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La facilitación del comercio en Centroamérica: acciones y estrategias después de Bali

Ciudad de Guatemala

Abril, 2018

La facilitación del comercio en Centroamérica: acciones y estrategias después de Bali 2

El presente documento fue preparado en el marco de la Cumbre Ministerial de la OCDE en San José,

Costa Rica desarrollada el 18 de abril de 2018 bajo el título: “Regional trade integration and

productivity” en alianza con el Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica y el Banco Mundial.

La presente investigación fue coordinada por el Centro de Estudios para la Integración Económica

(CEIE) de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), se agradecen los

comentarios realizados al documento de parte de la Dirección de Integración Económica y

Facilitación de Comercio de la SIECA.

Autores

Eduardo Espinoza Valverde, Director del Centro de Estudios para la Integración Económica

Catalina Galdámez, Jefa del Departamento de Investigación y Análisis

Alba Sofía Escoto, Especialista en Investigación y Análisis


Resumen Ejecutivo

El presente documento examina las condiciones actuales de la región centroamericana en cuanto a facilitación del comercio se refieren, poniendo especial énfasis en los avances y desafíos existentes en el marco de la implementación de la Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y Competencia (ECFCC). El estudio se complementa con una revisión teórica sobre los beneficios económicos que contraen las medidas que facilitan el comercio, específicamente aquellas relacionadas con el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC); asimismo, se realiza un análisis comparativo de la región respecto a las mejores prácticas internacionales, evaluadas mediante los rankings internacionales más consultados en la materia. De esta cuenta, el objetivo del documento consiste en rescatar la relevancia de la facilitación del comercio en el proceso de integración económica centroamericana, herramienta esencial para garantizar la reducción de los costos del comercio internacional y lograr una mayor eficiencia y efectividad del intercambio de mercancías.

Palabras clave: Facilitación del comercio, Integración económica centroamericana, Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y Competitividad, Mediciones de facilitación del comercio.


Contenido Introducción .................................................................................................................................... 5

1. Principios en materia de facilitación del comercio ..................................................................... 7

1.1 Marco conceptual sobre la facilitación del comercio ........................................................... 7

1.2 Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC .................................................. 9

1.3 Beneficios de las medidas de facilitación de comercio ....................................................... 11

2. Análisis comparativo de la región centroamericana a partir de las mediciones sobre facilitación del comercio .................................................................................................................................. 14

2.1 Distancia a la frontera en comercio transfronterizo del Doing Business ............................ 16

2.2 Indicadores sobre Facilitación de Comercio de la OCDE ..................................................... 21

2.3 Índice de Facilitación de Comercio del Foro Económico Mundial ...................................... 27

2.4 Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial ............................................................ 32

3. Actualización sobre los procesos de facilitación del comercio en la región centroamericana . 37

3.1 La implementación del AFC en la región centroamericana ................................................ 37

3.2 La puesta en marcha de la ECFCC con énfasis en la GCF..................................................... 39

Recomendaciones y consideraciones finales ................................................................................ 47

Bibliografía .................................................................................................................................... 49


Introducción

El proceso de integración económica centroamericana se concibe como una herramienta de los países para potenciar sus opciones de desarrollo a través del fortalecimiento del mercado regional y la profundización de las diversas etapas que le componen. Centroamérica se caracteriza por disponer de un mecanismo de integración económica con destacados avances en el perfeccionamiento de la zona de libre comercio sobre la cual rige un cuerpo normativo regional, que tiene que ver con las disciplinas más determinantes en la regulación del comercio internacional como es el tránsito internacional de mercancías, las reglas de origen, los aranceles, las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), entre otros.

Luego de la fragmentación del Mercado Común Centroamericano (MCCA) hacia finales de los años setenta y principios de los ochenta, el Protocolo de Guatemala (1993) se convirtió en el nuevo marco de referencia para el proceso de integración en su dimensión económica y del mismo se han derivado instrumentos específicos como el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana (2007). Bajo esta nueva concepción del regionalismo en su pilar económico, los países centroamericanos incorporan la libre circulación de mercancías y la facilitación del comercio como uno de los componentes primarios del concepto de unión aduanera, de esta cuenta los esfuerzos encaminados a la facilitación del comercio en la región se conciben como complementarios y abonan al esfuerzo de consolidar la unión aduanera centroamericana1.

Con la entrada en vigor del Acuerdo sobre Facilitación de Comercio (AFC) de la OMC en febrero de 2017, los países centroamericanos renovaron compromisos ya existentes en el ámbito regional y además se suscribieron a la necesidad de implementar importantes reformas que agilicen el movimiento de las mercancías, en un marco de reducción de los costos del comercio internacional. Esta agenda en el espacio multilateral se vio a su vez reforzada en 2014 durante la Reunión de Jefes de Estado del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) en Punta Cana2, cuando se instruyó al Consejo de Ministros para la Integración Económica (COMIECO) la elaboración de una estrategia sobre facilitación de comercio basada en el modelo de gestión coordinada de fronteras. La Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y Competitividad (ECFCC) fue aprobada por el COMIECO en 2015 y contempla un conjunto de medidas de corto plazo que sirven de iniciación para un programa de acciones de mediano y largo plazo, agrupadas en 7 ejes de acción y 3 ejes transversales.

De tal forma, el presente documento pretende examinar las condiciones actuales de la región

centroamericana en cuanto a la facilitación del comercio se refiere, poniendo especial énfasis en los

1La Hoja de Ruta para Avanzar en la Unión Aduanera 2015-2024 puede ser consultada en: http://www.sieca.int/index.php/integracion-economica/integracion-economica/hoja-de-ruta-union-aduanera-2015-2024/ 2 Declaración de Punta Cana, XLIII Reunión Ordinaria de Jefes De Estado y de Gobierno de los países miembros del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), 27 de junio de 2014.

http://www.sieca.int/index.php/integracion-economica/integracion-economica/hoja-de-ruta-union-aduanera-2015-2024/

http://www.sieca.int/index.php/integracion-economica/integracion-economica/hoja-de-ruta-union-aduanera-2015-2024/


avances y desafíos existentes en el marco de la implementación de la ECFCC, pero además

complementando el ejercicio con un análisis comparativo de la región respecto a las mejores

prácticas internacionales evaluadas mediante los rankings de países más consultados en la materia.

Para ello, se divide en cuatro secciones iniciando con un marco conceptual sobre facilitación de

comercio en la primera parte; seguido de un análisis comparativo de la región centroamericana

utilizando las diferentes mediciones que se disponen en materia de facilitación, principalmente las

desarrollos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Banco

Mundial y el Foro Económico Mundial; en la tercera parte se presenta una actualización sobre el

estado de implementación de la ECFCC, resaltando en las medidas de corto plazo; y finalmente, en

la cuarta sección se presentan un conjunto de recomendaciones y consideraciones de cierre.


1. Principios en materia de facilitación del comercio

En la presente sección se hará repaso de algunos conceptos básicos en materia de facilitación del comercio como marco de referencia para estructurar el análisis propuesto a continuación. Adicionalmente se presentan algunas concepciones básicas sobre el contenido del AFC y los compromisos adquiridos por los países centroamericanos en el espacio multilateral.

1.1 Marco conceptual sobre la facilitación del comercio

Diferentes autores y organismos internacionales han realizado esfuerzos para establecer una gama de definiciones y conceptos sobre facilitación del comercio, los cuales abarcan gran diversidad de elementos que van desde la eficiencia de los procesos administrativos y prescripciones normativas hasta la capacidad tecnológica de la información o los servicios de transporte y logística (OMC, 2015).

Para Grainger (2011) el tema de la facilitación del comercio está muy centrado en los aspectos operacionales de comercio internacional y analiza la calidad del entorno comercial estudiando cómo afecta a la eficiencia de las operaciones comerciales. De esta forma, autores como Echeverría (2007) señalan que la facilitación del comercio engloba todos los aspectos y factores tendientes a agilizar y facilitar los flujos de comercio, a través de la simplificación y armonización de los documentos, procedimientos y flujos de información asociados al comercio internacional. En este sentido, Iwanow y Kirkpatrick (2009) vinculan la facilitación del comercio con la reducción de los costos de transacción asociados con la ejecución, regulación y administración de políticas comerciales.

De esta forma, y siguiendo la línea de Izam (2001), el concepto de facilitación de comercio puede abarcar diversidad de ámbitos referidos a las transacciones internacionales de bienes y servicios, así como al movimiento de capital y de personas, especialmente de negocios. Por lo tanto, el concepto de facilitación de comercio se puede referir a cada una de las medidas que pretenden reducir o eliminar cualquier barrera aplicable al comercio o al desplazamiento de factores productivos entre países. En otras palabras, la facilitación de comercio puede ser un eje de políticas y acciones articuladas con el sector privado que estarán presentes en varios estadios de integración, incluso el caso del mercado común, en donde la libre movilidad de los factores productivos es una característica primaria que requiere de medidas para promover la movilidad eficiente y ágil que carezca de obstáculos o barreras que le limiten.

