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OSCAR HUMBERTO RAMÍREZ CARDONA LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA Y LA POLÍTICA FISCAL (TESIS DE GRADO) COLOMBIA 2008 1
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OSCAR HUMBERTO RAMÍREZ CARDONA
LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA Y LA POLÍTICA FISCAL
(TESIS DE GRADO)
COLOMBIA
2008
1
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN DERECHO
DIRECTORA DEL PROGRAMA: DRA. HELENA ALVIAR GARCIA
DIRECTOR DE INVESTIGACION: DRA. HELENA ELVIAR GARCIA
EXAMINADORES: DRA. ELEONORA LOZANO
DR. MIGUEL GANDUR
2
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. 5
I. FUNDAMENTOS POLÍTICOS DE LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA............................. 7
1. EL HOMO ECONOMICUS................................................................................................................. 8 1.1 El individuo maximizador de utilidad ................................................................................................. 8 1.2 El individualismo metodológico........................................................................................................ 11
2. EL CONTRACTUALISMO CONSTITUCIONALISTA........................................................................ 12 2.1 El contractualismo............................................................................................................................ 12 2.3 El velo de incertidumbre................................................................................................................... 18 2.4 La lógica de los límites constitucionales .......................................................................................... 20
II. LAS INSTITUCIONES FISCALES Y LA ELECCIONES COLECTIVAS ......................................... 23
1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 23 2. LA IMPOSICIÓN DIRECTA.................................................................................................................. 28
2.1 Imposición sobre el patrimonio ........................................................................................................ 29 2.2 Imposición sobre la renta personal................................................................................................... 31
2.2.1 Impuestos proporcionales sobre la renta .............................................................................................32 2.2.2 Impuesto progresivo sobre la renta.......................................................................................................34
3. LA IMPOSICIÓN INDIRECTA.............................................................................................................. 36 3.1 Impuesto sobre la renta de sociedades ............................................................................................. 38 3.2 Impuesto general sobre las ventas .................................................................................................... 39 3.3 Impuestos sobre consumos específicos ............................................................................................. 40
4. OTROS ASPECTOS QUE INCIDEN EN LA ELECCIÓN FISCAL ...................................................... 41 4.1 EFECTOS DEL TIEMPO SOBRE LA ELECCIÓN FISCAL ............................................................ 42
4.1.1 Impuesto “antiguo” o impuesto “nuevo”................................................................................................42 4.1.2 Elasticidad de ingresos y elección fiscal ..............................................................................................44 4.1.3 La elección fiscal para varios periodos.................................................................................................45
4.2 ELECCIÓN FISCAL ENTRE IMPUESTOS GENERALES Y/O IMPUESTOS DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA .......................................................................................................................................... 46 4.3 VINCULACIÓN ENTRE TRIBUTOS Y GASTOS ............................................................................. 49 4.4 LA ILUSIÓN FISCAL ....................................................................................................................... 51
5. POLÍTICA FISCAL Y ELECCIÓN FISCAL .......................................................................................... 53 5.1 Deuda pública................................................................................................................................... 53 5.2 Creación de dinero ........................................................................................................................... 55 5.3 Deuda pública o creación de dinero................................................................................................. 56
6. CONCLUSIONES................................................................................................................................... 57
III. LA ELECCIÓN INSTITUCIONAL ........................................................................................................ 61
1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 61 2. DE LA PROGRESIVIDAD A LA GENERALIDAD EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA ............ 65
2.1 El impuesto progresivo sobre la renta .............................................................................................. 65 2.1.1 La elección en condiciones de certeza.................................................................................................66 2.1.2 Elecciones en condiciones de incertidumbre.......................................................................................71
2.2 Generalidad en la imposición sobre la renta.................................................................................... 72 3. LA IMPOSICIÓN SOBRE EL CONSUMOS ESPECÍFICOS................................................................. 75 4. TRIBUTO DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA ....................................................................................... 80 5. ENDEUDAMIENTO............................................................................................................................... 81 6. POLÍTICA FISCAL................................................................................................................................. 82 7. CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DEL IMPUESTO. 83 8. PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y EFICIENCIA....................................................................................... 85
3
9. CONCLUSIONES................................................................................................................................... 87
IV. LA ELECCIÓN FISCAL Y LAS RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES AL GOBIERNO LEVIATÁN ...................................................................................................................................................... 92
1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 92 2. EL MODELO DEL LEVIATÁN MAXIMIZADOR DE INGRESOS......................................................................... 96
2.1 El modelo de Leviatán como unidad................................................................................................. 97 2.2 El constitucionalismo – contractualista y la fiscalidad .................................................................... 98
3. RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES EN MATERIA FISCAL AL LEVIATÁN ...................... 101 3.1 RESTRICCIONES A LA BASE Y A LA TARIFA EN LA IMPOSICIÓN DIRECTA SOBRE LA RENTA.............................................................................................................................................................. 101
3.1.1 La elección con un sólo contribuyente ...............................................................................................102 3.1.2 La elección con varios contribuyentes................................................................................................104
3.2 LA IMPOSICIÓN SOBRE EL CAPITAL......................................................................................... 106 3.3 IMPOSICIÓN AL CONSUMO........................................................................................................ 109
3.3.1 Restricciones en cuanto a la base ......................................................................................................110 3.3.2 Uniformidad de tarifas respecto de los bienes ..................................................................................112 3.3.3 Tarifas uniformes para todos los individuos.......................................................................................112 3.3.4 Discriminación a través de la estructura de tarifas ...........................................................................113
3.4 EL PODER DE ENDEUDAMIENTO ............................................................................................. 114 3.4.1 El endeudamiento público implica destrucción de capital ...............................................................115 3.4.2 El endeudamiento público no es equivalente a un impuesto sobre el patrimonio........................116 3.4.3 El endeudamiento pospone la incidencia de los costos agregados por el gasto financiado con deuda. ...............................................................................................................................................................116 3.4.4 El no pago de la deuda es equivalente a la imposición de un gravamen discriminatorio ...........117
3.5 LA FACULTAD DE CREAR MONEDA ......................................................................................... 118 3.5.1 El gobierno Leviatán permanente en el caso de tres períodos.......................................................119 3.5.2 Un gobierno Leviatán con un horizonte indefinido............................................................................120 3.5.3 Un gobierno Leviatán ocasional ..........................................................................................................121
3.6 RESTRICCIONES AL GASTO .......................................................................................................... 123 3.6.1 Consideraciones generales .......................................................................................................... 123 3.6.2 El equilibrio presupuestal............................................................................................................ 124
4. RESTRICCIONES NO FISCALES AL GOBIERNO LEVIATÁN....................................................... 127 4.1 LA DESCENTRALIZACIÓN........................................................................................................... 127
5. LA GLOBALIZACIÓN......................................................................................................................... 131 6. CONCLUSIONES................................................................................................................................. 132
V. LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA EN LAS INSTITUCIONES FISCALES COLOMBIANAS.......................................................................................................................................... 135
1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 135 2. LA FUNCIÓN FISCAL COMO UNA RELACIÓN DE INTERCAMBIO........................................... 140
3. LOS PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD, EQUIDAD Y EFICIENCIA ......................................... 144 3.1 LA PROGRESIVIDAD.................................................................................................................... 145
3.1.1 La doctrina ..............................................................................................................................................145 3.1.2 La jurisprudencia ...................................................................................................................................148
3.2 LA EQUIDAD Y LA EFICIENCIA.................................................................................................. 153 4. EL ENDEUDAMIENTO....................................................................................................................... 156 5. EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL .................................................................................................... 163 6. ¿ES EL GOBIERNO COLOMBIANO UN GOBIERNO LEVIATÁN?................................................ 164 7. CONCLUSIONES................................................................................................................................. 171
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................... 173
4
INTRODUCCIÓN
James M Buchanan recibió en 1986 el premio Nóbel de economía, sin embargo
considero que su principal aporte lo ha realizado a la ciencia política y a las
instituciones fiscales. A partir de sus estudios y de los de la escuela de la Elección
Pública (Public Choice), de la cual es su más ilustre representante, se habla en la
actualidad de “economía constitucional”.
Sin embargo, el conocimiento que se tiene de Buchanan es tan popular y tan poco
profundo como el que tal vez se tenga en el campo de la literatura de Cervantes y
sus personajes ilustres Don Quijote y Sancho Panza, todos saben de ellos,
conocen la historia de los molinos, pero muy pocos habrán leído la magna obra.
A Buchanan se lo vincula con el neoliberalismo y con la idea de la desconfianza
que para esta corriente representa el Estado, pero, más allá de este vínculo, el
conocimiento de su obra se desvanece, especialmente en lo que se refiere a sus
concepciones respecto a la hacienda pública y la política fiscal.
El propósito del presente escrito es mostrar las principales tesis de la escuela de
la “elección publica” como teoría constitucional y sus desarrollos en materia fiscal,
fundamentalmente, a partir de los escritos de James M. Buchanan.
La obra se compone de cinco capítulos así: En el primero se comentan en forma
sucinta las principales concepciones político-económicas de Buchanan, las cuales
se constituyen en los postulados de la escuela de la elección pública. El capítulo
segundo se centra en el análisis que hace Buchanan de la incidencia que tienen
las instituciones fiscales en las decisiones de los individuos frente al gasto público.
En el tercer capítulo se muestra cómo para la escuela analizada, la elección de las
5
instituciones fiscales, cuando se hace como normas constitucionales puede ser
dictada por criterios diferentes a los redistributivos. En el capítulo cuarto se
analizan las restricciones constitucionales que un individuo racional establecería
en presencia de un modelo de gobierno Leviatán.
Finalmente, en el quinto capítulo, se verificará la presencia de los postulados y
concepciones de la escuela de la elección pública en el pensamiento y en las
instituciones fiscales colombianas.
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CAPÍTULO PRIMERO
I. FUNDAMENTOS POLÍTICOS DE LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA
Me parece apenas evidente que algún modelo político es necesario antes que pueda darse cualquier análisis, positivo o normativo acerca de los impuestos y del gasto público.
James Buchanan
Pobre y de extracción campesina la familia Buchanan tuvo vínculos con la política.
El abuelo de James llegó a ser Gobernador del Estado de Tennessee por el
partido de la Alianza de los Granjeros y se esperaba que James continuara la
carrera política iniciada por el abuelo, pero su carácter introvertido lo inclino por la
academia siguiendo los pasos de su madre quien fuera profesora de escuela1.
Fueron sus escritos los que lo llevarían, tal vez sin proponérselo, por los caminos
de la política, pero no como activista sino como teórico.
La propuesta novedosa que haría trascender las ideas de Buchanan es el estudio
de la política mediante las herramientas de la economía. Su virtud está en tender
el puente entre la economía y la política, volviendo, en su sentir, a la ruta trazada
por los clásicos, especialmente por Adam Smith, pero desviada por las
generaciones posteriores de economistas.
1 BUCHANAN, JAMES. “Mejor que arar”. En: Ensayos sobre Economía Política. México: Alianza Editorial Mexicana, 1999. pp. 82-100.
7
Desde este punto de vista, la concepción de la economía como catalaxia o como
ciencia de los intercambios debe ser aplicada a la política2 . Si la política puede
ser vista como intercambio, el sujeto-autor de la misma debe ser entendido como
un “homo economicus”. El intercambio por su parte requiere del acuerdo de los
individuos surgiendo la idea del contrato y el “paradigma contractualista” para la
explicación de la relaciones políticas, especialmente la constitucional. A
continuación procederemos a explicar cada uno de los conceptos enunciados que
se constituyen en pilares de la “Elección Pública”.
1. EL HOMO ECONOMICUS
1.1 El individuo maximizador de utilidad
La economía concibe al individuo como un homo economicus, lo que significa, que
es maximizador de utilidades. Esta idea se encuentra en Smith quien entiende que
el individuo siempre que actúa procura obtener el mayor valor y la ganancia
propia, pero al hacerlo logra, sin proponérselo el bien de todos los miembros de la
comunidad3. No fue, no obstante Smith el inventor de esta concepción. En
palabras de Buchanan, el homo economicus había estado presente por siglos en
la historia, habiéndole dado identidad filosófica Thomas Hobbes; en efecto
con fundamento en la idea contractualista Hobbesiana y postulando la posible existencia de una soberanía limitada en el sentido articulado por John Locke, los filósofos del siglo dieciocho demostraron que dentro de tales limitaciones al comportamiento, las motivaciones individualistas podían promover el bienestar de toda la comunidad4.
2 “Mediante una extensión más o menos natural de la manera cataláctica de ver las cosas, los economistas pueden contemplar la política y el proceso político, en términos de paradigma del intercambio.” Ibíd., p. 28. 3 SMITH, ADAM. Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. México: Editorial Fondo de Cultura Económica, 1997. p. 402. 4 BUCHANAN, J. The Related but Distint “Sciences” of economics and of political economy. En: Economía y Política: Escritos Seleccionados. Valencia: Universitat de Valencia, 1988. p. 91. Traducción del autor.
8
Los individuos en su condición de compradores o vendedores de bienes o
servicios son capaces de elegir de acuerdo con sus personales preferencias y al
hacerlo propician sin quererlo el bienestar global. El individuo en sus relaciones de
intercambio es por tanto el objeto de estudio de la economía.
Precisa Buchanan, no obstante, que la teoría económica no depende para su
validez de la presencia del Homo Economicus puro, por cuanto el hombre
motivado solamente por su interés individualista es una caricatura, lo que sostiene
la concepción económica en forma fundamental, es que el hombre promedio
cuando es confrontado a una elección en las relaciones de intercambio escogerá
“más” antes que “menos”5.
El individuo promedio actúa con fundamento en la misma escala de valores
cuando participa en actividades de mercado (económicas) y en actividades
políticas6. Ahora bien, si el individuo en sus relaciones económicas actúa
procurando maximizar su utilidad, ¿por qué no puede concebirse que cuando ese
mismo individuo actúa en la esfera política busque también maximizar su propio
interés? Los primeros economistas no lo vieron así por cuanto consideraban que
las actividades colectivas eran improductivas y porque le otorgaba al Estado una
función limitada a salvaguardar la seguridad de los individuos (tanto interna como
externa)7.
5 BUCHANAN, James, TULLOCK, Gordon. The calculus of consent, Logical Foundations of constitutional Democracy, Michigan: The University of Michigan Press, Ann Arbor Paperbacks 1974. p. 18. 6 Ibíd., p. 20. 7 BUCHANAN, J. “Perspectiva de la elección Pública”. En: Ensayos sobre Economía…, Op. cit., p. 34.
9
Adicionalmente, propender por la ganancia privada en la esfera política ha sido
condenado como un “mal” por los filósofos morales8 que permite la explotación de
un grupo por otro. Se parte, según Buchanan, de la concepción equivocada de
que la actuación del Homo Economicus en el ámbito político conlleva una
maximización de poder antes que de intereses, lo que implica concebir la política
como un juego de suma cero (unos ganan, otros pierden) y no, como debe ser, un
juego de suma positiva en el que todos ganan9.
Para la escuela de la “elección pública”, contrario a lo anteriormente expuesto,
existen dos argumentos que justifican la presencia del Homo Economicus en el
proceso político. El primero es un argumento ético-económico que partiendo de la
visión pesimista de la naturaleza humana, en la cual el interés personal es
poderosa fuerza de motivación, constata que, el individuo debe realizar esfuerzos
para restringir sus pasiones y debe actuar de acuerdo con principios éticos o
morales cuando los hábitos o las instituciones sociales le ordenan alejarse de la
consecución de tales intereses. Dicho esfuerzo individual es escaso, y como tal es
económico10.
El segundo argumento es empírico. La concepción del Homo economicus en la
esfera política permite desarrollar hipótesis acerca de las decisiones colectivas
que explican y ayudan a entender las instituciones políticas11. Este es
precisamente el propósito de la escuela de la elección pública y James Buchanan,
como su principal exponente, dedica toda su vida académica a tratar de demostrar
como el comportamiento individualista del homo economicus maximizador de
utilidades, es el que permite a los individuos tener unas mejores relaciones
políticas.
8 BUCHANAN, J., TULLOCK G., Op. cit., p. 20. 9 Ibíd., p. 24. 10 Ibíd., p. 27. 11 Ibíd., p. 28.
10
1.2 El individualismo metodológico
El individualismo metodológico es la consecuencia lógica del Homo economicus.
La escuela de la elección pública no acepta que la colectividad pueda devenir en
individuo, la existencia de un Estado orgánico con motivaciones independientes a
las que les corresponde a los individuos que son sus miembros.
Para Buchanan, siguiendo el pensamiento Kantiano, los seres humanos
constituyen la última unidad ética, las personas deben ser tratadas como finalidad
en sí mismas y nunca como medios, no existen normas trascendentales o
suprapersonales12. La teoría de colectividad es opuesta a la tradición filosófica de
occidente y su desconocimiento va más allá de la existencia del estado como una
entidad individual, se extiende igualmente a la idea de voluntad general13.
El Estado existe sólo como una estructura o proceso a través del cual los
ciudadanos toman sus decisiones públicamente antes que en forma privada,
dentro de una idealizada división entre elecciones individuales o colectivas que
son determinadas por los mismos individuos14.
El colectivismo rompe con la idea fundamental de la economía y la política como
“catalaxia” o intercambio
si la comunidad existe como una entidad orgánica en cierto sentido anterior e independiente de sus miembros individuales, y, mas aún, si dicha comunidad tiene sus
12 BUCHANAN, J. “Democratic Values in Taxation”. En: The Collected Works of James M Buchanan. Volume 14. Debt and Taxes. Indianapolis: Liberty Funds, 2000. p. 37. 13 BUCHANAN, J., TULLOCK, G., Op cit., p.12. 14 BUCHANAN, J. “The Constitutional Economics of Earmarking”. En: The Colleted Works…, Op. cit., p. 92.
11
propias metas supraindividualistas, la perspectiva del intercambio se rompe. ¿Con quién realiza intercambios una comunidad inclusiva como ésta?15.
La acción colectiva sólo puede ser vista como la acción de los individuos que
deciden realizar propósitos en forma colectiva antes que individual. El Estado es
algo construido por los hombres, sujeto a cambio, perfeccionable sin que
signifique una función de bienestar social16. Solamente los individuos eligen y
actúan no las colectividades. “Los agregados sociales son considerados
solamente como el resultado de las elecciones y acciones realizadas por los
individuos”17. La teoría económica al ser también la teoría de la elección colectiva,
explica como los intereses de los individuos separados son conciliados a través
del mecanismo del comercio y del intercambio, sin embargo los teóricos políticos
no parecen haber considerado las diferencia individuales para la teoría de las
decisiones políticas18.
2. EL CONTRACTUALISMO CONSTITUCIONALISTA
2.1 El contractualismo
Las paredes de la oficina de Buchanan en la Universidad de Virginia estaban
adornadas por las fotografías de dos economistas: Frank Knigt y Knut Wicksell.
La influencia del segundo de ellos en las concepciones teóricas de Buchanan, y
especialmente en cuanto hace a la teoría de la “elección Pública” es fundamental.
La honestidad intelectual de Buchanan está a toda prueba al reconocer la
paternidad de estas teorías a Wicksell, economista Sueco de finales del siglo XIX
15 BUCHANAN, J. “Contractarian Political Economy and Constitucional Interpretation”. En: The American Economic Review. Vol. 78, No 2, 1988. Traducción del autor. 16 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G. Op. cit., p. 13. 17 BUCHANAN, J. “Constitucional Economics”. Tomado de: The New Palgrave, A Dictionary of Economics. London: Macmillan. Vol. 1, 1987. p. 585-588. Traducción del autor. 18 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 4.
12
prematuramente olvidado y cuya obra en alemán encontrara por casualidad
Buchanan en la Biblioteca de la Universidad de Chicago en su época de
estudiante19. Podría afirmarse sin exageración que son pocas las obras del
prolífico Buchanan en las que Wicksell no sea citado.
La idea del intercambio tomada de la economía y aplicada a la política a través del
contrato, es uno de los postulados que Buchanan toma prestados a Wicksell. Si en
el mercado los hombres intercambian naranjas por manzanas, en la política se
intercambian normas o reglas para alcanzar decisiones políticas. Tal vez Wicksell
limitó su tesis a los acuerdos relacionados con las finanzas públicas y los recursos
de esta naturaleza. El contractualismo Wickselliano se entiende en el contexto del
establecimiento de cargas fiscales a los ciudadanos, lo cual sólo puede producirse
si existe un acuerdo general (un acuerdo unánime) en cuanto al gasto que se
realizará y en cuanto a la distribución que se hará del impuesto para la
financiación de tal gasto20. Buchanan va más allá, es decir, al contractualismo
constitucionalista. En sus propios términos el contractualista deviene en un
constitucionalista21.
Para Buchanan la importancia del contractualismo no reside en la explicación del
origen del gobierno sino en su potencial ayuda para el mejoramiento de las
instituciones gubernamentales. Su función es análoga a la que cumple la regla de
Pareto para explicar los cambios en la economía del bienestar. De la misma
manera que al definir una posición como óptimo de Pareto no se quiere sostener
que todos los cambios que han movido al grupo a dicha posición son por si mismo
eficientes, la existencia de un grupo de normas constitucionales que reflejan el
19 La obra a la que se refiere Buchanan es “Finanztheoretische Untersuchungen” buena parte de la cual está traducida e incorporada en la obra “Classics en the Theory of Public Finance” editada por R. A. Musgrave y A.T. Peacock (London: Macmillan, 1958). 20 BUCHANAN, J. “Coercive Taxation in Constitutional Contract”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 229. 21 BUCHANAN, J. “Mejor que arar”. En: Op. cit., 97.
13
consentimiento de los ciudadanos implica solamente que existen cambios no
particulares en los que los ciudadanos pueden estar de acuerdo22.
Desde esta óptica, la finalidad del constitucionalismo económico es ayudar a los
ciudadanos “…que en última instancia controlan su propio orden social, en una
búsqueda permanente de reglas de juego que mejor sirvan a sus fines, sean estos
cuales fueren23”.
2.2 “Costos externos” y “costos de decisión”
Por qué y cómo los individuos establecen las normas que los rigen, especialmente
las constitucionales, constituye el objeto de estudio de la escuela de la “elección
pública”.
En este particular, el paralelo con el contractualismo hobbesiano, tan próximo a
Buchanan, puede ser ilustrativo. Para Hobbes, el hombre en estado de naturaleza
es libre e igual y busca su propio interés (homo economicus). La igualdad lo hace
vulnerable produciendo inseguridad sobre su vida y bienes que pueden ser
tomados por otro de fuerzas superiores a la suya, o por otros unidos con tal
propósito. Esa situación de inseguridad que le causan los otros individuos puede
asimilarse a lo que Buchanan y Tullock denominan “costos externos”, es decir,
aquellos que se le causan a un individuo por las acciones particulares de
terceros24. Ante esta situación el hombre hobbesiano entra al estado de sociedad
que implica renunciar a sus bienes y derechos a favor de un tercero que es el
soberano que le garantiza una vida dichosa. El contrato de “sociedad” es, en
22 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., pp. 318-319. 23 BUCHANAN, J. “La Constitución de la Política Económica”. En: Economía y Política…, Op. cit., p. 272. 24 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 43.
14
términos de los autores aquí comentados “costo de decisión”, es decir el gasto en
que se incurre cuando varios individuos requieren llegar un acuerdo25. Los “costos
externos” y los “costos de decisión” los engloba la escuela de la “elección publica”
en lo que conocemos como “costos de interdependencia social” cuya minimización
es la meta de toda organización social o política26. La diferencia entre Hobbes y la
“elección pública” radica en que el primero resuelve el problema de los “costos de
la interdependencia social” trasladando las decisiones a un Leviatán que deviene
soberano por fuera y por encima del conglomerado social. Esta solución
hobbesiana deja a la escuela de la “elección pública” sin objeto de estudio
si se acepta una concepción orgánica, el análisis de la elección pública resulta muy simple. La colectividad deviene un individuo […] El estado orgánico tiene una existencia, un patrón de valor, una motivación independiente de aquella que corresponde a los individuos que son sus miembros27.
De acuerdo con la dinámica económica, en la medida que el individuo se acerca a
una decisión unánime “los costos externos” serán menores, pero, por otra parte,
entre mayor sea el número de personas que debe participar en la toma de la
decisión los “costos de decisión” se incrementarán28. En el estado hobbesiano los
“costos de decisión” son cercanos a cero pero los “costos externos” para el
Leviatán pueden resultar inconmensurables. Por ello, uno de los primeros
aspectos a resolver en un diseño constitucional es la limitación al ejercicio del
poder, de manera que sus decisiones sean tolerables para los ciudadanos que
conceptualmente permiten el ejercicio del monopólico del mismo.
25 Ibíd., pp. 45-46. 26 Ibíd., p. 46. 27 Ibíd., p.11. 28 La unanimidad implica el acuerdo de todos los miembros del grupo respecto de la decisión tomada, lo que significa la inexistencia en el ánimo de cada uno de una decisión diferente que pudiera convertirse en costo externo para el otro. Pero entre mayor sea el número de personas que debe alcanzar el acuerdo será mas difícil lograr la unanimidad.
15
En la democracia como contrapartida, los costos de decisión resultan altos, pero
los costos externos son reducidos. Como consecuencia, la participación en la
actividad colectiva es onerosa, realidad que nos recuerdan a cada momento
aquellos que se lamentan de los “derroches” de la democracia (elecciones o
consultas populares, referendums, segundas vueltas, etc.).
El individuo al momento de la elección constitucional se enfrenta a un cálculo
similar al que realiza en sus elecciones económicas. Siempre que deba adoptar o
realizar un cambio constitucional o institucional tratará de escoger las normas que
le faciliten la minimización de los costos de interdependencia social, lo que
equivale a decir que actuará para maximizar la utilidad esperada por la
interdependencia social.29 Si no existen costos en la toma de decisiones el modelo
de “laissez-faire” debería ser racionalmente escogido para las actividades
correspondientes. De todas maneras, la única forma como el individuo podría
asegurarse que las acciones de otros no le impondrán costos sería mediante la
aplicación estricta de la regla de la unanimidad para todas las decisiones públicas
y privadas30.
Pactando normas más inclusivas, el individuo acepta límites adicionales en la
toma de decisiones a cambio de una protección adicional en contra de decisiones
que pudieran serle adversas. Al moverse en la dirección opuesta, esto es, normas
menos inclusivas, el individuo está cediendo su protección respecto de costos
externos a cambio de menores costos en cuanto a la toma de decisiones31.
Siendo el objeto principal del contrato constitucional minimizar los “costos de
interdependencia social”, los individuos deben establecer los “bienes privados”,
29 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 49 30 Ibíd., p. 72. 31 Ibíd.
16
(aquellos que pueden ser dejados a la actividad particular) y los “bienes públicos”,
(que deben ser objeto de la actividad colectiva).
En cuanto a la gestión estatal, los individuos deben distinguir entre las actividades
susceptibles de modificar o restringir la acción o libertad individual, o los derechos
de propiedad ya definidos o aceptados; y aquellas que en forma amplia pueden
considerarse como estatales y propias del sector público (la educación o la
realización de ciertas obras de infraestructura, por ejemplo). Respecto de las
primeras, que afectan sustancialmente a los individuos, el “costo de decisión” debe
ser necesariamente muy alto, al punto que los individuos debieran exigir respecto
de ellas la unanimidad o acuerdos cercanos a ésta32. En cuanto a las segundas, el
individuo ponderará los “costos externos” y los “costos de decisión” que
conllevarían su adopción mediante reglas de decisión no muy estrictas, tratando
de minimizar el costo total que le implican las mismas33.
Si los costos de la toma de decisiones pudieran ser reducidos a su mínima
expresión los individuos racionales exigirían siempre el requisito del
consentimiento unánime. Para los economistas del “estado de bienestar”34 sólo las
decisiones unánimes, reflejan el óptimo de Pareto. Sin embargo, cuando todas las
partes no pueden llegar a un acuerdo, el economista en su análisis debe ir más
allá de Pareto y comparar la “utilidad” de un individuo con la de otro, algo de lo que
son incapaces los economistas del bienestar social acudiendo entonces a
justificaciones de orden ético no individualista.
32 Ibíd., p. 74. 33 Un ejemplo privado puede resultar ilustrativo en el presente caso. Las decisiones en materia de propiedad horizontal que afecten el derecho de propiedad de cada uno de los copropietarios exigen un coeficiente superior (el 70%) a la de la mayoría simple, mientras que otras decisiones, como el tránsito por las zonas comunes, apenas requerirán de la mayoría simple. El copropietario ponderará el “costo externo” que implica las decisiones tomadas por los demás copropietarios ante su ausencia y el costo de decisión que le conlleva entre otras el tener que asistir a las reuniones. 34 Con esta expresión se refiere Buchanan a los economistas que propenden por el intervencionismo estatal y que son objeto de su crítica, como por ejemplo Keynes.
17
La escuela de la elección pública, a partir de su concepción constitucionalista, va
más allá del óptimo de Pareto en la explicación de decisiones que no pueden
alcanzar la unanimidad, pero para ello debe hacer dentro de una circunstancia
especial que caracteriza el proceso de elección colectiva de los individuos.
2.3 El velo de incertidumbre ¿Qué puede garantizar que las normas constitucionales no sean expedidas en
beneficio de una persona o grupo que incluso a través del proceso democrático
logre imponerlas?
La respuesta a este interrogante la brinda la escuela de la “elección publica” en
términos que aproximan su tesis a las de John Rawls, a pesar de que el mismo
Buchanan sostiene que fue desarrollada en forma independiente35. Los individuos
al tomar las decisiones constitucionales lo hacen cubiertos por un “velo de
incertidumbre” que les impide saber cómo los afectaran dichas normas en el
futuro, obligándolos por tanto a decidirse por criterios de generalidad y no de
particularidad36. El interés individualista los llevará a elegir normas que
maximizarán la utilidad de cualquiera de ellos de acuerdo con sus propias
preferencias. La actuación de los individuos en este caso es asimilada a la que
tendrían si tuvieran que escoger las reglas de cualquier juego, como el póquer, en
el que fueran a participar.
35 BUCHANAN, J. “Mejor que arar”. En: Op. cit., p. 96. 36 “De alguna manera tenemos que anular los efectos de las contingencias específicas que ponen a los hombres en situaciones desiguales y en tentación de explotar las circunstancias naturales y sociales en su propio provecho. Ahora bien, para lograr esto supongo que las partes están situadas bajo un velo de ignorancia. No saben como las diversas alternativas afectarán sus propios casos particulares, viéndose obligados a evaluar los principios únicamente sobre la base de consideraciones generales”. RAWLS, John. Teoría de la Justicia. 6ª reimp. México: Fondo de Cultura Económica, 2006. p. 135.
18
en la medida en que ningún de los jugadores puede anticipar las reglas específicas que puedan beneficiarlo en una partida concreta, tratará junto a los demás jugadores de establecer las normas que den lugar a un juego muy interesante para el promedio de los jugadores37.
