas décadas hacia un reducido mercado interiory de la escasa concentración de capital. No es éste lugar para discutirun tema de gran interés en la teoría de la empresa y de la organización industrial como es el de las posibilidades de crecimiento interno-de la propia empresa- frente al externo -fusiones-, ya que ellogro de dimensiones grandes que permitan la realización de economías de escala y alcance significativas basado en el crecimiento interno sería, en todo caso, un proceso lento.

Resulta por tanto importante tratar de facilitar los procesos de concentración de capital industrial, siempre que no persigan tan sólo elafloramiento de plusvalías y los consiguientes beneficios fiscales, sinoque conduzcan a la creación de verdaderas corporaciones industrialesque actúen como tales. Este es un matiz importante, porque las grandes corporaciones industriales existentes en estos momentos en España o son públicas -caso del INI e INH- o son corporaciones financieras cuyo objetivo esencial es hacer más eficaz la gestión de carterade la cabecera bancaria, pero que no fijan estrategias conjuntas decarácter productivo, por lo que no constituyen corporaciones empresariales en el sentido estricto del término, no teniendo por tanto sucreación efecto alguno sobre las posibilidades de realizar economíasde escala, alcance o experiencia. En este sentido sería importante conceder un trato fiscal lo más beneficioso posible tanto a las fusionesindustriales como a la toma de participaciones minoritarias de empresas españolas en empresas líderes mundiales del sector, un temaeste último que también tiene importancia desde el punto de vista delfomento de la internacionalización de la industria española.

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El tercer tipo de medidas que puede ayudar a mejorar los costesde las empresas españolas es un funcionamiento más eficaz de los mercados de factores, y mis comentarios se concentrarán en el de trabajo,con una breve mención al de capitales. Como es bien sabido, Españano ha tenido un mercado de trabajo institucionalmente homologableal de los países de la CE hasta bien entrada la década de los años setenta y, en particular, hasta el Estatuto de los Trabajadores de 1980,complementado en lo relativo a las modalidades de contratación conlas reformas de 1984. Un mercado tan reciente y unos agentes sociales con larga experiencia en otro tipo muy distinto de relaciones laborales, han de plantear necesariamente problemas de funcionamiento.Comentaré tres de ellos.

El primero es el grado de centralización de la negociación colectiva, favorecida en parte por la peculiar estructura de la afiliación sindical española que, además de ser escasa, tiene mayor peso en la empresa pública. Los convenios básicos se negocian a nivel nacional, loque dificulta la adecuación de los mismos a las condiciones más específicas de productividad y demanda de las empresas, así como su adaptación a las peculiaridades económicas de distintas Comunidades Autónomas. No soy partidario de la individualización de la negociacióncolectiva, pero creo que el grado de centralización de la misma es,en las condiciones actuales, excesivo. Además, esto repercute en queciertos temas de carácter más global o estratégico no sean objeto deinterés efectivo en los convenios. En la medida en que las cúpulas desindicatos y patronal están implicadas en los procesos de negociacióncolectiva o en reivindicaciones políticas genéricas, temas tales comoel ritmo de introducción de las nuevas tecnologías, los cambios en lacualificación de la mano de obra, o las nuevas formas organizativasde las empresas, no son objeto de atención más que en el plano delas declaraciones de principios.

El segundo problema proviene del inevitable carácter corporativode los sindicatos. En la medida en que los parados no pueden sindicarse, y que los contratados temporales presentan tasas de afiliaciónmínimas, es racional que los sindicatos defiendan los intereses de quienes tienen un puesto de trabajo indefinido y, por tanto, que presionen más en favor de la estabilidad en el empleo y el aumento de lossalarios que de la flexibilidad controlada y de los intereses de los desempleados. Este es el motivo de que se puedan oír pronunciamientostales como que el empleo no está relacionado con los salarios o quela contratación temporal ha reducido elempleo generado por la economía española, que conculcan toda la evidencia disponible. Estas po-


siciones conducen, además, en la práctica de la negociación salarial,a una dualización peculiar del mercado de trabajo español en que losajustes de cantidades -empleo- y de precios -salarios- recaensobre segmentos distintos de los trabajadores. En efecto, la determinación de salarios se hace en función de los trabajadores con contrato indefinido, que tienen mayores costes de despido que los temporales; si la elevación de salarios negociada induce a que la empresa tengaque ajustar el empleo, este ajuste se produce entre los trabajadorescon contrato temporal cuyos costes de despido son inferiores. Unossindicatos que consideran que los salarios no tienen relación con elempleo tratan, en suma, de obtener ventajas salariales en la negociación mucho más que ventajas no salariales. El resultado final es unnúcleo duro de trabajadores con contratos estables y crecimientos salariales garantizados, y otro débil de trabajadores abocados a tenera lo largo de su vida laboral una sucesión de contratos temporales conuna duración media en torno a los 20 meses, seguidos de períodos dedesempleo más o menos largos en función de la coyuntura económica.

Un último problema, de tipo más técnico, es el de las modalidades de contratación. La reforma de 1984 introdujo, entre otras modificaciones, la figura del contrato temporal de fomento del empleo (CT)que, por un máximo de tres años no renovables, y sin tener que justificar la temporalidad del vínculo, permite a las empresas contratarcon costes de despido muy inferiores a los de la contratación indefinida. El uso de las formas más flexibles de contratación ha sido responsable de una parte del empleo generado en el período 1986-1989, porlo que los CT han cumplido la función para la que fueron creados.Sin embargo, su duración máxima y el uso como mínimo elusivo dela ley que han hecho de ellos los empresarios, inducen a sugerir ciertas modificaciones de los mismos. En lo esencial, restringir su máximo a dos años, impedir cualquier temporalidad superior a dos añospor medio del encadenamiento de contratos temporales causales y nocausales, y conceder a todos los contratados por más de dos años losbeneficios de protección que la ley concede actualmente a los contratados por tres años. Por su parte, los contratos para la formación yen prácticas, diseñados en principio con el objetivo de favorecer losprocesos de cualificación de la mano de obra en las empresas, hansido utilizados como forma de abaratar el empleo de jóvenes. Si bienesto ha desbloqueado el importante problema de la inserción en el mercado de trabajo, no ha servido para mejorar la formación. Por ellosería necesario un cambio en el sistema de incentivos que estos contratos incorporan, no ligándolos a la reducción de cuotas empresaria-

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les a la seguridad social sino a la realización de una labor de formación efectiva [para un análisis más detallado de estos extremos véaseSegura, Durán, Toharia y Bentolila (1991)].

Respecto al mercado de valores comentaré en primer lugar un extremo, ilustrativo de cómo entienden la competencia muchos empresarios españoles, con la aquiescencia de la Administración. Como essabido, la nueva ordenación del mercado hizo desaparecer el arcaísmo de los agentes de bolsa, sustituidos por sociedades. Dado el tamañodel mercado, es claro que el más de medio centenar de empresas queoperan en la Bolsa no se podrá mantener, y cabría esperar que la primera función del mercado fuera el seleccionar por su eficacia a lasempresas sobrevivientes, que serían aquellas que exigieran menorescomisiones a sus clientes, dado que el producto ofrecido es muy homogéneo. No obstante, lo primero que las sociedades solicitaron a laComisión Nacional del Mercado de Valores fue la fijación por decreto de las comisiones a cobrar, que se les concedió. De esta forma, sedeterminó administrativamente, a petición de los interesados, el precio, desapareciendo la competencia entre las sociedades. El resultadofinal es, evidentemente, negativo. Por una parte, las empresas conculcan de una u otra forma la ley como única posibilidad de atraernuevos clientes, ofreciendo de hecho comisiones menores de maneraindirecta; por otra parte, las sociedades con clientela cautiva, las participadas por grandes bancos, presentan ventajas respecto a las restantes si no se permite la competencia, con la consiguiente bancarización de este mercado, que es uno de los aspectos que se debería limitarpara separar desde el punto de vista tanto de riesgos como de especialización las funciones bancarias de las de intermediación en el mercado de valores. Parece, por tanto, evidente que la libertad de comisiones sería una medida muy positiva.