Para la OMC (1998) la facilitación del comercio se refiere a la simplificación y armonización internacional de los procedimientos del comercio internacional como las actividades, prácticas y formalidades involucradas en la recopilación, presentación, comunicación y procesamiento de datos necesarios para el movimiento de mercancías en el comercio. En complemento, la Organización Mundial de Aduanas (OMA, 2018) asocia la facilitación comercial con la reducción de los retrasos y los costos que se logran con un movimiento de bienes predecible y eficiente a través de las fronteras así como con las mejoras introducidas para generar procedimientos modernos de control, que


garanticen la recaudación adecuada de los ingresos adeudados y, al mismo tiempo, contribuyan al desarrollo económico mediante un mayor comercio y el fomento de la inversión extranjera.

Otras definiciones complementarias son las brindadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2015a) en donde la facilitación del comercio abarca todos los pasos que se pueden seguir para suavizar y facilitar el flujo del comercio, tales como todo tipo de barreras no arancelarias, incluidas las pruebas de productos y los impedimentos de movilidad laboral. Finalmente, para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2016), la facilitación del comercio no se limita únicamente a la reforma y modernización de las instituciones de frontera, sino que busca generar procesos de importación y exportación entre empresas más eficaces y efectivos, y contempla la capacitación y la creación de capacidades en el sector privado.

Como puede observarse a pesar de las variaciones propias de cada definición en materia de facilitación comercial, diversos autores incorporan en sus conceptos otras dimensiones más allá del control aduanero centrando su interés en la cadena completa de servicios logísticos que incluye aspectos parafiscales como lo seguros y la banca. Adicionalmente otras definiciones hacen categorías de intervención según aquellos aspectos que son estrictamente normativos en la facilitación del comercio como los permisos, los trámites y las licencias requeridas; y otras medidas que son de carácter estructural o físico como el sistema de infraestructura multimodal (portuario-aeroportuario-terrestre) y la calidad de los servicios de soporte como la conexión a internet de banda ancha, capital humano especializado, acceso a servicios públicos de calidad, servicios de infraestructura y logística, entre otros.

Tabla 1-1: Definiciones sobre facilitación del comercio Estudio Definición

Duval (2007) La facilitación del comercio conlleva una mayor eficiencia de los procesos comerciales, y hace más eficaces los servicios de aduanas, el transporte, y la banca y los seguros (servicios e infraestructuras). La facilitación del comercio no puede limitarse simplemente a los trámites aplicados en la frontera o las medidas de control aduanero, ya que ambos conjuntos de procesos son solo dos entre otros procesos (por ejemplo, el pago y la logística) que afectan a la eficiencia de una transacción comercial.

Grainger (2011) La facilitación del comercio busca la forma de mejorar los procedimientos y controles por los que se rige la circulación de las mercancías a través de las fronteras nacionales para reducir los costos resultantes y lograr la máxima eficiencia, al tiempo que se preservan los objetivos normativos legítimos.

Portugal-Pérez y Wilson (2012)

Las medidas de facilitación de comercio pueden tener dos dimensiones: una dimensión física relacionada con las infraestructuras; y una dimensión “no física” relacionada con la transparencia, la administración de aduanas, el entorno empresarial y otros aspectos institucionales que son intangibles.

Persson (2013) La facilitación del comercio consiste en hacer más fácil para los comerciantes la circulación de las mercancías a través de las fronteras mediante la sustitución de los procedimientos complejos de comercio transfronterizo por otros más eficaces.

Zaki (2014) La facilitación del comercio comprende cinco elementos principales:

1) simplificación de los procedimientos y documentos comerciales;


2) armonización de las prácticas y normas comerciales; 3) información y procedimientos más transparentes en relación con las corrientes

internacionales; 4) recurso a nuevas tecnologías para promover el comercio internacional; 5) medios de pago más seguros para el comercio internacional.

Fuente: OMC (2015).

1.2 Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC

De acuerdo con la Organización de Naciones Unidas (ONU, 2017), reducir los costos del comercio es esencial para que las economías en desarrollo participen en las redes mundiales de producción y utilicen de manera efectiva el comercio como un motor de crecimiento y desarrollo sostenible. En este sentido y tomando en cuenta el estado actual del comercio mundial, este tema se ha convertido en uno de los prioritarios de la OMC, el cual fue introducido por primera vez durante la Conferencia Ministerial de Singapur en 19963.

Con el propósito de consensuar un marco de acciones en esta materia se creó el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) 4, el cual entró en vigor el 22 de febrero de 2017 con la ratificación de las dos terceras partes de los miembros. Ésta se llevó a cabo a través de un Protocolo de Enmienda que se abrió oficialmente a la aceptación desde el 27 de noviembre de 2014, en la conferencia Ministerial de Bali, Indonesia. Cabe mencionar que es el primer acuerdo comercial multilateral que se realiza en el marco de la OMC.

De esta forma, el AFC contiene disposiciones para agilizar los procedimientos de importación, exportación y tránsito, incluido el movimiento, el levante y el despacho de mercancías con miras a reducir los costos conexos. También establece medidas para la cooperación efectiva entre las aduanas y otras autoridades competentes en las cuestiones relativas a la facilitación del comercio y el cumplimiento de los procedimientos aduaneros. Contiene asimismo disposiciones para la prestación de asistencia técnica y apoyo para la creación de capacidad en este ámbito (OMC, 2016).

3 En esta conferencia se determinó que era necesaria la realización de trabajos exploratorios y analíticos para evaluar si procedería establecer normas en materia de facilitación del comercio en el seno de este organismo. Para mayor detalle, consultar https://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/min96_s/min96_s.htm 4 El contenido del Acuerdo de Facilitación del Comercio, puede ser consultado en: http://www.tfafacility.org/trade-facilitation-agreement-facility


Diagrama 1-1: Artículos de la sección I del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC

Fuente: Elaboración propia.

Para llevar a cabo lo anterior, el AFC está dividido en tres secciones, la sección I trata sobre las medidas de facilitación del comercio y las obligaciones, mientras que la sección II se centra en los acuerdos de flexibilidad para los países en desarrollo y los países menos adelantados -también llamados de “trato especial y diferenciado”- y la sección III contiene las disposiciones que establecen un comité permanente de facilitación del comercio en la OMC y exigen que los miembros tengan un comité nacional para facilitar la coordinación interna y la aplicación de las disposiciones del Acuerdo. De tal forma, los asuntos específicos de facilitación del comercio están dispuestos en 12 artículos, para los cuales el Acuerdo establece tres categorías clasificatorias para cada uno de los compromisos, según el grado de urgencia y la disponibilidad de recursos técnicos y financieros para implementarlos (ITC, 2013).

Con el AFC se promueve la aplicación unilateral de medidas de facilitación del comercio ya que la adopción de procedimientos comunes puede reducir el tiempo y los costos necesarios para familiarizarse con los procedimientos aduaneros de diferentes países, lo cual reporta importantes beneficios económicos al establecer procedimientos aduaneros más transparentes, previsibles y eficientes así como mejorar la eficiencia y la puntualidad del movimiento de las mercancías a través de las fronteras de todo el mundo (OMC 2015).


1.3 Beneficios de las medidas de facilitación de comercio

Diversos trabajos han avanzado en la estimación de los beneficios o externalidades positivas derivadas de la implementación de medidas sobre facilitación del comercio entre las que destacan la consecución de los objetivos del desarrollo, tales como la reducción de la pobreza, a través de un nivel de crecimiento económico más consolidado que se acompañe de un mayor dinamismo comercial producto del incremento en la competitividad de las empresas ante un mejor entorno de facilitación comercial ITC (2013).

Diagrama 1-2: Beneficios de las medidas sobre Facilitación de Comercio

Fuente: ITC (2013).

En este sentido, uno de los factores por los que la facilitación del comercio adquiere especial importancia se fundamenta en que busca reducir los costos del comercio de los bienes, los cuales representan en promedio en países desarrollados un 134% del equivalente ad valorem (EAV) y en países en desarrollo representa hasta el 219% del EAV. La OMC (2015) estima que con la aplicación del AFC se reducirían los equivalentes arancelarios en un 14% en América Latina y El Caribe, permitiendo profundizar el comercio y facilitar el acceso a muchos de los bienes y servicios a un número más amplio de personas.

En este sentido, la OCDE (2015a) desarrolló una metodología para determinar el impacto de las medidas del AFC sobre la dinámica comercial de los países bajo dos escenarios; el primero de ellos corresponde al escenario de implementación completa de las disposiciones de Bali y el segundo corresponde una implementación limitada en la cual aquellos países con un mayor avance continuarán ejecutando las buenas prácticas, sin embargo, otras economías de menor avance tendrán una implementación discrecional.

Reducción de la

pobreza

Crecimiento económico

Aumento del empleo

y de la actividad

económica (consumo, inversión)

Mejor desempeño

en la exportación

Incremento en la

competitividad de las empresas

Reducción de los costos

comerciales


Gráfico 1-1: Reducción potencial de costos comerciales por la implementación del AFC Porcentaje (%)

Países según tipo de ingreso

Fuente: OCDE (2015a).