Es precisamente a partir del principio de la incertidumbre, que permite describir el
“cálculo individual” en el nivel constitucional38, que la escuela de la elección
publica, se proclama capaz de resolver las dificultades referidas anteriormente y
que se le presentan a los economistas del bienestar especialmente aquella, según
el cual, una decisión específica es óptimo Paretiana sólo si se logra el acuerdo de
todos.
El individuo al momento de la decisión constitucional desconoce completamente
cual será su papel futuro en el proceso de las decisiones colectivas. Si presume
que sus personales intereses harán que asuma posiciones más o menos fortuitas,
tendrá en cuenta ésto para decidir cuales actividades colectivizar y cuales reglas
de decisión adoptar.
En estas circunstancias, el individuo racional decide en forma consiente que
ciertas actividades sean colectivizadas y faculta que las decisiones sean tomadas
con exigencias menores a las de la unanimidad, cuando constata que los “costos
de decisión” se incrementan sustancialmente en la medida en que los miembros
del grupo aumentan. Si una elección constitucional es racional, los “costos
externos” que surjan debido a que no sea adoptada por unanimidad pueden ser
compensados con la reducción en los “costos de decisión”. En la medida en que
este cálculo pueda ser hecho, la posibilidad de apartarse del principio de
unanimidad en las decisiones constitucionales debe estar consagrado39.
37 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 79. 38 Ibíd., p. 93. 39 Ibíd., p. 94-95.
19
La elección constitucional respecto de la norma de decisión es realizada en forma
independiente de cualquier decisión particular, racionalmente fundamentada en
una visión de largo plazo, englobando secuencias separadas de tiempo y de
acciones colectivas de disposición de recursos económicos. La percepción de lo
óptimo en la escogencia de la mejor regla es completamente distinta de la que
puede tenerse de la asignación de recursos dentro de un lapso dado de tiempo. El
criterio Paretiano es diferente en las dos situaciones porque el individuo es de
hecho diferente40.
De lo expuesto se concluye que para la escuela de la “elección publica” resulta
importante que exista una constitución que consagre las normas a partir de las
cuales los individuos tomaran las decisiones colectivas en circunstancias
ordinarias. Para estas decisiones la regla de la unanimidad posee especiales
atributos en la medida en que el individuo se salvaguarda del daño externo que
puede causarle la acción privada o colectiva de otros individuos. Sin embargo,
otras posibles reglas sobre toma de decisiones son introducidas como variantes a
la norma de la unanimidad. Estas alternativas deben ser racionalmente escogidas,
no porque produzcan mejores decisiones colectivas, sino por que compensan los
costos en que se incurriría si la decisión fuera tomada en forma unánime.
2.4 La lógica de los límites constitucionales En contrapeso a la decisión unánime y en forma concreta por debajo de la
decisión constitucional, los regímenes democráticos ponderan en forma casi
superlativa las virtudes de las reglas de mayorías como instrumento para la
adopción de las decisiones políticas. Sin embargo, la escuela de la elección
pública formula diversos reparos a esta forma de decisión.
40 Ibíd., p. 95.
20
Las decisiones tomadas por mayoría generan discriminación sobre la minoría.
Siempre que se vaya a tomar una decisión colectiva podría realizarse con un
sacrificio igual o ventajas iguales para todos los miembros de la colectividad. Pero
cuando la decisión es tomada por individuos maximizadores de utilidad a través de
mayorías, la unión de varios miembros del grupo para conformar una mayoría,
permitirá que se disminuyan los sacrificios o se incrementen las ventajas para los
mayoritarios, que por esta vía desplazarán el sacrificio hacia, o despojarán de su
ventaja a los miembros de la minoría originando costos externos y “desperdicio
social”41.
Adicionalmente, las decisiones por mayoría producen asimetrías en los beneficios
obtenidos por los miembros de la mayoría o en los gastos que deben asumir para
alcanzar la decisión, por lo que debe acudirse a la negociación del voto o
esquemas de “compensación”, único medio como pueden alcanzarse óptimos de
Pareto. No obstante, el procedimiento mismo no puede considerarse como óptimo
de Pareto y en él los “cazadores” de rentas serían más prolíficos, dando lugar
igualmente a costos externos.
En las condiciones descritas el criterio Paretiano conduce a la paradójica
conclusión de que la compra-venta abierta de votos al momento de la decisión
política puede llevar a una mejora de la colectividad. Todo ello con fundamento en
el endeble supuesto ético según el cual cada miembro de la comunidad ha sido
mejorado. Si bien para la escuela de la elección pública la negociación del voto no
puede ser repudiado con fundamento en principios éticos individualistas, si debe
serlo cuando se trata de la negociación bajo reglas de decisión colectiva con
41 Si una colectividad de tres individuos tuviera que decidir sobre la inversión de $1 en la construcción de carreteras, la imputación equitativa sería (1/3,1/3,1/3) pero una decisión mayoritaria estaría dada una cualquiera de las siguientes imputaciones (1/2,1/2,0), (1/2,0,1/2) o (0,1/2,1/2), lo que implica la transferencia neta de ingreso real de uno de los miembros del grupo a los dos restantes que resulta explotado por la mayoría. BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 160.
21
exigencias inferiores a la decisión unánime. Bajo la regla de la unanimidad la
prohibición de la negociación del voto solamente produce ineficiencias en el uso
de los recursos colectivos42.
Bajo el contexto explicado de la existencia de dificultades para la adopción y
aplicación de la regla de la unanimidad, el establecimiento de la generalidad como
constreñimiento constitucional resulta una alternativa y por esta vía se encaminan
igualmente las propuestas de la escuela de la elección pública.
Cualquier cambio de las normas sobre decisión colectiva con el propósito de
hacerlas más inclusivas o fruto de un mayor consenso disminuirá necesariamente
el número de personas que pudieran verse negativamente afectadas por las
acciones colectivas. La vinculación estricta del gasto con los impuestos que se
cobren para su financiación contribuiría igualmente a disminuir la explotación
discriminatoria43.
42 Ibíd., p. 276-281. 43 BUCHANAN, James, MUSGRAVE Richard. Public Finance and Public Choice. Two Contrasting Visions of the State. Cambridge: The MIT Press, 1999. p. 120.
22
CAPÍTULO II
II. LAS INSTITUCIONES FISCALES Y LA ELECCIONES COLECTIVAS
En cierto sentido, el mecanismo fiscal, las instituciones de la hacienda pública, son los elementos económicos del proceso político
James Buchanan
1. INTRODUCCIÓN
En el periodo 1955-56 James Buchanan estuvo en Italia. Esta experiencia que
sirvió según él para “dejar lejos las románticas telarañas de los procesos
democráticos”1 y la influencia de Knut Wicksell marcaron sus concepciones sobre la hacienda
pública, el elemento político de la economía2.
Sus profusos escritos en materia fiscal están imbuidos de sus tesis económico-
políticas a las que hemos hecho referencia en el acápite anterior. La exposición
que sigue parte de sus concepciones de la economía y la política como relación de
intercambio, el Homo Economicus, la metodología individualista y
constitucionalismo contractualista.
1 BUCHANAN, James, MUSGRAVE, Richard. Public Finance and Public Choice, Two Contrasting Visions of the State. Cambridge: The MIT Press, 1999. p. 19. 2 Los pensadores italianos interesaron a Buchanan por el reconocimiento que hacen de la necesaria relación entre la economía pública y la estructura política. Sus opiniones acerca de la ilusión fiscal mencionadas en su obra La Hacienda Pública en un proceso democrático, están influenciadas por el pensamiento italiano. BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un proceso democrático. Madrid: Biblioteca de Ciencias Sociales – Aguilar, 1973. pp. 139-158.
23
Siendo la premisa fundamental del pensamiento de la escuela de la elección
pública la actuación del individuo como maximizador de utilidades, se analizará
cómo a través de los postulados de la escuela en mención se puede hacer un
análisis de las institucionales fiscales, esto es, cómo a partir de aquellos se
estudiaría la Hacienda Pública.
Considera Buchanan que los economistas y en general los estudiosos de la
Hacienda Pública se divierten jugando al papel de “dioses”, proponiendo la que
consideran la mejor sociedad, sin preocuparse por defender la consistencia de
sus políticas a través del proceso democrático. Los estudios de la hacienda
pública ortodoxa son eminentemente “normativos”, esto es, tienen como finalidad
la prescripción normas que deben ser aplicadas sin tener en cuenta las
preferencias individuales, o cómo realizan los individuos sus elecciones fiscales.
Desde esta óptica la “tradición ortodoxa” no es democrática, las decisiones
políticas se adoptan externamente al individuo y se imponen coactivamente3.
La Hacienda Pública organicista o tradicional, como la denomina Buchanan tiene
como pretensión maximizar el bienestar general o la utilidad social; su énfasis se
haya fundamentalmente en el gasto público aunque igualmente tiene en cuenta los
impuestos; el criterio para la imposición de tributos está vinculado al gasto publico
necesario para alcanzar el “bienestar social”, La posibilidad de incrementar éste
mediante la prestación de servicios públicos dependerá en buena parte de los
posibilidad de incrementar los impuestos4.
En la teoría individualista, el ingreso del Estado está representado por los pagos
que realizan los individuos a partir de sus rentas como contraprestación por los
servicios que aquél les presta. Esta concepción implica que un servicio es vendido
3 Ibíd., p. 313. 4 BUCHANAN, J. et al. “The Pure Theory of Government Finance: A Suggested Aproach”. En: Economía y Política: Escritos Seleccionados. Valencia: Universitat de Valencia, 1988. p. 102.
24
a los individuos por el costo promedio de su producción y la cantidad de servicios
prestados por el Estado es determinada por la voluntad de compra de estos. El
ingreso real de los individuos se incrementa por los servicios que reciben del
Estado. No obstante, la imputación de beneficios específicos para los individuos
(“quid pro quo premisa”, para efectos de este estudio, “principio de intercambio”)
no es aceptada, por cuanto el énfasis está puesto en la asignación de la carga
fiscal considerada en forma aislada del gasto5.
Resulta común a las anteriores teorías la nula importancia que dan al papel de la
elección individual en la función fiscal y específicamente en lo que se ha
denominado los dos lados de la balanza o cuenta fiscal (ingresos y gastos). Esta
situación se ha producido por cuanto se considera que no existe un mecanismo
que permita determinar en forma precisa la imputación individual de los beneficios
comunes obtenidos. Si los bienes públicos tienen el carácter de indivisibles las
decisiones colectivas tampoco podrían ser divididas. En segundo lugar, pero más
importante aún, por el desconocimiento de la idea de las relaciones de intercambio
como condición ética que surge de la concepción del homo economicus. En estas
condiciones los impuestos son vistos como disminuciones del ingreso social que
no deben ser restituidos.
Por otra parte, considera la escuela de la elección pública que si el orden político
se desenvuelve democráticamente, debe suponerse que el individuo participa de
diversas maneras en la adopción de las decisiones fiscales. Buchanan destaca y
analiza dos niveles del comportamiento del individuo que elige:
1.- La elección fiscal diaria o de periodo que implica que bajo cualquier marco
institucional los individuos ejercen su poder de decisión y seleccionan de alguna
5 Ibíd., p. 105. BUCHANAN, J. “Democratic Values in Taxation”. En: The Collected Works of James M Buchanan. Volume 14. Debt an Taxes, Indianapolis: Liberty Funds, 2000. p. 307.
25
manera entre resultados alternativos (choices within rules – elecciones dentro de
las reglas).
La existencia de instituciones fiscales determinadas, por ejemplo, la imposición a
la renta o al consumo, un impuesto progresivo o proporcional incide en las
decisiones de los individuos.
La Hacienda Pública tradicional frente a la existencia de una cualquiera de las
instituciones fiscales señaladas se preguntaría ¿cómo distribuiría el individuo su
tiempo entre trabajo y ocio, y cómo se vería influida esta elección por una
variación de los tipos de gravamen o por la sustitución de una institución por otra
alternativa?6
Para la escuela de la elección pública, bajo la existencia de régimen democrático,
el individuo elegirá también en cuanto al gasto público, habida cuenta que este lo
conforman los bienes o servicios públicos que en virtud del principio de
intercambio adquiere a través de los impuestos
Precisar los efectos de estas instituciones impositivas en la información o
incertidumbre de del individuo-contribuyente-votante al momento de determinar el
costo de los bienes públicos que se financian a través de ellas es uno de los
propósitos de la escuela de la elección pública. La labor del economista o del
hacendista público es en este caso “positiva”.
2.- En un nivel superior de elección, como el constitucional, los individuos
seleccionan la propia estructura institucional (choices among rules – elecciones
entre reglas).
6 Ibíd.., p. 238.
26
El individuo no se conforma con elegir en el mercado o con realizar ciertas
elecciones colectivas en presencia de unas instituciones fiscales dadas, sino que,
en un estadio anterior y superior si se quiere, debe elegir las instituciones fiscales
bajo las cuales realizará sus elecciones en el mercado y en el ámbito político.
La labor del economista se limita en este caso a predecir las instituciones óptimas
bajo las que puede efectuarse la elección de los individuos.
La pregunta tipo en este nivel de análisis para la escuela de la elección pública es
¿cómo elegirá el individuo entre diversas instituciones impositivas alternativas
mediante las cuales va a realizar elecciones fiscales ordinarias, así como la
cuantía de recursos públicos que hayan de dedicarse a bienes y servicios
públicos?7.
Se justifica la elección constitucional separada de las instituciones fiscales por la
disminución de los costos que le representan al individuo tomar decisiones
cotidianas sobre la cuantía y cantidad de bienes y servicios públicos que deben
ser suministrados. La determinación constitucional de las instituciones fiscales
equivale para la escuela de la elección pública a establecer “los principios del
juego de la elección fiscal”.
El análisis que me propongo, se realizará en los niveles precedentes, en el
primero se referirá entonces a la incidencia que tienen las instituciones en las
elecciones fiscales, específicamente en cuanto a la decisión de gasto, de los
individuos, y en el segundo se hará énfasis en la forma como se realiza la elección
constitucional de las instituciones fiscales.
7 Ibíd., p. 239.
27
Siguiendo en buena medida la estructura propuesta por James Buchanan en su
obra “La Hacienda Pública en un Proceso Democrático” tendremos en cuenta las
instituciones fiscales más conocidas.
2. LA IMPOSICIÓN DIRECTA
Para atender la finalidad anteriormente indicada, en lo que hace a la imposición
directa, Buchanan acude inicialmente a un modelo restringido que denomina
“impuesto - precio constante”, con las siguientes características:
1. Se trata de un impuesto de nuevo establecimiento.
2. Los ingresos obtenidos a través del impuesto se encuentran claramente
afectados a la financiación de un solo servicio público.
3. Los beneficios de este bien o servicio público se disfrutan en el momento
actual.
4. La cantidad de impuesto que paga el individuo por unidad de bien o servicio
publico es independiente de su comportamiento y del de otras personas en
materia de elección colectiva.
5. La cantidad de impuesto pagada por el individuo por unidad de bien o
servicio público es independiente de su comportamiento y el de los demás
respecto a las elecciones de mercado.
28
6. La cuantía impositiva total pagada por el individuo depende estrictamente
de la cantidad del bien colectivo que la comunidad elige suministrar.8
El modelo propuesto difícilmente puede encontrarse en el mundo real, pero tiene
como propósito analítico aproximar la situación a aquella en la que se encontraría
un individuo que tuviera que realizar una elección en el mercado en su condición
de comprador-consumidor de bienes o servicios. Adicionalmente permite al
contribuyente que se beneficia del gasto, apreciar una relación más directa entre
el impuesto pagado y los beneficios que espera recibir9. De todas maneras,
advierte Buchanan que la relación directa entre costo-beneficio individual
adoptada en este modelo no implica que el individuo se comporte tanto en sus
elecciones políticas como de marcado de forma plenamente consciente o racional,
ya que, ni siquiera los mercados privados son perfectos y los individuos pueden
incurrir en errores. Por otra parte, en la medida que las instituciones de la elección
político-fiscal se hacen más complicadas, la información de las alternativas para
el contribuyente se sacrifica por efectos del costo, implicando que elementos de
incertidumbre afecten el comportamiento del individuo10.
Teniendo este modelo como referente se analizan las instituciones más
importantes de la imposición directa a saber:
2.1 Imposición sobre el patrimonio
El impuesto sobre el patrimonio o la riqueza que afecta con una tarifa proporcional
el patrimonio líquido de los individuos es lo más parecido en el mundo real al
8 BUCHANAN, J. “La Hacienda Pública en un Proceso…”, Op. cit., p. 26. 9 Ibíd., p. 29. 10 Ibíd., p. 30.
29
modelo descrito en el acápite anterior y para efectos del análisis se le introducen
las siguientes dos variaciones en cuanto a sus características iniciales:
5. La cantidad de impuesto por unidad de bien o servicio público para el
individuo depende, hasta cierto punto, de su comportamiento y del de los
demás individuos en las elecciones de mercado.
6. La cantidad del pago total por el impuesto depende de la cantidad de
bienes colectivos que la comunidad elige suministrar y del impuesto-precio
por unidad que se exige pagar11.
Ante una institución de esta naturaleza el individuo-contribuyente puede modificar
el impuesto-precio cambiando la cuantía de su patrimonio neto o de su riqueza.
Los parámetros del modelo establecido hacen que se trate de un impuesto que se
cobra una sola vez sobre el capital y no en forma periódica lo que determina, de
por si, la invariabilidad del impuesto-precio. Si para el período del cobro del
impuesto el individuo pretendiera reducirlo sin disminuir su patrimonio, el margen
de maniobra sería limitado. El consumo de la renta (incremento del gasto por
parte del contribuyente) del periodo en el que se genera el gravamen, con el
propósito de no capitalizarla tendría un efecto mínimo en el impuesto a cargo.
Aunque un impuesto de esta naturaleza, si se hiciera exigible durante varios
periodos permitiría al individuo modificar sustancialmente la base gravable y
consecuentemente el monto del mismo mediante la disminución del ahorro, la
descapitalización o el incremento de su endeudamiento, lo que interesa para
efectos del análisis de la “elección pública” es el grado de certidumbre que
11 Ibíd., p. 31 y 32
30
produce en el contribuyente elector en cuanto al impuesto-precio que paga por el
bien o servicio público que se le suministra.
Puede afirmarse que estos criterios de la escuela de la “elección pública” han sido
tenidos en cuenta al momento de incorporar el impuesto al patrimonio en la
legislación fiscal colombiana a partir del año 200212. Por una parte, los
contribuyentes del mismo pueden encontrar una relación costo-beneficio entre el
monto del impuesto que pagan y el bien público que reciben a cambio (seguridad).
Por otra parte, el segmento objetivo13 sobre el que recae la obligación de pago,
posibilita que no se produzcan resistencias al momento de la “elección” respecto
de la institución fiscal y del gasto al cual esta destinado el ingreso recaudado.
Adicionalmente, la forma como se ha establecido la producción del hecho
generador y la conformación de la base gravable impiden la maniobra del
contribuyente encaminada a eludir sus efectos14.
2.2 Imposición sobre la renta personal
En la imposición sobre la renta tiene el individuo mayores posibilidades de
modificar el impuesto-precio que en la imposición al patrimonio y
consecuentemente la incertidumbre al momento de decidirse sobre el gasto
resulta mayor.
12 Impuesto para preservar la seguridad democrática creado mediante el Decreto 1838 de 2002 y luego impuesto al patrimonio establecido en las leyes 788 de 2002 y 1116 de 2006. 13 Son sujetos pasivos del impuesto contribuyentes declarantes del impuesto de renta con un patrimonio bruto de cuantía tal que implica que se trate de personas con gran capacidad económica (tres mil millones de pesos). 14 Cuando se estableció con fundamento en el estado de excepción la norma que lo creó fue expedida el 11 de agosto de 2002 y se consagró que se causaba por el patrimonio que se poseyera a 31 de agosto de dicho año. Con la Ley 1111 de 2006 aún cuando se estableció para un período de cinco (5) años, el hecho generador y la base gravable se determinó el 1º de enero del 2007 (la ley fue promulgada el 27 de diciembre del 2006)
31
2.2.1 Impuestos proporcionales sobre la renta
En este tipo de impuestos se grava la renta obtenida por los individuos en un
período a una tasa igual para todos. El impuesto, para efectos del análisis está
determinado, por una parte, por la cantidad de bien público que se suministrará y
para cuya determinación el individuo ha intervenido directa o indirectamente, y por
la otra, de acuerdo con la renta personal del contribuyente.
La variabilidad de la base del impuesto hace que se deba modificar la tasa del
tributo para el suministro de una cantidad de bien público determinada o que deba
modificarse la cantidad de dicho bien. Establecida previamente la tasa del
impuesto, la posibilidad de que el contribuyente modifique la base del mismo
implica una indeterminación en cuanto al ingreso total recaudado y
consecuentemente respecto de la cantidad de bien público que será suministrado.
Si un individuo puede modificar su propia obligación impositiva variando la base
del impuesto, los demás miembros de la comunidad podrán igualmente hacer lo
mismo, por lo que la obligación de uno cualquiera de los individuos de la
comunidad estará condicionada por la actuación de los demás miembros del
grupo. Las elecciones fiscales de los diferentes individuos son por lo tanto
interdependientes incluso en instrumentos fiscales tan generales como el impuesto
proporcional.
Un individuo puede modificar el impuesto-precio que paga no obteniendo renta
gravable. Al reducir su base impositiva aumentará el impuesto-precio que deberán
pagar los demás contribuyentes15
15 Advierte Buchanan que en su modelo no se tiene en cuenta un elemento de comportamiento que se presenta en los grupos numerosos y según el cual el individuo no tiene incentivos para comportarse estratégicamente frente a los demás ciudadanos, entre otras cosas por cuanto no
32
En el cuadro 1 se ilustra la situación que se presenta cuando un grupo conformado
por 10 individuos debe atender la financiación de un bien público cuyo valor es
$100. Si los individuos obtuvieran una renta per cápita de $1000 con una tasa de
impuesto proporcional del 1% se financiaría dicho bien con un costo de $10 para
cada uno de los miembros del colectivo. Pero si la mitad de los individuos
disminuyera en un 50% su renta la tasa proporcional se incrementaría al 1.33%
con el efecto de disminuir el costo del bien público para los individuos de menores
ingresos y de aumentarlo para los de ingresos mayores.
CUADRO 1
SITUACIÓN 1 SITUACIÓN 2
CANTIDAD BIEN PÚBLICO 1
VALOR BIEN PÚBLICO 100
NÚMERO INDIVIDUOS 10 5 5
RENTA INDIVIDUAL 1000 1000 500
TARIFA 1% 1.33%
TOTAL RECAUDADO 100 66,67 33,335
IMPUESTO PER CÁPITA 10 13,3 6,65
En el ejemplo analizado el contribuyente que obtiene menos renta paga menos por
el bien público y por esta circunstancia sería relativamente más favorable al
incremento del gasto público, especialmente si estima que el comportamiento de
los demás miembros del grupo está determinado de forma exógena sin importar
que sus predicciones sean o no acertadas.
tiene la posibilidad de determinar al menos directamente la distribución de la carga impositiva entre los miembros del grupo. BUCHANAN, J. “La Hacienda Pública en un Proceso…”, Op. cit., p. 38.
33
2.2.2 Impuesto progresivo sobre la renta En el impuesto progresivo la tasa es diferencial dependiendo de la renta obtenida
por el contribuyente.
La imposición progresiva incrementa la incertidumbre en cuanto al costo-beneficio
que surge del tributo ya que cualquiera de los individuos del grupo puede, con la
variación de su base impositiva, modificar más que proporcionalmente la base
impositiva global, alterando la tasa efectiva que recae sobre los demás
contribuyentes.
En el Cuadro 2 se ilustra la situación planteada. Una comunidad conformada por
10 individuos, la mitad de los cuales obtiene una renta de $100 y los restantes
$150 cada uno, decide financiar a través de una tasa progresiva dos bienes
públicos con un costo individual de $100. Los individuos de mayores ingresos son
gravados a una tarifa del 20% mientras que los de ingreso menor soportan una
tarifa del 10%, lo que implica que para los primeros el costo individual del bien
público sea de $15 y para los segundos de $10. Si se incrementa el número de
bienes financiados de dos a cuatro con aumento proporcional de la tarifa, el costo
individual de dichos bienes no implicaría incremento para los miembros del grupo.
Pero un incremento más que proporcional de la tarifa haría que los miembros de
mayor renta debieran soportar un mayor coso por cada uno de los bienes públicos
adquiridos, mientras que el valor para los de menos renta se disminuiría16.
16 Ejemplo realizado con base en el expuesto por Buchanan: Ibíd., p. 44.
34
CUADRO 2
INDIVIDUOS
RENTA GRAVABLE
PER CÁPITA
TARIFA IMPUESTONo
BIENES PÚBLICOS
VALOR UNITARIO
B.P
COSTO INDIVIDUAL
5 150 20 30 15
5 100 10 10 2 200
5
INCREMENTO PROPORCIONAL
5 150 40 60 15
5 100 20 20 4 400
5
INCREMENTO MÁS QUE PROPROCIONAL
5 150 45 67,5 16,875
5 100 12,5 12,5 4 400
3,125
Al conocer la estructura de tarifas y estar informado sobre los ingresos tributarios
totales podrá el individuo determinar el impuesto-precio que paga por unidad de
bien público. La condición en que se encuentre determinará su comportamiento
racional respecto a la decisión de un mayor o menor gasto público, el cual, podría
darse debido en buena medida a los efectos que se producen sobre el impuesto-
precio.
Considera Buchanan que el comportamiento es análogo “al del comprador en un
mercado de bienes privados que se encuentra con una curva de oferta creciente o
decreciente”17 en el que se tiene en cuenta el precio de oferta marginal y no el
precio medio.
17 Ibíd., p. 45.
35
Bajo esta perspectiva, un individuo de la clase relativamente rica enfrentado a un
impuesto-precio marginal superior al impuesto-precio medio no estará dispuesto a
aprobar un incremento del gasto público. Por el contrario, un individuo de la clase
relativamente más pobre ante un impuesto-precio marginal inferior al impuesto-
precio medio favorecerá un aumento del gasto público18.
Las anteriores circunstancias analizadas conllevan a que en el impuesto
progresivo no se cumpla la cuarta característica del modelo de impuesto-precio
constante originalmente propuesto, es decir la cantidad de impuesto pagada por el
bien o servicio público estará incidida por su comportamiento y el de los demás
miembros del grupo en las elecciones colectivas; al igual que por su
comportamiento y el de los otros en las elecciones de mercado, con lo que, se
prescinde de la quinta característica del modelo. Por último se altera también la
sexta condición, ya que, la cuantía del impuesto no depende exclusivamente de la
cantidad de bien público que se suministra al contribuyente- elector.
3. LA IMPOSICIÓN INDIRECTA Los impuestos indirectos se caracterizan por la presencia de dos sujetos pasivos
del tributo, el sujeto pasivo jurídico que resulta directamente responsable ante la
autoridad fiscal de pago del impuesto y el sujeto pasivo económico que debe
soportar la erogación que se produce como consecuencia del tributo. La
incidencia, es por tanto una característica fundamental de los impuesto indirectos
mediante la cual el responsable puede percutir o incidir el quantum del impuesto
en otro individuo, quien es en últimas el contribuyente.
18 Ibíd., p.47.
36
Esta circunstancia hace que el modelo del impuesto-precio constante propuesto
por Buchanan tenga una variación en la característica numero cinco. Reproduzco
las características del modelo con la modificación aquí enunciada.
1. Se trata de un impuesto de nuevo establecimiento.
2. Los ingresos obtenidos a través del impuesto se encuentran claramente
afectados a la financiación de un sólo servicio público.
3. Los beneficios de este bien o servicio público se disfrutan en el momento
actual.
4. La cantidad de impuesto que paga el individuo por unidad de bien o servicio
público es independiente de su comportamiento y del de otras personas en
materia de elección colectiva.
5. La cantidad de impuesto por unidad del bien público que ha de pagar el
individuo depende directamente del comportamiento de otros miembros de
la comunidad en la elección de mercado, incluso aunque sea independiente
del propio comportamiento en el mercado, y también de las respuestas
indirectas en el mercado de los demás.
6. La cuantía impositiva total pagada por el individuo depende estrictamente
de la cantidad del bien colectivo que la comunidad elige suministrar19.
En los impuestos indirectos el individuo tiene la sensación de no estar pagando
por los bienes públicos que le suministran, lo que hace que, para la concreción
de la característica quinta citada, deba distinguir entre las condiciones de mercado
existentes antes y después del impuesto, y establecer en términos de costos o de
impuesto-precio las diferencias existentes. Sin embargo, aún suponiendo que
actúa racionalmente, el individuo puede encontrar casi imposible realizar un
análisis razonable de las diferentes alternativas20.
19 Ibíd., p 51. 20 Ibíd., p. 52.
37
Dentro del los impuestos indirectos incluye Buchanan el impuesto sobre la renta
de sociedades, el impuesto sobre las ventas y el impuesto sobre consumos
específicos. Me referiré a cada uno de ellos.
3.1 Impuesto sobre la renta de sociedades Comúnmente se considera este tributo como directo y proporcional. Buchanan lo
clasifica dentro de los impuestos indirectos por cuanto, siendo el propósito del
análisis que se realiza el comportamiento de los individuos en el proceso de
elección fiscal colectiva, son estos quienes “votan” y participan directamente en la
elección pública y no las sociedades21.
El objeto de estudio es por consiguiente la actuación del individuo, accionista
representativo de la sociedad, cuando tuviera que decidirse por bienes públicos,
habida cuenta que el impuesto recae directamente en él sin afectar la producción
de la sociedad.
De acuerdo con el modelo de impuesto-precio propuesto, la tarifa del tributo no
puede determinarse en forma independiente de la decisión sobre los bienes
públicos a suministrar (a mas bienes, mayor impuesto), pero el hecho de que la
base del impuesto esté determinada en relación con las utilidades de la sociedad,
hace que la incertidumbre para el accionista representativo se incremente, ya que,
debe estimar su obligación personal a partir del funcionamiento de un impuesto no
personal.
El accionista podría dentro de ciertos límites reducir el impuesto-precio de los
bienes públicos retirando sus inversiones de la sociedad, caso en el cual su 21 Ibíd.
38
situación sería interdependiente de la actuación de los demás accionistas en
cuanto a la asignación de recursos a la sociedad.
La situación adicional que surge en comparación con un impuesto directo a la
renta, es la relación que se presenta entre el accionista y la sociedad, por cuanto,
es ésta la que obtiene la renta gravable, lo que hace que el accionista deba
igualmente predecir cual será el comportamiento de la sociedad frente al
impuesto.