El segundo aspecto se refiere al diseño informátivo del mercadoya la determinación de los precios. La mera observación de las oscilaciones diarias de las cotizaciones, la posibilidad técnica de fijar elcambio de cierre de una gran sociedad con sólo un centenar de acciones y algunos aspectos relacionados con el orden de acceso de las ofertas y demandas, proporcionan clara evidencia respecto a defectos funcionales de la subasta, cuya solución es importante para tratar de quela actividad especulativa del mercado de valores sea estabilizadora yno se guíe por ventajas que nada tienen que ver con el valor real delas sociedades que cotizan en el mismo.


5.2. Mejora de la transmisión de costes a precios

El primer problema radica en el comportamiento de los sectoresacorazadosfrente a la competencia, enumerados en el epígrafe 4, queson los responsables del diferencial de inflación de la economía española respecto a la media de la CE, presentando tasas anuales de crecimiento de los precios superiores, en el último trienio, al 12 por 100.La estrategia no puede ser común para todos los servicios implicadospor las diferentes posibilidades de expansión de su oferta, pero parececlaro que el orden de actuaciones debería ser: en primer lugar, eliminartodas las trabas que puedan existir a las instalación de nuevos competidores nacionales; en segundo lugar, favorecer la competencia extranjera adelantando si es preciso la eliminación de posibles proteccionestransitorias; y, en tercer lugar, si lo anterior no es posible, regular losprecios. En último extremo, la estrategia debería consistir en favorecer la entrada en el sector de nuevos competidores, fomentar la competencia potencial, y sólo en el caso en que ninguna de estas dos cosassea posible, es decir en los casos en que sea imposible aumentar laoferta, regular los precios de prestación de dichos servicios.

El segundo tipo de medidas tiene que ver con la posibilidad de evitarcomportamientos estratégicos. Esto en una economía de mercado esmuy complejo, ya que el propio mercado genera incentivos a los comportamientos estratégicos por parte de las empresas. El único instrumento disponible -aparte la regulación directa- es el Tribunal deDefensa de la Competencia (TDC), y aunque se puedan sostenerposiciones encontradas respecto a la eficacia real de los TDC en elmundo, es claro que el español nunca ha sido muy activo y que, portanto, sería importante dotarle de medios para que pudiera ampliarsus funciones de vigilancia y, sobre todo, para realizar investigaciones de oficio. Un tema complejo, que sólo quiero apuntar aquí, esque la propia estrategia de los TDC ha cambiado en los últimos años,desplazándose progresivamente desde la concepción original de la LeySherman de 1890, cuyos objetivos declarados eran la defensa de losconsumidores y evitar la concentración del poder económico por considerarlo incompatible con la democracia, hacia objetivos de pura eficiencia [véase Kwoka Jr. y White (1989)], algo a lo que han ayudadolos desarrollos de la teoría de la economía industrial en las dos pasadas décadas. Estos avances han permitido comprender mejor, entreotras cosas, que algunas prácticas aparentemente restrictivas de la competencia pueden no serlo -v.gr.: cierto tipo de restricciones vertica-

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les-, que la definición del mercado relevante es un tema crucial ymuy complejo -especialmente en las vinculaciones España-CEMundo-, que el papel de la competencia potencial, y por tanto delas condiciones de entrada, es casi tan importante como el de la efectiva, y que lo esencial desde el punto de vista de la eficiencia es la reducción de costes. Todo esto ha alterado en gran medida las orientaciones tradicionales respecto a las fusiones, el papel de la empresadominante, las prácticas publicitarias, las actuaciones predatorias, lasya mencionadas restricciones verticales o los sistemas de franquicia,entre otros muchos temas [véase Segura (1991b)].

El último aspecto relevante de la transmisión de costes a precioses el relativo a la revisión de los sistemas de determinación de preciosadministrados y de tarificación de los servicios públicos. En lo esenciallos objetivos a perseguir serían que las tarifas reflejaran adecuadamente los costes de producción, minimizando las subvenciones implícitas y cruzadas, y que generaran incentivos a la reducción de costes.Se trata de temas de alguna complejidad técnica que no es éste lugarpara discutir, pero existe abundante literatura respecto a los procesosde tarificación óptima y de regulación por medio de restricciones sobrela tasa de beneficios, variables de resultados no relativas, reglas adhoc del tipo RPI-X y sobre los sistemas de subastas para la concesiónde empresas [véase, por ejemplo, Waterson (1988)] que puede orientar a las autoridades de forma algo más sofisticada que la mera discusión de estadillos de costes y, en su caso, posterior negociación conlas empresas implicadas. En el caso español esto es muy infrecuente,pero que no es imposible lo demuestra el sistema de determinaciónde precios de la energía eléctrica y el complejo sistema de compensaciones instrumentado por Red Eléctrica de España.

5.3. Políticas que inciden sobre otros factores

Si lo argumentado sobre la medición y los factores determinantesde la competitividad es cierto, las políticas microeconómicas más importantes para el fomento de aquélla en la industria española sonlas que tratan de favorecer la capacidad de las empresas para mejorarsus posiciones en términos de los nuevos instrumentos de competitividad -distintos de los costes y los precios- como son el contenidotecnológico, la calidad, los servicios posventa, el diseño a grandesclientes o la comercialización. Un primer elemento de este tipo de políticas ya se ha discutido en el epígrafe 5.1: la política de innovacióny asimilación tecnológicas.


El segundo instrumento fundamental es el relativo a la internacionalización, que abarca varios aspectos. Por una parte, la escasa experiencia de las empresas industriales españolas en el establecimiento deredes comerciales en el extranjero y la consiguiente tendencia a dejarsus exportaciones en manos de representantes. Es muy probable quela consideración fiscal de los gastos de creación en redes como si fueran gastos de inversión desgravable y la colaboración entre capital privado y público en el establecimiento de las mismas facilitara la solución del problema. Por otra parte, se encuentra el tema de la escasísimaexportación de capital unido a la carencia de empresas multinacionales de matriz española.

Este último es un problema importante sobre el que ha existidocierta polémica en fechas recientes respecto a si existe o no «efectosede» en el comportamiento de las transnacionales. Parece claro quelas decisiones de localización geográfica de los establecimientos de multinacionales siguen criterios de pura rentabilidad, pero tanto los centros de 1+ D y sus resultados, como la apropiación de la mayor partedel valor añadido es difícil sostener que no vengan influidos por lanacionalidad de la sede central. En todo caso, como ya se ha señalado,la transnacionalización es imprescindible para estar presente en muchas actividades y mercados. Dado que las empresas españolas no tienen tamaño ni estructura interna suficiente y medios técnicos paratransnacionalizarse, de nuevo la toma de participaciones minoritariascon empresas líderes extranjeras y las joint ventures constituyen lasúnicas estrategias factibles.