En el escenario de implementación completa los países de ingreso mediano-bajo5 experimentarían una reducción de sus costos asociados al comercio cercana al 17.4% mientras que los países de ingreso mediano-alto6 lo harían en el equivalente de un 14.6% y los países de la OCDE lo harían en un 11.8%. Si existieran limitaciones en los países para lograr la plena implementación del acuerdo, en un escenario discrecional, las reducciones potenciales de los costos al comercio serian de 13.7% para los países de ingreso medio-bajo, 12.8% para los países medio-alto y 10.4% para los países miembros de la OCDE.

Es importante señalar que la plena implementación del AFC conllevaría mejoras sustanciales si se compara con un escenario discrecional. De igual forma, la oportunidad para la disminución de los costos del comercio es considerable para aquellos países de ingreso bajo y medio bajo en comparación de grupo de países catalogados como de ingreso medio-alto o superior, debido al avance de estos últimos en esta temática. Dicho lo anterior, los amplios beneficios de la facilitación del comercio son un incentivo para que todos los países realicen reformas en este ámbito.

De forma específica, tal como se muestra en el gráfico siguiente, las mejoras en el área de formalidades (como la simplificación de documentos comerciales o racionalización y automatización

5 En el caso de la región: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. 6 En el caso de la región: Costa Rica y Panamá.

16.517.4

14.6

12.613.7

12.8

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Países ingreso bajo Países ingreso medio-bajo Países ingreso medio-alto

Implementación total Implementación discrecional


de los tramites fronterizos) se encuentra dentro de las medidas que generan un mayor impacto en la reducción de los costos al comercio, ahorros que rondan entre el 2.6% y el 4.2% despendiendo del nivel de desarrollo de los países. De igual forma sucede con la disponibilidad de información y el acceso a resoluciones anticipadas.

Gráfico 1-2: Reducción potencial de costos comerciales según tipo de medida del AFC Porcentaje (%)

Países según tipo de ingreso

Fuente: OCDE (2015a).

Para el caso de los países clasificados como de ingreso medio-bajo, la racionalización de los procedimientos fronterizos conllevará el mayor impacto en reducción de costos (3.9%), mientras que la armonización y simplificación de los documentos comerciales y la automatización de los procedimientos comerciales y aduaneros reducirían los costos en un 3.5% y un 2.9%, respectivamente. Mientras que los países clasificados como de ingreso medio-alto, las medidas con el mayor impacto esperado sobre los costos comerciales son la racionalización de los procedimientos fronterizos (3.6%), la automatización del comercio y procesos aduaneros (2.8%), la disponibilidad de información relacionada con el comercio (2.4%) y las resoluciones anticipadas en materia aduanera (2.4%). Lo anterior se corrobora con las estimaciones realizadas por Moïsé, Orliac, y Minor (2011), quienes determinan que las mayores contribuciones a la reducción de los costos de comercio, en diferentes países, se asociarán a las medidas para racionalizar los procedimientos y las resoluciones anticipadas. Otras áreas con cierto potencial son la automatización y las medidas para racionalizar las tarifas y cargos.

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

Documentación Automatización DisponibilidadInformación

Procedimientos Resolucionesanticipadas

Países ingreso bajo Países ingreso medio-bajo Países ingreso medio-alto


De igual forma, tal como menciona la OCDE (2015a), las medidas de facilitación del comercio permiten un mejor acceso a los insumos para la producción y una mayor participación en las cadenas de valor globales, que están caracterizando el comercio internacional actualmente; ya que permite una mayor especialización en aquellas etapas de la producción en que los países disfrutan de una ventaja comparativa e incentiva la fragmentación de la producción internacional. De igual forma, la reducción de barreras de entrada otorgará beneficios significativos a las pequeñas y medianas empresas (PYME), ante las posibles reducciones de los obstáculos en la gestión transfronteriza que traen este tipo de medidas.

Tabla 1-2: Beneficios de la aplicación plena del acuerdo de facilitación del comercio

Áreas Beneficios

Costos mundiales del comercio

Se reducirán en un promedio del 14,3%.

Beneficios por exportaciones

Entre 750.000 millones y más de 1 billón de dólares US al año (entre 1,1 y 3,6 billones en exportaciones mundiales).

Crecimiento anual aumentará en torno a un 2,7%.

Crecimiento del PIB mundial

+ 0.5% anual, en el período de 2015 a 2030.

Diversificación de las exportaciones

Ventajas significativas de para los países en desarrollo.

Cadenas de valor Incrementar las oportunidades de participación en las CRV mundiales.

PYMES Aumentan su participación y la exportación de sus productos.

Inversión extranjera directa

Los países en desarrollo deberían atraer más inversión, a la vez que aumentaría su recaudación de ingresos tributarios.

Fuente: Elaboración propia con base a la OMC (2015).

2. Análisis comparativo de la región centroamericana a partir de las mediciones sobre facilitación del comercio

La literatura sobre comercio internacional ofrece una vasta oferta de información sobre facilitación del comercio de acuerdo al objeto de estudio; por un lado existen mediciones que brindan monitoreo o evaluación a políticas en materia de facilitación de comercio, como es el caso de los Indicadores de Facilitación de Comercio de la OCDE; otras mediciones evalúan los resultados en la materia como es el caso del Indicador de Comercio Transfronterizo o Distancia a la Frontera (DAF) del Doing Business del Banco Mundial; mientras tanto herramientas como el Índice sobre


Facilitación del Comercio del Foro Económico Mundial (ETI) 7 y el Índice de Desempeño Logístico (LPI) 8 combinan ambos tipos de metodologías (OMC, 2015).

Recuadro 1: Una metodología para la estimación de las velocidades de tránsito terrestre de mercancías en Centroamérica

Fuente: Centro de Estudios para la Integración Económica (SIECA).

7 Por sus siglas en inglés Enabling Trade Index. 8 Por sus siglas en inglés Logistic Perfomance Index.


2.1 Distancia a la frontera en comercio transfronterizo del Doing Business

La medición del indicador de DAF en comercio transfronterizo ayuda a evaluar el desempeño en materia regulatoria, poniendo especial énfasis en el tiempo y costo asociados con el proceso logístico de exportación e importación de mercancías, de acuerdo con el cumplimiento documental y cumplimiento fronterizo (Banco Mundial, 2018). Los países se comparan respecto a un valor de referencia conocido como frontera que representa el mejor desempeño observado en la muestra de economías evaluadas, su medición se ubica en la escala de 0 a 100, donde el valor de 0 representa el desempeño más bajo y 100 representa la puntuación más alta (frontera).

Figura 2-1: Estructura del indicador de DAF en comercio transfronterizo

Fuente: Elaboración propia con base a Banco Mundial (2018).

De acuerdo con el indicador de DAF en materia de comercio transfronterizo la puntuación observada por Centroamérica para el ranking de 2018 es de 79.2, lo que ubica a la región por debajo del estándar de países de Europa y Asia Central, así como los miembros de la OCDE, pero con un rendimiento superior en materia de costos y tiempos para el comercio transfronterizo en comparación con otras regiones en desarrollo de Europa, América, Asia y África.

Distancia a la frontera- comercio

transfronterizo

Proceso de exportación

Cumplimiento documental

Cumplimiento transfronterizo

Proceso de importación

Cumplimiento documental

Cumplimiento transfronterizo


Gráfico 2-1: Distancia la frontera para el comercio transfronterizo Escala 0-100

Doing Business 2018

Fuente: Centro de Estudios para la Integración Económica (SIECA) con datos del Banco Mundial.

La eficiencia de las operaciones de comercio transfronterizo es diferente a lo largo de la región centroamericana, lo que pone de relieve la existencia de diversos niveles de avance en materia de facilitación de comercio y la posibilidad de requerir intervenciones diferenciadas según cada caso.

Al analizar la posición de los países centroamericanos en el ranking sobre comercio transfronterizo del Banco Mundial se identifican al menos tres realidades distintas en la materia: por un lado El Salvador (43°) y Panamá (54°) registran un rendimiento superior al promedio regional con un indicador DAF superior a 85 pero todavía distante del umbral observado en países miembros de la OCDE; mientras tanto, Costa Rica (73°), Nicaragua (74°) y Guatemala (79°) denotan un funcionamiento de operaciones transfronterizas levemente por debajo del patrón promedio regional pero por encima de lo observado en América Latina y el Caribe; y finalmente, Honduras (115°) se ubica por debajo del promedio regional.

52.6

58.1

58.3

68.7

70.0

79.2

84.0

93.9

0 20 40 60 80 100

África Subsahariana

Oriente Medio y Norte de África

Asia Meridional

América Latina y el Caribe

Asia Oriental y el Pacífico

Centroamérica

Europa y Asia Central

OCDE


Gráfico 2-2: Ranking sobre comercio transfronterizo 190 economías

Doing Business 2018


De acuerdo con el Banco Mundial el cumplimiento documental refleja los requisitos de presentación de documentos de todos los organismos gubernamentales de la economía de origen, la economía de destino y las economías de tránsito; mientras que el cumplimiento fronterizo incluye la regulación aduanera de la economía y regulación relativa a otras inspecciones que son obligatorias para que el cargamento cruce la frontera del país, como también el tiempo y el costo del manejo en su puerto o frontera.

