LA IMPLEMENTACIÓN DEL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD … · colegas de trabajo, etc. Finalmente,...
155
ARIANE GAGNON-LÉGARÉ LA IMPLEMENTACIÓN DEL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA Del nivel global al nivel infra-nacional: estudio de casos en el Ecuador Traducción del francés al español realizada por Luz Natalie Fontalvo Silvera Tesis presentada a la Facultad de Estudios Superiores de la Universidad Laval en el marco del programa de Maestría en Ciencia Política para la obtención del título de Master “es arts” (M.A.) Departamento de Ciencias Políticas Facultad de Ciencias Sociales Universidad Laval Québec (Québec), Canada 2008
Transcript of LA IMPLEMENTACIÓN DEL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD … · colegas de trabajo, etc. Finalmente,...
ARIANE GAGNON-LÉGARÉ
LA IMPLEMENTACIÓN DEL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA
Del nivel global al nivel infra-nacional: estudio de casos en el Ecuador
Traducción del francés al español realizada por Luz Natalie Fontalvo Silvera
Tesis presentada a la Facultad de Estudios Superiores de la Universidad Laval
en el marco del programa de Maestría en Ciencia Política para la obtención del título de Master “es arts” (M.A.)
Departamento de Ciencias Políticas Facultad de Ciencias Sociales
Universidad Laval Québec (Québec), Canada
2008
ii
Resumen
Esta investigación trata de la implementación del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
Puesto que la biodiversidad se ve afectada por una variada gama de actividades humanas, de las
cuales varias no dependen de los gobiernos nacionales, en el contexto del presente trabajo la
implementación es evaluada al nivel infra-nacional. Un estudio de diversos casos fue llevado a cabo
en el sur del Ecuador con el objetivo de determinar cuales de los seis factores evaluados (recursos
financieros y humanos, estabilidad y voluntad política, capacidades de la sociedad civil, implicación
de actores externos) se encuentran más íntimamente relacionados con las diferencias observadas en
la implementación del convenio entre los niveles gubernamentales y entre las unidades políticas.
Los datos acumulados no permiten identificar ni un factor, ni varios factores pudiendo ser citados
como más determinantes con respecto a un nivel dado. Sin embargo, otras observaciones de terreno
parecen indicar la importancia de la implicación de actores externos. Por otro lado, según la opinión
de varias de las personas entrevistadas, los recursos disponibles son determinantes, pero su
importancia sería condicional a la sensibilización de la población y de l@s polític@s.
Abstract
This research looks at the level of implementation of the Convention on biological diversity.
Since biodiversity is affected by myriads of human activities, many of which do not depend on
national governments, implementation is measured in subnational governments. A multiple case
study was conducted in southern Ecuador in order to study which of six factors (financial and
human resources, political stability and will, civil society capacities, external actors’ implication)
are more closely linked to observed differences in the implementation between governmental levels
and political units. The data collected in the field does not enable us to identify one or more factors
as more determining. Nevertheless, other field observations seem to indicate the importance of
external actors’ implication. Furthermore, according to some thirty interviews carried on, resources
are crucial, but, as mentioned by several, depend on the sensitisation of the population and political
figures.
iii
Nota lingüística
Los términos que designan seres humanos se encuentran feminizados en la presente tesis con
ayuda de una ortografía innovadora según la cual el carácter “@” es incluido para reemplazar la
“a”, la “e” y la “o” que distinguen comúnmente las palabras femininas y masculinas. Así, por
ejemplo, en lugar de “los autores” escribiremos “l@s autor@s”, respetando el hecho que se trata de
autoras y autores, y no solo de esos últimos. La autora agradece a l@s lector@s su comprensión y
apertura de espíritu.
iv
Agradecimientos
Primero que todo, agradezco calurosa y especialmente a tod@s los ecuatorian@s que me
permitieron realizar este estudio, respondiendo a mis preguntas, aconsejándome espontáneamente,
explicándome la realidad ecuatoriana, proporcionándome documentos y hasta alojándome. Fui
recibida, sin excepciones, por tod@s, bien sea secretari@s, director@s de unidades de gestión del
medio ambiente, emplead@s de ONG, funcionari@s o transeúntes, con una diligencia y una
cordialidad que me sorprenden hasta el día de hoy. Espero algún día poder restituir, aunque sea un
poco, esta generosidad excepcional.
Mi agradecimiento se extiende, claro está, a mi supervisor de investigación, el Señor
Philippe Le Prestre. Él supo, antes que nada, hacer uso de una paciencia notable durante mi pasaje
de la biología a la ciencia política. Transición que no se hizo sin hurtos: durante algunos semestres,
tuve la impresión que intentaban introducir ideas cuadradas en mi cerebro redondo. Le agradezco
igualmente su apertura de espíritu con respecto a mi visión sobre esta investigación y su
disponibilidad tanto para el diálogo como para la revisión de las diferentes versiones del presente
trabajo.
Una parte importante de mi gratitud va a Yohann, quien, por un lado, me escuchó con
atención y espíritu crítico, durante ciertos momentos cruciales, en los que no encontraba el camino a
seguir. Por otro lado, él aceptó una sobrecarga en los quehaceres domésticos, gracias a lo cual
¡pudimos mantener la calidad de nuestro ambiente de vida!
Más generalmente, agradezco a tod@s aquell@s que toleraron la persona estresada y
recluida que fui durante una parte importante del tiempo de esta maestría, sean familiares, amig@s,
colegas de trabajo, etc.
Finalmente, este proyecto de investigación contó con el apoyo financiero del Consejo de
Investigaciones en Ciencias Humanas del Canadá (CRSH), del Fondo Quebequense para la
Investigación sobre la Sociedad y la Cultura (FQRSC), de la Asociación de l@s Estudiantes de la
Universidad Laval Inscrit@s a los Estudios Superiores (ÆLIÉS), así como de la Asociación de
Politólog@s Estudiantes de la Universidad Laval (APEUL).
¡Y olvidaba agradecer a mi gata, Zyljona, quien me ofreció una zoo-terapia generosa y
saludable!
v
Indice
Resumen ...............................................................................................................................ii!
Abstract.................................................................................................................................ii!
Nota lingüística....................................................................................................................iii!
Agradecimientos..................................................................................................................iv!
Indice ....................................................................................................................................v!
Lista de siglas .....................................................................................................................vii!
Lista de cuadros .................................................................................................................viii!
Lista de anexos ....................................................................................................................ix!
Introducción ................................................................................................ 10!
Capítulo 1• Marco de la investigación................................................................. 15!
Marco teórico......................................................................................................................15!
La influencia de los AMMA......................................................................................15!La eficacia ................................................................................................................19!
Factores determinantes en la implementación....................................................................21!
Factores relacionados con el tratado ......................................................................21!Factores relacionados con la situación nacional ....................................................22!Otros factores...........................................................................................................24!
Inventario crítico ................................................................................................................24!
Preguntas e hipótesis de la investigación ...........................................................................26!
Método................................................................................................................................27!
Presentación del caso ..............................................................................................28!Variables e indicadores............................................................................................33!Recolección de la información.................................................................................37!Tratamiento de los datos y umbral de significatividad ............................................38!
Resultados anticipados .......................................................................................................40!
Capítulo 2 • Contexto del caso estudiado ............................................................ 41!
El país .................................................................................................................................41!
Retrato político.........................................................................................................42!Retrato socioeconómico ...........................................................................................43!
Medio ambiente y biodiversidad ........................................................................................44!Riqueza y problemas ................................................................................................44!Las instituciones.......................................................................................................45!La legislación ...........................................................................................................47!A los niveles infra-nacionales ..................................................................................50!
Ecuador y el CDB...............................................................................................................51!
La descentralización ...........................................................................................................52!
vi
Capítulo 3 • La implementación........................................................................ 54!
Acciones de implementación del gobierno nacional ..........................................................54!
Implementación del CDB por los gobiernos infra-nacionales ...........................................58!Retrato de las unidades políticas infra-nacionales..................................................58!Azuay ........................................................................................................................60!Cañar........................................................................................................................62!Las provincias de Loja y de Zamora Chinchipe ......................................................64!Cuenca......................................................................................................................69!Azogues ....................................................................................................................71!El cantón de Loja .....................................................................................................73!Zamora .....................................................................................................................75!
Diagnostico de la implementación ecuatoriana del artículo 6 del CDB.............................77!
Capítulo 4 • Los factores que afectan la implementación ........................................ 80!
Análisis de las variables independientes ............................................................................80!
Recursos ...................................................................................................................81!Estabilidad y voluntad política, sociedad civil e implicación de actores externos ....................................................................................................................85!
Otros factores percibidos como decisivos ..........................................................................91!
¿Cuáles serían entonces los determinantes de la implementación?....................................93!
Capítulo 5 • Discusión .................................................................................... 97!
Verificación de las preguntas e hipótesis de investigación ................................................97!
Discusión sobre el método................................................................................................102!
Implicaciones más generales de esta investigación..........................................................104!Retrospectiva sobre el marco teórico ....................................................................104!Para una mejor protección de la biodiversidad ....................................................109!
Conclusión .................................................................................................112!
Bibliografía.................................................................................................115!
Anexos ......................................................................................................128!
vii
Lista de siglas
siglas Término largo
AMMA Acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente
CAN Comunidad Andina de las Naciones
CDB Convenio sobre la Diversidad Biológica
CGA Comisión de Gestión Ambiental
DIMA Dirección de Medio Ambiente
DIMAT Dirección de Medio Ambiente y Turismo
ENB Estrategia Nacional de Biodiversidad
FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GNTB Grupo Nacional de Trabajo sobre la Biodiversidad
GRULAC Grupo Latinoamericano y del Caribe
INEFAN Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre
MAE Ministerio del Ambiente
ONG Organización no gubernamental
ONGA Organización no gubernamental ambiental
PEAR Plan Estratégico Ambiental Regional
PEC Plan Estratégico de Cuenca
PED País en desarrollo
PIB Producto interno bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SEGAC Sistema Estratégico de Gestión Ambiental de Cuenda
CMDD Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
EPAB Estrategia y plan de acción sobre la biodiversidad
TULAS Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria
UGA Unidad de gestión ambiental
UICN Unión Mundial por la Naturaleza
UP Unidad política
viii
Lista de cuadros
Cuadro 1•Variables e indicadores utilizados para probar las hipótesis relacionadas con el impacto del CDB a diferentes niveles del gobierno ecuatoriano y con los factores determinantes del dicho impacto...........................................................................................36!
Cuadro 2•Atributos de los indicadores utilizados en la investigación ...............................................37!
Cuadro 3•Tipo de acciones de implementación de los párrafos a) y b) del artículo 6 del CDB correspondientes a los diferentes grados de implementación ...............................................39!
Cuadro 4•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno nacional del Ecuador..............................................................................................58!
Cuadro 5•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno provincial del Azuay ..............................................................................................62!
Cuadro 6•Acciones de implementación de artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno provincial de Cañar ................................................................................................64!
Cuadro 7•Actions de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por los gobiernos de las provincias de Loja y de Zamora Chinchipe ...............................................69!
Cuadro 8•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno del cantón de Cuenca .............................................................................................71!
Cuadro 9•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el cantón de Azogues ................................................................................................................73!
Cuadro 10•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno del cantón de Loja..................................................................................................75!
Cuadro 11•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el canton de Zamora..................................................................................................................77!
Cuadro 12•Diagnostico de las acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por las nueve UP pertenecientes a los tres niveles gubernamentales estudiados en Ecuador...........................................................................................................78!
Cuadro 13•Recursos financieros de las UP y de sus UGA respectivas y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas ...................................83!
Cuadro 14•Recursos humanos de las UGA (número de emplead@s y porcentaje de entre ell@s habiendo completado estudios universitarios) y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas....................................................................84!
Cuadro 15•Estabilidad política de las UP y de sus UGA respectivas y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas ...................................86!
Cuadro 16•Voluntad política y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas ........................................................................................................................87!
Cuadro 17•Capacidades de la sociedad civil y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas ..........................................................................................88!
Cuadro 18•Implicación de actores externos y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas ..........................................................................................90!
Cuadro 19•Relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) y b), y las variables independientes medidas en las cuatro provincias estudiadas...................94!
ix
Cuadro 20• Relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) y b), y las variables independientes medidas en los cuatro cantones estudiados .....................95!
Cuadro 21•Naturaleza de la relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) y b), del CDB y los factores medidos en los cantones y provincias ...............99!
Cuadro 22•Síntesis de los principales factores que influencian el grado de implementación, según las diferentes fuentes de información utilizadas .......................................................101!
Cuadro 23•Instituciones y órganos relacionados con la biodiversidad creados en Ecuador a partir de 1992 ......................................................................................................................131!
Cuadro 24•Leyes y políticas relacionadas con la biodiversidad en Ecuador, adoptadas desde 1984.....................................................................................................................................132!
Cuadro 25•Datos socio-económicos sobre las provincias y los cantones ecuatorianos estudiados............................................................................................................................133!
Cuadro 26•Datos geopolíticos sobre las provincias y los cantones ecuatorianos estudiados ..........134!
Cuadro 27•Diploma más alto obtenido por l@s emplead@s de las UGA del Ecuador y de las provincias estudiadas ..........................................................................................................135!
Cuadro 28•Diploma más alto obtenido por l@s emplead@s de las UGA de los cantones estudiados............................................................................................................................135!
Lista de anexos
Anexo I•Mapa del Ecuador ..............................................................................................................129!
Anexo II•Cuestionario .....................................................................................................................130!
Anexo III•Instituciones, órganos, leyes y políticas relacionadas con la biodiversidad ...................131!
Anexo IV•Datos complementarios sobre las UP infra-nacionales ..................................................133!
Anexo V•Resultados — datos brutos...............................................................................................135!
Anexo VI•Resultados — gráficos de dispersión..............................................................................136!
Anexo VII•Relación entre el grado de implementación en las provincias y el grado de implementación en los cantones..........................................................................................147!
Anexo VIII•Efecto del tamaño de la población o del territorio sobre la relación entre los recursos financieros y humanos, y el grado de implementación.........................................148!
Anexo IX•Personas entrevistadas ....................................................................................................154
10
Introducción
Hoy en día, los Estados hacen parte de un denso tejido de convenios, convenciones,
declaraciones, protocolos y otros acuerdos más o menos coercitivos, regionales o globales, y
cubriendo una gran gama de temas, desde el comercio pasando por las normas sanitarias, el tráfico
de especies salvajes o la seguridad. En teoría de relaciones internacionales, esta abundancia es
interpretada de distintas maneras por las diferentes corrientes teóricas.
Para resumir en pocas palabras, aquell@s más cercan@s de la teoría realista juzgan
insignificante esta proliferación a múltiples sentidos con respecto al poder, determinante del orden
internacional y fuente de la definición del interés nacional. De esta manera, los acuerdos
internacionales tendrían poca, o hasta ninguna, influencia sobre los Estados y se limitarían a reflejar
la estructura de poder establecida. De otro lado, según las corrientes asociadas al liberalismo, los
tratados internacionales permiten una colaboración real, facilitando el intercambio de información,
la definición de una visión común y el establecimiento de una relación de confianza. En cuanto a
l@s pensador@s asociad@s al constructivismo, est@s reconocen de igual manera el efecto de los
convenios internacionales, pero sitúan este efecto más ampliamente en la circulación y la evolución
interactiva de normas. Para terminar este bosquejo, cabe anotar que l@s teóric@s crític@s asocian
a menudo los problemas a las estructuras de las relaciones establecidas o a los esquemas de ideas
subyacentes a ciertas posiciones teóricas o ideológicas. Así, según ell@s, los tratados
internacionales que no cuestionan esas relaciones o esquemas son parciales, mal orientados o
simplemente vanos.1
Más allá de esas posiciones teóricas, el estudio de la efectividad de los acuerdos
internacionales o multilaterales es generalmente una tarea compleja y debido a esto, sujeta a la
diversidad de interpretaciones que acaba de ser expuesta. El presente estudio se interesará a la dicha
eficacia. Empíricamente, para mostrar que un acuerdo multilateral cumple sus objetivos, hay que
establecer un vínculo entre ese acuerdo y los cambios que concuerdan con los objetivos y así
establecer: 1) si los Estados aplican el acuerdo en su territorio, 2) si respetan las disposiciones
relacionadas con dicha aplicación, y 3) si las acciones derivadas de esas disposiciones contribuyen
efectivamente (aunque sea de manera parcial) al cumplimiento de los objetivos del tratado2.
1 O. GREENE, « Environmental issues », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 461-462; S. JAKOBSEN, « International Relations and Global Environmental Change. Review of the Burgeoning Literature on the Environment », Cooperation and Conflict, volumen 34, número 2, p. 200. 2 H.K. JACOBSON y E. BROWN WEISS, « Assessing the Record and Designing Strategies to Engage Countries », en E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON (bajo la dirección de), Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 2000, p. 511.
11
Esta investigación tratará más precisamente de una problemática ambiental. A nivel
internacional, las Naciones Unidas han desempeñado un papel estructurante en la reflexión y la
acción con respecto a las degradaciones ambientales del planeta. La organización, realizó, entre
otras cosas, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972), la
Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, cuyo informe Brundtland (1987)
popularizó el concepto de desarrollo sostenible3, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra, Rio de Janeiro, 1992), así como la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMDD, Johannesburgo, 2002). Durante la Cumbre de la
Tierra, tres grandes acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMMA) fueron abiertos para
firma: el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB, en 1992; que será el objeto de esta
investigación), la Convención sobre el Cambio Climático (1992) y la Convencion de Lucha Contra
la Desertificacion (1994).
El medio ambiente es una rama donde proliferan los tratados multilaterales, principalmente
desde principios de los años 70 y debido al aumento de la concienciación sobre los problemas que
lo agobian4. Los AMMA hacen parte de las herramientas utilizadas por los Estados para gestionar, y
eventualmente resolver, los también crecientes problemas del medio ambiente5, tales como el
empobrecimiento de la capa de ozono, la contaminación de los mares o el declive de las especies
migratorias. La finalidad de esas relaciones internacionales del medio ambiente es fundamental: se
trata de la capacidad del planeta a satisfacer las necesidades humanas. La eficacia en este contexto
es primordial.
Paralelamente, cabe anotar que los problemas del medio ambiente son complejos y,
especialmente, que requieren de varias maneras y al mismo tiempo acciones globales y acciones
más locales. Primero que todo, algunos problemas ambientales son realmente globales, es el caso de
los cambios climáticos o de la depleción de la capa de ozono. En segundo lugar, ciertos problemas
tocan recursos considerados como siendo parte del patrimonio mundial de la humanidad, como lo
son los océanos, el espacio o incluso los recursos genéticos mundiales. Tercero, varios problemas
son transnacionales porque sus causas no respetan las fronteras o porque Estados o grupos
ciudadanos externos a la región pueden participar a la causa o la solución del problema. Las lluvias
ácidas y los desechos botados en el mar son ejemplos de esos problemas a carácter transnacional.
En cuarto lugar, varios procesos de sobreexplotación o de degradación ambiental, como las
prácticas agrícolas no sostenibles, la deforestación o la contaminación de los cursos de agua, aún
3 GREENE, « Environmental issues », p. 456-457. 4 Ibíd., p. 453-454. 5 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 511.
12
siendo locales o nacionales, son vividos en todas partes en el planeta y son consecuentamente
cuestiones globales. Finalmente, los procesos implicando la sobreexplotación y la degradación
ambiental están íntimamente relacionados a realidades políticas y socioeconómicas más vastas y
derivan de la economía política global.6 De esta forma, la política ambiental es claramente
pertinente con respecto a las relaciones internacionales, no porque los problemas ambientales sean
todos de origen global, sino más bien porque ellos surgen al nivel global o están asociados a
procesos globales.7
En este contexto, una de las dificultades en cuanto a la aplicación de los AMMA es que estos
son ratificados por los gobiernos nacionales, mientras que los problemas ambientales conciernen
típicamente varios niveles de gobierno e implican una multiplicidad de otros actores. Dependiendo
del problema ambiental, pueden ser, por ejemplo, empresas transnacionales, pequeñas explotaciones
locales o administraciones municipales quienes deberán cambiar de comportamiento.8 Debido a
esto, para poder cumplir sus objetivos, los AMMA deben tener un impacto, directo o indirecto, a
diversas alturas, incluyendo en los niveles gubernamentales infra-nacionales.9 Así, es importante
comprender la influencia que los AMMA ejercen más allá de los gobiernos centrales que los
negocian. La cuestión fundamental que nos interesa en este contexto y que se sitúa al origen de esta
investigación es aquella de la adecuación entre la influencia de los acuerdos internacionales sobre el
medio ambiente y los problemas ambientales mismos. Cabe anotar que otros problemas
socioeconómicos (pobreza, subdesarrollo, etc.) comparten esta complejidad.
Retuvimos el caso de la biodiversidad para explorar esta cuestión central. La diversidad
biológica es la riqueza de las formas de vida. Es al mismo tiempo la diversidad genética al seno de
una misma especie, la diversidad entre las especies y la diversidad de las interacciones entre las
especies y sus hábitats respectivos, o sea la diversidad en ecosistemas o en biomas. Sin que seamos
siempre conscientes, más allá de los avances técnicos, tecnológicos y científicos espectaculares de
las últimas décadas, es la biodiversidad que permite la existencia de las sociedades humanas. La
biodiversidad constituye los sistemas de base que soportan la vida, bien sea la producción de
alimentos, el suministro de agua, el reciclaje del oxigeno, la eliminación de los desechos, la
conservación de los suelos, entre otros. De igual manera, la diversidad biológica se encuentra a la
6 GREENE, « Environmental issues », p. 452-453. 7 E. HOVDEN, « As if Nature Doesn't Matter: Ecology, Regime Theory and International Relations », Environmental Politics, volumen 8, número 2, p. 51. 8 GREENE, « Environmental issues », p. 457-458. 9 G. BENNETT y S. LIGTHART, « The implementation of international nature conservation agreements in Europe: the case of the Netherlands », European Environment, volumen 11, número 3, p. 149.
13
base de otras ventajas no materiales mayores, como el placer de estar en contacto con la naturaleza
o la inspiración artística, literaria, científica o espiritual.10
El retroceso de la biodiversidad es al mismo tiempo un ejemplo de la complejidad de los
problemas ambientales y un síntoma de otros problemas del medio ambiente. De esta manera, el
estudio de las políticas sobre la biodiversidad informa sobre la suerte de las políticas ambientales en
general. La pérdida de la biodiversidad resulta de una multitud de fenómenos. De manera general,
puede decirse que la destrucción, la fragmentación y la degradación del hábitat son los principales
responsables de la regresión de la biodiversidad. Estos perjuicios contra los hábitats naturales
resultan de la deforestación, de la desertificación, de la construcción de rutas u otras edificaciones,
de la explotación de los recursos naturales, de la contaminación y del cambio climático. La
sobreexplotación directa de las especies constituye también, aunque en segundo lugar, una causa de
la pérdida de biodiversidad, así como la introducción de especies exóticas y de enfermedades.
Además, es bien conocido que las modificaciones aportadas a los hábitats o a las poblaciones
disminuyen la resistencia de las especies a nuevas perturbaciones.11
El estudio del CDB es particularmente pertinente porque el Convenio se encuentra
actualmente en pleno proceso de evaluación de su implementación. Además, la evaluación de las
Estrategias y Planes de Acción Nacionales sobre la Biodiversidad, para la cual las Partes del CDB
deben proporcionar informaciones, será parte de la agenda de la 9ª Conferencia de las Partes del
CDB, en 2008.12 De igual manera, las Partes se fijaron un ambicioso objetivo a alcanzar de aquí al
año 2010. Retomado por la CMDD, este objetivo apunta hacia “una reducción significativa del
ritmo actual de pérdida de la diversidad biológica, a nivel mundial, regional y nacional, como
contribución a la mitigación de la pobreza y en beneficio de todas las formas de vida en la tierra.13”
Así, en la presente tesis, nos dedicaremos a describir la eficacia de un acuerdo internacional
sobre el medio ambiente, el CDB, en términos de implementación y en los diferentes niveles de una
administración gubernamental, al mismo tiempo que serán estudiados los factores que facilitan o
dificultan dicha implementación. Un primer capítulo establecerá el marco de la investigación,
10 CONSEIL SCIENTIFIQUE DU PATRIMOINE NATUREL ET DE LA BIODIVERSITE, La biodiversité à travers des exemples, PARIS, MEDD/D4E, 2007, p. 14-64; R.B. PRIMACK, Essentials of Conservation Biology, Sunderland, Sinauer Associates, 1998, p. 79-144. 11 PRIMACK, Essentials of Conservation Biology, p. 197-276. 12 Esta evaluación, discutida por el Grupo de trabajo sobre la evaluación de la implementación del CDB que se reunió por la primera vez en septiembre del año 2005, en Montreal, hacía parte de la agenda de la última Conferencia de las Partes (llevada a cabo en Curitiba, Brasil, en 2006) y hará parte de la próxima. [CONFÉRENCE DES PARTIES À LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Report of the Eigth Meeting of the Parties to the Convention on Biological Diversity », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2006, www.biodiv.org/doc/meetings/cop/cop-08/official/cop-08-31-en.doc (Página consultada el 10 de octubre del 2006), p. 186-188.]. 13 CONFERENCIA DE LAS PARTES AL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLOGÓGICA, « Rapport de la sixième réunion de la Conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2002, www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-06/official/cop-06-20-fr.pdf ( Página consultada el 23 de septiembre del 2002), p. 333.
14
principalmente las hipótesis que quisieron ser probadas y el método utilizado. Un segundo capítulo
servirá a esbozar el contexto (ecuatoriano) en el que fueron recogidos los datos sobre los cuales se
apoya esta investigación. Informaciones políticas, sociales y económicas serán presentadas en este
segundo capítulo, así como la situación específica de la biodiversidad en Ecuador. Luego, los
resultados de la investigación serán mostrados en dos tiempos, en lo capítulos 3 y 4. El tercer
capítulo describirá el grado de implementación del Convenio en los diferentes niveles
gubernamentales, mientras que el cuarto departirá sobre la influencia de los seis factores estudiados
sobre la implementación del Convenio. El quinto y último capítulo será consagrado a un análisis
crítico de la investigación así como a una reflexión sobre las implicaciones de la misma.
15
Capítulo 1• Marco de la investigación
En este primer capítulo será establecido el marco teórico de la investigación, discurriendo
inicialmente sobre la influencia de los AMMA y enfatizando sobre la eficacia, a la cual se interesa
particularmente este trabajo. Inmediatamente después, resaltando las lagunas teóricas encontradas,
serán revisados los factores que, según la literatura existente, influencian el grado de
implementación de un tratado. Posteriormente, serán formuladas las preguntas y las hipótesis de
investigación a las cuales el presente proyecto intenta responder. Finalmente, detallaremos el
método utilizado, es decir el caso estudiado, las variables medidas, el tratamiento de los datos y los
resultados esperados.
Marco teórico
La influencia de los AMMA
Esta investigación se interesa al efecto de un AMMA, pero en la perspectiva de su eficacia y
al interior de un Estado. Los dos marcos teóricos principales de las relaciones internacionales que se
interesan a la influencia de los AMMA no abarcan este último aspecto. Esos marcos son el de los
regímenes (que se inclina sobretodo hacia el institucionalismo), que es el que examina
principalmente la cuestión que nos interesa, pero también el de las normas (asociado al
constructivismo)14. Con el objetivo de establecer el marco intelectual de esta investigación, veremos
sucesivamente como esas dos perspectivas explican la influencia de los AMMA.
Les regímenes
El concepto de régimen fue introducido en los años 70 por un constructivista, John Gerard
Rugie. Sin embargo, fue desarrollado sobretodo por autores asociados al liberalismo15. No obstante,
las escuelas institucionalistas neoliberales, cognitivistas y realistas también pueden ser asociadas a
la teoría de los regímenes, dependiendo del tipo de explicación que utilizan, refiriéndose
respectivamente al interés, al conocimiento o al poder16. En el campo del medio ambiente, han sido
principalmente los institucionalistas quienes han desarrollado el concepto de régimen.17
Según los institucionalistas, aunque no se haya establecido un gobierno mundial, ya existe
una gobernabilidad a nivel global, es decir, un tejido complejo de procesos que gestionan, bien o
14 HOVDEN, « As if Nature Doesn't Matter... », p. 50; JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 206-207. 15 G. KEBABDJIAN, Les théories de l'économie politique internationale, Paris, Seuil, 1999, p. 137. 16 A. HASENCLEVER, P. MAYER y V. RITTBERGER, Theories of International Regimes, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 1-2. 17 JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 207.
16
mal, los problemas planetarios18. Los regímenes son considerados como uno de los elementos
constituyentes de este tejido. Así, un régimen es una forma particular de institución internacional
definida como “un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de decisión al rededor
de los cuales convergen las expectativas de los actores, en un campo dado”.19
Los regímenes son reglas creadas con el objetivo de evitar o atenuar ciertos dilemas sociales,
de reconciliar el interés general y los intereses particulares. El papel de estas instituciones es de
alterar los incentivos del sistema internacional con la finalidad de prevenir los comportamientos
individualistas que conducen, notoriamente en el campo del medio ambiente, a la tragedia de los
bienes comunes.20 Así, firmando un tratado internacional, un país transformaría su comportamiento,
sus relaciones con los otros países y, con el tiempo, sus expectativas con respecto a ellos. Hasta para
los Estados más poderosos, un tratado significa necesariamente una concesión21. En todos los
regímenes, el poder y los intereses representan límites, pero no explican por ellos mismos el
comportamiento de los Estados puesto que un margen de maniobra persiste22. Además, aunque los
Estados sean fundamentales en la formación, la evolución y la operación de los regímenes, otros
actores también desempeñan un papel importante23.
Al mismo tiempo que no existe una autoridad que defina el bien común al nivel internacional
o que sea capaz de imponer comportamientos más respetuosos con respecto al medio ambiente, la
resolución de varias problemáticas ambientales globales exige una cooperación planetaria24. En ese
contexto, la comunicación y la confianza son determinantes. Esto justifica la existencia de
instituciones internacionales25, como por ejemplo los regímenes, pues estas actuarían a cuatro
niveles:
1) el incremento de la cantidad de transacciones entre Estados facilita la confianza;
2) diversificando las relaciones entre los Estados, las instituciones amplían la interdependencia, o sea la creación de vinculos entre diferentes campos, lo que estimula la cooperación;
18 O.R. YOUNG y G.J. DEMKO, « Improving the Effectiveness of International Environmental Governance Systems », en O.R. YOUNG, G.J. DEMKO y K. RAMAKRISHNA (bajo la dirección de), Global Environmental Change and International Governance, Londres, University Press of New England, 1996, p. 229. 19 R. LITTLE, « International regimes », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 373. 20 O.R. YOUNG, « Regime Effectiveness: Taking Stock », en O.R. YOUNG (bajo la dirección de), The Effectiveness of International Environmental Regimes: Causal Connections and Behavioral Mechanisms, Cambridge, The MIT Press, 1999, p. 269. 21 A. CHAYES y A.H. CHAYES, « On Compliance », International Organization, volumen 47, número 2, p. 176-177, 183. 22 R.B. MITCHELL, « Regime Design Matters: Intentional Oil Pollution and Treaty Compliance », International Organization, volumen 48, número 3, p. 457. 23 S.L. LAMY, « Contemporary mainstream approaches: neo-realism and neo-liberalism », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 213. 24 GREENE, « Environmental issues », p. 452-454. 25 P. LE PRESTRE, Protection de l’environnement et relations internationales, Les défis de l’écopolitique mondiale, Paris, Armand Colin, 2005, p. 288.
17
3) aumentando la disponibilidad de información sobre los Estados, las instituciones internacionales disminuyen la incertidumbre; y finalmente,
4) las instituciones reducen el costo de la conclusión de tratados, creando un marco en el que las negociaciones gozan de mayor confianza.26
Strange formuló una crítica de los regímenes que se volvió clásica. Según él, el concepto de
régimen es vago, una moda, normativo, estático y limitado a los actores estatales27. Estas críticas
estimularon la investigación y, 20 años más tarde, la mayoría de ellas no son más aplicables28. Otros
afirman que los regímenes no son nada más que instrumentos. Sin embargo, los recursos
considerables que los Estados invierten en ellos y el cuidado que colocan en negociarlos, indican
que los regímenes ejercen una cierta autoridad.29 Efectivamente, los regímenes pueden tener un
impacto real, pero existen entre ellos grandes disparidades30. Luego entonces, una preocupación
creciente ha sido de encontrar bajo que condiciones un régimen es una herramienta fructífera de
cooperación internacional, especialmente en la esfera ambiental31.
Las normas
Existen varias acepciones del concepto de norma, particularmente según la disciplina que lo
define, así como diversas tipologías de normas (reguladora/constitutiva, prescriptota o evaluadora)32.
Una norma puede ser definida como “un patrón de comportamiento apropiado para los actores que
comparten una identidad dada”33, así como “concepciones compartidas sobre lo que son los
comportamientos o las acciones apropiadas”. Así, una norma tiene raízes más profundas según l@s
constructivistas que según l@s partidari@s de los regímenes de manera general. En términos de
gobernabilidad internacional, las normas “definen, regulan y legitiman la identidad, los intereses y
los comportamientos de los Estados y de otros actores claves”34. De esta manera, el ambiente
institucional sería un elemento determinante primordial del contenido de las políticas desarrolladas
en un campo en particular, este orientaría el desarrollo de las políticas nacionales35.
26 R.O. KEOHANE, P.M. HAAS y M.A. LEVY, « The Effectiveness of International Environmental Institutions », en P.M. HAAS, R.O. KEOHANE y M.A. LEVY (bajo la dirección de), Institutions for the Earth, Sources of Effective International Environmental Protection, Cambridge, The MIT Press, 1993, p. 21-23; LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 307. 27 S. STRANGE, « Cave! hic dragones: a critique of regime analysis », International Organization, volumen 36, número 2, p. 479-496. 28 M.-C. SMOUTS, Les nouvelles relations internationales : pratiques et théories, Paris, Presses de Sciences Po, 1998, p. 148. 29 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 185-186. 30 YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249-250. 31 R. LIDSKOG y G. SUNDQVISTG, « The Role of Science in Environmental Regimes: The Case of LRTAP », European Journal of International Relations, volumen 8, número 1, p. 80. 32 M. FINNEMORE y K. SIKKINK, « International norm dynamics and political change », International Organization, volumen 52, número 4, p. 891. 33 Ibíd. 34 S. BERNSTEIN, « International institutions and the framing of domestic policies: The Kyoto Protocol and Canada's response to climate change », Policy Sciences, volumen 35, número 2, p. 206. 35 Ibíd., p. 209, 229.
18
El programa de investigación de las normas explica la aparición de una norma a nivel
internacional y su difusión hacia el nivel nacional, a través de un ciclo de vida. De manera general,
esta perspectiva esquematiza el vínculo que se establece entre las normas domésticas y las
internacionales en tres etapas (el ciclo de vida de las normas). Primero que todo, una norma
emergería en la escena internacional gracias a un@ promotor@ actuando a través de una plataforma
organizacional. Luego, a un cierto punto, sea una vez que suficientes actores comparten esta norma,
sobrevendría una cascada normada, es decir la propagación de la norma sin nuevos esfuerzos, ni
presión directa. Finalmente, una vez la operación de la cascada concluida, ocurriría la
interiorización, que es la tercera etapa del ciclo. Una norma interiorizada, se convierte en “la
norma”, siendo entonces aceptada de manera general y prácticamente no siendo más cuestionada.36
En lo referente a un acuerdo internacional, las distintas facetas de su génesis (demanda,
anexión a la agenda internacional, formulación y decisión, implementación, impactos y
evaluación37) pueden corresponder a una u otra de las etapas del ciclo de vida de las normas, según
el caso. Efectivamente, hay tratados que, mismo una vez adoptados y sometidos a firma, no
representan una norma reconocida, sea porque nunca entran en vigor, sea porque no son respetados,
aunque se encuentren jurídicamente vigentes38, mientras en otros casos el sometimiento a firma
conlleva rápidamente a una “cascada normada”.
L@s constructivistas no conciben la conformidad o la eficacia como relaciones en sentido
único a partir de las instituciones internacionales hacia las instituciones políticas nacionales. Según
ell@s, se trataría más bien de procesos interactivos reuniendo actores importantes de todos los
tipos: representantes de los gobiernos, burócratas, grupos de presión, otros movimientos civiles,
etc.39 De esta manera, l@s constructivistas reconocen una gama más amplia de partes claves
implicadas. Además, según ciert@s constructivistas, las fronteras entre los niveles nacionales y el
nivel internacional serían mucho más fluidas que lo que afirman generalmente l@s teóric@s o los
Críticas
Según nuestro conocimiento, esos dos marcos teóricos, y los trabajos que se orientan a partir
de ellos, consideran únicamente las relaciones entre el nivel global y el nacional, sin llevar el
36 FINNEMORE y SIKKINK, « International norm... », p. 895. 37 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 40-60. 38 LITTLE, « International regimes », p. 374-375. 39 BERNSTEIN, « International institutions and... », p. 230. 40 J.T. CHECKEL, « International norms and domestic politics: Bridging the rationalist-constructivist divide », European Journal of International Relations, volumen 3, número 4, p. 474-476.
19
análisis a niveles más locales. El Estado, mismo siendo un actor fundamental, sigue siendo hasta
este día una caja negra inexplorada, y esto probablemente tanto por las corrientes teóricas
dominantes como por las críticas, visto que estas últimas preconizan el estudio de los actores no
estatales41. No obstante, lo que acontece en la escena doméstica a los diversos niveles
gubernamentales posee una importancia innegable42. Una parte significativa de la gestión de los
elementos que afectan el estado de la biodiversidad (y de otros asuntos de las relaciones
internacionales), no incumbe directamente a los gobiernos nacionales, sino a otras subdivisiones
administrativas. Esta influencia de los AMMA sobre los Estados y su estructura política interna es
esencial en los países donde el poder en materia de medio ambiente es compartido entre diferentes
niveles y organismos gubernamentales. Teniendo en cuenta el campo ambiental del que trata el
presente análisis, parece justificado de cuestionar esta frontera tradicional de las relaciones
internacionales que es el Estado43. Esta perspectiva refleja la evolución de las preocupaciones de
investigación en el campo de las relaciones internacionales ambientales, preocupaciones que han
migrado de la génesis de los regímenes a su eficacia.44
Así, el presente proyecto se sitúa más allá de la teoría sobre los regímenes o las normas. No
trataremos sobre la anexión a la agenda internacional o la formación de un régimen o de una norma,
ni de su evolución a nivel global, sino de la influencia de un AMMA existente sobre un gobierno
nacional y más precisamente, sobre los niveles internos de dicho gobierno. Como el proyecto se
interesa a esta percolación de la influencia de un AMMA más allá del gobierno central y que las
unidades de análisis son infra-nacionales, este estudio no podrá apoyarse directamente sobre los
marcos teóricos ya mencionados. Sin embargo, el estudio de los niveles infra-nacionales permitirá
ciertas reflexiones sobre la relación entre el nivel global y el nacional, relaciones que serán hechas
en el último capítulo.
La eficacia
Ahora trataremos más directamente del tema de esta investigación, a través del estudio de
diferentes acepciones de la eficacia. Debido a la limitada posibilidad de utilizar sanciones al nivel
internacional, particularmente en el campo del medio ambiente, y a la difícil aplicación de varios
regímenes, algunas personas ponen en duda la eficacia de estos últimos45. Hasta el día de hoy, la
reflexión teórica y los trabajos empíricos sobre la eficacia, han sido llevados a cabo casi
41 JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 222-224. 42 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 476. 43 JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 224. 44 Ibíd., p. 205. 45 LIDSKOG y SUNDQVISTG, « The Role of Science... », p. 80.
20
exclusivamente por autores y autoras asociad@s a la teoría de los regímenes así como por algun@s
constructivistas. Est@s autoras y autores reconocen que los AMMA tienen un efecto, sin especificar
la naturaleza de este efecto o avanzar explicaciones sobre el mismo. Como resultado, la eficacia es
comprendida de diversas maneras. Sus diferentes concepciones cubren una vasta gama de
posiciones teóricas.
Así, siete acepciones pueden ser distinguidas en cuanto a la eficacia de un régimen o de un
AMMA:
1) Eficacia en términos de resolución del problema ambiental en cuestión - el AMMA es eficaz porque el soluciona o participa a la solución del problema ambiental que llevó a su creación;
2) Eficacia en cuanto al alcance de los objetivos iniciales – el AMMA es eficaz en la medida en que los objetivos explícitos o implícitos, que prevalecían al momento de la conclusión del acuerdo, son alcanzados, que esto implique o no la solución del problema ambiental;
3) Eficacia en términos de efecto sobre el comportamiento de los actores en causa en la problemática ambiental abordada por el AMMA – un AMMA es eficaz si consigue modificar en el sentido deseado los comportamientos de los actores en causa; que esto se traduzca o no en la resolución del problema ambiental;
4) Eficacia en términos de implementación del AMMA – una AMMA es eficaz si las disposiciones que él crea se traducen en medidas legislativas o políticas en los Estados partes, una vez más sin que esto implique o no la solución del problema ambiental tratado;
5) Eficacia en términos de respeto de las obligaciones o de conformidad con las mismas – el AMMA es eficaz si existe una concordancia entre las acciones y las medidas tomadas por los Estados partes y las obligaciones que estos contrajeron, que haya o no resolución del problema;
6) Eficacia porque hay una mejora de la cooperación – El AMMA es eficaz en la medida en que estimula y refuerza la cooperación entre las diferentes partes implicadas en el problema ambiental…con o sin solución del mismo;
7) Eficacia en términos normativos y relativos – El AMMA es eficaz porque contribuye al desarrollo de una sociedad más harmoniosa o a realizar aquello que es socialmente deseado, porque refuerza las normas dichas universales considerando los impactos globales de las acciones llevadas a cabo y de la gama de soluciones posibles. 46
Dentro de estas concepciones sólo la primera y la última consideran la solución efectiva del
problema ambiental. Por razones que serán detalladas más adelante, es la eficacia en términos de
implementación que será utilizada para el presente estudio.
46 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 330-339; O.R. YOUNG, « Introduction: The Effectiveness of International Governance Systems », en O.R. YOUNG, G.J. DEMKO y K. RAMAKRISHNA (bajo la dirección de), Global Environmental Change and International Governance, Londres, University Press of New England, 1996, p. 7-16.