Un tercer aspecto fundamental es el relativo a la calidad. Las posibilidades de penetrar los mercados extranjeros dependen crucialmentedel cumplimiento de las complejas reglamentaciones sobre calidad demateriales, normas de homologación, requisitos técnicos, etcétera, queprotegen todos los mercados nacionales de los países avanzados. Enconsecuencia, temas como las técnicas de control de calidad, la calibración, las condiciones de transporte y embalaje o la homologacióninternacional deberían ser objeto de fomento por parte de la Administración, bien a través de instituciones públicas o, preferiblemente,mixtas que difundieran la información existente y los requisitos exigidos en cada país y producto. Aspectos parciales pero significativosde este tema son las denominaciones de origen en el caso de productos alimentarios y la certificación de oficinas de calidad internacionales para los productos industriales.

El cuarto punto a señalar se relaciona con los procesos de formación de la mano de obra. Las innovaciones tecnológicas han cambia-

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do sustancialmente el perfil de conocimientos preciso para ocuparlos puestos de trabajo que demandan las empresas, y todo parece apuntar a que la vida laboral de quienes se han incorporado al mercadode trabajo en la última década incluirá no menos de tres cambios decualificación significativos que, posiblemente, exijan procesos de formación formales previos. Esto ha provocado fuertes desajustes entrela oferta y la demanda de formación en España, y constituye un importante elemento de segmentación del mercado de trabajo. Hay quedistinguir dos aspectos distintos del proceso de cualificación o formación: el reglado, realizado antes de la incorporación al mercadode trabajo y, a veces, de forma complementaria, tras la misma, implicando el abandono del puesto de trabajo -aunque sea con reservadel mismo-; y el realizado dentro de las propias empresas. En generalpuede afirmarse que el sistema educativo profesional español adolecede una escasez relativa de formación en la empresa, y de una notoriarigidez y desajuste de plazos en los procesos de formación reglados.

El primer punto es muy importante porque las tendencias en lospaíses más avanzados parecen ir en la dirección de contratar personascon conocimientos básicos adecuados y especializarlos en procesos formativos dentro de las propias empresas. Esto no es así en el caso español porque el problema de la cualificación del trabajo en las nuevas tecnologías, incluyendo técnicas de gestión general y de recursoshumanos, ha sido detectado muy recientemente por las empresas-cuando han tenido que competir en mayor medida-, y porque losprocesos de formación cualificada en el trabajo sólo pueden ser internizados de forma eficaz por las empresas a partir de un cierto tamaño.Esto señala la importancia de crear estímulos a las empresas para quedediquen una parte de sus recursos a la formación, a la convenienciade que los gastos dedicados a este objetivo tengan un tratamiento semejante al de los de 1+ D e, incluso, a la rentabilidad de subvencionar estos procesos de formación siempre que puedan ser objeto deuna contrastación objetiva de su eficacia.

El segundo problema afecta al sistema educativo y de formaciónpúblico, en concreto, a la Formación Profesional (FP) y a las Enseñanzas Universitarias. En el tema de la FP reglada todas las opiniones coinciden en que las titulaciones son con frecuencia obsoletas, losprocesos de formación poco eficaces en la relación tiempo/tipo de conocimientos adquiridos y su funcionamiento muy deficiente. Por loque respecta a la FP ocupacional, fundamentalmente orientada hacialos parados, si bien es cierto que ha aumentado en cuantía en los últimos años, alcanzando ya a 400.000 desempleados, su calidad es aún


baja, lo que constituye un problema importante ya que repercute enla pérdida de nivel profesional y formativo de los parados de largaduración, que es un factor crucial para su potencial empleabilidad.En los estudios superiores el problema se encuentra en la incapacidaddel sistema para ofrecer títulos de primer ciclo corto que tengan aceptación en el mercado de trabajo. Esto es preocupante porque desarticula todo el sistema educativo. En efecto, la escasa utilidad de laFP -y posiblemente otras causas- incentiva a que un porcentaje altoy creciente de jóvenes traten de obtener titulaciones universitarias; asu vez, se produce un exceso de demanda en la Universidad que disminuye la calidad de su enseñanzas y obliga a un porcentaje de alumnos -sobre todo en grandes ciudades- a cursar estudios no deseados. Como la Universidad no es capaz de generar estudios de primerciclo con aceptación, los ciclos de posgrado se siguen de forma masiva y pierden su función, que no es proporcionar una salida profesional al 20 por 100 de la población escolar. Parece que algo ha empezado a modificarse la situación recientemente con la aparición de nuevastitulaciones y el acortamiento de los estudios superiores, pero es prontoaún para saber si los titulados de primer ciclo o las diplomaturas decorte más profesional tendrán aceptación en el mercado de trabajo.

Para terminar el tema de la cualificación, yen relación con un problema ya comentado en el epígrafe 5.2, la dualización del mercadode trabajo entre el colectivo que disfruta los ajustes de precios y elque sufre los ajustes de cantidad, tiene una clara repercusión en lainfraformación de este último. Si la expectativa de los empresarioses que los contratos temporales no se conviertan en indefinidos -porla evolución prevista de la coyuntura o por la evolución de los costesdel trabajo-, no les compensará hacer gasto alguno en formación,de forma que el colectivo temporal no sólo estará abocado a una sucesión de períodos alternados de trabajo y paro, sino que también carecerá de una formación que le permita acceder a puestos de trabajomás estables. Un círculo vicioso de muy díficil ruptura.

5.4. La competitividad y el sector público industrtial

Las dos mayores concentraciones de capital industrial español,el INI y el INH, son públicas. Si la economía española debe fomentarla concentración de capital, el objetivo de gestión eficiente de las empresas públicas es de gran importancia. Este es un tema complejo que,con frecuencia, se ideologiza dando lugar a supuestas soluciones que

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proponen la privatización universal. Los argumentos privatizadoresse apoyan en alguna o varias de las siguientes afirmaciones:

a) La empresa pública es menos eficiente que la privada.b) En un sistema económico como el españ.ollo que tiene que

justificarse es la existencia de empresas públicas.e) Privatizar permite reducir el déficit público.

Respecto al tema de la eficiencia relativa, no existe motivo algunoque permita sostener la menor eficacia de la empresa pública por lanaturaleza de su propiedad. El tipo de problemas que plantea la gestión de la empresa pública tiene que ver por una parte con su tamañ.oy, por otra, con la escasa sensibilidad que respecto a la rentabilidaddel capital tiene su accionista. Los problemas de tamañ.o no dependen de la titularidad: las grandes empresas se encuentra más protegidas de los mecanismos del mercado de capitales que incentivan el comportamiento eficaz de los gestores, como los take over; presentanproblemas de relación entre agente y principal, característicos de todaslas organizaciones en que la propiedad y el control se encuentran separados; y pueden tener opciones de comportamiento estratégico siactúan en sectores oligopolísticos [véase Segura (1989b)]. Estudios recientes que analizan comparativamente la experiencia de las empresas públicas de los países centrales de la CE, Austria y Suecia [véaseParris, Pestieau y Saynor (1987)] demuestran que el elemento crucialpara valorar la eficacia de las empresas es su grado de protección frentea la competencia, pero no su titularidad.