Si se estableciera, por ejemplo, que un bien público se financiara exclusivamente
con el impuesto a la renta sobre las sociedades, el accionista para quien la
inversión fuera especialmente rentable resultaría pagando un impuesto-precio por
unidad de bien público relativamente alto. La situación inversa se presentaría para
el accionista con una inversión no rentable. El accionista representativo no sería
favorable al incremento del gasto en bienes públicos financiados de la manera
aquí indicada, mientras que los no accionistas estarían inclinados a incrementar
este tipo de gasto.
De todas formas, advierte Buchanan que el análisis realizado no tiene en cuenta
aspectos distributivos, lo cual sería proceder con absoluta falta de realismo,
debido a que el impuesto en cuestión se caracteriza por su falta de generalidad y
por ser eminentemente discriminatorio22.
3.2 Impuesto general sobre las ventas Se trata en este caso de un impuesto proporcional sobre todos los bienes o
servicios que se venden en el mercado.
22 Ibíd., p. 56
39
Considera Buchanan que las dificultades que cualquier contribuyente votante debe
afrontar sobre la cantidad de bienes públicos que quiere ver financiados con este
tipo de impuesto se pueden apreciar en los desacuerdos que se presentan entre
los expertos sobre la incidencia real del tributo, y agrega: “Si los economistas
fiscales especializados en la teoría de la incidencia no están de acuerdo respecto
a quien paga de hecho los bienes públicos que son adquiridos con los ingresos
procedentes de impuestos que recaen en forma general sobre la ventas ¿cómo
podrá efectuarse la elección individual como no sea en medio de una gran
incertidumbre?”23.
Para el individuo que realiza la elección resulta especialmente difícil determinar en
forma razonable la base sobre la que se calculará su obligación tributaria y tomar
decisiones respecto a ajustes a realizar frente a la imposición. Debe tener en
cuenta además de sus decisiones las de muchos otros actores económicos. La
interdependencia personal es mucho mas compleja incluso que en el impuesto
sobre la renta proporcional. El grado de incertidumbre es amplio y si bien el
individuo puede realizar una estimación aproximada del beneficio que recibe del
bien público, puede también subestimar o sobrestimar el impuesto-precio que
paga por aquel.
3.3 Impuestos sobre consumos específicos Los impuestos sobre consumos específicos tienen características similares al
impuesto general sobre las ventas solo que afectan de forma concreta un bien o
mercancía.
A efectos del análisis se tiene en cuenta la situación de un solo individuo respecto
de un único bien, no se considera el impacto diferente que puede producir la
23 Ibíd., p. 57.
40
imposición en diferentes personas o grupos. En su obra Buchanan toma como
ejemplo un impuesto al whisky (en nuestro caso el impuesto a los licores). El
individuo al adquirir el bien gravado, por una parte realiza una elección en el
mercado y concomitantemente está adquiriendo el bien público que se financia
con el tributo, sin que ello implique una decisión específica sobre la adquisición del
bien privado, ya que sólo comprará la cantidad de éste hasta el punto en que se
igualen su valoración marginal y el precio marginal incluido el impuesto.
El impuesto-precio que debe pagar el individuo depende, como en otros impuestos
indirectos, del comportamiento de los demás individuos, con un grado de
complejidad en la interdependencia similar a la ya planteada. Las predicciones del
individuo en cuanto al incremento del precio de la mercancía en una proporción
igual al impuesto, no serán erróneas en la medida en que los mercados sean
razonablemente competitivos. Esto igualmente le permite al individuo realizar
algunas previsiones respecto de lo que será su respuesta al tributo.
Si se prevé que el comportamiento de todos los individuos sujetos al impuesto
será análogo podrá determinarse con alguna precisión el impuesto-precio, pero si
se anticipan conductas dispares entre los individuos o grupos la incertidumbre
será significativamente mayor.
Quienes no consuman la mercancía sometida al gravamen o quienes puedan
responder en forma más eficaz al impuesto se beneficiaran en mayor medida del
bien público financiado con él y por tanto, serán más favorables al gasto. Lo que
no puede el individuo es ajustar el margen de suministro del bien público a través
de su comportamiento de mercado.
4. OTROS ASPECTOS QUE INCIDEN EN LA ELECCIÓN FISCAL
41
La existencia de impuestos directos o indirectos no son las únicas circunstancias
que inciden en la elección fiscal del gasto que realizan los individuos. Otros
aspectos o características que pueden hallarse dentro de las instituciones
impositivas afectan las elecciones de los individuos. En este capitulo nos
referiremos brevemente al factor temporal, a la distinción entre impuestos
generales y tributos de destinación específica (contribuciones) y a la ilusión fiscal,
como algunos de estos factores.
4.1 EFECTOS DEL TIEMPO SOBRE LA ELECCIÓN FISCAL El modelo de impuesto-precio constante propuesto por Buchanan tiene dentro de
sus características la de ser un impuesto de nuevo establecimiento y para el
momento presente respecto de bienes públicos que se consumirán también en un
mismo período. Sin embargo, el hecho de que se hable de un impuesto “nuevo” o
“viejo” o de que la elección se realice en un horizonte de varios periodos puede
tener implicaciones en cuanto a la decisión fiscal respecto al gasto por parte del
individuo-contribuyente-votante, las cuales resulta importante evaluar.
4.1.1 Impuesto “antiguo” o impuesto “nuevo” Para efectos del análisis se entiende por impuesto de nuevo establecimiento
aquel que implica la destinación manera original (por primera vez) de fondos a la
financiación de bienes y servicios públicos, con la consecuente disminución de los
fondos que financian bienes y servicios privados. No habrá nuevo impuesto
cuando nuevos bienes o servicios públicos son financiados con impuestos ya
existentes sin que se produzca una disminución adicional de fondos privados.
El costo de oportunidad de bienes públicos financiados con impuestos ya
existentes consiste fundamentalmente en el empleo adicional de recursos del
42
mercado privado, no en el sacrificio de recursos actualmente destinados a dicho
mercado. Tal circunstancia hace que sea percibido como menor al costo de
oportunidad de la financiación de los mismos bienes con nuevos impuestos. Este
fenómeno no es único a las elecciones fiscales explica Buchanan, quien acude a
la analogía de la ley física de la inercia según la cual resulta más fácil continuar
una corriente ya en marcha que iniciarla en su punto de origen24.
Desde la óptica de la elección fiscal, el contribuyente-votante, tenderá bajo los
criterios aquí explicados, a votar a favor de un mayor gasto público cuando se
financie con un impuesto antiguo. La elección no resulta irracional si se tiene en
cuenta que para la aprobación inicial del impuesto antiguo, el elector incurrió en
una serie de costos (procura de información sobre alternativas disponibles y
evaluación de la misma información) que no serían necesarios o serían menores
cuando se tratara de la elección en periodos siguientes, al punto que, pudiera
valorarse como con uno costo marginal igual a cero.
Adicionalmente, el impuesto antiguo genera una reacción menor respecto al
nuevo, lo que facilita al gobierno la obtención de más recursos sin que se
requieran criterios de eficiencia muy exigentes.
En el caso colombiano, el análisis aquí realizado explica el adagio popular según
el cual los impuestos creados con una duración temporal, inexorablemente
devienen permanentes. Un ejemplo ilustrativo de la anterior aseveración es lo
sucedido con el impuesto a las transacciones financieras creado en el año 1998
en circunstancias de emergencia económica para el país, con el exclusivo
propósito de destinar los recursos al gasto público específicamente definido para
atender las situaciones que habían generado la crisis económica y con una
duración que se determinó en poco más de un año. Después de prórrogas
24 Ibíd., p. 67.
43
sucesivas del impuesto, se decidió volverlo permanente, con lo cual, deviene un
ingreso corriente del estado que se destina al gasto público general.
Cabe destacar que en el impuesto a las transacciones financieras al momento de
ser acogido como permanente se le dio la denominación de impuesto “nuevo”, no
sin una importante controversia de implicaciones económicas y jurídicas concretas
que fue definida por la Corte Constitucional acogiendo un criterio diferente al
económico que señala Buchanan y que aquí explicamos, el cual, de haber sido
tenido en cuenta por la Corte, la hubiera llevado a concluir que se trataba de un
impuesto antiguo con la consecuente participación de los municipios en el
producido del mismo.
El impuesto al patrimonio actualmente vigente en Colombia es otro ejemplo
ilustrativo de este tópico. Creado igualmente a partir de medidas excepcionales de
emergencia económica y con una destinación exclusiva a la guerra interna, al
punto que obligaba al gobierno a dar informes periódicos al Congreso sobre la
destinación de los recursos recaudados, con las reformas tributarias de los años
2002 y 2003 a pesar de seguir siendo tratado como un impuesto transitorio con
una duración de cinco años a partir del año 2004, ya las sumas recaudadas no
están condicionadas de forma directa a su destinación a la guerra, lo que
permitiría que tuviera una destinación diferente. No obstante, y como se explicará
más adelante, no cabe duda de su destinación actual al gasto militar. Igualmente
no sería improbable, con fundamento en los criterios expuestos, que el impuesto
se convirtiera con posterioridad en permanente destinándose su importe al gasto
público general.
4.1.2 Elasticidad de ingresos y elección fiscal
44
Si las instituciones tributarias tienen como base la renta de los individuos, el
aumento de ésta incrementará los ingresos del estado lo que permite igualmente
que programas de gasto público tengan un mayor apoyo por parte de los
contribuyentes, siempre y cuando, la estructura de las tarifas impositivas tenga
una elevada elasticidad respecto a la renta. Tal es el caso del impuesto a la renta
progresivo que genera ingresos más que proporcionales con respecto a la renta
cuando ésta se eleva.
En situación inversa, esto es, cuando la renta nacional se reduce, la consecuente
disminución de los ingresos fiscales haría más difícil la aprobación de nuevos
gastos públicos, o incluso la permanencia de los existentes. Circunstancias como
la facultad de creación de dinero por parte del Gobierno y la inobservancia directa
del principio de equilibrio presupuestal posibilitarían la anulación del efecto
analizado25.
4.1.3 La elección fiscal para varios periodos Cuando el individuo-contribuyente-elector debe realizar la elección fiscal para
varios períodos tiene la necesidad de actualizar (traer a valor presente) los costos
y beneficios que obtendrá en el futuro, lo cual implica una incertidumbre adicional
que hace más costosa la toma de decisiones por aquel.
La elección es más difícil aún, si situaciones como la inestabilidad jurídica o las
continuas reformas imposibilitan determinar la duración efectiva del tributo y del
bien público.
Si con una institución tributaria concreta, por ejemplo un gravamen que recaiga
sobre la propiedad inmueble, se financia un bien público determinado por varios
25 Ibíd., p. 73.
45
períodos específicamente definidos, el contribuyente podrá determinar sin
dificultad el valor presente de su gasto y de su beneficio, sin que se vea afectada
su elección. Pero si la financiación del bien público resulta indefinida, el
contribuyente capitalizará en mayor proporción el valor de la obligación tributaria
que el de los beneficios a percibir, lo cual se explica según Buchanan, por la
diferente comerciabilidad del activo gravado y de los beneficios disfrutados. El
contribuyente puede disponer en cualquier momento del inmueble gravado, pero el
impuesto disminuye su valor en una suma igual al valor presente del tributo. No
sucede lo mismo con el beneficio que le proporciona el bien público, por cuanto
aunque el contribuyente lo valora, no constituye un activo comercializable que le
permita obtener recursos cuando así quisiera. Esta situación hace que el
contribuyente tienda a sobrevalorar el costo fiscal desfavoreciendo una propuesta
impositiva en tales circunstancias.26
La contribución por valorización sería un ejemplo de esto, cuando el propósito de
los recursos recaudados es destinarlos a la construcción de obras en un período
largo de tiempo. El valor del gravamen no puede ser compensado con los
beneficios futuros que percibirá el propietario del inmueble si decidiera
comercializarlo antes de la realización de las obras.
Diferente sería la situación frente a un impuesto general con el que se financia un
bien público específico asignable en forma concreta a un individuo o grupo de
individuos. En este caso tiende a capitalizarse en forma inmediata el beneficio y no
el costo del impuesto, favoreciéndose el establecimiento del mismo.
4.2 ELECCIÓN FISCAL ENTRE IMPUESTOS GENERALES Y/O IMPUESTOS DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA
26 Ibíd., p. 75.
46
El modelo de impuesto-precio constante está diseñado sobre la base de que un
solo tributo financia un sólo bien o servicio público. Esta situación encuadra
dentro de lo que podríamos denominar como un impuesto de destinación
específica, o con fundamento en la concepción tripartita de los tributos
generalmente acogida por nuestro sistema jurídico, dentro de lo que denominamos
como contribuciones.
Hecha la anterior precisión se propone establecer las implicaciones que tiene para
el individuo-contribuyente-elector el enfrentarse a un impuesto cuya finalidad es la
financiación de bienes públicos en general o un tributo (contribución) que está
directamente relacionado con un bien público específico.
El sistema de destinación específica que Buchanan denomina de afectación, es
similar a aquel al que se enfrenta el individuo en el mercado cuando adquiere un
bien por una vez en forma separada de otros. El impuesto, por su parte, implica
una financiación general y Buchanan la asimila a la situación del mercado en la
que el individuo se ve obligado a adquirir un conjunto de bienes cuya composición
viene determinada independientemente de sus preferencias (teoría de la venta
monopolística por lotes)27. Por supuesto una elección de la primera naturaleza
está sujeta a una menor incertidumbre de la que se presenta cuando se debe
decidir sobre un conjunto de bienes o servicios.
Visto desde la perspectiva del mercado, dos monopolistas que producen sendos
bienes no se unirían para la realización de una venta por lotes sin un acuerdo
respecto a la distribución de los ingresos, ya que cualquier combinación diferente
al equilibrio pleno, beneficiaría a uno de ellos en perjuicio del otro28.
27 Ibíd., p. 82. 28 BUCHANAN, J. “The economics of earmarked taxes”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 84.
47
Con fundamento en la teoría de la venta monopolística por lotes se concluye que
la diferencia entre el impuesto de destinación específica o la contribución, de una
parte, y el impuesto propiamente tal, depende de la forma como en cada caso el
órgano de decisión presupuestal distribuya los ingresos entre los diferentes bienes
públicos. Si el órgano de ordenación presupuestal puede decidir sobre esta
composición con plena independencia de la preferencia de los ciudadanos, estos
no podrán realizar ningún tipo de predicción para efectos de su elección. Si estas
instituciones fueran alternativas, se podrían realizar algunas predicciones sobre
sus efectos, siempre que se tuviera alguna información sobre la elección entre
ellas, que dependerá de la actuación de los individuos organizados en grupos
interesados en promover diferentes servicios29.
A manera de ejemplo, si se trata de dos servicios públicos originalmente
financiados en forma separada. Los grupos organizados con el fin de promover
tales servicios pueden estar interesados en que la financiación se realice de forma
general, si consideran que pueden producirse relaciones presupuestarias
favorables. La ganancia de cada uno de los grupos estará determinada en buena
medida por las características de la demanda. El servicio con demanda más
elástica ganará más en un sistema de financiación general, situación que no se
presentaría para el caso del servicio con demanda menos elástica, aún frente a
relaciones presupuestales favorables, razón por la cual el grupo que apoye esta
clase de servicios estaría más inclinado a permanecer en el sistema de
financiación separado. El desplazamiento hacia el sistema de financiación general
estará dado entonces por la presión de aquellos grupos cuyos servicios de interés
resultan más favorecidos con el cambio.
29 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un Proceso…, Op. cit., p. 92.
48
Buchanan concreta el ejemplo refiriéndose a los servicios de educación pública y
de policía30. El primero, en la medida en que los beneficios van dirigidos
únicamente a familias con hijos resulta de demanda más elástica que el segundo
cuyo radio de acción es más general. Un contribuyente elector con estudios
universitarios y sin hijos estaría menos dispuesto a votar a favor de impuestos que
financiaran la educación pública si se presentara tal elección en forma
independiente, pero apoyaría el impuesto si se destinara indistintamente a los
servicios de educación y policía.
En el caso colombiano, el contribuyente promedio a sabiendas que una buena
educación tiene que ser financiada directamente por él, si se la presentará la
opción de aprobar o improbar un impuesto de destinación específica a la
educación pública, muy seguramente lo rechazaría.
4.3 VINCULACIÓN ENTRE TRIBUTOS Y GASTOS Si el individuo-contribuyente-elector tuviera que aprobar gastos en bienes
públicos de los cuales espera recibir beneficios concretos de manera
completamente independiente a la financiación de los mismos, esto es, de la
aprobación de los impuestos con que se sufragan tales bienes, lo haría sin
consideración alguna al valor marginal de dichos bienes. Pero si tuviera que votar
por la creación de impuestos sin consideración alguna a reales o remotos
beneficios que se derivaran de los mismos, con toda seguridad negaría tal
posibilidad31.
En el mundo real se espera que el individuo actúe en forma racional en cuanto al
costo (imposición) que le genera la obtención de ciertos bienes públicos (gasto), lo
30 BUCHANAN, J. “The economics of earmarked taxes”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 85. 31 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un Proceso…, Op. cit., p.102.
49
cual no implica necesariamente una información completa, ya que el proceso de
obtención de la misma es costoso.
De todas maneras los individuos al momento de la decisión colectiva actuarán
esperando que los costos (impuestos) de los bienes públicos (gastos aprobados
en ellos) se desplacen a los otros miembros del grupo.
Por otra parte, resultan exóticas las situaciones en que el poder legislativo
aprueba intencionalmente un nivel de impuestos con el que se sufraga en forma
completa los gastos del estado y la amortización de su deuda. Por regla general
existirá un vacio en la relación impuesto-gasto que diluye cualquier decisión
eficiente que pudiera tomarse sobre el particular.
Los órganos legislativos como instituciones políticas encargadas de definir estos
extremos de la decisión fiscal, por razones que tienen una explicación histórica,32
tienden a considerar los impuestos como cargas necesarias que deben soportar
los ciudadanos y no como surgidos de una relación de intercambio a través de la
cual estos obtienen beneficios públicos, razón por la que se da poca o ninguna
importancia a tenerlos como los costos de los bienes o servicios públicos que se
proporcionan a quien los pagan.
El poder ejecutivo por su parte, si bien tiene un mayor control del gasto público es
menos responsable que el legislativo frente a los electores.
Adicionalmente, como se verá más adelante, la concepción del gobierno como un
Leviatán que procura maximizar sus propios intereses hace que la relación de
32 Explica Buchanan que en las instituciones políticas democráticas surgidas de las instituciones monárquicas los parlamentos obtuvieron primero el derecho a restringir la posibilidad de imponer impuestos por parte del rey sin hacer ningún tipo de consideración en relación con el gasto que consideraban que beneficiaban principalmente a la corte real. Ibíd., p. 106.
50
intercambio a la que nos hemos referido se desdibuje creando una indeseada
incertidumbre en la elección fiscal.
4.4 LA ILUSIÓN FISCAL Como manifestamos anteriormente las concepciones sobre la ilusión fiscal fueron
aprendidas por Buchanan de la escuela Italiana haciendo especial reconocimiento
a autores como Amilcare Puviani y Mauro Fasiani.
La ilusión comprende una conceptualización falsa del individuo sobre las
alternativas que se le presentan y se diferencia de la ignorancia o de la
incertidumbre en que éstas producen una conceptualización imperfecta. El
comportamiento bajo ilusión es consciente y no necesariamente irracional por lo
que permite al individuo la teorización que se refleja en la realización de la misma
elección bajo las circunstancias de ilusión, salvo que las lecciones de la
experiencia lo lleven a la eliminación de la ilusión33.
En últimas podemos definir la ilusión como una percepción no irracional del
individuo sobre una situación específica frente a la cual desplegará un
comportamiento particular. La finalidad de la ilusión fiscal es minimizar el sacrificio
del contribuyente y por tanto la resistencia al pago del impuesto. Las instituciones
fiscales generan ilusiones que inciden en las elecciones del individuo. Las
principales ilusiones fiscales que se presentan en el establecimiento de impuestos
a que se refiere Buchanan siguiendo a Puviani son:
a.- El oscurecimiento de los costes reales para el contribuyente de los bienes y
servicios públicos que pude producirse de diferentes maneras a saber:
33 Ibíd., p. 140.
51
- Usando la renta procedente del dominio público para financiar operaciones del
gobierno.
- Absorbiendo el valor del impuesto en el precio de bienes o servicios privados
como se presenta en los impuestos al consumo específico.
- Mediante el endeudamiento público a lo cual nos referiremos en el próximo
capítulo.
- La financiación de bienes y servicios públicos a través de la inflación que surge
de la creación de dinero.
- Mediante la realización de falsas promesas en cuanto a los gastos del gobierno
o que los impuestos que se crean son temporales a lo cual ya nos hemos referido.
- A través de la retención del impuesto en la fuente que lleva incluso a hacer
pensar que no son contribuyentes del impuesto a las personas no declarantes.
b.- Instituciones de pago que vinculan la obligación fiscal con un período de
tiempo o un acontecimiento que puede ser considerado como favorable por el
contribuyente. Tal el caso del impuesto a las ganancias ocasionales sobre
herencias, legados o premios, o los impuestos que gravan la transferencia de
bienes como el impuesto de registro o el impuesto de timbre.
c.- La imposición de tasas sobre servicios nominales prestados con ocasión de
acontecimientos memorables como el caso del impuesto de timbre que se cobra
por la visa de residente a persona casada con nacional colombiano o el impuesto
al turismo.
d.- Siguiendo al mismo Puviani, cita Buchanan la “técnica del pánico” consistente
en amenazar con nefastas consecuencias si ciertos impuestos no son aprobados.
No obstante se debe reconocer que en los tiempos actuales tal ilusión milita del
lado contrario, esto es, el establecimiento de impuestos o el incremento de sus
tarifas trae consecuencias indeseadas para el desarrollo de los estados y para el
mercado globalizado.
e.- La diseminación en múltiples impuestos con cargas impositivas pequeñas
antes que impuestos de carácter general y de base amplia debilitan en el
52
contribuyente la conciencia sobre costo fiscal que asume. Esta característica
puede apreciarse en la serie de impuestos pequeños que existen a nivel municipal
en nuestro país o con las innúmeras estampillas aprobadas por el legislativo.
Por el lado del gasto público existen igualmente ilusiones fiscales siendo la más
común la practica de los gobiernos de ocultar la cuantía y verdadera naturaleza de
los programa presupuestarios.
5. POLÍTICA FISCAL Y ELECCIÓN FISCAL La consecuencia de la escisión entre el proceso de elección de los bienes públicos
y de los instrumentos impositivos a través de los cuales aquellos se financian es el
potencial déficit fiscal igualmente previsto dentro del cálculo de elección del
individuo-contribuyente-elector. En el modelo del impuesto-precio constante en el
cual se exige el equilibrio fiscal no hay lugar al déficit. Pero si se elimina esta
restricción el déficit se hace real. El déficit debe ser financiado, para lo cual existen
dos medios: el crédito o la emisión de dinero.
Los presupuestos desequilibrados tienen efectos en la elección fiscal respecto de
las formas de financiación del mismo que se explican a continuación siguiendo
como se viene haciendo la obra “La Hacienda Pública en un Proceso
Democrático” de Buchanan.
El énfasis está puesto entonces en la “decisión fiscal” de los individuos y no en la
controversia entre post Keynesianos y la “escuela de la elección pública” sobre la
naturaleza y efectos del endeudamiento público.
5.1 Deuda pública
53
El principal efecto de la posibilidad de emitir deuda es la ruptura de la conexión
entre la decisión de gasto y la de creación de impuestos, por cuanto los recursos
que se destinan al gasto público no conllevan de manera directa una disminución
equivalente del gasto privado como pago de los bienes y servicios suministrados a
través del gasto. En estas condiciones, una decisión colectiva de gasto no implica
una decisión de imposición en el período actual. En el mismo contexto de
endeudamiento, la decisión de establecer impuestos no implica necesariamente
una decisión colectiva de gastar la misma cantidad obtenida a través del impuesto,
esto es, se podría gastar mucho más en virtud del endeudamiento34.
Ante la posibilidad de incrementar los gastos públicos, el individuo no verá como
equivalentes el valor descontado de los impuestos futuros que supone la deuda y
el valor de los impuestos actuales no decretados, por lo que votaría a favor de un
mayor gasto público si se viera enfrentado a un modelo con deuda. Desde el punto
de vista del impuesto, el contribuyente sería menos favorable a que éste se cree o
incremente bajo un modelo con deuda. Existiendo la alternativa del
endeudamiento frente al impuesto, los individuos en el proceso de elección
democrática favorecerán el déficit presupuestario, a menos que exista alguna
limitación constitucional. Sin embargo, se pueden presentar ineficiencias cuando
los límites legales o constitucionales son excesivos, ya que puede desfavorecerse
un endeudamiento “productivo”.
En el plano local si no existen límites, el funcionamiento del proceso democrático
puede llevar a que se emita deuda por encima de la capacidad de las entidades
territoriales, muy a pesar de la barrera que pudiera significar el costo del crédito.
Los entes territoriales colombianos que adquirieron con la constitución de 1991
acceso a mayores recursos a través de las transferencias de la nación
incrementaron su capacidad de endeudamiento y consecuentemente se
34 Ibíd., p. 112.
54
endeudaron en forma desmedida en la década del 90 con graves implicaciones
para la supervivencia de las mismas entidades.
5.2 Creación de dinero Advierte Buchanan que no puede confundirse la emisión de deuda pública con la
creación de dinero, la primera implica la obligación de pagar intereses, mientras
que la segunda no35. El análisis como siempre, esta encaminado a determinar
como incide la emisión de dinero en la elección colectiva del individuo.
Si la emisión de dinero se produce en un modelo de pleno empleo, en el que los
recursos están siendo plenamente utilizados, y el aumento de la demanda global
produciría incrementos en el nivel de precios sin un correspondiente aumento de
la producción, equivale a decretar un impuesto indirecto sobre quienes utilizan y
mantienen efectivo. Cuando la finalidad de la creación de la moneda es
incrementar el gasto, el “impuesto” que surge en las condiciones indicadas, actúa
como elemento equilibrador que elimina la diferencia entre el nivel de gasto y el
monto de impuestos efectivamente aprobados. La conciencia del individuo sobre
el carácter de impuesto solapado que implica la emisión en tales circunstancias,
hace que no favorezca incrementos en el gasto público.
La emisión de dinero en casos de recesión con el fin de generar empleo y
producción global sin afectar la inflación no constituye, como en la situación
anterior, un impuesto indirecto para quienes disponen de dinero en efectivo. De
aquí surge la práctica y justificación del presupuesto desequilibrado considerado el
aporte novedoso del Keynesianismo a la política económica36. A diferencia de lo
que se ha venido propugnando en cuanto a la existencia de interrelación entre las
35 Ibíd., p. 116. 36 Ibíd., p. 117.
55
elecciones de gasto e imposición, lo ideal en los momentos de recesión es que
solo se produzcan decisiones en cuanto al gasto y se reduzca la carga impositiva
hasta tanto se presente la reactivación de la economía.
Sin embargo, como no es común en la economía encontrar en forma claramente
separada condiciones de pleno empleo o recesión, observándose características
de uno y otra dentro de un mismo ciclo, el efecto que ésta circunstancia produce
en la elección colectiva de los individuos es el de propiciar gastos públicos
mayores que no pueden financiarse con el nivel de impuestos aprobados dando
lugar a una propensión al déficit. Los costos para el individuo del mayor gasto
público dependerán de la forma en que se distribuyan los efectos sobre precios y
producción que se derivan de la creación de dinero cuya finalidad es financiar el
déficit. Si se aumenta la producción, el costo del mayor gasto público para los
individuos podrá ser reducido o ninguno. Si por el contrario la creación de dinero
origina inflación, el mayor gasto público aprobado lo será con un costo real para el
individuo que se refleja en la utilización de efectivo37.
5.3 Deuda pública o creación de dinero Comparadas estas dos instituciones, la creación de dinero contribuye de mejor
forma al comportamiento racional del individuo al momento de la elección pública,
ya que, mientras que la decisión de emitir moneda en situaciones de pleno empleo
equivale a la aprobación de un impuesto que se padece en el mismo momento de
la elección, en el caso de la deuda pública conlleva la decisión sobre impuestos
futuros que de ninguna manera serán valorados adecuadamente por el actual
individuo votante, pudiendo darse que el déficit fuera menor bajo la primera
institución que en la segunda.
37 Ibíd., p. 119.
56
En últimas, considera Buchanan que “La creación de dinero se muestra más
eficaz como institución financiera residual en aquellos modelos que permiten cierta
combinación de efectos sobre la producción y el empleo y sobre precios, con tal
que esta combinación se conozca con certeza”38.
Debe destacarse también que al amparo de estos instrumentos de política fiscal
se ha procurado el desplazamiento de la decisión en materia de gasto e impuestos
del poder legislativo al ejecutivo, en el entendido que el último se ve menos
afectado por la presión electoral que el primero, con lo cual, aleja más al
ciudadano del control de las decisiones fiscales y genera mayor incertidumbre en
cuanto al beneficio que obtiene el ciudadano en virtud del gasto público y el costo
en imposición que se le genera. Esta situación resulta inaceptable para un
defensor acérrimo de la democracia y de la potestad de elección de los individuos
que la caracteriza, como es Buchanan para quien tal facultad se limitaría a “elegir
a quienes van a elegir después”, por lo que resultarían preferibles los modelos de
la hacienda pública tradicional en la que quienes toman las decisiones son
extraños a los ciudadanos comunes39.
6. CONCLUSIONES
- El individuo maximizador de utilidades enfrentado a una decisión de gasto
en bienes públicos actuará según las posibilidades que le ofrezcan las
instituciones impositivas entendidas como el impuesto-precio que paga por
tales bienes públicos.
- Los modelos propuestos por Buchanan para la realización del análisis, a
pesar de estar concebidos sobre supuestos bastantes restrictivos, reflejan y
38 Ibíd., p. 120. 39 Ibíd., p. 123.
57
permite predecir con cierto grado de verosimilitud el comportamiento de los
individuos en el mundo real.
- A partir de criterios de eficiencia, los individuos, enfrentados a instituciones
impositivas que les permitan optimizar el impuesto-precio que pagan por los
bienes públicos que reciben, se verán alentados a apoyar decisiones de
mayor gasto, especialmente cuando la estructura impositiva les posibilite
trasladar a otros una mayor proporción del impuesto y obtener mayores
bienes públicos.
- Por lo general coinciden la hacienda pública tradicional y la escuela de la
elección pública en cuanto a que los impuestos que la primera considera
que generan una mayor carga fiscal, son los mismos que para la segunda
hacen la elección del individuo-contribuyente-elector más difícil, esto es, los
que generan una mayor incertidumbre. La diferencia entre ellas, radica en
que mientras que para la hacienda pública tradicional hay exceso de
gravamen precisamente por cuanto se influye en la elección del individuo
en el mercado, para la elección pública es la ausencia de dicha influencia la
que permite al individuo elegir fiscalmente40 En el modelo del impuesto-
precio constante propuesto no hay influencia de las elecciones del individuo
en el mercado, haciéndolo el más eficiente en criterios de Pareto. Pero el
comportamiento del individuo en el mercado puede influir su elección fiscal
produciendo una incertidumbre proporcionalmente mayor como se ha
observado en el caso de las instituciones fiscales analizadas (impuesto
sobre la renta proporcional o progresivo e impuesto general sobre las
ventas).