Las mediciones sobre costos de las operaciones transfronterizas indican que en Centroamérica el 80% del costo total de las exportaciones se explica por procedimientos de cumplimiento fronterizo, mientras el 20% obedece al cumplimiento documental. En términos generales, los países de la OCDE también se caracterizan por un patrón similar de desempeño en cuanto a costos se refiere, no obstante, existen en Centroamérica también puntuaciones atípicas como el caso de Honduras, donde el cumplimiento fronterizo representa hasta el 88% del costo total o El Salvador, donde un 72% del costo se explica por cumplimiento fronterizo (siendo la economía en donde el cumplimiento documental tiene un mayor peso).

73

43

79

115

74

54

71

101

25


Mientras Nicaragua y El Salvador disponen de los costos de cumplimiento fronterizo de exportación más bajos de la región y cercanos al estándar de la OCDE, el promedio de costos para la región centroamericana en cuanto a procesos fronterizos se refiere es de 306 dólares US, es decir, dos veces más del costo promedio de una economía de la OCDE. En cuanto al cumplimiento documental de exportaciones, Nicaragua y Costa Rica disponen de los costos más bajos de la región, sin embargo, el promedio regional en este requisito es de 77 dólares US, lo que duplica el estándar de los países de la OCDE. Lo cierto del caso es que en ambos escenarios (cumplimiento documental y fronterizo), los costos de las operaciones transfronterizas en Centroamérica indican ser menores a los que enfrentan otras economías en desarrollo de América Latina y el Caribe.

Gráfico 2-3: Costo del comercio transfronterizo (exportaciones) Medido en dólares US Doing Business 2018


Por otro lado, las operaciones de tipo importación tienen un comportamiento, en materia de costos, más uniforme a lo largo de la región. El 82% del costo de las importaciones se explica por procedimientos de tipo fronterizo y el 18% restante por procedimientos documentales. Mientras El Salvador es la economía con la estructura de costos más baja en cuanto a importaciones, la región centroamericana tiene un costo por procedimientos fronterizos de 396 dólares US, 3.5 veces mayor al costo observado en los países de la OCDE. Los costos promedios a nivel regional asociados con el cumplimiento documental son de 89 dólares US, lo que también triplica al valor observado en los

0

100

200

300

400

500

600

700

800

Cumplimiento fronterizo Cumplimiento documental


países de la OCDE, aunque al menos cuatro países centroamericanos están por debajo de dicho promedio (Costa Rica, El Salvador, Honduras y Panamá).

Gráfico 2-4: Costo del comercio transfronterizo (importaciones) Medido en dólares US Doing Business 2018


En cuanto al tiempo requerido para llevar a cabo los procedimientos transfronterizos, la metodología del Banco Mundial señala que para Centroamérica los tiempos de cumplimiento fronterizo son mayores para las exportaciones en contraposición con las importaciones, de hecho, el tiempo dedicado a una operación de importación puede ser hasta un 66% mayor comparado con la exportación. Asimismo, los procedimientos fronterizos en Centroamérica demandan hasta 3 veces más tiempo que los mismos procesos en países de la OCDE, para el caso de las exportaciones y casi 7 veces más tiempo para el caso de las importaciones.

El tiempo requerido para el cumplimiento documental es menor para las importaciones en comparación con las exportaciones. Al margen de ello, persisten importantes brechas para las economías centroamericanas, por ejemplo, el tiempo requerido en cuanto a cumplimiento documental de una exportación es hasta 13 veces mayor al promedio que registran los países de la

0100200300400500600700800900

Cumplimiento fronterizo Cumplimiento documental


OCDE y para las importaciones el tiempo de las operaciones regionales es hasta 7 veces mayor en comparación con las economías más desarrolladas.

Gráfico 2-5: Tiempo del comercio transfronterizo (exportación/importación) Medido en horas

Doing Business 2018


2.2 Indicadores sobre Facilitación de Comercio de la OCDE

Los indicadores sobre facilitación del comercio de la OCDE centran su atención en la evaluación de las áreas de acción y los impactos potenciales de la implementación del Acuerdo sobre Facilitación de Comercio de la OMC, para ello evalúan, comparativamente en 160 economías, un total de 11 indicadores que son construidos a través de consultas con el sector privado y el gobierno, y evaluados en una escala de 0 a 2, que va desde el valor con el desempeño más bajo hasta el valor con la mejor práctica (OCDE, 2015) (ESCAP, OCDE, et al, 2015)

0102030405060708090

Cumplimientofronterizo

Cumplimientodocumental

Cumplimientofronterizo

Cumplimientodocumental

Tiempo para exportar Tiempo para importar

América Latina y el Caribe OCDE Centroamérica


Figura 2-2: Estructura de los indicadores de facilitación de comercio de la OCDE

Fuente: Elaboración propia con base en la OCDE.

La compilación de indicadores sobre facilitación de comercio de la OCDE indica para 2015, que la región centroamericana mantiene brechas importantes en la aplicación de mejores prácticas, vinculadas principalmente con la cooperación -tanto local como foránea- de las agencias encargadas del control fronterizo y la gestión de los trámites vinculados al comercio - tanto en la simplificación de documentos como de procedimientos-. En otro nivel se encuentran las áreas de acción vinculadas con la apertura hacia la comunidad de comercio a través de consultas y observaciones, la automatización de trámites y la gobernanza e imparcialidad.

En Centroamérica, las áreas de mejor desempeño en la medición de 2015 fueron las de tarifas y cargos junto con las resoluciones anticipadas, ambas dimensiones son las más cercanas a la aplicación de la mejor práctica en los países de la OCDE. Por otro lado, es importante agregar que Centroamérica mantiene, en la mayoría de las dimensiones sujetas a medición, un estándar de aplicación de medidas sobre facilitación del comercio por encima del promedio de América Latina y el Caribe, siendo las áreas de resoluciones anticipadas, gobernanza y automatización de trámites las de mejor desempeño respecto a esta región. Mientras tanto, las áreas de cooperación local y de simplificación de documentos son las únicas en las cuales el promedio de América Latina y el Caribe supera al desempeño de los países centroamericanos.

Disponibilidad de información

Observaciones y consultas

Resoluciones anticipadas

Procedimientos de apelación

Tarifas y cargos Trámites- documentos

Trámites -automatización

Trámites -procedimientos

Cooperación interna de los organismos de control fronterizo (nacional)

Cooperación aduanera (internacional)

Gobernanza e imparcialidad


Gráfico 2-6: Indicadores sobre facilitación de comercio de la OCDE Escala de 0 -2

Año 2015

Fuente: Centro de Estudios para la Integración Económica (SIECA) con datos de la OCDE.

En materia de cooperación aduanera, los países centroamericanos obtienen un mejor desempeño en la dimensión de cooperación internacional, por encima de la coordinación local o intragubernamental, últimas que registran los más bajos desempeños. Por otro lado, dentro de la región centroamericana, Costa Rica y Panamá son las economías con mejor evaluación mientras que Guatemala, Honduras y Nicaragua se caracterizan por disponer de un marcado desempeño en materia de cooperación a nivel internacional sobre la local.

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00Tarifas y cargos

Gobernanza eimparcialidad


Disponibilidad deinformación

Procedimientos deapelación

Trámites - automatizaciónObservaciones y consultas

Trámites -procedimientos

Trámites- documentos

Cooperación aduanera(internacional)

Cooperación interna de losorganismos de controlfronterizo (nacional)

Centroamérica OECD América Latina y el Caribe


Gráfico 2-7: Indicadores sobre facilitación de comercio de la OCDE – Cooperación Aduanera

Escala de 0 -2 Año 2015


La evaluación de políticas en Centroamérica en lo que corresponde a gobernanza del comercio y resoluciones anticipadas mantiene un comportamiento similar y supera levemente el puntaje en materia de procedimientos de apelación. Una característica particular de este conjunto de políticas es que existen marcadas disparidades en el desempeño de un país a otro, así, cada economía se destaca por un mejor desenvolvimiento en ciertas dimensiones, lo que convierte el fenómeno de la facilitación del comercio como un ejercicio que debe tomar en cuenta los elementos idiosincráticos de cada país centroamericano.

Costa Rica y Guatemala mantienen un desempeño homogéneo en las tres dimensiones (gobernanza, resoluciones anticipadas y procedimientos de apelación) aunque son las resoluciones anticipadas las de mejor evaluación de acuerdo con la OCDE; El Salvador tiene una evaluación por encima del promedio regional en materia de gobernanza y resoluciones anticipadas, pero ostenta el rendimiento más bajo de la región en materia de procedimientos de apelación; Honduras dispone del rendimiento más bajo de la región en materia de gobernanza, pero se caracteriza por ser el país donde los procedimientos de apelación son los mejores puntuados a lo interno de su economía; por su parte, Nicaragua se destaca por un puntaje dentro del umbral de la mejor práctica en lo que se refiere a resoluciones anticipadas en similar referencia a Panamá, que destaca por el área de gobernanza e imparcialidad.