Los problemas de insensibilidad relativa de los propietarios al rendimiento del capital tienen una solución clara, que es la posibilidadde quiebra de las empresas públicas que ya he defendido en otras ocasiones [véaseSegura (1991a)]. Esta posibilidad no sólo constituiría unaigualación en las condiciones de funcionamiento de las empresas públicas y privadas que acabaría con una discriminación de las primerasconsistente en que no pueden recurrir a un procedimiento menos costoso que las privadas para terminar una actividad sin futuro, sino quedisciplinaría a todos los agentes implicados en su gestión: a los propietarios les haría más sensibles a la rentabilidad, a los sindicatos másrealistas respecto a 10 que pueden demandar a la empresa -y no alos presupuestos- y desincentivaría las huidas hacia delante de losgestores.

No se piense, sin embargo, que lo anterior son tan sólo reflexiones teóricas, porque la comparación en Españ.a entre Repsol y Petromed, o entre los bancos que han pasado por la UVI y Caja Postal,o entre ENDESA y cualquier empresa eléctrica privada, o entre


ENSIDESA YAHV, o entre empresas de subsectores de bienes de equipo, y un largo etcétera, demuestra palmariamente que existen empresas bien y mal gestionadas en distintos sectores y que su distribuciónes uniforme respecto a la titularidad. ¿Por qué transferir ENDESAa una iniciativa privada que genera electricidad en forma menos eficiente? Y, sin embargo, esta es la empresa sobre la que se centran laspresiones privatizadoras, en una clara demostración de que con ellasno se persiguen objetivos de eficiencia, sino de interés de grupos depresión privados que han demostrado en las últimas décadas una notoria incompetencia.

El argumento de la necesidad de justificación de la empresa pública carece de sentido. Tanto la Constitución Española de 1977 comoel Tratado de Roma admiten la existencia de empresas públicas -e,incluso, de formas de propiedad pública más compulsivas-, por loque nada hay que justificar. Otra cosa es que los gobiernos democráticos sientan la obligación política de justificar que gastan bien el dinero de los contribuyentes, pero esto no afecta a las empresas con beneficios -que son el objetivo prioritario de la privatización- y, sinembargo, sí afecta a todos los renglones del gasto público -v.gr.:beneficios fiscales, otros gastos de transferencia, inversiones, o salvamento de empresas privadas en crisis.

Por último, el argumento de privatizar es ahora fácil de discutircomo solución técnica o científica. Si no existen diferencias de eficiencia por la titularidad, sólo un criterio ideológico puede pretenderdefender la privatización generalizada de las empresas públicas industriales. Otra cosa es que determinadas actividades no tengan futuro,por razones largamente discutidas en este discurso, más que si se transnacionalizan, lo que explica la venta de SEAT o de ENASA; pero setrata de ventas por necesidad de transnacionalización, no por su titularidad pública que, conviene recordar en ambos casos, era privadaen su origen. Otra cosa también es que empresas públicas pueden sacara la bolsa un paquete minoritario de acciones bien como forma deallegar recursos propios a un coste inferior, bien para formar alianzas con empresas líderes mundiales del sector.

Pero la mayor debilidad de la solución privatizadora como ayudaa la solución del problema del déficit público es su carácter de puro manejo contable. En una economía de mercado una empresa se vende porsu valor capital, y si obtiene pérdidas y carece de futuro sólo puede venderse entregando además al adquirente el valor actualizado del flujo depérdidas futuras esperadas. En este caso, la venta de empresas en pérdidas tiene efectos negativos sobre el déficit aunque mantenga estable

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la situación patrimonial del sector público. Los privatizadores cabesuponer, por tanto, que defienden la privatización de las empresas conbeneficios. Pero en este caso la venta puede mejorar el déficit de hoy-anotando como ingresos corrientes los de capital-, pero empeorael de años subsiguientes, porque el Estado dejará de ingresar los beneficios que obtenía antes de la venta. Al cabo de pocos años la situación será clara: todas las empresas públicas estarán en pérdidas y habrán absorbido los recursos financieros obtenidos de la venta de lasempresas rentables, sin haber por ello mejorado su situación. Una pequeña reducción del déficit hoy conduce a un aumento indefinido deldéficit de mañana en adelante.

En resumen, si el objetivo es mejorar la eficiencia y el déficit público, lo mejor es permitir quebrar a las empresas sin posibilidadesde negocio y mantener en manos públicas la gestión de las beneficiosas cuando se realiza de forma eficaz. Y, en caso de que no se permitala quiebra, aplicar lo que en otro lugar he llamado el principio de demarcación estricto de actividades y eliminar el doble marco legal [véaseSegura (1987)], de forma que las empresas que se mantengan abiertascon pérdidas inevitables por razones de tipo político o social sean objeto de contratos-programa subvencionados por el Estado y encargados en su gestión a una agencia especializada, que no sería responsable de las pérdidas, sino tan sólo de la puesta en práctica de los términosacordados de dichos contratos. Esta es la filosofía que subyace al proyecto de segregación del INI en dos subholdings recientemente propuesto y en curso de debate.

Las empresas públicas que forman el núcleo de oportunidad enel grupo INI y el grupo INH constituyen un activo industrial y empresarial para la economía española que se encuentra plenamente enla línea estratégica de las políticas tendentes a la mejora de la competitividad que he tratado de discutir a lo largo de estas páginas.

Nada más y muchas gracias.

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DISCURSO DE CONTESTACIÓNDEL

EXCMO. SR. D. LUIS ÁNGEL ROJO DUQUE

Excmo. Sr. Presidente, Excmos. Sres. Académicos, señoras yseñores:

A lo largo de los años sesenta, la Facultad de Ciencias Políticasy Económicas de la Universidad de Madrid generó, en medio de tensiones y conflictos, una serie de promociones ricas en economistas brillantes que iban a desempeñar papeles muy destacados en la vida académica, la sociedad y la política españolas a partir de la décadasiguiente. Fueron años en los que los jóvenes sabian por qué luchaban; años en los que la lucha política aún les parecía inseparable delesfuerzo por mejorar una Universidad que iba a entrar, poco después,en un largo período de decadencia y apatía bajo la presión demográfica, la descomposición del franquismo y una torpe política universitaria. No hay que añorar aquella Universidad tan abundante en carencias, tan empobrecida por la ruptura violenta de una historia que,aunque nunca brillante, había mostrado mejoras apreciables en lasdécadas anteriores a la guerra civil; pero fueron años en los que muchos estudiantes aún hacían de la Facultad su casa y veían en ella uncentro de debate y de formación; años, por tanto, en los que, a pesarde las dificultades, también era bueno ser profesor.