21
Factores determinantes en la implementación
Muy frecuentemente, los trabajos sobre los AMMA tratan más sobre las negociaciones que
llevan a ellos que sobre la suerte post-firma de los acuerdos. Por esto, los factores influenciando la
conclusión de un acuerdo son más documentados que aquellos que determinan el éxito del tratado
una vez en vigor.47 Al mismo tiempo, teniendo en cuenta la complejidad de los fenómenos en causa,
querer explicar de manera precisa los factores que afectan la aplicación de un AMMA a nivel
planetario sería ilusorio48.
En esta sección, los conocimientos adquiridos sobre los factores que influencian la
implementación de un AMMA serán revisados, acentuando sobre aquellos que se aplican a los
niveles nacionales y sub-nacionales, puesto que la presente investigación examina estos últimos.
Además, enumerar el conjunto de factores que, según la literatura especializada, afectan la eficacia
de los AMMA, sería un trabajo fastidioso y finalmente poco esclarecedor. Los factores serán
asociados en tres grupos: según si caracterizan el tratado, si caracterizan la situación nacional o si
son de otro orden.
Factores relacionados con el tratado
Este tipo de factores no fueron medidos en el contexto de la presente investigación debido al
hecho que un único AMMA es estudiado. Sin embargo, nos dedicaremos brevemente a su
explicación con la finalidad de determinar claramente el contexto de influencia de los AMMA y
puesto que este tipo de factores fueron invocados en el trabajo de campo. Entre los factores
relacionados al tratado es citado el efecto del formato del acuerdo sobre su eficacia, es decir el
hecho que este sea más o menos vinculante (hard o soft law) y el efecto del texto (más
específicamente, del lenguaje utilizado por el mismo) que puede ser igualmente hard o soft. El
sentido positivo o negativo del dicho efecto no es sujeto de consenso49. Además, es mencionado que
la precisión de los objetivos, de las obligaciones y de los mandatos facilita el alcance de los
mismos50. De igual manera, la naturaleza de los compromisos retenidos desempeña también un
47 YOUNG, « Introduction... », p. 4. 48 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 341; YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249. 49 G. HØNNELAND y A.-K. JØRGENSEN, « Implementing International Environmental Agreements in Russia: Lessons from Fisheries Management, Nuclear Safety and Air Pollution Control », Global Environmental Politics, volumen 3, número 1, p. 89; R.B. MITCHELL, « International Environmental Agreements: a Survey of Their Features, Formation, and Effects », Annual Review of Environment and Resources, volumen 28, p. 451; J.-M. REVELT, Implementation of International Environmental Agreements, Ann Arbor, The University of Michigan, departamento de Political Science (tesis presentada a), 1998, p. 333. 50 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 188, 204; HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 89; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 524; F. MAES, « Implementation of the International North Sea Conference Declarations by Belgium: the case of toxics reduction programmes », International Journal of Marine & Coastal Law, volumen 13, número 3, p. 351.
22
papel, la aplicación siendo más difícil cuando son requeridos cambios profundos51. Por otro lado, los
convenios que prevén el fortalecimiento de capacidades así como una asistencia técnica y financiera
son más fructíferos52.
Factores relacionados con la situación nacional
Al nivel nacional, los recursos y las capacidades de los Estados desempeñan un papel
importante debido a que afectan la adaptabilidad de los países53. Sobre esto cabe anotar que existe
un desequilibrio sur-norte en cuanto a la distribución de los recursos54. Los países estudiados
presentan igualmente una tendencia a respetar y aplicar mejor los acuerdos que son percibidos como
siendo equitativos55. Además, más un Estado es vulnerable con respecto al problema tratado por el
acuerdo, más es susceptible de someterse al acuerdo56. Las prioridades domesticas57, la voluntad
política así como el grado de compromiso y de capacidad de los dirigentes58, son factores
facilitadotes de la implementación de un tratado, de la misma manera que la integración en el
proceso de grupos de interés y partes interesadas59. Un compromiso importante y de buena fe de la
parte del gobierno nacional en las negociaciones60, así como la claridad del mandato (posición y
resistencias nacionales) otorgado a los negociadores, favorece también la eficacia61. Por otro lado,
las características del órgano encargado de la implementación de un AMMA a nivel nacional, por
ejemplo su poder relativo con respecto a las otras instancias gubernamentales, pueden facilitar o
dificultar el éxito de un tratado62.
El sistema político de un país influencia de igual manera la eficacia63: los sistemas federales
siendo menos favorables al respeto de las obligaciones (autoridades regionales sur-cargadas,
capacidades reducidas de los niveles inferiores)64, según algun@s autor@s, mientras que otr@s
51 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 89, 92; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 524. 52 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 204; J. ROSENBERG y L. SPENCER THOMAS, « Participating or Just Talking? Sustainable Development Councils and the Implementation of Agenda 21 », Global Environmental Politics, volumen 5, número 2, p. 65. 53 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 188-200; HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 92; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 516, 524, 535; MAES, « Implementation of the International... », p. 343, 351; MITCHELL, « Regime Design Matters... », p. 431. 54 C.A. MILLER, « Challenges in the Application of Science to Global Affairs: Contingency, Trust, and Moral Order », en C.A. MILLER y P.N. EDWARDS (bajo la dirección de), Changing the Atmosphere: Expert Knowledge and Environmental Governance, Cambridge, MIT Press, 2001, p. 273-4. 55 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 523. 56 Ibíd., p. 524; MITCHELL, « International Environmental Agreements... », p. 449. 57 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 200. 58 BERNSTEIN, « International institutions and... », p. 215; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 516, 535; REVELT, Implementation of International... p. 332; YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 273. 59 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 92. 60 REVELT, Implementation of International... p. 31. 61 MAES, « Implementation of the International... », p. 343. 62 REVELT, Implementation of International... p. 36. 63 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 488. 64 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 535.
23
autor@s constatan más bien un efecto positivo debido a la división del poder65. A la excepción de
los Estados particularmente centralizadores, la cohesión entre los diferentes niveles y organismos
gubernamentales impulsa la implementación de un tratado puesto que el gobierno central signatario
no tiene jurisdicción directa sobre todos los elementos del medio ambiente66. Por otro lado, un
gobierno con un programa claro, en un contexto político estable, previsible, tendrá más facilidad a
aplicar un AMMA67. El control gubernamental, a través la nacionalización por ejemplo, facilita
igualmente la aplicación de los tratados68. Las imbricaciones o las contradicciones, los conflictos de
interés y las incitativas a efectos perversos (ejemplo, aventajar la sur-explotación de los recursos)
obstaculizan la aplicación de un acuerdo69.
Los Estados parecen aplicar la legislación ambiental nacional e internacional, con un éxito
comparable. Es decir que un país que aplica rigurosamente la legislación ambiental interna, aplicará
de la misma manera la legislación ambiental internacional.70 Esto indicaría la influencia de variables
comunes. Por otro lado, el hecho que los actores que deben adaptar sus prácticas para hacer efectiva
la puesta en marcha de un tratado conozcan el AMMA en cuestión, facilita de igual manera su
implementación.71
La participación de grupos sensibles al problema ambiental, de organizaciones no
gubernamentales (ONG), de la comunidad científica y de la población en general, constituye un
factor favorable a la implementación de los AMMA (dependiendo del impacto de estos actores
sobre la opinión pública y de su acceso a los dirigentes)72. Pertenecer a acuerdos regionales cuyos
objetivos concuerden con el AMMA parece estar igualmente relacionado con una mejor aplicación
del mismo73. Particularmente en los países en desarrollo (PED), los espacios de encuentro entre
actores locales y actores internacionales implicados en la resolución de una misma problemática
65 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 91. 66 BERNSTEIN, « International institutions and... », p. 215; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 532; MAES, « Implementation of the International... », p. 351. 67 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 483; MAES, « Implementation of the International... », p. 343, 351; K. RAUSTIALA, « Domestic Institutions and International Regulatory Cooperation - Comparative Responses to the Convention on Biological Diversity », World Politics, volumen 49, número 4, p. 497. 68 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 89. 69 W.N. ADGER, « Compliance With the Climate-Change Convention », Atmospheric Environment, volumen 29, número 16, p. 1914. 70 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 532. 71 K.T. KATE y S.A. LAIRD, « Biodiversity and Business: Coming to Terms with the 'Grand Bargain' », International Affairs, volumen 76, número 2, p. 257. 72 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 92; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 535; JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 218; MAES, « Implementation of the International... », p. 344; MITCHELL, « Regime Design Matters... », p. 431; REVELT, Implementation of International... p. 331. 73 ADGER, « Compliance With... », p. 1907.
24
ambiental, aventajan la implementación de un AMMA, así como el apoyo, cuando aplicable, de las
fuerzas nacionales que militan en ese sentido.74
Otros factores
La naturaleza del problema que un acuerdo intenta frenar posee una influencia sobre su éxito
potencial; los problemas más complejos, a amplios impactos socio-económicos, son los más arduos
a solucionar75. De esta manera, los objetivos del CDB (que poseen un impacto profundo sobre
múltiples aspectos de nuestras vidas cotidianas) serán más difíciles a concretizar que aquellos de un
tratado más especifico, como el Protocolo de Montreal (que trata sobre las substancias que
empobrecen la capa de ozono). En corolario, la aparición de nuevas tecnologías facilitadotas que
contribuyan a la solución del problema, ayudará al éxito del convenio en cuestión76. Sin embargo,
esas soluciones tecnológicas no son aplicables a todos los problemas ambientales; ellas pueden
reducir la contaminación, pero tienen menos impactos positivos sobre las actividades de extracción
o de protección de la fauna y de la flora77. Por otro lado, la modificación del contexto que llevo a la
creación de un AMMA perjudica su aplicación78. Finalmente, la aparición de nuevos conocimientos
sobre los impactos ambientales de un comportamiento, disminuirá la frecuencia del dicho
comportamiento si las consecuencias estimadas tienen un costo elevado e inmediato79.
Inventario crítico
En suma, l@s defensor@s de la teoría de los regímenes o de las normas afirman sin dudar
que los AMMA gozan de un impacto real, pero que existen grandes variaciones con respecto a su
eficacia80. Los factores que influencian la dicha eficacia tienen efectos atenuados y sus
interrelaciones son dinámicas, complejas y contradictorias, dependiendo de los casos81. Cada
problema posee sus características y estas determinan las reacciones posibles82. No obstante, algunos
autor@s notan que existe una tendencia a la mejoría en cuanto a la implementación y al respeto de
las obligaciones contraidas en los países estudiados, reconociendo sin embargo que hasta el día de
74 P.F. STEINBERG, Transnational relations and the Politics of Species Conservation in Poor Countries: Evidence from Costa Rica and Bolivia, 1967-1997, Santa Cruz, University of California, departamento de Environmental Studies (Political Economy and Policy Analysis) (tesis presentada a), 2001, p. 287-288. 75 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 87-89, 92. 76 REVELT, Implementation of International... p. 432. 77 MITCHELL, « International Environmental Agreements... », p. 450. 78 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 188. 79 MITCHELL, « International Environmental Agreements... », p. 450. 80 YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249. 81 D. VOGEL y T. KESSLER, « How Compliance Happens and Doesn’t Happen Domestically », en E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON (bajo la dirección de), Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 2000, p. 37; YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249, 274. 82 MITCHELL, « Regime Design Matters... », p. 458.
25
hoy son los cambios más fáciles que han sido llevados a cabo y que las exigencias hacia los PED
han sido endebles83.
Esta revisión de la teoría sobre los AMMA y el estado del conocimiento sobre estos, permite
formular ciertas críticas y señalar algunas lagunas. Una primera laguna tiene que ver con la
influencia de los AMMA más allá del nivel nacional, el comportamiento de los AMMA a través de
los diferentes niveles de gobierno estando ampliamente desconocido. Esta laguna, que ya ha sido
señalada en el plan teórico, se encuentra de igual manera en la práctica. Una gran mayoría de los
trabajos trata sobre la cooperación internacional o sobre la gestión local de los recursos, lo que deja
de lado una parte importante del funcionamiento y de la eficacia de los AMMA84. Además, incluso
los trabajos que se interesan a la implementación, no estudian particularmente la penetración del
AMMA más allá de los gobiernos centrales. En realidad, ninguno de los estudios catalogados lleva
el análisis hasta los gobiernos infra-nacionales. A pesar de esto, en medio ambiente, ese vínculo
global – local es primordial porque los gobiernos centrales no son responsables de todos los
elementos ambientales85. En los hechos, los gobiernos infra-nacionales se implican de más en más
con respecto a los AMMA86. Examinar la implementación infra-nacional es todavía más interesante
si se tiene en cuenta que un examen preliminar reveló que es desigual.
Por otro lado, hasta el día de hoy, la comprensión de los factores que afectan la
implementación de los AMMA es todavía aproximativa. La conclusión que se impone luego de la
revisión de la literatura concerniente a la eficacia de los regímenes, es la pluralidad de factores que
los influencian y la imposibilidad de excluir algunos de entre ellos o de precisar las condiciones
bajos las cuales actúan. Nos gustaría precisar esta comprensión.
De un punto de vista más teórico, uno de los objetivos principales de los AMMA es de
promover la incorporación de las normas ambientales internacionales en las operaciones cotidianas
de las instituciones nacionales87. De esta manera, los AMMA se proponen solucionar los problemas
ambientales convenciendo a las Partes de implementar su contenido y de respetar las obligaciones a
las cuales se comprometen a través de ellos. Sin embargo, en la literatura, las diferentes versiones
de la eficacia son utilizadas a menudo sin distinción entre ellas. Así, según una lectura estricta del
papel de los AMMA y en una perspectiva de rigor metodológico, para establecer una relación entre
83 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 515. 84 JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 223-225; STEINBERG, Transnational relations... p. 4. 85 BENNETT y LIGTHART, « The implementation... », p. 147. 86 Por ejemplo una “Declaración de Estados federados y de gobiernos regionales sobre el cambio climático” fue firmada por los representantes de nueve países, pero de 29 unidades políticas [LE SOMMET DES LEADERS CHANGEMENTS CLIMATIQUES, « Déclaration des États fédérés et des gouvernements régionaux sur les changements climatiques », MDDEP, gouvernement du Québec, [En línea], 2005, www.mddep.gouv.qc.ca/air/leaders/declaration.pdf ( Página consultada el 11 de junio del 2007).]. 87 STEINBERG, Transnational relations... p. 9.
26
un tratado internacional y ciertas evoluciones del comportamiento del Estado, es necesario, primero
que todo, mostrar que el acuerdo ha sido implementado; es decir, que el contenido del AMMA se ha
traducido en medidas legislativas y políticas y luego, que el Estado respeta las obligaciones
contraídas88. En ese sentido, es difícil discurrir sobre la influencia de un AMMA, sin probar primero
su implementation o puesta en marcha. Esta forma de analizar el tema hace abstracción de una parte
del funcionamiento de los AMMA, pues estos también solicitan directamente la participación de la
sociedad civil89. Sin embargo este ángulo de estudio tiene la ventaja de simplificar la situación para
poder estudiarla. Además, refleja el hecho de que el texto de un AMMA se encuentra destinado a
las Partes, es decir a los Estados. En el presente estudio, nos dedicaremos así a describir el estado de
la implementación de un tratado.
Preguntas e hipótesis de la investigación
Esta investigación se propone atenuar las lagunas señaladas hasta aquí y, al mismo tiempo,
comprobar una aserción comúnmente formulada en las negociaciones y encuentros internacionales,
según la cual los PED no pueden, o se les dificulta significativamente, implementar los AMMA
debido a la falta de recursos que los caracteriza90. De esta manera, la pregunta que orientó el trabajo
es la siguiente:
En un PED ¿se encuentran los recursos de las unidades políticas91 más que otros factores estrechamente relacionados a las diferencias observadas en cuanto a la eficacia de un AMMA entre los niveles gubernamentales y entre las unidades políticas?
La respuesta de esta pregunta general, exige la consideración de algunas sub-preguntas:
1. En el país estudiado ¿cuál es la distribución de las competencias relacionadas al problema ambiental examinado?
2. Para cada una de las unidades políticas estudiadas poseyendo las competencias pertinentes ¿cuál es el grado observado de eficacia del AMMA?
3. Según los niveles gubernamentales o las unidades políticas ¿existen tendencias observables en cuánto a la variación del grado de eficacia?
En consecuencia, las hipótesis siguientes fueron establecidas, la primera siendo descriptiva:
88 H.K. JACOBSON y E. BROWN WEISS, « A Framework for Analysis », en E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON (bajo la dirección de), Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 2000, p. 5-6. 89 Un ejemplo de esto es la Secretaría del CDB (establecida en Montreal) que, a través de sus iniciativas, intenta acercarse de la población canadiense y de las universidades canadienses [A. DJOGHLAF, « Message of Dr. Ahmed Djoghlaf, The New Executive Secretary of the Convention on Biological Diversity, to Citizens of Canada », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2006, www.biodiv.org/doc/speech/2006/sp-2006-03-02-canada-en.pdf ( Página consultada el 11 de octubre del 2006); SECRÉTARIAT DE LA
CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Report of the First Planning Meeting of Canadian Universities and Research Centers for the Implementation of the Objectives of the Convention on Biological Diversity », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2006, www.biodiv.org//doc/groups/university/report-edu-2006-09-26-en.pdf ( Página consultada el 22 de octubre del 2006). 90 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 515; E. WEINTHAL y Y. PARAG, « Two Steps Forward, One Step Backward: Societal Capacity and Israel's Implementation of the Barcelona Convention and the Mediterranean Action Plan », volumen 3, número 1, p. 60. 91 Se entiende por unidad política (UP), una estructura administrativa ya sea del gobierno nacional, de una provincia o de un cantón.
27
HA: Existe una variación en cuanto a la eficacia de un AMMA según los niveles gubernamentales.
y la segunda, siendo más explicativa:
HB: En un PED, son principalmente los recursos de las unidades políticas, más que otros factores, los que determinan el grado de eficacia de un AMMA.
Estimaremos que nuestra hipótesis HA será corroborada si el grado de implementación del
artículo 6 del CDB difiere entre una unidad política y otra. La existencia de esta diferencia es
necesaria para consideración de la segunda hipótesis, HB. Esta última será considerada como siendo
confirmada si los recursos de las unidades políticas son el factor más estrechamente relacionado con
el grado de implementación del AMMA, sin importar la variación de otras variables independientes.
Es decir, si el hecho de poseer recursos financieros y humanos superiores es automáticamente
asociado a un grado más importante de implementación, sin tener en cuenta las otras variables
independientes.
En el caso contrario, si una o varias de las otras variables independientes se encuentran más
estrechamente relacionadas al grado de implementación, consideraremos HB como no corroborada
por el estudio de caso. De igual manera, es posible que esta investigación, como ha sido el caso de
otras, no permita juzgar de manera definitiva la importancia relativa de los diferentes factores
estudiados, pero tal vez permita, en función del contexto, excluir algunos de ellos.
Método
Con la finalidad de responder a las hipótesis expuestas, un estudio de múltiples casos, todos
provenientes del mismo país, fue llevado a cabo. La relación entre los factores afectando la
implementación de un AMMA y el grado de esta implementación fueron observados en nueve
unidades políticas distintas. La complejidad del fenómeno estudiado requiere este tipo de análisis
puesto que los factores que afectan la implementación de un AMMA son plurales, dinámicos,
interdependientes y no se prestan a la manipulación de las variables.92 Este tipo de análisis
concuerda también con el estado del conocimiento sobre la materia, debido a que lo que es
conocido es que un sinnúmero de factores entran en juego, sin saberse bajo que condiciones lo
hacen93. Los casos estudiados permitirán de explorar más profundamente la naturaleza de esas
relaciones.
92 N.E. HARRISON y G.C. BRYNER, « Thinking about Science and Politics », en N.E. HARRISON y G.C. BRYNER (bajo la dirección de), Science and Politics in the International Environment, Lanham, Rowman & Littlefield, 2004, p. 3; K.T. LITFIN, « Sovereignty in World ecopolitics », Mershon International Studies Review, volumen 41, número 2, p. 198. 93 R. MITCHELL y T. BERNAUER, « Empirical Research on International Environmental Policy: Designing Qualitative Case Studies », Journal of Environment & Development, volumen 7, número 1, p. 27.
28
El estudio porta sobre un solo país por razones prácticas: el estudio detallado que exige
nuestro cuestionamiento de investigación no podría hacerse en varios países al mismo tiempo, en el
contexto de una maestría. De esta manera, serán analizados varios cantones y provincias, en vez de
diferentes administraciones gubernamentales centrales. Así, la investigación tendrá una cierta
validez interna, pero su validez externa tenderá a ser más frágil94. Sin embargo, los PED comparten
varias características – bajos ingresos estatales, disparidades económicas importantes, importante
proporción de la población viviendo por debajo del umbral de la pobreza, inestabilidad política, a
menudo conjugados con una gran riqueza biológica. Lo que permite suponer que las relaciones que
serán observadas en un PED particular encontrarán correspondientes en los otros PED.95
Presentación del caso
Para pasar del caso general al caso que nos interesa, presentaremos ahora el caso que será
realmente estudiado, es decir, los factores influyendo la implementación que han sido retenidos, el
tipo de eficacia que será estudiado, la unidad de análisis, el AMMA que será examinado y
finalmente el país y los niveles gubernamentales que fueron retenidos y el periodo considerado. El
presente estudio es decididamente empírico de una parte debido a las críticas formuladas en las
páginas anteriores, así como porque las relaciones internacionales han tenido tendencia a no
considerar suficientemente las realidades del terreno96 y por razones pragmáticas.
Tipo de eficacia estudiado
Teniendo en cuenta el estado del conocimiento de la materia, pero sobretodo el contexto de
este estudio, de las siete acepciones presentadas con anterioridad (p. 20), es la eficacia comprendida
como implementación que será utilizada. Es el tipo de eficacia más simple y directo a evaluar97.
Aunque la implementación de un AMMA sea insuficiente, puesto que un Estado puede adoptar una
legislación sin precedentes sin que esto se traduzca en medidas concretas para la implementación, e
insatisfactoria, puesto que los AMMA pueden ejercer una influencia a través de medios diferentes
al gobierno, la implementación es necesaria para que un AMMA pueda ser descrito como eficaz en
otros sentidos (a excepción, en algunos casos, de la conformidad)98. Así, el presente estudio se
interesa a un aspecto limitado de la eficacia de un AMMA, pero que es al mismo tiempo un aspecto
primordial del funcionamiento planificado de los AMMA.
94 Ibíd., p. 25-27. 95 M. HUFTY y F. MUTTENZER, « Devoted Friends: The Implementation of the Convention on Biological Diversity in Madagascar », en P.G. LE PRESTRE (bajo la dirección de), Governing Global Biodiversity, The Evolution and Implementation of the Convention on Biological Diversity, Burlington, Ashgate, 2002, p. 279. 96 JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 206. 97 YOUNG, « Introduction... », p. 11. 98 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 332.
29
Factores
Las variables independientes – es decir, los factores que afectan o influyen la
implementación – que serán analizadas son las siguientes: los recursos financieros y humanos, la
estabilidad y la voluntad política, las capacidades de la sociedad civil y finalmente, la
implicación de actores externos. Estos factores fueron retenidos no sólo porque se trata de factores
típicamente invocados en la literatura sobre el tema y por su factibilidad, sino también porque son
factores que pueden medirse a diferentes niveles gubernamentales. Muchos otros factores pueden
entrar en juego en la implementación de un AMMA, sin embargo era importante de limitar los
factores considerados de manera tal que el número resultante pudiese ser estudiado a través de esta
investigación.
Los recursos financieros del Estado facilitan la implementación de los acuerdos puesto que
permiten acceder a las herramientas y medios necesarios. Estos recursos harían particularmente
falta en los PED99. Los recursos humanos disponibles en las administraciones políticas de los PED
serían de igual manera insuficientes100. Estos últimos desempeñan un papel preponderante ya que
representan concretamente la capacidad de acción de los gobiernos. Los recursos humanos pueden
ser deficientes bien sea porque no son disponibles101, bien sea por falta de recursos financieros o por
falta de una organización adecuada (por ejemplo, de transmisión del conocimiento)102. Más adelante
regresaremos sobre esta relación entre recursos humanos y financieros.
La estabilidad política es favorable a la implementación de un AMMA porque, en general,
con ella se mejora el funcionamiento del aparato político, el seguimiento de las diferentes
cuestiones y el desarrollo de proyectos103. Es un factor particularmente pertinente en varios PED,
donde los gobiernos se enfrentan a menudo a una inestabilidad política recurrente.
99 M. AGUILAR-STØEN y S.S. DHILLION, « Implementation of the Convention on Biological Diversity in Mesoamerica: Environmental and Developmental Perspectives », Environmental Conservation, volumen 30, número 2, p. 131; K.L. COCHRANE y D.J. DOULMAN, « The Rising Tide of Fisheries Instruments and the Struggle to Keep Afloat », Philosophical Transactions of the Royal Society B-Biological Sciences, volumen 360, número 1453, p. 80; P.M. HAAS, « Science policy for multilateral environmental governance », en N. KANIE y P.M. HAAS (bajo la dirección de), Emerging forces in environmental governance, Tokyo, United Nations University Press, 2004, p. 124; P. HERKENRATH, « The Implementation of the Convention on Biological Diversity - A Non-Government Perspective Ten Years On », Review of European Community & International Environmental Law, volumen 11, número 1, p. 34; MITCHELL, « International Environmental Agreements... », p. 450. 100 CONFERENCE OF THE PARTIES TO THE CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY, « Report of the First Meeting of the Ad Hoc Open-Ended Working Group on Review of Implementation of the Convention », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 3 janvier 2006, www.biodiv.org/doc/meetings/cop/cop-08/official/cop-08-04-rev1-en.doc ( Página consultada el 22 de septiembre del 2006), 5, 23; HAAS, « Science policy for multilateral environmental governance », p. 124. 101 ROSENBERG y SPENCER THOMAS, « Participating or Just... », p. 65. 102 P.G. LE PRESTRE, « Conclusion: The Long Road to a New Order », en P.G. LE PRESTRE (bajo la dirección de), Governing Global Biodiversity, The Evolution and Implementation of the Convention on Biological Diversity, Burlington, Ashgate, 2002, p. 322. 103 MAES, « Implementation of the International... », p. 343; STEINBERG, Transnational relations... p. 36.
30
La voluntad política puede ser definida como aquello que desean l@s dirigentes polític@s y
que tiende a concretizarse a través de decisiones efectivas que van de acuerdo con las intenciones
expresadas104. La dicha voluntad contribuye a la implementación de un AMMA porque son l@s
dirigentes polític@s quienes determinan, dentro de los límites de sus mandatos y teniendo en cuenta
los recursos disponibles, la manera en que serán distribuidos estos recursos y los proyectos que
serán realizados105. Con respecto a esto cabe anotar que la comprensión de la importancia de los
problemas ambientales, de la urgencia de actuar, sería a menudo un elemento faltante a quienes
toman las decisiones políticas106.
La sociedad civil hace referencia al “conjunto de individuos y de grupos, organizados o no,
que actúan de manera concertada en las esferas social, política y económica107”. El concepto excluye
los actores gubernamentales, pero incluye las empresas privadas108. Esta variable ha sido incluida
con el objetivo de determinar si son los recursos externos al aparato político que contribuyen a la
implementación del CDB. Así, las capacidades de la sociedad civil pueden contribuir a la puesta en
marcha de un AMMA en la medida en que este último trate des asuntos considerados como
importantes por una sociedad determinada109. La sociedad civil puede ser, en algunos casos, el factor
más determinante para la implementación de un convenio110. Sin embargo, generalmente se presume
que ella es menos activa, estructurada y menos bien equipada en los PED, aunque otr@s autor@s
desmientan ese tipo de afirmaciones111. Paralelamente, algun@s autor@s sostienen que cuando el
Estado no posee las capacidades o la voluntad para resolver un problema ambiental, ya sea en un
PED o en un país desarrollado, los actores no gubernamentales se esfuerzan a colmar ese vacío, con
frecuencia de manera más eficaz que el Estado mismo.112
Finalmente, la implicación de actores externos, como las ONG internacionales del medio
ambiente o las agencias nacionales de cooperación internacional, puede ser igualmente
determinante. En Madagascar, autores han notado que la ayuda internacional es prácticamente la
104 ANONYME, Le Petit Robert de la langue française 2006, dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Paris, Dictionnaires Le Robert, 2005, p. 2803. 105 Young, entre otros, afirma que la eficacia de un régimen depende de la voluntad de los gobiernos nacionales a transformar las reglas, los procedimientos y los compromisos del régimen en prácticas que a su vez consigan dirigir los comportamientos de los actores vinculados [LITFIN, « Sovereignty in World ecopolitics », p. 189; YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 273.] 106 D.R. BARKER, « Biodiversity Conservation in the Wider Caribbean Region », Review of European Community and International Environmental Law, volumen 11, número 1, p. 83. 107 C. BRODHAG, B. FLORENT, N. GONDRAN y F. OSSAMA, Dictionnaire du développement durable, Sainte-Foy, Éditions MultiMondes, 2004, p. 209. 108 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 103. 109 REVELT, Implementation of International... p. 32-34. 110 Ibíd., p. 333. 111 STEINBERG, Transnational relations... p. 38-64, particularmente p. 60-61. 112 LITFIN, « Sovereignty in World ecopolitics », p. 190.
31
única responsable de todas las actividades de implementación del CDB113. El mismo principio sería
aplicable a las acciones gubernamentales a carácter ambiental en Bolivia114. Los grupos
internacionales de presión con respecto al medio ambiente también tienen, en general, un impacto
positivo en la puesta en marcha de un AMMA115.
Unidades de análisis
La unidad de análisis de esta investigación es la unidad política (UP), es decir una
administración gubernamental correspondiente a un nivel gubernamental y a una división territorial
particulares (por ejemplo, el gobierno de una provincia corresponde a una unidad política y el de
otra provincia o de otro cantón correspondería a otra).
Acuerdo Multilateral sobre el Medio Ambiente
El AMMA estudiado es el CDB, un convenio relativamente poco estudiado cuyo objeto, la
diversidad biológica, es vital aunque mal conocido116. Los objetivos del CDB son la preservación de
la biodiversidad, su utilización sostenible y la repartición justa y equitativa de los beneficios
provenientes de la explotación de los recursos genéticos117. Igualmente, a un nivel más práctico, el
CDB también fue escogido porque su Secretaría está basada en Montreal, lo que facilita el acceso a
la información sobre el tratado, la observación de las negociaciones y los contactos con l@s
delegad@s de los países Partes.
Las disposiciones del CDB son cuantiosas y abarcan varios sectores. Es por esto, que no es
la implementación de cada una de las disposiciones del CDB que será estudiada. Nos
concentraremos, más bien, sobre el artículo 6 del acuerdo, que constituye su núcleo118:
Artículo 6. Medidas generales a los efectos de la conservación y la utilización sostenible
Cada Parte Contratante, con arreglo a sus condiciones y capacidades particulares:
a) Elaborará estrategias, planes o programas nacionales para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica o adaptará para ese fin las estrategias, planes o programas existentes, que habrán de reflejar, entre otras cosas, las medidas establecidas en el presente Convenio que sean pertinentes para la Parte Contratante interesada; y
113 HUFTY y MUTTENZER, « Devoted Friends... », p. 291. 114 B. PEREDO, conferenciante al « Rendez-vous international sur les applications du développement durable, des outils pour agir », Sherbrooke, Canada, comunicación personal, 19 de junio del 2007. 115 REVELT, Implementation of International... p. 32. 116 MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, Ecosystems and Human Well-being: Biodiversity Synthesis, WASHINGTON D.C., World Resources Institute, 2005, p. 42-59. 117 CONFÉRENCE DES PARTIES À LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, Convention sur la diversité biologique, texte et annexes, MONTRÉAL, Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique, 2001, p. 4. 118 HERKENRATH, « The Implementation of the Convention on Biological Diversity - A Non-Government Perspective Ten Years On », p. 29.
32
b) Integrará, en la medida de lo posible y según proceda, la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica en los planes, programas y políticas sectoriales o intersectoriales119.
La adopción de estrategias, planes, programas y políticas solicitada por artículo 6 a) es el
primer paso hacia la implementación del Convenio. La dicha adopción proporciona el impulso
necesario al desarrollo del conjunto de acciones nacionales deseado. El artículo 6, en su
generalidad, toca directamente dos de los tres objetivos del CDB, o sea, la preservación de la
biodiversidad y su utilización sostenible120. Paralelamente, una mejor comprensión de los factores
que afectan la implementación del artículo 6 b) es importante puesto que la falta de integración
sectorial y entre sectores representa un obstáculo para la implementación del CDB121 y, de manera
suficientemente generalizada, para la protección del medio ambiente.
Localización y niveles gubernamentales
Este estudio fue llevado a cabo en Ecuador, país que pertenece al grupo de 17 países
llamados “megadiversos”122. Este país fue escogido debido a que pocos estudios exploran la
implementación del CDB en América central y del sur. No obstante, esta región abriga una parte
preponderante de la biodiversidad de la Tierra (más de 40%) y varios de los “hot-spots” de la
diversidad biológica se encuentran en ella123. Además, Ecuador es un país pequeño y goza de un
gran número de proyectos internacionales en su territorio, lo que, respectivamente, facilita los
traslados de un lugar al otro y optimiza el acceso a datos.
Existen cuatro escalas gubernamentales en Ecuador124: nacional, provincial, cantonal y
parroquial. Sólo los tres niveles superiores de gobierno fueron retenidos puesto que el nivel
parroquial se encuentra, hasta ahora, muy poco organizado125. Las UP fueron retenidas con el fin de
facilitar el estudio comparativo planificado. Idealmente, teniendo en cuenta la cantidad de
elementos pudiendo influenciar la implementación de un AMMA, hubiéramos querido seleccionar
UP lo más parecidas posible, que se diferenciasen únicamente con respecto a las variables
119 CONFÉRENCE DES PARTIES À LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, Convention sur la diversité biologique, texte et annexes, p. 7. 120 Ibíd., p. 4. 121 D.R. DOWNES, Integrating implementation of the Convention on Biological Diversity and the rules of the World Trade Organization, Gland, World Conservation Union, 1999, p. 63-65; G. KULLENBERG, « Approaches to Addressing the Problems of Pollution of the Marine Environment: an Overview », Ocean & Coastal Management, volumen 42, número 12, p. 1007. 122 UICN, Estrategias Nacionales de Biodiversidad en América del Sur, Estado Actual y Perspectivas, Quito, UICN-Sur, 2004, p. 3, 6-8. 123 P. PEARMAN, « An Agenda for Conservation Research and Its Application, with A Case-study from Amazonian Ecuador », Environmental Conservation, volumen 22, número 1, p. 40; UICN, Estrategias Nacionales... p. 3, 6-8. 124 CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES (GEORGETOWN UNIVERSITY), « República del Ecuador, Estudio de Descentralización », Base de Datos Políticos de las Americas, [En línea], 2005, http://pdba.georgetown.edu/Decen/Ecuador/ecuador.html ( Página consultada el 1ro
de mayo del 2007). 125 L. SUÁREZ, biólogo, directeur ejecutivo de Conservation International - Ecuador, en el marco de la Undécima Reunión del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico, Montréal (Canada), 28 de noviembre - 2 de diciembre del 2005, Montréal, Canada, comunicación personal, 28 de noviembre del 2005.
33
independientes retenidas. En la realidad, cada unidad política es única y los datos sobre los niveles
infra-nacionales son poco accesibles.
Cuatro provincias fueron analizadas, así como el cantón abrigando cada una de las capitales
de esas provincias. Dos provincias, Loja y Zamora Chinchipe, fueron escogidas de oficio debido a
que han implementado una estrategia de protección de la biodiversidad. Las otras dos provincias
escogidas, Cañar y Azuay, pertenecen a la misma región o son limítrofes de las dos primeras y se
hallan desprovistas de tal estrategia. De esta manera, incluyendo el nivel nacional, nueve unidades
políticas fueron analizadas, lo que permite comparar entre cuatro provincias y cuatro cantones, así
como descubrir del efecto de diferentes estrategias provinciales sobre las acciones cantónales.
Periodo
El objetivo del presente trabajo no estando de estipular sobre la progresión de la
implementación y a fin de simplificar el acceso a los datos, el estudio se extiende principalmente a
los años 2005 y 2006. Sin embargo, ciertos indicadores, como la estabilidad política, no pueden
medirse sino a largo plazo. En esos casos, el periodo retenido será de 1993 a 2006, es decir a partir
de la fecha de ratificación del CDB por Ecuador. Asimismo, el inventario de las acciones con
respecto a la implementación del artículo 6 fue elaborado lo más exhaustivamente posible, sin
imponer límite en cuanto al tiempo (un aspecto que será explicado en el capítulo 5).
Variables e indicadores
En esta sección serán descritos los indicadores de las variables que serán estudiadas. Las
variables y los indicadores utilizados son, en la medida de lo posible, aquellos cuya pertinencia se
encuentra apoyada por la literatura especializada en el tema. Sin embargo, los métodos empleados
en los trabajos estudiados son generalmente poco explícitos. Debido a esta ausencia de guía único,
los indicadores seleccionados han sido aquellos estimados como más plausibles, incluyendo su
grado de accesibilidad. Además, cuando existentes, han sido escogidos los indicadores considerados
por las Partes en el marco de las negociaciones del CDB. Esto para que nuestros trabajos sean más
susceptibles de ser útiles al Ecuador y a la Secretaría del CDB126. Cabe resaltar que dos de las
variables independientes que serán presentadas se encuentran lógicamente relacionadas entre ellas:
los recursos humanos y los financieros. No obstante, las dos variables serán consideradas
separadamente puesto que los recursos financieros pueden ser utilizados de diversas maneras y
126 CONFERENCE OF THE PARTIES TO THE CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY, « Report of the First Meeting of the Ad Hoc Open-Ended Working Group on Review of Implementation of the Convention », [En línea], 46-52.
34
deseamos distinguir si la asignación de dichos recursos a los recursos humanos, en vez de a otros
puestos presupuestarios, tiene una incidencia sobre la implementación.
Variables dependientes
El grado de implementación será medido a través de variables dependientes que
corresponden a cada una de las partes del artículo 6 del CDB. La implementación del artículo 6 a)
será una primera variable dependiente y será medida gracias a tres indicadores: la existencia de
medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad, de estrategias o planes de acción
para la biodiversidad (EPAB) y de sus actualizaciones respectivas. Estas acciones son presentadas
en orden ascendente con respecto al grado de implementación, la presencia de actualizaciones de
EPAB constituyendo el grado superior de implementación. Los atributos de esos indicadores son la
cantidad de cada tipo de acción, su fecha de entrada en vigor, su alcance, es decir las fracciones de
unidad política a las cuales se aplica, y su duración, es decir su carácter más o menos transitorio o
permanente. De manera general, más las acciones son numerosas, antiguas, extensas y permanentes,
más el grado de implementación será considerado como alto o importante.
La segunda variable dependiente es la implementación del artículo 6 b) de la CDB. Cuatro
indicadores servirán a medir esta variable, es decir la existencia de planes, programas y políticas
que apunten directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes,
programas y políticas sectoriales y entre sectores, la existencia de medidas relacionadas con la
biodiversidad al exterior del sector tradicional, la existencia de planes, programas o políticas
sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad ha sido integrada y
finalmente las actualizaciones de dichos elementos. Estos indicadores también son presentados en
orden ascendente con respecto al grado de implementación. Los atributos de estos indicadores son
los mismos que los de la implementación del artículo 6 a).
Variables independientes
Seis variables independientes fueron utilizadas para caracterizar las unidades políticas.
Dichas variables son correspondientes a un igual número de factores susceptibles de afectar el grado
de implementación del AMMA en cuestión. La primera de estas variables son los recursos
financieros de la UP. Dos indicadores fueron utilizados para medir estos recursos: el presupuesto
de la UP y el presupuesto de la unidad de gestión ambiental (UGA) de la UP. Cada uno de estos
indicadores posee un valor numérico correspondiente a una cantidad dada en dólares de los Estados
Unidos.
La segunda variable independiente son los recursos humanos de la unidad política. Dos
indicadores fueron utilizados para medir estos recursos: el número de emplead@s de las UGA y el
35
grado escolar más alto obtenido por l@s mism@s. El atributo del primer indicador es un valor
numérico. El grado escolar más alto obtenido puede tener los atributos siguientes: ninguno,
primaria, bachillerato, técnico, pregrado universitario, postgrado universitario (maestría) y
postgrado universitario (doctorado).
La tercera variable independiente es la estabilidad política. Dos indicadores sirvieron para
medir esta variable. Se trata de la duración promedio del mandato de los dirigentes de la UP y la
duración promedio del mandato de l@s dirigentes de la UGA. Estos indicadores son dados en
valores numéricos, medidos en meses en el caso de las UGA y en años en el caso de la UP.
Una cuarta variable independiente es la voluntad política. Esta variable es delicada de
medir puesto que toda persona política asegurará ser sensible, en principio, a una cuestión ambiental
como la biodiversidad. Para superar esta dificultad, el indicador retenido para medir la voluntad
política es el ratio del presupuesto de la UGA con respecto al presupuesto de la UP. La idea inicial
era de utilizar el presupuesto específicamente destinado a la biodiversidad. Sin embargo, estos datos
no son accesibles. Entonces, teniendo en cuenta los vínculos existentes entre la biodiversidad y
cuantiosos problemas ambientales, la utilización del presupuesto dedicado al medio ambiente nos
parece la aproximación la más exacta posible. Este indicador se expresa a través de un valor
numérico.
La quinta variable independiente se refiere a las capacidades de la sociedad civil. Un
primer indicador de esta variable es el producto interno bruto (PIB)127, medida que nos informa
sobre los recursos de los cuales beneficia la población de una unidad política dada128. El segundo
indicador de las capacidades de la sociedad civil es el número de organizaciones non
gubernamentales ambientales (ONGA) en la unidad política. Este indicador refleja el interés de la
población por las cuestiones ambientales, así como su capacidad de organizarse. Se trata, de igual
manera, de un indicio de las capacidades locales, cuya importancia para la implementación de un
AMMA es a menudo señalada en la literatura especializada129. Estos dos indicadores son numéricos.
Finalmente, la última variable independiente medida es la implicación de actores externos.