- En el impuesto sobre las sociedades, la incertidumbre para el accionista
representativo es mayor, por cuanto debe estimar su obligación personal a
partir del funcionamiento de un impuesto no personal. Por otra parte, si el 40 Ibíd., pp. 49 y 63.
58
gasto en el bien público se financia directamente con el impuesto de la
sociedad los no accionistas o los no representativos favorecerían un mayor
gasto afectando directamente a los accionistas representativos.
- Los impuestos sobre consumos específicos adicionalmente a los aspectos
previamente analizados, tienen como particularidad permitir a quienes no
consuman la mercancía sometida al gravamen o a quienes puedan
responder en forma más eficaz al impuesto, beneficiarse en mayor medida
del bien público financiado con él, favoreciendo por esta misma razón un
mayor gasto.
- Otros aspectos de las instituciones fiscales inciden en la decisión de los
individuos en cuanto al gasto, como el hecho de tratarse de un impuesto
antiguo o un impuesto nuevo. El individuo votará mayor gasto público
cuando se financie con un impuesto antiguo, entre otras razones, por
cuanto le implica un menor costo de oportunidad representado en menores
costos de decisión. También tienen incidencia situaciones como la ilusión
fiscal, que se presenta en el caso concreto de impuestos antiguos o en
instituciones como los impuestos sobre los consumos generales o
específicos, ya que, al estar el impuesto incluido dentro del precio del bien
gravado, dificultan al contribuyente elector determinar el costo de los bienes
públicos financiados con tales impuestos.
- En el caso de impuestos con destinación específica en cambio, al
producirse una interrelación entre el impuesto y el bien público financiado
con el mismo, la decisión del individuo está liberada de cualquier grado de
incertidumbre.
- El endeudamiento público al permitir la destinación de recursos al gasto
público sin una disminución equivalente del gasto privado con el propósito
de pagar los bienes y servicios suministrados, facilita una desconexión
59
entre impuestos y gastos favoreciendo la decisión de los individuos por
mayores erogaciones públicas.
- Por último, desde el punto de vista de la selección de los individuos, resulta
más adecuada la emisión de dinero que el endeudamiento, ya que, si
aquella se produce en épocas de pleno empleo, equivale para los
individuos a un impuesto que los afecta en el momento mismo de la emisión
lo que no sucede con el endeudamiento. Pero el hecho de que la función de
emisión sea delegada al ejecutivo genera mayor incertidumbre para el
individuo por cuanto, al ser alejado de las decisiones fiscales, no puede
relacionar el beneficio que obtiene con el gasto público y el costo en
imposición que se le genera.
60
CAPITULO III
III. LA ELECCIÓN INSTITUCIONAL
La democracia parece incapaz de controlar sus propios excesos y
cualquier entendimiento constitucional parece haber desaparecido
súbitamente.
James Buchanan
1. INTRODUCCIÓN Cuando se habla de elección institucional se debe traer a cuento las
consideraciones realizadas en la primera parte de este escrito en lo que hace a la
elección de las reglas de un juego cualquiera (se mencionaba al póquer como
ejemplo). Se hacía hincapié en cómo al momento de decidir, al individuo se le
hacía difícil determinar cuáles reglas le favorecerían, sin que tampoco pueda
predecir cuál será su situación futura al momento de participar en el juego cuyas
reglas está determinando (velo de incertidumbre). En estas condiciones el
individuo se inclinará por aquellas reglas que considera eficientes en la medida en
que le permitan un juego interesante para el promedio de los jugadores. Esta
situación es la que hace posible alcanzar un acuerdo entre los miembros del grupo
respecto a la institución a elegir.
Desde la perspectiva fiscal, la incertidumbre del individuo a cerca de su situación
económica en periodos fiscales futuros, cuando deba decidirse sobre instituciones
de esta naturaleza, llamadas a permanecer en el tiempo, hará que, con
fundamento en su propio interés, se incline por normas que considere favorables,
en el entendido que ofrezcan resultados aceptables independientemente de su
posición económica en la comunidad.
61
La elección de las instituciones fiscales, a partir de los postulados de la escuela de
la elección pública expuestos en el primer capítulo, puede analizarse desde el
ámbito de la decisión unánime de los miembros de la comunidad, para lo cual, el
principio de la incertidumbre resulta preponderante, o haciendo énfasis en los
constreñimientos de índole constitucional que debieran establecerse con el fin de
prevenir la explotación o trato discriminatorio al que podrían verse expuestas las
minorías dentro del proceso democrático signado por las reglas de la mayoría o
por el mismo gobierno entendido como maximizador de utilidades.
Ateniéndose a postulados de decisión unánime en condiciones de incertidumbre,
los individuos elegirían las instituciones fiscales con criterios de eficiencia antes
que con propósitos distributivos fundamentados en principios morales o éticos. El
objetivo de este capítulo es ilustrar cuáles serían las instituciones fiscales que el
individuo maximizador de utilidades dentro de unas relaciones de intercambio
adoptaría al momento de la elección constitucional. Aunque estas instituciones
pueden ser entendidas como constreñimientos constitucionales, será hasta el
siguiente capítulo, cuando hable del gobierno Leviatán, que me referiré a las
instituciones fiscales desde esta segunda óptica.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que para la escuela de la elección pública
resulta fundamental que la selección de la institución fiscal se haga en forma
interrelacionada con la selección del gasto público, so pena de generar
ineficiencias. El desconocimiento de esta relación es una de las críticas de la
escuela estudiada a la Hacienda Pública tradicional y equivale, según sostiene
Buchanan, a establecer el principio de distribución de los costos de los bienes
públicos sin tener en cuenta la demanda de tales bienes. Es cierto que cuando se
trata de bienes del mercado privado, el precio se determina principalmente por los
costos y que la demanda solo influye en la cantidad de bienes que serán
62
adquiridos. Pero en el caso de bienes públicos, es imposible entregar unidades de
estos bienes a los individuos según precios de oferta determinados por los costos.
Los costos sólo pueden determinar el precio de oferta al que se enfrenta el grupo
como unidad y no los individuos que lo conforman y por ello, se hace necesaria la
discriminación de los precios cobrados a los demandantes considerando
exclusivamente el lado de la demanda. Si los bienes públicos proporcionaran
beneficios generales la dificultad señalada se disminuiría, haciendo menos
parciales los análisis de la Hacienda Pública neoclásica, pero esto no es lo que
sucede realmente1 2.
¿Cómo puede entenderse entonces la exigencia de la escuela de la elección
pública en cuanto a que las decisiones colectivas tengan en consideración los dos
lados de la cuenta fiscal (el impuesto y el gasto)? Podría responderse diciendo
que dicha exigencia implica un modelo de intercambio en el que no existe una
función de bienestar social independiente del proceso de ajuste mutuo, que
promueve los aspectos cooperativos y las perspectivas de ganancias mutuas para
todos los ciudadanos. El paradigma contractual del intercambio aplica al proceso
antes que a los resultados, por cuanto “Lo que importa es si la estructura fiscal,
junto con la estructura de los gastos presupuestarios se generan a través de un
proceso que refleje, aunque sea de forma imperfecta, los valores individuales en
1 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un proceso democrático. Madrid: Biblioteca de Ciencias Sociales – Aguilar, 1973. p. 247. 2 Un ejemplo tomado de Buchanan puede ilustrar mejor la anterior aseveración: dos personas (familias) A y B idénticos según todos los estándares mensurables, con fundamento en el principio de equidad horizontal serían sometidos a una tributación idéntica. Si el Estado suministra el servicio público de policía respecto del cual A y B tienen una diferente valoración y respecto de tal bien pudiera presentarse un comportamiento igual al que se da en los bienes privados, los individuos mencionados ajustarían sus preferencias mediante las cantidades adquiridas. Sin embargo tal ajuste no es posible respecto de los bienes públicos (eficiencia en el suministro conjunto o la calidad de no excluibles) lo que implica que reciban la misma cantidad de bien público y que por tanto el precio de dicho bien se determine desde el lado de la demanda. BUCHANAN, James. “La tributación como intercambio fiscal”. En: Economía y Política: Escritos Seleccionados. Valencia: Universitat de Valencia, 1988. pp. 138-139.
63
un régimen en el que todas las personas tengan unos pesos más o menos
iguales”3.
Con fundamento en el “principio de intercambio”, surge un balance entre los
impuestos pagados por los contribuyentes y los beneficios recibidos a través de
los bienes y servicios públicos. Tal balance se denomina residuo fiscal. Si la carga
fiscal de un individuo excede los beneficios recibidos hay lugar a un residuo
positivo, un pago neto de impuestos. Si el individuo recibe más por concepto de
bienes y servicios públicos que lo pagado por concepto de impuestos, el residuo
es negativo y el individuo obtiene un beneficio neto. Con base en los anteriores
criterios, el sistema fiscal en que los individuos de bajos ingresos tienen un residuo
positivo, es decir, impuestos superiores a los beneficios, se clasifica como
regresivo. Aquel sistema que retorna al individuo el equivalente a lo pagado en
impuestos se denominará un sistema de statu quo. Por último, si se produce un
residuo negativo, se recibe más de lo que se paga a título de impuestos, el
sistema se denominará redistributivo o progresivo4.
De todas maneras, la escuela de la elección pública señala también que “en
algunas circunstancias, puede resultar deseable y eficiente que la elección entre
las instituciones de imposición se encuentre divorciada de la elección entre los
diferentes programas de gasto”5 específicamente cuando las instituciones de
imposición son constitucionales y de esta manera cuasi-permanentes en la
estructura política, mientras que los programas de gasto pueden tener el carácter
de temporales. Esta circunstancia permite analizar el cálculo de elección del
individuo respecto de la institución impositiva en forma independiente de
supuestos respecto al gasto.
3 Ibíd., p. 150. 4 Ibíd., pp. 108-109. 5 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública … op. cit. p. 249.
64
2. DE LA PROGRESIVIDAD A LA GENERALIDAD EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
2.1 El impuesto progresivo sobre la renta Considera Buchanan que cuando la Hacienda Pública tradicional se decide por la
institución del impuesto a la renta progresivo lo hace con fundamentos
eminentemente éticos seleccionados de manera externa, por principios de la
organización fiscal elegidos por un observador que permanece fuera del sistema.
Comenta, a manera de ejemplo, como para Adolf Wagner la institución se justifica
en la distribución de la renta entre las familias y las personas que el sistema debe
promover. Otros pensadores como Paul Samuelson y Richard Musgrave que
distinguen entre distribución y asignación de recursos consideran que respecto de
la distribución deben establecerse principios éticos6. La introducción de estos
juicios de valor hace que el análisis pierda rigor científico. La escuela de la
elección pública no descalifica de plano tales explicaciones, solo que entiende que
deben en primer lugar agotarse en forma exhaustiva los análisis sin tener en
cuenta los valores.
Mientras que la progresividad ha sido comúnmente estudiada en términos de las
cargas que se imponen a los individuos en forma separada, la escuela de la
elección pública propone considerar la escogencia que estos realizarían entre las
diversas instituciones a que pudieran enfrentarse.
Para ello, se propone un análisis bajo el supuesto de que el instrumento
impositivo específico este vigente durante varios períodos, lo que hace que la
cuestión de las tarifas del mismo puedan tratarse como un problema de selección
6 Ibíd., pp. 251-252.
65
individual. El modelo sugerido incluye además de varios períodos temporales,
valores presentes iguales de las obligaciones impositivas futuras. El análisis se
realiza en primer lugar a partir de condiciones de certeza e introduciendo luego el
elemento incertidumbre.
2.1.1 La elección en condiciones de certeza El análisis se realiza a partir del siguiente supuesto fáctico7:
Una comunidad debe atender el pago de intereses anuales de un crédito el cual se
ha decidido hacer mediante la asignación concreta de los valores actuales de la
obligación, cada uno de los miembros de la comunidad tiene una participación
definida para atender el servicio de la deuda. Para realizar el pago se deben tener
en consideración tres alternativas fiscales: un impuesto anual de igual cuantía en
todos los años, un impuesto proporcional sobre la renta y un impuesto progresivo
sobre la renta. Las obligaciones estimadas en valores actuales se definen sobre
un tipo de descuento al que pudiera obtener créditos el gobierno.
El individuo, ante esta elección debe considerar en primer lugar la posibilidad de
acudir al mercado de capitales como acreedor o deudor de fondos. Si en el
mercado puede otorgar u obtener créditos a la misma tasa del gobierno significará
que la tasa de descuento subjetiva del individuo es similar a la tasa utilizada para
definir la obligación. En esta circunstancia será indiferente para el individuo
cualquiera de las alternativas fiscales propuestas para la atención de la deuda, sin
importar cuales sean sus previsiones sobre sus rentas y necesidades de gasto. Su
flujo temporal de gasto no se vera afectado cualquiera que sea la institución
impositiva que se acoja por la comunidad. Pero si el mercado de capitales no
funciona en la forma previamente señalada, el individuo teniendo en cuenta 7 Ibíd., p. 254-256.
66
consideraciones relativas a la maximización de su utilidad se inclinará por una de
las instituciones propuestas. Si no puede otorgar créditos u obtenerlos a una tasa
similar a la establecida para la carga que debe asumir se inclinará por la
alternativa fiscal que le minimice la distorsión de su corriente temporal óptima de
gasto.
Los individuos difícilmente pueden obtener créditos a tasas similares a las que
obtiene el gobierno, debiendo por lo general pagar por encima de la otorgada a
aquel. Ante esta situación, la decisión racional del individuo que espera que su
renta se incremente a lo largo del tiempo, lo llevará a escoger un impuesto
progresivo sobre la renta, siempre que su flujo de gastos previstos sea más
uniforme que los ingresos de renta anticipados.
Para una mejor ilustración reproduzco el ejemplo numérico que trae Buchanan en
la obra que venimos comentando:
El individuo que debe hacer la elección sabe con certeza que obtendrá una renta
de $1.000 en el período To y de $2.000 en el periodo siguiente (T1). La obligación
total que se le asigna en To es $976.19 y el tipo de descuento es 5%.
Las posibilidades fiscales son:
- Un impuesto de $500 en cada uno de los períodos.
- Un impuesto proporcional del 33.6% de la renta percibida en cada período.
- Un impuesto progresivo con un sólo intérvalo que grava con una tasa del
50.6% las rentas superiores a $500.
Las implicaciones de cada una de las posibilidades fiscales se reflejan en el
siguiente cuadro:
67
CUADRO 1
CONCEPTO PERÍODO To
(PESOS) PERÍODO T1
(PESOS)
Renta antes de impuesto 1.000 2.000
OBLIGACIÓN FISCAL
Bajo un impuesto anual 500 500
Bajo un impuesto proporcional del 33.6% 336 672
Bajo un impuesto progresivo de un sólo escalón
(50.6% para las rentas superiores a $500) 253 759
RENTA DESPUÉS DEL IMPUESTO
Bajo un impuesto anual 500 1.500
Bajo un impuesto proporcional 664 1.328
Bajo un impuesto progresivo 747 1.241
La conclusión del ejemplo numérico anterior es que siendo el flujo temporal de
gasto del individuo-elector más estable que su corriente de renta, la mejor forma
de satisfacer su obligación fiscal es a través del impuesto progresivo que le
permite satisfacer una porción más que proporcional de su obligación en el
período en que su renta es mayor, eliminando o reduciendo la necesidad de acudir
al crédito en el mercado de capitales a una tasa superior a la que podría obtener
con el gobierno a través del impuesto progresivo.
El ejemplo anterior se realiza teniendo en cuenta la elección de un sólo individuo,
pero el análisis debe ampliarse al caso en que la elección es colectiva y considerar
igualmente el aspecto distributivo que no lo ha sido hasta el momento. Esto
significa suponer que antes de la elección no existe una asignación de la
obligación fiscal entre los individuos, por lo que estos deben decidir respecto de la
parte que corresponderá a cada uno de ellos y sobre la institución impositiva con
la que será cancelada.
68
La negociación en la asignación de la obligación fiscal, aspecto distributivo, hace
que las instituciones impositivas adquieran unas características diferentes a las
que poseían cuando nos referimos a la elección individual, convirtiéndose en
instrumentos de asignación antes que de eficiencia8. La interdependencia entre
estas dos situaciones dificulta y problematiza la elección. El individuo que en la
elección individual se había decidido en forma racional por la imposición
progresiva como una forma eficiente de atender la obligación pública a su cargo,
podría ahora oponerse a la misma de manera igualmente racional si se establece
la obligación secundaria de que las tarifas deben ser uniformes para las diferentes
personas9.
Acudo nuevamente al ejemplo numérico expuesto por Buchanan con el fin de
precisar la anterior afirmación. Una comunidad compuesta por dos individuos, uno
de ellos es el de la elección individual del ejemplo precedente a quien se llamará A
y que tiene las perspectivas de renta y que aparecen en el cuadro 1. El segundo
individuo, B, prevé que tendrá una renta inferior a A. Las perspectivas de B se
muestran en el siguiente cuadro con una obligación impositiva de $748.8 y una
tasa de descuento del 5%.
8 La importancia del aspecto distributivo es señalado por Buchanan & Tullock quienes afirman que cierto grado de redistribución del ingreso real podría aparecer en la esfera constitucional, como racional para el individuo maximizador de utilidades. Pero si las normas de elección dan lugar a una distribución del ingreso más allá de lo que el individuo racional permitiría, se impondrían necesariamente costos externos que no serían resueltos aunque se alcanzara el óptimo de Pareto. No habría razones suficientes para esperar que como consecuencia de una decisión mayoritaria se transfiriera ingreso real de los ricos a los pobres. BUCHANAN, James, TULLOCK, Gordon. The calculus of consent, Logical Foundations of constitutional Democracy, Ann Arbor Paperbacks, Michigan: The University of Michigan Press, 1974. pp. 196-197. 9 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública … op. cit. p. 259.
69
CUADRO 2
CONCEPTO PERÍODO To (PESOS)
PERÍODO T1 (PESOS)
Renta antes de impuesto 600 1.710
OBLIGACIÓN FISCAL
Bajo un impuesto anual 383,60 383,60
Bajo un impuesto proporcional del 33.6% 201,60 574,56
Bajo un impuesto progresivo de un sólo
escalón (59.7% para las rentas superiores a
$500)
59,70 712,37
La obligación impositiva de B ($748.80) es inferior a la de A ($916.19) y se
establece imponiéndole la misma tarifa proporcional sobre la renta que se impone
a A (33.6%). B preferirá, al igual que A, satisfacer su obligación mediante el
impuesto progresivo que implica tributar respecto de la renta que supere el monto
de $500. La tarifa impositiva de B (59.7%) es mayor a la tarifa que le corresponde
a A bajo el mismo sistema de imposición (50.6%, según Cuadro 1).
En el ejemplo se aprecia la interdependencia entre el problema de la asignación
de la obligación y el de eficiencia institucional. La igualdad de los tipos
proporcionales crea una discriminación en las tarifas progresivas que generan
ingresos que poseen el mismo valor presente. Si se igualaran las tarifas
progresivas la discriminación se produciría en las tarifas proporcionales. Bajo
estas condiciones el individuo con mayores ingresos negociaría a favor de una
medida distributiva que reduzca su obligación. Apoyará el establecimiento de
impuestos anuales uniformes o la institución más parecida. Los criterios
distributivos tendrían un carácter preponderante. En conclusión “El individuo que
espera recibir mayor renta relativa se inclinará a apoyar la selección de
70
instituciones fiscales que son ineficientes como consecuencia de la naturaleza del
proceso de negociación política en el que está implicado”10.
Se concluye de lo dicho hasta aquí que las consideraciones puramente
distributivas resultan absolutamente necesarias cuando se trata de establecer la
elección del grupo resultando inútil el modelo de elección individual inicialmente
estudiado. Sin embargo, la elección en condiciones de incertidumbre puede
modificar la anterior apreciación.
2.1.2 Elecciones en condiciones de incertidumbre
En el modelo anterior se suponía que el individuo tenía certeza sobre sus rentas
futuras, pero en un modelo de varios periodos con incertidumbre en cuanto a tales
rentas la elección es más próxima a la realidad haciendo que se incline por
criterios de eficiencia. Los aspectos distributivos pierden importancia por cuanto no
se pueden predecir por el individuo las condiciones de negociación que le
proporcionarán la máxima utilidad.
Si bien es cierto que el individuo puede prever con cierto nivel de certidumbre cual
será su renta en períodos próximos, resulta igualmente cierto que cuando dichos
periodos se aumentan en el horizonte, el grado de incertidumbre se incrementa
por lo que los criterios de eficiencia tendrán mayor preponderancia en la elección
de los individuos lo que los llevaría a inclinarse por la imposición progresiva. Esta
elección se daría incluso siendo el individuo consciente que en el evento en que él
obtuviera mayores rentas tendría que pagar un impuesto mayor.
En últimas “cada persona se ve, guiada por consideraciones relativas a la
maximización de su utilidad, a optar por aquella institución de pago que juzga más 10 Ibíd., p 261.
71
“eficiente” dada una distribución de probabilidad de sus expectativas de renta en
períodos futuros”11.
2.2 Generalidad en la imposición sobre la renta De lo expuesto se infiere que circunstancias diferentes a la distribución de los
impuestos pueden llevar al individuo-contribuyente-elector a decidirse
constitucionalmente por una imposición progresiva sobre la renta, especialmente
si el procedimiento de decisión utilizado fuera el de la unanimidad. Pero frente al
sistema de mayorías propio de las democracias modernas la imposición general
podría resultar más eficiente según las siguientes consideraciones de James M
Buchanan.
Como hemos anotado el sistema de mayorías en el que operan las coaliciones
implica que haya discriminación y explotación por parte de quienes conforman la
mayoría. Con la exigencia constitucional de una imposición general, el voto de la
mayoría generaría decisiones que reflejen las preferencias del elector promedio
evitando así que las minorías fueran explotadas fiscalmente y que las mayorías se
aseguraran los beneficios netos de la acción colectiva12.
La posición anterior es ejemplificada por Buchanan de la siguiente forma: una
comunidad política conformada por tres individuos que deben decidir respecto de
tres diferentes tasas de imposición, así: Alta (A), Media (M) y Baja (B). La decisión
a través del sistema de mayorías da lugar a 27 posibles formas de elección, pero
sólo tres de ellas reflejan un tratamiento simétrico o no diferencial para todos los
individuos: (AAA), (MMM), (BBB). Si la posibilidad de elección fuera restringida a
11 Ibíd., p. 263. 12 BUCHANAN, J. “The Political Efficiency of General Taxation”. En: The Collected Works of James M Buchanan. Volume 14. Debt and Taxes, Indianapolis: Liberty Funds, 2000. p. 311.
72
estas tres alternativas (imposición general) la decisión mayoritaria podría lograr el
equilibrio que reflejara la preferencia del elector promedio con tal que todas las
alternativas puedan ser ordenadas para ser exhibidas de manera individualizada.
En ausencia de restricción en cuanto a la posibilidad de elección, la decisión
mayoritaria conlleva diferencias extremas entre los miembros de la mayoría y los
minoritarios.
La imposición general resulta eficiente para la escuela de la elección pública por
cuanto los costos de negociación en procura de las decisiones fiscales se
minimizan y, se disminuyen los gastos que representan para la administración y
para el contribuyente la determinación del impuesto cuando se está frente a tasas
diferenciales. Por el contrario, la imposición diferenciada resulta ineficiente en el
caso de la decisión mayoritaria por el exceso de gravamen que se hace recaer en
los minoritarios. Adicionalmente, la no generalidad de la imposición tiene efecto en
el tamaño y la composición del gasto público o sector colectivo de la economía y
en el presupuesto mismo. Los miembros de la posición mayoritaria confrontarán
los bajos costos impositivos (asumidos por los minoritarios) con los gastos
públicos que los favorecen y en consecuencia serán proclives a los presupuestos
excesivos13.
Teniendo como finalidad constreñir a la mayoría para prevenir su tendencia a la
discriminación en el uso de la facultad de imposición, la generalidad debe
entenderse como la uniformidad en el tratamiento de todos los miembros de la
comunidad. El impuesto general debe recaer sobre todos los ciudadanos que
pueden participar en el proceso electoral14. Cuando se trate del impuesto sobre la
renta, la generalidad implica una misma tarifa sobre todas las fuentes de ingreso
de todas las personas sin excepciones de ninguna clase. Por tanto, deben ser
13 Ibíd., p. 315. 14 Ibíd. p. 316
73
gravados de igual forma los ahorros y cualquier ganancia sobre el capital, como el
incremento de la riqueza producida por el aumento del valor de los activos del
contribuyente15. Lo anterior, a pesar que el índice total de acumulación de capital y
el índice de crecimiento económico puedan ser mayores en un sistema fiscal que
consagre un tratamiento diferencial favorable para las ganancias de capital. Lo
importante es la eficiencia política de la estructura fiscal16.
Considera James Buchanan que la adopción del “flat tax” (impuesto plano), como
impuesto a las rentas propuesto por Robert E Hall y Alvin Rabushka en la década
de los 80, el cual se caracteriza por una tarifa impositiva general baja y la
eliminación de las exenciones o deducciones existentes, reúne las condiciones de
eficiencia política que se predican de la generalidad en la imposición. El flat tax no
elimina el carácter redistributivo de la estructura fiscal, ya que las personas con
altos ingresos pagarán un mayor impuesto. Bajo este tributo la idea de la
generalidad podría ser extendida a las transferencias y al gasto público, caso en el
cual podrían establecerse demogrants (¿subsidios?)17 junto con la consagración
del acceso igual de todas las personas a programas de gasto público18.
De esta forma se facilitaría una neta redistribución fiscal que sería establecida por
el elector promedio: “Claramente, aquellos con ingresos medios o bajos
preferirían un impuesto alto y una alternativa de un alto demogrant, mientras que
aquellos con ingresos por encima del nivel medio preferirían un impuesto y un
demogrant bajo. Pero en cierto sentido, el diálogo político estaría referido al nivel
de redistribución generalizada a ser establecido a través de la estructura fiscal,
15 Ibíd., p. 316. 16 Ibíd., p. 317. 17 Se entiende por demogrant una suma transferida a un individuo independientemente de su ingreso o de su riqueza. De esta forma se permite que los pobres se conviertan en receptores netos de ingresos en la medida en que la suma recibida supere lo que pagan por impuestos. Quienes tiene ingresos altos se convierten en donantes por cuanto lo que pagan por impuestos excede lo que les es transferido. 18 Ibíd., p. 318.
74
antes que al merecimiento o no de un grupo en particular para ser potencial
receptor o contribuyente.” y “… serían prevenidas pérdidas sociales significantes
con la eliminación de incentivos para invertir en esfuerzos para asegurar un
tratamiento fiscal favorable o para eliminar el desfavorable”19.
3. LA IMPOSICIÓN SOBRE EL CONSUMOS ESPECÍFICOS Si el individuo-elector-contribuyente tuviera que elegir una institución impositiva
con un carácter cuasi permanente, si tuviera que elevarla al rango constitucional,
¿cuáles serían desde el punto de vista de la escuela de la elección pública las
razones por las que se decidiría por una imposición sobre consumos específicos?
La anterior pregunta de cierta manera remite a la frecuente discusión respecto a la
preferencia entre impuestos directos o indirectos, la cual ha sido decidida a favor
de los primeros por la Hacienda Pública tradicional con fundamentos de equidad y
de eficiencia.
Esta disputa entre impuestos directos o indirectos sirve de base a la escuela de la
elección pública para demostrar la importancia de su propuesta de aproximación
analítica a la institucionalidad fiscal.
De conformidad con los criterios ya expuestos en análisis anteriores resulta
importante tener en cuenta los efectos cuando la elección se realiza para un sólo
período, para varios períodos y en condiciones de certeza o de incertidumbre.
El estudio de la escuela tradicional se ha realizado bajo el supuesto de un sólo
período en el cual la elección del individuo se inclina por un impuesto directo frente
a un impuesto indirecto de igual rendimiento, con fundamento en que aquel le
19 BUCHANAN, James, MUSGRAVE, Richard. Public Finance and Public Choice, Two Contrasting Visions of the State. Cambridge: The MIT Press, 1999. p. 123.
75
permitirá un campo de elección más amplio. Por su parte, el impuesto al consumo
de un bien específico será menos deseado que un impuesto de cuantía fija,
proporcional sobre la renta o que un impuesto general sobre el gasto, por producir
la mayor distorsión en el modelo de comportamiento de renta y gasto.
Para la determinación de los efectos de la elección a lo largo del tiempo se parte
de un modelo inicial con base en los siguientes supuestos y principios: El individuo
puede predecir en el momento inicial (To) cuál será su renta en los períodos
subsiguientes; así como las fluctuaciones anticipadas de los planes del gasto; el
individuo ahorra con el objeto de pagar deuda o para consumo futuro. El modelo
implica por tanto que el valor actual del flujo de renta en To es igual al valor actual
del flujo de gastos; los bienes y servicios adquiridos son consumidos
simultáneamente y se clasifican, a pesar de la arbitrariedad que ello pueda
implicar, en los que tienen como finalidad atender la necesidades básicas y los
que posibilitan un consumo suntuario. La fluctuación de la renta en el tiempo
podría implicar que el individuo solo pueda consumir bienes suntuarios en épocas
de abundancia, lo que sería visto como irracional en un mundo de perfecta
certeza. Por el contrario, el individuo a través de su actividad ahorradora, iguala
las relaciones marginales de sustitución entre diferentes conjuntos de bienes
desde el periodo inicial. Los supuestos del modelo implican que las rentas y las
necesidades del individuo cambian a lo largo del tiempo y que por tanto, el
individuo debe tenerlas en cuenta a efectos de maximizar su utilidad20.
Enfrentado a la necesidad de elección entre diferentes instituciones impositivas, el
individuo pudiendo acudir al mercado de capitales para adquirir deuda o para
prestar a una tasa de interés igual a la del gobierno, considerará el impuesto
sobre consumos específicos como la alternativa menos deseable, sin que para ello
lo afecte el aspecto temporal. Si el individuo no puede acudir al mercado de
20 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública … op. cit. pp. 272-274
76
capitales en las condiciones indicadas, el factor temporal cobra importancia. El
individuo que ha alcanzado la posición de equilibrio planeado21 procurará elegir el
impuesto que introduzca la menor perturbación al mismo. Por tanto, si estima que
la evolución del gasto va ser mas uniforme a lo largo del tiempo el impuesto
progresivo sobre la renta constituirá la elección más acertada.