Llega hoya esta casa un representante de aquellas promocionesen la persona de don Julio Segura Sánchez, y me resulta especialmente grato que la Academia me haya confiado la tarea de darle la bienvenida. El nuevo académico inició en mi cátedra sus actividades docentes, primero como ayudante, enseguida como adjunto, con ungrupo de profesores jóvenes, admirables por su dedicación y conocimientos, cuya amistad he conservado, afortunadamente, más allá delas simples relaciones profesionales. Así que don Julio Segura comenzóenseñando Macroeconomía, aunque se dedicó pronto a la Microeco-

84 LUIS ÁNGEL ROJO DUQUE

nomía -sin duda, por llevarme la contraria-; y desde entonces, alo largo de veinticinco años, sólo ha aumentado mi admiración porlo que fue, desde un principio, su seriedad de propósito y su voluntadde lograr una obra bien hecha. Su otro mentor, en aquellos primerosaños, fue el profesor Arnáiz Vellando, quien impulsó y supervisó susólida formación matemática y estadística y mantuvo, durante el restode su vida, una relación casi paternal con el nuevo académico. El hechode que éste venga a ocupar el sillón que quedó vacante al fallecimiento del profesor Arnáiz, proyecta sobre este acto -que él tanto hubiera disfrutado- una sombra de melancolía por una ausencia a la quealgunos aún no nos hemos habituado.

Don Julio Segura alcanzó los grados de licenciado y, posteriormente, de doctor en Ciencias Económicas con una brillantez expresada en dos premios extraordinarios; e ingresó, pronto, en el Cuerpode Estadísticos Facultativos, que siempre ha contado con excelentesprofesionales y científicos, en un momento en el que la dirección dedon Francisco Torras había otorgado nuevos bríos al Instituto Nacional de Estadística y había alimentado las ilusiones de quienes allítrabajaban. La vocación central del nuevo académico era, sin embargo, la Universidad, la docencia en el área de la Teoría Económica;ya ellas dedicó un esfuerzo que armonizaba con el ámbito de trabajoque se le había asignado en el INE, hasta que obtuvo una cátedra deTeoría Económica en Barcelona, en 1970, para pasar muy pronto ala Facultad de Madrid. Desde entonces, la vida del profesor Seguraha estado dedicada, básicamente, a la enseñanza y la investigación.

De aquellos años iniciales de su vida profesional son un conjuntode trabajos sobre estadística y métodos estadísticos y sobre el modeloinput-output -reflejo de su actividad en el INE- y, especialmente,el libro Función de producción, macrodistribución y desarrollo, quevio la luz en 1969 e iba a ser el primero de una larga serie de estudiosteóricos conducentes a su excelente obra sobre Análisis microeconómico, cuya primera versión, de 1986, había de ser considerablementeampliada y revisada en la segunda edición de 1988.

La articulación de la Microeconomía y la Macroeconomía, y lafundamentación de ésta en aquélla, son elementos básicos del ámbitode la Teoría Económica que los últimos veinticinco años no han hechomás que subrayar. Cuando el profesor Segura inició sus tareas docentes e investigadoras, la Macroeconomía vivía, sin embargo, unafase de marea alta y la Microeconomía resultaba menos atractiva porsus mayores exigencias formales y por la menor relevancia aparentede sus aplicaciones. Desde entonces han cambiado mucho las cosas:


los hechos se han encargado de moderar las pretensiones excesivas dela Macroeconomía y ésta ha procedido, en respuesta a sus problemas,a revisar y mejorar sus fundamentos microeconómicos; al mismo tiempo, la economía aplicada ha reducido su concentración en el estudioy la regulación de los grandes agregados y ha pasado a dedicar unaatención creciente a problemas de asignación de los recursos, funcionamiento de los mercados y diseño de instituciones, en beneficio delas aproximaciones microeconómicas. A lo largo de esos años, los trabajos teóricos del profesor Segura se han ocupado de los problemasbásicos de existencia, unicidad y estabilidad del equilibrio general competitivo y de la asignación eficiente de los recursos en una economíade mercado competitiva; al mismo tiempo, el profesor Segura ha insistido en la utilidad de ese análisis para introducir, a partir del mismo,diversos tipos de perturbaciones en su funcionamiento -monopolios,rendimientos crecientes y todo tipo de indivisibilidades, la apariciónde efectos externos y bienes públicos, etc.- que plantean problemasde existencia y eficiencia del equilibrio y suscitan, en unos casos, laconveniencia de recurrir a regulaciones y, en otros, la posibilidad deutilizar mecanismos correctores de los fallos del mercado; y ha subrayado la insuficiencia del análisis de la eficiencia en la asignación delos recursos para plantearse problemas de distribución de la riqueza,pero ha señalado, al mismo tiempo, la necesidad de estudiar los costes sociales de las distribuciones más equitativas en términos del usoinadecuado de los recursos desde el punto de vista técnico, de modoque la decisión final entre equidad y eficiencia se base en un conocimiento de los costes de una en términos de la otra que permita lograrla combinación óptima entre ambas con arreglo a los juicios de valorque se apliquen.

Es fácil apreciar, en toda la obra del profesor Segura, una tensiónentre la importancia que atribuye al análisis de la eficacia en la asignación de los recursos, estudiado a partir del modelo de equilibrio general competitivo, su interés en los fallos del mercado, discutidos mediante la modificación de supuestos de ese modelo, y su rechazo dela llamada teoría neoclásica de la distribución, en la que sólo ve unaresultante o un subproducto de la teoría de la asignación eficiente afectado por las limitaciones en los planteamientos de esta última. Segurasubraya que la consideración de la eficacia como objetivo fundamental de la sociedad o la inexistencia de objetivos sociales cualitativamente distintos de los individuales son supuestos básicos del análisistécnico de la asignación eficiente de los recursos, pero que, sacadosde ese ámbito, se convierten en juicios de valor carentes, como tales,


de respaldo científico y en conflicto con juicios de valor alternativos.La preocupación del nuevo académico por estos temas, que ha inspirado sus estudios críticos sobre la teoría neoclásica de la distribucióny sus incursiones en el ámbito de la Economía del Bienestar, le ha llevado a combatir, con rigor y honestidad, en un doble frente: de unlado, contra quienes pretendían disfrazar, en su opinión, juicios devalor como proposiciones científicas derivadas del análisis técnico dela eficiencia; y, de otro, contra quienes le parecía que pretendían avanzar juicios de valor de equidad sin estudiar sus costes sociales en términos de eficiencia ni, por tanto, sus consecuencias para el bienestarcolectivo. Esta actitud, expresada también -como luego veremosen sus trabajos de economía aplicada, no puede calificarse ciertamentede cómoda, especialmente en un país poco dado a las discusiones rigurosas y en un período que ha presenciado vuelcos importantes enlas ideas debatidas.

No pretendo presentar al profesor Segura como un guerrero revestido de reluciente armadura, repartiendo mandobles a diestro y siniestro en defensa de unos principios luminosos, inatacables e inequívocos. No lo pretendo y no creo que a él le gustara tal presentación.Se ha movido en una marca de suelo quebradizo donde la aspiracióna poseer la razón y la verdad tiene que ceder ante la tarea más modesta de ofrecer razones y señalar verdades parciales y donde los hechosrara vez pueden zanjar debates entre contendientes que tienden a leersignificados distintos y aun opuestos en aquéllos. No quiere decir esto,sin embargo, que la discusión racional y la observación atenta de loshechos carezcan de relevancia y de resultados en este campo, tantoen la discusión general como en las actitudes mantenidas por cada cual;y creo que el profesor Segura ha contribuido a la discusión racionalde estos temas entre nosotros, ha estado atento a los hechos observados, ha modificado sus posiciones cuando ha creído que estaba justificado hacerlo y ha defendido las ideas y los criterios de los que estaba convencido. Nadie podrá negarle reflexión, esfuerzo y voluntadde acertar en la elaboración de sus posiciones -aunque ello le llevaraa desagarros y rupturas.