Dos indicadores sirven a evaluar esta variable: el número de actores externos implicados en
127 El PIB no es disponible para los cantones; el método usado por el Ecuador para calcular el PIB nacional y de las provincias no permite disgregar los datos hacia el nivel cantonal [CELI DÁVILA, E., economista, responsable de las Cuentas Nacionales Trimestrales, Banco Central del Ecuador, Quito, Ecuador, comunicación personal, 6 de septiembre del 2006]. 128 JACOBSON y BROWN WEISS, « A Framework for Analysis », p. 9. 129 LE PRESTRE, « Conclusion... », p. 331; B. SIEBENHUNER y J. SUPLIE, « Implementing the Access and Benefit-Sharing Provisions of the CBD: a Case for Institutional Learning », Ecological Economics, volumen 53, número 4, p. 520; STEINBERG, Transnational relations... p. 58-62.
36
proyectos relacionados con la biodiversidad o con el medio ambiente en general y los importes
invertidos por esos actores en los dichos proyectos. Estos dos indicadores poseen como atributo
valores numéricos.
El Cuadro 1 resume las variables e indicadores presentados y el Cuadro 2 retoma cada
indicador especificando sus atributos respectivos.
Cuadro 1•Variables e indicadores utilizados para probar las hipótesis relacionadas con el impacto del CDB a diferentes niveles del gobierno ecuatoriano y con los factores determinantes del dicho impacto Los indicadores son medidos a la escala de la UP.
Variables dependientes Indicadores
Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad
Existencia de EPAB o sus equivalentes
Implementación de artículo 6 a)
Existencia de actualizaciones de los EPAB
Número de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores
Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional
Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada
Implementación de artículo 6 b)
Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Variables independientes
Indicadores
Presupuesto de la UP Recursos financieros
Presupuesto de la UGA
Número de emplead@s de la UGA Recursos humanos
Grado escolar más alto obtenido por l@s emplead@s de la UGA
Duración promedio del mandato de l@s dirigentes de la UP Estabilidad política
Duración promedio del mandato de l@s dirigentes de la UGA
Voluntad política Ratio del presupuesto de la UGA con respecto al presupuesto de la UP
PIB Capacidades de la sociedad civil
Número de ONGA
Número de actores externos implicados en proyectos con la UGA Implicación de actores externos
Importes invertidos en proyectos con la UGA
37
Cuadro 2•Atributos de los indicadores utilizados en la investigación
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación del artículo 6 a) del CDB Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad Existencia de EPAB o sus equivalentes Existencia de actualizaciones de los EPAB
Cantidad Fecha de entrada en vigor
Alcance Duración
Implementación del artículo 6 b) del CDB Existencia de planes, programas y políticas que apunten directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Cantidad Fecha de entrada en vigor
Alcance Duración
Variables independientes
Recursos financieros Presupuesto de la UP Valor numérico ($ de los EE UU) Presupuesto de la UGA Valor numérico ($ de los EE UU) Recursos humanos Número de emplead@s de la UGA Valor numérico
Grado escolar más alto obtenido por l@s emplead@s de la UGA
Ninguno, primaria, bachillerato, técnico, pregrado universitario,
postgrado universitario (maestría), postgrado universitario (doctorado)
Estabilidad política Duración promedio del mandato de l@s dirigentes de la UP Valor numérico (años) Duración promedio del mandato de l@s dirigentes de la UGA Valor numérico (meses)
Voluntad política Ratio del presupuesto de la UGA con respecto al presupuesto de la UP Valor numérico (%) Capacidades de la sociedad civil PIB Valor numérico ($ de los EE UU) Número de ONGA Valor numérico Implicación de actores externos Número de actores externos implicados en proyectos con la UGA Valor numérico Importes invertidos en proyectos con la UGA Valor numérico ($ de los EE UU)
Recolección de la información
El trabajo de campo de la presente investigación fue realizado entre el 24 de mayo y el 7 de
septiembre del año 2006. Dos técnicas fueron utilizadas para la recolección de la información. De
un lado con la finalidad de extraer los datos para los indicadores, se recurrió a la observación
documentaria. Es decir, el análisis de sitios web, publicaciones, informes internos (sobretodo con
respecto a los presupuestos) y comunicados, entre otros, producidos por las UP y las UGA
pertinentes. De igual manera, fueron utilizados esos mismos tipos de documentos, pero
provenientes de organismos de cooperación internacional trabajando para la conservación y la
utilización sostenible de la biodiversidad en Ecuador.
38
Por otro lado, en cada UP, fueron llevadas a cabo entrevistas con personas experimentadas y
de distintos horizontes, tanto del gobierno como de la sociedad civil. Estas entrevistas sirvieron,
primero que todo, a comprender la percepción de los problemas locales relativos a la biodiversidad.
Asimismo, permitieron orientar la investigación en lo referente a los documentos, de manera tal que
la observación documentaria fuera lo más exhaustiva posible. En tercer lugar, las entrevistas fueron
utilizadas para subsanar las lacunas constatadas a lo largo de la observación documentaria y de ese
hecho, sirvieron a documentar indicadores que no hubieran podido ser documentados de otra
manera. Igualmente, estas entrevistas tuvieron una función de verificación suplementaria de la
pertinencia de los indicadores, de las informaciones contenidas en los documentos recolectados y de
la coherencia de las afirmaciones hechas por las personas encontradas. El cuestionario utilizado
para llevar a cabo las entrevistas se encuentra en el Anexo II.
Tratamiento de los datos y umbral de significatividad
El presente análisis es descriptivo y comparativo, a excepción, en el caso de la comparación,
del nivel nacional, ya que un solo país es estudiado. El objetivo no es de identificar relaciones
causales ni de explicar el grado de implementación. Más modestamente, lo que se intenta observar
es cuales variables independientes se encuentran más o menos relacionadas a diferentes grados de
implementación del CDB, según los niveles gubernamentales estudiados. Sin embargo, podría ser
positivo de utilizar más extensamente, inclusive al nivel nacional, las prácticas o condiciones
identificadas como facilitando la implementación a los niveles infra-nacionales.
Grado de implementación
Siguiendo el cuestionamiento de la investigación, era necesario, en primera instancia, de
determinar el grado de implementación del artículo 6 del CDB en cada una de las UP. Para hacer
esto, las medidas políticas y legislativas de implementación del artículo 6 del CDB fueron
clasificadas según las categorías enumeradas en el Cuadro 3. Cuando una misma UP había
desarrollado medidas de implementación correspondientes a diferentes grados, fueron las medidas
del grado superior que se utilizaron para los análisis subsecuentes.
39
Cuadro 3•Tipo de acciones de implementación de los párrafos a) y b) del artículo 6 del CDB correspondientes a los diferentes grados de implementación
Grado de implementación
Implementación del artículo 6 a)
Implementación del artículo 6 b)
0 Ninguna medida Ninguna medida
1 Existencia de medidas políticas
o legislativas relacionadas con la biodiversidad
Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes,
programas y políticas sectoriales y entre sectores
2 Existencia de EPAB o sus
equivalentes Existencia de medidas relacionadas con la
biodiversidad al exterior del sector tradicional
3 Existencia de actualizaciones de
los EPAB
Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la
biodiversidad haya sido integrada
4 — Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Luego, con el objetivo de adquirir una visión de conjunto de la distribución de los datos en
función de la implementación y de observar la existencia o inexistencia de relación entre las
variables independientes y las dependientes, producimos un gráfico de dispersión del grado de
implementación en las provincias y cantones, en función de los valores de cada uno de los
indicadores de cada una de las seis variables independientes. Por otro lado, nuestros datos (la talla
de la muestra) no permiten ningún examen estadístico.
Umbral de significatividad
El presente análisis siendo descriptivo y comparativo, los umbrales empleados para
determinar si la variación de las variables dependientes con respecto a las independientes es
significativa, son relativos y no fijos. Para establecer esa relación entre variables dependientes e
independientes, fueron utilizados los gráficos de dispersión antes mencionados. Se concluyó la
existencia de una relación entre el grado de implementación y el indicador en los casos en los que
no había incoherencia en la distribución de los puntos. Concluimos que había incoherencia cuando
con el aumento del valor de un indicador, se veían sucesivamente grados de implementación
elevados y luego más bajos (y viceversa) o cuando un mismo grado de implementación
correspondía a valores netamente diferentes de un indicador (y viceversa).
Consideraremos que un factor (es decir, una variable independiente) determina el grado de
implementación, si una relación es observada, en provincias y cantones, entre por lo menos uno de
sus indicadores y cada uno de los párrafos (a y b) del artículo 6. Sin esta relación no podremos
afirmar que un factor determina el grado de implementación. No obstante, de esta manera, no
podremos deducir tampoco que un factor no tiene influencia sobre el grado de implementación.
Esto debido a que el factor en causa podría tener un efecto en ciertos casos y no en otros (según el
párrafo de la CDB o el nivel gubernamental), cosa que el método empleado no nos permite detectar.
40
Resultados anticipados
Prevemos que los recursos financieros y humanos de las unidades políticas desempeñan un
papel importante en el grado de implementación del CDB, pero también que estos recursos serán
grandemente influenciados por la implicación de actores externos. Efectivamente, las dos
provincias ecuatorianas más activas con respecto a la biodiversidad se encuentran asociadas a una
ONGA internacional130. Teniendo en cuenta que en la literatura especializada se menciona con
frecuencia la carencia de capacidades locales, nos esperamos a que la implementación del Convenio
sea menos alta al nivel provincial que al nivel nacional y más importante al nivel de la provincias
que al nivel de los cantones. De igual manera, puesto que la dificultad a integrar las preocupaciones
ambientales en los sectores no tradicionales es hasta este el día de hoy un factor constitutivo de los
problemas ambientales, prevemos una implementación menos completa del párrafo b) del artículo 6
que del párrafo a).
Todas las variables independientes escogidas son factores susceptibles de afectar de manera
positiva el grado de implementación de un AMMA. De esta manera, lógicamente, el grado de
implementación en una unidad política se acrecentará con el aumento de los recursos financieros y
humanos, de la estabilidad y de la voluntad políticas, de las capacidades de la sociedad civil y de la
implicación de actores externos. En todos los casos, será interesante observar si la amplitud de la
variación de las variables independientes es suficiente como para ser asociada a diferentes grados de
implementación.
130 SUÁREZ, biólogo, directeur ejecutivo de Conservation International - Ecuador, comunicación personal.
41
Capítulo 2 • Contexto del caso estudiado
Este capítulo presenta el contexto en el que se inscribe la gestión de la biodiversidad en
Ecuador. Luego de un vistazo del contexto social, político y económico del Ecuador, son descritos
diferentes aspectos de la gestión ecuatoriana del medio ambiente y de la biodiversidad.
Ulteriormente, trataremos sobre la descentralización pues se trata del proceso político que domina la
escena sociopolítica ecuatoriana.
El país
Ecuador es un país de América del Sur, rodeado por Colombia, Perú y el Océano Pacifico.
Su superficie es de 283 580 km2 131. El país, cuya capital nacional es Quito, se encuentra divido en
22 provincias (ver el Anexo I). Ecuador cuenta con una población de 13 003 000 de habitantes132, de
los cuales 64% vive en el entorno urbano y 36% en el rural133. El territorio nacional se divide en
cuatro regiones geográficas – la Costa, la Sierra, el Oriente y las Islas Galápagos – entre las cuales
la población está repartida desigualmente.134
La Costa está constituida de una planicie y de una cadena montañosa poco elevada (800 m),
situadas entre los Andes y el Océano Pacifico. Esta región ocupa un cuarto del territorio ecuatoriano
y cuenta con 30% de su población. La Sierra está formada de la doble cordillera de los Andes (un
poco menos de otro cuarto del territorio nacional) y cuenta aproximadamente con 60% de la
población ecuatoriana. Es en esta región principalmente donde están situados los casos estudiados
en el contexto de esta investigación. El Oriente, donde se concentra la explotación petrolera, es la
porción amazonense del Ecuador y aunque constituye más de la mitad de la superficie del país, sólo
cuenta con 10% de su población. Finalmente, las Islas Galápagos, archipiélago localizado a
aproximadamente 1000 km a lo largo de las costas ecuatorianas, abrigan una decena de miles de
personas.135
131 DIRECCIÓN NACIONAL DE ÁREAS NATURALES Y VIDA SILVESTRE, Informe Interino a la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica, sobre la Aplicación del Artículo 6, QUITO, Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN), 1998, p. 2. 132 B. DIDIOT y S. CORDELLIER, L'État du monde 2005. Annuaire économique géopolitique mondial, Montréal, Les Éditions du Boréal, 2004, p. 427. 133 DIRECTION GENERALE DE LA COOPERATION AU DEVELOPPEMENT DE LA BELGIQUE, Note stratégique, Équateur, QUITO, Service Public Fédéral Affaires Étrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement, 2002, p. 1. 134 ÉCOLE DE POLITIQUE APPLIQUEE (UNIVERSITE DE SHERBROOKE), « Équateur », World Perspective Monde. Outil pédagogique des grandes tendances mondiales depuis 1945, [En línea], 2007, http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMPays?codePays=ECU ( Página consultada el 24 de marzo del 2007); J. LECLERC, « Équateur, República del Ecuador », L'aménagement linguistique dans le monde (CIRA, Université Laval), [En línea], 2006, www.tlfq.ulaval.ca/AXL/amsudant/equateur.htm ( Página consultada el 24 de marzo del 2007). 135 LECLERC, « Équateur, República del Ecuador », [En línea].
42
Retrato político
El Estado ecuatoriano es una república unitaria bajo un régimen democrático presidencial136.
Luego de dos décadas de régimen militar (1963-1979), se reinstauró la democracia en 1979. Sin
embargo, el país aún se encuentra marcado por la instabilidad política al nivel nacional137. Así, desde
1979, tres cambios de Constitución han sido operados138 y un cuarto se perfila en el horizonte139.
En Ecuador, las funciones del Ejecutivo se encuentran repartidas entre dos regímenes
administrativos: uno llamado dependiente y el otro autónomo. Esos regímenes se reparten a su vez
entre cinco niveles: nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial.140 El régimen dependiente,
al nivel nacional, está dirigido por el Presidente de la República y organizado en Secretariados de
Estado temáticos, al seno de los cuales se encuentran reagrupados quince ministerios. Al nivel
regional, agencias, normalmente dedicadas al desarrollo, fueron creadas en los años 50. La
jurisdicción de estas agencias no se encuentra predeterminada, sino que es más bien decidida según
los casos. Al nivel provincial, un@ gobernador@ provincial nombrad@ por el o la President@,
dirige la implementación de las leyes nacionales, a través de las direcciones provinciales de cada
ministerio. La estructura de estas direcciones es un duplicado de la estructura de los ministerios y
Secretariados de Estado al nivel nacional. La o el gobernador@ provincial organiza la
desconcentración y tiene como mandato favorecer la descentralización, dos procesos que serán
explicados más adelante.141
El régimen autónomo está constituido de tres tipos de niveles: provincial, cantonal y
parroquial. A estos pueden agregárseles dos otros tipos de entidades: los distritos metropolitanos
(únicamente existe el de Quito) y los distritos especiales, que pueden ser creados por razones
étnicas o ambientales. Al mando de la provincia se encuentra un@ Prefect@ y un consejo
provincial, al nivel del cantón es un Alcalde o una Alcaldesa quien dirige el municipio o la
municipalidad y, finalmente, las parroquias son administradas por un consejo parroquial. Tod@s
136 DIDIOT y CORDELLIER, L'État du monde... p. 427. 137 MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET EUROPEENNES, « Présentation de l'Équateur », France diplomatie, [En línea], 2007, www.diplomatie.gouv.fr/fr/pays-zones-geo_833/equateur_507/presentation-equateur_960/politique-interieure_4846.html ( Página consultada el 24 de marzo del 2007). 138 F. CARRIÓN, « Descentralización en América Latina: una perspectiva comparada », en M.E. GONZÁLEZ, K. ANDRADE-EEKHOFF y C.G. RAMOS (bajo la dirección de), Descentralización y desarrollo local: una mirada a los procesos de descentralización y de desarrollo local en América Latina, San Salvador, FLACSO-Programa El Salvador, 2003, p. 29. 139 ÉCOLE DE POLITIQUE APPLIQUEE (UNIVERSITE DE SHERBROOKE), « Rafael Correa, seul contre le Congrès », World Perspective Monde. Outil pédagogique des grandes tendances mondiales depuis 1945, [En línea], 2007, http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMAnalyse?codeAnalyse=486 ( Página consultada el 24 de marzo del 2007). 140 V. FRETES-CIBILS, M.M. GIUGALE y J.R. LÓPEZ-CÁLIX, Ecuador, An Economic and Social Agenda in the New Millennium, Washington, D.C., The World Bank, 2003, p. 483-485. 141 Ibid; D. PEÑA CARRASCO, « Ecuador, descentralización y participación ciudadana », en M.E. GONZÁLEZ, K. ANDRADE-EEKHOFF y C.G. RAMOS (bajo la dirección de), Descentralización y desarrollo local: una mirada a los procesos de descentralización y de desarrollo local en América Latina, San Salvador, FLACSO-Programa El Salvador, 2003, p. 327-328.
43
est@s representantes son elegid@s y las competencias de cada una de esas unidades del régimen
autónomo se encuentran establecidas por las leyes respectivas.142
En la práctica, existe una superposición de competencias y una falta de coordinación y de
complementariedad entre los niveles gubernamentales, lo que se traduce en un desperdicio de
recursos. La colaboración se ve todavía más comprometida por el hecho, entre otras cosas, que los
gobernador@s provinciales encargad@s de representar el gobierno nacional ante las instancias
provinciales encarnan un gobierno central que desempeña mal sus obligaciones de transferencia
financiera.143
Retrato socioeconómico
Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Ecuador es un país
cuyo desarrollo humano es medio. A pesar del aumento del índice de desarrollo humano desde 1975
y de la reducción de la proporción de la población viviendo bajo umbral de la pobreza desde 1990,
constatados por el PNUD144, otros observadores anotan que la situación de la población de manera
general se ha deteriorado desde el comienzo de la explotación petrolera, es decir desde el final de
los años sesenta145. Por otro lado, la desigualdad en la repartición de los ingresos es importante146.
Desde hace una decena de años, el Ecuador se encuentra económicamente y políticamente
inestable. Las políticas económicas ultraliberales impopulares aplicadas desde 1996, han alimentado
la inestabilidad política del país. De esta manera, Ecuador ha vivido 11 cambios de gobierno entre
1996 y 2007. En realidad, desde 1996, ningún gobierno ha terminado su mandato normalmente.147 A
estos cambios de gobierno se superpone un porcentaje elevado de rotación de las carteras
ministeriales. Por ejemplo, aproximadamente 70 cambios de Ministr@ han sobrevenido desde el
año 2000: un@ Ministr@ permanece entonces menos de dos meses a la cabeza de un Ministerio148.
142 FRETES-CIBILS, GIUGALE y LÓPEZ-CÁLIX, Ecuador... p. 483-485; PEÑA CARRASCO, « Ecuador, descentralización... », p. 328. 143 FRETES-CIBILS, GIUGALE y LÓPEZ-CÁLIX, Ecuador... p. 483-485; PEÑA CARRASCO, « Ecuador, descentralización... », p. 329. 144 Entre 1975 y 2004, el índice de desarrollo humano pasó de 0,632 à 0,765 (UNDP, « Human development index trends », Human Development Report 2006, Beyond scarcity: Power, poverty and the global water crisis, [En línea], 2006, http://hdr.undp.org/hdr2006/statistics/indicators/10.html ( Página consultada el 6 de junio del 2007).) 52% de la población vivía bajo el umbral de la pobreza entre 1977 y 1986 [PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 1990, Paris, Éditions ECONOMICA, 1990, p. 145.], mientras que el porcentaje fue de 46% entre 1990 y 2003 [UNPD, Human Development Report 2006, Beyond scarcity: Power, poverty and the global water crisis, New York, Palgrave Macmillan, 2006, p. 292.]. 145 J.E. HORAN, Ecuador's National System of Protected Areas and the Politics of Environmental Policy Making, Nouvelles Orléans, Tulane University, departamento de Political Science (tesis presentada a), 2004, p. 6. 146 DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT DE LA BELGIQUE, Note stratégique, Équateur, p. 3. 147 ÉCOLE DE POLITIQUE APPLIQUÉE (UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE), « Exécutif - Mandat - Chef de l'État - Équateur », World Perspective Monde. Outil pédagogique des grandes tendances mondiales depuis 1945, [En línea], 2007, http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMGvt?codePays=ECU ( Página consultada el 22 de marzo del 2007). 148 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS DEL ECUADOR, « Transparencia institucional-Decretos ejecutivos », República del Ecuador, [En línea], 2006, www.mef.gov.ec/docs/reg200.htm ( Página consultada el 19 de diciembre del 2006).
44
A lo que se le suma que, en 1999, una crisis bancaria afecto el país y conllevó a la dolarización149 en
el año 2000150.
Durante la primavera de 2005, un levantamiento popular, debido a la falta de transparencia
en las negociaciones de un tratado de libre cambio con los Estados Unidos, culminó con la
destitución del gobierno de Lucio Gutiérrez, quien fue remplazado por el gobierno interino de
Alfredo Palacio. Luego de las elecciones de otoño de 2006, el 15 de enero de 2007 fue instituido
Presidente, el economista Rafael Correa, asociado a la corriente de izquierda manifestándose en
América Latina durante los últimos años.151
Medio ambiente y biodiversidad
Ahora veremos como se organiza la gestión ambiental ecuatoriana. Serán examinados,
respectivamente, el espacio que ocupa la gestión ambiental y la biodiversidad en las instituciones
gubernamentales así como la legislación y la política ambiental. Luego consideraremos la
articulación de los poderes ambientales entre el gobierno nacional, las provincias y los cantones.
Pero antes, será descrita la biodiversidad ecuatoriana y serán señalados ciertos problemas que la
afectan.
Riqueza y problemas
Debido a las cuatro zonas biogeográficas ya mencionadas, el Ecuador cuenta con una rica
biodiversidad, incluyendo varios “hot-spots” planetarios. De esta manera, el territorio ecuatoriano
(0,2% de las tierras emergidas del planeta) alberga 10% de las especies vegetales del mundo de las
cuales un quinto son consideradas como endémicas y 11,5% de las especies de vertebrados
(excluyendo los peces). El país cuenta igualmente con por lo menos 324 especies de mamíferos, lo
que equivale a 40% ou 50% del recuento mundial y de las cuales 10% serían igualmente endémicas.
Con el objetivo de proteger esta riqueza biológica, han sido establecidas 33 áreas protegidas que
cubren 19% del territorio nacional.152
149 La dolarización es la substitución del dólar estadounidense a una moneda nacional [ANONYME, « Le grand dictionnaire terminologique », Office québécois de la langue française, [En línea], 2000, www.granddictionnaire.com ( Página consultada el 5 de julio del 2007).]. Antiguamente, la moneda ecuatoriana era el sucre [DIDIOT y CORDELLIER, L'État du monde... p. 427.]. 150 DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT DE LA BELGIQUE, Note stratégique, Équateur, p. 2. 151 ÉCOLE DE POLITIQUE APPLIQUÉE (UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE), « Rafael Correa, seul contre le Congrès », [En línea]. 152 V. CANO, M. HURTADO y C. JOSSE, « La diversidad de las especies », en C. JOSSE (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001, p. 61-88; DIRECCIÓN NACIONAL DE ÁREAS
NATURALES Y VIDA SILVESTRE, Informe Interino a la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica, sobre la Aplicación del Artículo 6, p. 3-5.
45
Por otro lado, el Ecuador conoce varios problemas ambientales importantes. El principal es
la erosión que amenaza aproximadamente de la mitad del territorio nacional, con consecuencias
tales como la pérdida de tierras arables y el encenagamiento de represas. De la misma manera, la
deforestación afecta severamente el país, alcanzando un índice anual de 2,4%, es decir uno de los
más altos del mundo. Sin una desaceleración, la totalidad de los bosques ecuatorianos podría
desaparecer de aquí al año 2020. La destrucción de los manglares es igualmente preocupante si se
tiene en cuenta el papel ecológico capital que estos juegan.153 La explotación desorganizada,
excesiva e irracional de los recursos naturales no renovables, particularmente del petróleo y de las
minas, es también remarcable. Estas actividades se llevan acabo sin estudios costos - beneficios
rigurosos y a menudo son realizadas en entornos ecológicos ricos, incluyendo áreas protegidas. La
contaminación del agua, de los suelos y del aire es igualmente preocupante, principalmente en los
alrededores de las zonas urbanas. Finalmente, la desertificación y la sequía tocan varias provincias
del país.154
Paralelamente a esos perjuicios contre el medio ambiente y que amenazan también de
manera preocupante la biodiversidad en Ecuador155, se distinguen otros fenómenos que afectan
particularmente los ecosistemas, como por ejemplo las actividades agro-industriales y la industria
forestal, la colonización, la apertura de carreteras, la presión demográfica y los desastres naturales.
De manera general, la utilización inadecuada de los suelos es problemática. Por otro lado, la
destrucción de humedales es también importante. Por ignorancia sobre el importante papel que estos
desempeñan, son desecados para permitir actividades juzgadas como más productivas (agricultura,
acuicultura, ganadería extensiva) o para favorecer la expansión urbana.156 La introducción de
especies exóticas así como el tráfico de especies salvajes son otros de los problemas que afligen la
biodiversidad ecuatoriana.
Las instituciones
En Ecuador, antes de 1992, los debates sobre el medio ambiente se encontraban dispersos
entre los diferentes planes de desarrollo y las políticas sectoriales con repercusiones sobre el medio
ambiente y los recursos naturales. Es gracias a la Cumbre de la Tierra (1992) que comienza una real
153 COMISIÓN ASESORA AMBIENTAL DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Plan ambiental ecuatoriano (PAE), políticas y estrategias, QUITO, CEDEMNA, Fundación Natura, AID-WRI, BID-UNAMA, PNUD, 1996, p. 11; S. ESPINOSA CORDERO, Informe sobre Desarrollo Humano, Ecuador 1999, Quito, PNUD, 1999, p. 63. 154 ESPINOSA CORDERO, Informe sobre... p. 63. 155 UICN, Estrategias Nacionales... p. 22. 156 C. JOSSE, M. HURTADO y T. GRANIZO, « La diversidad de los ecosistemas », en C. JOSSE (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001, p. 33-37, 41.
46
gestión ambiental.157 El Cuadro 23 (Anexo III) cataloga las instituciones y órganos gubernamentales
creados a partir de 1992. En este trabajo, trataremos únicamente del Ministerio del Ambiente del
Ecuador (MAE), quien desempeña un papel en la gestión de la biodiversidad infra-nacional.
El MAE fue creado en 1996, gracias a la Ley de Gestión Ambiental158. El Ministerio es la
principal autoridad nacional encargada de establecer políticas ambientales y de coordinar las
actividades públicas y privadas susceptibles de afectar los recursos naturales159. El MAE administra
el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y es responsable de la implementación de las disposiciones
de la Constitución relativas al medio ambiente.160 Hasta el día de hoy Ecuador hace parte de los
pocos países de América Latina que se han dotado de un ministerio especialmente dedicado al
medio ambiente161. Desde 1996, el Ministerio es la institución encargada de la implementación del
CDB. Antes de este año, era el Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre
(INEFAN) quien poseía esta responsabilidad.162
Dentro del MAE, la gestión de la biodiversidad depende de la Subsecretaría de Capital
Natural y luego de la Dirección de la Biodiversidad y de las Áreas protegidas. Esta última, a su vez,
se encuentra subdividida en tres: Áreas protegidas, Vida Silvestre y Ecosistemas Frágiles y
Bioseguridad y Acceso a Recursos Genéticos. Ya ha tenido lugar una desconcentración del MAE: el
Ministerio comprende 10 Direcciones Regionales, así como Oficinas de Ayuda Técnica en todas las
capitales provinciales o vinculadas a parques nacionales.163
Varios otros ministerios del gobierno nacional desempeñan un papel en la gestión de la
biodiversidad, particularmente el de la Agricultura y de la Ganadería, el del Comercio Exterior, el
de la Industrialización y la Pesca, el de la Defensa Nacional, el del Desarrollo urbano y Vivienda, el
de la Salud Pública, el de la Energía y las Minas, el de la Educación y la Cultura y el de las
Relaciones Exteriores. Por otro lado, iniciativas relacionadas a la biodiversidad son llevadas a cabo
o apoyadas por diferentes institutos, programas o fondos gubernamentales.164
157 L. SUÁREZ, M. AMPARO ALBÁN, C. JOSSE y V. CANO, « Aspectos institucionales relacionados con el manejo de la biodiversidad », en C. JOSSE (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001, p. 231. 158 COMISIÓN DE LEGISLACIÓN Y CODIFICACIÓN, Ley de Gestión Ambiental, 2004-019, H. Congreso Nacional del Ecuador, 22 juillet 2004. 159 M. MONCADA, M. VÁSQUEZ, A. LÓPEZ y P. HERNÁNDEZ, Ecuador NCSA, Perfil temático en biodiversidad, Quito, EcoCiencia, REGAL, 2004, p. 13; SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 232. 160 SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 232-233. 161 A. MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, UICN-Sur, Quito, Ecuador, comunicación personal, 14 de junio del 2006. 162 MONCADA, VÁSQUEZ, LÓPEZ y HERNÁNDEZ, Ecuador NCSA... p. 12. 163 MINISTERIO DEL AMBIENTE, ... en el tercer milenio, QUITO, Ministerio del Ambiente del Ecuador, 2003, p. 6. 164 SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 233-245.
47
La legislación
Ahora consideraremos los principales textos legislativos ecuatorianos que conciernen la
biodiversidad. Estos serán tratados en orden jerárquico, es decir primero aquellos cuya autoridad
prevalece sobre los siguientes.
La Constitución
La Constitución actual del Ecuador entró en vigor en Agosto de 1998. Esta establece, en
principio, un régimen devolutivo, es decir que apunta hacia el establecimiento de instancias de
decisión lo más cercanas posible de los problemas. La importancia que la Constitución otorga al
medio ambiente, e inclusive más directamente a la biodiversidad, es notable.165
Para comenzar, entre los principios fundamentales enunciados, el Estado debe “defender el
patrimonio natural y cultural del país y proteger el medio ambiente” (artículo 3). De esta manera,
“el derecho de vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y sin contaminación”
(artículo 6) es reconocido y garantizado.166
Por otro lado, una parte de la Constitución está dedicada al medio ambiente (capítulo 5,
sección 2, artículos 86 a 91). Aquí se reconoce la necesidad de un desarrollo sostenible y se
especifica que es de interés público de preservar el medio ambiente, de conservar los ecosistemas,
la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, de rehabilitar los espacios
naturales degradados, de administrar los recursos naturales de manera sostenible y de establecer un
Sistema Nacional de Áreas Protegidas, garantizando así la conservación de la biodiversidad y el
mantenimiento de los servicios ecosistémicos, conforme a los convenios y tratados
internacionales.167
La preocupación ambiental y el desarrollo sostenible hacen igualmente parte de los deberes y
responsabilidades de l@s ciudadan@s (artículo 97), así como de los principios que deben regir el
sistema económico (artículo 243), la producción agrícola (artículo 266) y la utilización de la ciencia
y la tecnología (artículo 80). Además, la Constitución incluye el principio de precaución (artículo
91), la adopción de normas estrictas sobre la bioseguridad y los organismos genéticamente
165 N. ARIAS RENDÓN, « El medio ambiente en la nueva constitución », en G. CHIRIBOGA ZAMBRANO y R. QUINTERO LÓPEZ (bajo la dirección de), Alcances y Limitaciones de la reforma política en el Ecuador, Quito, Asociación Americana de Juristas–AAJ, Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Central, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales–ILDIS, Proyecto Latinoamericano para Médios de Comunicación, Fundación Friedrich Ebert, 1998, p. 285-288. 166 Ibíd., p. 290-291; ASEMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución Política de la República del Ecuador, República del Ecuador, 5 juin 1998; O. ZAMBRANO MENDOZA, Derecho Ambiental. Texto de estudio para la cátedra, Quito, Corporación Latinoamericana de Desarrollo (CLD), Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX, 2005, p. 257. 167 ARIAS RENDÓN, « El medio ambiente... », p. 290, 291, 295; ASEMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución Política de la República del Ecuador; ZAMBRANO MENDOZA, Derecho Ambiental... p. 258-260.
48
modificados (artículo 89), la protección de los conocimientos y usos tradicionales relacionados con
la biodiversidad (artículo 84), la inclusión de las comunidades locales en los proyectos de
conservación y de utilización sostenible (artículo 248) y el consentimiento de la comunidad
concernida, previamente debidamente informada (artículo 88). También se precisa que “el Estado
acordará una atención particular al desarrollo sostenible y la preservación ecológica, con el objetivo
de mantener la biodiversidad” y que medidas serán adoptadas para compensar los limites al
desarrollo que puedan resultar de esta atención particular (artículo 240).168
Así vemos que el texto de la Constitución es favorable a la implementación del CDB. Sin
embargo, estas disposiciones deben traducirse en leyes para poder ser operacionales.169 Sobretodo,
los derechos, responsabilidades y recursos que son previstos deben ser largamente difundidos en la
población para que puedan ser concretizados.170
Comunidad Andina de Naciones
En el segundo lugar de la jerarquía de las leyes se encuentran las decisiones de la
Comunidad Andina de Naciones171 (CAN), de las cuales cinco conciernen la biodiversidad. La
decisión 523 ratifica la adopción de la estrategia sobre la biodiversidad de la CAN. Según la visión
contenida en esta estrategia, “en 2010, siguiendo los criterios de equidad, interculturalidad y
sostenibilidad, la gestión de la biodiversidad es integrada al desarrollo de la CAN como elemento
estratégico y ventaja competitiva172”. A través de la decisión 391, los países de la CAN se dotaron de
un régimen común de acceso a los recursos genéticos y esto antes del Protocolo de Cartagena sobre
la prevención de los riesgos biotecnológicos. Las otras decisiones relacionadas con el CDB
conciernen la propiedad industrial (decisiones 344 y 345) y la protección de l@s desarrollador@s
de variedades vegetales (decisión 486).173
168 ARIAS RENDÓN, « El medio ambiente... », p. 293-295; ASEMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución Política de la República del Ecuador; ZAMBRANO MENDOZA, Derecho Ambiental... p. 256-262. 169 ARIAS RENDÓN, « El medio ambiente... », p. 291, 297; I. GOMEZJURADO ZEVALLOS, « Comentario a la ponencia "El medio ambiente en la nueva constitución" », en G. CHIRIBOGA ZAMBRANO y R. QUINTERO LÓPEZ (bajo la dirección de), Alcances y Limitaciones de la reforma política en el Ecuador, Quito, Asociación Americana de Juristas–AAJ, Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Central, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales–ILDIS, Proyecto Latinoamericano para Médios de Comunicación, Fundación Friedrich Ebert, 1998, p. 304. 170 ARIAS RENDÓN, « El medio ambiente... », p. 297; GOMEZJURADO ZEVALLOS, « Comentario... », p. 306. 171 La CAN reagrupa los siguientes países : Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela [DIDIOT y CORDELLIER, L'État du monde... p. 621.]. 172 CAN, Estrategia Regional de Biodiversidad para los Paises del Tropico Andino, LIMA, CAN, 2002, p. 42. 173 GRUPO DE TRABAJO (MINISTERIO DEL AMBIENTE/CEDENMA), Observaciones a la Ley para la Conservación y Manejo Sustentable de la Biodiversidad, QUITO, Ministerio del Ambiente, CEDENMA, 2003, p. 1; L. SUÁREZ y M. AMPARO ALBÁN, « La biodiversidad en las políticas y en la legislación », en C. JOSSE (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001, p. 278-279.
49
Nivel nacional
En Ecuador, existen varios textos de ley que se refieren al medio ambiente. Los principales
se encuentran reagrupados en el Cuadro 24 (Anexo III). Dos de estas leyes, relacionadas
directamente a la biodiversidad, serán presentadas a continuación. Debido a la importancia que
atribuyen varias personas implicadas en la gestión de la biodiversidad en Ecuador a un proyecto de
ley sobre la biodiversidad, que aún no se encuentra adoptado, trataremos igualmente sobre este.
En primer lugar, el instrumento ambiental legal principal en Ecuador es el Texto Unificado
de Legislación Ambiental Secundaria174 (TULAS), que entró en vigor en 2003. El TULAS está
dividido en nueve libros, de los cuales el cuarto trata sobre la biodiversidad.175 Este último reconoce
la función del Grupo Nacional de Trabajo sobre la Biodiversidad (GNTB), regula la investigación
sobre el tema, la recolección, la exportación, la importación así como el comercio, la utilización o
explotación general de especies animales y vegetales. El TULAS también establece las leyes sobre
la gestión de las áreas protegidas y la bioseguridad.176
Por otro lado, existe una Ley que protege la biodiversidad en el Ecuador177, que fue adoptada
el 4 de septiembre de 1996. La dicha ley esta compuesta de dos artículos. El primero estipula que la
biodiversidad es un bien nacional público que el Estado ecuatoriano tiene el derecho soberano de
explotar según su propia legislación y cuya explotación comercial será particularmente sometida a
una legislación que garantice los derechos ancestrales de las comunidades autóctonas sobre los
conocimientos y las prácticas relacionadas con la biodiversidad. El segundo artículo contiene las
disposiciones concernientes a la entrada en vigor de la ley. Así, esta ley no responde a los tres
objetivos del CDB.
El proyecto de Ley sobre la conservación y la utilización sostenible de la biodiversidad
respondería más completamente a las disposiciones del CDB. Sin embargo, este proyecto, bien que
resultado de un consenso suficientemente amplio178, se encuentra estancado desde hace 10 años en
su segundo pasaje por el Congreso. Paralelamente a la inestabilidad económica y política, a los
desastres naturales o a los problemas relacionados con el desarrollo, este proyecto de ley no
consigue recoger el apoyo de los representantes elegidos o captar la atención de los gobiernos
174 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio del Ambiente, décret présidentiel no. 3516, Presidencia de la Republica del Ecuador, 31 de marzo del 2003. 175 MINISTERIO DEL AMBIENTE, ... en el tercer milenio, p. 7-8. 176 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio del Ambiente. 177CONGRESO NACIONAL DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, Ley que Protege la Biodiversidad en el Ecuador, República del Ecuador, 4 de septiembre de 1996. 178 G. CHÁVEZ, « La Ley de Biodiversidad: Un esfuerzo de concertación », en A. VAREA (bajo la dirección de), Biodiversidad, Bioprespección y Bioseguridad, Quito, Ediciones Abya Yala, 1997, p. 37-38.
50
sucesivos. En realidad, la gestión de la biodiversidad toca los intereses de diferentes grupos (entre
los cuales cabe mencionar los explotadores de los recursos naturales y las comunidades autóctonas)
que no han sabido ser conciliados.179
A los niveles infra-nacionales
Los gobiernos infra-nacionales desempeñan un papel central en la gestión ambiental.
Efectivamente, estos gobiernos son responsables de una gran parte de la planificación y del
establecimiento de normas, de control y de seguimiento así como de la realización de trabajos que
tienen un impacto ambiental (y sobre la biodiversidad), incluyendo las redes viarias.180 El proceso de
descentralización que se está realizando en Ecuador, aumentará aún más las responsabilidades de
las provincias y de los cantones.
Las provincias
Al nivel provincial, los Consejos Provinciales ecuatorianos poseen una gran autonomía en
las cuestiones ambientales. La Ley de Régimen Provincial indica que los Consejos Provinciales son
instituciones de derecho público autónomas.181 Según la Constitución, además de las otras
competencias estipuladas por la ley, los Consejos Provinciales deben promover y ejecutar trabajos
de construcción de rutas, en medio ambiente, de irrigación y de gestión de las cuencas y micro
cuencas hidrográficas (artículo 223). Con el objetivo de desempeñar estas funciones, los gobiernos
provinciales poseen plena autonomía para adoptar ordenanzas182 o crear, modificar o suprimir
impuestos o tarifas especiales (artículo 228).183 Además, los gobiernos provinciales tienen
competencias relacionadas directamente con la biodiversidad particularmente sobre la conservación
in situ, la utilización de los recursos biológicos y la evaluación y mitigación de los impactos. Ellos
deben promover la protección de las cuencas hidrográficas y la utilización sostenible de los recursos
pescaderos y silvestres.184
179 X. IZURIETA, bióloga, Fundación ECOPAR, GNTB, Quito, Ecuador, comunicación personal, 29 de agosto del 2006; D. ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, Fundación Ecociencia, Quito, Ecuador, comunicación personal, 13 de junio del 2006; J. VILLA
ESPARZA, guardaparque, Parque Nacional Podocarpus, Zamora, Ecuador, comunicación personal, 18 de julio del 2006. 180 MINISTERIO DEL AMBIENTE, ... en el tercer milenio, p. 17. 181 SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 237. 182 En Ecuador, al nivel nacional, los gobiernos pueden emitir leyes y reglamentos, mientras que al nivel de las UP infra-nacionales son más bien ordenanzas que pueden ser emitidas [W. GÚZMAN, abogado, Fundación Ecológica Arcoiris, Loja, Ecuador, comunicación personal, 4 de julio del 2006.]. 183 ASEMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución Política de la República del Ecuador; SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... ». 184 SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 237.
51
Los cantones
Según la Ley de Régimen Municipal, los Consejos Municipales son entidades políticas
autónomas subordinadas al orden jurídico constitucional del Estado185. Estos consejos desempeñan
un papel potencial extremamente importante en materia de biodiversidad. La Constitución estipula
que las municipalidades pueden expropiar, reservar o controlar zonas para el desarrollo futuro, con
la finalidad de hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservación del medio ambiente,
conforme a la ley (artículo 32).186 Estos poderes permiten particularmente la creación de áreas de
conservación y de reservas ecológicas.187 Por otro lado, la Ley de Descentralización y Participación
Social, otorga a las municipalidades el poder de reglamentar la utilización del territorio, de
establecer normas de control y de protección del medio ambiente así como de requerir un estudio de
impacto ambiental antes de aprobar la construcción de infraestructuras sobre el territorio. La
municipalidad puede igualmente llevar a cabo acciones para asegurar la protección efectiva de las
áreas protegidas y para atenuar los impactos que la construcción de rutas pueda tener sobre el medio
ambiente.188
Ecuador y el CDB
Ecuador fue el primer país latinoamericano a ratificar el CDB, el 10 de febrero de 1993189.
Desde entonces, el país ha participado de manera activa a las reuniones de negociación del CDB y a
sus diferentes grupos de trabajo, particularmente a través del GRULAC (Grupo de América Latina
y del Caribe, un grupo establecido en el contexto de las negociaciones internacionales) y en el
grupo de países “megadiversos”. De la misma manera, Ecuador ha hecho parte de iniciativas
relacionadas con la CDB, como por ejemplo la iniciativa Biocomercio.190 Tanto al nivel interno,
como al nivel internacional, fue entre 1996 y 2001 que el país fue más activo con respecto al CDB.