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

Internacional Local


Gráfico 2-8: Indicadores sobre facilitación de comercio de la OCDE – Marco institucional Escala de 0 -2

Año 2015


Para Centroamérica, el área que corresponde a la tramitología vinculada con el comercio tiene un desempeño inferior al promedio de indicadores vinculados con el marco institucional pero superior a los indicadores relacionados con cooperación aduanera, en este sentido las evaluaciones indican mejores avances en los procesos de automatización en comparación con los espacios sobre documentos y procedimientos.

En las áreas de automatización y procedimientos de los trámites, los países de mejor evaluación son El Salvador y Costa Rica; específicamente en el tema de automatización las evaluaciones de Guatemala, Nicaragua y Panamá son muy similares; mientras que Honduras se ubica por debajo del promedio regional. En materia de documentación vinculada al comercio, los países del Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras) son los que mantienen puntuaciones por debajo del promedio regional, mientras que Panamá, Costa Rica y Nicaragua disponen de los mejores registros.

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

Gobernanza e imparcialidad Procedimientos de apelación



Gráfico 2-9: Indicadores sobre facilitación de comercio de la OCDE – Trámites Escala de 0 -2

Año 2015


En materia de transparencia y acceso a información, el rubro de mejor evaluación para Centroamérica corresponde al de tarifas y cargos, el cual además es el puntaje más alto para Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Nicaragua. En lo que corresponde a disponibilidad de información Panamá y Costa Rica son las economías de mejor desempeño regional; en materia de observaciones y consultas Nicaragua y Costa Rica destacan con las evaluaciones más altas; finalmente Honduras tiene un mejor desempeño en el segmento de disponibilidad de información, aunque continua con registros por debajo del promedio regional.

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00Automatización Documentos Procedimientos


Gráfico 2-10: Indicadores sobre facilitación de comercio de la OCDE – Transparencia y acceso a información

Escala de 0 -2 Año 2015


2.3 Índice de Facilitación de Comercio del Foro Económico Mundial

El Índice de Facilitación de Comercio (ETI) del Foro Económico Mundial, combina elementos metodológicos de las mediciones expuestas anteriormente, por un lado, presenta métricas específicas sobre resultados derivados de las políticas y condiciones en materia de facilitación comercial y, por otro lado, incorpora elementos de percepción que son consultados con representantes y miembros del sector privado. El ETI evalúa el grado en el cual las economías disponen de instituciones, políticas, infraestructura y servicios que faciliten la libre circulación de mercancías a través de las fronteras y a su lugar de destino; para ello compara un total de 57 indicadores para 136 economías en una escala de 1 a 7, donde el 7 refleja el valor de mejor desempeño en la muestra (WEF, 2016).

Una característica relevante del ETI, que le diferencia de las metodologías anteriormente revisadas, es que incorpora en su medición los elementos correspondientes a acceso a mercado e infraestructura. Aunque desde la perspectiva del Acuerdo sobre Facilitación de Comercio de la OMC, los elementos vinculados con acceso a mercados e infraestructura no son de competencia directa de los compromisos adquiridos por cada Estado parte, es evidente considerar que condiciones de infraestructura de calidad combinada con avances sustantivos en materia de acceso a mercados,

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

Observaciones y consultas Tarifas y cargos

Disponibilidad de información


que busquen la convergencia normativa, abonan en el fin de lograr una libre circulación de mercancías eficiente y transparente.

Tabla 2-1: Estructura del ETI del Foro Económico Mundial

Subíndice A: Acceso a mercados

Subíndice B: Administración

fronteriza

Subíndice C: Infraestructura

Subíndice D: Ambiente de operaciones

Pilar 1: Acceso al mercado doméstico

Pilar 3: Eficiencia y transparencia de la administración fronteriza

Pilar 4: Disponibilidad y calidad de la infraestructura de transporte

Pilar 7: Ambiente de operaciones

Pilar 2: Acceso de mercados foráneos

Pilar 5: Disponibilidad y calidad de servicios de transporte

Pilar 6: Disponibilidad y uso de tecnologías de información

Fuente: Elaboración propia con base en el Foro Económico Mundial.

El desempeño de los países centroamericanos en la puntuación del ETI para las mediciones de 2014 y 2016 registra un avance leve en materia de facilitación del comercio durante el bienio indicado, sin embargo, persisten importantes diferencias respecto a economías como Singapur (que lidera el ranking global) y Chile (que lidera el ranking latinoamericano). Aunque en promedio el ETI de Centroamérica es mayor para el 2016, el incremento observado en Singapur respecto a la medición previa (2014) fue tres veces mayor en comparación con Centroamérica y en el caso de Chile, su ascenso fue dos veces mayor con respecto a la región centroamericana.


Gráfico 2-11: Puntuación del ETI Escala de 1-7

2014-2016

Fuente: Centro de Estudios para la Integración Económica (SIECA) con datos del Foro Económico Mundial.

La evolución de los países centroamericanos en el ranking del ETI durante los últimos dos años de medición ha sido decreciente, al menos cinco de los países centroamericanos observó un descenso en su lugar dentro del ranking global. Aunque en los casos de Costa Rica, Guatemala y Panamá se registra un aumento del ETI en los últimos años, sin embargo, el incremento observado no compensa los avances registrados por otros países fuera de Centroamérica, y se refleja en el ranking agregado. Honduras es el único país de la región que logró acompañar una mejor puntuación del ETI con una subida de cuatro puestos en su posición dentro del ranking.

4.31

5.805.16

4.36

5.975.26

1

2

3

4

5

6

7

Centroamérica Singapur Chile

2014 2016


Gráfico 2-12: Ranking del ETI 136 economías

2014-2016


Los subíndices del ETI indican que el área de acceso a mercados es en la cual Centroamérica mantiene un mejor desempeño en términos agregados, de esta manera la puntuación obtenida en esta dimensión es la única que supera el umbral de cinco (5) y además es la más cercana con el estándar de Singapur y Chile. Mientras tanto, el pilar sobre infraestructura es el de menor puntuación para Centroamérica y frente al cual se disponen de mayores brechas respecto a la mejor práctica. En esta área en particular, aunque existen algunos casos excepcionales según la concepción de infraestructura que se analice, el principal déficit de la región se concentra en la disponibilidad y calidad de la infraestructura para el transporte.

Visto de dicha manera, el rezago existente en materia de infraestructura regional para el transporte tanto de mercancías como de personas significa un deterioro en las condiciones de facilitación de comercio que los países pueden ofrecer a los usuarios de dichos servicios. En el caso de Centroamérica, además considerando su posición geopolítica y estratégica en el ámbito del comercio internacional, resulta pertinente orientar los esfuerzos de política pública y cooperación internacional en un programa estructurado de acciones con enfoque regional pero complementario a las acciones que ahora mismo están ejecutando los países a nivel nacional. Dichas acciones deben contemplar la modernización de la infraestructura regional, con miras a reposicionar a Centroamérica como un eslabón de alto valor añadido en el contexto global y multimodal de movimiento de mercancías, pero que se caracterice además por procesos de gestión fronteriza armonizados y en rigor a las mejores prácticas internacionales.

55

67 65

90

69

57

1

18

5774

69

8676

58

1

21

2014 2016


Gráfico 2-13: Puntaje de los subíndices del ETI Escala 1-7 Año 2016


En el componente de acceso al mercado doméstico, las condiciones de los países centroamericanos son bastante homogéneas con excepción de Panamá, lo cual es consistente con el proceso de incorporación de dicho país al Subsistema de Integración Económica, esto conlleva a que la armonización de las reglas de acceso al mercado panameño se haga progresivamente; según la normativa regional existente. En materia de acceso de mercados foráneos, el patrón es bastante similar al anteriormente expuesto, aunque coexisten mayores niveles de asimetría de un país a otro.

En las dimensiones de eficiencia y administración fronteriza; ambiente de operaciones; y disponibilidad y uso de tecnologías de información, tanto Costa Rica como Panamá se posicionan como las economías de mejor desempeño. En cuanto a la calidad y disponibilidad de infraestructura de transporte, Panamá saca una ventaja considerable al resto de países centroamericanos, mientras en materia de servicios de transporte, le secunda El Salvador.

La evaluación del ETI permite identificar que en Centroamérica existen dos áreas en materia de facilitación de comercio, las cuales han evolucionado con grandes asimetrías a lo interno de los países. En primer lugar, lo correspondiente a disponibilidad y calidad de la infraestructura en donde Panamá se ubica en la posición 30° superando inclusive a Chile, mientras el resto de los países centroamericanos se ubican por debajo del lugar 84°.

0

1

2

3

4

5

6

7

Subíndice A: Accesoa mercados

Subíndice B:Administración

fronteriza

Subíndice C:Infraestructura

Subíndice D:Ambiente deoperaciones

Centroamérica Singapur Chile


En segundo lugar, la disponibilidad y uso de tecnologías de información que se caracteriza por una alta variabilidad en los resultados a lo interno de los países centroamericanos, lo que puede prever diversos grados de avance en esta materia. Costa Rica se ubica en el puesto 49° del ranking global, mientras Chile está ubicado en el 43°.