Pero si los deseos de gasto anticipado fluctúan más que las rentas anticipadas, el
impuesto sobre el consumo específico minimiza la distorsión global y pude ser
preferido por encima del impuesto progresivo sobre la renta. El comportamiento
racional del individuo lo llevará a querer satisfacer el consumo suntuario en
aquellos períiodos en que el nivel de consumo necesario es relativamente bajo o
el nivel de sus ingresos relativamente alto. El impuesto sobre el consumo
específico permitirá al individuo concentrar sus pagos fiscales en aquellos
períodos en que espera una baja utilidad marginal sobre el gasto, minimizando de
esta manera las distorsiones temporales. La imposición sobre un gasto
genuinamente suntuario facilitaría al individuo posponer el pago del impuesto para
períodos en los que los gastos necesarios fueran menores o en que los niveles de
renta mayores permitieran un consumo mayor.
Las anteriores observaciones se han realizado bajo el supuesto de que el
individuo actúa con certeza respecto a sus perspectivas futuras, pero en el mundo
real prevalece más la incertidumbre que la certeza. La incertidumbre al momento
de elegir las instituciones fiscales hace que pierdan preponderancia criterios de
distribución y que sean tenidos en cuenta en cambio criterios de eficiencia. El
individuo que tiene incertidumbre sobre sus flujos futuros de ingresos y en cuanto
a sus necesidades o deseos futuros de bienes o servicios, es quien realmente
21 Se entiende que el individuo ha logrado una posición de equilibrio planeado cuando ha formulado un modelo de ahorro y de gasto a lo largo del tiempo que iguala las relaciones marginales de sustitución en los diferentes periodos, considerado siempre todo ello desde el momento To. Ibíd., p. 275.
77
debe decidir sobre la institución fiscal que lo regirá, por lo que las circunstancias
aludidas incidirán necesariamente en el cálculo de su elección. La preponderancia
de los criterios de eficiencia permite que el análisis realizado bajo el presupuesto
de certidumbre siga siendo válido. Para probar lo anterior Buchanan acude al
siguiente ejemplo: un individuo que tiene incertidumbre sobre sus perspectivas de
ingreso en el tiempo y sobre sus necesidades de gasto básico puede aceptar, no
obstante, que existen ciertos criterios que pueden medir en forma aproximada su
no ajustada utilidad marginal del ingreso en específicos periodos de tiempo en el
futuro. El individuo podría manifestar “Si mi ingreso es suficientemente elevado y
mis necesidades de consumo de elementos básicos lo suficientemente bajas,
deberé encontrarme probablemente usando vestidos sobre medidas y mi esposa
un abrigo de visón. Tales bienes me parecen ser razonablemente, medidas
buenas e independientes de la utilidad marginal de la renta. Por tanto, si un
impuesto es establecido sobre tales bienes, podré tener una seguridad en cuanto
no ser sometido a una gravosa obligación fiscal en períodos en los que la utilidad
marginal del ingreso sea alta, bien porque mis necesidades de servicios básicos
sean inesperadamente altas, o porque mi ingreso sea inesperadamente bajo”22.
El anterior razonamiento que lleva al impuesto sobre bienes de consumo
suntuario, lo asimila la escuela de la elección pública al razonamiento que se haría
para acoger la deducción de ciertos gastos básicos en el impuesto sobre la renta,
en ambos, en últimas, se reconoce que la renta sola no proporciona un criterio
adecuado de calcular las obligaciones impositivas.
Lo particular en el modelo de incertidumbre es que no se requiere ningún supuesto
sobre el funcionamiento del mercado de capitales ya que “siendo inciertas las
rentas futuras, así como los planes de gasto, la concepción de un patrón de gasto
22 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un proceso democrático. Op. cit., p. 280. BUCHANAN, J., FORTE, Franceso. “Fiscal choice Through time, A case for indirect taxation?. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 115.
78
“óptimo” o de “equilibrio” a lo largo del tiempo pierde buena parte de su
significado”23.
Consideraciones adicionales al individuo maximizador de utilidades podrían
igualmente incidir en la elección de un impuesto sobre consumos específicos. Así
por ejemplo, el individuo puede verse influido por sus reacciones futuras respecto
a las instituciones seleccionadas. Podría sentir cada vez que pague el impuesto
sobre la renta una auténtica carga. Por el contrario, como en el impuesto al
consumo específico paga el tributo dentro del precio del bien, tal carga no es
sentida lo que conlleva uno de los fenómenos de ilusión igualmente analizados.
Bajo éste mismo fenómeno de la ilusión el individuo podría pensar que la
imposición sobre el consumo específico lo lleva apreciar erróneamente al
momento de elegir respecto a la ampliación de las actividades públicas. La actitud
del individuo sobre el consumo suntuario también puede influir sobre su elección.
Puede considerar que a veces es esclavo de su pasión por el gasto y podría
inclinarse por este tipo de impuesto como una forma de establecer restricciones a
tales pasiones, sin que esto deba confundirse con la actitud paternalista o dirigista
en la que no se establecen comportamientos para el individuo mismo, sino para
los demás miembros del grupo. Los elementos paternalistas de la elección no son
necesarios. A manera de ejemplo, la imposición sobre el consumo de alcohol
puede establecerse porque los políticos piensan que los ciudadanos deben ser
desalentados respecto a su consumo, o porque el elector-contribuyente sabe que
puede liberarse del impuesto absteniéndose de beber.
Considera la escuela de la elección pública que en cierto sentido filosófico la
imposición indirecta sobre consumos específicos permite al contribuyente-elector
una elección más última que la imposición directa. Entiende que el individuo
23 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un Proceso…, Op. cit., p. 281.
79
retiene una facultad adicional de elección en el tiempo porque tiene un mayor
rango de alternativas que las que tendría en la imposición directa24.
4. TRIBUTO DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA En el Capítulo II me he referido a la implicación que tendría para las elecciones
colectivas la consagración de una institución fiscal que implicara destinación de los
ingresos derivados de un tributo a un gasto específico. La pregunta que debe
resolverse ahora es si convendría la erección constitucional de una institución
fiscal del tipo mencionado.
La concepción de las relaciones fiscales como de intercambio en las que debiera
darse una correspondencia entre le impuesto pagado por los contribuyentes y el
beneficio recibido de los bienes públicos sufragados con el impuesto, esto es, el
impuesto precio o los dos lados de la cuenta fiscal, justificarían la consagración
constitucional de impuestos de destinación específica. Sin embargo, anotaba
también en la introducción del presente capítulo que para la escuela de la elección
fiscal resulta deseable que cuando se trate de las instituciones constitucionales no
haya relación entre la imposición y el gasto.
Pero la escuela de la elección pública justifica que constitucionalmente se
establezcan impuestos de destinación específica en dos circunstancias. La
primera de ellas sería cuando, en lo que denomina el “modelo de transferencia
fiscal”, el esquema de decisión mayoritaria podría facilitar que las mayorías
transfirieran a las minorías toda la carga fiscal o que se beneficiaran en forma
exclusiva de los bienes públicos financiados con los impuestos. Tal sería el caso
de la prohibición constitucional de que la coalición mayoritaria decrete impuestos
de fuentes específicas con propósitos diferentes a los de obtener ingresos para
24 Ibíd., p. 283.
80
gastos en bienes públicos que son generales en su naturaleza o complementarios
con la actividad de donde provienen los impuestos decretados25.
La segunda circunstancia sería como un constreñimiento al gobierno Leviatán de
lo que se hablará en el próximo capítulo.
5. ENDEUDAMIENTO El individuo racional avocado en el momento de la decisión constitucional-
institucional a optar por la financiación de bienes públicos mediante la emisión de
deuda pública la acogería bajo los supuestos de que se trata de la participación
en una determinada obligación global de la comunidad que puede ser establecida
al momento de la decisión. Lo haría así, por cuanto tal decisión le daría una
libertad total de elección en su patrón de renta-gasto. Dado que el gobierno se
endeuda a nombre del individuo, la tasa de interés para este sería la misma de
aquel permitiéndole posponer la obligación fiscal sin ningún costo neto.
La anterior situación supone el comportamiento racional de un individuo, pero
cuando este en su decisión debe contar con el comportamiento racional de los
demás individuos de la comunidad, surge lo que denomina Buchanan la obligación
imprevista, según la cual, podría presentarse que al momento del pago de la
deuda, otro u otros miembros de la comunidad por imprevisión o por cualquier otra
circunstancia no estarían en capacidad de atender su deuda, lo que haría que la
obligación insoluta tuviera que distribuirse entre los restantes miembros de la
comunidad. El individuo racional rechazará entonces el endeudamiento aunque
pudiera resultar más eficaz que instituciones fiscales como el impuesto sobre la
renta progresivo en términos de renta- gasto.
25 BUCHANAN, J. “The Constitucional economics of earmarked taxes”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 97.
81
La diferencia entre el endeudamiento y los impuestos radica en que mientras los
últimos facilitan la fluctuación en el tiempo de las obligaciones, permitiendo
compensaciones (algunos individuos pagarán más impuesto de renta o
consumirán más bienes gravados cuando sus rentas aumentan, mientras otros en
tiempos sin renta no pagarán o lo harán en menor forma e igualmente consumirán
menos), el primero no, ya que, vencido el plazo para el pago del capital o los
intereses, el deudor debe atenderlo independientemente de cual sea su situación.
Si a las consideraciones anteriores se adiciona la incertidumbre del individuo en
cuanto sus previsiones de renta y gasto en períodos futuros, la posibilidad de
considerar el endeudamiento como institución admisible en la elección
constitucional se hace aún más improbable.
La evaluación del endeudamiento debe tener en cuenta también los horizontes de
planificación de quienes deciden sobre la misma, porque de lo contrario habría
lugar a una distribución intertemporal de la obligación de pago, comprometiendo a
futuras generaciones lo cual sólo podría justificarse si la deuda se destinara en
forma exclusiva y efectiva en proyectos de largo plazo.
A pesar de lo anterior, como se comentó previamente, la deuda pública constituye
una forma de ilusión fiscal por cuanto hace desvanecer en el individuo el costo
efectivo de los bienes o servicios públicos que recibe a cambio del endeudamiento
en contraste con la financiación de los mismos mediante tributos, lo que haría que
el individuo la prefiriera, y por otra parte, explica porque el gobierno Leviatán la
introduce como uno de sus instrumentos de financiación preferidos.
6. POLÍTICA FISCAL
82
La apreciación de la escuela de la elección pública en relación con las decisiones
del individuo al momento de institucionalizar la estructura financiera del gobierno
aparecen signadas en buena medida por la concepción del gobierno Leviatán.
En un primer momento, para la época de la obra “La Hacienda Pública en un
Proceso Democrático”26 el individuo al momento de la decisión constitucional,
preocupado por seleccionar instrumentos que mitiguen el impacto de sus propias
perspectivas de renta fluctuante vinculada a la renta global de la comunidad,
estaría dispuesto, a permitir una relajación del equilibrio presupuestal justificado
sobre la base de que sirva para la regularización del gasto público en el tiempo27.
Igualmente justificaría el individuo racional ciertas actuaciones del gobierno según
se estuviera frente a una economía nacional cerrada, parcialmente o totalmente
abierta, con tipos de cambio fijos o fluctuantes. Así por ejemplo, podría surgir del
cálculo racional de elección constitucional del individuo la posibilidad de generar
déficit presupuestario cuando exista la amenaza de que el gasto total se sitúe por
debajo de los niveles deseados con la condición de que tal déficit se financie
mediante la creación de dinero28.
Bajo la idea del gobierno Leviatán29, como se verá en el próximo capítulo, el
déficit presupuestal y la posibilidad de emitir moneda se convierten en
instrumentos para la maximización de utilidades de aquel, haciendo necesario por
tanto el constreñimiento constitucional.
7. CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DEL IMPUESTO 26 Escrita en 1967. 27 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un Proceso…, Op. cit., p. 298-299. 28 Ibíd., 300-311. 29 Analizado en la obra: BRENNAN, Geoffrey, BUCHANAN, James. “The Power to Tax”. En: The Collected Works…, Volume 9. 2000.
83
La función distributiva de los impuestos es uno de los aspectos más polémicos y
controvertidos entre la hacienda pública tradicional y la escuela de la elección
pública. Esta última controvierte la consagración constitucional de tal función y
presenta los fundamentos analíticos y éticos de su posición.
A partir del postulado del “velo de incertidumbre” y bajo los principios de justicia
propugnados por John Rawls que deben guiar la constitución de la sociedad y
conocidos como: libertad máxima igual y de diferencia para la distribución
primaria de bienes, y especialmente éste último, los constituyentes podrían
acordar en la constitución facultades al gobierno para que estableciera
mecanismos de transferencia de impuestos de manera que todos los individuos
después de su pago y de las transferencias adoptadas quedaran en posición
similar a la inicial30.
Sin embargo, existen razones para desestimar la consagración constitucional de la
función redistributiva de los impuestos, incluso si se considera un modelo
restrictivo con las siguientes características: todo producto de valor es renta social
sin que pueda concebirse la generación de valor por fuera de la organización
política; los ingresos totales de los individuos pueden ser medibles; no existe
exceso de imposición que genere respuestas de los individuos en cuanto a los
impuestos y las transferencias, y los agentes del gobierno actúan con el único fin
de realizar los propósitos constitucionales establecidos por los ciudadanos31.
30 Destaca Buchanan que la función redistributiva se sustenta frecuentemente en el segundo principio de Rawls, cuando con fundamento en el primero, máxima libertad igual, que considera prerrequisito, se encuentra el fundamento a la restricción de tal función o su justificación ética, ya que, a partir de la máxima libertad se da para los miembros de la comunidad la potestad de secesión o de migración por lo que los principios de tributación tendrían que ser escogidos a partir de dicho principio. BUCHANAN, J. “The ethical limits of taxation” y “Coercitive Taxation in Constitution Contract”. En: The Collected Works…, Op. cit., pp. 212-249. 31 Ibíd., p. 231-232.
84
En este modelo altamente restrictivo los individuos podrían pretender el derecho
sobre los potenciales valores que aportan a la colectividad, vinculando derechos
aparentes a asignaciones naturales, por lo que la redistribución sería vista como
un despojo forzado de un producto valioso que les pertenece. Habría lugar a una
mínima diferencia entre la pérdida estimada del derecho objeto de despojo y lo
que se ganaría por el efecto redistributivo del impuesto lo que llevaría a los
constituyentes a un acuerdo en el que se consagraría una redistribución de
valores por debajo de una equidad plena32.
La situación por fuera del modelo, más próxima al mundo real, proporciona
argumentos adicionales en contra de la constitucionalización de la función
redistributiva de los impuestos. Así por ejemplo, el reconocimiento de una
producción descentralizada en oposición al presupuesto preconizado de los
valores producidos como renta social, abre la posibilidad a la formación de
coaliciones entre los individuos del grupo donde los valores son producidos, y que
se ven obligados a pagar el impuesto neto en el proceso redistributivo, con el fin
de formar una nueva entidad política diferente de la inicial (derecho de secesión
derivado del principio de libertad máxima igual) es un estimulo a la limitación
constitucional de la coerción fiscal dentro de un acuerdo surgido bajo el velo de la
incertidumbre. Lo mismo puede predicarse de los demás elementos característicos
del modelo restrictivo de partida, lo que lleva a concluir a la escuela de la elección
pública que la pretensión de una completa igualación de las rentas con
fundamento en idealizadas disposiciones de redistribución no sería nunca objeto
de acuerdo entre los constituyentes que tuvieran que considerar la consecuente
utilidad o perdida de cualquier redistribución de valores entre personas.
8. PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y EFICIENCIA
32 Ibíd., p. 238.
85
En relación muy estrecha con el principio de redistribución se encuentra el
principio de equidad, que desde el punto de vista fiscal comprende la equidad
horizontal (tratamiento igual para los iguales) y equidad vertical (tratamiento
desigual para los desiguales). Las inquietudes que surgen desde la óptica de la
escuela de la elección pública son las siguientes: ¿son opuestos y contradictorios
los principios de equidad y eficiencia? ¿Adoptaría el individuo estos principios al
momento de la selección constitucional, obrando bajo el velo de la incertidumbre?
En primer lugar, se debe precisar que bajo los postulados de la elección pública
los individuos tal vez no se decidirían por consagrar o no los principios bajo
análisis, sino por elegir instituciones fiscales que pudieran ser arropadas por tales
principios.
Para la hacienda pública tradicional, mientras que los criterios de eficiencia se
obtienen a partir de las preferencias individuales, los principios de equidad se
derivan de fuentes externas como “una función de bienestar”. Esto hace que los
criterios de eficiencia y equidad representen objetivos diferentes y devengan
conflictivos33.
Así por ejemplo, el hecho de reconocer que los impuestos ejercen alguna
influencia sobre el comportamiento de los individuos, haría que, con fundamento
en criterios de eficiencia las personas fueran gravadas de manera individualizada
teniendo en consideración sus conductas de respuesta, de manera que quienes
tengan menor capacidad de reacción sean más fuertemente gravadas que la que
tienen mayores posibilidades de reacción, con el fin de minimizar el exceso de
gravamen. Esta situación, desconocería el principio de equidad horizontal, por
cuanto quienes son iguales por sus condiciones antes del impuesto no serían
tratados con igualdad al momento del cobro del gravamen.
33 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un Proceso…, Op. cit., p. 328.
86
Este conflicto se resuelve para la escuela de la elección pública a partir del
siguiente postulado. El individuo bajo el velo de incertidumbre debe elegir una
institución fiscal que opere tolerablemente dentro de un conjunto cualquiera de
circunstancias, es decir una institución “buena”, expresión que en este nivel de
análisis se equipara con “eficiente”. Acogiendo igualmente el concepto de justicia
de Rawls se dirá entonces que “Sobre la base de una ética personal normativa, el
individuo debe elegir como si se encontrara en tal idealizada situación, aún cuando
no lo esté, y los criterios en que se basa esta decisión pueden resumirse como los
criterios de justicia”34 En esta perspectiva los criterios de eficiencia y de justicia se
confunden.
Si las instituciones fiscales se analizan desde un marco constitucional que implica
el reconocimiento de la naturaleza permanente o cuasi permanente de las
alternativas consideradas, el individuo que decide sobre tales instituciones,
incierto sobre su situación durante el período post constitucional, se verá
compelido a realizar su selección bajo criterios de eficiencia y de justicia, lo
primero, por ser un maximizador de utilidades y lo segundo por la incertidumbre
respecto de su situación cuando la institución esté en vigor.
9. CONCLUSIONES Los aspectos hasta aquí analizados, permite arribar a las siguientes conclusiones
en cuanto a las concepciones de la escuela de la elección pública en relación con
la constitucionalización de las instituciones fiscales:
- La incertidumbre hace que los individuos en sus elecciones fiscales
privilegien criterios de eficiencia por encima de criterios de redistribución.
34 Ibíd., p. 329.
87
- El apoyo a la imposición progresiva puede fundamentarse en un cálculo de
eficiencia y por fuera de consideraciones distributivas. Por tanto, no se
requieren propósitos igualitarios considerados como principios éticos para
defenderla.
- En ciertas condiciones la imposición progresiva sobre la renta puede ser
preferida racionalmente por el individuo.
- Los modelos analizados por Buchanan, como el mismo lo afirma, no
consideran los efectos que puede tener la imposición progresiva sobre los
incentivos de los individuos para ganar renta (exceso de imposición), lo cual
podría afectar el argumento de la eficiencia. Sin embargo, la limitación a la
variación de la renta dentro de márgenes reducidos y el flujo de gasto del
individuo independiente de sus ingresos sujetos a renta en cada periodo
fiscal contrarrestan esta situación35.
- El análisis realizado evidencia la importancia de estudiar y llevar a la
practica decisiones fundamentales como si se tratara de modificaciones
cuasi permanentes (decisiones constitucionales) cuyos efectos tengan
vocación de perdurar durante varios períodos fiscales.
- La movilidad socioeconómica tiene especial importancia en el
comportamiento de los individuos al momento de realizar las elecciones
fiscales. Para una sociedad con progreso económico y con expectativas de
renta boyantes para amplios grupos de la población los aspectos
distributivos de las decisiones son secundarios. Para una sociedad con una
estructura de clases altamente jerarquizada y con altas expectativas en
cuanto a la renta, las decisiones fiscales incluso aquellas relativamente
permanentes pueden implicar cuestiones de equidad entre las clases o
grupos36.
35 Esta circunstancia se presenta, a manera de ejemplo, con la imposición a los asalariados en Colombia en donde los gastos que puede deducir de la renta imponible son mínimos. 36 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un Proceso…, Op. cit., p. 266.
88
- Cuando frente a la incertidumbre se rechaza el argumento de la eficiencia
se pone en entredicho la naturaleza de la propia sociedad política
democrática dando pie al dictador benevolente que sabe que es lo mejor
para los miembros de la comunidad y decide por ella.
- Siendo el juego político al igual que el juego económico de suma positiva
los individuos al realizar sus elecciones fiscales actúan sin tener pleno
conocimiento de cual será su situación a lo largo del tiempo cuando se
financian servicios públicos. “El juego no ha sido realmente jugado cuando
se eligen las reglas por las que va a regirse, y el establecimiento de la
imposición progresiva puede ser análogo en cierto modo al comentario que
se oye en los comienzos del juego en los establecimientos donde se juega
al póquer: “El que gane invita””37.
- La imposición general sobre la renta que implica una restricción o
constreñimiento constitucional, previene en un sistema de mayorías la
explotación fiscal de las minorías disminuyendo costos de decisión y gastos
de administración con lo que se haría más eficiente la institución fiscal.
- El principio de la imposición general puede aplicarse igualmente a otras
instituciones fiscales diferentes de la renta como la imposición general
sobre el consumo con fundamento en el mismo argumento de eficiencia
expuesto.
- Instituciones impositivas como el flat tax que implica una imposición general
sobre la renta sin exenciones, deducciones o tratos preferenciales, pero con
la consagración de un demogrant (subsidio) tendría de todas formas un
efecto redistributivo, lo que aproxima a la escuela de la elección publica, en
este aspecto a la hacienda tradicional.
- De todas formas, la función redistributiva de los impuestos tan prohijada por
la hacienda tradicional sólo sería consagrada en la constitución de forma
muy limitada por individuos que actuaran bajo el velo de incertidumbre, con
37 Ibíd., p. 268.
89
fundamento en el derecho que estos se atribuyen sobre los valores que se
producen en la comunidad y cuya exacción por la vía impositiva no se
compensa con la utilidad recibida a través de la función redistributiva.
- El principio de Rawls sobre libertad igual máxima constituye un argumento
suficiente para restringir la consagración constitucional de la función
redistributiva del impuesto.
- Tanto bajo criterios de certeza o incertidumbre, el individuo acogerá
constitucionalmente un impuesto sobre el consumo de un bien suntuario en
la medida en que le permitirá posponer el pago del impuesto para cuando
sus gastos necesarios sean menores o sus rentas mayores. Adicionalmente
en este tipo de imposición el individuo retiene una facultad adicional de
elección en el tiempo porque tiene un mayor rango de alternativas que las
que tendría en la imposición directa.
- La consagración constitucional de tributos con destinación específica sólo
se justifica para prevenir la explotación de las minorías por parte de
coaliciones mayoritarias o la explotación por parte del gobierno Leviatán.
- Desde la perspectiva de la selección individual el endeudamiento puede
resultar más atractivo que el impuesto por cuanto permite al individuo una
libertad plena en cuanto a la elección renta-gasto. Adicionalmente, como el
individuo se endeuda a través del gobierno, el costo sería a la tasa de este,
lo que lo haría un sistema de financiación más eficiente que el impuesto
sobre la renta. Sin embargo, obran en contra del endeudamiento los
siguientes argumentos: lo que denomina Buchanan la obligación imprevista
que se presentaría en el caso de que los demás miembros de la comunidad
por torpeza o ligereza no atendieran al pago de la misma; los impuestos a
diferencia de la deuda permiten al individuo realizar compensaciones en el
tiempo teniendo en cuenta situaciones como el nivel de sus rentas; el
endeudamiento a largo plazo permitiría también la distribución intertemporal
de las obligaciones afectando generaciones futuras que no necesariamente
90
se benefician de los bienes públicos financiados con la deuda; por último, la
deuda puede resultar igualmente un instrumento de explotación por parte
del gobierno Leviatán.
91
CAPITULO IV
IV. LA ELECCIÓN FISCAL Y LAS RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES AL GOBIERNO LEVIATÁN
mi preocupación y mi primera motivación aquí, en un sentido normativo, es prevenir la explotación del hombre por el hombre o de la mujer por la mujer, a través del proceso político.
James Buchanan
1. INTRODUCCIÓN La vida y obra de James Buchanan y Richard Musgrave han corrido paralelas y en
cierta medida, antagónicas. El segundo de origen alemán, de tradición europea,
pero concluida su formación como economista en Estados Unidos (Harvard),
donde igualmente desarrollo toda su actividad académica y profesional, representa
la escuela de las Finanzas Públicas. El primero como ya hemos dicho tiene una
formación dentro del republicanismo del sur de los Estados Unidos y es la cabeza
visible de la escuela de la Elección Pública. Los primeros escritos de Buchanan sobre la obra de Musgrave datan de 1960,
cuando en un análisis de la principal obra de éste (La Teoría de las Finanzas
Públicas), no obstante destacar la originalidad del austriaco al desarrollar su teoría
fiscal a partir de la concepción de tres ramas del presupuesto gubernamental
(asignación, distribución y estabilización), la crítica, por considerar que podría ser
reducida a la rama de asignación, que comporta una aproximación individualista a
la teoría fiscal en la que las externalidades son el criterio determinante de las
acciones colectivas o individuales
92
1.
Aquí yace el germen del que es quizá el desencuentro más importante entre estos
dos tratadistas, la función o papel que debe jugar el Estado en la economía y
específicamente en el tema fiscal. A la figura del dictador benevolente, que podría
atribuirse a las concepciones de Musgrave, se opone la del gobierno Levitan que
desarrolla Buchanan conjuntamente con Geoffrey Brennan en su obra “The power
to Tax”, (1980), la que a su vez dio lugar a una larga crítica por parte de Musgrave
en un escrito intitulado “Leviathan Cometh- Or Does He?” (1981).
Esta diferencia es explicada anecdóticamente por Buchanan dentro del simposio
que entre los dos autores se celebrara en 1998 en la Universidad Ludwig-
Maximilians en Munich, en los siguientes términos “Alguna vez después de la
publicación de Power to Tax, y esto ilustra el punto que aquí expongo, Richard
Musgrave y yo estábamos en una conferencia en algún lugar y le hice esta
pregunta ¿No siente usted que bajo ciertas circunstancias desearía imponer
restricciones al gobierno? y dije, por ejemplo, supongamos que usted tiene un tigre
como mascota, ¿no querría usted un bozal para el tigre en caso de que pudiera
morder a alguien? Por tanto le pondría el bozal. Y Richard Musgrave dijo, oh, yo
no querría hacer eso, porque desearía que el tigre se comiera la hierba”2
Considera Buchanan que la falta de entendimiento o de apreciación por parte de
Musgrave de la importancia de la estructura constitucional en la política, es la
fuente para la crítica a lo que se aprecia como un modelo cínico de
comportamiento político.
1 BUCHANAN, J. “The Theory of Public Finance”. En: The Collected Works of James M Buchanan. Indianapolis. Volume 14. Debt and Taxes, Liberty Fund, 2000. p. 54 a 63. 2 BUCHANAN, James, MUSGRAVE, Richard. Public Finance and Public Choice, Two Contrasting Visions of the State. Cambridge: The MIT Press, 1999. p. 88.
93
Este modelo hace énfasis en el acercamiento del proceso gubernamental al
comportamiento económico. Se presume por tanto, que quienes toman las
decisiones en el gobierno maximizan sus propias utilidades, sujetos a las
restricciones que puedan enfrentar de cualquier orden.
Bajo tal presunción cabe preguntarse si las reglas electorales o de la mayoría son
suficientes para encausar el comportamiento de los agentes gubernamentales.
Para Buchanan y Brennan en su obra “Power to Tax”, la asunción de que el
proceso electoral sea suficiente restricción para un gobierno que busca sus
particulares intereses es bastante endeble. Por una parte, existe un conjunto de
cuestionamientos analíticos a cerca del proceso de mayorías que crean dudas en
cuanto a que pueda ser establecido para constreñir al gobierno en forma efectiva
en todos o algunos casos. Adicionalmente a partir de análisis teóricos sobre la
regla de la mayoría se puede concluir lo inadecuada que resulta como instrumento
de restricción. Por último, la evidencia histórica en las democracias occidentales,
muestra que los intentos de reducir el crecimiento del gobierno por el camino
electoral resultan infructuosos3.
Dentro de los cuestionamientos eminentemente analíticos podemos destacar:
Existen aspectos de la construcción constitucional que no pueden ser sometidos al
escrutinio periódico de las mayorías electorales, por ejemplo, el derecho a la
propiedad privada; el individuo racional puede tener preferencias al nivel
constitucional que varían sistemáticamente en el día a día, razón por la cual se
inclinaría por las decisiones constitucionales antes que por los resultados
electorales periódicos4.
3 BRENNAN, Geoffrey, BUCHANAN, James. “The Power to Tax”. En: The Collected Works…, Volume 9. p. 21. 4 El siguiente ejemplo es dado por Brennan y Buchanan: suponiendo que la ciudadanía se sintiera magnánima con los pobres y quisiera que al nivel constitucional o posconstitucional los gastos en
94
Los individuos, por lo general, permanecen racionalmente desinformados respecto
a los temas electorales y a las políticas públicas, lo que genera dos posibles
situaciones: al reconocer la probabilidad de tal ignorancia por parte del electorado,
el constituyente puede preferir instituciones en las cuales el poder político esté
mas efectivamente controlado que bajo la regla de la mayoría; o, la necesaria
asimetría entre la información del electorado y la de los políticos o funcionarios
públicos conlleva la posibilidad de engañar a aquel y un poder diferencial que
puede ser aprovechado por los políticos o burócratas de cualquier forma.
La competencia entre los partidos no produce, por lo general, un óptimo de Pareto.
Los partidos pueden obtener el triunfo anunciando sus políticas de últimos y
organizando transferencias desde una minoría a la mayoría correspondiente. El
resultado de esta situación es la inconsistencia en la conducta de los políticos
quienes deben maximizar sus expectativas de retorno que dependen de su
elección, por tanto, un partido político racionalmente explotará a la minoría lo
máximo posible y gastará lo menos posible en pagos a la mayoría para garantizar
su elección.