Esto debido a un financiamiento de la parte del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y
de los Países Bajos, entre otros, así como a un apoyo del MAE, del GNTB y de diferentes ONG.
Fue durante de este período que se llevaron a cabo las consultaciones que condujeron a la
elaboración de la política y de la estrategia ecuatoriana sobre la biodiversidad y que fueron
producidos dichos documentos.191
185 SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 237. 186 ASEMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución Política de la República del Ecuador; SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 237. 187 SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 237. 188 SUÁREZ, AMPARO ALBÁN, JOSSE y CANO, « Aspectos institucionales... », p. 237. 189 MONCADA, VÁSQUEZ, LÓPEZ y HERNÁNDEZ, Ecuador NCSA... p. 11; A. PUYOL y B. ORTIZ, Estrategias de biodiversidad: avances en América del Sur, Quito, UICN-Sur, 1999, p. 46. 190 MONCADA, VÁSQUEZ, LÓPEZ y HERNÁNDEZ, Ecuador NCSA... p. 12. 191 Ibíd.
52
Ecuador ha sido también activo al nivel regional, en el contexto del desarrollo de medidas
relativas a la biodiversidad de la CAN, particularmente en la elaboración de la Estrategia Andina
sobre la Biodiversidad (decisión 523). Asimismo, el país trabaja activamente en favor de la creación
de un futuro Instituto Andino sobre la Biodiversidad, cuya sede se establecería en Quito. De aquí al
año 2010, el dicho instituto se daría como objetivo de integrar la gestión de la biodiversidad al
desarrollo de los países de la CAN, como un elemento estratégico y una ventaja competitiva.192 De
esta manera, el Instituto Andino para la Biodiversidad se inscribiría directamente el contexto de la
Estrategia Andina sobre la biodiversidad e iría de la mano con el Objetivo de 2010 del CDB.
La descentralización
La descentralización es un proceso de restitución de los poderes gubernamentales hacia
administraciones más locales. Ella apunta hacia una distribución equilibrada y democrática del
poder al interior del Estado.193 A favor de la descentralización se avanzan argumentos tales como
que una mejor consideración de la experiencia local permite de llegar a soluciones mejores y más
creativas194. Sin embargo, una vez que el proceso ha sido desencadenado, es difícil de predecir hacia
donde este conducirá. La descentralización se distingue de la desconcentración que es un proceso
(que también se llevo a cabo en Ecuador) a través del cual son creadas sucursales regionales o
locales de un ministerio central.195
El estado ecuatoriano se ha caracterizado históricamente por ser extremamente centralizado,
primero con el fin de construir la Nación y reprimir los poderes locales y luego, para administrar los
recursos en hidrocarburos. Como resultado de esto, las administraciones locales son muy
dependientes. Por otro lado, las grandes ciudades recibían típicamente las inversiones, mientras que
las zonas rurales quedaban abandonadas.196 La descentralización es considerada por los tecnócratas
del Estado, en los años 80, como un medio para superar la mayoría de las dificultades del país,
incluyendo la contaminación y un desarrollo no sostenible.197
Hoy en día, la descentralización es un desafío preponderante en Ecuador198, particularmente
debido a que es vista como una pista de solución con respecto a la crisis social, económica y
192 A. MATAMOROS, biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, MAE, Quito, Ecuador, comunicación personal, mayo hasta septiembre del 2006. 193 CARRIÓN, « Descentralización en.... », p. 17-22. 194 FRETES-CIBILS, GIUGALE y LÓPEZ-CÁLIX, Ecuador... p. 480. 195 CARRIÓN, « Descentralización en.... », p. 17-22. 196 PEÑA CARRASCO, « Ecuador, descentralización... », p. 310-311. 197 Ibíd., p. 313. 198 FRETES-CIBILS, GIUGALE y LÓPEZ-CÁLIX, Ecuador... p. 480.
53
política que afecta el país.199 De manera general, todos los actores sociales – intelectuales, hombres y
mujeres políticos, periodistas, movimientos sociales, dirigentes – pregonan la necesidad de la
descentralización y la promueven. Así, la descentralización se encuentra legitimada. Sin embargo,
la orientación que debe ser dada al dicho proceso no hace consenso.200 Por otro lado, las discusiones
se concentran principalmente sobre el proceso administrativo de restitución de las competencias y
recursos y poco sobre como funcionar de manera descentralizada.201 Ahora bien, es esencial que l@s
funcionari@s que adquieren nuevas responsabilidades en los gobiernos infla-nacionales, tengan de
igual manera los conocimientos y las capacidades suficientes para llevar a cabo esas funciones
adicionales.202
En el campo del medio ambiente, importantes responsabilidades deben ser transferidas a los
gobiernos infra-nacionales, por ejemplo, como señalado anteriormente, la gestión de parques
nacionales o la determinación de las normas de utilización de los recursos biológicos. Entre las
personadas implicadas en la protección del medio ambiente encontradas para la realización del
presente estudio, las opiniones son divergentes en cuanto a la descentralización. Algunas de ellas
ven en el proceso una panacea mientras que para otras es un fiasco anunciado o, para otras todavía,
una cuestión de suerte. Es justamente esta influencia contraria de la retribución de poderes que
revela la literatura especializada y las experiencias en curso203. Específicamente con respecto al
CDB, la descentralización representará un desafío puesto que la gestión de la biodiversidad pasará a
los niveles infra-nacionales, mientras que el gobierno central conservará las responsabilidades
relacionadas a los acuerdos internacionales204.
Todas la unidades de gestión ambiental de las unidades políticas objeto del presente estudio
se encuentran implicadas, a diferentes niveles, en ese proceso de descentralización. En realidad, el
funcionamiento en modo descentralizado aún se encuentra en sus primeros balbuceos y sus efectos
no pueden ser predecidos todavía. La descripción del contexto de nuestro estudio de caso siendo
completada de esta manera, los dos capítulos siguientes serán dedicados a exponer los resultados
que el dicho estudio permitió recolectar.
199 PEÑA CARRASCO, « Ecuador, descentralización... », p. 312. 200 Ibíd., p. 315-316. 201 Ibíd., p. 136. 202 M. KENBER, Planificación y políticas ambientales, Quito, CONCOPE, Fundación Natura y PATRA, 2000, p. 14. 203 CARRIÓN, « Descentralización en.... », p. 23; FRETES-CIBILS, GIUGALE y LÓPEZ-CÁLIX, Ecuador... p. 480-481; HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 91; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 535; PEÑA CARRASCO, « Ecuador, descentralización... », p. 321-325. 204 J. DURANGO FLORES, Sistematización de experiencias en el proceso de fortalecimiento en gestión ambiental descentralizada, Quito, Miniterio del Ambiente del Ecuador, Banco Interamericano de Desarrollo, 2005, p. 85.
54
Capítulo 3 • La implementación
En el presente capítulo describiremos en que medida cada una de las nueve unidades
políticas estudiadas en Ecuador aplican el artículo 6 del CDB205. Analizaremos así las estrategias,
planes, programas y políticas, particularmente aquellos entre sectores, producidos por las UP que
tratan el tema de la conservación y de la utilización sostenible de la biodiversidad. El marco de
análisis es el resumido en los cuadros de las páginas 36 y 37.
Acciones de implementación del gobierno nacional
Trataremos sobre las iniciativas relacionadas con la implementación del artículo 6 del CDB,
llevadas a cabo por el gobierno nacional. De esta manera, desarrollaremos sobre la Estrategia
Nacional sobre la Biodiversidad206 (ENB), sobre dos estrategias sectoriales (bosques y humedales)
sobre la Ley que protege la biodiversidad en el Ecuador y sobre el cuarto libro del TULAS. Existen
otras medidas políticas o legislativas al nivel nacional que se encuentran inventariadas en el Anexo
III. Sin embargo, sólo trataremos las principales puesto que nuestro análisis se interesa sobretodo a
las unidades infra-nacionales.
Estrategia Nacional sobre la Biodiversidad
El proceso que llevó a la elaboración de la ENB fue puesto en marcha en 1999, gracias al
impulso del GNTB, así como al financiamiento del PNUD y de Alemania y al apoyo de la Oficina
Regional Suramericana de la Unión Mundial por la Naturaleza (UICN-Sur).207 El desarrollo de la
ENB fue un proceso participativo208 que se quería representativo de la diversidad biológica y
cultural de las cuatro regiones geográficas del país.209 Un informe voluminoso (1721 páginas),
producido durante el proceso, presenta las reflexiones de una treintena de especialistas sobre más de
205 El texto del artículo 6 se encuentra en la página 40. 206 MINISTERIO DEL AMBIENTE, Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010, QUITO, Ministerio del Ambiente del Ecuador, 2001. 207 UICN, Estrategias Nacionales... p. 25. 208 DIRECCIÓN NACIONAL DE ÁREAS NATURALES Y VIDA SILVESTRE, Informe Interino a la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica, sobre la Aplicación del Artículo 6, p. 10-11; MONCADA, VÁSQUEZ, LÓPEZ y HERNÁNDEZ, Ecuador NCSA... p. 14-15; UICN, Estrategias Nacionales... p. 26.. Varias personas entrevistadas, provenientes del MAE central [MATAMOROS, biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, comunicación personal.], de sus divisiones regionales y de ONG nacionales [R. CRESPO PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental (CEDA), Quito, Ecuador, comunicación personal, 19 de junio del 2006; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal.], se pronunciaron en el mismo sentido, aunque algunas señalaron que a pesar de la apertura efectiva de la invitación a las discusiones, fueron sobretodo las personas y los organismos habitualmente interesados en esas cuestiones que participaron [T. GRANIZO, biólogo, director de los asuntos externos, The Nature Conservancy, Quito, Ecuador, comunicación personal, 28 de agosto del 2006; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal.]. 209 DIRECCIÓN NACIONAL DE ÁREAS NATURALES Y VIDA SILVESTRE, Informe Interino a la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica, sobre la Aplicación del Artículo 6, p. 10.
55
una veintena de temas relacionados con la biodiversidad en Ecuador.210 El informe fue realizado
bajo la tutela del MAE y gracias al apoyo de organizaciones internacionales gubernamentales y de
ONG nacionales e internacionales211. Ese trabajo inspiró el desarrollo de la ENB, sin haber sido
ratificado por el gobierno ecuatoriano.212
La ENB abarca el periodo 2001-2010, pero contiene un objetivo para el 2020. Según esta
estrategia, en 2020, Ecuador debería ser “un país que conserva y utiliza sustentablemente su
biodiversidad, lo cual se expresa en una mejor calidad de vida de su población, en el
aprovechamiento óptimo de los recursos económicos, sociales, culturales y ambientales asociados, y
en la distribución equitativa de los beneficios y costos derivados de su uso y conservación en la
sociedad ecuatoriana.”213
La utilización sostenible de la biodiversidad constituye la primera orientación estratégica de
la ENB. En ese sentido, el documento prevé especialmente de mejorar la valorización de los
productos maderables y no maderables, de acabar con la destrucción de los bosques primarios, de
utilizar y promover los cultivos locales, de favorecer el ecoturismo, de fomentar la ganadería y el
cultivo domésticos para aligerar la presión sobre las especies salvajes y, finalmente, de aumentar la
utilización de los recursos genéticos del país, controlando los beneficios generados.214 La segunda
orientación estratégica de la ENB concierne la conservación. Con la finalidad de aplicar esta
orientación son previstos: el refuerzo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, la protección de las
populaciones de las especies en peligro y la restauración de los ecosistemas degradados.215 Con el
objetivo de favorecer al mismo tiempo la conservación y la utilización sostenible (tercera
orientación), la ENB prevé que estas últimas sean incorporadas a la planificación nacional, regional
y local, a las cuentas y estadísticas nacionales, así como en la política económica del país. De la
misma manera es previsto que las inversiones privadas y públicas sirvan prioritariamente a la
investigación, la educación, la formación, la comunicación y el desarrollo tecnológico, favorables a
la biodiversidad.216 La cuarta orientación concierne el acceso y la repartición de los beneficios
derivados de la utilización de los recursos genéticos. Esta orientación prevé que se garanticen los
derechos de las comunidades, especialmente autóctonas, la valorización de los conocimientos
210 MINISTERIO DEL AMBIENTE, Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad, Estudios y Propuesta Base, QUITO, Ministerio del Ambiente del Ecuador, 2000, p. 6-7. 211 Ibíd., p. 8-9. 212 Ibíd., p. 7. 213 MINISTERIO DEL AMBIENTE, Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010, p. 19. 214 Ibíd., p. 22-30. 215 Ibíd., p. 30-34. 216 Ibíd., p. 20-21.
56
tradicionales y la distribución más justa y equitativa de los beneficios resultantes de la conservación
y de la utilización de la biodiversidad.217
Con respecto al artículo 6 b), la ENB preveía la integración de la protección de la
biodiversidad en el conjunto de los sectores gubernamentales y de la sociedad. La primera de las
acciones a llevar a cabo en este sentido era de desarrollar un debate y una visión común de la
biodiversidad al seno del gobierno y particularmente de los ministerios de Energía y Minas, de los
Trabajos Públicos, del Comercio Exterior, de la Industria y la Pesca, de la Agricultura y la
Ganadería, y de la Educación y la Salud.218 En la práctica, ese diálogo nunca fue iniciado. En teoría,
un Sistema Único de Manejo Ambiental219, que se encuentra presentemente en desarrollo, debería
concretizar esta integración entre sectores. Sin embargo, existen dudas mayores sobre su eficacia.
Los recursos necesarios al funcionamiento de este sistema se encuentran lejos de estar asegurados.
La credibilidad misma del sistema es cuestionada puesto que las unidades de administración pública
serían, al mismo tiempo, responsables de la promoción y de la evaluación ambiental de los
proyectos.
La ENB fue adoptada en el 2001 y no ha sido actualizada desde entonces. La estrategia debía
ser seguida de un Plan de Acción sobre la Biodiversidad.220 Hasta el día de hoy (mayo de 2007), el
dicho plan todavía no se ha materializado. Cabe anotar que el MAE lanzó recientemente un
proyecto con el objetivo de examinar las acciones de implementación del CDB puestas en marcha
por el gobierno ecuatoriano y de darles curso.221 Por otro lado, el 9 de enero de 2007, algunos días
antes que de ceder el poder al nuevo presidente elegido, Rafael Correa, gracias a un decreto del
gobierno del Presidente Palacio222, la ENB fue promulgada política de Estado. Así, la importancia de
esta promulgación será determinada por el grado de consideración que le otorgue el nuevo
gobierno.
Estrategias sectoriales
En relación con el artículo 6 b), además de las disposiciones de la ENB, Ecuador posee dos
estrategias sectoriales (bosques y humedales) que conciernen la biodiversidad. La Política y
217 Ibíd., p. 40-45. 218 Ibíd., p. 72. 219 Según este sistema, previsto por la Ley ecuatoriana de Gestión Ambiental (artículo 19) [COMISIÓN DE LEGISLACIÓN Y CODIFICACIÓN, Ley de Gestión Ambiental.] los niveles gubernamentales infra-nacionales y las sucursales regionales o locales de los ministerios y otros órganos componentes del gobierno nacional, pueden pedir de ser acreditadas para realizar o ratificar estudios de impacto ambiental. 220 MINISTERIO DEL AMBIENTE, Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010, p. 4. 221 MATAMOROS, biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, comunicación personal. 222 PRESIDENCIA CONSTITUTIONAL DE LA REPÚBLICA, « Decreto de la Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010 », Ministerio del Ambiente del Ecuador, [En línea], 2007, www.ambiente.gov.ec/paginas_espanol/docs/Decreto2232.pdf (Página consultada el 6 de junio del 2007).
57
Estrategia Nacional par la Conservación y el Uso Racional de los Humedales en el Ecuador223
reconoce la importancia de la biodiversidad que abrigan los humedales y establece que los
humedales artificiales pueden participar a la mejora del estado de la biodiversidad en el país. La
visión de la Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador incluye la conservación
de la biodiversidad, mientras que la utilización sostenible es mencionada en los objetivos
específicos224. Otros temas tratados por el CDB son mencionados varias veces en esta última
estrategia. Así, mientras que la primera estrategia (humedales) se encuentra relacionada con un
campo directamente vinculado a la biodiversidad, la segunda (desarrollo forestal), concierne la
explotación de los recursos naturales, un campo tradicionalmente menos relacionado con la
biodiversidad. Esta última estrategia es entonces considerada como una medida de implementación
del artículo 6 b).
Ley que Protege la Biodiversidad en Ecuador
Esta ley, que ya fue descrita anteriormente (p. 49) no responde a las disposiciones del
artículo 6 de la CDB puesto que no trata ni de la utilización sostenible, ni de la conservación.
Entonces, no será considerada como una medida de implementación del artículo en cuestión.
Libro IV del TULAS
El libro IV del TULAS, cuyos grandes rasgos fueron retrazados en el capítulo 2, regula un
cierto número de cuestiones relacionadas con la utilización de la biodiversidad. Este libro
comprende disposiciones que estipulan que la recolección de datos con objetivos científicos y la
exportación e importación de especies salvajes, así como su caza y pesca, no deben arriesgar la
supervivencia de las especies. También son tratadas otras cuestiones vinculadas al CDB (áreas
protegidas, especies en peligro, introducción de especies, etc.). Sin embargo, el dicho libre
concierne solamente actividades delimitadas y no establece normas generales para que la
biodiversidad ecuatoriana sea conservada o utilizada de manera sustentable.
El Cuadro 4 sintetiza las acciones de implementación del artículo 6 del CDB realizadas por
el gobierno ecuatoriano, según los indicadores presentados en el capítulo 1.
223 MINISTERIO DEL AMBIENTE, Política y Estrategia Nacional para la Conservación y el Uso Racional de los Humedales en el Ecuador, COMITÉ NACIONAL RAMSAR, 2006. 224 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE DEL ECUADOR, Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador, 2000.
58
Cuadro 4•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno nacional del Ecuador
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación de 6 a) – conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad
Ecuador posee varias de estas medidas, como por ejemplo el libro IV del TULAS, la Estrategia sobre los Humedales y las
presentadas en el Anexo II, Cuadro 24.
Existencia de EPAB o sus equivalentes
Existencia de actualizaciones de los EPAB
Ecuador posee una estrategia para la utilización sustentable y la conservación de la biodiversidad (la ENB, sin plan de
acción), en vigor desde el 2001, que engloba el funcionamiento del conjunto de instituciones
gubernamentales y de la sociedad y que abarca el periodo 2001-2010, incluyendo un objetivo para el año 2020.
Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional
El Ecuador, en su ENB (atributos a penas precisados), prevé que la protección de la biodiversidad sea considerada en todo el
conjunto de las esferas gubernamentales y sociales.
Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Ecuador posee una estrategia, adoptada en el año 2000, que se refiere al sector
forestal y abarca la explotación forestal, con miras al año 2020.
Implementación del CDB por los gobiernos infra-nacionales
Ahora realizaremos el análisis de las medidas de implementación elaboradas por las
provincias (Azuay, Cañar, Loja, Zamora Chinchipe) y cantones (Cuenca, Azogues, Loja, Zamora)
que son el objeto de esta investigación. Este análisis será precedido de una discusión sobre el estado
y la gestión del medio ambiente en cada una de esas UP. Pero antes, trazaremos un retrato general
de las dichas UP infra-nacionales con el objetivo de definir el contexto en el que son desarrolladas
las medidas de implementación del artículo 6 del CDB. En el Anexo IV pueden encontrarse datos
más precisos sobre las ocho UP.
Retrato de las unidades políticas infra-nacionales
Las ocho unidades políticas se encuentran localizadas en la zona austral del Ecuador (ver
mapa de Ecuador, Anexo I, p. 129), una región andina que durante mucho tiempo ha estado mal
vinculada a los grandes centros del país (Quito, Guayaquil) y que está a varias horas de camino de
59
ellos225. Las cuatro provincias (conteniendo cada una un cantón estudiado) son adyacentes entre ellas
y están situadas principalmente en la Sierra. La provincia de Zamora Chinchipe se distingue de las
otras por una altitud plus reducida y, en consecuencia, un clima más tropical226.
La provincia del Azuay es la quinta más populosa del Ecuador, pero la primera entre las UP
estudiadas, seguida respectivamente de Loja, Cañar y Zamora Chinchipe227. Tanto en Azuay como
en Cañar son las actividades relacionadas con la agricultura, la caza, el comercio al detalle y la
construcción que emplean el más grande número de personas. Por su lado, en la provincia de Loja
la enseñanza se substituye a la construcción228, mientras que en Zamora Chinchipe las principales
actividades económicas dependen sobretodo de los recursos naturales y son la explotación minera,
la producción agrícola y la extracción forestal229. Entre las provincias estudiadas son Loja y Cañar
las que presentan las poblaciones más pobres (con una incidencia de pobreza de 80 y 79%,
respectivamente). Además, Loja presenta el índice de pobreza más alto entre todas las provincias
ecuatorianas.230 Azuay y Zamora Chinchipe muestran una preponderancia inferior de índice de
pobreza (60 y 61%, correspondientemente).231 A pesar (o tal vez como resultado) de la pobreza que
la afecta, a la escala nacional, la provincia de Loja tiene la reputación de ser preactiva en materia de
medio ambiente.
El cantón de Cuenca es la tercera cuidad más importante del Ecuador, en términos de
población y la primera entre las UP estudiadas (cuenta con 454.372 habitantes). La aglomeración
del cantón de Loja es igualmente de un tamaño importante (184.714 personas), mientras que los
cantones de Azogues (69.414 personas) y de Zamora (23.797 personas) cuentan con una cantidad de
población más modesta.232 En estos cuatro cantones, con variaciones en su respectivo grado de
importancia, son la agricultura, el comercio y la prestación de servicios que constituyen las
principales actividades económicas. A esto se suman las actividades manufactureras, en Cuenca, la
artesanía, en Azogues, y la enseñanza, en Loja233. La diferencia entre los índices de pobreza
225 F. LÓPEZ RODRÍGUEZ, biólogo, director de la Escuela de Ciencias Ambientales, Universidad Técnica Particular de Loja, Loja, Ecuador, comunicación personal, 4 de julio del 2006; R. RACOWIECKI, Ecuador & the Galápagos Islands, Oakland, Lonely Planet Publications, 2001, p. 250. 226 RACOWIECKI, Ecuador & the Galápagos Islands, p. 286. 227 CUENTAS NACIONALES, Ecuador: Proyección de Población por Áreas y Años Calendario, Según Provincias y Cantones, Período 2001-2010, QUITO, Banco Central del Ecuador, 2005. 228 INEC, Empleo por Rama de Actividad, Quito, Consejo Nacional de Estadística y Censos, 2002. 229 CONSEJO AMBIENTAL REGIONAL CAR, Plan Estratégico Ambiental Regional, Loja - Zamora Chinchipe, LOJA, Ministerio del Ambiente del Ecuador, Gobierno Provincial de Loja, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 2006, p. 23. 230 ESPINOSA CORDERO, Informe sobre... p. 146, 149, 153, 156. 231 Ibíd., p. 146, 152. 232 CUENTAS NACIONALES, Ecuador: Proyección de Población por Áreas y Años Calendario, Según Provincias y Cantones, Período 2001-2010; INEC, Empleo por Rama de Actividad. 233 FUNDACIÓN NATURA y I. MUNICIPALIDAD DE AZOGUES, I. Municipio de Azogues, Plan de Mejoramiento Ambiental, AZOGUES, I. Municipalidad de Azogues, Fundación Natura, 2006, p. 6; I. MUNICIPALIDAD DE AZOGUES, Plan Estrategico de Azogues. Diagnostico: Sintesis Nacional y Regional, AZOGUES, I. Municipalidad de Azogues, 2005; I. MUNICIPIO DE LOJA, Plan de Acción Municipal 2005 -
60
observada al nivel de las provincias, se perpetúa en los cantones de Cuenca, Azogues, Loja y
Zamora, cuyos índices de incidencia de pobreza son respectivamente 52, 76, 73 y 52%234. Este
retrato de las UP infra-nacionales terminado, trataremos sobre el estado y la gestión del medio
ambiente en cada una de ellas, antes de examinar la implementación del artículo 6 del CDB.
Azuay
Más de la mitad del territorio de la provincia de Azuay ha sufrido transformaciones de orden
antrópico. La erosión es un problema importante, particularmente en las zonas densamente
pobladas.235 El avance de la frontera agrícola y la destrucción de los páramos236 atentan también de
manera preocupando contra el medio ambiente237. Las actividades mineras, cuya intensificación en
la región es anticipada, y que se desarrollan en un contexto en el que la reglamentación ambiental es
casi inexistente y poco aplicada, podrían convertirse en un problema ambiental notable
(contaminación, deforestación, impactos sobre la salud pública).238
El medio ambiente apareció en el presupuesto de Azuay en 1997. En ese entonces,
paralelamente a la concientización ambiental de la administración provincial, unos fondos habían
sido suministrados por una empresa internacional. El objetivo era de implicar todas las
administraciones cantónales en acciones pro ambientales, respetando las especificidades de cada
cantón.239 A pesar de todo, la Dirección de la Gestión Ambiental no fue creada sino en febrero
de 2005 y entonces no funcionó más de algunos meses antes de retomar sus actividades en enero de
2006240. La dicha dirección se encuentra dividida en tres secciones: calidad ambiental, recursos
hídricos y recursos forestales y biodiversidad. Su misión es de “formular e implementar la política
ambiental del Gobierno de la Provincia del Azuay, que busca la armonía entre los seres vivos y su
2009, LOJA, I. Municipio de Loja, 2007, p. 3; INEC, « VI Censo de Población y de Vivienda - Resultados », Consejo Nacional de Estadística y Censos del Ecuador, [En línea], 2006, www.inec.gov.ec/interna.asp?inc=cs_resultados&idCenso=7 (Página consultada el 25 de enero del 2007); MUNICIPALIDAD DE ZAMORA, Plan de Desarrollo Cantonal Concertado - Zamora, ZAMORA, Municipalidad de Zamora, 2006, p. 138. 234 ESPINOSA CORDERO, Informe sobre... p. 146, 149, 152. 235 CONSEJO PROVINCIAL DEL AZUAY, Boletín de prensa: Presentación de Estudio sobre Situación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se realizará en Azuay, CUENCA, Consejo Provincial del Azuay, 2006, p. 3-4. 236 Los páramos son zonas de vegetación abierta o semi-abierta, arbustiva u ocasionalmente poblada de árboles de baja altura, situados en clima frío, pero sin estaciones marcadas y a una altitud entre 3000 y 3500 metros [JOSSE, HURTADO y GRANIZO, « La diversidad de los ecosistemas », p. 28.]. 237 GOBIERNO DEL AZUAY, Descentralización. Propuesta Preliminar de Constitución del Sistema Integral de Gestión Ambiental y de los Recursos Naturales de la Provincia del Azuay, CUENCA, Gobierno del Azuay, 2006, p. 2. 238 J. MARTÍNEZ, ingeniera en medio ambiente, directora de la Unidad de Gestión Ambiental, Gobierno del Azuay, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 24 de julio del 2006. 239 GOBIERNO PROVINCIAL DEL AZUAY, Revista institucional 5, CUENCA, Gobierno provincial del Azuay,, 1997, p. 33. 240 MARTÍNEZ, ingeniera en medio ambiente, directora de la Unidad de Gestión Ambiental, comunicación personal.
61
entorno a través de estrategias consensuadas de gestión del patrimonio natural y biodiversidad,
coadyuvando al desarrollo humano sustentable.”241
Dos medidas pudiendo ser asociadas a la implementación del artículo 6 a) del CDB fueron
anotadas: el Plan Participativo de Desarrollo del Azuay 2005-2015 y el Reglamento de la Estructura
Funcional del Gobierno Provincial del Azuay.
Plan Participativo de Desarrollo del Azuay 2005-2015
La biodiversidad en si misma no se encuentra mencionada en el objetivo para el 2015 del
Plan Participativo de Desarrollo del Azuay 2005-2015, pero están presentes la responsabilidad
ambiental y las generaciones futuras242. Además, la conservación de los recursos naturales hace parte
del objetivo general del eje ambiental del Plan243. Por otro lado, la conservación de la biodiversidad
hace parte del objetivo general del Programa de Seguridad Alimentaría del eje Salud244.
Estructura Funcional del Azuay
Según la estructura funcional del gobierno provincial del Azuay de 2006, la sección
Recursos forestales y biodiversidad de la Dirección de la Gestión Ambiental debe velar al
establecimiento de políticas forestales y sobre la biodiversidad que concuerden con las políticas
nacionales. La sección debe igualmente asegurar la elaboración, ejecución y aprobación de
estrategias, programas y proyectos de desarrollo y de utilización sostenible de los recursos
forestales y de la biodiversidad.245
241 GOBIERNO PROVINCIAL DEL AZUAY, Declaración de la Política Ambiental del Gobierno Provincial del Azuay, CUENCA, Gobierno Provincial del Azuay, 2005, p. 1-2. 242 GOBIERNO DEL AZUAY, Plan Participativo de Desarrollo del Azuay, 2005-2015, CUENCA, Gobierno del Azuay, 2005, p. 73. 243 Ibíd., p. 78. 244 Ibíd., p. 127. 245 GOBIERNO PROVINCIAL DEL AZUAY, Reglamento de la Estructura Funcional del Gobierno Provincial del Azuay, Gobierno Provincial del Azuay, 17 janvier 2006, p. 54.
62
Cuadro 5•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno provincial del Azuay
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación de 6 a) – conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad
Existencia de EPAB o sus equivalentes
Existencia de actualizaciones de los EPAB
Dos medidas políticas (objetivo general para la seguridad alimentaría, adoptado en 2005, con miras al periodo 2005-2015, implica actores locales, provinciales, nacionales e
internacionales; ordenanza enunciando la estructura funcional, adoptada en 2006, sin fecha de vencimiento,
implica la UGA) se refieren a la biodiversidad, su conservación o su utilización sostenible.
Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
La consideración de la biodiversidad en un programa sobre la seguridad alimentaría,
del eje Salud, es una medida de implementación del artículo 6 b)
(adoptada en 2005, con miras al periodo 2005-2015, implica varios actores locales,
provinciales, nacionales).
Cañar
Cañar no ha experimentado una industrialización importante, no obstante las pocas
industrias localizadas en la provincia no poseen políticas de protección del medio ambiente y
contaminan notablemente el aire y los cursos de agua. Las autoridades intervienen poco para reducir
esta contaminación. Además de las industrias, la utilización de abonos, las materias residuales y las
aguas usadas de las municipalidades, así como los desechos generados por l@s pequeñ@s
productor@s, artesan@s, agricultor@s y el acrecentamiento de las superficies cultivadas
contribuyen de igual manera a la deterioración ambiental de la provincia. La fragilidad del marco
jurídico de protección del medio ambiente, la utilización no sostenible de los recursos naturales, la
frágil conciencia ambiental de l@s polític@s y de la población, la alteración de los sistemas
hidrográficos y la degradación del medio ambiente natural son los problemas ambientales
generalmente identificados en el Cañar.246 A pesar de estos fenómenos, la emigración marcada,
observada al nivel de la provincia, disminuiría la presión antrópica sobre los ecosistemas247.
La gestión ambiental no ha sido asegurada por el gobierno de la provincia de Cañar que
hasta hace muy poco tiempo. Al interior de esta institución, es la Jefatura de la Sección de
246 H. CONSEJO PROVINCIAL DE CAÑAR, Plan Estratégico de la Provincia del Cañar, 2004-2009. Medio Ambiente & Recursos Naturales, Diagnóstico Situacional, AZOGUES, HCPC, CODEGE, 2004, p. 1-3. 247 M. JARAMILLO, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección del Servicio de desarrollo comunautario, ambiente y proyectos, Gobierno del Cañar, Azogues, Ecuador, comunicación personal, 15 de agosto del 2006.
63
Desarrollo Comunitario, Medio Ambiente y Proyectos 248 quien administra, entre otros expedientes,
el medio ambiente. La parte ambiental de la Jefatura, bien que creada en el año 2005, no fue
realmente funcional hasta enero de 2006.249
La medida política, en esta provincia, en relación con la implementación del artículo 6 del
CDB es el Plan Estratégico de la Provincia del Cañar, 2004-2009. El medio ambiente en sí mismo
no está mencionado en la visión y la misión de este Plan, sin embargo la “sostenabilidad” y la
durabilidad sí lo son. El medio ambiente y los recuros hacen parte de las seis orientaciones
estratégicas del Plan. Uno de los programas de desarrollo de esta orientación estratégica apunta
hacia la protección de la biodiversidad en la provincia. Entre los proyectos prioritarios del dicho
programa se encuentran: el control de la contaminación industrial, la promoción de la utilización
técnica de los abonos, la gestión ecológica de los desechos sólidos y orgánicos, la protección y
gestión ecológica de las cuencas hidrográficas, la protección de los bosques naturales y el control de
la tala ilegal, la protección de los ríos y el control de la erosión.250 Por otro lado, la provincia se fijó
el objetivo de aumentar su superficie de áreas protegidas251. Así, estos proyectos apuntan
especialmente hacia la conservación de la biodiversidad y no hacia su utilización durable. Además,
la integración entre sectores no es tratada por estos.
248 PREFECTO PROVINCIAL DEL CAÑAR 2005-2008, Informe de Actividades, Período Enero del 2005-Mayo del 2006, AZOGUES, Gobierno del Cañar, 2006, p. 10. 249 JARAMILLO, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección del Servicio de desarrollo comunautario, ambiente y proyectos, comunicación personal. 250 H. CONSEJO PROVINCIAL DE CAÑAR, Plan Estratégico de la Provincia del Cañar, 2004-2009. Direccionando el Futuro, AZOGUES, HCPC, CODEGE, 2004, p. 7-8. 251 H. CONSEJO PROVINCIAL DE CAÑAR, Plan Estratégico de la Provincia del Cañar, 2004-2009. Medio Ambiente & Recursos Naturales, AZOGUES, HCPC, CODEGE, 2004, las secciones llamadas Proyección de Metas Estratégicas y Resultados Esperados.
64
Cuadro 6•Acciones de implementación de artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno provincial de Cañar
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación de 6 a) – conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad
Existencia de EPAB o sus equivalentes Existencia de actualizaciones de los EPAB
Una medida política (programa de protección de la biodiversidad), adoptada en 2004, para el periodo 2004 –
2009, apunta hacia la protección de la biodiversidad. Implica únicamente la UGA.
Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Ninguna acción de implementación del artículo 6 b) fue catalogada.
Las provincias de Loja y de Zamora Chinchipe
Estas dos provincias serán examinadas en una misma sección puesto que comparten su
acción principal de implementación del artículo 6 del CDB. Sin embargo, los aspectos propios a
cada provincia, es decir su situación y gestión ambiental respectivas y ciertas medidas de
implementación, serán tratados sucesivamente, mientras que la medida común será considerada de
manera simultanea.
Los principales problemas ambientales de la provincia de Loja son la degradación de los
ecosistemas causada por quemas a fines agrícolas e incendios, una gestión y protección deficientes
de las cuencas hidrográficas, el desperdicio del agua, el empobrecimiento, la erosión y la gestión
deficiente de las tierras, los monocultivos, la contaminación de los alimentos, de las aguas y de los
suelos así como la realización de trabajos públicos sin previos estudios de impacto ambiental.252 La
perdida de la biodiversidad, debida al irrespeto de las normas de control y a la recolección
desordenada de especies salvajes, también hace parte de los problemas ambientales prioritarios
identificados por las autoridades provinciales.253
252 CONSEJO AMBIENTAL REGIONAL CAR, Plan Estratégico Ambiental Regional, Loja - Zamora Chinchipe, p. 25-28. 253 DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE, Marco Orientador 2006-2014, LOJA, Gobierno Provincial de Loja, 2006, p. 9.
65
En el Consejo Provincial de Loja, desde principios de los años 90, las autoridades dicen
querer que el desarrollo de la provincia sea sostenible y respetuoso de la naturaleza.254 La Dirección
de Medio Ambiente (DIMA) fue creada en marzo de 2002, gracias un programa de ayuda nacional
(financiado por organismos externos).255 Inicialmente, la DIMA constaba de una división
Biodiversidad256, pero hoy en día la Dirección cuenta con tres ramas: Gestión Ambiental,
Saneamiento Ambiental, y Riesgos y Recursos Minerales.257 El objetivo general que guía el
funcionamiento de la DIMA es : “La Provincia de Loja en el 2014, es un espacio saludable que
cuenta con adecuado saneamiento ambiental, prevención y control de riesgos naturales, sensibilidad
y calidad ambiental, manejo sostenible de cuencas hidrográficas, recursos naturales y geológico-
mineros, en el marco de procesos asociativos y concertados de integración regional, nacional e
internacional acorde con las políticas y normativas ambientales vigentes.”258
En la provincia de Zamora Chinchipe los principales problemas ambientales son la pérdida
de hábitats naturales, la deforestación y el avance de la frontera agrícola, la ausencia de gestión de
las cuencas hidrográficas, el empobrecimiento y la erosión de los suelos, la polución acuática y de
los suelos, la contaminación de los alimentos y del agua, así como la realización de trabajos de
ingeniería civil sin estudios previos de impacto ambiental.259
La UGA de la provincia de Zamora Chinchipe fue creada en 1999260, beneficiando del apoyo
de actores exteriores261. Creada como Dirección del Medio Ambiente, la UGA fue luego fusionada
con el turismo y se convirtió desde entonces en la Dirección de Medio Ambiente y Turismo262
(DIMAT). La DIMAT está compuesta de cuatro subdirecciones: Desarrollo Eco-turístico;
Administración y Gestión de los Recursos Naturales; Consolidación y Desarrollo Comunitario; y
Evaluación, Seguimiento y Auditorias ambientales263.
La principal medida de implementación del CDB de las provincias de Zamora Chinchipe y
Loja es el Plan Estratégico Ambiental Regional (PEAR), desarrollado conjuntamente. Sin embargo,
cada una de estas provincias había llevado a cabo acciones pertinentes antes de la creación del
254 H. CONSEJO PROVINCIAL DE LOJA, Informe Período Abril 1989 - Julio 1990, LOJA, H. Consejo Provincial de Loja, 1990, p. 16. 255 H. CONSEJO PROVINCIAL DE LOJA, Informe 2000. Agosto de 1999 - Julio de 2000, LOJA, H. Consejo Provincial de Loja, 2000, p. 17, 26; PROGRAMA PODOCARPUS, Informe Podocarpus 1997-2002, LOJA, Programa Podocarpus, 2002, p. 67. 256 H. CONSEJO PROVINCIAL DE LOJA, Informe de Labores 2000-2004, LOJA, H. Consejo Provincial de Loja, 2004, p. 40. 257 DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE, Marco Orientador 2006-2014, p. 22. 258 Ibíd., p. 11. 259 CONSEJO AMBIENTAL REGIONAL CAR, Plan Estratégico Ambiental Regional, Loja - Zamora Chinchipe, p. 25-28. 260 GOBERNACIÓN DE LA PROVINCIA DE ZAMORA CHINCHIPE, Ordenanza de Creación de la Unidad Técnica de Medio Ambiente del H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 10 juin 1999. 261 PROGRAMA PODOCARPUS, Informe Podocarpus 1997-2002, p. 67. 262 H. CONSEJO PROVINCIAL DE ZAMORA CHINCHIPE, Informe 1996-2000, ZAMORA, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 2000, p. 34. 263 H. CONSEJO PROVINCIAL DE ZAMORA CHINCHIPE, Organigrama, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, ZAMORA, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 2005.
66
PEAR. Es por esto que la Agenda Ambiental de Loja así como la de Zamora Chinchipe serán
descritas antes de tratar el PEAR. Finalmente, miraremos un poco el marco director de la DIMA.
Agenda Ambiental de la Provincia de Loja
En 2004, el Consejo Provincial de Loja publicó una Agenda ambiental que contiene un
retrato de la provincia y de sus problemas socio-ambientales y propone respuestas políticas a los
mismos.264 La visión estratégica ambiental de la dicha agenda es: “los pobladores, comunidades,
instituciones y gobiernos seccionales de la provincia de Loja en el marco de las políticas
ambientales, territoriales, desarrollan acciones que promueven la conservación y el manejo
sostenible desde el ámbito de cuencas hidrográficas; a través de proyectos consolidados que
permiten mejorar la calidad de vida basados en principios de equidad y respeto a las identidades.”265
Las políticas propuestas bajo el tema Bosques y Biodiversidad y que tratan específicamente
sobre la biodiversidad apuntan a 1) garantizar y preservar la biodiversidad existente, 2) fortalecer
las actividades agro-forestales, y 3) asegurar una explotación adecuada de los recursos forestales.266
La Agenda preveía la creación de un comité de gestión ambiental reagrupando representantes de
ONG, de los gobiernos, del MAE y de otras instancias concernidas por el medio ambiente. De igual
manera, estaba previsto que la agenda beneficiase del status de política de Estado al nivel de la
provincia, así como otras medidas con el fin de asegurar su viabilidad.267
Agenda Ambiental de Zamora Chinchipe
La Agenda Ambiental adoptada en 2005 por la provincia de Zamora Chinchipe es en
realidad una actualización de la agenda que había sido publicada en el 2001. La visión estratégica
de esta agenda actualizada es que “los actores sociales de Zamora Chinchipe buscan estabilizar las
condiciones socio económicas y ambientales de la Provincia, a través de mecanismos de
coordinación, involucramiento, gestión, participación y planificación ciudadana, que generen
propuestas que permitan lograr el aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales,
respetando la biodiversidad y etnias existentes y fundamentados en principios de reciprocidad,
equidad y transparencia.”268
264 DIRECCIÓN DE GESTIÓN AMBIENTAL, Agenda Ambiental de la Provincia de Loja, LOJA, H. Consejo Provincial de Loja, Ministerio del Ambiente, CONCOPE, 2004. 265 Ibíd., p. 36. 266 Ibíd., p. 43. 267 Ibíd., p. 52-53. 268 DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE Y TURISMO, Agenda Ambiental Provincial 2005-2006, ZAMORA, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 2005, p. 32.