Gráfico 2-14: Puntaje de los pilares del ETI Escala 1-7 Año 2016


2.4 Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial

El Índice de Desempeño Logístico (IDL) del Banco Mundial se construye a partir de cuestionarios estandarizados aplicados a operadores del comercio, en un total de 120 países con el fin de medir el desempeño logístico, entendido como la eficiencia de las cadenas de valor en un contexto transfronterizo. De acuerdo con el Banco Mundial, el cuestionario aplicado se divide en una sección

1

2

3

4

5

6

7

Pilar 1: Acceso almercado doméstico

Pilar 2: Acceso demercados foráneos

Pilar 3: Eficiencia ytransparencia de la

administraciónfronteriza

Pilar 4: Disponibilidad ycalidad de la

infraestructura detransporte

Pilar 5: Disponibilidad ycalidad de servicios de

transporte

Pilar 6: Disponibilidad yuso de tecnologías de

información

Pilar 7: Ambiente deoperaciones

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá


doméstica y otra internacional; en el caso doméstico el encuestado brinda información cualitativa y cuantitativa sobre el desempeño logístico de cadenas de valor estándar, con detalle de datos sobre costos y tiempos; en el segmento internacional el participante evalúa seis áreas en materia de desempeño logístico sobre sus principales ocho mercados de comercio. Los resultados del cuestionario se agrupan en 6 pilares, con indicadores que oscilan en la escala de 1 a 5, donde el 5 es el puntaje con mejor desempeño (Banco Mundial, 2014).

Al igual que el ETI del Foro Económico Mundial, el IDL combina tanto las áreas para la regulación de políticas (inputs) como el desempeño concreto con resultados en materia de tiempos, costos y oportunidad (outputs); su única diferencia es que el proceso de generación de la información corresponde a cuestionarios estandarizados que facilitan la comparabilidad temporal y entre países.

Figura 2-3: Estructura de los indicadores del LPI del Banco Mundial

Fuente: Elaboración propia con base en el Banco Mundial.

La evaluación de los resultados para Centroamérica en el LPI indica, para los últimos años, un modesto avance en materia de desempeño logístico, manteniendo un puntaje muy cercano al promedio de los países de América Latina y el Caribe, pero distante de la mejor práctica que alterna entre países como Singapur y Alemania. Particularmente, en las mediciones de 2014 y 2016 la brecha de desempeño logístico de Centroamérica con respecto a la mejor práctica aumentó al compararse con los años previos.

Áreas para la regulación de

políticas (inputs)

Aduanas

Infraestructura

Calidad de los servicios logísticos

Desempeño en la entrega de

servicios (outputs)

Oportunidad

Envíos internacionales

Seguimiento y rastreo


Gráfico 2-15: Puntaje LPI del Banco Mundial Escala 1-5 2007-2016


Al observar la tendencia del LPI a lo interno de los países centroamericanos, resulta evidente que existe una evaluación en materia de desempeño logístico a la baja particularmente hacia 2016, con excepción de Panamá que registra tres evaluaciones de continuo crecimiento. De esta manera, el dinamismo en materia de desempeño logístico observado en los últimos años en Panamá es un factor que compensa el relativo estancamiento registrado en la materia en el resto de Centroamérica y resulta generando un rendimiento promedio incluso por encima de América Latina y el Caribe.

Mientras Panamá pasó del lugar 54° en 2007 al 40° en 2016, la mayoría de los países centroamericanos observaron una caída en su posición dentro de este ranking en particular. Específicamente en el ranking de 2016 los países que secundan a la economía panameña son El Salvador (83°) y Costa Rica (89°), seguidos de Nicaragua (102°) que mostró una mejora significativa y finalmente Guatemala (111°) y Honduras (112°), con posiciones muy cercanas.

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

2007 2010 2012 2014 2016

Centroamérica América Latina y el Caribe Mejor práctica


Gráfico 2-16: Ranking de los países centroamericanos en el LPI del Banco Mundial


Al comparar el desempeño logístico promedio de Centroamérica en 2016 con Alemania, se observan las persistentes e importantes brechas en las dimensiones de infraestructura y calidad de los servicios logísticos, mientras el área de menor brecha para la región está en lo que corresponde a envíos internacionales.

Gráfico 2-17: Puntaje de las dimensiones del LPI del Banco Mundial Escala 1-5 Año 2016


72 6675 80

122

54

89 83

111 112102

40


2007 2010 2012 2014 2016

0

2

4

6Aduanas

Infraestructura

Envíos internacionales

Calidad de los servicioslogísticos

Seguimiento y rastreo

Oportunidad

América Latina y el Caribe Alemania Centroamérica


El ranking específico para 2016 ubica a Panamá como la economía de mejor puntuación en Centroamérica para las seis áreas de medición que implementa el LPI, no obstante, su mejor puntuación se ubica en envíos internacionales (16°) e infraestructura (38°). En el caso de El Salvador, el área de oportunidad (74°) es la de mejor puntuación, mientras la de infraestructura es la de peor desempeño (114°). En línea con lo expuesto, la infraestructura nuevamente se identifica como un problema de alcance regional ya que para Costa Rica (107°) y Honduras (143°) también es su pilar de peor desempeño. En un segundo plano también se identifica un patrón de desempeño deficitario en materia de aduanas donde, con excepción de Panamá, ningún país centroamericano se ubica dentro de las primeras 80 posiciones del ranking global.

Gráfico 2-18: Ranking de las dimensiones del LPI del Banco Mundial Año 2016


113 107

91

126

90

42

107114

127

143

83

38

73 76

120

97

107

16

94

83

130

110

96

45

7776

11099

107

63

101

74

100108

134

41


Aduanas Infraestructura

Envíos internacionales Calidad y competencia logística

Seguimiento y rastreo Oportunidad


3. Actualización sobre los procesos de facilitación del comercio en la región centroamericana

La región centroamericana implementa en la actualidad diversas medidas en materia de facilitación del comercio, algunas de ellas en seguimiento a los compromisos adquiridos en el espacio multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC) con el Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) y, de manera complementaria, acciones en el contexto regional de la Estrategia Centroamericana de Facilitación de Comercio y Competitividad con énfasis en la Gestión Coordinada de Fronteras (ECFCC) que implican trabajos de tipo bilateral y regional en un horizonte de acciones de corto, mediano y largo plazo.

3.1 La implementación del AFC en la región centroamericana

El AFC establece tres categorías clasificatorias para cada uno de los compromisos que componen los doce artículos prácticos de la parte normativa y en los que se verifica el cumplimiento de este. Los miembros deben categorizar cada disposición del acuerdo y notificarlo a los demás, en los plazos delineados por él mismo. Actualmente, todos los países de Centroamérica han ratificado el acuerdo, Nicaragua y Panamá lo hicieron en 2015; Honduras y El Salvador en 2016; y en 2017 lo hicieron Costa Rica y Guatemala.

El alto nivel de flexibilidad del AFC permite que cada país elija cuando le es viable presentar las notificaciones de su cumplimiento, las categorías de obligaciones son tres: A, B y C, en donde cada una de ellas representa lo siguiente:

A. Aplicación inmediata, a partir de entrada en vigor del AFC. B. Aplicadas en una fecha posterior (período de transición después de la entrada en vigor). C. Aplicadas en una fecha posterior a un período de transición después de la entrada en vigor,

y que requieren la adquisición de la capacidad de aplicación (en este caso es necesaria la asistencia y apoyo durante un período determinado, para la creación de la capacidad para lograr el cumplimiento).

Así, para las disposiciones designadas en categorías B y C, el país miembro debe proporcionar fechas indicativas y definitivas para la implementación de las disposiciones, mientras que las clasificadas en categoría A se encuentran en cumplimiento desde el 22 de febrero de 2017.

De acuerdo con la OMC, en la región centroamericana El Salvador y Panamá tienen pendiente notificar entre el 22.7 y 25.6% de las acciones, respectivamente; por lo que deben adoptar compromisos de cumplimiento en categorías B y C. Para la categoría A, todos los países centroamericanos han presentado avances y los niveles de cumplimiento se mantienen cerca del promedio para América Latina (74.5%); incluso países como Costa Rica (97.9%), El Salvador (77.3%) y Nicaragua (76.9%), se ubican por encima del promedio latinoamericano.


Tabla 3-1: Notificación de medidas del AFC para Centroamérica Países Notificación A

(%)

Notificación B

(%)

Notificación C

(%)

Falta notificar

(%)

Costa Rica 97.9 0 2.1 0

El Salvador 77.3 0 0 22.7

Guatemala 63.9 8.8 27.3 0

Honduras 58.4 2.5 39.1 0

Nicaragua 76.9 9.7 13.4 0

Panamá 74.4 0 0 25.6

A= aplica el compromiso desde el 22 de febrero, 2017. B y C= pendiente de aplicar el compromiso en un plazo determinado por cada país. Fuente: elaboración propia con base en https://www.tfadatabase.org/notifications/list. Actualizada al 08-03-2018.