Los burócratas por su parte, ejercen un poder discrecional en la selección e
implementación de las políticas públicas, sin que sean constreñidos por la
posibilidad de una derrota electoral como de alguna manera puede suceder con
los políticos. Desde esta óptica se concluye la existencia de una posición
bienestar social fueran financiados con impuestos. Independientemente del costo en términos de impuestos, estos gastos podrían tener un costo neto por los desincentivos que produce, por lo que tales costos deberían compararse con la ganancia neta imputable a las inclinaciones altruistas de los ciudadanos. Al nivel constitucional de elección, los costos y beneficios sobre futuros períodos pueden ser tomados en cuenta para llegar a un nivel óptimo de bienestar. Sin embargo, si tales decisiones no son incorporadas a la constitución, sino que son objeto de decisiones periódicas, habrá un mayor nivel de gastos de bienestar o transferencias. La diferencia se explica por cuanto las transferencias a los beneficiarios actuales (por ejemplo los desempleados al momento de la transferencia) se estimarían sin realizar los ajustes que se ocasionan por el desincentivo que se produce en los mismos beneficiaros. Ibíd., p. 23.
95
monopolística de la burocracia en la prestación de los llamados servicios públicos.
La maximización del ingreso es la fuerza motivante que subyace en la conducta de
los burócratas.
Las anteriores concepciones analíticas sobre la insuficiencia de las restricciones
electorales para el gobierno Leviatán, son confirmadas por los hechos históricos.
Señalan Brennan y Buchanan como en el último siglo los gobiernos de todos los
países han crecido de manera casi inimaginable. En el caso concreto de los
Estados Unidos los gastos del gobierno en el año 1902 eran apenas el 7% del
PNB, mientras que para 1970 eran superiores al 30%5.
Aunque la determinación de cual es el tamaño adecuado del Estado es por si
misma conflictiva, la situación a ser constatada es la verdadera posibilidad de los
constreñimientos electorales para mantener al gobierno que crece en forma
natural, dentro de unos limites aceptables. Aquí al parecer la experiencia no
resulta afortunada como lo muestran Brennan y Buchanan. Lo que se conoció en
1978 en California como la “rebelión de los contribuyentes”, que llevó a adoptar
una propuesta de limitación a la base del impuesto predial, surgió fuera del
sistema electoral y con la oposición del establecimiento político.
2. El modelo del Leviatán maximizador de ingresos
El modelo de Leviatán propuesto por Brennan y Buchanan presupone un gobierno
maximizador de ingresos de cualquier fuente de imposición disponible
constitucionalmente. Si no existe ningún tipo de restricción respecto del uso que
debe darse a tales ingresos, los mismos equivaldrán a ingresos privados para
quienes tienen las facultades de decisión dentro del gobierno. Si las reglas de
restricción son operativas pero independientes de normas tributarias, el gobierno 5 Ibíd. p. 30.
96
también puede ser entendido como maximizador de ingresos, por cuanto estos,
conllevan la posibilidad de acceder al excedente6.
Si el gobierno está obligado a que una parte del ingreso tributario sea invertido en
bienes públicos, el excedente para éste se expresa bajo la siguiente fórmula:
S= R – G
Donde S es el excedente o ingreso para el gobierno Leviatán, R son los ingresos
fiscales o tributarios agregados y G los gastos en bienes públicos.
Los contribuyentes desean que el total de los ingresos fiscales sea gastado en
bienes y servicios públicos, el gobierno por su parte, preferiría no proveer bienes
públicos a menos que esté obligado a ello por la constitución. Por tanto para
maximizar su ingreso (S) debe minimizar el gasto en bienes y servicios públicos
(G). En últimas, solo una parte del gasto del gobierno (α) va ser destinado a los
bienes y servicios públicos que los ciudadanos desean o necesitan (G = α), la
cual, será siempre menor que la unidad. Así las cosas, la fórmula algebraica del
ingreso del Leviatán puede ser expresada de la siguiente forma:
Y = (1 – α)R
2.1 El modelo de Leviatán como unidad Advierten Brennan y Buchanan que incorporar la idea del maximizador de
utilidades como la característica de la conducta gubernamental, implica un “salto
heroico” a la concepción individualista del Estado que en todas las circunstancias
6 Ibíd. p. 33.
97
es mejor concebido como colectivo, y que esta analogía es rara, incluso en los
estados no democráticos7.
Lo anterior no implica que el gobierno sea algo que de hecho existe separado o
independiente, de alguna forma, de aquellas personas que actúan en su nombre y
que son individualmente responsables por los resultados específicos a ser
observados. Se presume que esas personas están maximizando sus propias
utilidades sin que con ello se quiera significar que todos los políticos o funcionarios
públicos o alguno de ellos acepten la maximización de sus utilidades como un
objetivo concreto.
El modelo propuesto está basado en la presunción de que algo cercano al interés
del Leviatán maximizador de utilidades surge de la interacción de todos aquellos
que toman las decisiones gubernamentales, aun cuando ninguno de ellos la
señale en forma explícita como el propósito de su acción.
2.2 El constitucionalismo – contractualista y la fiscalidad
El modelo del gobierno Leviatán no resulta eficiente y existen suficientes
argumentos para restringir su poder:
Los individuos al momento de establecer la constitución no son indiferentes a la
distribución de beneficios y estarán mas a favor de limitaciones al gobierno y en
contra de la restringida distribución de las enormes ganancias que el monopolio
gubernamental podría conllevar.
Los impuestos imponen unas cargas excesivas, muy por encima de los ingresos
del Estado, y las transferencias de los contribuyentes a los políticos y burócratas 7 Ibíd. p. 35.
98
no dejan de ser costosas, razón por la cual, el cálculo constitucional impondría
instituciones que minimizaran las transferencias de los ciudadanos al gobierno y
que limitaran el Leviatán lo máximo posible.
Los buscadores de rentas (rent seekers) juegan igualmente un papel fundamental.
La existencia de beneficios a los cuales se puede acceder por el hecho de ocupar
posiciones en el poder origina competencia que conlleva la utilización de recursos
económicos. En estas circunstancias el gobierno Leviatán sin limitaciones equivale
a un monopolio de grandes proporciones que crea incentivos de lucha por el
dominio del mercado con los costos correspondientes. El ciudadano común, tras el
velo de la incertidumbre, preferirá minimizar el desperdicio de recursos en tales
luchas y la única forma de lograrlo es limitando las rentas que pueden surgir por el
ejercicio del gobierno, constriñendo el Leviatán de manera que sus superávits
sean mínimos.8
Siendo el proceso electoral y la regla de las mayorías insuficientes como
restricciones al Leviatán, las posibilidades que se ofrecen a los individuos son, por
una parte, imponer limitaciones constitucionales directamente al poder de
imposición y de gasto; o establecer modificaciones constitucionales en los
procedimientos o reglas mediante las cuales las decisiones políticas son tomadas.
Las segundas, harían las restricciones fiscales innecesarias o no deseables9
Con fundamento en los criterios previamente expuestos, la regla de la decisión
unánime por el legislativo, propuesta por Knut Wicksell y defendida en forma
profusa por Buchanan y Tullock en su obra “El cálculo del consentimiento”,
conlleva la eliminación de “costos externos” pero implica igualmente unos “costos
de decisión” elevados que la hacen difícil sino imposible.
8 Ibíd. p. 40-41. 9 Ibíd. p. 182.
99
Por otra parte, el reconocimiento de la importancia normativa que la regla de las
mayorías tiene en los individuos en general, al punto de ser entendida como
sinónimo de democracia llevó a la escuela de la “elección pública” a flexibilizar el
paradigma de la unanimidad.
Esta situación obliga a Buchanan a proponer sistemas menos exigentes que la
decisión unánime, y en últimas, que éste criterio no se constituya en el
fundamento para las elecciones fiscales cotidianas.10
¿Pero cuáles son o deben ser los principios normativos o las reglas
constitucionales que conforman la restricción a Leviatán en materia fiscal?
La respuesta al anterior interrogante puede intentarse de la mano de la “escuela
de la elección pública”. Sin embargo, debe precisarse que no es necesario para
que las normas fiscales sean tenidas como buenas, predecir los efectos que las
mismas deben producir cuando se ha actuado con base en las disposiciones
constitucionales adoptadas.
un cambio se define como “bueno” porque los miembros de la comunidad están de acuerdo respecto a él; no es que los miembros de la comunidad se pongan de acuerdo sobre un cambio porque éste sea de alguna manera independientemente “bueno”11.
De todas maneras, el proceso constitucional debe producir un consenso respecto
de un conjunto óptimo de principios. La teoría del “velo de la incertidumbre” al que
también ya se hizo referencia, que determina que, frente a normas de carácter
general, el individuo actúe de forma racional, es un instrumento útil para la
10 BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un proceso democrático. Madrid: Biblioteca de Ciencias Sociales – Aguilar, 1973. p. 130. BUCHANAN J. Public Finance and Public Choice, Two…, Op. cit., p. 118. 11 BUCHANAN, J. “Límites Constitucionales al Poder Fiscal del Estado”. En: Economía y Política: Escritos Seleccionados. Valencia: Universitat de Valencia, 1988. p. 169.
100
adopción de las normas constitucionales de carácter fiscal. Sin embargo, insiste
Buchanan que los efectos en cuanto a la generalidad en los impuestos son nulos a
menos que exista una exigencia similar en cuanto al gasto.
Me referiré a continuación las restricciones fiscales que a juicio de la escuela de la
“elección pública” pudieran ser objeto de consagración constitucional.
3. RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES EN MATERIA FISCAL AL LEVIATÁN Tomando como base la estructura desarrollada en los capítulos precedentes se
analizarán las restricciones constitucionales que afectarían la imposición sobre la
renta, sobre el patrimonio y sobre el consumo. Igualmente se mencionan los
aspectos vinculados al endeudamiento público y a la política fiscal.
3.1 RESTRICCIONES A LA BASE Y A LA TARIFA EN LA IMPOSICIÓN DIRECTA SOBRE LA RENTA
Como se manifestó previamente el modelo del gobierno Leviatán se caracteriza
por la propensión a obtener un exceso de ingreso no destinado a la producción de
bienes y servicios públicos que se constituye en utilidad para los agentes del
Leviatán. El gasto en bienes y servicios públicos está directamente relacionado
con el monto de los ingresos percibidos, por ello el individuo al momento de su
elección fiscal constitucional debe determinar de tal forma un nivel de impuestos
en el que los ingresos obtenidos, permitan una cantidad eficiente de bienes y
servicios públicos, alfa, ajustada a los nuevos costos condicionados por el valor de
éstos (α). Por tanto, los ingresos fiscales agregados R, serán definidos de manera
que aplicada a alfa, conlleven un gasto eficiente G, así:
101
αR = Ĝ
El gobierno Leviatán, por su parte, procurará dentro del marco constitucional
establecido, obtener el ingreso máximo permitido (R*), a través de los impuestos y
por este camino incrementar los gastos totales, para lo cual, los ingresos fiscales
serán una función de la base (b) y tasa (r) autorizadas:
R=R*(b,r)
En estas condiciones el problema al que se enfrentan los individuos al momento
de la elección constitucional es el de escoger la base y la tasa de manera que el
máximo ingreso este determinado por un gasto eficiente en bienes y servicios
públicos:
R*(b,r)=Ĝ/α12
3.1.1 La elección con un sólo contribuyente
Si el gobierno tiene la facultad de gravar al individuo en forma plena respecto de
todas sus fuentes de ingresos reales y potenciales, a manera de ejemplo, por sus
ingresos monetarios derivados de la actividad laboral y por los ingresos imputables
a bienes no transables en el mercado como el ocio, su proclividad a maximizar
ingresos lo llevará a imponer gravámenes que expropiarán al individuo de sus
ahorros por encima de niveles admisibles de subsistencia.
Enfrentado a esta perspectiva, el individuo en la etapa constitucional no permitirá
una base amplia de imposición y propenderá por establecer restricciones a la
12 BRENNAN, G., BUCHANAN, J. “The Power to Tax”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 48.
102
facultad impositiva del Estado. En el ejemplo planteado, el individuo sólo permitirá
exacciones respecto de ingresos efectivos en dinero originados en su actividad
laboral, de manera que si el Estado pretendiera gravarlos por encima de ciertos
niveles, pudiera desplazarse hacia actividades de ocio.
Sometido a la anterior limitación el gobierno puede estructurar impuestos
regresivos, por lo cual el individuo impondrá igualmente restricciones
constitucionales en cuanto a la tarifa.
Si por mandato constitucional se obliga al gobierno a establecer una tarifa
proporcional en el impuesto sobre la renta, la posición de éste sería similar a una
actividad monopólica que procura maximizar sus ingresos. Esto significa que la
tarifa de imposición sería aquella en la que el ingreso marginal resulta igual al
costo marginal, permitiendo utilidades máximas para el gobierno Leviatán pero
necesariamente inferiores a las que obtendría con un impuesto regresivo.
No estaría el gobierno Leviatán interesado en el establecimiento de un sistema de
imposición progresivo de cualquier naturaleza. Así por ejemplo, en un sistema
progresivo de dos niveles o intervalos, el primero de ellos con cero gravamen, el
ingreso obtenido por la tarifa proporcional del segundo intervalo implicaría una
disminución del ingreso y del total recaudado. En estas condiciones el exceso de
gravamen sería igualmente inferior. Un impuesto progresivo lineal, por su parte,
conlleva una tarifa marginal y un exceso de gravamen igual a los del impuesto
proporcional, pero unos ingresos totales equivalentes al 50% de esta estructura
impositiva. El ejemplo numérico de lo anteriormente expuesto se aprecia en el
Cuadro No 4.
103
CUADRO No 4
INGRESOS TARIFA
PROPORCIONAL (4%)
TARIFA PROGRESIVA
TARIFA PROGRESIVA DOS
INTERVALOS
IMPUESTO TARIFA IMPUESTO TARIFA IMPUESTO
7.000.000 280.000
1.000.000 0,20% 2.000
2.000.000 0,70% 14.000 0% 0
4.000.000 3,10% 124.000 4,00% 160.000
TOTAL
IMPUESTO 280.000 140.000 160.000
3.1.2 La elección con varios contribuyentes
El primero de los aspectos considerados en el acápite precedente tiene las
mismas implicaciones cuando estamos frente a varios individuos, esto es, en la
elección constitucional restringirán la posibilidad de actuación del gobierno sobre
una base impositiva amplia.
Ahora bien, si el gobierno tiene la facultad de fijar tasas diferenciales a los
contribuyentes, podrá obtener mayores ingresos de la comunidad en su conjunto,
por lo que la exigencia en cuanto a que todos los miembros de la comunidad sean
tratados de manera uniforme se convierte en una limitación válida al Leviatán.
Esta exigencia de uniformidad la considera Buchanan diferente, aunque
relacionada con el principio de equidad horizontal.
104
En el modelo convencional, el comportamiento del contribuyente que pretenda,
dentro de una estructura fiscal determinada, evadir o reducir su obligación de
pago mediante mecanismos como el recurso a fuentes no gravadas o a la
disminución de los ingresos, es visto como un costo externo o una desmejora
económica para los contribuyentes con menor capacidad de respuesta o
beneficiarios de bienes públicos quienes se verán sometidos a mayores impuestos
o verán disminuido su acceso a los referidos bienes. Para el modelo
constitucional analizado por la escuela de la elección pública, en el que el
individuo procura limitar al gobierno Leviatán mientras que permanece en
incertidumbre respecto de su propia posición, el hecho de que se puedan reducir
las obligaciones fiscales mediante el cambio a opciones no gravadas, lo beneficia
por cuanto, tal situación conduciría a disminuir la tasa impositiva que maximiza los
ingresos del gobierno. Frente a esta perspectiva la preocupación del individuo
respecto de la explotación del Leviatán se disminuye13.
Predecir cuál de las estructuras de tarifa analizadas (progresiva o proporcional)
resulta más conveniente para limitar los ingresos del gobierno cuando la elección
es realizada por varios individuos, es más complejo y depende fundamentalmente
de la distribución de los contribuyentes en grupos con diferentes niveles de
respuesta y de ingresos14.
A pesar de lo anterior, y en oposición a la afirmación de Hayek, según la cual la
imposición proporcional constituye una restricción suficiente a la proclividad del
gobierno de explotar su autoridad fiscal, mientras que el sistema progresivo es
menos adecuado para preservar las libertades individuales, la escuela de la
elección publica considera que tal prevención respecto de la imposición progresiva
13 Ibíd., p. 58. 14 Ibíd., p. 59.
105
se desvanece en presencia de opciones significativas de no imposición para los
individuos15.
Si los contribuyentes no tienen la posibilidad de desplegar comportamientos de
respuesta frente a los impuestos, la limitación constitucional a las tarifas de
imposición resulta necesaria, tanto para el sistema proporcional como para el
progresivo. Pero si los individuos conservan la facultad de cambiar a actividades
generadoras de utilidades no sujetas a imposición, las limitaciones
constitucionales son menos necesarias y menos importantes que la facultad aquí
mencionada16.
3.2 LA IMPOSICIÓN SOBRE EL CAPITAL Tradicionalmente se ha considerado que el gravamen sobre el ingreso generado
por un activo equivale a gravar el activo. De la misma forma puede sostenerse que
el gravamen sobre el activo productivo conlleva la imposición sobre la renta
generada por tal activo y que un impuesto sobre el ingreso o sobre el patrimonio
es equivalente a endeudamiento público. Lo que interesa al individuo es que
cualquiera sea el instrumento utilizado, las tarifas se ajusten de manera tal que su
obligación neta sea equivalente frente a cualquiera de estos instrumentos.
Para la escuela de la elección pública la anterior aseveración soslaya los efectos
de retroalimentación que las instituciones fiscales pueden ejercer en la
determinación de los requerimientos de ingresos para el gobierno.
15 BUCHANAN, James. “Proportional and Progressive Income Taxation with Utility-Maximizing Governments”. En: The Collected Works…, Op. cit., pp. 196-211. 16 Ibíd., p. 211.
106
En el caso del impuesto al patrimonio, el gobierno que actúa sin ninguna limitación
podría motivar el ahorro de los contribuyentes e imponer luego un impuesto
confiscatorio que le permitiera obtener el capital como ingreso fiscal. Sin embargo,
el individuo previendo la actuación del gobierno Leviatán tenderá a consumir todos
sus ingresos o buena parte de ellos en prevención de posibles exacciones a su
patrimonio. Esta circunstancia hace que el Leviatán mismo tenga que refrenarse
en ausencia de limitación constitucional si quiere obtener ingresos de parte de los
contribuyentes, obligándose a anunciar en forma previa la tasa de imposición
sobre el patrimonio que a su vez debe ser creída por el contribuyente.
En presencia de un gobierno Leviatán permanente y de varios períodos gravables,
la mejor posición para las partes es la consagración constitucional de una
restricción en cuanto a la tasa de imposición al patrimonio. Por una parte, la
restricción voluntaria del gobierno estará condicionada por situaciones como su
propia tasa de descuento y la estimación anticipada que pudiera hacer sobre la
actitud del contribuyente frente al riesgo. Si la tasa de descuento para el gobierno
es alta sería racional que la apropiación del patrimonio se realice tan pronto como
este surja. Un contribuyente profundamente opuesto al riesgo preferirá la
seguridad del consumo de los ingresos presentes a la posibilidad de un consumo
futuro o la confiscación por parte del Estado. De otra parte, la solución para el
contribuyente de consumo y no ahorro, difícilmente podría prevalecer durante
mucho tiempo17.
La imposición al patrimonio hace necesario considerar igualmente la situación
planteada en capítulos anteriores, y es que, la posibilidad de maniobra del
contribuyente elector es limitada, entre otras razones, por cuanto lo que se grava
no es el capital que se forma sino fundamentalmente el patrimonio formado
respecto a lo cual el anuncio previo de la tarifa resulta de poca trascendencia. El
17 BRENNAN, G., BUCHANAN, J. “The Power to Tax”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 107.
107
contribuyente preferirá entonces el impuesto sobre la renta al impuesto al
patrimonio dado que el primero le permite ajustes eficientes a su comportamiento
encaminados a optimizar la carga fiscal. En el impuesto al patrimonio la base está
determinada por decisiones del pasado en cuanto a la acumulación de ahorros sin
que lo que se hizo pueda deshacerse fácilmente. La imposición al capital es por
naturaleza a posteriori, salvo que recaiga en patrimonio por formar o en formación
al momento del establecimiento del tributo18. Los individuos ahorran con el fin de
acumular riqueza y lo que se ahorra en un período es relativamente inferior a la
riqueza acumulada por lo que un proyecto racional de ahorro a largo plazo
requiere cierta certeza en cuanto a las obligaciones fiscales que recaerán sobre
tales ahorros.
Las anteriores consideraciones harán que el contribuyente elector al momento de
la decisión constitucional prefiera el impuesto a la renta sobre el impuesto al
patrimonio por ofrecerle mayores posibilidades de eludir la explotación fiscal, y
que desee ver consagrada constitucionalmente alguna garantía en cuanto a que el
gravamen a sus activos no superará cierto porcentaje del valor de mercado de los
mismos19.
En criterio de la escuela de la elección pública, la imposición al patrimonio se
justifica como gravamen a la nueva formación de capital con fundamento en que
favorecería el gasto en defensa para prevenir agresiones externas o para el
fortalecimiento de la ley y el orden a nivel interno20.
Otra forma importante de imposición al patrimonio es el gravamen a la propiedad
real (impuesto predial) que por regla general es atribuido a las autoridades locales.
En este contexto, la limitación al gobierno se presenta por la posibilidad de
18 Ibíd., p. 110. 19 Ibíd., p. 230. 20 Ibíd., p. 178.
108
movilidad de los individuos en busca de tratamientos fiscales más favorables. No
obstante, si las entidades territoriales no son lo suficientemente competitivas o la
localización de los inmuebles resulta determinante, la consagración constitucional
de restricciones a la tarifa es conveniente21.
3.3 IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Al igual que el impuesto a la renta, tradicionalmente se ha considerado que los
impuestos al consumo deben ser de base amplia sometiendo a imposición todos
los bienes incluidos los suntuarios, de manera que se minimice la discriminación
entre los individuos con fundamento en la forma como el ingreso es gastado. No
hacerlo así da lugar a ineficiencias. 22 La situación ideal para el pensamiento
ortodoxo es entonces el gravamen total, pero ante la imposibilidad de alcanzarlo,
la mejor opción, en cuanto hace a impuestos al consumo, es la posibilidad de
establecer tarifas diferenciales de acuerdo con la complementariedad, que daría
lugar a mayores tarifas para actividades relativas al ocio, e inferiores para los
bienes que pudieran ser fácilmente sustituibles por éste.
Bajo el modelo del gobierno maximizador de ingresos, el gravamen total a los
bienes de consumo no constituye el prototipo ideal de eficiencia y el individuo se
puede ver sometido a una mayor explotación por parte del fisco. Los ingresos
percibidos por el gobierno serían con seguridad mayores a lo necesario para la
financiación de bienes y servicios públicos.
Ante esta perspectiva, la escuela de la elección pública examina las posibilidades
de restricción en materia del impuesto al consumo a través de la base, de la
21 Ibíd., p.230. 22 Ibíd., p. 69.
109
estructura de tarifas, uniformidad en cuanto a los bienes sometidos a gravamen o
respecto a los sujetos pasivos.
3.3.1 Restricciones en cuanto a la base
Para explicar esta restricción, se acude a la siguiente situación: el individuo en el
proceso de elección constitucional realiza su selección teniendo en cuenta la
existencia de solo dos bienes (A y B) que pueden ser objeto de gravamen y las
necesidades estimadas de bienes y servicios públicos durante varios periodos
presupuestales en los cuales la norma fiscal estará en vigencia. Si como
consecuencia de la elección fiscal, el gobierno Leviatán estuviera facultado para
gravar el bien A, procuraría obtener el mayor ingreso posible en relación con esta
base actuando en condiciones similares a las de un monopolizador en la venta de
un bien. Por tanto, el impuesto recaudado no irá mas allá de la utilidad marginal
que le permitiría la tarifa de imposición. El mismo gobierno obrando sin restricción
en cuanto a la tarifa, enfrentado a la posibilidad de obtener la misma cantidad de
impuesto y una menor carga fiscal mediante la imposición de B con una tarifa
inferior a la de A, o de lograr un mayor recaudo mediante la imposición de la tarifa
máxima posible sobre el bien B, se decidirá por ésta última opción. El gravamen
de B en la situación final planteada, conlleva una mayor carga fiscal y más
ingresos para el Leviatán. La proporción de exceso de gravamen inducido por las
alternativas de imposición será igual a la proporción de ingresos máximos
permitidos. Corolario de lo anterior es que comparadas dos bases gravables de
idéntica magnitud antes de la imposición, pero respecto de las cuales las
elasticidades de la demanda difieren, aquella con menor elasticidad de demanda
originará más carga fiscal por cuanto da lugar a un ingreso mayor23.
23 Ibíd., p. 76.
110
Si la escogencia de la amplitud de la base de imposición no se realiza con
fundamento en la carga fiscal dependerá del nivel de provisión de bienes públicos
que el ciudadano espera recibir, el que a su vez estará determinado por el costo y
la demanda prevista de dichos bienes.
El costo de los bienes y servicios públicos está conformado por: el costo físico de
producción del bien, más el costo adicional impuesto por el gobierno Leviatán
como apropiación de una parte del impuesto con el cual se financian tales bienes y
servicios públicos, y el exceso de gravamen generado por el impuesto mismo, el
cual constituye igualmente un verdadero costo24.
El interés del individuo al momento de la elección constitucional será la
escogencia de una base de imposición adecuada que explotada con el fin de
obtener el máximo ingreso posible produzca estrictamente lo necesario para la
obtención de los bienes o servicios públicos deseados. En el ejemplo previamente
mencionado de dos bienes (A y B) si con el gravamen de A se obtuvieran los
ingresos suficientes para la producción de los bienes y servicios públicos
deseados en las condiciones aquí indicadas, una imposición más allá resultaría
claramente inconveniente. Por otra parte, si con el gravamen de otro bien diferente
de A se obtuviera el mismo ingreso que resulta de éste, podría ser igualmente
aceptado como base de imposición. La conclusión de lo expuesto es que la
ampliación de la base gravable de imposición de los bienes por encima de cierto
nivel resulta indeseable en la medida en que, por un lado, permite la obtención del
excedente para el gobierno Leviatán, y por el otro, incrementa la carga fiscal que
varía en relación directa con el ingreso obtenido a través del impuesto25.
24 Ibíd. P. 76. 25 Ibíd., p. 79.
111
3.3.2 Uniformidad de tarifas respecto de los bienes
Continuando con el mismo ejemplo de dos posibles bienes objeto de gravamen (A
y B) surge la inquietud respecto en qué condiciones autorizaría el contribuyente
elector la imposición sobre ambos bienes en el caso de que uno sólo de ellos
resultara insuficiente para la obtención de los bienes y servicios públicos
deseados. El ciudadano podría autorizar al gobierno Leviatán para establecer una
tarifa uniforme sobre ambos bienes o para gravarlos con tarifas diferenciales. A
partir de sus análisis geométricos concluye la escuela de la elección pública que el
ingreso permitido al gobierno Leviatán sería mayor en el caso de tarifas
diferenciales que en el de tarifas uniformes, en tanto y en cuanto las elasticidades
de los bienes difieran y se obtengan ingresos positivos en la imposición uniforme
de ambos. El exceso de gravamen es igualmente menor en la imposición
uniforme. La exigencia de tarifas de gravamen uniformes para diferentes bienes es
análoga a la prevención de la discriminación mediante precios monopólicos en
segmentos separados de mercado26.
3.3.3 Tarifas uniformes para todos los individuos
De la misma forma como la aplicación de diversas tarifas sobre diferentes bienes
favorece mayores ingresos para el gobierno Leviatán, tarifas diferenciales para los
diferentes contribuyentes llevan a idéntico resultado. La exigencia de uniformidad
constituye por tanto una adecuada restricción para el Leviatán. Adicionalmente,
mientras que en el impuesto sobre la renta los individuos perciben la renta por
ellos mismos y resulta difícil que puedan llegar a acuerdos mediante los cuales
otros puedan obtenerla por ellos, en materia del impuesto al consumo se podrían
consumir bienes adquiridos por otros y cualquier diferencia de tarifas en virtud de
las personas incentivaría este tipo de consumo indirecto. Un impuesto sobre el
26 Ibíd., p. 81.
112
consumo final y no sobre la adquisición de los bienes podría permitir una
diferencia de tarifas, pero los costos de control haría imposible llevarlo a la
práctica incluso frente a un gobierno monopólico.
3.3.4 Discriminación a través de la estructura de tarifas
Resulta igualmente importante analizar la elección del individuo cuando se
enfrenta la posibilidad de gravar con tarifas diferenciales a diversas personas que
adquieren cantidades diferentes del mismo bien gravado.
Anteriormente se ha sostenido que la discriminación respecto de la imposición trae
como consecuencias el aumento del ingreso del gobierno Leviatán, el incremento
de la carga fiscal y mayores niveles de gasto público. Sin embargo, cuando la
discriminación comprende la diferenciación en cuanto a tarifas para cantidades
separadas de bienes las implicaciones no pueden ser tan categóricas. El cambio
de una tarifa uniforme a una discriminación perfecta con tarifas regresivas, puede
incrementar los ingresos per cápita y el total recaudado, aumentar el nivel de
bienes públicos suministrados y disminuir el costo por unidad de éstos bienes27.
La inclinación del individuo por un sistema de discriminación perfecta al momento
de realizar su elección constitucional dependerá del valor que otorgue a las
unidades adicionales de bienes públicos que obtiene. Si el excedente vinculado a
la adquisición de bienes públicos por parte del contribuyente se incrementa como
consecuencia de la disminución efectiva del costo del bien público mediante la
eliminación del exceso de gravamen se preferirá la discriminación perfecta.
La comparación aquí del gobierno Leviatán con el sistema monopólico de la teoría
de mercados, difiere por cuanto en éste último, el consumidor no se beneficia tan 27 Ibíd., p. 89.
113
siquiera de una mínima parte de las utilidades del monopolista, mientras que en el
modelo Leviatán alguna proporción del incremento en los ingresos (la destintada a
bienes públicos) beneficia al contribuyente28.
Bajo el modelo del gobierno maximizador de ingresos, la posibilidad de discriminar
en relación con las cantidades de los bienes objeto de imposición, mediante una
estructura de tarifas regresivas (a mayor número de bienes una menor tarifa igual
para todos los individuos), facilita la obtención de ingresos de una forma más
eficiente lo que la haría preferida al momento de la elección constitucional29.
3.4 EL PODER DE ENDEUDAMIENTO Como hemos explicado en un capitulo anterior, si los impuestos son considerados
cargas para los individuos, el endeudamiento del estado puede ser visto como el
diferimiento de tales cargas para que sean atendidas por las futuras generaciones.