67
En la dicha agenda hay diferentes proyectos expuestos con el objetivo de conservar y utilizar
sosteniblemente los bosques y la biodiversidad. Se encuentra una política de aprovechamiento
forestal sustentable, una de conservación de la biodiversidad, una por la creación de un Sistema
Provincial de Áreas Protegidas, complementario al Sistema Nacional, una para un mejor
seguimiento de la implementación de la ley forestal, una para la planificación territorial integrando
criterios ecológicos, sociales y económicos, así como una para el desarrollo de formas alternativas y
sostenibles de satisfacer las necesidades de la población provincial.269 Además, la Agenda aspira a
influenciar el funcionamiento de todos los agentes de la provincia, pero se refiere principalmente a
aquell@s que trabajan en el campo del medio ambiente. Al interior del Consejo provincial, es el
Comité Provincial de Desarrollo, quien debería permitir que el contenido de la Agenda sea puesto
en práctica.270
PEAR
El Plan Estratégico de Desarrollo Ambiental Regional, publicado en el 2006, fue
desarrollado por diferentes representantes de los gobiernos, de universidades y de la sociedad civil,
reagrupados en el Consejo Ambiental Regional, pero también a través de diversos talleres locales.271
El plan, propone un nuevo modelo de gestión ambiental y describe el contexto y los problemas
ambientales de las dos provincias implicadas antes de presentar las estratégicas y programas de seis
áreas ambientales distintas. Las seis áreas mencionadas son: Biodiversidad, Desarrollo forestal,
Recursos hídricos, Suelos, Minerías y Calidad ambiental.
El PEAR propone una visión según la cual, en 2015, la región sería una “integrada
económicamente, en donde la población organizada, el estado y el sector privado, valorando la
diversidad biológica y cultural, deciden y trabajan conjuntamente para un desarrollo sustentable y
equitativo, potenciando el capital humano, conservando su capital natural y mejorando la calidad de
vida de sus pobladores”. El objetivo general del PEAR es de “orientar la conservación y contribuir
al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales de las provincias de Loja y Zamora
Chinchipe para mejorar la calidad de vida de sus habitantes, mediante la formulación concertada y
la implementación coordinada de políticas, estrategias y acciones de gestión ambiental.”272
El objetivo del área de gestión Biodiversidad es de “conservar y utilizar sustentablemente la
biodiversidad, garantizando el mantenimiento de especies, hábitats, funciones reguladoras, procesos
269 Ibíd., p. 33-34. 270 DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE Y TURISMO, Agenda Ambiental Provincial 2005-2006, p. 36-37. 271 H. CONSEJO PROVINCIAL DE ZAMORA CHINCHIPE, Informes de labores, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 1998 à 2003, p. 5-8. 272 Ibíd., p. 29.
68
ecológicos y evolutivos, y asegurando una distribución justa y equitativa de los beneficios del
recurso.”273 Cinco programas son definidos para el eje biodiversidad: 1) conservación de áreas
protegidas y ecosistemas frágiles, 2) vida silvestre, 3) bioseguridad, 4) acceso a recursos genéticos y
5) ecoturismo.
El PEAR no prevé la manera en que será estructurada la cooperación entre sectores o entre
instituciones, aunque reconoce lo esencial que es ese tipo de cooperación. La posición adoptada por
el plan es más bien de dejar el espacio abierto para que se establezcan libremente las asociaciones
más pertinentes y adaptadas a cada problemática ambiental.274
Marco directivo de la DIMA
Uno de los objetivos estratégicos del marco directivo de la DIMA, adoptada en 2006, es de
garantizar la cobertura vegetal y boscosa y la biodiversidad. Con el fin de cumplir con este objetivo
tres líneas de acción son programadas: 1) forestación, reforestación y manejo de la cobertura
vegetal; 2) operativización de la descentralización de competencias forestales; y 3) manejo de
bosques naturales protegidos.275
273 Ibíd., p. 34. 274 CONSEJO AMBIENTAL REGIONAL CAR, Plan Estratégico Ambiental Regional, Loja - Zamora Chinchipe, p. 17-19. 275 DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE, Marco Orientador 2006-2014, p. 11-12.
69
Cuadro 7•Actions de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por los gobiernos de las provincias de Loja y de Zamora Chinchipe
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación de 6 a) – conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad
Cada provincia tiene una medida política bajo la forma de Agenda Ambiental (Loja: adoptada en 2004, implica los actores en medio ambiente así como el Consejo Provincial, alcance temporal indeterminado; Zamora Chinchipe: adoptada en 2005, implica los actores en medio ambiente y el
Consejo Provincial, alcance temporal indeterminado). El marco directivo de la DIMA (adoptado en 2006, apunta hacia el periodo 2006-2014, implica la
UGA) trata sobre la conservación de la biodiversidad. Existencia de EPAB o sus equivalentes Existencia de actualizaciones de los EPAB
Las provincias de Loja y de Zamora Chinchipe poseen desde el 2006 lo equivalente a una estrategia para la protección de la biodiversidad (el
PEAR) que abarca el funcionamiento de todos las partes interesadas de las dos provincias. El PEAR cuenta con objetivos para el 2010 y para el 2015.
Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Ninguna acción de implementación del artículo 6 b) fue catalogada.
Cuenca
Cuenca es el centro de la actividad industrial y artesanal del sur del Ecuador. El medio
ambiente sufre las consecuencias: pueden observarse la producción creciente de desechos sólidos
así como una contaminación, también progresiva, del agua, del suelo y del aire. El incremento de la
cantidad de automóviles también afecta la calidad del aire del cantón. En realidad, los seis
problemas ambientales principales de Cuenca serían los siguientes: la pérdida de la calidad de las
fuentes de captación de agua, la disposición final de los desechos sólidos, los deslizamientos de
tierra, el uso inapropiado del suelo y la contaminación del aire por fuentes fijas y móviles.276
La Comisión de Gestión Ambiental de Cuenca (CGA) fue creada en 1997277 y reformada en
el año 2000278. Los objetivos de la CGA son los siguientes: 1) fortalecer el liderazgo y la autonomía
municipales en materia de gestión del medio ambiente; 2) integrar a las instituciones que se hallan
ligadas con la protección del ambiente, los recursos naturales, el paisaje y la prevención de
desastres; y 3) optimizar el empleo de los recursos naturales y equipos existentes en las diferentes
276 E. HIDROVO, La gestión nació de un consenso, Sistematización de experiencias de gestión ambiental: El caso de Cuenca, Quito, Ministerio del Ambiente y Municipio de Cuenca, 2001, p. 13. 277 I. MUNICIPIO DE CUENCA, Informe de labores 1996-2000, CUENCA, I. Municipio de Cuenca, 2001, p. 20. 278 Ibíd., p. 71.
70
instituciones públicas y privadas, para efectuar labores de prevención, monitoreo y control
ambientales279.
Una iniciativa del cantón de Cuenca fue examinada: su Plan Estratégico (PEC) que contiene
el Sistema Estratégico de Gestión Ambiental de Cuenca (SEGAC). El objetivo global del PEC es
que Cuenca se convierta en “un Centro regional humano, socialmente equitativo, descentralizado,
solidario y participativo que promueve en libertad la calidad de vida de sus habitantes; se posiciona
competitivamente en el escenario nacional e internacional, aprovechando su vocación productiva y
artesanal; fortalece su tradición cultural como una ciudad universitaria, basada en la sociedad del
conocimiento; y, preserva su ambiente e identidad como Patrimonio Cultural de la Humanidad280”.
El SEGAC es la parte ambiental del PEC. Este sistema estratégico tiene como objetivos generales:
i) armonizar las políticas locales con políticas ambientales nacionales e internacionales, ii) evitar
conflictos causados por la superposición de funciones o por vacíos de competencia, iii) fortalecer la
capacidad de gestión ambiental del Gobierno local, iv) actualizar la legislación ambiental local y v)
coordinar acciones en favor de la gestión ambiental con actores del sector privado y de la sociedad
civil. Aunque no la menciona, el SEGAC administra de todas formas la biodiversidad puesto que
regula, normaliza, controla y sanciona la gestión de la fauna y de la flora del cantón. Además, según
el SEGAC, la gestión ambiental se convertirá en un eje transversal de todas las instituciones
cantónales.281
279 F. BUCHELI GARCÍA, I. CORONEL CORONEL, E. IDROVO MURILLO y A. ESPINOZA VEINTIMILLA, Manual de gestión ambiental, Cuenca, Ilustre Municipalidad de Cuenca, Comisión de Gestión Ambiental, Ministerio del Ambiente, UCP–Patra, 2000, p. 79-80; I. MUNICIPIO DE CUENCA, Informe de labores 1996-2000, p. 83; ILUSTRE CONSEJO CANTONAL DE CUENCA, Ordenanza de Creación y Funcionamiento de la Comisión de Gestión Ambiental (C.G.A.), I. Municipalidad de Cuenca, 21 mai 1997. 280 ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE CUENCA, Plan Estratégico de Cuenca, CUENCA, Ilustre Municipalidad de Cuenca, 2006, p. 18. 281 Ibíd., p. 36, 38.
71
Cuadro 8•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno del cantón de Cuenca
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación de 6 a) – conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad Existencia de EPAB o sus equivalentes Existencia de actualizaciones de los EPAB
Ninguna acción de implementación del artículo 6 a) fue catalogada.
Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Ninguna acción de implementación del artículo 6 b) fue catalogada.
Azogues
En Azogues los principales factores participando a la deterioración ambiental son la
contaminación del agua, del aire y del suelo (a la que participa notablemente la industria del
cemento), los vertimientos de las aguas usadas directamente en el sistema hidrográfico, la erosión,
la urbanización, las empresas de lavado y lubricación de automóviles, el transporte, los desechos
sólidos, la ganadería y diversas actividades antrópicas.282
La UGA de Azogues fue creada en enero del 2002, con el objetivo de proteger el medio
ambiente del cantón, especialmente los recursos agua, aire y suelo, de promover una explotación
racional y sostenible de los recursos naturales así como el control de las actividades productivas y
de las fuentes de contaminación. Durante los años subsiguientes a su creación, la UGA no tuvo los
medios necesarios para cumplir con su misión. No existía entonces una política a mediano o largo
plazo orientando las acciones ambientales del cantón. Carencia que cuenta remediar el equipo actual
de gestión ambiental a través de diferentes programas. La promoción de un uso racional y sostenible
de los recursos naturales del cantón hace parte de los objetivos de la UGA.283
282 I. MUNICIPALIDAD DE AZOGUES, Plan Estratégico Azogues 2015. Diagnóstico Ciudad, Componente Ordenamiento Territorial, AZOGUES, I. Municipalidad de Azogues, 2004, p. 6. 283 E.G. CORREA O., Unidad de Gestión Ambiental, Informe Técnico - Periodo Marzo - Diciembre 2005, AZOGUES, I. Municipalidad de Azogues, 2006, p. 2-3.
72
Tres medidas políticas serán tratadas aquí: el Plan Estratégico Azogues 2015, el Plan de
Mejoramiento Ambiental del Municipio de Azogues y el Programa de Áreas Protegidas y
Biodiversidad.
Plan Estratégico Azogues 2015
El Plan Estratégico Azogues 2015 trata de cuestiones como la utilización sustentable de los
recursos, la restauración de zonas degradadas, la educación ambiental y el equilibrio ecológico,
además de definir las zonas que deben ser más o menos mantenidas intactas. Este plan no menciona
directamente la biodiversidad.284
Plan de Mejoramiento Ambiental del Municipio de Azogues
El Plan de Mejoramiento Ambiental del Municipio de Azogues no trata tampoco
directamente el tema de la biodiversidad. El objetivo primero de este plan es de contribuir al
mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del cantón. Sus objetivos específicos
apuntan hacia la reducción de la contaminación del aire, del río Burgay y de los suelos, la reducción
de los niveles de ruido, el manejo integral de los desechos sólidos, la instalación de viveros, la
concienciación ciudadana a la importancia de la protección y de la conservación de los recursos
naturales y el mejoramiento de la gestión ambiental de la UGA del cantón.285
Programa de Áreas Protegidas y Biodiversidad
Sin embargo, la biodiversidad es tratada en el marco del Programa de Áreas Protegidas y
Biodiversidad, un programa piloto adoptado por la UGA en 2005. Dos proyectos son llevados a
cabo bajo la iniciativa de este programa. El primero es sobre la protección de las fuentes hídricas y
el aprovechamiento sostenible del suelo en el bosque protegido Pichahuayco. El segundo proyecto,
tratando sobre la gestión participativa de los recursos naturales de una sección del Parque Nacional
Sangay, se encuentra en espera de ser financiado.286
284 I. MUNICIPALIDAD DE AZOGUES, Plan Estratégico Azogues 2015. Diagnóstico Ciudad, Componente Ordenamiento Territorial. 285 FUNDACIÓN NATURA y I. MUNICIPALIDAD DE AZOGUES, I. Municipio de Azogues, Plan de Mejoramiento Ambiental, p. 14. 286 CORREA O., Unidad de Gestión Ambiental, Informe Técnico - Periodo Marzo - Diciembre 2005, p. 6.
73
Cuadro 9•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el cantón de Azogues
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación de 6 a) – Conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad Existencia de EPAB o sus equivalentes Existencia de actualizaciones de los EPAB
Una medida política (Programa de Áreas Protegidas y Biodiversidad),
adoptada en 2005, implicando la UGA, sin limite temporal.
Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Ninguna acción de implementación del artículo 6 b) fue catalogada.
El cantón de Loja
En el sector rural del cantón de Loja, los principales problemas ambientales son atribuibles a
las malas prácticas agrícolas que causan una destrucción preocupante de los suelos y de la
vegetación. Esas malas prácticas son generalmente atribuidas a la distribución desigual de las tierras
que incita a l@s campesin@s a cultivar terrenos demasiado inclinados o inapropiados. En el sector
urbano, son la progresión de la dispersión urbana y la concentración demográfica quienes
constituyen los principales generadores de contaminación, a través de las actividades cotidianas de
la población.287
La Subdirección del Ambiente del Cantón de Loja fue constituida en el 2002.288 La
Subdirección hace parte de la Dirección de la gestión del territorio y se encuentra divida en cinco
temas: Educación ambiental, Parques y Jardines, Calidad ambiental, Gestión sustentable y
Legislación ambiental. La misión de la Subdirección es “de identificar, prevenir, corregir y
controlar la contaminación, la protección del medio ambiente, la conservación y la restauración de
ecosistemas, de la biodiversidad y de la integridad del patrimonio genético del cantón”. La
preservación de la biodiversidad es mencionada nuevamente entre las funciones generales de esta
287 I. MUNICIPIO DE LOJA, Plan de Acción Municipal 2005 - 2009, p. 4. 288 C. ESPINOSA, ingeniero, director de la Subdirección del Ambiente I. Municipio de Loja, Loja, Ecuador, comunicación personal, 4 de julio del 2006.
74
Subdirección.289 El Plan de acción 2005-2009 del cantón de Loja y su Plan Participativo de
Fortalecimiento de la Democracia y Desarrollo del Cantón Loja serán examinados a continuación.
Plan de Acción 2005-2009
El objetivo del Plan de Acción 2005-2009 es de “crear condiciones dignas de vida para los
habitantes de Loja y constituirse en el motor del progreso regional, de garantizar el bienestar actual
y futuro, propiciando la igualdad de oportunidades y la satisfacción de necesidades sentidas, como
resultado del desarrollo urbano y rural en los ámbitos social, económico y ambiental, con criterio de
sutentabilidad, en un ambiente de democracia participativa, respetuosa y ética; y trasendiendo la
temporalidad de los mandatos gubernamentales locales…”. De esta manera, aunque la
biodiversidad no sea tratada directamente por este plan, el medio ambiente y la viabilidad son
considerados en su objetivo general.290
Plan Participativo de Fortalecimiento de la Democracia y Desarrollo
El Plan Participativo de Fortalecimiento de la Democracia y Desarrollo de Loja posee una
sección Biodiversidad y gestión forestal sustentable. Los objetivos son de conservar y utilizar
sustentablemente la biodiversidad; de garantizar el mantenimiento de especies, hábitats, funciones
reguladoras y procesos ecológicos y evolutivos; de manejar sustentablemente los recursos forestales
del cantón, según una visión integrada, respectando las múltiples funciones del bosque y una
participación equitativa de los actores; de asegurar la distribución justa y equitativa de los recursos
de la biodiversidad; y, finalmente, de potenciar el manejo técnico de las áreas protegidas verdes
urbanas y rurales. Además, las políticas siguientes son anunciadas: conservación y desarrollo
sustentable de la biodiversidad, participación activa de la población en el acceso, manejo, control y
vigilancia de la biodiversidad en forma equitativa, manejo sostenible de los bosques nativos para la
provisión de materias primas, bienes y servicios ambientales, conservación de las áreas naturales
protegidas con la participación de la población, y acceso y control de la población a recursos
genéticos en forma equitativa.291
289 I. CONSEJO CANTONAL DE LOJA, Nuevo Orgánico Funcional del Municipio de Loja, documento 2, LOJA, I. Consejo Cantonal de Loja, 2005, p. 75-76. 290 I. MUNICIPIO DE LOJA, Plan de Acción Municipal 2005 - 2009, p. 7. 291 I. MUNICIPIO DE LOJA, Plan Participativo de Fortalecimiento de la Democracia y Desarrollo del Cantón Loja, LOJA, I. Municipio de Loja, 2005, p. 36-37.
75
Cuadro 10•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno del cantón de Loja
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación de 6 a) – conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad Existencia de EPAB o sus equivalentes Existencia de actualizaciones de los EPAB
Una medida política (Plan Participativo de Fortalecimiento de la Democracia y
Desarrollo), adoptada en 2005, implicando la UGA, sin limite temporal.
Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Ninguna acción de implementación del artículo
6 b) fue catalogada.
Zamora
Los problemas ambientales del cantón de Zamora son principalmente la deterioración de los
suelos, el avance de la frontera agrícola así como los impactos de la explotación minera sobre el
agua y el suelo. Además, son señalados los siguientes problemas: deterioración de las cuencas
hidrográficas, destrucción de los bosques naturales, colonización desordenada, falta/ausencia de
planes de gestión ambiental, ausencia de programas de asistencia técnica y de fortalecimiento de las
capacidades del Ministerio de la Energía y de las Minas.292
La UGA del cantón de Zamora fue instaurada en 1997, pero no habría comenzado sus
operaciones hasta el año 2004293. Se trata de una de las cuatro subdivisiones de la Dirección del
desarrollo comunitario y de los programas sociales y ella misma se encuentra compuesta por dos
sub-secciones: Parques y Jardines y Desechos Sólidos.294
En el cantón de Zamora las acciones de implementación que merecen ser mencionadas son:
la Ordenanza que Declara a “Zamora, Ciudad de Aves y Cascadas” y el Plan de Desarrollo
Cantonal Concertado. Un plan de desarrollo cantonal precendente, publicado en 1998, también fue
revisado pero este no contenía objetivos relacionados con el medio ambiente en general, ni con la
292 MUNICIPALIDAD DE ZAMORA, Plan de Desarrollo Cantonal Concertado - Zamora, p. 41. 293 H. FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas socialess, I. Municipio de Zamora, Zamora, Ecuador, comunicación personal, 17 de julio del 2006. 294 MUNICIPALIDAD DE ZAMORA, Plan de Desarrollo Cantonal Concertado - Zamora, p. 179.
76
biodiversidad específicamente. Sin embargo, en la sección Turismo, refiriéndose al Parque Nacional
Podocarpus, se trataba sobre la biodiversidad, pero desde un punto de vista turístico.295
Ordenanza que Declara a « Zamora, Ciudad de Aves y Cascadas »
La Ordenanza que Declara a “Zamora, Cuidad de Aves y Cascadas” fue adoptada en 2004.
En ella se estipula que “toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, que ocasione daños
debidamente comprobados, a cualquier elemento de la biodiversidad dentro del cantón, producidos
por actividades ilegales, estará obligada a ejecutar acciones de recuperación, rehabilitación y
restauración de los ecosistemas y hábitats impactados o degradados, determinados por el Ministerio
del Ambiente y las autoridades competentes.”296
Plan de Desarrollo Cantonal Concertado
Uno de los ejes de desarrollo del Plan de Desarrollo Cantonal Concertado de Zamora es el
denominado “Recursos Naturales y Planificación Territorial”. Este eje cuenta con un programa que
concierne la gestión de los recursos forestales. Uno de los proyectos de este programa es el
Diagnostico y la Evaluación de las Áreas Protegidas Existentes y la Identificación de Nuevas Áreas
Protegidas. El objetivo general de ese programa es de contribuir a la conservación de las áreas
protegidas del cantón.297
295 I. MUNICIPIO DE ZAMORA, Plan de Desarrollo Integral del Cantón, Zamora 2007, ZAMORA, I. Municipio de Zamora, Programa de Asistencia Municipal PAM de CORDES, 1998, p. 59-64. 296 CONSEJO MUNICIPAL DEL CANTÓN ZAMORA, Ordenanza que Declara a "Zamora, Ciudad de Aves y Cascadas", I. Municipalidad del Cantón Zamora, 28 juin 2004. 297 MUNICIPALIDAD DE ZAMORA, Plan de Desarrollo Cantonal Concertado - Zamora, p. 285.
77
Cuadro 11•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el canton de Zamora
Indicadores Atributos
Variables dependientes
Implementación de 6 a) – conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad Existencia de EPAB o sus equivalentes Existencia de actualizaciones de los EPAB
Una ordenanza protege la biodiversidad del cantón; adoptada en 2004, esta
implica todas las partes interesadas del cantón y no posee límites en el tiempo.
Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Ninguna acción de implementación del
artículo 6 b) fue catalogada.
Diagnostico de la implementación ecuatoriana del artículo 6 del CDB
Ineludiblemente, para debatir sobre los factores que influencian la implementación de un
AMMA es necesario conocer esta implementación. La hipótesis que debía ser verificada
previamente en el marco del presente estudio es la existencia de una variación en la implementación
del artículo 6 del CDB según los niveles de gobierno (hipótesis HA). Puesto que en la literatura es
mencionada con frecuencia la carencia de capacidades locales, suponíamos que la implementación
sería menor al nivel provincial que al nacional y más importante en las provincias que en los
cantones. Además, teniendo en cuenta que el artículo 6 del CDB se dirige explícitamente a los
Estados y que las competencias en materia de tratados internacionales se encuentran en manos del
gobierno central del Ecuador, la implementación debía, probablemente, estar más avanzada al nivel
nacional que en los niveles inferiores. Paralelamente, puesto que la dificultad a integrar las
preocupaciones ambientales en los sectores no tradicionales es constitutiva de las preocupaciones
ambientales hasta el día de hoy, anticipábamos una implementación menos completa del párrafo b)
del artículo 6, con respecto al párrafo a).
El Cuadro 12 recapitula los resultados presentados en este capítulo:
78
Cuadro 12•Diagnostico de las acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por las nueve UP pertenecientes a los tres niveles gubernamentales estudiados en Ecuador
Indicadores Niveles
Variables dependientes nacional provincias cantones
Implementación de 6 a) – conservación y utilización sostenible de la biodiversidad Ninguna medida Cuenca
Existencia de medidas políticas o legislativas relacionadas con la biodiversidad
Azuay Cañar
Loja Azogues Zamora
Existencia de EPAB o sus equivalentes Ecuador Loja Zamora Chinchipe
Existencia de actualizaciones de los EPAB Implementación del artículo 6 b) del CDB – integración sectorial y entre sectores
Ninguna medida Cañar Loja
Zamora Chinchipe
Cuenca Azogues
Loja Zamora
Existencia de planes, programas y políticas que apunte directamente hacia la integración de la protección de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales y entre sectores
Existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad al exterior del sector tradicional
Azuay
Existencia de planes, programas y políticas sectoriales o entre sectores en los que la protección de la biodiversidad haya sido integrada
Ecuador
Existencia de actualizaciones de esos planes, programas o políticas sectoriales o entre sectores
Esta clasificación permite constatar que las expectativas mencionadas se encuentran
justificadas. Por un lado, con respecto a los dos párrafos del artículo 6 y de las nueve unidades
políticas, el Ecuador demuestra resultados mejores o por lo menos iguales que las UP infra-
nacionales estudiadas. De igual forma, aunque menos marcadamente, la previsión de una
implementación más importante en las provincias que en los cantones fue comprobada a través de
nuestras observaciones. Cabe señalar que, en lo concerniente al artículo 6 a), dos provincias poseen
un grado superior de implementación con respecto a todos los cantones, mientras que únicamente
un cantón no ha llevado a cabo ninguna medida de implementación. Con respecto al artículo 6 b),
sólo una provincia posee una acción de implementación.
Por otro lado, el artículo 6 b) efectivamente presenta un grado de implementación inferior al
del párrafo a). Así, en lo concerniente al artículo 6 a) únicamente una unidad política entre las
nueve, el cantón de Cuenca, no posee ninguna acción de implementación catalogada. Por lo
contrario, de nueve unidades políticas, sólo dos han adoptado acciones de implementación del
artículo 6 b). En resumen, para el caso que nos interesa, la hipótesis HA puede ser retenida puesto
que ha sido apoyada por las informaciones recogidas en Ecuador. En el capítulo siguiente,
examinaremos si y cuales de los seis factores – recursos financieros y humanos, estabilidad y
voluntad política, capacidades de la sociedad civil e implicación de actores externos – permiten
79
explicar la diferencia observada en el grado de implementación entre las provincias y los cantones y
entre los dos párrafos del artículo 6.
80
Capítulo 4 • Los factores que afectan la implementación
Este penúltimo capítulo presenta la segunda parte de los resultados, provenientes de dos
fuentes diferentes. De un lado, tenemos las medidas hechas de las variables independientes del
marco operatorio de esta investigación. De esta manera, describiremos las relaciones que pueden (o
no pueden) ser percibidas entre cada uno de los seis indicadores de las variables independientes
consideradas y el grado de implementación de los párrafos a) (conservación y utilización sostenible)
y b) (integración entre sectores) del artículo 6 del CDB. Así, evaluaremos la hipótesis HB,
presentada en el capítulo 1, según la cual: “En un PED, más que otros factores, son principalmente
los recursos de las unidades políticas los que determinan el grado de eficacia de un AMMA”.
Por otro lado, más allá de las variables independientes (factores) medidas en Ecuador,
realizamos entrevistas con más de una treintena de personas interesadas por las cuestiones relativas
a la biodiversidad y al medio ambiente, provenientes ya sea del MAE central y de sus divisiones
regionales, de ONGA nacionales y locales, de las UGA provinciales y cantónales o de
universidades298. De esta manera, simultáneamente a la presentación de los resultados numéricos,
será puesta en evidencia la percepción que tienen las personas involucradas en la gestión de la
biodiversidad en Ecuador de los factores influenciando la implementación del CDB.
Primero que todo analizaremos los recursos financieros y humanos que las UP estudiadas
consagran a la gestión del medio ambiente. Luego, examinaremos la estabilidad y la voluntad
políticas, las capacidades de la sociedad civil y los actores externos implicados en la gestión
ambiental de las UP. Los gráficos que facilitaron ese análisis se encuentran en el Anexo VI. Al final
del capítulo, completaremos la presentación de las informaciones recogidas gracias a las entrevistas
y haremos un diagnostico de lo que nos indican las variables sobre el grado de implementación. Los
resultados nacionales se hayan incluidos en los cuadros únicamente a título informativo puesto que
la comparación será hecha sólo entre las UP infra-nacionales. La discusión de los resultados, en sí
misma, será reservada al capítulo 5.
Análisis de las variables independientes
Antes que todo, precisemos tres aspectos concernientes al método utilizado. En primer lugar,
en lo concerniente a al interpretación de los resultados, como expuesto en la sección “Tratamiento
de los datos y umbral de significatividad”, cuando afirmamos que no existe un vínculo (una
298 Como no fueron observadas diferencias notables en la percepción de las personas entrevistadas según el tipo de organización o de institución a la cual pertenecían, trataremos el contenido de estas entrevistas como un todo.
81
relación) entre un factor y el grado de implementación, nos referimos a la relación consistente
buscada al seno de las cuatro UP de un nivel gubernamental, con respecto a uno de los párrafos del
artículo 6 del CDB. Así, no se insinúa nada sobre la influencia del dicho factor en otras
circunstancias.
Por otro lado, considerando que cada uno de los cantones estudiados se encuentra situado en
una provincia haciendo igualmente objeto de estudio, podría esperarse que las provincias
influencien el grado de implementación de los cantones que ellas engloban. Sin embargo, en la
muestra estudiada no es evidente una tal relación (consultar el gráfico del Anexo VII). De esta
manera, al parecer los vínculos entre las administraciones provinciales y las cantónales no son
determinantes. Esta posibilidad habiendo sido descartada, en los análisis subsiguientes, los cantones
podrán ser comparados sin consideración a las provincias en las que se encuentran.
Por otra parte, cada una de las UP estudiadas es única, particularmente en términos de
población y de superficie, lo que podría disimular, potencialmente, una relación entre las variables.
Con el objetivo de examinar esta posibilidad, probamos dos de las variables (recursos financieros y
humanos) para determinar si el hecho de tomar en cuenta la población o la superficie de las UP
permite de esclarecer alguna relación oculta. Al parecer, según el umbral de significación
establecido, la consideración de la superficie o de la cantidad de la población no muestra tal
relación entre esas dos variables y el grado de implementación (consultar los gráficos del Anexo
VIII). Efectivamente, de las 24 relaciones posibles299, cinco sobresalen. Entre estos, dos aparecen ya
y en el mismo sentido, mientras que dos relaciones aparentes entre los datos brutos desaparecen
cuando los indicadores son relativizados. Así, en los análisis siguientes, utilizaremos los datos
brutos en vez de los relativos en lo concerniente a la población o a la superficie.
Recursos
Recursos financieros
Dos indicadores sirven a medir los recursos financieros en cada UP: el presupuesto del
gobierno de la UP y el presupuesto de su UGA. El Cuadro 13 presenta los valores de estos
indicadores.
299 Dos párrafos, con respecto a tres indicadores, relativos a dos características de las UP (habitantes y superficie), a dos niveles de UP.
82
Presupuesto de la UP
En lo concerniente al artículo 6 a), en las provincias estudiadas, no se puede concluir sobre
un efecto del presupuesto sobre la implementación ya que diferentes grados de implementación son
observados con presupuestos similares y presupuestos variados con grados de implementación
similares. En los cantones, Cuenca, cuyo presupuesto es el más elevado, presenta a pesar de todo el
grado de implementación más bajo. Sobre el artículo 6 b), en las provincias estudiadas, es aquella
cuyo presupuesto es más elevado, el Azuay, la que muestra igualmente el grado de implementación
más elevado. Entre los cantones, a pesar del tamaño de sus presupuestos, ninguno ha llevado a cabo
acciones de implementación. De esta manera, de las cuatro relaciones posibles, dos aparecen. Una
de ellas es contraria a las expectativas (implementación del artículo 6 a) en los cantones) y la otra de
acuerdo con ellas (implementación del artículo 6 b) en las provincias). De este modo, la relación
entre el grado de implementación y el presupuesto de las UP no es concluyente.
Presupuesto de las UGA
Una gran variación de presupuesto por un mismo nivel de implementación del artículo 6 a)
es observada en las provincias y en los cantones. Lo contrario también es visible, es decir una
variación de implementación para los mismos valores presupuéstales. Lo mismo puede afirmarse en
lo concerniente al artículo 6 b). Entre los cantones y provincias una gama de presupuestos
dedicados al medio ambiente corresponden a un mismo grado de implementación (es decir, nulo).
El Azuay, que no posee el presupuesto para el medio ambiente más alto, tiene por lo tanto una
implementación más elevada que el conjunto de las otras provincias y cantones. De esta manera,
ninguna relación concluyente aparece entre los presupuestos de las UGA y el grado de
implementación del CDB.
Como diagnóstico, puede decirse que los recursos financieros de las UP o de sus UGA no
determinan claramente el grado de implementación. Este resultado es contrario no solamente a
nuestras expectativas sino también al sentido común y a los discursos de los gobiernos, de las
ONGA, de la mayoría de las personas entrevistadas, así como de las organizaciones internaciones
pues todas resaltan la importancia de los recursos financieros.
83
Cuadro 13•Recursos financieros de las UP y de sus UGA respectivas y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas
UP Grado de
implementación Recursos financieros
6 a) 6 b) Presupuesto de la UP (k$)
Presupuesto de la UGE ($)
Ecuador 2 1 12 328 612 17 204 371
Provincias Azuay 1 3 55 046 411 641 Cañar 1 0 5 281 100 000 Loja 2 0 11 030 2 199 906 Zamora Chinchipe 2 0 11 000 59 800
Cantones Cuenca 0 0 92 131 500 000 Azogues 1 0 11 033 44 709 Loja 1 0 29 000 853 330 Zamora 1 0 5 708 240 000
Recursos humanos
El número de emplead@s de las UGA y sus formaciones respectivas son los indicadores de
los recursos humanos de la UP en materia ambiental (ver Cuadro 14).
Número de emplead@s de las UGA
En las provincias y cantones estudiados, un número variable de emplead@s corresponde a
un mismo grado de implementación del artículo 6 a) y cantidades similares a grados de
implementación distintos. En lo concerniente al artículo 6 b), entre los cantones y provincias
estudiados (el Azuay excluido), diferentes números de emplead@s de las UGA corresponden a un
nivel de implementación nulo. Paralelamente, el Azuay, cuyo grado de implementación del artículo
6 b) es el más elevado, no posee un gran número de emplead@s. Por lo tanto, en las UP estudiadas,
no encontramos ningún vínculo concluyente entre el número de emplead@s de las UGA y el grado
de implementación.
Nivel escolar de l@s emplead@s de las UGA
El número de emplead@s no estando relacionado al grado de implementación del artículo 6
del CDB ni en las provincias, ni en los cantones, podría concluirse que el nivel de educación de
est@s mism@s emplead@s tampoco se encuentra relacionado al grado de implementación. Sin
embargo, estudiamos la posible relación pudiendo existir entre la proporción de emplead@s de una
UGA con un título universitario y el grado de implementación de los dos párrafos del artículo 6. Y,
en efecto, en las provincias y cantones, no aparece tal relación.
De esta manera, el número de emplead@s de las UGA, así como sus formaciones
académicas respectivas, no puede ser relacionado al grado de implementación en las UP estudiadas.
84
Este resultado también es contrario a la lógica, a nuestras expectativas y a las declaraciones
obtenidas gracias a las entrevistas.
Cuadro 14•Recursos humanos de las UGA (número de emplead@s y porcentaje de entre ell@s habiendo completado estudios universitarios) y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas
UP Grado de
implementación Recursos humanos
6 a) 6 b) Emplead@s de la UGA
Educación universitaria (%)
Ecuador 2 1 546 46
Provincias Azuay 1 3 6 87 Cañar 1 0 1 100 Loja 2 0 15 67
Zamora Chinchipe 2 0 3 100
Cantones Cuenca 0 0 12 75 Azogues 1 0 2 100 Loja 1 0 20 67 Zamora 1 0 4 100
Percepciones del trabajo de campo
Aunque no haya sido comprobada por los resultados aquí expuestos, la importancia de los
recursos, especialmente en un PED, parece evidente. Así, se trataría de un factor necesario, pero no
suficiente. Casi todas las personas entrevistadas señalaron la carencia de recursos, tanto humanos
como financieros, como representando un freno a una mejor gestión de los recursos naturales y de
la biodiversidad.300 Sin embargo, ellas no invocaban simplemente la falta de recursos, sino más
generalmente, la poca importancia acordada a los asuntos relacionados con la biodiversidad, de la
cual resultaría la carencia de recursos tanto humanos como financieros.301 Los recursos siendo así
300 F. BUCHELI GARCÍA, F., abogado, director ejecutivo de la Coporación municipal Parque Nacional Cajas, ETAPA, I. Municipalidad de Cuenca, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 9 de agosto del 2006; I. CORDÓVA, funcionaria, responsable de la educación ambiental, MAE-8 (Loja), Loja, Ecuador, comunicación personal, 7 de julio del 2006.; E.G. CORREA O., ingeniero forestal, director de la Unidad de Gestión Ambiental, I. Muncipalidad de Azogues, Azogues, Ecuador, comunicación personal, 7 y 14 de agosto del 2006; CRESPO PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, comunicación personal; F. CUEVA, ingeniero, funcionario, Dirección de Gestión Ambiental Local, MAE, Quito, Ecuador, comunicación personal, 2 y 6 de junio del 2006; ESPINOSA, ingeniero, director de la Subdirección del Ambiente, comunicación personal; J.L. ESPINOZA A., ingeniero, director ejecutivo de la Comisión de Gestión Ambiental, I. Municipalidad de Cuenca, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 25 de junio del 2006; FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas sociales, comunicación personal; V. GUAMÁN, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección de Medio Ambiente, I. Municipalidad de Loja, Loja, Ecuador, comunicación personal, 2 de julio del 2006; GÚZMAN, abogado, comunicación personal; W. IÑIGUEZ, ingeniero forestal, funcionario de la Dirección de Medio Ambiente y Turismo, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, Zamora, Ecuador, comunicación personal, 13 de julio del 2006; IZURIETA, bióloga, comunicación personal; JARAMILLO, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección del Servicio de desarrollo comunautario, ambiente y proyectos, comunicación personal; LÓPEZ RODRÍGUEZ, biólogo, director de la Escuela de Ciencias Ambientales, comunicación personal; MATAMOROS, biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal; J.P. RIVERA YELA, biólogo, Fundación Rik Charina, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 1ro de agosto del 2006. 301 BUCHELI GARCÍA, abogado, director del Parque Nacional Cajas, comunicación personal; L. CUENCA, biólogo, responsable de biodiversidad, MAE-8 (Loja), Loja, Ecuador, comunicación personal, 3 de julio del 2006; ESPINOSA, ingeniero, director de la Subdirección del Ambiente, comunicación personal; FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los
85
percibidos como íntimamente relacionados a la voluntad política, factor que discutiremos dentro de
poco.
Estabilidad y voluntad política, sociedad civil e implicación de actores externos
Serán comentados los vínculos entre el grado de implementación del 6 a) y 6 b) y cada uno
de los indicadores de estas variables, distinguiendo la situación de los cantones y de las provincias.
Estabilidad política
La estabilidad política es medida a partir de dos indicadores, es decir la duración promedio
del mandato de los dirigentes de la UP y la duración promedio del mandato de los dirigentes de la
UGA. El Cuadro 15 contiene los datos que permitieron el análisis expuesto a continuación.
Duración promedio del mandato de los dirigentes de la UP
No se puede establecer un vínculo entre la estabilidad política y el grado de implementación
del artículo 6 a) del CDB. Efectivamente, diferentes duraciones de mandato son relacionadas con
los mismos grados de implementación de 6 a), mientras que diferentes grados de implementación
corresponden a mandatos de tiempo comparables. Con respecto al artículo 6 b), del lado de los
cantones, el mismo grado de implementación se encuentra asociado a diferentes duraciones de
mandatos de los dirigentes de la UP. Entre las provincias, es el Azuay, cuyo grado de
implementación del artículo 6 b) es el más alto, donde el mandato de los dirigentes es el más corto
(cuatro años). Así, en las provincias, de las cuatro relaciones potenciales302, resulta una contradictora
a las expectativas entre el tiempo en puesto de los dirigentes de la UP y el grado de implementación
del artículo 6 b). Por otro lado, cabe resaltar que no se puede hablar de inestabilidad política en las
UP estudiadas, todos los mandatos habiendo sido completados normalmente.
Duración promedio de los mandatos de l@s dirigentes de las UGA
En lo concerniente a la implementación del artículo 6 a), no aparece ninguna relación entre
las provincias. Sin embargo, en los cantones, es aquel en el que los mandatos de l@s dirigentes de
las UGA son los más largos que posee el grado de implementación más bajo. Este resultado,
contrario a nuestras expectativas, puede ser relativizado si se tiene en cuenta lo joven que son la
mayoría de las UGA. Entre las provincias, es el Azuay, cuya implementación del artículo 6 b) es la
programas sociales, comunicación personal; GRANIZO, biólogo, director de los asuntos externos, comunicación personal; GUAMÁN, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección de Medio Ambiente, comunicación personal; IZURIETA, bióloga, comunicación personal; JARAMILLO, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección del Servicio de desarrollo comunautario, ambiente y proyectos, comunicación personal; P. TURCOTTE, biólogo, decano académico, Universidad del Pacífico, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 9 de agosto del 2006. 302 Dos párrafos, dos niveles de UP.
86
más avanzada, donde el mandato de l@s dirigentes de las UGA es el más corto. De esta forma, en
este indicador, dos de las cuatro relaciones potenciales aparecen, pero de manera contraria a
nuestras expectativas, con respecto a 6 a) para los cantones y a 6 b) para las provincias.
Cuadro 15•Estabilidad política de las UP y de sus UGA respectivas y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas
UP Grado de implementación
Estabilidad política
6 a) 6 b)
Dirigente UP (años)
Dirigente UGA (meses)
Ecuador 2 1 1,2 10,4
Provincias Azuay 1 3 4,0 2,0 Cañar 1 0 6,7 11,0 Loja 2 0 5,3 18,7
Zamora Chinchipe 2 0 8,0 !