De acuerdo con la información de la Dirección de Integración Económica y Facilitación de Comercio (SIECA) presentada por los países de la región, en Guatemala los compromisos en categorías B y C serán adoptados entre 2018 y 2024; mientras que Nicaragua adoptará los compromisos de las categorías B y C entre 2019 y 2022, para este país la categoría C está concentrada en el artículo 1: publicación y disponibilidad de la información. Para el caso de Honduras, aún no se cuenta con información de los períodos de tiempo en los que adoptará los compromisos en las categorías B y C. En el caso de Costa Rica, solamente se posee un bajo porcentaje de medidas en la categoría C que serán adoptadas en el 2019 y se concentran en el Artículo 10: formalidades en relación con la importación, la exportación y el tránsito, es en este ámbito en donde debe realizar sus mayores esfuerzos9.

Es importante hacer mención que el cumplimiento de los compromisos de la categoría C, está supeditado a que los países cuenten con las capacidades técnicas y económicas para poder cumplirlos, mismas que serán provistas por los organismos cooperantes que se encuentren en comunicación con los países de la región, tal como lo estipulan los artículos 13.2 y 14.2 del AFC. En cuanto a la aplicación de la solución de diferencias contra un país en desarrollo de la OMC, ésta se podrá iniciar dos años después de la entrada en vigor del AFC para las disposiciones que se hayan designado en la categoría A, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 20 del AFC. Finalmente, es importante resaltar que todos los países de la región cuentan con un Comité Nacional de Facilitación del Comercio, tal como lo sugiere el artículo 23 del AFC.

9 Se puede consultar más detalles sobre el cumplimiento de los compromisos a nivel centroamericano en http://www.sieca.int/index.php/download/cuadro-comparativo-compromisos-en-categoria-a-centroamerica/


3.2 La puesta en marcha de la ECFCC con énfasis en la GCF

Como se indicó anteriormente, los Presidentes y Jefes de Estado del SICA a través de la Declaración de Punta Cana de junio de 2014 instruyeron al COMIECO adoptar e implementar una Estrategia Centroamericana de Facilitación de Comercio y Competitividad con énfasis en la Gestión Coordinada de Fronteras, para tal fin se obtuvo el apoyo de Banco Interamericano de Desarrollo (BID) junto a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), quienes presentaron una propuesta al COMIECO en septiembre de 2014 para llevar a cabo esta tarea.

Figura 3-1: Proceso de elaboración de la ECFCC

Fuente: Monzón, 2017.

Para la elaboración de la ECFCC se conformó un equipo de especialistas (Task Force), con el acompañamiento de la SIECA, encargado de generar dos entregables específicos: i) cinco medidas de facilitación comercial de corto plazo consideradas como prioritarias en su marco de implementación y ii) un plan de acción de mediano y largo plazo para la implementación de la Gestión Coordinada de Fronteras (GCF) en Centroamérica, con los correspondientes indicadores de medición y evaluación. Así, la hoja de ruta de para la Unión Aduanera y la ECFCC fue aprobada por el COMIECO mediante Acuerdo 01-2015, en junio de 2015. Finalmente, la ECFCC definitiva se aprobó y oficializó en octubre de 2015.

La ECFCC se compone de una serie de acciones que, implementadas de manera conjunta, permitirán en el mediano y largo plazo consolidar en Centroamérica un modelo de GCF, elemento clave de una


estrategia más amplia para la consolidación del proceso de integración centroamericana, y que tiene como objetivo promover la coordinación de agencias del sector público y el sector privado para mejorar los procedimientos de recaudación, control, seguridad fronteriza y la facilitación del tránsito de mercancías y personas, en un marco de eficacia del control y eficiencia en el uso de los recursos.

La complejidad propia de los procesos envueltos en la facilitación del comercio pone un fuerte énfasis en la necesidad de mejorar la coordinación institucional y el diálogo público-privado, ya que esta es la base para la armonización de procedimientos y posterior diseño institucional de una integración económica más profunda e inclusiva. Dentro del área de facilitación del comercio, la SIECA apoya a los países miembros del Subsistema para la implementación de la EFCC, bajo una gobernanza que implica la coordinación con los países en tres niveles:

• Nacional: coordinación entre agencias de control fronterizo, y entre éstas y los Comités Nacionales de Facilitación Comercial.

• Binacional: coordinación a través de mesas interinstitucionales, para comunicar y establecer alcance y cronograma de ejecución de reformas.

• Regional: coordinación con otros Consejos de Ministros y la SIECA.

También se mantiene coordinación con los donantes a través de una reunión anual organizada por la SIECA, para mantener actualizado el inventario de proyectos, su estado de avance y cronograma, así como para identificar brechas existentes de financiamiento y apoyos.

3.2.1 Las medidas de corto plazo

En los últimos dos años las medidas de corto plazo contempladas en la ECFCC se han venido ejecutando con diversos grados de avance y de acuerdo a los recursos disponibles, las cinco medidas priorizadas para el horizonte inmediato se enfocan en reducir trámites fronterizos, volver más expedito el proceso de despacho de conductores, agilizar la gestión de los controles sanitarios, obtener información sobre el tiempo de paso por las fronteras y brindar visibilidad y transparencia de la gestión fronteriza a los usuarios.


Figura 3-2: Medidas de corto plazo de la ECFCC

Fuente: SIECA, 2017

De manera general, los avances a nivel centroamericano en las medidas de corto plazo de la ECFCC se resumen a continuación:

1. Declaración anticipada de mercancías: pendiente la implementación en 4 países de la región (Guatemala, El Salvador, Honduras y Panamá), en el caso de Nicaragua se encuentra aplicando la medida desde el 22 de junio de 2017 y Costa Rica aplica la resolución sólo para exportaciones.

2. Coordinación para agilizar medidas migratorias: se ha aprobado la guía técnica para la agilización y coordinación de controles migratorios y el procedimiento migratorio centroamericano para el pre-chequeo de los conductores de transporte terrestre de carga. En los casos de Costa Rica, Panamá y Nicaragua aún se necesitan hacer desarrollos informáticos para la interconexión con el nodo central de la SIECA.

3. Transmisión electrónica de certificados sanitarios y fitosanitarios: se encuentra aprobado el set de datos electrónico de la información contenida en los certificados sanitarios y fitosanitarios y la propuesta de instructivo de llenado del set de datos de la información contenida en los certificados sanitarios y fitosanitarios, lo cual será implementado una vez los países de la región tengan preparados y operando sus desarrollos informáticos. El siguiente paso será el intercambio electrónico de los certificados sanitarios y fitosanitarios. En ambos casos se emitirían disposiciones normativas regionales para su aplicación.


4. Registro por medio de dispositivos de radiofrecuencia (RFID): La instalación de los dispositivos ha iniciado en algunos de los países de la región y tienen diferentes niveles de avances que se presentan en la siguiente figura.

Figura 3-3: Avances en la implementación de la medida cuatro del ECFCC


5. Utilización de Cámaras en pasos de frontera: Existen diferentes niveles de avances en la

instalación de cámaras, los cuales se presentan a continuación.


Figura 3-4: Avances en la implementación de la medida cinco del ECFCC


3.2.2 Medidas de mediano y largo plazo

La ECFCC se constituye en su estructura de mediano y largo plazo de tres ejes de acción transversales y de 7 líneas de acción enfocadas en la implementación de mejores prácticas internacionales con el modelo de GCF. Los tres ejes transversales de la ECFCC son los siguientes:

1. Plataforma Digital de Comercio Centroamericana (PDCC): actualmente la SIECA con el apoyo técnico del BID, está trabajando para la implementación de la PDCC que está divida en tres fases: plataforma de interoperabilidad, mediador digital de servicios y gestor digital de servicios. El periodo de implementación es de 2018-2021.

2. Tipificación e implementación por pares de países y pares de fronteras: consiste en

tipificar cada uno de los pasos fronterizos de la región a partir de sus características funcionales, geográficas, de demanda de servicios, entre otros. Una vez tipificados, las propuestas de reforma de cada paso se desarrollarán a nivel binacional, por pares de fronteras. Actualmente los países de la región ya han iniciado el desarrollo de nueva infraestructura para hacer más eficientes sus puestos fronterizos entre pares de países, los cuales se presentan a continuación.


Tabla 3-2: Acciones de facilitación del comercio por pares de aduanas y pares de países Zona fronteriza

(aduanas) * Puntos relevantes

GUATEMALA-EL SALVADOR (Puesto fronterizo Pedro de Alvarado y La Hachadura)

Doble cabecera Acciones para eficiencia energética en las oficinas de las aduanas (paneles solares, focos LED).

GUATEMALA-HONDURAS (Puesto fronterizo Corinto, Agua Caliente y El Florido)

Readecuación de la infraestructura, señalización y adecuaciones informáticas al modelo de unión aduanera de ambos países. Puestos Fronterizos Integrados del lado de Honduras.