Las actitudes del profesor Segura evocan, en cierto modo, las sostenidas, cien años antes, por Léon Walras, quien defendía la competencia perfecta desde el punto de vista de la eficacia -es decir, en elámbito científico, donde había de dominar el criterio que él denominaba de veracidad-, pero advertía sobre los peligros de aplicar la solución competitiva de un modo mecánico a los problemas reales dela economía aplicada y denunciaba las consecuencias que podrían


derivar de su aplicación al dominio de la economía social, cuyo criterio era la justicia. No cabe extrañarse, por tanto, de que Segura seaautor de una excelente traducción al castellano de la obra básica deLéon Walras, Elementos de economía política pura, editada con notasy una introducción, ni de que el editor insista, en su presentación, enla conveniencia de considerar la obra de Walras como un todo queincluya, junto a su análisis teórico puro, sus contribuciones a la economía aplicada y la economía social y se esfuerce por rescatar estasúltimas del limbo al que las han relegado opiniones de autores posteriores, especialmente las de Schumpeter en su Historia del AnálisisEconómico. Walras consideró que, en esos trabajos, había logradouna síntesis del liberalismo y el socialismo, pero es sabido que el pasodel tiempo rara vez deja de delatar incoherencias y grietas en esas supuestas síntesis. Segura prefiere calificarle como liberal, demócrata,radical y pacifista -adjetivos a los que me permitiría añadir los deriguroso y honesto, en un juego de espejos.

El profesor Segura fue nombrado director del Programa de Investigaciones Económicas de la Fundación del INI en 1974 y, mástarde, en 1983, director de la Fundación Empresa Pública. Se tratade un puesto especialmente adecuado a sus intereses profesionales enel que viene dirigiendo equipos de investigadores bien seleccionadosy de gran competencia con los que ha iniciado los estudios de Economía Industrial en España. Además, desde esa posición ha logrado creary, lo que es más difícil, mantener una de las pocas revistas científicasde calidad en nuestro mundo económico. Me refiero, claro está, a larevista Investigaciones Económicas, y cualquiera que tenga algún conocimiento de la extremada dificultad de sostener publicaciones deeste tipo entre nosotros, apreciará el mérito de haber conseguido queInvestigaciones Económicas haya superado sus quince años de existencia con éxito.

Los estudios e investigaciones desarrollados en el ámbito de la Fundación Empresa Pública han llevado al profesor Segura a ampliar sudedicación a la economía aplicada, expresada en trabajos muy diversos y referidos, en buena medida, a los temas que han ido pautandola evolución de la economía española en este ya largo período. Entreellos se encuentran los referidos a la interdependencia productiva, laestructura interindustrial y el cambio técnico en nuestra economía;los relativos a la crisis energética, los requerimientos energéticos y losefectos del encarecimiento del petróleo en la economía española; losdedicados a examinar el problema del paro y la crisis y la reconversión industriales y, más recientemente, los que se han ocupado del


funcionamiento del mercado de trabajo, de la empresa pública y dela política industrial. Algunos de estos trabajos penetran y se prolongan en el discurso que acabamos de escuchar al nuevo académico.

El tema del discurso ha sido la competitividad de la industria española, y su contenido central, la inadecuación de las políticas macroeconórnicas y la necesidad consiguiente de instrumentar políticasmicroeconómicas para tratar el problema.

El tema es de la mayor actualidad, porque la apertura del Mercado Interior comunitario, con la libertad de movimiento de bienes, servicios, personas y capitales está a la vuelta de la esquina, impulsandoel proceso de avance hacia la Unión Económica y Monetaria que handiseñado los acuerdos de Maastricht. Tal vez hubiera sido preferibleque la estructura productiva española, fruto de una larga historia debajo ahorro, proteccionismo e intervencionismo intensos y escasa apertura al exterior, pudiera haber dispuesto de períodos más holgadospara afrontar el aumento de competencia que el Mercado Interior comunitario comportará; pero nuestra atribulada historia contemporánea no ha permitido elegir los momentos y los ritmos más adecuadospara incorporarnos al movimiento de integración europea, procesoque tenía impulso propio y del que no podíamos alejarnos sin pagarun precio prohibitivo. Y así, como un coste más de esa historia, nosencontramos ante la necesidad de realizar importantes esfuerzos deadaptación que, por lo demás, el país -tan europeísta en encuestasy manifestaciones- no parece demasido dispuesto a asumir.

El profesor Segura ha destacado, en su discurso, la relación entrecompetitividad industrial y exportaciones, haciendo de éstas una variable básica, junto con el ahorro, para mantener un crecimiento estable de la economía española -aunque el problema es obviamentemás amplio, porque se refiere a la capacidad general de nuestra industria para competir con los productos extranjeros tanto en los mercados exteriores como en el mercado nacional-o Se trata, en todocaso, de un problema central de nuestra economía que viene suscitando reiteradas peticiones, desde diversos ámbitos, en favor de «unapolítica industrial». Todo gobierno desarrolla una política industrial,de modo que lo que esas peticiones quieren expresar es una disconformidad con la política industrial existente. El tema consiste en precisar cómo y en qué medida puede ser ampliada, intensificada, modificada o sustituida dicha política.

Las discusiones sobre política industrial deben estar presididas, enprimer lugar, por unas ideas claras sobre dónde hay que colocar lasresponsabilidades. Como ha señalado el nuevo académico, «la res-


ponsabilidad última de la competitividad es de las empresas, no delos gobiernos. A las autoridades económicas se les puede exigir quelas condiciones generales en que se desarrolla la actividad económicasean adecuadas, que el diseño de las instituciones sea el mejor posible, que la estructura de incentivos de los agentes sea compatible conla mejora de la competitividad. Incluso se les puede pedir que, en condiciones determinadas y de modo temporal, apoyen actividades específicas con recursos públicos. Pero no se les puede exigir que logrenque las empresas tomen las decisiones que conducen a mejorar la competitividad, y menos aún que suplanten a las mismas como agenteseconómicos». Por agentes económicos hay que entender aquí a losempresarios, ciertamente, pero también a los trabajadores y a los sindicatos en que se encuadran y que les representan.

Las discusiones deben partir, además, de algunos criterios básicossobre lo que no puede ser, hoy en día, una política industrial con sentido. Las circunstancias actuales impiden, afortunadamente, que lasdenuncias sobre los problemas de la industria acaben traduciéndoseen presiones a favor de un mayor proteccionismo comercial. De hecho,nada contribuirá tanto a aumentar la eficacia de la industria españolacomo la competencia resultante del Mercado Interior comunitario, sinque esta afirmación equivalga a negar la conveniencia y la necesidadde actuaciones paralelas o a ignorar los problemas que será precisoafrontar en términos de asignación de recursos. No es ésta la horaalta del proteccionismo; pero hay otros caminos para buscar la transferencia de rentas de la sociedad hacia empresas o sectores específicos; y no pocos de los que exigen una mayor atención a los problemasde nuestra industria continúan buscando, hoy como en el pasado, unacceso a los recursos públicos que permita sostener empresas ineficientes y mantener empleos en actividades sin futuro. Estas actitudesdeberían quedar excluidas de cualquier planteamiento actual de nuestra poljtica industrial. Entiendo que ni empresarios ni trabajadorespueden pretender del gobierno actuaciones de esas características, yque, además, el gobierno no puede presentar ese tipo de política industrial a los ciudadanos puesto que es ineficaz e injusta, tiene efectos negativos para el desarrollo del país y agrava el tipo de problemasque pretende resolver. Como ha escrito Segura en otro lugar, no puedemantenerse la tradición de que «los empresarios soliciten políticas industriales entendidas como ayudas indefinidas a su sector a cambiode nada y los trabajadores pidan que se mantengan abiertas las empresas a cualquier coste o que el sector público se haga cargo de empresas inviables».