Cantones Cuenca 0 0 5,3 30,9 Azogues 1 0 6,7 13,3 Loja 1 0 5,3 18,0 Zamora 1 0 5,7 12,0
Percepciones del trabajo de campo
La estabilidad política es el séptimo factor mencionado más a menudo en las entrevistas
como siendo decisivo en la implementación de las políticas relativas a la biodiversidad. La
inestabilidad afecta sobretodo el nivel nacional, los dirigentes de las UP estudiadas completan sus
mandatos normalmente o los renuevan. Ahora bien, la inestabilidad nacional repercute sobre las UP
infra-nacionales pues estas deben transigir con retrasos en las transferencias financieras o retomar
las negociaciones cada vez que sobreviene un nuevo cambio de gobierno, de ministr@ o de l@s
responsables polític@s nacionales concernid@s. Esta inestabilidad afecta de la misma forma las
ONGA que trabajan en concierto con el gobierno.303 Por otro lado, se observa que la inestabilidad
marca de igual manera las UGA. A este nivel, la inestabilidad resultaría particularmente de la salida
de l@s dirigentes para ocupar puestos más prestigiosos o, aún más, de la actividad intermitente de
las UGA, recientemente creadas304, todavía mal implantadas en la estructura política de la UP y que,
en ciertos casos, funcionan con personal no permanente.305
303 CORREA O., ingeniero forestal, director de la Unidad de Gestión Ambiental, comunicación personal; CRESPO PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, comunicación personal; C. GUILLERMO, présidenta, Fundación Ecológica Mazán, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 16 de agosto del 2006; F. MOGOLLON, funcionario, estudios de impactos ambientales, MAE, Quito, Ecuador, comunicación personal, 12 de junio del 2006; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal; TURCOTTE, biólogo, decano académico comunicación personal. 304 Estas tienen entre seis meses (UGA de la provincia de Cañar) y nueve años (UGA del cantón de Cuenca). 305 CORREA O., ingeniero forestal, director de la Unidad de Gestión Ambiental, comunicación personal; CRESPO PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, comunicación personal; ESPINOSA, ingeniero, director de la Subdirección del Ambiente, comunicación personal; FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas sociales,
87
Voluntad política
El indicador utilizado para evaluar la voluntad política es la proporción, en porcentaje, que
representa el presupuesto de una UGA en el presupuesto de su UP respectiva. En las provincias y
cantones estudiados, la parte del medio ambiente en el presupuesto de la UP no puede ser asociada a
una variación del grado de implementación del artículo 6 a) del CDB. En lo concerniente a 6 b), en
las provincias (excluyendo el Azuay) y cantones, diferentes relaciones entre el presupuesto de la
UGA y el presupuesto total de las UP corresponden a un mismo nivel de implementación, es decir
nulo. El Azuay, única UP infra-nacional habiendo aplicado el artículo 6 b), no posee un ratio
presupuesto UGA / presupuesto UP particularmente elevado. Entonces, no podemos concluir la
existencia de una relación entre la voluntad política y el grado de implementación del artículo 6 del
CDB, en las UP estudiadas. Los datos de base que sostienen este análisis se encuentran en el cuadro
siguiente:
Cuadro 16•Voluntad política y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas
UP Grado de implementación Voluntad política
6 a) 6 b) (%)
Ecuador 2 1 0,14
Provincias Azuay 1 3 1,65 Cañar 1 0 1,90 Loja 2 0 19,90
Zamora Chinchipe 2 0 0,50
Cantones Cuenca 0 0 0,50 Azogues 1 0 0,40 Loja 1 0 2,90 Zamora 1 0 4,20
La voluntad política es una variable complicada de medir, cosa sobre la cual discutiremos
nuevamente en el siguiente capítulo. A pesar de nuestros resultados, según las personas
entrevistadas, se trata del segundo factor más importante en la implementación. Como
planteábamos anteriormente, el interés o la voluntad política, es decir la afinidad de l@s dirigentes
hacia las cuestiones ambientales que tiende a traducirse en una decisión efectiva conforme, es
percibido como un aspecto preponderante, inclusive más que los recursos. El tipo de desarrollo
promovido por l@s dirigentes, su visión a más o menos largo plazo es importante; una visión a
corto plazo, un desarrollo tradicional (sin consideración a los límites de los ecosistemas) y la
comunicación personal; GUAMÁN, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección de Medio Ambiente, comunicación personal; GÚZMAN, abogado, comunicación personal; JARAMILLO, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección del Servicio de desarrollo comunautario, ambiente y proyectos, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal; RIVERA YELA, biólogo, comunicación personal.
88
primacía sistemática de cuestiones de orden económico sobre las consideraciones ambientales, eran
opuestos a una visión englobando las necesidades de las generaciones futuras, aquí y en otras
partes306. Por cierto, las personas calificando Loja como un ejemplo en gestión ambiental lo
atribuyen a un cierto alcalde, convencido de la importancia de los asuntos ecológicos307.
Capacidades de la sociedad civil
Dos indicadores sirvieron a medir esta variable: el número de ONGA presentes en cada una
de las UP así como el PIB de las provincias308. En los dos casos, es imposible, según los datos
recogidos en las UP estudiadas, de asociar una variación de esos dos indicadores a una variación
congruente del grado de implementación del artículo 6 a) del CDB. Con respecto al artículo 6 b), el
número de ONGA no es tampoco un factor significativo, pero el Azuay, única UP a haber aplicado
este párrafo, es también la UP con el PIB más elevado. Como diagnóstico con respecto a las
capacidades de la sociedad civil, vemos que solo resulta una sola de las seis relaciones posibles y
esto de manera concordante con nuestras expectativas. Los datos sosteniendo esta conclusión se
encuentran reagrupados en el Cuadro 17.
Cuadro 17•Capacidades de la sociedad civil y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas
UP Grado de implementación Capacidades de la sociedad civil
6 a) 6 b) PIB (k$) Número de ONGA
Ecuador 2 1 33 847 389 !
Provincias Azuay 1 3 1 982 927 15 Cañar 1 0 416 058 3 Loja 2 0 628 370 28
Zamora Chinchipe 2 0 127 829 0
Cantones Cuenca 0 0 ! 12 Azogues 1 0 ! 0 Loja 1 0 ! 23 Zamora 1 0 ! 0
En las entrevistas, las capacidades de la sociedad civil no fue un factor invocado en términos
de PIB, pero varias de las personas entrevistadas señalaron la importancia de las numerosas ONGA
306 BUCHELI GARCÍA, abogado, director del Parque Nacional Cajas, comunicación personal; CRESPO PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, comunicación personal; FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas sociales, comunicación personal; GRANIZO, biólogo, director de los asuntos externos, comunicación personal; S. GUAMÁN, bióloga, directora, Fundación Ecológica Arcoiris, Loja, Ecuador, comunicación personal, 30 de junio del 2006; GUILLERMO, presidenta, comunicación personal; IZURIETA, bióloga, comunicación personal; MATAMOROS, biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; W. ROJAS, biólogo, director interino Dirección de Biodiversidad y Vida Silvestre, punto focal nacional del Protocolo de Cartagena y del acceso a los recursos genéticos y participación en los beneficios, MAE, Quito, Ecuador, comunicación personal, 29 de agosto del 2006; TURCOTTE, biólogo, decano académico comunicación personal. 307 IZURIETA, bióloga, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal. 308 El PIB no se encuentra disponible para los cantones.
89
que evolucionan especialmente en Ecuador, más que en otros países latinoamericanos309. Sobretodo,
la concienciación y la sensibilización de la población (y de l@s dirigentes polític@s, concienciación
que se encuentra relacionada al interés o a la voluntad política) con respecto a la situación y a la
utilidad de la biodiversidad (o con respecto a los problemas ambientales en general) favorecería la
implementación de medidas en favor de la misma310; se trata del cuarto de los factores mencionados
con más frecuencia en las entrevistas. Debido a su contribución no sólo en cuanto a la
sensibilización sino igualmente a través de la realización concreta de proyectos y el
acompañamiento de los diferentes actores implicados (gobiernos, empresas, etc.), las ONGA son
percibidas como factores desempeñando un papel positivo en la implementación. Además, sería la
experiencia de consecuencias negativas relacionadas con la pérdida de la biodiversidad que
determinaría el nivel de sensibilización y acarrearía la acción. Clásicamente, pasar a la acción sería
un acto de reacción.311 Una vez más, en la región de Loja, reconocida por sus iniciativas
ambientales, se encuentran ONGA particularmente dinámicas312. Cabe resaltar que esta provincia,
luego de una dura sequía en los años 90, puso en marcha un sistema de áreas protegidas que cobija,
entre otras cosas, las fuentes de agua que alimentan la población313.
Implicación de actores externos
Finalmente, la implicación de actores externos es descrita gracias a dos indicadores, es decir,
el número de actores externos que apoyan una UGA y los importes totales que una UGA recibe de
la parte de esos actores externos. En lo concerniente a esta variable, los dos indicadores retenidos
muestran una relación, pero únicamente en el caso de las provincias. Con respecto al artículo 6 b),
ninguno de los dos indicadores utilizados parece tener influencia puesto que para un mismo grado
de implementación se miden diferentes cantidades tanto de actores, como de inversiones de los
mismos. El Azuay, donde la implementación del artículo 6 b) se encuentra más avanzada, no
beneficia del apoyo monetario de ningún actor externo. De esta manera, nuestros datos, expuestos
309 CRESPO PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, comunicación personal; GUAMÁN, bióloga, directora, comunicación personal; GUILLERMO, presidenta, comunicación personal; IZURIETA, bióloga, comunicación personal; LÓPEZ
RODRÍGUEZ, biólogo, director de la Escuela de Ciencias Ambientales, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal. 310 BUCHELI GARCÍA, abogado, director ejecutivo de la Corporation municipal Parque Nacional Cajas, comunicación personal; CRESPO
PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, comunicación personal; ESPINOSA, ingeniero, director de la Subdirección del Ambiente, comunicación personal; ESPINOZA A., ingeniero, director ejecutivo de la Comisión de Gestión Ambiental, comunicación personal; GRANIZO, biólogo, director de los asuntos externos, comunicación personal; GUILLERMO, presidenta, comunicación personal; GÚZMAN, abogado, comunicación personal; IZURIETA, bióloga, comunicación personal; LÓPEZ RODRÍGUEZ, biólogo, director de la Escuela de Ciencias Ambientales, comunicación personal; MATAMOROS, biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, comunicación personal; TURCOTTE, biólogo, decano académico comunicación personal. 311 CUENCA, biólogo, responsable de biodiversidad, comunicación personal; ESPINOZA A., ingeniero, director ejecutivo de la Comisión de Gestión Ambiental, comunicación personal; IZURIETA, bióloga, comunicación personal. 312 LÓPEZ RODRÍGUEZ, biólogo, director de la Escuela de Ciencias Ambientales, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal. 313 CUENCA, biólogo, responsable de biodiversidad, comunicación personal; FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas sociales, comunicación personal.
90
en el Cuadro 18, permiten revelar dos de las ocho relaciones esperadas entre la implicación de
actores externos y el grado de implementación del artículo 6 del CDB.
Cuadro 18•Implicación de actores externos y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas
UP Grado de implementación Implicación de actores externos
6 a) 6 b) Número Importes invertidos
($)
Ecuador 2 1 " 5 2 680 809
Provincias Azuay 1 3 0 0 Cañar 1 0 0 0 Loja 2 0 3 164 920
Zamora Chinchipe 2 0 3 59 800
Cantones Cuenca 0 0 0 0 Azogues 1 0 0 0 Loja 1 0 1 50 627 Zamora 1 0 2 140 000
Esta implicación de actores externos no fue resaltada, por las personas entrevistadas, como
siendo un factor decisivo. Sin embargo, algun@s dirigentes de UGA expresaron el deseo de
desarrollar más proyectos de cooperación con donadores nacionales o internacionales, con el
objetivo de incrementar sus recursos y, de ese hecho, su capacidad de administrar la biodiversidad y
el medio ambiente.314
Paralelamente, más allá de los indicadores medidos y de las entrevistas, los documentos
recogidos en Ecuador son informativos. Efectivamente, a pesar de la ausencia de relación observada
entre el grado de implementación y los indicadores de implicación de actores exteriores, estos
actores parecen desempeñar un papel importante en la gestión de la biodiversidad y del medio
ambiente en Ecuador. Seis de las diez medidas legislativas o políticas que fueron consideradas
como aplicando el CDB fueron apoyadas, bien sea financieramente o por otros medios, por ONG
internacionales o agencias de cooperación internacional.315 Además, cabe anotar que por lo menos
cinco de las ocho UGA infra-nacionales316 fueron instauradas con la participación de actores
314 CORREA O., ingeniero forestal, director de la Unidad de Gestión Ambiental, comunicación personal; ESPINOZA A., ingeniero, director ejecutivo de la Comisión de Gestión Ambiental, comunicación personal; FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas sociales, comunicación personal. 315 CONSEJO AMBIENTAL REGIONAL CAR, Plan Estratégico Ambiental Regional, Loja - Zamora Chinchipe, p. 4; DIRECCIÓN DE GESTIÓN
AMBIENTAL, Agenda Ambiental de la Provincia de Loja, p. 2; DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE, Marco Orientador 2006-2014, p. 1; DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE Y TURISMO, Agenda Ambiental Provincial 2005-2006, p. 2; GOBIERNO DEL AZUAY, Plan Participativo de Desarrollo del Azuay, 2005-2015, p. 157-174; I. MUNICIPIO DE LOJA, Plan Participativo de Fortalecimiento de la Democracia y Desarrollo del Cantón Loja, p. 1. 316 La UGA de Cuenca fue creada con la colaboración del BIRD BUCHELI GARCÍA, CORONEL CORONEL, IDROVO MURILLO y ESPINOZA
VEINTIMILLA, Manual de gestión ambiental, p. 76., las de Loja y Zamora, así como las de las provincias de Loja y Zamora Chinchipe también recibieron el apoyo de actores externos [PROGRAMA PODOCARPUS, Informe Podocarpus 1997-2002, p. 67.].
91
externos. El aporte de los dichos actores externos representaba 58 y 100% de los presupuestos de
las UGA de Zamora y de Zamora Chinchipe, respectivamente. Consecuentemente, estas
informaciones complementarias del trabajo de campo revelan una influencia notable de la
implicación de actores externos en la gestión del medio ambiente y de la biodiversidad, en ciertos
niveles de gobierno infra-nacionales en Ecuador.317
Otros factores percibidos como decisivos
A través de las entrevistas, los cinco factores resaltados como siendo los más determinantes
en la implementación del CDB (y, globalmente, de la gestión ambiental) en Ecuador son: los
recursos, el interés o la voluntad política, la conciencia ambiental, la coordinación y el marco
jurídico. Discurriremos a continuación sobre la coordinación y el marco jurídico, que no hacen parte
de los factores medidos y ya discutidos. Luego, trataremos sobre el papel de la difusión y de la
comunicación, de las instituciones y de la riqueza en biodiversidad, que también fue mencionado
varias veces en las entrevistas.
La coordinación es percibida como siendo muy importante y, de manera general, una
carencia de los gobiernos ecuatorianos318. Ella es necesaria en todos los planos: al interior mismo del
gobierno, entre los gobiernos que se sustituyen, entre los niveles gubernamentales, así como entre
los gobiernos, las empresas, las ONGA y otros actores trabajando en el campo del medio ambiente.
Sin coordinación, una cantidad considerable de esfuerzos y de recursos es desperdiciada debido a la
repetición del trabajo ya hecho o en trámite, o a la ignorancia de soluciones (o de errores) ya
experimentadas y de herramientas ya existentes. En Ecuador, ya existen iniciativas apuntando hacia
tal coordinación, sin embargo estas no son suficientes.
Similarmente, la difusión y la comunicación sobre instrumentos de protección de la
biodiversidad serían importantes pero deficientes. Esto no sólo nos fue repetido varias veces sino
que puede notarse a partir de la cantidad de personas trabajando en el área del medio ambiente o,
directamente, de la biodiversidad, pero no conociendo ni el CDB, ni la ENB. De esta manera, la
mitad de las personas interrogadas en el MAE, en Quito, conocían el CDB y la ENB, mientras que
en los distritos regionales del MAE, tres personas sobre cuatro no los conocían. Ningun@ de l@s
317 Ante esta constatación, buscamos posibles características comunes entre las unidades políticas que benefician del apoyo de actores externos. En lo referente a nuestra muestra, las UP infra-nacionales de talla mediana parecen haber sido favorecidas. Se observa, sobretodo, que las UP que obtiene fondos de los actores externos se encuentran vinculadas se geográfica, sea políticamente, es decir que los cantones que reciben estos fondos son las capitales de provincias que reciben igualmente. Esta observación podría explicarse a partir del hecho que los donadores prefieren reagrupar sus acciones en vez de dividir la ayuda. 318 DIRECCIÓN NACIONAL DE ÁREAS NATURALES Y VIDA SILVESTRE, Informe Interino a la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica, sobre la Aplicación del Artículo 6, p. 9.
92
dirigentes provinciales no los conocía realmente. Entre los administradores cantónales, dos
individuos sobre cinco conocían el CDB y la ENB319. En contrapartida, todas las personas
provenientes de ONGA nacionales o internacionales parecían conocer los dos instrumentos en
cuestión, de la misma manera que las personas provenientes de ONGA regionales o entrevistadas en
su calidad de especialistas. En resumidas cuentas, la difusión de la información sobre la
biodiversidad no parece hacerse a través de los canales oficiales del MAE central y de sus distritos,
ni a través de los diferentes niveles gubernamentales. Sin embargo, la información parece estar
disponible y ser utilizada por las ONGA nacionales y locales o por individuos interesados
personalmente por la biodiversidad, sin importar sus lugares de trabajo respectivos. Esta
observación recuerda la importancia de los encuentros que permiten el intercambio de información,
entre actores locales e internacionales, sobre un problema ambiental320.
Además, el contexto legal ecuatoriano perjudicaría, y de más de una manera, la gestión de la
biodiversidad321 (y, en general, del medio ambiente). Primero que todo, varias personas mencionan
las incoherencias existentes entre las diferentes leyes, particularmente entre las que protegen el
medio ambiente y las que regulan la explotación de los recursos naturales. Imbricación saldándose
generalmente en detrimento del medio ambiente. La adopción de nuevas legislaciones,
especialmente del proyecto de Ley sobre la Biodiversidad, es vista como un posible factor
facilitando la gestión ambiental322. Sin embargo, algunas personas objetan que este proyecto de ley
ya es probablemente obsoleto y que debería ser actualizado, de la misma manera que el conjunto del
marco legal ecuatoriano sobre el medio ambiente323. Pero, otros defienden más bien que el Ecuador
ya posee suficientes leyes y que el problema radica en su implementación324.
Otro factor mencionado con frecuencia es la importancia de las instituciones. En Ecuador, el
MAE es juzgado como débil con respecto a otros ministerios. Pero, su existencia es igualmente
considerada como un paso hacia adelante, así como la existencia de las UGA, aún sabiendo lo
319 Sin embargo, cabe resaltar que se trataba de dos casos excepcionales, una de las personas siendo un especialista ecuatoriano en legislación relativa a la biodiversidad y al medio ambiente y la otra un profesor universitario en cuestiones relacionadas con la biodiversidad. 320 STEINBERG, Transnational relations... p. 287-288. 321 DIRECCIÓN NACIONAL DE ÁREAS NATURALES Y VIDA SILVESTRE, Informe Interino a la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica, sobre la Aplicación del Artículo 6, p. 9. 322 CRESPO PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, comunicación personal; MOGOLLON, funcionario, estudios de impactos ambientales, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; VILLA ESPARZA, guardaparque, comunicación personal. 323 IZURIETA, bióloga, comunicación personal. 324 BUCHELI GARCÍA, abogado, director ejecutivo de la Corporación municipal Parque Nacional Cajas, comunicación personal; CUEVA, ingeniero, funcionario, comunicación personal; GUAMÁN, bióloga, directora, comunicación personal; GUAMÁN, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección de Medio Ambiente, comunicación personal; IZURIETA, bióloga, comunicación personal; MATAMOROS, biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, comunicación personal; RIVERA YELA, biólogo, comunicación personal; ROJAS, biólogo, director interino Dirección de Biodiversidad y Vida Silvestre, punto focal nacional del Protocolo de Cartagena y del acceso a los recursos genéticos y participación en los beneficios, comunicación personal; TURCOTTE, biólogo, decano académico comunicación personal; VILLA ESPARZA, guardaparque, comunicación personal.
93
modestas que estas son frente a la tarea que debe ser llevada a cabo325. Desde otra perspectiva, la
existencia misma de una gran riqueza biológica en Ecuador sería una ventaja favoreciendo la
elaboración y la implementación de medidas en favor de la biodiversidad326.
¿Cuáles serían entonces los determinantes de la implementación?
Según la percepción de las personas entrevistadas, una multitud de elementos de todos los
tipos afectan la gestión de la biodiversidad y del medio ambiente. En realidad, en su conjunto, las
35 entrevistas realizadas citaron casi todos los factores enumerados en el capítulo 1 o mencionados
en el apéndice del Plan Estratégico del CDB, adoptado en la CP-6327. Opuestamente, tal que
detallado en las páginas precedentes, las variables medidas no parecen poder ser relacionadas al
grado de implementación. Haremos ahora el diagnóstico de esos resultados en números.
El Cuadro 19 recapitula los resultados en lo concerniente a las provincias. En esas
provincias, una sola de las variables medidas (implicación de actores externos) puede ser
relacionada al grado de implementación del artículo 6 a) y de manera coherente a nuestras
expectativas. Del lado de 6 b), sólo un indicador de los recursos financieros (presupuesto de la UP)
y uno de las capacidades de la sociedad civil (PIB) dejan aparecer la relación esperada, es decir un
aumento de la implementación concordando con un PIB o un presupuesto total de la UP más
elevado. También por 6 b), la estabilidad política muestra una relación opuesta a las expectativas, es
decir una disminución de la implementación siguiendo el aumento del tiempo del mando de l@s
dirigentes de las UP y de las UGA. Así, de las 22 relaciones potenciales habiendo podido ser
reveladas entre los 11 indicadores y los dos párrafos del artículo 6 del CDB, solamente seis son
evidentes.
325 MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; VILLA ESPARZA, guardaparque, comunicación personal. 326 FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas sociales, comunicación personal; GRANIZO, biólogo, director de los asuntos externos, comunicación personal; IÑIGUEZ, ingeniero forestal, funcionario de la Dirección de Medio Ambiente y Turismo, comunicación personal; JARAMILLO, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección del Servicio de desarrollo comunautario, ambiente y proyectos, comunicación personal. 327 CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Strategic Plan », CDB, [En línea], 2007, www.cbd.int/sp/default.shtml (Página consultada el 21 de agosto del 2007).
94
Cuadro 19•Relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) y b), y las variables independientes medidas en las cuatro provincias estudiadas En los casos en los que los diferentes indicadores de una misma variable muestren una relación inversa, el indicador concernido se encuentra precisado.
Relación entre el grado de
implementación y los
indicadores
artículo 6 a) artículo 6 b)
ninguna Recursos financieros • recursos humanos • estabilidad política • voluntad política •
capacidades de la sociedad civil
Recursos financieros (presupuesto de la UGA) • recursos humanos • voluntad
política • capacidades de la sociedad civil (número de ONGA) • implicación de
actores externos Opuesta a las expectativas*
Estabilidad política
Correspondiente a las expectativas*
Implicación de actores externos Recursos financieros (presupuesto de la UP) • capacidades de la sociedad civil
(PIB)
*expectativas: correlación positiva entre factores (o indicadores) y grado de implementación.
La medición de nuestras variables en los cantones no ofrece resultados concluyentes. El
Cuadro 20 recuerda estos resultados para cada una de las variables documentadas. Ninguna variable
muestra la relación que postulábamos inicialmente. Sólo dos indicadores pueden ser asociados al
grado de implementación del artículo 6 a), o sea, el presupuesto total de los cantones y la duración
promedio del mandato de l@s dirigentes de la UGA. Sin embargo, las relaciones observadas son
contrarias a las esperadas: hay una disminución del grado de implementación relacionado con el
incremento del presupuesto o la duración del mandato de l@s dirigentes de las UGA. En este caso,
de las 22 relaciones potenciales, únicamente dos aparecen y ambas en el sentido contrario a las
expectativas.
95
Cuadro 20• Relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) y b), y las variables independientes medidas en los cuatro cantones estudiados En los casos en los que los diferentes indicadores de una misma variable muestren una relación inversa, el indicador concernido se encuentra precisado.
Relación entre el grado de
implementación y los
indicadores
artículo 6 a) artículo 6 b)
ninguna
Recursos financieros (presupuesto de la UGA)• recursos humanos • estabilidad política (dirigente de la UP) • voluntad
política • capacidades de la sociedad civil • implicación de actores externos
Recursos financieros • recursos humanos • estabilidad política • voluntad política •
capacidades de la sociedad civil • implicación de actores externos
Opuesta a las expectativas*
Recursos financieros (presupuesto de la UP) • estabilidad política (dirigente de la
UGA)
Correspondiente a las expectativas*
*expectativas: correlación positiva entre factores (o indicadores) y grado de implementación.
Entonces, para las provincias únicamente, una variable (implicación de actores externos) y
dos indicadores (presupuesto de la UP y PIB) muestran una relación correspondiente a nuestras
expectativas con respecto a uno de los párrafos. Sin embargo, de igual manera con respecto a un
párrafo y a un solo nivel gubernamental, una variable (estabilidad política) y dos indicadores
(presupuesto de la UP y duración del mandato de l@s dirigentes de la UGA) son opuestos a las
dichas expectativas.
Así, en realidad, ninguna variable responde totalmente a nuestras expectativas. Por un lado,
según los resultados, dos de las seis variables no mantienen ninguna relación con el grado de
implementación. Por otro lado, en los casos en los que ciertos indicadores de una variable muestran
una relación, esta relación es inconsistente. En lo concerniente a los recursos financieros, uno de los
indicadores (presupuesto de la UGA) no revela ninguna relación, mientras que el otro muestra una
relación contradictoria: correspondiente a las expectativas en cuanto al párrafo 6 b), en las
provincias, y opuesta a las expectativas en cuanto al párrafo 6 a), en los cantones. La estabilidad
política, por su parte, se encontraría en relación con una disminución de la implementación de 6 b),
en las provincias, así como uno de sus indicadores (duración promedio del mandato de l@s
dirigentes de la UGA) por 6 a), en los cantones. Uno de los indicadores de las capacidades de la
sociedad civil (PIB) manifiesta una relación correspondiente a nuestra expectativas, pero solamente
en un caso [6 b) en las provincias]. Finalmente, la implicación de actores externos sería vinculada a
una mejor implementación, pero únicamente del artículo 6 a) y en las provincias. Así, en lo
correspondiente a estas cuatro variables en relación con el grado de implementación, el vínculo no
aparece que en algunos indicadores, para un párrafo y a un nivel gubernamental.
96
Estos resultados, mostrando relaciones incoherentes, no permiten de concluir si los factores
medidos determinan o no el grado de implementación del artículo 6 del CDB. Lo que es más
impresionante es la ausencia de relaciones: de las 44 relaciones posibles (11 indicadores, dos
párrafos y dos niveles gubernamentales) sólo ocho existirían. En pocas palabras, estos resultados no
permiten sostener la hipótesis más explicativa, presentada inicialmente, es decir:
HB: En un PED, son principalmente los recursos de las unidades políticas, más que otros factores, los que determinan el grado de eficacia de un AMMA.
En el capítulo siguiente deliberaremos sobre las causas posibles de este fracaso en descubrir
las relaciones entre el grado de implementación y diferentes características de las UP. También
intentaremos discernir sobre si, a pesar de la apariencia de no pertinencia de nuestras variables, es
posible elaborar algunas generalizaciones entre las UP, ya sea en el tipo de medidas de
implementación adoptadas o en sus procesos de elaboración.
97
Capítulo 5 • Discusión
Este proyecto de investigación se origina en un cuestionamiento sobre la adecuación entre la
influencia de un AMMA y los fenómenos perjudicando el medio ambiente. Más allá del éxito en el
ámbito de la cooperación internacional que implica la adopción de un tratado multilateral, el interés
de la investigación radicaba en explorar la eficacia de un tal tratado y los factores determinando esta
eficacia. En las páginas precedentes fueron expuestas las relaciones (que se revelaron tenues)
observadas entre seis características de las ocho UP estudiadas y el grado de implementación de un
AMMA, es decir el CDB. Este último capítulo resume y discurre sobre estos resultados, teniendo en
cuenta nuestras preguntas e hipótesis de investigación y resaltando particularmente los límites de
esta investigación. Finalmente, reflexionaremos más en general sobre las implicaciones de la
presente investigación.
Verificación de las preguntas e hipótesis de investigación
Primero que todo, había que asegurarse de la validez de una premisa – la repartición de las
competencias relacionadas con la biodiversidad entre los niveles gubernamentales ecuatorianos –
que era también una sub-pregunta de investigación:
Sub-pregunta de investigación 1: ¿Cuál es la distribución de las competencias relacionadas al problema ambiental analizado en el país?
En Ecuador, la conservación de los ecosistemas y de sus funciones, de la biodiversidad y de
la integridad del patrimonio genético hace parte de la Constitución328. Concretamente, es el MAE,
autoridad ambiental nacional, el responsable del CDB y de la ENB. A pesar de esto, las provincias y
cantones gozan de importantes poderes que afectan directa o indirectamente la biodiversidad. Esos
gobiernos infra-nacionales pueden crear y administrar áreas protegidas, administrar los recursos
naturales, aprobar (o desaprobar) proyectos y evaluar los impactos de estos sobre los ecosistemas.
De esta manera, así como por todos sus trabajos sobre el territorio (construcción de carreteras,
control de la contaminación, gestión de las materias residuales), las UP infra-nacionales determinan
la suerte de la biodiversidad. Además, este papel desempeñado por las provincias y cantones está
destinado a incrementarse con la descentralización en curso en el país.
Una vez la repartición de las competencias pertinentes constatada, pasamos a la evaluación
de la implementación del CDB en cada UP y luego al análisis, cuando aplicable, de la variación de
esta implementación. Esto era el objeto de la segunda y la tercera sub-preguntas de investigación:
328 art. 26, ASEMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución Política de la República del Ecuador.
98
Sub-pregunta de investigación 2: ¿Cuál es el grado de eficacia del AMMA observado en cada una de las unidades políticas poseyendo las competencias pertinentes?
Sub-pregunta de investigación 3: Según los niveles gubernamentales o las unidades políticas ¿existen tendencias observables en la variación del grado de eficacia?
El estudio del grado de implementación en las nueve unidades políticas mostró, de manera
general, una implementación más importante en los niveles gubernamentales superiores. Estos
resultados corroboran nuestra primera hipótesis, según la cual:
HA: Existe una variación en la eficacia de un AMMA según los niveles gubernamentales.
De igual manera, constatamos que el párrafo 6 b) del artículo 6, concerniente a la integración
entre sectores, es menos aplicado (sobre nueve UP, siete no tienen medidas de implementación de
este párrafo) que 6 a) (sólo una de las nueve UP no tiene medidas de implementación). Esto
corresponde no sólo a nuestras expectativas, sino también a la literatura especializada.
Una vez el análisis de la implementación realizado, quisimos ver cuales de los seis factores –
recursos financieros y humanos, voluntad y estabilidad políticas, capacidades de la sociedad civil e
implicación de actores externos – se encontraban relacionados más intrínsecamente con el grado de
implementación, según el nivel gubernamental. Con el análisis de esos factores deseábamos
también estudiar de qué manera los recursos financieros y humanos entraban la implementación de
un AMMA en un PED. Así, nuestra pregunta general de investigación traduce este cuestionamiento:
En un PED ¿se encuentran los recursos de las unidades políticas329 más que otros factores estrechamente relacionados a las diferencias observadas en cuanto a la eficacia de un AMMA entre los niveles gubernamentales y entre las unidades políticas?
La relación entre el grado de implementación y nuestros indicadores documentados en el
trabajo de campo no es concluyente. Así, respondemos negativamente a esta pregunta. De otro lado,
ninguno de los indicadores de dos variables – recursos humanos, voluntad política – muestra una
relación con el grado de implementación. De esta manera, según nuestros indicadores, los recursos
humanos y la voluntad política no limitan el grado de implementación. Por otra parte, la relación
observada entre ciertos indicadores de cuatro de las variables independientes (recursos financieros,
estabilidad política, capacidades de la sociedad civil, implicación de actores externos) y el grado de
implementación es sea incoherente (los indicadores estando asociados a una implementación
incrementada y reducida), sea aplicable únicamente a uno de los párrafos o a uno de los niveles
gubernamentales. Así, ninguna de las relaciones responde al umbral de significatividad establecido
y no se sostienen a través de los niveles políticos, ni con respecto a los dos párrafos. El cuadro
329 Se entiende por unidad política (UP), una estructura administrativa ya sea del gobierno nacional, de una provincia o de un cantón.
99
siguiente recapitula la relación entre los indicadores y el grado de implementación, en los casos en
que tal relación ha sido observada.
Cuadro 21•Naturaleza de la relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) y b), del CDB y los factores medidos en los cantones y provincias Los indicadores señalando una relación se encuentran especificados cuando no son todos los indicadores de un mismo factor que muestran la dicha relación.
Provincias Cantones Relación entre el
grado de implementación y
los factores 6 a) 6 b) 6 a) 6 b)
Opuesta a las expectativas* ! Estabilidad política
Recursos financieros (presupuesto de la UP),
estabilidad política (dirigente de la UGA)
!
Correspondiente a las expectativas*
Implicación de actores externos
Recursos financieros (presupuesto de la UP),
capacidades de la sociedad civil (PIB)
! !
* expectativas: correlación positiva entre factores (o indicadores) y grado de implementación.
En este contexto, según este estudio, en un PED, los recursos de las UP no se encuentran
más relacionados que otros factores a las diferencias observadas en la implementación del CDB.
Así, nuestra hipótesis HB, según la cual:
En un PED, son principalmente los recursos de las unidades políticas, más que otros factores, los que determinan el grado de eficacia de un AMMA
no puede ser justificada por nuestros resultados. No podemos adelantar nada sobre la
pertinencia relativa de los factores estudiados puesto que todos se revelaron inefectivos. No
obstante, podríamos conjeturar sobre relaciones potenciales más complejas entre los factores y el
grado de implementación o flexibilizar el umbral de significatividad retenido. Pero, si tenemos en
cuenta los resultados obtenidos y el tamaño de la muestra analizada, una tal tarea sería arriesgada.
Sin embargo, estos resultados permiten cuestionarse sobre la afirmación según la cual los
PED no pueden, o tiene dificultad a, emprender la implementación de un AMMA, debido a una
falta de recursos humanos o financieros. En general, los resultados muestran que las UP
ecuatorianas alcanzan a elaborar medidas de implementación, a partir de diversas situaciones socio-
económicas. Como ejemplo cuantificado podemos citar que entre las UP estudiadas y habiendo
elaborado medidas de implementación del CDB, el PIB más elevado era 16 veces más grande que el
más modesto, el presupuesto de la UP más alto representaba 10 veces más el más bajo y el más
elevado dentro de las UGA era 49 veces superior al más bajo. Por otro lado, la UGA que contaba
con el mayor número de emplead@s beneficiaba de efectivos 20 veces superiores a aquellas
empleando el más pequeño número de personas. En consecuencia, incluso en los PED, donde en
general se presume que los recursos son deficientes, existe una margen de maniobra que permite de
100
emprender de diversas maneras la implementación de un AMMA. La existencia de esta margen de
maniobra no prueba que los PED no se encuentran limitados por los recursos, sino más bien que con
niveles variables de recursos, una implementación es posible.
En el Cuadro 22 retomamos los factores que, según las diversas fuentes de información
utilizadas por esta investigación, tienen principalmente un efecto sobre la implementación.
Ponemos con ellos los factores habiendo sobresalido en nuestra revisión inicial de la literatura
especializada en la cuestión. Netamente, nuestros resultados cuantitativos se encuentran en falso
con respecto a la información sobre los factores recogida de otras fuentes.
101
Cuadro 22•Síntesis de los principales factores que influencian el grado de implementación, según las diferentes fuentes de información utilizadas Las casillas oscurecidas denotan que los factores medidos en el marco de esta investigación no se revelaron determinantes.
Factores medidos Factores más determinantes según los
datos del trabajo de campo Factores
determinantes según la
literatura especializada
No determinantes
A efecto inconsistente
Observación documentaria
Entrevistas
voluntad política330;
recursos en general331;
sensibilización332;
capacidades institucionales,
legales, administrativas333;
cohesión entre las instituciones
gubernamentales nacionales334
recursos humanos;
voluntad política
recursos financieros;
estabilidad política;
capacidades de la sociedad civil;
implicación de actores externos
implicación de actores externos
recursos;
interés político;
coordinación;
concienciación;
marco legal;
visión a corto plazo;
capacidades;
difusión y comunicación;
instituciones;
estabilidad política
330 ADGER, « Compliance With... »; BARKER, « Biodiversity Conservation... »; BENNETT y LIGTHART, « The implementation... »; M.J. BOWMAN, « International Treaties and the Global Protection of Birds: Part I », European Environment, volumen 11, número 1; M.J. BOWMAN, « International Treaties and the Global Protection of Birds: Part II », European Environment, volumen 11, número 2; E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON, Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 1998; CHAYES y CHAYES, « On Compliance »; CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Strategic Plan », [En línea]; HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... »; KULLENBERG, « Approaches to Addressing... »; LE PRESTRE, Protection de l’environnement et..; MAES, « Implementation of the International... »; MITCHELL, « Regime Design Matters... »; REVELT, Implementation of International..; STEINBERG, Transnational relations..; YOUNG, « Regime Effectiveness... ». 331 ADGER, « Compliance With... »; AGUILAR-STØEN y DHILLION, « Implementation of the... »; BARKER, « Biodiversity Conservation... »; BOWMAN, « International Treaties... Part I »; BROWN WEISS y JACOBSON, Engaging Countries..; COCHRANE y DOULMAN, « The Rising Tide... »; CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Strategic Plan », [En línea]; P. HERKENRATH, « Birds and the convention on biological diversity: can ornithologists and bird conservationists make a difference? », Bird Conservation International, volumen 12, número 2; LE PRESTRE, « Conclusion... »; MITCHELL, « International Environmental Agreements... »; S. STEC, « Legal Aspects of Implementation of Biodiversity Related Conventions in Central Europe », Review Central and East European Law, volumen 24, número 5-6; STEINBERG, Transnational relations..; WEINTHAL y PARAG, « Two Steps Forward... ». 332 ADGER, « Compliance With... »; AGUILAR-STØEN y DHILLION, « Implementation of the... »; I. ARROYO-QUIROZ, R. PEREZ-GIL y N. LEADER-WILLIAMS, « Developing Countries and the Implementation of CITES: The Mexican Experience », Journal of International Wildlife Law & Policy, volumen 8; BARKER, « Biodiversity Conservation... »; BROWN WEISS y JACOBSON, Engaging Countries..; COCHRANE y DOULMAN, « The Rising Tide... »; CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Strategic Plan », [En línea]; G. HANDL, « Controlling Implementation of and Compliance with International Environmental Commitments: The Rocky Road from Rio », Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, volumen 5, número 2; HERKENRATH, « Birds and the convention... »; C. SAMPER, « Taxonomy and Environmental Policy », Philosophical Transactions of the Royal Society of London Series B-Biological Sciences, volumen 359, número 1444. 333 AGUILAR-STØEN y DHILLION, « Implementation of the... »; BARKER, « Biodiversity Conservation... »; BOWMAN, « International Treaties... Part I »; BROWN WEISS y JACOBSON, Engaging Countries..; COCHRANE y DOULMAN, « The Rising Tide... »; CONVENTION
SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Strategic Plan », [En línea]; L.M. DÁVALOS, R.R. SEARS, G. RAYGORODETSKY, B.L. SIMMONS, H. CROSS, T. GRANT, T. BARNES, L. PUTZEL y P.A. LUZ, « Regulating access to genetic resources under the Convention on Biological Diversity: an analysis of selected case studies », Biodiversity and Conservation, volumen 12, número 7; HERKENRATH, « Birds and the convention... »; MAES, « Implementation of the International... »; SAMPER, « Taxonomy and Environmental Policy »; SIEBENHUNER y SUPLIE, « Implementing the Access and Benefit-Sharing Provisions of the CBD: a Case for Institutional Learning ». 334 AGUILAR-STØEN y DHILLION, « Implementation of the... »; ARROYO-QUIROZ, PEREZ-GIL y LEADER-WILLIAMS, « Developing Countries and the Implementation of CITES: The Mexican Experience »; BARKER, « Biodiversity Conservation... »; BENNETT y LIGTHART, « The implementation... »; COCHRANE y DOULMAN, « The Rising Tide... »; J.P. DUCROTOY, « Protection, Conservation and Biological Diversity in the North East Atlantic », Aquatic Conservation-Marine and Freshwater Ecosystems, volumen 9, número 3; HERKENRATH, « Birds and the convention... »; HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... »; HUFTY y MUTTENZER, « Devoted Friends... »; LE PRESTRE, Protection de l’environnement et..; MAES, « Implementation of the International... »; STEINBERG, Transnational relations...
102
A posteriori, es necesario considerar el hecho de que la complejidad del fenómeno estudiado,
es decir la diversidad de factores que interactúan en este, hace tal vez irrealista el querer explicar la
implementación a través de algunos factores solamente, a partir de una pequeña muestra y de un
breve periodo de tiempo. A este nivel, el carácter particular de cada unidad política nublaría todo
efecto de las variables independientes consideradas. Sin negar la importancia de los factores
retenidos, que son apoyados no sólo por la literatura especializada, sino también por las Partes del
CDB y por las entrevistas realizadas, puede afirmarse que el efecto de estos factores parece ser
considerablemente modulado por otros factores.
Discusión sobre el método
Debido a los resultados obtenidos, primero que todo reflexionamos sobre la validez de las
variables y de los indicadores empleados. Ahora bien, por un lado, la elección de las variables
independientes (factores) estudiadas se encuentra ampliamente apoyada en la literatura y se trata
igualmente de factores que fueron invocados en las entrevistas del trabajo de campo. Podría
plantearse la cuestión de la transitividad puesto que, en la literatura especializada, los factores
estudiados son relacionados a la implementación nacional y fueron utilizados a los niveles infra-
nacionales. Sin embargo, las declaraciones de las personas entrevistadas justificarían la pertinencia
de estos factores a los diferentes niveles gubernamentales analizados.
Por otro lado, podría también afirmarse que los indicadores escogidos no son los indicadores
apropiados. A propósito de esta afirmación, en lo concerniente a la implicación de actores externos,
el hecho que estos desempeñan un papel importante a pesar de nuestros resultados, podría
efectivamente inspirar la elección de otros indicadores. El caso de las capacidades de la sociedad
civil así como el de la voluntad política también merecen de ser señalados. En lo concerniente a las
capacidades de la sociedad civil, los dos indicadores utilizados (PIB y número de ONGA)
representan sólo parcialmente la gama de opciones que estas pueden constituir. Sin embargo, puede
presumirse que si una relación marcada existiera entre esta gama de posibilidades y el grado de
implementación, la dicha relación sería revelada a través de esos dos indicadores. Con respecto a la
voluntad política, cabe anotar que es un elemento mencionado regularmente tanto en la literatura
científica, como en las entrevistas llevadas a cabo, como siendo un factor decisivo en la
implementación de un AMMA. Ahora bien, la voluntad política es un concepto cuya naturaleza y
manera de medir no son consensuales. Teniendo en cuenta su reiterada importancia, esta zona de
influencia característica de los individuos que actúan en la esfera política debería ser el objeto de
investigaciones más profundas.