EL SALVADOR-GUATEMALA (Puesto fronterizo La Hachadura)

Doble cabecera. Escáner, detectores de trazas y básculas (en la parte de El Salvador). Acciones para eficiencia energética en las oficinas de las aduanas (paneles solares, focos LED).

EL SALVADOR-HONDURAS (Puesto fronterizo El Amatillo)

Propuesta en primera fase: Doble cabecera. Para el futuro: se prevé la construcción de un nuevo recinto aduanero, modelo cabecera única. Escáner, detectores de trazas y básculas (en la parte de El Salvador). Acciones para eficiencia energética en las oficinas de las aduanas (paneles solares, focos LED).

HONDURAS-GUATEMALA (Puesto fronterizo Corinto, Agua Caliente y El Florido)

Adecuados y señalizados los tres Puestos Fronterizos Integrados. Nuevos sistemas informáticos FYDUCA, Notificación MSF, pre-chequeo migratorio, paso ágil de personas, DUT-C. Procedimiento en mismo espacio físico.

HONDURAS-EL SALVADOR ((Puesto fronterizo El Amatillo)

Acciones para eficiencia energética en las oficinas de las aduanas (paneles solares, focos LED). Una sola instalación física (en gestión).

COSTA RICA-NICARAGUA (Puesto fronterizo Peñas Blancas y Las Tablillas)

Doble cabecera Balanzas electrónicas, controles biométricos y sistemas de scanner (en proceso)

COSTA RICA-PANAMÁ (Puesto fronterizo Paso Canoas, Sabalito y Sixaola)

Doble cabecera, exclusiva para control de carga

PANAMÁ-COSTA RICA (Puesto fronterizo Corinto Paso Canoas, Guabito y Río Sereno)

Doble cabecera (en proceso) Balanzas electrónicas, controles biométricos y sistemas de scanner (en proceso)

* En total se hace referencia a 19 puestos fronterizos. No incluye datos sobre puestos fronterizos entre Nicaragua con Honduras y con Costa Rica. Fecha de actualización: enero de 2018. Fuente: Dirección de Integración Económica y Facilitación del Comercio (SIECA).

3. Fortalecimiento de Comités Nacionales de Facilitación del Comercio: planteados por el AFC de la OMC, actualmente se trabaja en el seguimiento a través del Grupo Técnico de Facilitación del Comercio y las participaciones de los Comités Nacionales de Facilitación del Comercio.


Figura 3-5: Ejes de acción de la ECFCC basado en la GFC

Fuente: COMIECO, 2015.

Por su parte, el modelo GCF que contempla la ECFCC se desarrolla a través de siete pilares bajo un esquema de pares de países y pares de fronteras. Los pilares incluyen el fortalecimiento de las ventanillas únicas de comercio exterior, la realización de controles basados en la gestión integral del riesgo, operadores económicos confiables, control cuarentenario, la reforma de la infraestructura y equipamiento fronterizo, la coordinación e integración de los procedimientos de control y la atención de los impactos económicos y sociales de las intervenciones en las zonas fronterizas. Para cada componente, se han definido parámetros regionales comunes basados en las mejores prácticas internacionales. Su implementación se ajusta a los requerimientos específicos de cada país, punto fronterizo, su aplicación puede ampliarse a puertos y aeropuertos (COMIECO, 2015).

Las acciones implementadas en el contexto de la ECFCC se complementan a su vez por iniciativas específicas en materia de integración económica que implementan los países de acuerdo con la gradualidad propia de cada economía. En el caso de Guatemala y Honduras, desde junio de 2017 se lanzó el plan piloto del esquema de integración profunda para la libre circulación de mercancías, mismo que entró en pleno vigor a partir de marzo de 2018 con el uso oficial de la Factura y Declaración Única Centroamericana (FYDUCA). En la misma línea, se han realizado esfuerzos en materia de facilitación del comercio y cooperación transfronteriza entre Costa Rica y Panamá como parte del Convenio sobre Cooperación para el Desarrollo Fronterizo Costa Rica-Panamá suscrito en mayo de 199210 cuyo objetivo orgánico “es ampliar, mejorar y profundizar las relaciones de cooperación en todos los campos, para contribuir significativamente al desarrollo y mejoramiento

10 Puede consultar más información en http://www.mideplan.go.cr/2014-05-20-21-27-18?id=1371

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social, económico, comercial, ambiental y político en general de la región fronteriza y fortalecer el proceso de integración entre ambos países (…) así como para promover la ejecución conjunta (Binacional) de programas, proyectos o actividades de preinversión, inversión y asistencia técnica en la zona fronteriza”

Recuadro 2: El proceso de integración profunda entre Guatemala y Honduras

Fuente: Centro de Estudios para la Integración Económica (SIECA).


Recomendaciones y consideraciones finales

• El contexto económico internacional en la actualidad representa para la región centroamericana un nuevo conjunto de desafíos en su propósito de insertarse de manera competitiva en los mercados internacionales. Las medidas de facilitación de comercio como las contempladas en el AFC significan una oportunidad valiosa para las economías en desarrollo de generar externalidades positivas para el comercio internacional mediante la reducción de los costos comerciales. En esta coyuntura la facilitación de comercio debe ser considerada como un espacio de política pública y cooperación que puede impactar positivamente en el bienestar de la población centroamericana y abonar en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

• El proceso de integración económica centroamericana le permite a la región tener un desempeño en materia de facilitación de comercio superior a otras economías en desarrollo – como América Latina y el Caribe – esto gracias a los avances regionales en la construcción de normativa armonizada, el perfeccionamiento de la zona de libre comercio y la transición hacia la unión aduanera centroamericana. A pesar de lo anterior, persisten importantes brechas para Centroamérica en la estandarización de mejores prácticas en materia de facilitación de comercio que equiparen los costos logísticos de la región con los observados en otras economías competitivas en el marco del comercio internacional

• La disponibilidad de infraestructura competitiva y el uso de las tecnologías modernas para mejorar la gestión del comercio son algunas de las medidas más determinantes en la reducción de los costos comerciales y la necesaria automatización de procesos aduaneros. De manera complementaria, la literatura especializada en facilitación de comercio destaca la relevancia que tiene la estandarización y simplificación de los trámites y documentos vinculados en el comercio internacional. En esta dimensión la región centroamericana se encuentra en el proceso de implementación de la Declaración Única Centroamericana (DUCA) lo que significa un avance sustantivo en el propósito de estandarización de requisitos y documentación vinculada con el comercio internacional.

• La aplicación de las medidas contenidas en el AFC significa un desafío diferenciado para cada país de la región en vista de los diversos grados de implementación de las medidas contenidas en la categoría A y las notificaciones realizadas en B y C. Sin embargo, con la creación del Grupo Técnico de Facilitación de Comercio, los países centroamericanos disponen de un espacio para el intercambio de experiencias y la coordinación de acciones en el ámbito de la ECFCC. Estos esfuerzos deben encaminarse en la búsqueda de sinergias y complementariedad entre las acciones que realizan los países en el ámbito nacional – como parte del compromiso multilateral del AFC – y las acciones de carácter regional contenidas en la ECFCC.

• La implementación de las medidas de corto y largo plazo de la ECFCC significan para los países una inversión alta en recursos diversos en materia de infraestructura, personal técnico, equipamiento, entre otros. Considerando la situación fiscal de las economías


centroamericanas es evidente que existirán limitaciones presupuestarias para la implementación pronta de todas las medidas, lo que pone en justo contexto la necesidad de establecer mecanismos eficientes de gestión de la cooperación internacional con el fin de profundizar el impacto y a su vez desarrollar capacidades internas en los países para brindar sostenibilidad en el tiempo a todas las acciones.

• La implementación de reformas en materia de facilitación de comercio según pares de fronteras y pares de países es una de las variables clave en la ejecución de la ECFCC. Sin embargo, es pertinente la búsqueda de mecanismos que logren alinear la ejecución de estas iniciativas en un plano regional en el tiempo y con ello evitar la existencia de geometría variable en los procesos de gestión aduanera. La coordinación en diferentes niveles (regional, binacional y nacional) es el elemento que puede asegurar la cohesión de las acciones puestas en marcha por todos los países y los mecanismos dispuestos en el marco de la integración económica regional disponen de la institucionalidad necesaria para tal fin.

• El monitoreo y evaluación de las medidas contempladas en la ECFCC es una de las áreas de trabajo más determinantes en el corto plazo. Para ello se deben realizar esfuerzos encaminados en la sistematización de información a nivel nacional y el intercambio de la misma a nivel regional. De manera complementaria, la evaluación de impacto de las medidas de facilitación de comercio es una variante clave en el análisis de viabilidad que pueden requerir las entidades gubernamentales a la hora de buscar su financiamiento. La incorporación de nuevas metodologías de medición de impacto que busquen combinar la evaluación de resultados en materia de costos y tiempo es un espacio de trabajo en el cual Centroamérica puede concretar importantes avances en el futuro inmediato gracias a la existencia de normativa regional armonizada y la infraestructura tecnológica que brinda soporte al comercio intrarregional.


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