Mediante el endeudamiento el gobierno tiene la facultad de crear activos que
conllevan la obligación para gobiernos futuros de pagar a los tenedores de tales
activos las sumas convenidas. La forma de pago de tales obligaciones será muy
seguramente a través de impuestos recaudados en periodos futuros. El poder de
endeudamiento permite al gobierno apropiarse ahora, en el momento presente, del
valor capitalizado de fuentes futuras de ingresos. Si estamos frente a la figura de
un Leviatán transitorio, tal poder significa que el gobierno maximizador de ingresos
estando temporalmente en el poder y a sabiendas de que no permanecerá en él,
se apropia para si mismo de los ingresos fiscales de períodos futuros incluidos
aquellos en los que ya no estará en ejercicio30.
28 Ibíd., p. 90. 29 Ibíd., p. 95. 30 Ibíd., p. 123.
114
La escuela de la elección pública presenta numerosas objeciones al
endeudamiento público que justifican por si mismo y por fuera de la concepción
del gobierno Leviatán, restricciones constitucionales. Menciono las más
importantes:
3.4.1 El endeudamiento público implica destrucción de capital
Suele ser oscurecido por el principio de partida doble que caracteriza su sistema
de contabilización. El endeudamiento (pasivo) es tratado como una parte de la
doble transacción que se completa con el registro del valor presente recibido como
un activo sin que se produzca cambio en el valor neto.
Tal registro se justifica en cuanto los fondos recibidos sean utilizados en forma
productiva, pero cuando con ellos se financian gastos corrientes del estado antes
que inversión, la contabilización debe reflejar la pérdida de capital. Incluso si
pudiera sostenerse que tales recursos fueron utilizados para financiar servicios
públicos ostensiblemente beneficiosos para la comunidad en general y
específicamente para los más necesitados, lo cierto es que tales beneficios son
disfrutados en el momento presente y que sus consecuencias deben ser
sobrellevadas en el futuro31.
Incluso cuando se habla de inversiones de capital, esta condición debe ser
adecuadamente justificada ya que, para que pueda ser registrado como un activo
en el balance compensando la obligación contabilizada en el pasivo, debe haber
un incremento en la fuente neta de ingresos atribuible a dicho activo. No podría, a
manera de ejemplo, calificar como capital público un monumento conmemorativo
de un acontecimiento histórico.
31 BUCHANAN, J. “Public debt and capital formation”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 370.
115
3.4.2 El endeudamiento público no es equivalente a un impuesto sobre el patrimonio
El endeudamiento público no es equivalente a un impuesto sobre el patrimonio
como suele sostenerse a partir del teorema de David Ricardo. El impuesto al
patrimonio no incluye en su base el valor presente del ingreso anticipado por
rentas laborales, el capital humano o su valor equivalente no hace parte de este
tributo. Adicionalmente, el impuesto al patrimonio, bien sea general o específico,
una vez establecido define de manera perentoria la distribución de la carga
impositiva lo que no sucede en el endeudamiento. Para hacer la deuda pública
equivalente a este impuesto se requeriría que en el período de inicio del
endeudamiento su monto se distribuyera entre los tenedores de los títulos de
deuda en forma proporcional y específica.32
El endeudamiento desestimula el ahorro y la acumulación de capital
comparativamente con el que sería generado mediante impuestos destinados a
financiar los mismos gastos públicos.
3.4.3 El endeudamiento pospone la incidencia de los costos agregados por el gasto financiado con deuda.
Si la destinación al gasto corriente de los recursos obtenidos a través del
endeudamiento destruye capital, la disminución del endeudamiento con recursos
del gasto corriente debe necesariamente crear o restablecer el capital perdido.
Pero si la amortización de la deuda se realiza con recursos que se destinarían a la
inversión el efecto es neutro. Por tanto, la reducción del endeudamiento a través
de un impuesto al patrimonio no afectaría el capital nacional.
32 Ibíd., p. 376.
116
Existe igualmente una diferencia importante entre establecer un impuesto al
patrimonio por una sola vez con el fin de eliminar o disminuir deuda y la incidencia
distributiva que la existencia permanente de una obligación en razón del
endeudamiento implica. Con el impuesto, se establece de forma definitiva la
incidencia final de los costos agregados por el gasto que fue inicialmente
financiado con la deuda. El endeudamiento por su parte permite posponer la
incidencia mencionada. En la medida en que cualquiera de los miembros de la
comunidad es deudor ahora o en el futuro de la deuda total adquirida sin que le
haya sido asignada parte de ella, tendrá la expectativa válida de poder sustraerse
de dicha obligación33.
Desde el punto de vista de la elección pública, (como ya se mencionó en el
segundo capítulo de este escrito) puede resultar más conveniente para el gobierno
Leviatán financiar gasto con endeudamiento que con impuestos, y una vez que
aquel existe, resulta igualmente más fácil trasladarlo al futuro que cancelarlo
mediante el establecimiento de impuestos. Esto lleva a la conclusión que el
endeudamiento una vez creado es permanente independientemente del uso que
se de a los recursos obtenidos.
3.4.4 El no pago de la deuda es equivalente a la imposición de un gravamen discriminatorio
El no pago de la deuda, por su parte, es equivalente a la imposición de un
gravamen discriminatorio para los titulares de los instrumentos en que está
contenida. Una forma de desconocimiento de la deuda pública es la inflación ya
que las obligaciones son nominalmente cumplidas pero el valor real es olvidado
con la consecuente confiscación de capital.
33 Ibíd., p. 377.
117
El constreñimiento constitucional al gobierno en lo que hace a la facultad de
endeudamiento se haría efectivo mediante la limitación del acceso a fuentes de
recursos potencialmente largos en el tiempo o que impliquen múltiples periodos
fiscales.
A pesar de los reparos a la facultad de endeudamiento del gobierno, se argumenta
que no debiera ser restringida en los casos de emergencia fiscal, sin embargo la
dificultad de definir el alcance y las circunstancias que dan origen a la emergencia,
facilitaría que aquel las creara en forma aparente y continuada, lo que hace que
incluso esta facultad limitada de endeudamiento no sea recomendada.
El comportamiento del individuo frente al endeudamiento difiere igualmente
cuando se está en presencia de deuda interna o externa. La posibilidad de
actuación para el individuo en el caso de deuda externa es nula incluso si pudiera
anticipar las cargas tributarias futuras que aquella implicaría. El gobierno Leviatán,
podría mediante el endeudamiento externo maximizar sus ingresos mediante los
impuestos vigentes en el período fiscal en curso y a su vez apropiarse del valor
presente de los ingresos fiscales futuros razón por la que la restricción
constitucional al endeudamiento externo debe ser mucho mayor34.
3.5 LA FACULTAD DE CREAR MONEDA
Otorgar al gobierno el monopolio de la creación de moneda equivale a darle la
facultad de establecer un impuesto sobre la posesión de la misma. Dentro del
modelo de gobierno Leviatán el monopolio en la creación de moneda tiene
implicaciones en la obtención de ingresos, ya que, conlleva la posibilidad de crear,
sin ningún costo, un activo al cual los individuos le asignan un valor económico.
Para sustentar esto acude la escuela de la elección pública a un modelo de dos 34 BRENNAN, G., BUCHANAN, J. “The Power to Tax”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 126.
118
períodos en el que se asume que el gobierno tiene la posibilidad de emitir moneda
desde el inicio y que la economía es estacionaria. En el primer periodo se dan
varias operaciones entre individuos que permite a los compradores cambiar
efectivo por bienes en posesión de los vendedores. En el segundo período los
vendedores deben poder cambiar el efectivo por bienes que ellos valoran por
cuanto el efectivo no tiene valor intrínseco. La creación de dinero exige por tanto
que en el segundo período, quien crea el dinero, esté en la posición de reemplazar
efectivo por bienes o por su equivalente. Cuando es el gobierno quien crea el
dinero puede hacer lo anterior de dos formas: restituyendo los recursos que
adquirió de los individuos en el período inicial a cambio del efectivo. En este caso
los individuos no cobran al gobierno intereses, lo que equivale para éste último a
haber obtenido un crédito gratuito. O puede el gobierno permitir que el efectivo sea
pagado como impuestos. En estas condiciones el dinero es una forma de
endeudamiento que permite al gobierno por su facultad de crearlo, obtener el
equivalente a los intereses sobre la cantidad de dinero creada35.
Si bien la creación de dinero constituye para el gobierno por sí misma una fuente
de ingresos, esta facultad adicionada a la posibilidad de la inflación hace dichos
ingresos aún mayores. La escuela de la elección pública analiza las expectativas
del individuo frente al gobierno Leviatán en tres situaciones:
3.5.1 El gobierno Leviatán permanente en el caso de tres períodos
El gobierno emite en el primer período una suma de dinero de cien (100) unidades
y los contribuyentes consideran que no habrá incremento de la emisión en el
segundo período. En estas circunstancias podrán transar bienes y servicios
valorados en $100 a precios del primer período. En el segundo período, el
gobierno con el propósito de maximizar sus ingresos incrementa la cantidad de 35 Ibíd., pp. 132-133.
119
moneda en circulación en mil (1.000) unidades. Bajo el convencimiento de que no
habrá inflación en el período subsiguiente se redenominará la moneda de manera
que los precios se incrementen en 10 veces el valor inicial. El gobierno obtendrá
bienes y servicios equivalentes a las nueve décimas partes de la cantidad
originalmente obtenida. En el período final el gobierno autoriza a los individuos a
usar el efectivo para cancelar obligaciones fiscales a precios del segundo periodo
obteniendo una utilidad adicional igual a nueve décimas partes el valor de la
moneda cuando la inflación esperada era cero. La inflación le permite al gobierno
obtener una ganancia de capital equivalente al valor inicial de la moneda en
circulación. En estas circunstancias, el individuo racional al identificar que la
estrategia del gobierno Leviatán es el máximo de inflación no tendrá efectivo en su
poder36.
3.5.2 Un gobierno Leviatán con un horizonte indefinido
Frente a un horizonte indefinido sin la existencia de limitaciones constitucionales,
el Leviatán se guardaría de ocasionar una inflación máxima en cada período, con
la expectativa de que los individuos mantuvieran en su poder saldos positivos de
efectivo. Pero esta autolimitación es inherentemente precaria, por cuanto el
gobierno estaría dispuesto a romperla una vez pudiera determinar el costo que le
significa restablecer la confianza en los individuos.
La estrategia de inflación constante estaría dominada por una política alternativa
de alta o baja inflación. Las expectativas y actuaciones de los individuos en estas
circunstancias resultan difíciles de predecir. Pequeños incrementos en el nivel de
inflación podrían ocasionar un desprendimiento muy rápido de efectivo por parte
36 Ibíd., p. 145.
120
de los individuos, mientras que incrementos sustanciales de inflación podrían
suscitar reducidos cambios en el balance de efectivo37.
De todas formas, los costos de bienestar en términos de excedentes perdidos
resultan mayores en ausencia de normas sobre emisión fija de circulante y bajo la
existencia de plena discrecionalidad para el gobierno38.
3.5.3 Un gobierno Leviatán ocasional
Frente a un gobierno de esta naturaleza, la perspectiva de pérdida de ingresos en
períodos futuros es poco importante, por lo que emitirá con la sola restricción de la
pérdida absoluta del valor de las emisiones.
El Leviatán ocasional muy probablemente origina mayor inflación no por
incremento del circulante sino por el comportamiento de los individuos que
procurarán deshacerse de efectivo en el mercado.
El análisis anterior justifica que las normas constitucionales relacionadas con la
creación de moneda sean tenidas en cuenta dentro de las disposiciones de un
sistema fiscal y monetario eficiente.
Si las instituciones fiscales elegidas por los individuos son suficientes para proveer
de manera eficiente los bienes públicos requeridos, la facultad de creación de
moneda debe ser prohibida al gobierno.
37 Ibíd., p. 147. 38 Ibíd., p. 148.
121
De todas maneras la constitución monetaria debe comprender un conjunto de
normas en relación con la expansión del circulante más restrictivas que las
relacionadas con la facultad de imposición39.
Cuando se trata de la selección constitucional de las instituciones que financian
los gastos del gobierno, la inflación es un simple impuesto sobre la moneda, y
como tal, debe ser considerado junto con otros impuestos sobre el capital, que
deben cumplir las condiciones de tasa fijadas constitucionalmente como
aceptables.
Por último, resulta importante señalar los posibles efectos indirectos de la inflación
como mecanismo de obtención de ingresos y su interrelación con el impuesto a la
renta, los cuales, son más analizados por la hacienda pública tradicional.
El primero de ellos hace referencia a la inflación que incrementa la tarifa real de
los impuestos progresivos a la renta, al trasladar los contribuyentes a intervalos
más altos, lo que permite mayores ingresos sin que se haya incrementado la tarifa
en forma expresa.
Para la escuela de la elección pública el efecto mencionado está vinculado con el
tema de la ilusión fiscal al que ya me he referido en el primer capítulo de este
escrito y que no es considerado en el modelo Leviatán cuyos presupuestos son los
de un gobierno explotador sin recato y de un individuo plenamente consciente de
tal situación. La maximización de ingresos a partir de las tarifas, dado cierto grado
de progresividad, puede llegar hasta cierto punto, por encima del cual, las tarifas
sólo reducen los ingresos40.
39 Ibíd., p. 153. 40 Ibíd., p. 156.
122
El segundo efecto hace referencia al gravamen al patrimonio en la medida en que
la imposición a la renta involucra, además del impuesto a las rentas de trabajo, el
gravamen a las rentas que surgen de la propiedad. Fijando la tasa de inflación
dentro de un nivel específico, es posible obtener el ingreso máximo sobre las
rentas de trabajo y las rentas de capital sin ninguna discriminación, aún cuando las
elasticidades de la demanda entre el ocio y el trabajo, por un lado, y entre el
consumo presente y futuro sean completamente diferentes.41
3.6 RESTRICCIONES AL GASTO
3.6.1 Consideraciones generales
La exigencia de un tratamiento igual o general respecto al gasto no es objeto de
consideración dentro de la política fiscal. La característica de los sistemas fiscales
modernos ha sido la discriminación entre los beneficiarios del gasto público, entre
los individuos y entre grupos.
La exigencia de generalidad aplicada al gasto prevendría potenciales
redistribuciones a favor de los miembros de la mayoría y evitaría que alguno o
algunos de los miembros de la comunidad obtuvieran más de lo que pagan
efectivamente en impuestos.
Sin embargo, una distribución proporcional de los impuestos e igual y per cápita
por el lado del gasto conlleva rasgos redistributivos. Si la uniformidad es
establecida a ambos lados de la ecuación (ingreso-gasto) fiscal, la explotación de
las minorías por parte de la mayoría es eliminada42.
41 Ibíd., p. 157. 42 Ibíd., p. 191.
123
Otra importante restricción al poder de explotación de las mayorías puede
lograrse exigiendo que las actividades de gasto del gobierno se restrinjan en la
distribución de verdaderos “bienes públicos”, los cuales por definición se entiende
que son consumidos de forma igual y completa por todos los ciudadanos. Se
argumenta que tal es el propósito de las disposiciones constitucionales que
reglamentan el gasto del Estado pero la exigencia no es tan estricta, por cuanto, la
actividad del gobierno comprende a veces bienes no excluibles, aunque la
posesión colectiva resulta incompleta, siempre y cuando el consumo individual o el
acceso al consumo sea idéntico.
Aunque pudiera considerarse como restricción la consagración constitucional de
normas contra las prácticas burocráticas o corruptas, lo cierto es que sólo lo hacen
en el sentido de inhibir el ejercicio del poder discrecional para apropiarse en forma
directa de recursos pero no previenen al gobierno Leviatán de hacerse a utilidades
por mecanismos indirectos.
3.6.2 El equilibrio presupuestal
La idea del equilibrio presupuestal es quizá, junto con la del endeudamiento, la
propuestas más persistente de Buchanan como instrumento para limitar los
apetitos del gobierno Leviatán, al punto que sobre este particular no sólo fue un
teórico prolífico sino activista político que propugnó en los Estados Unidos por una
reforma constitucional que consagrara tal exigencia.
Considera Buchanan que la historia de los primeros ciento cincuenta años de los
Estados Unidos estuvo caracterizada por la idea del balance fiscal, la cual aunque
no estaba incorporada en el texto constitucional, era parte del conjunto de
actitudes aceptadas sobre como el gobierno debe comportarse en el manejo de
124
los negocios fiscales. Afirma que los políticos anteriores a la segunda guerra
mundial veían como inmoral gastar más de lo que podría recaudar a través de
impuestos, excepto en las épocas de emergencia extrema y temporal43. Esta
concepción cambia a partir de las ideas Keynesianas que asumen el presupuesto
como el instrumento de un gobernante sabio y benevolente que puede ajustar la
economía para la realización de los objetivos comunes de pleno empleo y
crecimiento de la economía.
Las ideas keynesianas al sostener que el déficit fiscal no impacta en forma
negativa los contribuyentes de períodos futuros dejan sin piso el constreñimiento
moral de responsabilidad fiscal. El proceso democrático de elecciones periódicas
no constituye una verdadera garantía al manejo adecuado de los recursos fiscales,
ya que no podría asegurar que aquellos políticos que permitieron o facilitaron el
despilfarro presupuestal serán castigados por los electores quienes no los
reelegirán. Incluso aquellos políticos que pudieran ser conscientes de los
perjuicios que un déficit fiscal continuado pude ocasionar, no estarán dispuestos a
asumir el costo político que les representa tomar mediadas encaminadas a su
reducción, máxime cuando el déficit pude ser la fuente que les permita
permanecer en sus funciones políticas y muy seguramente quienes pudieran ser
sus reemplazos tendrán la misma proclividad al gasto.
Para la escuela de la elección pública la importancia de la consagración
constitucional de una norma en cuanto al presupuesto balanceado o al déficit
continuado radica en la característica especial de tal norma, consistente en los
efectos que produce en los electores-contribuyentes futuros. La norma sobre el
déficit permite asegurar a los electores actuales ganancias diferenciales a
expensas de los futuros. La norma sobre el presupuesto balanceado evita tales
43 BUCHANAN, J. “The Balanced Budget Amendment, Clarifying Arguments”. En: The Collected Works of…, Op. cit., p. 496.
125
ganancias diferenciales siendo los primeros beneficiarios de tal norma los
miembros de tal comunidad en períodos por venir44.
La norma constitucional del presupuesto balanceado influye directamente en la
escogencias de los políticos y los burócratas facultados para decidir en cuanto al
establecimiento de impuestos y la realización de gastos que es de lo que está
fundamentalmente compuesto el presupuesto. Por tanto, cualquier limitación en
cuanto a las facultades presupuestales restringe las posibilidades de actuación de
políticos y burócratas.
El alcance de la limitación constitucional implica que la ley del presupuesto
aprobada por el Congreso contenga ingresos y gastos que se han estimado como
equivalentes con fundamento en proyecciones adecuadas al momento de su
aprobación. Si con posterioridad a la aprobación del presupuesto se producen
cambios macroeconómicos que puedan generar déficit o superávit, estos cambios
por si mismos no hacen inconstitucional la ley del presupuesto.
Destaca la escuela de la elección pública la importancia simbólica del presupuesto
balanceado. Los individuos construyen la imagen de la sociedad en la que viven y
su propio rol y el de los demás miembros de la misma mediante el uso de
símbolos muy a pesar de que estos apenas reflejen parcialmente la realidad en la
que se vive. Pero las divergencias entre la realidad y los símbolos no son
argumento suficiente para desconocer el valor de éstos. La norma del
presupuesto balanceado es el símbolo de la responsabilidad fiscal del gobierno,
por lo que su consagración como norma constitucional tiene un doble propósito.
Por un lado, modifica las expectativas públicas sobre el comportamiento del
44 Ibíd., p. 501.
126
gobierno, y por el otro, modifica el cálculo del costo-beneficio de aquellos que
deben tomar las decisiones fiscales45.
4. RESTRICCIONES NO FISCALES AL GOBIERNO LEVIATÁN
Muy seguramente las restricciones fiscales pueden resultar insuficientes para
limitar los apetitos de un gobierno Leviatán. Situaciones de naturaleza diversa a la
fiscal pueden contribuir con tal propósito. De manera específica y sucinta nos
referimos al federalismo (descentralización) y a la globalización como dos de estos
mecanismos:
4.1 LA DESCENTRALIZACIÓN
Al provenir de estados con una organización federal los autores que venimos
analizando se refieran de manera fundamental a este tipo de estructura, pero
considero que guardadas las distancias, sus observaciones son aplicables a un
Estado unitario a través de la figura de la descentralización.
Al igual que el federalismo, la descentralización como mecanismo de dispersión de
la autoridad política puede sustituir o complementar las limitaciones fiscales al
Leviatán.
De todas formas, dentro de una estructura federal o descentralizada las funciones
de protección (seguridad interna, protección de los derechos y de los contratos, y
la defensa externa) son necesariamente asignadas al poder central. En tales
circunstancias, el individuo procura al nivel constitucional imponer restricciones al
gobierno Leviatán - a sabiendas que éste buscará maximizar sus utilidades a partir
45 Ibíd., p. 516.
127
de las funciones que le han sido otorgadas-, de manera que limitando su poder de
imposición, ejerza de manera adecuada las funciones de protección mencionadas.
Para ello se acudirá a los mecanismos de restricción que se han evaluado en el
presente capítulo.
En esta perspectiva de la descentralización y de restricciones al gobierno
Leviatán, otros son los temas de inquietud analizados, veamos:
Asignar a una autoridad local la función de financiar y proveer un bien público
nacional, tecnológicamente no excluible y respecto del cual no existe rivalidad en
cuanto a su consumo Para este análisis se asume que el desplazamiento de los
individuos en el territorio del Estado no representa costo, que no existen
preferencias de localización dentro del mismo y tampoco rentas localizadas para
ser obtenidas en algún lugar dentro del territorio del Estado.
Ante la posibilidad planteada, la alternativa que se ofrece es la no prestación del
bien al nivel central y consecuentemente la no imposición de gravámenes para su
financiación. En estas circunstancias cualquier intento de la autoridad local de
establecer impuestos para la prestación del servicio dará lugar a la migración de
los individuos a otras unidades dentro del mismo Estado, no habrá explotación
fiscal pero habrá una pérdida neta de eficiencia que puede ser medida por la
diferencia potencial entre los beneficios del bien público y su costo. La facultad de
movilidad que prohíbe a la autoridad local explotar a los ciudadanos es
equivalente a la consagración constitucional restringiendo la posibilidad del gasto
como si se prohibiera proveer el bien público referido46.
B.- Asignar a la autoridad local la financiación y prestación de un bien público con
las mismas características previamente establecidas, excepción hecha de que se
46 BRENNAN, G., BUCHANAN, J. The Power to Tax, op. cit. p. 208.
128
trata de un bien excluible, por lo que la autoridad local puede sin incurrir en costos,
excluir a los no residentes del disfrute de los beneficios del bien público. En la
medida en que el impuesto establecido permita al contribuyente un excedente
mayor al que podría obtener en otras jurisdicciones, preferirá permanecer en la
que crea la carga y provee el servicio.
En estas condiciones se podría generar la concentración en la unidad territorial
que presta el servicio, de individuos de las demás jurisdicciones territoriales
favoreciendo la mayor eficiencia que origina la localización del servicio público.
Por otra parte, el gobierno local no podría hacerse fácilmente a excedentes como
consecuencia de la imposición. Los impuestos obtenidos de los ciudadanos serán
en forma estricta el resultado de la evaluación que realicen del bien público
suministrado.
En conclusión, la asignación a la autoridad local de la financiación y prestación del
bien público puede resultar más eficiente que la actividad fuera realizada por la
autoridad central, a pesar de la connotación de nacional de tal bien47.
C.- La autoridad local financia y provee bienes públicos de carácter local, sin la
existencia de costos de movilización entre las diferentes unidades territoriales y
sin rentas localizadas, situación ideal y plenamente eficiente. No permite
excedentes disponibles para el gobierno que posibiliten la explotación fiscal. Las
autoridades locales independientemente de su voluntad de maximizar sus
ingresos se ven compelidas a ofrecer bienes públicos en las cantidades deseadas
por lo individuos y a financiarlos en forma eficiente.
D.- Un modelo más realista incorpora preferencias en cuanto a la ubicación, la
posibilidad de obtener rentas por recursos económicos localizados en las
47 Ibíd., p. 208.
129
diferentes unidades territoriales y costos positivos como resultado del traslado
entre diversas jurisdicciones.
Cuando una cualquiera o todas las situaciones relacionadas se presentan, la
eficacia de los constreñimientos indirectos para eliminar la explotación fiscal entre
las diferentes unidades territoriales disminuye. Sin embargo, en la medida en que
el constreñimiento a la movilidad pueda operar, los gobiernos locales tendrán
limitado su poder fiscal en comparación con los poderes del gobierno central48.
La forma óptima de descentralización enfrentada a la existencia de un gobierno
Leviatán dependerá de las siguientes circunstancias:
a. Los costos de movilización, se presume que se incrementan con la distancia
geográfica. Incluyen además del costo de desplazamiento de un lugar a otro, los
costos subjetivos o sicológicos que tales deslazamientos pueden conllevar. La
posibilidad de explotación fiscal resulta inversa a la cantidad de unidades
territoriales en competencia dentro del estado.
b. La conveniencia de la existencia de múltiples jurisdicciones. La posibilidad de
colusión entre diferentes unidades territoriales es inversamente proporcional a su
número. Cuanto menos sea el número de unidades territoriales más fácil será
confabularse entre ellas para organizar y hacer exigibles sus facultades de
imposición.
c. La extensión de lo público o la economía de escala en cuanto al consumo
contrarrestan, hasta cierto punto, los dos elementos precitados. Sobre este
particular se destaca que es el carácter de no excluibles de los bienes públicos
48 Ibíd., p. 210.
130
antes que la economía de escala en el consumo lo que determina el límite
fundamental a las posibilidades de descentralización.
d. Los costos de administración y organización que condicionan la existencia de
las unidades territoriales autónomas.
La teoría sobre una descentralización óptima debe tener en cuenta los anteriores
elementos y otras consideraciones importantes como la ubicación de recursos
productivos, las características de la población y la eficacia de las restricciones
constitucionales al poder fiscal de los gobiernos central y descentralizado49.
5. LA GLOBALIZACIÓN
Una economía se considera genuinamente internacional cuando las personas son
libres para intervenir en el comercio, y para intercambiar rentas de capital y de
trabajo en respuesta a los comportamientos, diferenciados de la economía, aún
cuando las unidades políticas permanezcan separadas.
La libertad de comercio y de migración entre los diferentes estados actúa como
sustituto de las restricciones fiscales. Al igual que se manifestaba para la
descentralización, pero a escala internacional, si los gobiernos nacionales son
modelados como buscadores de ingresos y maximizadores e utilidades, si la
migración no representa costo alguno para los ciudadanos, si estos no muestran
interés preferencial por una jurisdicción nacional en específico y no pueden
obtener ingresos por rentas localizadas, no hay opción posible de explotación
fiscal para el gobierno, el cual se verá obligado a ofrecer bienes públicos de
manera eficiente.
49 Ibíd., p. 211.
131
En la medida en que la realidad se aleja de la situación ideal previamente
planteada, los límites y las restricciones constitucionales al poder fiscal se harán
necesarios.
Tal vez la única forma como podría prescindirse de tales limitaciones sería que
mediante convenios internacionales se garantizara la libertad de comercio y de
migración. Sin embargo, las diferencias en cuanto a ingresos y riqueza entre las
personas hacen que la libertad de migración sea rechazada por ciertas
jurisdicciones estatales.
6. CONCLUSIONES
- La idea del gobierno Leviatán es una construcción alternativa para el
análisis de las implicaciones de las instituciones fiscales en las elecciones
de los individuos racionales. Como tal puede resultar más o menos
adecuada a las realidades sociales que éstos enfrentan.
- Como construcción alternativa las observaciones realizadas y las
conclusiones a las que se llega sobre las decisiones de los individuos
racionales pueden no ser coincidentes con las situaciones planteadas en
los capítulos segundo y tercero de este escrito.
- La construcción planteada se fundamenta en las propuestas metodológicas
de la escuela de la elección pública que implican la concepción
individualista, el desconocimiento del estado como ente orgánico y la idea
del individuo como maximizador de utilidades. Desde esta perspectiva el
gobierno no es más que un conjunto de individuos maximizodores de su
propio beneficio. De ninguna forma pretende ser normativa como si lo es el
modelo ortodoxo del déspota benevolente.
132
- Frente a la concepción de un gobierno Leviatán, los individuos racionales
procurarán que las decisiones fiscales sean constitucionales, esto es, cuasi
permanentes, de manera que tomadas bajo el velo de la incertidumbre
adquieran el carácter de justas para todos y por tanto eficientes. En estas
condiciones serán una limitación al poder fiscal del gobierno.
- Con fundamento en los anteriores presupuestos el individuo racional
preferiría limitaciones en cuanto a la base y la tarifa de los impuestos en la
medida en que de esta forma se reducirían los ingresos potenciales totales
del gobierno. Ambas restricciones resultan necesarias por cuanto la sola
restricción en la base deja abierta la posibilidad al gobierno de acrecentar
sus ingresos mediante el incremento de las tarifas. La limitación a la base y
a la tarifa aplica tanto para los impuestos proporcionales o progresivos a la
renta como para los impuestos al consumo.
- Aunque los propósitos del la escuela de la elección pública no son
normativos justifica la imposición sobre el patrimonio bajo la condición de
que la finalidad sea preservar a los ciudadanos de la agresión externa o la
procura del orden interno.
- Las restricciones constitucionales al endeudamiento público se justifican
incluso por fuera de la concepción de una gobierno Leviatán por las
implicaciones intertemporales que conlleva que afectan a los contribuyentes
futuros.
- La facultad de creación de dinero concedida al gobierno equivale al
establecimiento de un impuesto al patrimonio y de un impuesto adicional
por los efectos inflacionarios que aquella conlleva, por lo que
establecimiento de instituciones fiscales adecuadas para proveer los
bienes y servicios públicos que requieren los individuos justifican la
prohibición constitucional de emisión al gobierno.
- La consagración constitucional de la exigencia de un presupuesto
balanceado no sólo tiene el valor simbólico de la responsabilidad fiscal sino
133
que libera a los ciudadanos de los efectos intergeneracionales que
conllevan los presupuestos deficitarios.
- Instituciones no fiscales como la descentralización y situaciones como la
globalización constituyen también adecuadas restricciones al gobierno
Leviatán especialmente por la movilidad que brindan a los ciudadanos
como forma de eludir la explotación fiscal.
134
CAPÍTULO V
V. LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA EN LAS INSTITUCIONES FISCALES COLOMBIANAS
La idea de que la constitución define los límites de la autoridad política es una abstracción de difícil comprensión para muchos
James Buchanan
1. INTRODUCCIÓN
En muchos de sus escritos se lamenta James M Buchanan de la poca difusión y el
inadecuado entendimiento de la obra de Knut Wicksell a quien considera el
verdadero precursor de la escuela de la elección pública.