103
Por otra parte, si una relación entre los factores medidos y el grado de implementación no
aparece en nuestros resultados es potencialmente porque la implementación, como definida en el
contexto de la presente investigación, no es una etapa limitante. Efectivamente, la traducción de un
AMMA en medidas legislativas o políticas no es tal vez particularmente exigente. Lo que es más
exigente es de transformar esas medidas en acciones concretas, es decir de modificar las prácticas
de gestión y las acciones cotidianas que afectan la biodiversidad (u otro problema ambiental, en
general). Luego entonces, si hubiésemos tratado de examinar la influencia de los seis factores
escogidos sobre la realización concreta de medidas de implementación, tal vez, en ese caso, una
relación hubiera sido puesta en evidencia. Recordemos que decidimos medir la eficacia en términos
de implementación considerando, de un lado, que la influencia prevista de un AMMA pasa en un
primer tiempo por su implementación y, de otro, la dificultad a medir la eficacia de otras maneras.
Otro aspecto del método pudiendo ser considerado es que las variables independientes, a
parte la estabilidad política, fueron medidas sobre un periodo reciente (2005 o 2006), mientras que
las medidas políticas y legislativas que sirvieron a medir el grado de implementación fueron
adoptadas en diferentes momentos. No obstante, la totalidad de esas medidas fueron adoptadas muy
recientemente, entre 2004 y 2006335. De igual forma, nuestro análisis de las UP fue relativo y los
indicadores que fueron medidos en ellas variaron probablemente de manera proporcional. En
consecuencia, nos parece que haber tenido en cuenta precisamente el aspecto temporal no habría
cambiado sustancialmente los resultados obtenidos. Además, la recolección de tales datos
suplementarios hubiera sido exigente.
Un cuarto elemento de este estudio sobre el que puede debatirse es nuestra definición de una
medida de implementación del CDB. Consideramos como tal medida todo plan, programa, política
o ley tratando sobre la biodiversidad. Ahora bien, no podemos probar que el hecho de que esos
instrumentos traten sobre la biodiversidad derive necesariamente de la existencia del CDB. Sin
embargo, la mitad de los documentos considerados como medidas de implementación sea
mencionaban directamente el CDB, sea retomaban las problemáticas relacionadas con la
biodiversidad en los términos del convenio. Por otro lado, podemos presumir que el CDB
desempeña un papel, aunque sea difuso, en la popularidad del tema de la biodiversidad y por lo
tanto, en la existencia de medidas relacionadas con la biodiversidad, mismo si estas no hacen
referencia explicita al tratado.
335 Esto haciendo abstracción del nivel nacional, que estaba excluido del análisis comparativo.
104
Implicaciones más generales de esta investigación
Ampliaremos ahora la discusión hacia el marco teórico en el que inscribimos la presente
investigación. Entonces, retomaremos la cuestión de la influencia de los AMMA, de los regímenes
y de las normas y luego de la eficacia de los AMMA y de los factores determinando su
implementación. En seguida discutiremos sobre la influencia del CDB y sobre las maneras de
favorecer su implementación (y de los AMMA en general) en un PED como el Ecuador.
Retrospectiva sobre el marco teórico
Esta investigación tiene como contexto general la influencia de los AMMA. Influencia que
ha sido teorizada sobretodo a través de los regímenes, pero también de las normas internacionales.
Aunque nuestra perspectiva de estudio no haya sido propiamente hablando de las relaciones
internacionales, sino de la aplicación infranacional de une de sus productos, el CDB, nuestras
observaciones permiten, no obstante, reflexionar sobre los marcos teóricos mencionados.
Un elemento que se destaca en nuestro análisis de la implementación del CDB en Ecuador es
que la convergencia manifiesta en el entorno internacional a través de la ratificación del CDB, no
corresponde a un consenso nacional sobre las expectativas, ni al compartir efectivo de una norma.
Los titubeos en el proyecto de Ley sobre la biodiversidad, congelado desde su segundo pasaje en el
Congreso hace 10 años, muestran bien esta situación. Todas las personas encontradas implicadas
con la biodiversidad incriminan, de diferentes maneras, a las divergencias de intereses o de valores
la no aprobación de este proyecto. Aún más, según esas mismas personas, el consenso internacional
se haría alrededor de temas tan generales e imprecisos que su resultado, en este caso el CDB, no
sería útil concretamente336. Evidentemente, el CDB prevé ser operacional a través de una estrategia,
de un plan de acción y de la integración entre sectores (lo que es el objetivo del artículo 6). Sin
embargo, cuando existentes, estos nuevos documentos fracasarían ante la prueba de la aplicabilidad.
De hecho, la ENB ecuatoriana sería así muy general para ser aplicada337, sin plan de acción
desarrollado338 y con una integración entre sectores que no se encuentra realmente iniciada. En este
contexto, podríamos preguntarnos si el CDB reúne los intereses particulares y el interés general más
bien artificialmente que efectivamente.
336 CORREA O., ingeniero forestal, director de la Unidad de Gestión Ambiental, comunicación personal; GUILLERMO, presidenta, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal. 337 BUCHELI GARCÍA, abogado, director ejecutivo de la Corporación municipal Parque Nacional Cajas, comunicación personal; CORREA
O., ingeniero forestal, director de la Unidad de Gestión Ambiental, comunicación personal; FARANGO, ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas sociales, comunicación personal; GUILLERMO, presidenta, comunicación personal; LÓPEZ RODRÍGUEZ, biólogo, director de la Escuela de Ciencias Ambientales, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal. 338 MATAMOROS, biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, comunicación personal.
105
Por otro lado, puesto que la implementación, es decir el desarrollo de medidas políticas y
legislativas, no corresponde que a la faceta preliminar de la puesta en aplicación del CDB y que,
contrariamente a lo afirmado por Chayes y Chayes, según l@s ecuatorian@s entrevistad@s339, esas
medidas no se traducen en realidades concretas, no podría decirse que, en fecha del día de hoy, los
países transforman su comportamiento debido a un AMMA. Por la misma razón, podríamos
preguntarnos si el CDB constituye verdaderamente una norma internacional, según la visión
constructivista que atribuye a las normas una incidencia profunda.340 La reacción ante el CDB y ante
el retroceso de la biodiversidad sería todavía bien superficial, a penas en sus inicios.
De otra parte, es bien conocido que el alcance de los cambios de comportamiento pedidos
por un AMMA influencia su implementación. Ahora bien, los objetivos del CDB cuestionan los
principios y valores de nuestro desarrollo, basado sobre el consumo extensivo y creciente de los
recursos naturales341. En un PED, controlar, o más todavía estabilizar, la pérdida de biodiversidad
exige simultáneamente la solución de cuestiones relativas al “subdesarrollo” y a la pobreza.
Preguntas que son eminentemente complejas y que resisten, hasta el día de hoy, a las iniciativas
emprendidas al respecto. Concretamente el desafío del Ecuador en términos de biodiversidad es
simple: proporcionar un modo de vida alternativo a una parte importante de su población. La
protección de la biodiversidad puede hacer parte de la solución. No obstante, aunque este punto de
vista ya ha sido señalado y discutido, el desenlace esperado sigue siendo lejano.342
La eficacia
En este estudio, la eficacia fue medida en términos de implementación, es decir de
traducción del CDB en medidas legislativas y políticas. De esta manera, el CDB cuenta con una
eficacia moderada, suficientemente buena en lo concerniente al artículo 6 a), pero mala del lado de
6 b). La implementación así definida tiene sus límites, particularmente puesto que no informa sobre
la evolución de las acciones de las que emana un problema ambiental. En los hechos, según las
personas entrevistadas, aún existe un desajuste neto entre las medidas de implementación y el
emprendimiento de acciones. También según las declaraciones de las entrevistas y retomando las
definiciones presentadas en el capítulo 1 (p. 20), el CDB posee una eficacia variable, pero limitada
en términos de efecto sobre los comportamientos de los actores en causa en la problemática
ambiental, de respeto de las obligaciones o de conformidad y de mejora de la cooperación. El CDB
339 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 176. 340 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 473. 341 B. CZECH, « Economic growth as the limiting factor for wildlife conservation », Wildlife Society Bulletin, volumen 28, número 1. 342 MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, Ecosystems and Human Well-being: Biodiversity Synthesis, p. vi.
106
podría también considerarse como eficaz en términos normativos y relativos puesto que participa a
los primeros pasos de una concienciación sobre las interacciones antrópicas con la biosfera343.
Entonces, el CDB tendría un impacto positivo, pero no sería eficaz en términos de resolución
del problema ambiental ni de alcance de los objetivos iniciales. Con respecto a esto, entre las UP
estudiadas, sólo en Cañar la situación de la biodiversidad se habría mejorado y esto sería debido a
un contexto socioeconómico difícil y a une fuerte emigración, más que a la implementación del
CDB344. De esta manera, el CDB debería evolucionar, así como otros AMMA, antes de poder ser la
solución pretende ser345. Más adelante trataremos sobre las formas de aumentar esta eficacia. Sin
embargo, cabe mencionar que en el óptica de una solución real de los problemas ambientales, el
CDB, que considera la utilización de medidas del orden de los mecanismos del mercado, incitativas
para las innovaciones tecnológicas verdes o perspectivas voluntarias, podría ser inapto en su forma
actual, si la inversión del retroceso de la biodiversidad necesitara adaptaciones más radicales346.
En otro orden de ideas, aunque reconociendo el poco de efecto concreto del CDB sobre la
biodiversidad, las personas entrevistadas afirmaban generalmente la utilidad y la importancia de la
existencia de tales tratados internacionales. En el seno de las administraciones gubernamentales y
de las ONGA, el CDB es percibido como una referencia o como un marco orientador de la acción347.
Particularmente, el programa de trabajo sobre las áreas protegidas habría hecho mover las cosas en
Ecuador348. El CDB serviría también de motor argumentativo a los diferentes actores favorables a la
protección de la biodiversidad349. Su existencia, según el caso, favorecería el acceso a más recursos,
estimularía la cooperación y permitiría el seguimiento del estado de la biodiversidad a nivel
planetario350.
Influencia de los AMMA
Uno de los objetivos de esta investigación era de comprender mejor el funcionamiento de un
tratado internacional del medio ambiente más allá del gobierno central. Basados en nuestras
343 GUILLERMO, presidenta, comunicación personal; IZURIETA, bióloga, comunicación personal; MORA, biólogo, responsable de las Listas rojas, comunicación personal; L. SUÁREZ, biólogo, director ejecutivo, Conservation International - Ecuador, Quito, Équateur, comunicación personal, 30 août 2006. 344 JARAMILLO, ingeniero-agrónomo, director de la Dirección del Servicio de desarrollo comunautario, ambiente y proyectos, comunicación personal. 345 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 511. 346 BERNSTEIN, « International institutions and... », p. 228; HOVDEN, « As if Nature Doesn't Matter... ». 347 CUENCA, biólogo, responsable de biodiversidad, comunicación personal; ESPINOSA, ingeniero, director de la Subdirección del Ambiente, comunicación personal; GUILLERMO, presidenta, comunicación personal; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal. 348 IZURIETA, bióloga, comunicación personal. 349 GUAMÁN, bióloga, directora, comunicación personal; GUILLERMO, presidenta, comunicación personal; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal; ROJAS, biólogo, director interino Dirección de Biodiversidad y Vida Silvestre, punto focal nacional del Protocolo de Cartagena y del acceso a los recursos genéticos y participación en los beneficios, comunicación personal. 350 GUAMÁN, bióloga, directora, comunicación personal; IZURIETA, bióloga, comunicación personal.
107
observaciones, presentaremos ahora nuestra comprensión de la influencia del CDB al interior de un
país.
En la introducción habíamos presentado un modelo formal de la influencia de un AMMA.
Según este modelo, con el objetivo de realizar sus objetivos, un AMMA debe 1) ser aplicado por un
Estado, luego ese Estado debe 2) respetar las disposiciones de la dicha implementación y,
finalmente, 3) las disposiciones aplicadas deben tener el efecto esperado (aunque sea parcialmente)
sobre el cumplimiento de los objetivos del AMMA351. Según nuestro estudio de caso, el modo de
influencia del CDB diverge de esta descripción, que es, en su conjunto, una descripción simplista. A
través nuestro trabajo de campo constatamos que la primera etapa había sido llevada a cabo, pero
que aparentemente las medidas nacionales de implementación se encontraban poco, o para nada,
difundidas o aplicadas. Identificamos tres otras vías a través de las cuales el CDB actuaría más que
a través esta vía tradicional.
Para comenzar, el CDB ejerce una influencia gracias al financiamiento de proyectos, bien
sea a través del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (órgano financiero del CDB), o a través de
otras organizaciones internacionales o nacionales de cooperación internacional que retoman los
temas del CDB como criterios de selección de los proyectos que financian. De esta manera,
iniciativas en favor de la biodiversidad se ven realizadas por gobiernos más o menos locales y
ONGA. Este tipo de influencia hace surgir ciertas cuestiones éticas puesto que así actores externos
influyen sensiblemente en la gestión ambiental del Ecuador y probablemente de los PED en general.
A través de este modo de influencia, el CDB cortocircuita prácticamente el nivel nacional y, en
varios casos, todo el aparato gubernamental. Por lo tanto, la democracia en general. Entonces,
podemos cuestionarnos sobre el lugar reservado a la autodeterminación nacional así como sobre la
validez de este tipo de proyectos aplicados desde el exterior.352
En segundo lugar, teniendo en cuenta que Ecuador es un país signatario y que medidas de
implementación han sido puestas en marcha, el CDB constituye un motor argumentativo para los
grupos o individuos que militan en favor de la biodiversidad, un modo de influencia ya
documentado353. Las actividades del CDB también pueden contribuir a convencer los actores
involucrados sobre la importancia de la cuestión de la biodiversidad354. Debido a la mediación de
esas personas dedicadas a la causa de la biodiversidad, los asuntos tratados por el CDB son
351 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 511. 352 D. SOGGE, Les mirages de l'aide internationale, quand le calcul l'emporte sur la solidarité, Montréal, Éditions Écosociété, 2003. 353 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 476; A.P. CORTELL y J.W. DAVIS, « How do international institutions matter? The domestic impact of international rules and norms », International Studies Quarterly, volumen 40, número 4. 354 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 476.
108
relevados ante los gobiernos o las empresas. Gracias a su cobertura casi universal, el CDB apoya de
esta forma acciones a favor de la biodiversidad en todas partes del planeta.
Finalmente, de manera más difusa y aunque aparentemente sin participar a la protección
efectiva de la biodiversidad, el CDB mantiene la cuestión de la biodiversidad activa en la agenda
internacional y, en cierta medida, en los medios de comunicación. El tratado estimula de manera
general el interés por la biodiversidad y, particularmente, fue el pretexto para la creación del grupo
de países “mega-diversos”. La adhesión de Ecuador a este grupo de países contribuye a la
popularidad de la biodiversidad así como al apoyo a la conservación de la biodiversidad. Apoyo que
aunque vago y no siempre fundado en la comprensión del concepto y de lo que está en juego con
este, es de todas maneras un apoyo. Así, este modo de influencia se relaciona a la sensibilización y
la educación del público (objetos del artículo 14 del CDB), etapas importantes en el mantenimiento
de la biodiversidad.
Factores que determinan la implementación
Otro de los objetivos de este estudio era de mejorar la comprensión de los factores que
influencian la implementación de un AMMA. Lo que resulta, en primer tiempo, de esta
investigación es que los seis factores estudiados no son ni limitantes ni determinantes de manera
consistente entre las UP de los niveles gubernamentales estudiados. En otras palabras, los factores
estudiados no informan sobre las diferencias de implementación entre las UP.
Nuestro estudio siendo comparativo, no podemos de ese hecho juzgar la importancia de cada
uno de los factores al interior de cada una de las UP. El método empleado no nos documenta, más
allá que a través de las declaraciones de las personas entrevistadas, sobre los factores implicados en
cada uno de los procesos de elaboración y de adopción de las medidas de implementación. Una
premisa a la base del método retenido, es decir la influencia consistente de los factores en los
diferentes niveles gubernamentales, no es probada a través de nuestro trabajo.
No obstante, poniendo de por medio una cierta distancia, la existencia de un margen de
maniobra, que ya fue señalada anteriormente, puede explicar la naturaleza de los factores que
influencian de manera predominante la implementación. De hecho, más allá de la simple
complejidad de las interacciones entre los factores, el margen de maniobra revelado por nuestros
datos sugiere la influencia de variables de naturaleza humana, social o relativa a la sociedad. Esto
puesto que son necesariamente personas quienes determinan la utilización de los recursos materiales
o financieros, los cuales no se revelaron como siendo puramente limitantes. Las diferentes maneras
de distribuir los recursos explicarían que una misma implementación sea observada en una variedad
de contextos.
109
Entonces, los esfuerzos de investigación sobre los factores que influencian la
implementación sacarían partido a explorar más rigurosamente variables de carácter humano o
social. Con respecto a esto, cabe anotar que las variables utilizadas en el contexto de la presente
investigación fueron todas medidas a través de indicadores de orden material o fácilmente
cuantificables. Lo que sucede es que resulta más arduo evaluar variables de otros tipos, propuestas
también por otr@s autor@s, como por ejemplo las tendencias generales de las políticas, las
posiciones gubernamentales, las ideologías o prácticas y discursos dominantes, los valores o los
grupos de presión355. Estudios más detallados, por ejemplo utilizando “process-tracing” podrían
esclarecer sobre esos factores que son más complejos a delimitar.
Para una mejor protección de la biodiversidad
Ahora formularemos algunas reflexiones sobre la manera de adaptar el funcionamiento del
CDB para que el convenio contribuya mejor a la preservación de la biodiversidad y a la realización
de sus objetivos. Puesto que nuestros resultados cuantitativos no pueden orientar tal reflexión, nos
apoyaremos sobre las declaraciones de las entrevistas y sobre nuestras propias observaciones.
Aunque el presente estudio tenga sobretodo un alcance infra-nacional, nuestras reflexiones pueden
también ser pertinentes al nivel nacional.
Primero que todo, y se trata aquí de un comentario repetido a menudo en las entrevistas356, el
CDB y sus medidas deberían ser mejor difundidos tanto en las administraciones, como en la
población. En realidad, la cuestión de la comunicación es un elemento central. Tanto los decidores
políticos y económicos como la población en general deberían comprender mejor la necesidad
concreta de la conservación de la biodiversidad357. La utilidad de la biodiversidad debería ser
relacionada con las realidades locales. Ciertas herramientas desarrolladas al nivel global [como los
informes de Evaluación de los Ecosistemas para el Milenio (Millennium Ecosystem Assessment
www.maweb.org) o los documentos elaborados por el Secretaría del CDB] podrían ser utilizadas
como material de base para la sensibilización y la educación popular. Pero, el vínculo a las
realidades locales, es decir la necesaria transformación efectiva de los comportamientos, exige un
real trabajo de caso por caso y ciertamente de larga duración. La sensibilización y la educación
355 BERNSTEIN, « International institutions and... », p. 204; D. SPRINZ y T. VAAHTORANTA, « The interest-based explanation of international environmental policy », International Organization, volumen 48, número 1, p. 104. 356 BUCHELI GARCÍA, abogado, director ejecutivo de la Corporación municipal Parque Nacional Cajas, comunicación personal; CORREA
O., ingeniero forestal, director de la Unidad de Gestión Ambiental, comunicación personal; CRESPO PLAZA, abogado, especialista en gestión del medio ambiente, comunicación personal; GRANIZO, biólogo, director de los asuntos externos, comunicación personal; GUAMÁN, bióloga, directora, comunicación personal; LÓPEZ RODRÍGUEZ, biólogo, director de la Escuela de Ciencias Ambientales, comunicación personal; R. OCHOA, biólogo, responsable de la Biodiversidad y de la vida silvestre, MAE-7 (Cuenca), Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 31 de julio y 8 de agosto del 2007; ORTIZ, bióloga, coordinadora Biodiversidad, comunicación personal. 357 E.A. FIALLO y S.K. JACOBSON, « Local Communities and Protected Areas: Attitudes of Rural Residents Towards Conservation and Machalilla National Park, Ecuador », Environmental Conservation, volumen 22, número 3, p. 245-246.
110
popular son todavía más importantes si se tiene cuenta que la actitud de la población con respecto a
los asuntos ambientales desempeña un papel en la adopción de regulaciones nacionales e
internacionales pertinentes358.
Consecuentemente, el modo de financiamiento de las actividades de implementación debería
ser adaptado. El caso de la ENB ecuatoriana es contra ejemplar, pero ilustrativo. La ENB fue
elaborada a través de un proceso abierto y participativo, pero una vez el documento producido y los
fondos agotados, la estrategia no pasó a mayores. Si el mismo proceso fue vivido en otros países,
más allá de los efectos positivos debidos al proceso de elaboración en si mismo, nos encontramos
ante una sub-utilización repetida de los recursos. Lógicamente, si los PED dependen del
financiamiento externo para la redacción de sus estrategias y planes de acción nacionales, esos
recursos serán igualmente esenciales para la implementación de tales instrumentos. Así, la visión a
largo plazo que requiere la gestión ambiental debe también animar a los donadores. Algun@s
director@s de UGA remarcaban que el trabajo que deben llevar a cabo sus unidades concierne el
desarrollo y la modificación de prácticas comunitarias, cosa que no se hace en uno, dos o cinco
años, sino más bien en varias décadas. En ese sentido, el financiamiento de proyectos realizados por
las ONGA no puede substituirse al fortalecimiento institucional y de la capacidad de gestión de las
administraciones públicas y democráticas.
De otra parte, el CDB ganaría a ser más flexible, a adaptarse mejor a las realidades locales y
a las maneras de hacer las cosas que se hallan ya ancladas. En el marco de las negociaciones del
CDB, sería provechoso pasar menos tiempo en los detalles técnicos, que de todas formas no podrán
ser aplicados o, lo que es peor, que los países se esforzarán vigorosamente en aplicar, en contra de
las maneras de hacer locales. Maneras que podrían, diferentemente pero potencialmente,
proporcionar los resultados deseados. La escala de intervención adecuada podría entonces variar en
función de la distribución de las prácticas generadoras de un problema ambiental.
En todos los casos, la capacidad de los PED a expresar su punto de vista en los foros
internacionales debería ser fortalecida. Lo que es una reivindicación recurrente de los PED. Para
ciertos países la definición misma de una posición nacional es un desafío teniendo en cuenta los
recursos disponibles, los otros asuntos del momento, el ritmo de las negociaciones y la complejidad
de las cuestiones en juego359. Ahora bien, en la medida en la que los PED abrigan la mayor parte de
la biodiversidad de la Tierra, estos deberían ser implicados completamente en el desarrollo de las
358 SPRINZ y VAAHTORANTA, « The interest-based explanation of international environmental policy », p. 105. 359 IZURIETA, bióloga, comunicación personal; J. MOHAN RAO, « The social basis of international cooperation », International Social Science Journal, volumen LI, número 162, p. 586.
111
normas internacionales que son relacionadas con esta diversidad. Más allá de la disponibilidad de
los recursos, esto concierne el funcionamiento del CDB (particularmente la traducción y difusión de
documentos) y, aún más importante, la organización de las responsabilidades al interior del país.
Aunque los asuntos interiores sean generalmente excluidos de las negociaciones internacionales, es
sin duda al interior del país que se conservará o no la biodiversidad. Por lo tanto, sin amenazar la
soberanía o la autodeterminación nacional, sería pertinente que l@s negociador@s de la CDB (y de
los AMMA en general) consideren la caja negra que aún es el Estado. Las maneras de favorecer la
integración entre lo global y lo local, respetando l@s actor@s involucrad@s, las particularidades y
las instituciones de los diversos componentes gubernamentales, merecen ser discutidas y las
experiencias en la materia, compartidas.
Finalmente, la cuestión de la integración entre sectores tanto de la biodiversidad, como del
medio ambiente en general, es tan preocupante como capital. Puesto que prácticamente todo el
conjunto de las actividades antrópicas tiene una incidencia sobre la biodiversidad (y varias otras
cuestiones ambientales), esta última debe ser considerada en la realización de todas esas
actividades. Ahora bien, esta integración se lleva a cabo difícilmente en Ecuador y probablemente
en todas partes del planeta, PED y países dichos desarrollados incluidos. Así, la integración entre
sectores de la preocupación por la biodiversidad es un desafío mayor impuesto al CDB, desafío que
aunque no se encuentra resuelto, es reconocido por el instrumento, un programa de trabajo del CDB
estando dedicado al asunto.
112
Conclusión
Luego de nuestro estudio de caso, no podemos responder con precisión a nuestra cuestión
general de investigación y explicar por qué se observan diferencias en el grado de implementación
del CDB entre los niveles gubernamentales y según las unidades políticas. Sin embargo, la presente
investigación documentó acciones de implementación en todas las UP estudiadas, a la excepción de
una sola, lo que muestra la consideración del CDB a esos niveles. En términos de la influencia del
CDB, y teniendo en cuenta la diversidad de las causas del retroceso de la biodiversidad, este simple
es hecho es ya notable y regocijante. En términos de contribución a una mejor protección del medio
ambiente, esta perspectiva de estudio infra-nacional debería ser profundizada puesto que, en todos
los casos, por lo menos en lo referente a ciertas responsabilidades, existe una distribución entre los
diferentes niveles gubernamentales de un país. Puesto que gran número de acciones poseen una
incidencia sobre el estado del medio ambiente, del simple trabajo de las carreteras hasta el
desarrollo de programas educativos, las relaciones internacionales del medio ambiente no pueden
hacer abstracción de una evaluación de su efecto sobre la totalidad de la estructura política nacional.
En lo referente a la influencia del CDB, esta se manifiesta a través de la implementación
nacional e infra-nacional evaluada. Esta implementación encontrándose, hasta el día de hoy,
prácticamente sin pasaje a acciones especificas, el CDB actuaría concretamente más bien a través
del financiamiento de proyectos, del apoyo a los actores internos ya partidarios de la causa
ambiental y de la contribución a la popularidad general de la biodiversidad. Según l@s
ecuatorian@s encontrad@s, es también a través de su participación al despertar de una conciencia
ambiental planetaria que el CDB ayudaría, en fecha del día de hoy, a la protección de la
biodiversidad.
Por otro lado, los seis factores considerados, es decir los recursos humanos y financieros, la
voluntad y la estabilidad política, las capacidades de la sociedad civil y la implicación de actores
externos, no tienen una influencia consistente sobre el grado de implementación. Esto podría ser
interpretado, con optimismo, como un margen de maniobra a la disposición de las unidades
políticas. Margen de maniobra que pone en perspectiva la incidencia de la falta de recursos,
inclusive en un PED. La evaluación de otras informaciones recolectadas en el trabajo de campo
indica que la implicación de actores externos en las actividades de tipo ambiental, gubernamentales
o no gubernamentales, podría ser un factor predominante en la implementación del CDB en
Ecuador.
De las entrevistas realizadas conservamos sobretodo la importancia generalizada de una
mejor coordinación y comunicación de las diversas iniciativas realizadas, en curso o planificadas,
113
así como la necesaria visión a largo plazo. Efectivamente, puede pensarse que las iniciativas
nacionales pueden inspirar la gobernabilidad local así como las iniciativas locales pueden
encaminar los gobiernos provinciales o nacionales360. La sensibilización, la concienciación y la
implicación personal real, es decir verosímilmente los sistemas de valores, de todas las partes
implicadas serían también decisivos, notablemente de parte de l@s mujeres y hombres
desempeñando papeles políticos. Esta observación podría guiar a la vez los proyectos elaborados en
favor de la biodiversidad y las investigaciones sobre la implementación de los AMMA.
Del punto de vista teórico, escrutando la implementación del CDB, nuestro estudio cuestiona
el hecho que este sea un régimen o una norma internacional o la profundidad que tendría la
adhesión a un tal régimen o norma internacional. La situación nacional ecuatoriana encierra
disensiones que contradicen la presumida convergencia de las expectativas en el plan internacional,
así como la profundidad del anclaje de las normas acarreadas por este tratado. En realidad, esta
complejidad refleja la de las acciones humanas contribuyendo a la destrucción de especies vivas y
de ecosistemas. Sin duda, esto es también un reflejo de la diversidad de las partes implicadas en un
asunto como la protección de la biodiversidad. Estas fuentes de complejidad son así desafíos
impuestos a los marcos teóricos de las Relaciones internacionales que intentan representar la
influencia de los AMMA. A lo largo de nuestro estudio constatamos, según los diferentes casos, la
participación determinante de individuos, ONG o instituciones, locales, provinciales, regionales,
nacionales o internacionales, de carácter científico, comunitario, militante u otro. Así, pudimos
observar el tejido denso y dinámico que existe alrededor de las cuestiones tocando la biodiversidad
y el medio ambiente en general.
Entonces, nos parece que las explicaciones de la implementación en términos de teoría de
regímenes o de normas internacionales eluden la riqueza de la realidad en el terreno, entre otras
cosas puesto que, hasta el día de hoy, estas teorías dejan de lado los procesos infra-nacionales. Estas
dos perspectivas traducen mal, hasta ahora, la contradicción flagrante entre el posicionamiento en el
sector ambiental y el de los otros sectores de actividad (comercio, transporte, agricultura, etc.). En
la práctica, una norma se encuentra anunciada (como por ejemplo la protección y la importancia
vital de la biodiversidad), pero de manera superficial, como lo ilustra particularmente la poca
implementación del artículo 6 b) del CDB constatada a través de esta investigación, artículo que
trata sobre la integración entre sectores.
360 T.K. RUDEL, « Organizing for Sustainable Developement: Conservation Organizations and the Struggle to Protect Tropical Rain Forests in Esmeraldas, Ecuador », Ambio, volumen 29, número 2, p. 82.
114
Pensamos que la utilización de marcos teóricos alternativos (como por ejemplo la teoría de
los sistemas complejos) permitiría de reflejar mejor la influencia de la implementación de los
AMMA, es decir de la multiplicidad de fenómenos que se encuentran asociados a estos. Asimismo,
una perspectiva más crítica y atenta de los fenómenos humanos sería aprovechable para la
comprensión de la eficacia de los AMMA. Lo que es más, la realización de esta investigación de
trabajo de campo conllevo a la reflexión sobre el hecho que este tipo de investigaciones se legitiman
en parte debido a un aporte eventual a la solución de los problemas ambientales. Nuestros
resultados sobre los factores que influencian la implementación, así como todos aquellos aportados
por la literatura científica, muestran en realidad la gran complejidad de los factores que orientan la
implementación de los AMMA y la dificultad a extraer generalizaciones de esta madeja. Otr@s
autor@s ya han señalado que frente a esta complejidad del fenómeno, querer delimitar con
precisión esos factores es ilusorio361. Les realidades sociales que afectan la implementación de los
tratados internacionales son verosímilmente demasiado complejas para que su comprensión
sistematizada sea traducida en soluciones, en un avenir previsible.
Mientras tanto, las investigaciones queriendo profundizar la comprensión de los factores
influenciando la implementación ganarían a conferir más atención a los factores e indicadores no
materiales (humanos, sociales) que parecen importantes en las UP estudiadas, puesto que los
factores retenidos por la presente investigación (medidos a partir de indicadores cuantitativos) no
son esclarecedores. Finalmente, la integración sectorial y entre sectores de la biodiversidad (y de los
asuntos ambientales en general) y el desajuste entre las acciones y los discursos en materia de
medio ambiente deberían ser igualmente examinados en el futuro. Varias de las personas
entrevistadas señalaron el hecho que las cuestiones económicas o financieras predominaban
invariablemente sobre las cuestiones ambientales. Ahora bien, esta afirmación conocida habiendo
sido formulada, la problemática subyacente debería ser decorticada, los casos contrarios analizados
y las soluciones identificadas. Por otro lado, la cuestión de los modos de vida, tanto en el Norte,
como en el Sur, es mencionada con frecuencia sin nunca ser realmente tratada frontalmente. Si es
cierto que se trata de una problemática inminentemente delicada, y sabiendo que sobrepasa los
límites de las Relaciones internacionales o de la ciencia política, también lo es que solucionar los
problemas ambientales requiere imaginar modos de vida alternativos362.
361 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 341; YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249. 362 M. THOMPSON y S. RAYNER, « Cultural disourses », en S. RAYNER y E.L. MALONE (bajo la dirección de), Human Choice & Climate Change, The Societal Framework, Columbus, Battelle Press, 1998, p. 297.
115
Bibliografía
ADGER, W.N., « Compliance With the Climate-Change Convention », Atmospheric Environment, 29(16), 1995: 1905-1915.
AGUILAR-STØEN, M. y S.S. DHILLION, « Implementation of the Convention on Biological Diversity in Mesoamerica: Environmental and Developmental Perspectives », Environmental Conservation, 30(2), 2003: 131-138.
ANÓNIMO, « Le grand dictionnaire terminologique », Office québécois de la langue française, [En línea], 2000, www.granddictionnaire.com (Página consultada el 5 de julio del 2007).
ANÓNIMO, Le Petit Robert de la langue française 2006, dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Paris, Dictionnaires Le Robert, 2005.
ARIAS RENDÓN, N., « El medio ambiente en la nueva constitución », en G. CHIRIBOGA ZAMBRANO y R. QUINTERO LÓPEZ (bajo la dirección de), Alcances y Limitaciones de la reforma política en el Ecuador, Quito, Asociación Americana de Juristas–AAJ, Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Central, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales–ILDIS, Proyecto Latinoamericano para Médios de Comunicación, Fundación Friedrich Ebert, 1998: 285-297.
ARROYO-QUIROZ, I., R. PEREZ-GIL y N. LEADER-WILLIAMS, « Developing Countries and the Implementation of CITES: The Mexican Experience », Journal of International Wildlife Law & Policy, 8, 2005: 13-49.
ASEMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución Política de la República del Ecuador, República del Ecuador, adoptada el 5 de junio del 1998.
BARKER, D.R., « Biodiversity Conservation in the Wider Caribbean Region », Review of European Community and International Environmental Law, 11(1), 2002: 74-83.
BENNETT, G. y S. LIGTHART, « The implementation of international nature conservation agreements in Europe: the case of the Netherlands », European Environment, 11(3), 2001: 140-150.
BERNSTEIN, S., « International institutions and the framing of domestic policies: The Kyoto Protocol and Canada's response to climate change », Policy Sciences, 35(2), 2002: 203-236.
BOWMAN, M.J., « International Treaties and the Global Protection of Birds: Part I », European Environment, 11(1), 1999: 87-119.
BOWMAN, M.J., « International Treaties and the Global Protection of Birds: Part II », European Environment, 11(2), 1999: 281-300.
BRODHAG, C., B. FLORENT, N. GONDRAN y F. OSSAMA, Dictionnaire du développement durable, Sainte-Foy, Éditions MultiMondes, 2004.
BROWN WEISS, E. y H.K. JACOBSON, Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 1998.
BUCHELI GARCÍA, F., abogado, director ejecutivo de la Coporación municipal Parque Nacional Cajas, ETAPA, I. Municipalidad de Cuenca, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 9 de agosto del 2006.
116
BUCHELI GARCÍA, F., I. CORONEL CORONEL, E. IDROVO MURILLO y A. ESPINOZA VEINTIMILLA, Manual de gestión ambiental, Cuenca, Ilustre Municipalidad de Cuenca, Comisión de Gestión Ambiental, Ministerio del Ambiente, UCP–Patra, 2000.
CAN, Estrategia Regional de Biodiversidad para los Paises del Tropico Andino, LIMA, CAN, 2002.
CANO, V., M. HURTADO y C. JOSSE, « La diversidad de las especies », en C. JOSSE (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001: 59-131.
CARRIÓN, F., « Descentralización en América Latina: una perspectiva comparada », en M.E. GONZÁLEZ, K. ANDRADE-EEKHOFF y C.G. RAMOS (bajo la dirección de), Descentralización y desarrollo local: una mirada a los procesos de descentralización y de desarrollo local en América Latina, San Salvador, FLACSO-Programa El Salvador, 2003: 29-69.
CELI DÁVILA, E., economista, responsable de las Cuentas Nacionales Trimestrales, Banco Central del Ecuador, Quito, Ecuador, comunicación personal, 6 de septiembre del 2006.
CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES (GEORGETOWN UNIVERSITY), « República del Ecuador, Estudio de Descentralización », Base de Datos Políticos de las Americas, [En línea], 2005, http://pdba.georgetown.edu/Decen/Ecuador/ecuador.html (Página consultada el 1ro de mayo del 2007).
CHÁVEZ, G., « La Ley de Biodiversidad: Un esfuerzo de concertación », en A. VAREA (bajo la dirección de), Biodiversidad, Bioprespección y Bioseguridad, Quito, Ediciones Abya Yala, 1997: 37-49.
CHAYES, A. y A.H. CHAYES, « On Compliance », International Organization, 47(2), 1993: 175-205.
CHECKEL, J.T., « International norms and domestic politics: Bridging the rationalist-constructivist divide », European Journal of International Relations, 3(4), 1997: 473-495.
COCHRANE, K.L. y D.J. DOULMAN, « The Rising Tide of Fisheries Instruments and the Struggle to Keep Afloat », Philosophical Transactions of the Royal Society B-Biological Sciences, 360(1453), 2005: 77-94.
COMISIÓN ASESORA AMBIENTAL DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Plan ambiental ecuatoriano (PAE), políticas y estrategias, QUITO, CEDEMNA, Fundación Natura, AID-WRI, BID-UNAMA, PNUD, 1996.
COMISIÓN DE LEGISLACIÓN Y CODIFICACIÓN, Ley de Gestión Ambiental, 2004-019, H. Congreso Nacional del Ecuador, adoptada el 22 de julio del 2004.
CONFÉRENCE DES PARTIES À LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, Convention sur la diversité biologique, texte et annexes, MONTRÉAL, Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique, 2001.
CONFÉRENCE DES PARTIES À LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Rapport de la sixième réunion de la Conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2002, www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-06/official/cop-06-20-fr.pdf (Página consultada el 23 de septiembre del 2002).
117
CONFÉRENCE DES PARTIES À LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Report of the Eigth Meeting of the Parties to the Convention on Biological Diversity », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2006, www.biodiv.org/doc/meetings/cop/cop-08/official/cop-08-31-en.doc (Página consultada el 10 de octubre del 2006).
CONFERENCE OF THE PARTIES TO THE CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY, « Report of the First Meeting of the Ad Hoc Open-Ended Working Group on Review of Implementation of the Convention », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 3 de enero del 2006, www.biodiv.org/doc/meetings/cop/cop-08/official/cop-08-04-rev1-en.doc (Página consultada el 22 de septiembre del 2006).
CONGRESO NACIONAL DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, Ley que Protege la Biodiversidad en el Ecuador, República del Ecuador, adoptada el 4 de septiembre del 1996.
CONSEIL SCIENTIFIQUE DU PATRIMOINE NATUREL ET DE LA BIODIVERSITÉ, La biodiversité à travers des exemples, PARIS, MEDD/D4E, 2007.
CONSEJO AMBIENTAL REGIONAL CAR, Plan Estratégico Ambiental Regional, Loja - Zamora Chinchipe, LOJA, Ministerio del Ambiente del Ecuador, Gobierno Provincial de Loja, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 2006.
CONSEJO MUNICIPAL DEL CANTÓN ZAMORA, Ordenanza que Declara a "Zamora, Ciudad de Aves y Cascadas", I. Municipalidad del Cantón Zamora, adoptada el 28 de junio del 2004.
CONSEJO PROVINCIAL DEL AZUAY, Boletín de prensa: Presentación de Estudio sobre Situación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se realizará en Azuay, CUENCA, Consejo Provincial del Azuay, 2006.
CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Strategic Plan », CDB, [En línea], 2007, www.cbd.int/sp/default.shtml (Página consultada el 21 de agosto del 2007).
CORDÓVA, I., funcionaria, responsable de la educación ambiental, MAE-8 (Loja), Loja, Ecuador, comunicación personal, 7 de julio del 2006.
CORREA O., E.G., ingeniero forestal, director de la Unidad de Gestión Ambiental, I. Muncipalidad de Azogues, Azogues, Ecuador, comunicación personal, 7 y 14 de agosto del 2006.
CORREA O., E.G., Unidad de Gestión Ambiental, Informe Técnico - Periodo Marzo - Diciembre 2005, AZOGUES, I. Municipalidad de Azogues, 2006.
CORTELL, A.P. y J.W. DAVIS, « How do international institutions matter? The domestic impact of international rules and norms », International Studies Quarterly, 40(4), 1996: 451-478.
CRESPO PLAZA, R., abogado, especialista en gestión del medio ambiente, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental (CEDA), Quito, Ecuador, comunicación personal, 19 de junio del 2006.
CUENCA, L., biólogo, responsable de biodiversidad, MAE-8 (Loja), Loja, Ecuador, comunicación personal, 3 de julio del 2006.
CUENTAS NACIONALES, Ecuador: Proyección de Población por Áreas y Años Calendario, Según Provincias y Cantones, Período 2001-2010, QUITO, Banco Central del Ecuador, 2005.
CUEVA, F., ingeniero, funcionario, Dirección de Gestión Ambiental Local, MAE, Quito, Ecuador, comunicación personal, 2 y 6 de junio del 2006.
118
CZECH, B., « Economic growth as the limiting factor for wildlife conservation », Wildlife Society Bulletin, 28(1), 2000: 4-15.
DÁVALOS, L.M., R.R. SEARS, G. RAYGORODETSKY, B.L. SIMMONS, H. CROSS, T. GRANT, T. BARNES, L. PUTZEL y P.A. LUZ, « Regulating access to genetic resources under the Convention on Biological Diversity: an analysis of selected case studies », Biodiversity and Conservation, 12(7), 2003: 1511-1524.
DIDIOT, B. y S. CORDELLIER, L'État du monde 2005. Annuaire économique géopolitique mondial, Montréal, Les Éditions du Boréal, 2004.
DIRECCIÓN DE GESTIÓN AMBIENTAL, Agenda Ambiental de la Provincia de Loja, LOJA, H. Consejo Provincial de Loja, Ministerio del Ambiente, CONCOPE, 2004.
DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE, Marco Orientador 2006-2014, LOJA, Gobierno Provincial de Loja, 2006.
DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE Y TURISMO, Agenda Ambiental Provincial 2005-2006, ZAMORA, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 2005.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ÁREAS NATURALES Y VIDA SILVESTRE, Informe Interino a la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica, sobre la Aplicación del Artículo 6, QUITO, Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN), 1998.
DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT DE LA BELGIQUE, Note stratégique, Équateur, QUITO, Service Public Fédéral Affaires Étrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement, 2002.
DJOGHLAF, A., « Message of Dr. Ahmed Djoghlaf, The New Executive Secretary of the Convention on Biological Diversity, to Citizens of Canada », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2006, www.biodiv.org/doc/speech/2006/sp-2006-03-02-canada-en.pdf (Página consultada el 11 de octubre del 2006).