Eliminados los contenidos imposibles de una política industrial,continúa existiendo un amplio campo abierto al debate. Como ya hanescuchado ustedes y yo me he permitido subrayar, el profesor Seguraha constituido su discurso sobre una argumentación central que reconoce el papel indispensable de las políticas macroeconómicas para mantener los equilibrios básicos y modular las oscilaciones cíclicas de laeconomía, pero que las niega efectividad importante en la mejora dela competitividad industrial; que señala los resultados incluso perversos que pueden seguirse de una estrategia que utilice preferentementelas políticas macroeconómicas para mejorar aquélla por insuficienciade políticas microeconómicas, y que concluye buscando en estas últimas el diseño de una política orientada a mejorar la eficacia de nuestra industria.

En el ámbito de las políticas macroeconómicas actualmente practicadas en España, el profesor Segura denuncia una inadecuada combinación de las políticas fiscal y monetaria que descarga una responsabilidad excesiva sobre la última, cuyas posibilidades de combatir lainflación se ven limitadas, además, por los compromisos cambiarios del Sistema Monetario Europeo. Los resultados son tipos de interés elevados, entradas de capitales y un tipo de cambio, en su opinión, sobrevaluado que merma la competitividad de nuestros bienesy servicios. En consecuencia, Segura propone, básicamente, una mejorcombinación de las políticas fiscal y monetaria mediante una reducción del déficit de las Administraciones Públicas lograda tanto conuna política impositiva estricta, que gravara en mayor medida el consumo y con menor intensidad el ahorro y la inversión, como a travésde una reducción del ritmo de crecimiento del gasto público; ello haríaposible una política monetaria menos rigurosa y una baja de los tiposde interés, lo cual entiende que favorecería la instrumentación de otrade sus prescripciones básicas: el realineamiento de la paridad de lapeseta cuando se produzca la entrada de la misma en la banda estrecha del SME.

El profesor Segura se asoma también a la política de rentas y diceque «es probable que un pacto voluntariamente asumido entre trabajadores y empresarios, más aún si es auspiciado por el Gobierno, transmita unas expectativas de no conflictividad y cooperación social queaumenten el grado de confianza del capital nacional y extranjero, yque ello se refleje en un mejor comportamiento de la inversión productiva, de la renta y del empleo». Una vez dicho esto, está claro,sin embargo, que el nuevo académico no acierta a ver cómo puedenlograrse, aquí y ahora, ese pacto y una política de rentas que no


imponga costes excesivos a la economía; y como a mí me ocurre lopropio, dejaré pasar el tema considerando la referencia al mismo comouna simple ofrenda a dioses distantes y quizá displicentes. Aunque,bien pensado, no me resisto a repetir ahora la frase con la que el profesor Segura cierra sus consideraciones sobre política de rentas. Diceasí: «Lo preferible sería que se interfiriera lo menos posible el funcionamiento del mercado en la determinación de los precios, aunque estoexija reformas en los mercados que se tratarán posteriormente, y quese interviniera en la esfera de la distribución secundaria de la rentaen forma tan activa como la sociedad deseara.» De los antiguos alumnos hay que aceptar las más modestas mercedes.

Por lo demás, me limitaré a comentar brevemente algunos de lospuntos tratados por el profesor Segura en su apretada argumentaciónsobre las políticas macroeconómicas.

En primer lugar, convengo en su afirmación de que la reduccióndel déficit público constituye un objetivo prioritario en las condiciones actuales de la economía española. Es más: como nuestra economía necesita mantener una cuota elevada de inversión y el ahorro privado es relativamente modesto, el objetivo debería consistir enmantener aproximadamente equilibrado, de modo normal, el presupuesto de las Administraciones Públicas. También comparto su afirmación de que la reducción del déficit hay que buscarla tanto por ellado de los ingresos como por la vía de la contención del gasto público; y me permito llamar su atención sobre las enormes posibilidadesque nuestro gasto público ofrece a la aproximación microeconómica.Porque el problema principal de ese gasto no está tanto en su nivelni en su composición ni en la decisión sobre cuáles de sus grandes componentes deberían verse afectados por una eventual contención de suritmo de aumento; el problema principal se refiere a su eficacia, a lamejora de la gestión, al establecimiento de coherencias sobre los objetivos que se persiguen, a la selección económica entre proyectos alternativos y al encadenamiento económico de los mismos en el tiempo. y todo ello corresponde, predominantemente, al campo deaplicación del análisis microeconómico. Creo que ésta es la línea porla que el conjunto de las Administraciones Públicas -en todos susniveles- podrían ayudar más claramente a mejorar la eficacia y lacompetitividad generales de la economía.

En segundo lugar, entiendo que la eliminación del déficit públicoreduciría el peso soportado por la política monetaria y favorecería uncierto descenso de los tipos de interés, pero no moderaría, por símisma, la tónica antiinflacionista de la política de demanda: simple-


mente modificaría la participación relativa de las políticas fiscal y monetaria en ella. Por lo demás, si la política de demanda bajara la guardia antes de que se hubiera moderado la inflación, me temo que lostipos de interés volverían a subir por sí solos. Los ahorradores hanaprendido mucho sobre lo que cabe esperar de la inflación. Hay, ciertamente, cosas que las políticas de demanda no pueden lograr; perotambién hay cosas que sin ellas no se pueden hacer -en primer lugar,dominar la inflación.

En el tema relativo a la conveniencia de una eventual depreciación de la peseta no voy a entrar por razones personales obvias. Pero síquiero hacer algunas reflexiones, al hilo de los comentarios de Segura, sobre los aspectos generales del debate. Esta es una economía acostumbrada -como señala el nuevo académico- a que las devaluaciones cambiarias convaliden periódicamente las presiones inflacionistas,para iniciar otro ciclo de inflación y depreciaciones. Las devaluaciones periódicas son así un factor alentador de la indisciplina de costesy precios y, al propio tiempo, sólo proporcionan un alivio pasajeroa la competitividad, puesto que la inflación se encarga de apreciar eltipo de cambio real y de erosionar y eliminar finalmente la holgurainicialmente adquirida -en especial, en economías tan fuertementeindiciadas como la nuestra-o La única forma de combatir ese proceso, en tales condiciones, consiste en acompañar la devaluación cambiaria de una política más restrictiva de demanda -pero esto es justamente lo que los defensores de una devaluación entiendo que tratande evitar, y, en todo caso, esa política fuertemente restrictiva tienelímites estrictos dentro del mecanismo de cambios del SME-. El profesor Segura aduce, en contra de esta argumentación, que la experiencia de la última devaluación de la peseta, a finales de 1982, no permite sostener la idea de que sus efectos sobre la competitividad son escasoso poco duraderos; y éste es el único punto de su discurso en que nopuedo seguirle. La realidad de esa experiencia es que, a finales de 1984,la inflación se había encargado de situar el tipo de cambio real de lapeseta frenta a la CEE en el nivel en que se encontraba antes de ladevaluación de diciembre de 1982, y ello, a pesar de que la modificación cambiaria había ido seguida de una política monetaria fuertemente restrictiva y de que la tasa de paro se situaba, a finales de 1984,en el22 por 100 de la población activa. No quiero negar toda relevancia a la devaluación; pero la mejora de nuestra balanza de pagos porcuenta corriente, en los años centrales de la pasada década, se debiómucho más a la recuperación de la economía y el comercio mundiales, a la loca carrera de apreciación del dólar y a la debilidad de nuestra


demanda interna que a la ganancia pasajera de competitividad proporcionada por la devaluación de diciembre de 1984. Éste es un temapolémico que requiere más reflexión y más estudios empíricos.