DOWNES, D.R., Integrating implementation of the Convention on Biological Diversity and the rules of the World Trade Organization, Gland, World Conservation Union, 1999.
DUCROTOY, J.P., « Protection, Conservation and Biological Diversity in the North East Atlantic », Aquatic Conservation-Marine and Freshwater Ecosystems, 9(3), 1999: 313-325.
DURANGO FLORES, J., Sistematización de experiencias en el proceso de fortalecimiento en gestión ambiental descentralizada, Quito, Miniterio del Ambiente del Ecuador, Banco Interamericano de Desarrollo, 2005.
ÉCOLE DE POLITIQUE APPLIQUÉE (UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE), « Équateur », World Perspective Monde. Outil pédagogique des grandes tendances mondiales depuis 1945, [En línea], 2007, http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMPays?codePays=ECU (Página consultada el 24 de marzo del 2007).
ÉCOLE DE POLITIQUE APPLIQUÉE (UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE), « Exécutif - Mandat - Chef de l'État - Équateur », World Perspective Monde. Outil pédagogique des grandes tendances mondiales depuis 1945, [En línea], 2007, http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMGvt?codePays=ECU (Página consultada el 22 de marzo del 2007).
119
ÉCOLE DE POLITIQUE APPLIQUÉE (UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE), « Rafael Correa, seul contre le Congrès », World Perspective Monde. Outil pédagogique des grandes tendances mondiales depuis 1945, [En línea], 2007, http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMAnalyse?codeAnalyse=486 (Página consultada el 24 de marzo del 2007).
ESPINOSA, C., ingeniero, director de la Subdirección del medio ambiente, I. Municipio de Loja, Loja, Ecuador, comunicación personal, 4 de julio del 2006.
ESPINOSA CORDERO, S., Informe sobre Desarrollo Humano, Ecuador 1999, Quito, PNUD, 1999.
ESPINOZA A., J.L., ingeniero, director ejecutivo de la Comisión de Gestión Ambiental, I. Municipalidad de Cuenca, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 25 de junio del 2006.
FARANGO, H., ingeniero, director de la Dirección del desarrollo comunitario y de los programas sociales, I. Municipio de Zamora, Zamora, Ecuador, comunicación personal, 17 de julio del 2006.
FIALLO, E.A. y S.K. JACOBSON, « Local Communities and Protected Areas: Attitudes of Rural Residents Towards Conservation and Machalilla National Park, Ecuador », Environmental Conservation, 22(3), 1995: 241-249.
FINNEMORE, M. y K. SIKKINK, « International norm dynamics and political change », International Organization, 52(4), 1998: 887-917.
FRETES-CIBILS, V., M.M. GIUGALE y J.R. LÓPEZ-CÁLIX, Ecuador, An Economic and Social Agenda in the New Millennium, Washington, D.C., The World Bank, 2003.
FUNDACIÓN NATURA y I. MUNICIPALIDAD DE AZOGUES, I. Municipio de Azogues, Plan de Mejoramiento Ambiental, AZOGUES, I. Municipalidad de Azogues, Fundación Natura, 2006.
GOBERNACIÓN DE LA PROVINCIA DE ZAMORA CHINCHIPE, Ordenanza de Creación de la Unidad Técnica de Medio Ambiente del H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, adoptada el 10 de junio del 1999.
GOBIERNO DEL AZUAY, Plan Participativo de Desarrollo del Azuay, 2005-2015, CUENCA, Gobierno del Azuay, 2005.
GOBIERNO DEL AZUAY, Descentralización. Propuesta Preliminar de Constitución del Sistema Integral de Gestión Ambiental y de los Recursos Naturales de la Provincia del Azuay, CUENCA, Gobierno del Azuay, 2006.
GOBIERNO PROVINCIAL DEL AZUAY, Reglamento de la Estructura Funcional del Gobierno Provincial del Azuay, Gobierno Provincial del Azuay, adoptado el 17 de enero del 2006.
GOBIERNO PROVINCIAL DEL AZUAY, Revista institucional 5, CUENCA, Gobierno provincial del Azuay, 1997.
GOBIERNO PROVINCIAL DEL AZUAY, Declaración de la Política Ambiental del Gobierno Provincial del Azuay, CUENCA, Gobierno Provincial del Azuay, 2005.
GOMEZJURADO ZEVALLOS, I., « Comentario a la ponencia "El medio ambiente en la nueva constitución" », en G. CHIRIBOGA ZAMBRANO y R. QUINTERO LÓPEZ (bajo la dirección de), Alcances y Limitaciones de la reforma política en el Ecuador, Quito, Asociación Americana de Juristas–AAJ, Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Central, Instituto
120
Latinoamericano de Investigaciones Sociales–ILDIS, Proyecto Latinoamericano para Médios de Comunicación, Fundación Friedrich Ebert, 1998: 299-306.
GRANIZO, T., biólogo, director de los asuntos externos, The Nature Conservancy, Quito, Ecuador, comunicación personal, 28 de agosto del 2006.
GREENE, O., « Environmental issues », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, 3ra edición, Oxford, Oxford University Press, 2005: 451-478.
GRUPO DE TRABAJO (MINISTERIO DEL AMBIENTE/CEDENMA), Observaciones a la Ley para la Conservación y Manejo Sustentable de la Biodiversidad, QUITO, Ministerio del Ambiente, CEDENMA, 2003.
GUAMÁN, S., bióloga, directora, Fundación Ecológica Arcoiris, Loja, Ecuador, comunicación personal, 30 de junio del 2006.
GUAMÁN, V., ingeniero-agrónomo, director de la Dirección de Medio Ambiente, I. Municipalidad de Loja, Loja, Ecuador, comunicación personal, 2 de julio del 2006.
GUILLERMO, C., présidenta, Fundación Ecológica Mazán, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 16 de agosto del 2006.
GÚZMAN, W., abogado, Fundación Ecológica Arcoiris, Loja, Ecuador, comunicación personal, 4 de julio del 2006.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE CAÑAR, Plan Estratégico de la Provincia del Cañar, 2004-2009. Direccionando el Futuro, AZOGUES, HCPC, CODEGE, 2004.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE CAÑAR, Plan Estratégico de la Provincia del Cañar, 2004-2009. Medio Ambiente & Recursos Naturales, AZOGUES, HCPC, CODEGE, 2004.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE CAÑAR, Plan Estratégico de la Provincia del Cañar, 2004-2009. Medio Ambiente & Recursos Naturales, Diagnóstico Situacional, AZOGUES, HCPC, CODEGE, 2004.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE LOJA, Informe Período Abril 1989 - Julio 1990, LOJA, H. Consejo Provincial de Loja, 1990.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE LOJA, Informe 2000. Agosto de 1999 - Julio de 2000, LOJA, H. Consejo Provincial de Loja, 2000.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE LOJA, Informe de Labores 2000-2004, LOJA, H. Consejo Provincial de Loja, 2004.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE ZAMORA CHINCHIPE, Informes de labores, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 1998 à 2003.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE ZAMORA CHINCHIPE, Informe 1996-2000, ZAMORA, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 2000.
H. CONSEJO PROVINCIAL DE ZAMORA CHINCHIPE, Organigrama, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, ZAMORA, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, 2005.
121
HAAS, P.M., « Science policy for multilateral environmental governance », en N. KANIE y P.M. HAAS (bajo la dirección de), Emerging forces in environmental governance, Tokyo, United Nations University Press, 2004: 115-136.
HANDL, G., « Controlling Implementation of and Compliance with International Environmental Commitments: The Rocky Road from Rio », Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, 5(2), 1994: 305-333.
HARRISON, N.E. y G.C. BRYNER, « Thinking about Science and Politics », en N.E. HARRISON y G.C. BRYNER (bajo la dirección de), Science and Politics in the International Environment, Lanham, Rowman & Littlefield, 2004: 1-15.
HASENCLEVER, A., P. MAYER y V. RITTBERGER, Theories of International Regimes, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.
HERKENRATH, P., « Birds and the convention on biological diversity: can ornithologists and bird conservationists make a difference? », Bird Conservation International, 12(2), 2002: 99-106.
HERKENRATH, P., « The Implementation of the Convention on Biological Diversity - A Non-Government Perspective Ten Years On », Review of European Community & International Environmental Law, 11(1), 2002: 29-37.
HIDROVO, E., La gestión nació de un consenso, Sistematización de experiencias de gestión ambiental: El caso de Cuenca, Quito, Ministerio del Ambiente y Municipio de Cuenca, 2001.
HØNNELAND, G. y A.-K. JØRGENSEN, « Implementing International Environmental Agreements in Russia: Lessons from Fisheries Management, Nuclear Safety and Air Pollution Control », Global Environmental Politics, 3(1), 2003: p. 72-98.
HORAN, J.E., Ecuador's National System of Protected Areas and the Politics of Environmental Policy Making, Nouvelles Orléans, Tulane University, departamento de Political Science (tesis presentada a), 2004.
HOVDEN, E., « As if Nature Doesn't Matter: Ecology, Regime Theory and International Relations », Environmental Politics, 8(2), 1999: 50-74.
HUFTY, M. y F. MUTTENZER, « Devoted Friends: The Implementation of the Convention on Biological Diversity in Madagascar », en P.G. LE PRESTRE (bajo la dirección de), Governing Global Biodiversity, The Evolution and Implementation of the Convention on Biological Diversity, Burlington, Ashgate, 2002: 279-309.
I. CONSEJO CANTONAL DE LOJA, Nuevo Orgánico Funcional del Municipio de Loja, documento 2, LOJA, I. Consejo Cantonal de Loja, 2005.
I. MUNICIPALIDAD DE AZOGUES, Plan Estratégico Azogues 2015. Diagnóstico Ciudad, Componente Ordenamiento Territorial, AZOGUES, I. Municipalidad de Azogues, 2004.
I. MUNICIPALIDAD DE AZOGUES, Plan Estrategico de Azogues. Diagnostico: Sintesis Nacional y Regional, AZOGUES, I. Municipalidad de Azogues, 2005.
I. MUNICIPIO DE CUENCA, Informe de labores 1996-2000, CUENCA, I. Municipio de Cuenca, 2001.
I. MUNICIPIO DE LOJA, Plan Participativo de Fortalecimiento de la Democracia y Desarrollo del Cantón Loja, LOJA, I. Municipio de Loja, 2005.
122
I. MUNICIPIO DE LOJA, Plan de Acción Municipal 2005 - 2009, LOJA, I. Municipio de Loja, 2007.
I. MUNICIPIO DE ZAMORA, Plan de Desarrollo Integral del Cantón, Zamora 2007, ZAMORA, I. Municipio de Zamora, Programa de Asistencia Municipal PAM de CORDES, 1998.
ILUSTRE CONSEJO CANTONAL DE CUENCA, Ordenanza de Creación y Funcionamiento de la Comisión de Gestión Ambiental (C.G.A.), I. Municipalidad de Cuenca, adoptada el 21 mai 1997.
ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE CUENCA, Plan Estratégico de Cuenca, CUENCA, Ilustre Municipalidad de Cuenca, 2006.
INEC, Empleo por Rama de Actividad, QUITO, Consejo Nacional de Estadística y Censos, 2002.
INEC, « VI Censo de Población y de Vivienda - Resultados », Consejo Nacional de Estadística y Censos del Ecuador, [En línea], 2006, www.inec.gov.ec/interna.asp?inc=cs_resultados&idCenso=7 (Página consultada el 25 janvier 2007).
IÑIGUEZ, W., ingeniero forestal, funcionario de la Dirección de Medio Ambiente y Turismo, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, Zamora, Ecuador, comunicación personal, 13 de julio del 2006.
IZURIETA, X., bióloga, Fundación ECOPAR, GNTB, Quito, Ecuador, comunicación personal, 29 de agosto del 2006.
JACOBSON, H.K. y E. BROWN WEISS, « Assessing the Record and Designing Strategies to Engage Countries », en E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON (bajo la dirección de), Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 2000: 511-554.
JACOBSON, H.K. y E. BROWN WEISS, « A Framework for Analysis », en E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON (bajo la dirección de), Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 2000: 1-18.
JAKOBSEN, S., « International Relations and Global Environmental Change. Review of the Burgeoning Literature on the Environment », Cooperation and Conflict, 34(2), 1999: 205-236.
JARAMILLO, M., ingeniero-agrónomo, director de la Dirección del Service de desarrollo comunautario, ambiente y proyectos, Gobierno del Cañar, Azogues, Ecuador, comunicación personal, 15 de agosto del 2006.
JOSSE, C., M. HURTADO y T. GRANIZO, « La diversidad de los ecosistemas », en C. JOSSE (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001: 17-58.
KATE, K.T. y S.A. LAIRD, « Biodiversity and Business: Coming to Terms with the 'Grand Bargain' », International Affairs, 76(2), 2000: 241-264.
KEBABDJIAN, G., Les théories de l'économie politique internationale, Paris, Seuil, 1999.
KENBER, M., Planificación y políticas ambientales, Quito, CONCOPE, Fundación Natura y PATRA, 2000.
KEOHANE, R.O., P.M. HAAS y M.A. LEVY, « The Effectiveness of International Environmental Institutions », en P.M. HAAS, R.O. KEOHANE y M.A. LEVY (bajo la dirección de), Institutions for
123
the Earth, Sources of Effective International Environmental Protection, Cambridge, The MIT Press, 1993: 3-25.
KULLENBERG, G., « Approaches to Addressing the Problems of Pollution of the Marine Environment: an Overview », Ocean & Coastal Management, 42(12), 1999: 999-1018.
LAMY, S.L., « Contemporary mainstream approaches: neo-realism and neo-liberalism », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, 3ra edición, Oxford, Oxford University Press, 2005: 205-224.
LE PRESTRE, P., Protection de l’environnement et relations internationales, Les défis de l’écopolitique mondiale, Paris, Armand Colin, 2005.
LE PRESTRE, P.G., « Conclusion: The Long Road to a New Order », en P.G. LE PRESTRE (bajo la dirección de), Governing Global Biodiversity, The Evolution and Implementation of the Convention on Biological Diversity, Burlington, Ashgate, 2002: 311-327.
LE SOMMET DES LEADERS CHANGEMENTS CLIMATIQUES, « Déclaration des États fédérés et des gouvernements régionaux sur les changements climatiques », MDDEP, gouvernement du Québec, [En línea], 2005, www.mddep.gouv.qc.ca/air/leaders/declaration.pdf (Página consultada el 11 de junio del 2007).
LECLERC, J., « Équateur, República del Ecuador », L'aménagement linguistique dans le monde (CIRA, Université Laval), [En línea], 2006, www.tlfq.ulaval.ca/AXL/amsudant/equateur.htm (Página consultada el 24 de marzo del 2007).
LIDSKOG, R. y G. SUNDQVISTG, « The Role of Science in Environmental Regimes: The Case of LRTAP », European Journal of International Relations, 8(1), 2002: 77-101.
LITFIN, K.T., « Sovereignty in World ecopolitics », Mershon International Studies Review, 41(2), 1997: 167-204.
LITTLE, R., « International regimes », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, 3ra edición, Oxford, Oxford University Press, 2005: 369-386.
LÓPEZ RODRÍGUEZ, F., biólogo, director de la Escuela de Ciencias Ambientales, Universidad Técnica Particular de Loja, Loja, Ecuador, comunicación personal, 4 de julio del 2006.
MAES, F., « Implementation of the International North Sea Conference Declarations by Belgium: the case of toxics reduction programmes », International Journal of Marine & Coastal Law, 13(3), 1998: p. 337-354.
MARTÍNEZ, J., ingeniera en medio ambiente, directora de la Unidad de Gestión Ambiental, Gobierno del Azuay, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 24 de julio del 2006.
MATAMOROS, A., biólogo, funcionario, punto focal nacional del CDB, MAE, Quito, Ecuador, comunicación personal, mayo hasta septiembre del 2006.
MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, Ecosystems and Human Well-being: Biodiversity Synthesis, WASHINGTON D.C., World Resources Institute, 2005.
MILLER, C.A., « Challenges in the Application of Science to Global Affairs: Contingency, Trust, and Moral Order », en C.A. MILLER y P.N. EDWARDS (bajo la dirección de), Changing the
124
Atmosphere: Expert Knowledge and Environmental Governance, Cambridge, MIT Press, 2001: 247-285.
MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES, « Présentation de l'Équateur », France diplomatie, [En línea], 2007, www.diplomatie.gouv.fr/fr/pays-zones-geo_833/equateur_507/presentation-equateur_960/politique-interieure_4846.html (Página consultada el 24 de marzo del 2007).
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS DEL ECUADOR, « Transparencia institucional-Decretos ejecutivos », República del Ecuador, [En línea], 2006, www.mef.gov.ec/docs/reg200.htm (Página consultada el 19 de diciembre del 2006).
MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS, « Datos Generales del Ecuador », Ministerio de Transporte y Obras Públicas, [En línea], 2007, www.mop.gov.ec/organico/proyectos/54.htm (Página consultada el 25 de enero del 2007).
MINISTERIO DEL AMBIENTE, Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad, Estudios y Propuesta Base, QUITO, Ministerio del Ambiente del Ecuador, 2000.
MINISTERIO DEL AMBIENTE, Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010, QUITO, Ministerio del Ambiente del Ecuador, 2001.
MINISTERIO DEL AMBIENTE, ... en el tercer milenio, QUITO, Ministerio del Ambiente del Ecuador, 2003.
MINISTERIO DEL AMBIENTE, Política y Estrategia Nacional para la Conservación y el Uso Racional de los Humedales en el Ecuador, COMITÉ NACIONAL RAMSAR, 2006.
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE DEL ECUADOR, Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador, 2000.
MITCHELL, R. y T. BERNAUER, « Empirical Research on International Environmental Policy: Designing Qualitative Case Studies », Journal of Environment & Development, 7(1), 1998: 4-31.
MITCHELL, R.B., « Regime Design Matters: Intentional Oil Pollution and Treaty Compliance », International Organization, 48(3), 1994: 425-458.
MITCHELL, R.B., « International Environmental Agreements: a Survey of Their Features, Formation, and Effects », Annual Review of Environment and Resources, 28, 2003: 429-461.
MOGOLLON, F., funcionario, estudios de impactos ambientales, MAE, Quito, Ecuador, comunicación personal, 12 de junio del 2006.
MOHAN RAO, J., « The social basis of international cooperation », International Social Science Journal, LI(162), 1999: 585-592.
MONCADA, M., M. VÁSQUEZ, A. LÓPEZ y P. HERNÁNDEZ, Ecuador NCSA, Perfil temático en biodiversidad, Quito, EcoCiencia, REGAL, 2004.
MORA, A., biólogo, responsable de las Listas rojas, UICN-Sur, Quito, Ecuador, comunicación personal, 14 de junio del 2006.
MUNICIPALIDAD DE ZAMORA, Plan de Desarrollo Cantonal Concertado - Zamora, ZAMORA, Municipalidad de Zamora, 2006.
125
OCHOA, R., biólogo, responsable de la Biodiversidad y de la vida silvestre, MAE-7 (Cuenca), Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 31 de julio y 8 de agosto del 2007.
ORTIZ, D., bióloga, coordinadora Biodiversidad, Fundación Ecociencia, Quito, Ecuador, comunicación personal, 13 de junio del 2006.
PEARMAN, P., « An Agenda for Conservation Research and Its Application, with A Case-study from Amazonian Ecuador », Environmental Conservation, 22(1), 1995: 39-43.
PEÑA CARRASCO, D., « Ecuador, descentralización y participación ciudadana », en M.E. GONZÁLEZ, K. ANDRADE-EEKHOFF y C.G. RAMOS (bajo la dirección de), Descentralización y desarrollo local: una mirada a los procesos de descentralización y de desarrollo local en América Latina, San Salvador, FLACSO-Programa El Salvador, 2003: 309-340.
PEREDO, B., conferenciante al « Rendez-vous international sur les applications du développement durable, des outils pour agir », Sherbrooke, Canada, comunicación personal, 19 de junio del 2007.
PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 1990, Paris, Éditions ECONOMICA, 1990.
PREFECTO PROVINCIAL DEL CAÑAR 2005-2008, Informe de Actividades, Período Enero del 2005-Mayo del 2006, AZOGUES, Gobierno del Cañar, 2006.
PRESIDENCIA CONSTITUTIONAL DE LA REPÚBLICA, « Decreto de la Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010 », Ministerio del Ambiente del Ecuador, [En línea], 2007, www.ambiente.gov.ec/paginas_espanol/docs/Decreto2232.pdf (Página consultada el 6 de junio del 2007).
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio del Ambiente, décret présidentiel no. 3516, Presidencia de la Republica del Ecuador, adoptado el 31 de marzo del 2003.
PRIMACK, R.B., Essentials of Conservation Biology, Sunderland, Sinauer Associates, 1998.
PROGRAMA PODOCARPUS, Informe Podocarpus 1997-2002, LOJA, Programa Podocarpus, 2002.
PUYOL, A. y B. ORTIZ, Estrategias de biodiversidad: avances en América del Sur, Quito, UICN-Sur, 1999.
RACOWIECKI, R., Ecuador & the Galápagos Islands, Oakland, Lonely Planet Publications, 2001.
RAUSTIALA, K., « Domestic Institutions and International Regulatory Cooperation - Comparative Responses to the Convention on Biological Diversity », World Politics, 49(4), 1997: 482-509.
REVELT, J.-M., Implementation of International Environmental Agreements, Ann Arbor, The University of Michigan, departamento de Political Science (tesis presentada a), 1998.
RIVERA YELA, J.P., biólogo, Fundación Rik Charina, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 1ro de agosto del 2006.
ROJAS, W., biólogo, director interino Dirección de Biodiversidad y Vida Silvestre, punto focal nacional del Protocolo de Cartagena y del acceso a los recursos genéticos y participación en los beneficios, MAE, Quito, Ecuador, comunicación personal, 29 de agosto del 2006.
126
ROSENBERG, J. y L. SPENCER THOMAS, « Participating or Just Talking? Sustainable Development Councils and the Implementation of Agenda 21 », Global Environmental Politics, 5(2), 2005: pp. 61-87.
RUDEL, T.K., « Organizing for Sustainable Developement: Conservation Organizations and the Struggle to Protect Tropical Rain Forests in Esmeraldas, Ecuador », Ambio, 29(2), 2000: 78-82.
SAMPER, C., « Taxonomy and Environmental Policy », Philosophical Transactions of the Royal Society of London Series B-Biological Sciences, 359(1444), 2004: 721-728.
SECRÉTARIAT DE LA CDB, « Local Authorities and Biodiversity », CDB, [En línea], 2007, www.cbd.int/authorities/default.shtml (Página consultada el 11 de julio del 2007).
SECRÉTARIAT DE LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Report of the First Planning Meeting of Canadian Universities and Research Centers for the Implementation of the Objectives of the Convention on Biological Diversity », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2006, www.biodiv.org//doc/groups/university/report-edu-2006-09-26-en.pdf (Página consultada el 22 de octubre del 2006).
SIEBENHUNER, B. y J. SUPLIE, « Implementing the Access and Benefit-Sharing Provisions of the CBD: a Case for Institutional Learning », Ecological Economics, 53(4), 2005: 507-522.
SMOUTS, M.-C., Les nouvelles relations internationales : pratiques et théories, Paris, Presses de Sciences Po, 1998.
SOGGE, D., Les mirages de l'aide internationale, quand le calcul l'emporte sur la solidarité, Montréal, Éditions Écosociété, 2003.
SPRINZ, D. y T. VAAHTORANTA, « The interest-based explanation of international environmental policy », International Organization, 48(1), 1994: 77-105.
STEC, S., « Legal Aspects of Implementation of Biodiversity Related Conventions in Central Europe », Review Central and East European Law, 24(5-6), 1998: 489-543.
STEINBERG, P.F., Transnational relations and the Politics of Species Conservation in Poor Countries: Evidence from Costa Rica and Bolivia, 1967-1997, Santa Cruz, University of California, departamento de Environmental Studies (Political Economy and Policy Analysis) (tesis presentada a), 2001.
STRANGE, S., « Cave! hic dragones: a critique of regime analysis », International Organization, 36(2), 1982: 479-496.
SUÁREZ, L., biólogo, director ejecutivo, Conservation International - Ecuador, Quito, Ecuador, comunicación personal, 30 de agosto 2006.
SUÁREZ, L., biólogo, directeur ejecutivo de Conservation International - Ecuador, en el marco de la Undécima Reunión del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico, Montréal (Canada), 28 de noviembre - 2 de diciembre del 2005, Montréal, Canada, comunicación personal, 28 de noviembre del 2005.
SUÁREZ, L. y M. AMPARO ALBÁN, « La biodiversidad en las políticas y en la legislación », en C. JOSSE (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001: 263-283.
127
SUÁREZ, L., M. AMPARO ALBÁN, C. JOSSE y V. CANO, « Aspectos institucionales relacionados con el manejo de la biodiversidad », en C. JOSSE (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001: 229-262.
THOMPSON, M. y S. RAYNER, « Cultural disourses », en S. RAYNER y E.L. MALONE (bajo la dirección de), Human Choice & Climate Change, The Societal Framework, Columbus, Battelle Press, 1998: 265-343.
TURCOTTE, P., biólogo, decano académico, Universidad del Pacífico, Cuenca, Ecuador, comunicación personal, 9 de agosto del 2006.
UICN, Estrategias Nacionales de Biodiversidad en América del Sur, Estado Actual y Perspectivas, Quito, UICN-Sur, 2004.
UNDP, « Human development index trends », Human Development Report 2006, Beyond scarcity: Power, poverty and the global water crisis, [En línea], 2006, http://hdr.undp.org/hdr2006/statistics/indicators/10.html (Página consultada el 6 de junio del 2007).
UNPD, Human Development Report 2006, Beyond scarcity: Power, poverty and the global water crisis, New York, Palgrave Macmillan, 2006.
VILLA ESPARZA, J., guardaparque, Parque Nacional Podocarpus, Zamora, Ecuador, comunicación personal, 18 de julio del 2006.
VOGEL, D. y T. KESSLER, « How Compliance Happens and Doesn’t Happen Domestically », en E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON (bajo la dirección de), Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 2000: 19-37.
WEINTHAL, E. y Y. PARAG, « Two Steps Forward, One Step Backward: Societal Capacity and Israel's Implementation of the Barcelona Convention and the Mediterranean Action Plan », 3(1), 2003: pp. 51-71.
YOUNG, O.R., « Introduction: The Effectiveness of International Governance Systems », en O.R. YOUNG, G.J. DEMKO y K. RAMAKRISHNA (bajo la dirección de), Global Environmental Change and International Governance, Londres, University Press of New England, 1996: 1-27.
YOUNG, O.R., « Regime Effectiveness: Taking Stock », en O.R. YOUNG (bajo la dirección de), The Effectiveness of International Environmental Regimes: Causal Connections and Behavioral Mechanisms, Cambridge, The MIT Press, 1999: 249-279.
YOUNG, O.R. y G.J. DEMKO, « Improving the Effectiveness of International Environmental Governance Systems », en O.R. YOUNG, G.J. DEMKO y K. RAMAKRISHNA (bajo la dirección de), Global Environmental Change and International Governance, Londres, University Press of New England, 1996: 229-246.
ZAMBRANO MENDOZA, O., Derecho Ambiental. Texto de estudio para la cátedra, Quito, Corporación Latinoamericana de Desarrollo (CLD), Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX, 2005.
128
Anexos
Anexo I•Mapa del Ecuador ..............................................................................................................129!
Anexo II•Cuestionario .....................................................................................................................130!
Anexo III•Instituciones, órganos, leyes y políticas relacionadas con la biodiversidad ...................131!
Anexo IV•Datos complementarios sobre las UP infra-nacionales ..................................................133!
Anexo V•Resultados — datos brutos...............................................................................................135!
Anexo VI•Resultados — gráficos de dispersión..............................................................................136!
Anexo VII•Relación entre el grado de implementación en las provincias y el grado de implementación en los cantones..........................................................................................147!
Anexo VIII•Efecto del tamaño de la población o del territorio sobre la relación entre los recursos financieros y humanos, y el grado de implementación.........................................148!
Anexo IX•Personas entrevistadas ....................................................................................................154!
129
Anexo I•Mapa del Ecuador
130
Anexo II•Cuestionario
La biodiversidad y esta unidad política
1. ¿Cuáles son los problemas más importantes relacionados a la pérdida biodiversidad en la provincia / cantón?
2. ¿En que ha cambiado la situación de la biodiversidad desde el principio de los años 1990?
Implementación del CDB
3. ¿En su provincia/cantón, que medidas (leyes, políticas, ordenanzas, reglamentos) existen a favor de la biodiversidad?
4. ¿En su provincia/cantón, que medidas (leyes, políticas, ordenanzas, reglamentos) existen a favor de la integración entre sectores de la biodiversidad?
5. ¿Que ha sido determinante en el desarrollo de estas medidas? ¿De dónde vino su iniciativa?
6. ¿Que grupos, actores, fueron consultados? ¿Según que procesos?
7. ¿Cuales son los obstáculos más importantes a la implementación de estas medidas? ¿Me puede explicar casos donde se manifestaron estos obstáculos?
8. ¿Piensa usted que hay particularidades de su jurisdicción (localidad), que favorecen (o no) la protección y el uso sustentable de la biodiversidad?
9. ¿Piensa que el gobierno nacional / local emplea los medios apropiados o disponibles para implementar las medidas a favor de la biodiversidad?
10. A que se atribuyen ¿los diferentes niveles de protección de la biodiversidad en las provincias / cantones?
Pertinencia del CDB
11. ¿Conoce el CDB? ¿Piensa que está útil o pertinente, en vista del contexto de su jurisdicción? ¿Y si es así, que aspectos son los más importantes? ¿De que manera podría este Convenio volverse más útil?
12. ¿Le parece que la existencia del CDB ha cambiado algo en su trabajo? ¿En que manera? ¿Seria más fácil la cooperación entre las administraciones gubernamentales? ¿O con otros sectores de su jurisdicción (localidad), las ONG o la población? ¿El financiamiento sería más accesible?
13. ¿Se utiliza la Estrategia Nacional de Biodiversidad, o algunas partes, en la gestión provincial / local de la biodiversidad?
14. ¿Existen documentos que traten temas o medidas a favor de la biodiversidad que puedo consultar? ¿O tratan temas relacionados a la implementación del CDB en general?
131
Anexo III•Instituciones, órganos, leyes y políticas relacionadas con la biodiversidad
Cuadro 23•Instituciones y órganos relacionados con la biodiversidad creados en Ecuador a partir de 1992
Nombre del organismo Fecha de creación
Precisiones
Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN)*
1992 El INEFAN no existe más desde 1996. Hasta esta fecha era la institución gubernamental participante a los trabajos del CDB.
Instituto para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica Ecuatoriana (ECORAE)*
1992 Coordina la elaboración y la implementación del Plan Maestro para el Ecodesarrollo de la Amazonía Ecuatoriana.
Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República (CAAM)*
1993
La CAAM tiene como función coordinar la política ambiental del país incluyendo, entre otras cosas, la sistematización de las experiencias y esfuerzos a favor de la conservación de la biodiversidad.
Unidad Asesora de Medio Ambiente (UNAMA)* 1993
La UNAMA hacia parte del Consejo Nacional de Desarrollo abolido en 1998. La unidad apuntaba hacia la organización y la planificación de la gestión del gobierno ecuatoriano en el campo del medio ambiente.
Grupo Nacional de Trabajo sobre Biodiversidad (GNTB)*
1994
Los miembros del GNTB, es decir distintas organizaciones y expert@s en medio ambiente, tiene la función de promover la implementación de políticas y acciones que favorezcan la conservación y la utilización sostenible de los recursos biológicos. El GNTB fue revigorizado en 1999 gracias a un decreto.
Ministerio de Medio Ambiente (MAE)*
1996
Principal autoridad nacional responsable de establecer las políticas ambientales y de coordinar las acciones publicas y privadas pudiendo afectar el medio ambiente. El MAE absorbió al INEFAN en 1999 y desde entonces se encarga de las funciones de este último.
Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable#
1999 Encargado de proporcionar consejos sobre las políticas ambientales.
Comité Nacional de Recursos Genéticos (CNRG)*
1999
Es la autoridad nacional competente en materia de acceso a los recursos genéticos. El Comité reglamenta las actividades de educación y de investigación relacionadas con estos recursos y vela por el respeto de los derechos de las comunidades autóctonas y locales en cuanto a los saberes tradicionales.
Fuentes: *L. SUÁREZ, M. AMPARO ALBÁN, C. JOSSE y V. CANO, « Aspectos institucionales… », en C. Josse (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001:229-262. #MINISTERIO DEL AMBIENTE, « Ministerio del Ambiente », República del Ecuador, [En línea], 2006, www.ambiente.gov.ec/ (Página consultada el 12 de junio del 2007).
132
Cuadro 24•Leyes y políticas relacionadas con la biodiversidad en Ecuador, adoptadas desde 1984
Nombre de la medida política o legislativa
Fecha de adopción
Precisiones
Ley Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre!
1984
Ratification de la Convention sur la diversité biologique*
1993
Políticas Básicas Ambientales del Ecuador#
1994
A través de estas políticas (decreto ejecutivo no. 1802), el gobierno ecuatoriano se impone la obligación de respetar y hacer respetar, entre otras cosas, sus compromisos adquiridos debido al CDB.
Principios Básicos para la Gestión Ambiental en el Ecuador*
1994 Un documento elaborado por la CAAM y luego adoptado por decreto.
Lineamientos para la Estrategia de Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Ecuador"
1995
Plan Ambiental Ecuatoriano" 1996
Preparado por la CAAM, este plan tenía como objetivo poner en marcha un proceso permanente de planificación de la gestión ambiental que contribuyera al desarrollo sostenible del Ecuador.
Ley que Protege la Biodiversidad en el Ecuador!
1996
Ley de Gestión Ambiental! 1999
Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental#
1999
Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador#
1999
Política y Estrategia Nacional de Conservación de la Biodiversidad#
2001 En 2007, este documento es promovido a política de Estado, mediante un decreto.
Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria (TULAS)!
2003 El cuarto libro de TULAS trata sobre la biodiversidad.
Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador#
2005 Revisión iniciada en 2007.
Fuentes : * L. SUÁREZ, M. AMPARO ALBÁN, C. JOSSE y V. CANO, « Aspectos institucionales… », en C. Josse (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001: 229-262. !MONCADA, M., M. VÁSQUEZ, A. LÓPEZ y P. HERNÁNDEZ, Ecuador NCSA, Perfil temático en biodiversidad, Quito, EcoCiencia, REGAL, 2004. #MINISTERIO DEL AMBIENTE, « Ministerio del Ambiente », República del Ecuador, [En línea], 2006, www.ambiente.gov.ec/ (Página consultada el 12 de junio del 2007). " L. SUÁREZ y M. AMPARO ALBÁN, « La biodiversidad en las políticas y en la legislación », en C. Josse (bajo la dirección de), La biodiversidad del Ecuador, Informe 2000, Quito, Ministerio del Ambiente, EcoCiencia, UICN, 2001: 263-283.
133
Anexo IV•Datos complementarios sobre las UP infra-nacionales
Cuadro 25•Datos socio-económicos sobre las provincias y los cantones ecuatorianos estudiados
población363
UP cantidad de habitantes
% de la población de la UP superior
crecimiento anual367 (%)
urbana (%)
rural (%)
analfabe-tismo (%)364
escolari-dad
promedio (años)365
pobreza (%)366
provincias
Azuay 654 684 5 1,5 57,5 42,5 7,9 6,6 60,4
Cañar 221 045 1,7 0,8 42,4 57,6 13,4 5,4 79
Loja 427 520 3,2 0,5 49,1 50,9 7,2 6,6 80
Zamora Chinchipe
83 652 0,6 1,3 41,5 58,5 7,3 5,9 60,6
cantones
Cuenca 454 372 69 2,1 73 27 6,1 7,5 51,9
Azogues 69 414 31 0,5 49,8 50,2 9,6 6,4 76
Loja 184 714 43 1,7 73,5 26,5 4,5 8,1 73
Zamora 23 797 28 0,2 46 54 7,3 6,7 52
363 CUENTAS NACIONALES, Ecuador: Proyección de Población por Áreas y Años Calendario, Según Provincias y Cantones, Período 2001-2010. 364 INEC, « VI Censo de Población y de Vivienda - Resultados », [En línea]. 365 Ibíd., [En línea]. 366 ESPINOSA CORDERO, Informe sobre... p. 146. 367 INEC, « VI Censo de Población y de Vivienda - Resultados », [En línea].
134
Cuadro 26•Datos geopolíticos sobre las provincias y los cantones ecuatorianos estudiados
superficie368 UP
km2 % del territorio cantidad de cantones369
provincias
Azuay 8 125 3,2 14
Cañar 3 122 1,2 7
Loja 10 790 4,3 16
Zamora Chinchipe 10 456 4,1 9
cantones
Cuenca 3 101 38 !
Azogues 1 200 38 !
Loja 1 869 17 !
Zamora 1 900 18 !
368 MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS, « Datos Generales del Ecuador », Ministerio de Transporte y Obras Públicas, [En línea], 2007, www.mop.gov.ec/organico/proyectos/54.htm (Página consultada el 25 de enero del 2007). 369 INEC, « VI Censo de Población y de Vivienda - Resultados », [En línea].
135
Anexo V•Resultados — datos brutos
Nota: Los datos brutos recogidos en el contexto de esta investigación se encuentran en su gran mayoría contenidos en los cuadros del capítulo 4. Los cuadros siguientes presentan los datos brutos que no han sido divulgados anteriormente a lo largo de esta tesis.
Cuadro 27•Diploma más alto obtenido por l@s emplead@s de las UGA del Ecuador y de las provincias estudiadas Las cantidades contenidas en este cuadro representan el número de emplead@s.
diploma más alto obtenido Ecuador Azuay Cañar Loja Zamora Chinchipe
primaria 35 2
bachillerato 214 2
técnico 32
universitario - pregrado 186 2 1 13 2
universitario - maestría 26 2
universitario - doctorado 43 1
Cuadro 28•Diploma más alto obtenido por l@s emplead@s de las UGA de los cantones estudiados Las cantidades contenidas en este cuadro representan el número de emplead@s.
diploma más alto obtenido Cuenca Azogues Loja Zamora
primaria 1 2
bachillerato 2
técnico 1 3
universitario - pregrado 6 2 15 4
universitario - maestría
universitario - doctorado 2
136
Anexo VI•Resultados — gráficos de dispersión
Nota: Estos gráficos no son proporcionados que con el objetivo de ofrecer una visión de conjunto de los datos recogidos y no como portadores de un valor estadístico. Cuando el orden de tamaño de los valores así lo permitía, los resultados nacionales fueron igualmente incluidos, con carácter informativo.
A. Recursos financieros y implementación
137
138
B. Recursos humanos y implementación
139
140
C. Estabilidad política y implementación
141
142
D. Voluntad política y implementación
143
E. Capacidades de la sociedad civil y implementación En lo concerniente al PIB, los datos se encuentran disponibles en Ecuador únicamente a los niveles provincial y nacional.
144
145
F. Implicación de los actores externos y implementación
146
147
Anexo VII•Relación entre el grado de implementación en las provincias y el grado de implementación en los cantones
148
Anexo VIII•Efecto del tamaño de la población o del territorio sobre la relación entre los recursos financieros y humanos, y el grado de implementación
149
150
151
152
153
154
Anexo IX•Personas entrevistadas
Nivel nacional (Quito)
Edgar CELI, Banco Central del Ecuador, funcionario de los Cuentas nacionales
Ricardo CRESPO, CEDA, abogado especialista del derecho ambiental
Fernando CUEVA, MAE, funcionario, dirección de la gestin ambiental local
Tarcicio GRANIZO, The Nature Conservancy, consejero científico principal sobre el systema de areas protegidas
Xiomara IZURIETA, ECOPAR y GNTB, bióloga
Antonio MATAMOROS, MAE, punto focal nacional del CDB
Fernando MOGOLLON, MAE, coordinador de los estudios de impactos ambientales
Arturo MORA, UICN-Sur, responsable de la Lista roja
Doris ORTIZ, Ecociencia, responsable de la biodiversidad
Montserrat RÍOS, ex-directora de la Dirección de la biodiversidad y de la vida silvestre (MAE)
Wilson ROJAS, MAE, director interino de la Dirección de la biodiversidad y de la vida silvestre
Luís SUÁREZ, Conservation International – Ecuador, director ejecutivo
Provincia y cantón de Loja
Itamar CÓRDOBA, MAE-8, responsable de educación ambiental
Luís CUENCA, MAE-8, director sección Biodiversidad y vida silvestre
Carlos ESPINOZA, I. Municipio de Loja, director de la UGA
Fauto LÓPEZ, Universidad Técnica Particular de Loja, director de la Escuela de Ciencias Ambientales
Silvana GUAMÁN, Arcoiris, presidenta
Vicente GUAMÁN, HCPL, director de la UGA
Wilson GUZMÁN, Arcoiris, especialista en derecho ambiental
Zamora Chinchipe y Zamora
Wilman IÑIGUEZ, H. Consejo Provincial de Zamora Chinchipe, funcionario cumulando la más larga antigüedad en la UGA
Hilter FARANGO, I. Municipio de Zamora, director de la unidad incluyendo el manejo del ambiente
Jose VILLA ESPARZA, Parque Nacional Podocarpus, guardaparque
155
Azuay y Cuenca
Franklin BUCHELI GARCIA, Parque nacional Cajas, director ejecutivo; autor de obras sobre el derecho ambiental y tocando a la biodiversidad en el Ecuador
Juan ESPINOZA, I. Municipio de Cuenca, director de la UGA (CGA)
Cecilia GUILLERMO, Fundación Mazán, presidenta
Antonio MALO, Fundación Ofis / Universidad de Cuenca, biólogo
Julia MARTÍNEZ, H. Consejo Provincial del Azuay, directora de la UGA
Rafael OCHOA, MAE-7, responsable de la Biodiversidad y Vida Silvestre
Juan PABLO RIVIERA, Fundación Rick Charina, biólogo
Paul TURCOTTE, Universidad del Pacifico, decano académico, y biólogo involucrado desde 30 años en los asuntos ambientales locales
Diego VALDIVIESO, MAE-7, director
Cañar y Azogues
Edison CORREA, I. Municipio de Azogues, director de la UGA
Marcelo JARAMILLO, H. Consejo Provincial de Cañar, director de la unidad incluyendo el manejo del ambiente
Xavier PACHECO, ECOHOMODE, biólogo
Marcelo ROMERO, MAE-7, biólogo