En todo caso, el profesor Segura considera que las políticas macroeconómicas, por correcto que sea su diseño, no pueden pasar deser condiciones necesarias, pero no suficientes para la mejora de lacompetitividad. No se les puede pedir que logren objetivos para losque no están diseñadas. En consecuencia, propone que esa mejora dela competitividad se busque a través de políticas microeconómicasorientadas a conseguir reducciones de costes, transmisiones más correctas de costes a precios y mejoras en los factores de competitividaddistintos de los precios -punto, este último, en el que insiste, con'mucha razón, en varios puntos de su discurso.

Puesto que acabamos de escuchar sus palabras, no me detendréen considerar la amplia gama de actuaciones microeconómicas propuestas por el nuevo académico, que van desde las orientadas a incrementar la competencia hasta las dirigidas a facilitar la constituciónde corporaciones industriales con adecuada concentración de capitaly estrategias industriales bien articuladas; desde las conducentes a mejorar las redes comerciales de nuestras empresas en el exterior hastalas encaminadas a favorecer la participación de grandes empresas enel capital de multinacionales con posiciones de liderazgo en los sectores correspondientes; desde las dirigidas a fomentar la innovación tecnológica hasta las ocupadas de mejorar la calidad, el diseño, los servicios posventas y otros elementos de competencia en los que nuestrosproductos registran, con frecuencia, deficiencias importantes; y a todolo anterior hay que añadir sus interesantes consideraciones y propuestasrelativas al funcionamiento del mercado laboral, en las que recoge algunas de las ideas incorporadas al excelente informe emitido, en 1991,por la Comisión para el Estudio de las Modalidades de ContrataciónLaboral, creada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y presidida por el profesor Segura.

La última parte del discurso ha estado dedicada al sector públicoempresarial, tema al que el nuevo académico ha dedicado especial atención en los últimos tiempos. El profesor Segura se opone a quienesproponen la privatización generalizada de las empresas públicas yargumentan que la empresa pública es, por principio, menos eficiente que la privada, que su existencia misma debe ser justificada en unsistema económico como el español y que la privatización permitiríareducir el déficit público. La defensa de la empresa pública por el profesor Segura está, sin embargo, fuertemente matizada, puesto que,


aunque niega que la eficacia sea un problema de titularidad y que laexistencia de la empresa pública necesite justificación, acepta que losgobiernos deben justificar que gastan bien el dinero de los contribuyentes y deben cuidar, por tanto, de que las empresas públicas funcionen con eficacia. Su propuesta, a este respecto, es clara: sométanse las empresas públicas a una disciplina financiera semejante a laque actúa sobre las empresas privadas, es decir, permítaselas quebrarcuando su evolución y perspectivas lo justifiquen, y en aquellos casosen que las pérdidas se consideren inevitables y justificadas por razones políticas o sociales, sométase a las empresas correspondientes acontratos-programa, subvencionados por el Estado en cuantía definida y encargados, en su gestión, a una agencia responsable de su aplicación en los términos acordados.

El profesor Segura entiende que el desarrollo de esta propuestadisciplinaría a gestores, sindicatos y al propio gobierno y permitiríasanear el sector público industrial manteniendo en manos públicas lagestión de las empresas con beneficios -cuya privatización rechaza,excepto en operaciones parciales dirigidas a atraer recursos decapital-, haciendo desaparecer las empresas sin futuro y limitandoestrictamente el apoyo a aquellas que arrojen pérdidas justificablespor razones políticas o sociales. De modo más concreto, y con referencia al INI, Segura considera que estos criterios -muy cercanos alos que inspiran el proyecto reciente del Gobierno sobre el Institutopermitirían sanear y consolidar lo que es la mayor concentración decapital industrial en España, lo llevarían a operar como un grupo empresarial autosuficiente desde el punto de vista financiero y permitirían explotar las ventajas potenciales derivadas de su tamaño, su composición heterogénea y su naturaleza pública en un mundo de crecientecompetencia donde la internacionalización y el poder de negociaciónde los grupos industriales y la defensa de un núcleo industrial, estratégico y eficiente, bajo control nacional, parecen relevantes y convenientes.

Al profesor Segura no le extrañará, sin embargo, que una partede sus oyentes hayan escuchado, probablemente, estas consideraciones y propuestas con ojos vidriosos; y no porque pertenezcan al grupode sus oponentes ideológicos sino porque, conocedores de la historiareal de la empresa pública en España, sólo habrán podido decir ensu interior, al escuchar ideas tan razonables: Así sea. Y creo que eseAmén no contiene un ápice de ironía sino un escepticismo nacido delcansancio. Son esas decisiones políticas al margen del mercado, queel propio Segura señala, el portillo por el que pueden seguir introdu-


ciéndose cargas capaces de dar al traste con los criterios de disciplinafinanciera y de buena gestión; cargas que ni siquiera son imputablesúnicamente a los gobiernos, porque dependen, en buena medida, dela actitud de la sociedad sobre lo que hay que esperar y exigir de lasempresas públicas, sobre lo que puede abusarse de ellas sin que lasprotestas generales sean excesivas y sin que se ponga en relación elcoste de esos abusos con las renuncias que implican en términos deotros objetivos de bienestar.

El profesor Segura conoce bien, sin embargo, la dificultad delcampo en que se mueve, donde no es sencillo prever la posición decada cual por su adscripción política y donde el temor a la pérdidade popularidad o el deseo de adquirirla pueden dominar sobre la expresión de opiniones responsables ante cada caso concreto. Pero losproblemas que tiene por delante este país no van a resolverse con disputas por la popularidad y adornos de oropel. Así que es bueno y deseable para todos que el nuevo académico continúe exponiendo lasideas en las que cree, aunque le proporcione más disgustos que parabienes y aunque, a menudo, parezcan en peligro de ser anegadas porla corriente. Y permitirá a quien fue profesor suyo que le recuerdeun verso de Kavafis en el que sólo un necio podría leer pesimismo oresignación:

Honor a aquellos que en su vidacustodian y defienden las Termópilas.

y más honor aún les es debidosi prevén (y muchos lo prevén)que Efialtes aparecerá finalmentey pasarán los persas.

Sólo me resta dar, muy cordialmente, al profesor don Julio Segura Sánchez la bienvenida a esta Real Academia y desearle una estancia fructífera en ella.

LA INDUSTRIA ESPAÑOLA YLA COMPETITIVIDAD

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