Ubicados en el contexto contemporáneo y en el colombiano directamente se
puede sostener que algo similar sucede con la propia obra de Buchanan, tal vez
con el necesario matiz de que éste es muy nombrado pero poco conocido en el
preciso significado de la palabra “conocimiento”. El nombre Buchanan está
directamente relacionado con el neoliberalismo del cual se infiere la crítica al
Estado interventor y la defensa de las libertades individuales. Pero es quizá esta
directa vinculación con el neoliberalismo lo que ha determinado que las
características propias o novedosas de Buchanan sean menos difundidas. La
expresión “Estado Leviatán” cuyo origen se remonta al filósofo Inglés Thomas
Hobbes se vincula a la crítica neoliberal del Estado gracias en buena medida a lo
profusa difusión que le diera Buchanan. Sin embargo, las ideas de este autor poco
han trascendido la esfera descrita.
135
La obra seminal “The calculus of consent” fue publicada en 1962, “The Public
finances” en 1965 y traducida al español como “la Hacienda Pública”, “La
Hacienda Pública en un Proceso Democrático” en 19671, “Los Límites de la Libertad: Entre la anarquía y e Leviatán” en 1975, “The Power
to Tax” en 1980 y “The Reason of Rules” en 1985. Adicionalmente cientos de
artículos, monografías y ensayos, muchos de ellos sobre asuntos fiscales, han
sido publicados en revistas especializadas. A pesar de lo anterior las traducciones
al español son escasas (aunque esto no debe ser un obstáculo en un mundo
globalizado) y la difusión de estas obras en Colombia es limitada.
Al hacer un rastreo por las obras de los tratadistas colombianos más importantes
de Hacienda Pública encontramos:
Los autores que más citan a Buchanan o a la escuela de la elección pública son
Mauricio Plazas Vega y Alejandro Ramírez Cardona. En el primero de ellos las
fuentes bibliográficas son las versiones españolas de “The Calculus of consent”,
“The Power to Tax” y de “The Public Finances”, el artículo “Política sin
romanticismos” publicado en español en la revista Ciencia Política, Núm. 7, 1987.
Igualmente hay citas a Buchanan tomadas de la obra “Nuevas Teorías del
Contrato Social” de Fernando Vallespín. Alejandro Ramírez cita la traducción
inicial al español de “The Public Finances” y “la Hacienda Pública en un Proceso
Democrático”.
Mauricio Plazas hace énfasis en las ideas políticas de Buchanan2, ubicándolo
dentro de la escuela neoliberal y más concretamente dentro del
neocontractualismo, destacando de manera general la aplicación que hace de los
1 La primera edición española de esta obra data de 1973. 2 No se refiere de manera directa a sus planteamientos tributarios lo que pudiera dar para pensar que deben entenderse por extensión los que predica del neoliberalismo, sin embargo como veremos tal correlación no es tan directa.
136
instrumentos y métodos de la economía a la política y considerando que
precisamente a esa simbiosis de “teoría política” y “teoría económica” se debe la
reconocida vigencia de su obra3. Sin embargo, y debido tal vez a la amplitud del
trabajo del profesor Plazas, no se precisa cuales son los aspectos simbióticos en
la teoría de Buchanan. En lo que hace al carácter contractualista manifiesta el
profesor Plazas que su importancia radica en “(…) su condición instrumental y
definitoria de los derechos y deberes del Estado y de los individuos”, por tanto,
“(…) susceptible de revisión para precisar, cuantas veces sea necesario, el
alcance de la acción política” y se constituye en “(…) un instrumento de gran
importancia para la decisión individualista sobre la función que debe cumplir el
Estado”4 Pero, la concepción individualista, la negación del carácter orgánico del
Estado y la idea del velo de la incertidumbre, aspectos fundamentales del
pensamiento de Buchanan, hacen difícil pensar que la constitución pueda tener
como finalidad asignar una función al Estado, distribuir derechos y deberes entre
éste y los individuos o que las instituciones del contrato constitucional no debieran
tener una carácter de permanentes o cuasi permanentes. Al referirse a las ideas
políticas en la Constitución colombiana de 1991, y específicamente al
individualismo y la discrecionalidad del Estado en la Constitución, considera el
ilustre tratadista citado que, el valor primordial del individuo surge del acto
constituyente que da origen a la constitución, que en su interpretación de
Buchanan, es la base de la democracia y cimiento de la elección pública5. Debo
observar sin embargo, que desde la perspectiva de la escuela de la elección
pública, un acto constituyente en el cual la forma de decisión es el principio de las
mayorías antes que la unanimidad, es contractualista en la forma y no permite,
mediante la aplicación de la idea del velo de la incertidumbre adoptar las
decisiones mas eficientes para la comunidad.
3 PLAZAS VEGA Mauricio. El Derecho de la Hacienda Pública y el Derecho Tributario: las Ideas Políticas de la Hacienda Pública. Bogotá: Temis, 2000. p. 240. 4 Ibíd., p. 236. 5 PLAZAS VEGA, M., El Liberalismo y la Teoría de los Tributos. Bogotá: Temis, 1995. p. 172.
137
Alejandro Ramírez, por su parte, destaca más los aspectos fiscales al referirse a la
relación de intercambio que se presenta al momento de la aprobación de las
cargas tributarias, a la discrecionalidad del ejecutivo para el gasto, a la influencia
de las fluctuaciones económicas en la actividad fiscal, a las políticas
antinflacionistas y a las contribuciones menores.6 Las referencias de Alejandro
Ramírez son, en buena medida, de contraste y sobre ellas me manifestaré en
desarrollo del presente capítulo.
En el Libro de Política Fiscal de Low Murtra y Gómez Ricardo, Buchanan sólo es
citado para explicar el efecto intertemporal del endeudamiento externo7.
Pero es quizá, Juan Camilo Restrepo en su obra “Hacienda Pública” quien aprecia
de mejor forma la concepción novedosa de lo que denomina “la teoría de las
escogencias públicas”. Admite que el primer capítulo de su obra, sobre los
propósitos de la Hacienda Pública, se inspira fundamentalmente en los escritos de
Richard Musgrave, pero llama la atención sobre presentaciones alternativas como
las de Buchanan. Destaca como tesis central de esta posición alternativa la
observación que hace sobre el hecho de que el principio de las mayorías, tan caro
al sistema democrático, puede conducir si no se adoptan “cautelas especiales” a
que se produzcan ineficiencias en materia fiscal, a que se establezcan privilegios
discriminatorios y a que las mayorías impongan a las minorías gravámenes
injustificados. En estas circunstancias, manifiesta el ilustre tratadista, a partir de su
interpretación de Buchanan que “(…) no puede dejarse solamente al juego de las
votaciones mayoritarias la responsabilidad de mantener la equidad y la capacidad
redistributiva dentro de las democracias”, resultando necesario la “imposición de
limitaciones constitucionales”, como mayorías más calificadas o incluso la misma
6 RAMÍREZ CARDONA, Alejandro. Hacienda Pública. 4ª ed. Bogotá: Temis, 1998. 7 LOW MURTRA, Enrique, GÓMEZ RICARDO, Jorge. Política Fiscal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1986. p. 320.
138
unanimidad tratándose “de decisiones fiscales especialmente delicadas” y
concluye que “(…) la exigencia de mayorías calificadas al momento de votar una
exención o un régimen de privilegio tributario o la disposición que exija el
mantenimiento de los déficits públicos dentro de límites infranqueables como
proporción del PIB, se constituyen en precauciones complementarias a las simples
mayorías parlamentarias que ayudan a cumplir de mejor forma los objetivos de la
equidad y de la redistribución de la hacienda pública.” 8 De todas maneras, debe
precisarse que desde al perspectiva de la escuela de la elección pública, de
acuerdo con la exposición que se ha hecho en los capítulos precedentes, la
función redistributiva no constituye una preocupación e incluso un tema de
estudio de la hacienda pública.
La imputación de la estirpe neoliberal de la Constitución Política Colombiana y en
forma específica de sus aspectos económicos y fiscales haría pensar que la
literatura Hacendística estuviera fuertemente permeada por las concepciones de la
escuela de la elección pública vinculada al neoliberalismo, sin embargo, en los
textos de Hacienda Pública consultados9 tienen mayor injerencia las obras de lo
que Buchanan denomina la Hacienda Pública tradicional u ortodoxa,
especialmente la obra de Richard Musgrave.
En el contexto anterior, el propósito de este capítulo es hacer un análisis
comparativo de las instituciones fiscales a que me he referido en los capítulos
precedentes con las que rigen en el sistema fiscal colombiano, con el fin de
determinar sus coincidencias o discrepancias. Igualmente analizaré si es posible
dentro de un Estado reputado como neoliberal, encontrar un gobierno Leviatán en
los términos de James M Buchanan. 8 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Hacienda Pública. 7ª ed. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2005. pp. 42- 44. 9 A los textos ya citados debemos adicionar: ESCOBAR GALLO, Heriberto et al. La Hacienda Pública, un enfoque económico. Medellín: Universidad de Medellín, 2007; y PALACIOS MEJÍA, Hugo. La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano. Bogotá: Derecho Vigente, 1999.
139
Se destaca, no obstante, que la que se considera una de las novedades de la
escuela analizada desde el punto de vista de la política fiscal, cual es, la incidencia
que las instituciones impositivas tienen en las decisiones fiscales de los individuos
frente al gasto, no es tema objeto de análisis dentro de la hacienda pública
colombiana.
2. LA FUNCIÓN FISCAL COMO UNA RELACIÓN DE INTERCAMBIO
Una de las propuestas de la escuela de la elección pública con Buchanan a la
cabeza, es la de la función fiscal como una relación de intercambio, esto es, que
los impuestos tengan como finalidad atender a los bienes y servicios públicos que
requiere la comunidad, relacionada o emparentada con la conocida “teoría del
beneficio”. Esta concepción tiene raíces profundas en el postulado contractualista
de esta escuela al que me he referido en el capítulo primero. Desde esta
perspectiva, se la vincula con el liberalismo y con la hacienda pública clásicos
acudiéndose entonces al denominativo de “neoliberalismo”10.
La diferencia fundamental con el liberalismo clásico en general y la hacienda
clásica en particular radica en que, mientras que la concepción clásica postula
una relación directa entre el ingreso y el gasto, al punto de poder hablarse de
impuestos de destinación específica, para la escuela de la elección pública, como
ya se ha comentado, la relación de intercambio se predica mas del proceso que
del resultado, lo que implica la decisión unánime por parte de los miembros del
conglomerado social, de manera que se prevenga la explotación fiscal de las
minorías por parte de las mayorías, las cuales podrían tomar ventaja de los bienes
10 Mauricio Plazas al referirse a los planteamientos tributarios del neoliberalismo destaca el especial interés porque exista la mayor correlación entre el impuesto pagado y el beneficio reportado, trayendo como ejemplo el mantenimiento de las carreteras. PLAZAS, M. Derecho de la…, Op. cit., p. 131.
140
o servicios públicos suministrados o, en el peor de los casos, beneficiándose de
dichos bienes, hacer que las minorías sufraguen de manera exclusiva los gastos
que supone la provisión de tales bienes.
La doctrina y la normativa colombiana sin embargo, no hacen énfasis en esta
característica de la función fiscal, aproximándose más a lo que en términos del
propio Buchanan se denomina la Hacienda Pública tradicional (Keynesiana).
Alejandro Ramírez al referirse a la distribución equitativa del costo público, explica
la teoría del beneficio como propia del liberalismo clásico de carácter
contractualista que distribuye el costo de los servicios públicos de acuerdo con el
sistema de cambio perfecto de precios, similar al que se presenta en el mercado
de bienes privados, de manera que se contribuye en relación directa con el
beneficio recibido por los bienes públicos11. Considera, en oposición a las tesis de
Buchanan, que los criterios y mecanismos financieros privados no pueden
aplicarse a la distribución del costo público, que la índole misma de los bienes
públicos determina que su financiación deba ser eminentemente estatal y hace
que el sector privado deba ser afectado por mecanismos diferentes al intercambio
perfecto como los impuestos que no implican una contrapartida para quien los
paga12.
Juan Camilo Restrepo en las primeras ediciones de su obra se refiere igualmente
a la teoría del beneficio señalando que como argumentos en su defensa se ha
sostenido que preserva mejor que otras el incentivo al trabajo y al ahorro, que
evita el despilfarro y determina un mejor ajuste en los servicios estatales. Destaca
igualmente las siguientes críticas a la teoría en comento: no se puede identificar la
acción del Estado con la de los particulares, el costo de algunos bienes públicos
11 RAMÍREZ A., Op. cit., p. 87. 12 Ibíd., p. 88.
141
es indivisible siendo por tanto imposible la aplicación de esta teoría para la
distribución tributaria y aún en el caso de bienes públicos divisibles la adopción de
la tesis del beneficio daría lugar a esquemas regresivos13.
En el mismo sentido se pronuncian los autores de la obra “Hacienda Pública, Un
Enfoque Económico” quienes agregan que el hecho de que las autoridades que
determinan los impuestos no conozcan la valoración que el consumidor hace de
los servicios públicos hace que esta deba ser revelada a través del proceso
político14.
Aunque como se ha explicado, la escuela de la elección pública hace énfasis en el
proceso antes que en el resultado en lo que se refiere a la teoría del beneficio, de
todas formas da respuesta a las objeciones anteriormente planteadas.
Específicamente en cuanto hace a la imposibilidad de asignar una participación
específica en los bienes y servicios públicos para a determinados individuos,
considera que se trata de una dificultad técnica o administrativa que no echa por
tierra la concepción teórica. Lo que refleja la oposición a la teoría del beneficio es
la estigmatización al principio ético del quid pro quo, el cual, una vez desconocido
deja sin fundamento la evaluación del lado del gasto en el balance fiscal. El
análisis reduce entonces la concepción de los impuestos a exacciones del ingreso
social que de ninguna forma serán restituidas. Sin embargo, si los beneficios
originados en los bienes y servicios públicos mejoran a los individuos como grupo
debe concluirse que algunos beneficios específicos son recibidos por algunos
individuos independientemente de la dificultad técnica de dividir el beneficio común
entre ellos. Si los individuos en la comunidad no recibieran algún beneficio no
tendría el gobierno la forma de asegurar recursos en soporte para sus actividades.
13 RESTREPO, J. C., Op. cit., p. 136. 14 ESCOBAR GALLO, H. et al, Op. cit., p. 207.
142
Por otra parte, sería imposible hablar de carga fiscal sin considerar al mismo
tiempo los beneficios obtenidos por los gastos realizados con tales impuestos15.
Por otra parte, habría que señalar que el deseo específico de la escuela analizada
es que los instrumentos fiscales no sean determinados por la autoridad (por el
déspota ilustrado) sino precisamente en el proceso político.
Como alternativa a la teoría del beneficio Ramírez Cardona plantea la teoría de la
capacidad contributiva, propia del Estado capitalista del bienestar, que prohíja la
obligación de contribuir de acuerdo con la capacidad económica y no por el
beneficio recibido o que se espere recibir de los bienes públicos suministrados por
el Estado16. En el mismo sentido Juan Camilo Restrepo quien citando a Due
explica este principio fundado en la equidad, de acuerdo con la cual, quien tiene
más capacidad de pago que otro debe pagar más. Destaca igualmente las críticas
a este principio, aunque menores frente al principio del beneficio: puede reñir con
la neutralidad y si se aplica con mucho rigor y sin matices, desincentivar la
actividad productiva, el ahorro y la generación de la riqueza17.
Desde el punto de vista normativo, la consagración constitucional del deber de los
ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos y las inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (numeral 9, artículo 95), ha sido
vinculada con el principio de capacidad contributiva. Así lo interpreta por ejemplo
Lucy Cruz de Quiñones, quien afirma que “El Estado no puede exigir impuestos
con base en cualquier presupuesto de hecho, sino a los que correspondan a la
potencialidad demostrada por el sujeto pasivo de contribuir con los gastos
públicos” y agrega: “El principio de equivalencia ha sido superado por la doctrina 15 BUCHANAN J. “The Pure Theory of Government Finance: A Suggested Approach”. En: Economía y Política: Escritos Seleccionados. Valencia: Universitat de Valencia, 1988. pp. 106 y 107. 16 RAMÍREZ, A., Op. cit., p. 90. 17 RESTREPO J. C., Op. cit., p. 137.
143
como justificación del impuesto, aunque se mantiene para las tasas y
contribuciones y se le ha opuesto precisamente el de la capacidad contributiva”18.
3. LOS PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD, EQUIDAD Y EFICIENCIA
Debe atribuirse a James M Buchanan el firme propósito de constitucionalizar los
temas fundamentales de la política fiscal como los impuestos, el endeudamiento,
la creación de moneda o el presupuesto balanceado. La erección al rango
constitucional de instituciones fiscales, al darles el carácter de permanentes
cuando es realizada directamente por los individuos es una garantía de la equidad
y eficiencia de tales instituciones.
En la constitución colombiana se han elevado a rango constitucional los principios
de equidad, eficiencia y progresividad (artículo 363) lo que daría para preguntar si
tal consagración constituye una influencia de la escuela de la elección pública en
nuestro constitucionalismo y en términos mas coloquiales si podemos ver en ella
la estigma neoliberal.
En respuesta a la anterior inquietud habría que decir en primer lugar, que los
principios en mención son comunes a lo que Buchanan llama la hacienda pública
tradicional y que podemos identificar como Keynesiana y a la escuela de la
elección pública liderada por aquel. Por tanto la impronta de una u otra corriente
está determinada antes que por su solo enunciado, por la intelección que a los
mismos se ha dado en nuestro constitucionalismo. Por otra parte, había señalado
que la escuela de la elección pública antes que prohijar la constitucionalización de
los principios aludidos se refiere a las instituciones fiscales.
18 CRUZ DE QUIÑONES, Lucy, “Marco Constitucional del Derecho Tributario”. En: Derecho Tributario. Bogotá: ICDT, 1999. pp. 282-284.
144
En el tercer capitulo es este escrito hice mención a la concepción y alcance que la
escuela de la elección pública daba a los conceptos de progresividad, eficiencia y
equidad, lo que resta por analizar entonces son los criterios de doctrinantes y de
la jurisprudencia colombiana sobre el particular.
3.1 LA PROGRESIVIDAD
3.1.1 La doctrina La doctrina colombiana ha identificado el principio de progresividad con criterios
eminentemente redistributivos. Como la norma constitucional predica la
progresividad del sistema tributario, no del impuesto sobre la renta, la doctrina ha
considerado que para dar cumplimiento a esta condición los impuestos de tarifa
proporcional no deben dar lugar a ingresos preponderantes sobre los impuestos
progresivos y que cuando se trate de impuestos indirectos se establezcan tarifas
diferenciales19. Según Buchanan los impuestos indirectos podrían igualmente ser
considerados como progresivos si las sumas recaudadas son destinadas a la
expansión de servicios sociales20.
Para Ramírez Cardona la tarifa progresiva garantiza la plena igualdad ante el
impuesto por cuanto quienes tienen mayores dosis de rentas sobre la inicial,
ostentan mayor capacidad contributiva, pero después del impuesto todos los
contribuyentes continúan tan igualmente desiguales como antes del impuesto,
pero con ingresos disponibles más que proporcionalmente inferiores21 .
En la anterior afirmación coincide con Buchanan, quien manifiesta que la
imposición progresiva ha sido justificada por cuanto contribuye a una distribución 19 BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael. Nociones Fundamentales del Derecho Tributario. 3ª ed. Bogotá: Legis, 1999. p. 112. 20 BUCHANAN J. et al. “The Pure Theory of…”. En: Economía y Política…, Op. cit., p. 109. 21 RAMÍREZ A., Op. cit., p. 101.
145
mas igualitaria del ingreso entre los individuos, pero advierte que esta afirmación
por si misma no es verdad y que sólo puede serlo si se tiene en cuenta la otra
parte de la balanza fiscal, esto es, la forma como el individuo participa de los
bienes públicos del gobierno22.
Sostiene igualmente Ramírez Cardona que incluso los impuestos indirectos
terminan ajustándose a la igualdad formal, ya que, la equidad horizontal de los
impuestos al consumo es complementada con la vertical sobre el impuesto sobre
la renta que se manifiesta en la progresividad y por cuanto en su conjunto se trata
de la misma materia imponible, la renta que en el caso de los impuestos indirectos
es afectada cuando se gasta23.
Al referirse a los planteamientos tributarios del neoliberalismo Mauricio Plazas
señala la oposición de esta corriente al igualitarismo que se promueve con las
tarifas progresivas del impuesto sobre la renta, que no logra su objetivo por cuanto
siempre habrá vías para la evasión y para los privilegios, inclinándose por tanto a
favor de los impuestos de administración más simple. Concretándose al caso
colombiano, destaca que el impuesto progresivo sobre la renta no ha cumplido con
el objetivo de justicia que se le asigna, entre otras razones por cuanto: en lugar de
castigar a los más ricos tal progresividad sólo se aplica a los contribuyentes de
ingresos medios; de quienes declaran, pues los que no lo hacen, se someten a
una retención proporcional que es su impuesto, pudiendo pagar mas o menos de
lo que les correspondería si efectivamente declararan; muchos de los beneficios
que se consagran no tienen propiamente como destinatarios a los pobres, la
evasión y la ilusión favorece a los ricos que pueden acudir a complejos y
sofisticados medios para aminorar su carga fiscal y a su vez tales mecanismos de
evasión y elusión imprimen mayor regresividad al sistema tributario24. Destaca sin
embargo, que en el régimen constitucional colombiano la progresividad, expresión
22 BUCHANAN J. et al. “The Pure Theory of…”. En: Economía y Política…, Op. cit. 23 Ibíd., p. 102. 24 PLAZAS, M., Derecho de la…, Op. cit., p. 80.
146
concreta de la equidad vertical, se predica de la generalidad de sistema tributario y
no de un impuesto específico, lo que se compagina con la doctrina universal para
la cual un sistema tributario adecuado implica la coparticipación de impuestos
directos e indirectos25. Adicionalmente considera el tratadista citado que la
progresividad no solamente debe referirse a los tributos, sino que implica también
un juicio de valor en cuanto al destino de los recursos obtenidos a través de la
imposición, por cuanto el gasto público es un eficaz e imprescindible instrumento
redistributivo, de ahí que se hable en la doctrina de gasto público progresivo,
proporcional y regresivo, y que la exigencia del artículo 365 de la Constitución
Política en cuanto a la progresividad del sistema tributario deba comprender el
lado del gasto26.
Existe aquí cierta coincidencia con Buchanan, quien clasifica al sistema fiscal a
partir de la evaluación de la posición económica del individuo frente al fisco en
una especie de balance conformado por los impuestos pagados y los beneficios
recibidos del gobierno a través de sus gastos en bienes y servicios públicos, como
puede apreciarse en la introducción del capítulo tercero de este estudio. Precisa
Buchanan que esta situación se predica no solamente del impuesto de renta con
tarifa progresiva, sino también de una un impuesto con tarifa proporcional y que,
aunque pudiera afirmarse que un impuesto con tarifa progresiva produce una
mayor igualdad en la distribución del ingreso que uno con tarifa proporcional,
cuando no se tiene en cuenta el lado de los beneficios no es posible sostener que
se produzca una redistribución de aquel27.
Adicionalmente, puede afirmarse que Buchanan llega a la idea de la tarifa general
(proporcional) por razones diferentes a las que atribuye Plazas al neoliberalismo,
no obstante considerar que el individuo racional, maximizador de utilidades en el
25 Ibíd., pp. 604-605. 26 Ibíd., p. 317. 27 BUCHANAN J. et al. “The Pure Theory of…”. En: Economía y Política…, Op. cit., p. 109-110.
147
proceso de selección de las instituciones fiscales podría inclinarse por un impuesto
a la renta de tarifa progresiva. Como se explica en el capítulo tercero de este
escrito, la razón fundamental es evitar las situaciones de explotación que el
sistema de mayorías posibilita.
3.1.2 La jurisprudencia
Resulta difícil encontrar sentencias de la Corte Constitucional en las que se refiera
en forma separada o individualizada al principio de progresividad de los
impuestos, casi siempre sus referencias a este principio van acompañadas a los
de eficiencia y equidad con los que tiene consagración conjunta en el artículo 365
de la Constitución Política. Sobre el particular ha manifestado la misma Corte que
“(…) suele haber una correlación entre los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, de manera que en múltiples ocasiones resulta complejo diferenciar
el ámbito de un principio en relación con los otros”28 A pesar de lo anterior, por
razones metodológicas me referiré en este acápite en forma exclusiva al principio
de progresividad y en el siguiente revisaré de manera conjunta los principios de
eficiencia y equidad.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido, al igual que la doctrina analizada
previamente, que el principio de progresividad se predica de todo el sistema
tributario y no de un impuesto en forma específica, observando sin embargo, que
ello no obsta para que pueda producirse un pronunciamiento sobre una norma en
concreto cuando su permanencia aporte una dosis manifiesta de regresividad al
sistema, ya que “Finalmente, las leyes singulares son los afluentes normativos del
sistema que resulta de su integración y, de otra parte, los principios, como se ha
28 Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda E.
148
recordado, tienen un cometido esencial de límites que, desprovistos de control
constitucional, quedarían inactuados”29.
En términos generales, la Corte Constitucional ha entendido el principio de
progresividad como aquel que permite el “(…) reparto de la carga tributaria entre
los diferentes obligados a su pago según la capacidad contributiva de la que
disponen, es decir, es un criterio de análisis de la proporción del aporte total de
cada contribuyente en relación con su capacidad contributiva”. En la sentencia C-
1060 A de 2001(M.P. conjuez Lucy Cruz de Quiñones), lo precisa de la siguiente
forma: “La progresividad busca igualar la situación de contribuyentes distintos ante
el fisco, determinando una escala de coeficientes que se incrementan mas que
proporcionalmente en la medida en que suben sus disponibilidades de rentas o
consumos, para que el sacrificio fiscal sea similar”.
Destaca también la jurisprudencia el hecho de que aunque la progresividad se
predique más apropiadamente de los impuestos directos como la renta, se pueda
a través de ciertos instrumentos llevar cierta progresividad a los impuestos
indirectos. Tales mecanismos son entre otros, la diferencia de tarifas, la
consagración de exclusiones o exenciones y el establecimiento de regímenes
especiales (por ejemplo el régimen simplificado en el impuesto al valor agregado
IVA). Por tal razón “(…) el hecho de que el examen constitucional de un
determinado impuesto no admita la aplicación del principio de progresividad -por la
naturaleza indirecta de tal tributo-, no excluye el deber del juez constitucional de
verificar si el sistema tributario, teniendo en cuenta la inclusión del impuesto
individual que se examina, resulta acorde con el principio constitucional de
progresividad tributaria30”.
29 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 30 Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda E.
149
Coincide la jurisprudencia de la Corte Constitucional con los planteamientos de la
escuela de la elección pública en cuanto a la exigencia de que la evaluación del
sistema tributario tenga en consideración los dos lados de la balanza, esto es los
ingresos recaudados con los tributos, y los beneficios que obtienen los
contribuyentes a partir de los bienes y servicios públicos dispensados por el
gobierno. Difieren en cuanto a la forma como califican el sistema fiscal a partir de
la confrontación de los dos lados de la balanza fiscal y fundamentalmente por
cuanto para la jurisprudencia colombiana la razón de ser del principio de la
progresividad en particular y en forma conjunta con los principios de eficiencia y
equidad es la función redistributiva.
A la anterior conclusión se arriba a partir del análisis de diversos pronunciamientos
sobre el tema, pero especialmente de la Sentencia C-776 de 2002 que puede
considerarse hito en este respecto.
En la sentencia mencionada se cuestiona la constitucionalidad de una norma legal
que extiende el impuesto al valor agregado IVA a todos los bienes y servicios,
incluidos los considerados de primera necesidad, los cuales somete a una tarifa
diferencial del 2% (la tarifa general del impuesto es del 16%). La Corte
Constitucional declara la inexequibilidad de la disposición demandada con
fundamento en los siguientes criterios:
1.- El Estado social de derecho se funda entre otros principios en los de
solidaridad e igualdad. Del primero de ellos derivan a su vez los principios de
equidad y progresividad tributaria consagrados en el artículo 365 E.T. Del segundo
surge la igualdad real y efectiva, y las acciones afirmativas a favor de personas
que por su condición económica, entre otras, se encuentren en circunstancia de
debilidad. Llevado a la esfera fiscal significa que no todos los individuos deben ni
pueden tributar de manera exactamente igual. Se deben tener en cuenta las
150
capacidades y las necesidad de los diferentes sectores sociales y la magnitud de
los beneficios que reciben.
2.- En el marco del estado social de derecho la hacienda pública cumple un
propósito claramente redistributivo “que se busca a través del diseño de
instrumentos y políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global
del país, y del logro de una mejora relativa en los segmentos más pobres de la
sociedad, a través del incremento cualitativo y cuantitativo de los servicios
públicos31.”
3.- La intersección entre la potestad impositiva del Estado y la consagración
constitucional del Estado Social de Derecho está dada por la existencia de una
subsistencia mínima y autónoma protegida constitucionalmente, esto es un
mínimo vital, condiciones materiales básicas que aseguran una supervivencia
digna. Por tanto, si el deber de tributar que establece el artículo 95 de la
Constitución se predica de todas las personas, el mínimo vital exige determinar si
quien dispone de los recursos materiales suficientes para subsistir puede ser
sometido a cargas fiscales que necesariamente agraven su condición de penuria.
4.- Bajo los anteriores supuestos, el mínimo vital está vinculado con la capacidad
contributiva entendida como la posibilidad económica de tributar, la idoneidad
subjetiva real no teórica. La capacidad contributiva fundada entonces en la
riqueza, en el ingreso o en la realización de una actividad productiva no es
equivalente a la realización de una actividad social básica e ineludible, como
adquirir un bien o servicio indispensable para sobrevivir. Capacidad contributiva y
capacidad adquisitiva no son equiparables, una persona que tiene lo necesario
para la mínima subsistencia no tiene capacidad contributiva.
31 Corte Constitucional, Sentencia C- 080 de 1996, M.P Fabio Morón Díaz, citada por la sentencia C-776 de 2003.
151
5.- Someter a imposición los bienes y servicios de primera necesidad, respecto de
personas que apenas cuentan con lo indispensable para su subsidencia básica
contraviene los principios del Estado Social de Derecho y por consiguiente el
principio de progresividad.
6.- Esta situación se hace más patente cuando del lado de la destinación de los
ingresos recaudados no existe evidencia en cuanto a compensación por las
cargas impuestas ya que, una concepción más amplia de la progresividad obliga
evaluar el destino de los recaudos y los efectos del gasto público realizado con los
mismos, especialmente en la situación relativa de los contribuyentes. Desde esta
perspectiva sostiene al Corte, la neutralidad, progresividad o regresividad del
sistema se apreciaría comparando las condiciones económicas de los diferentes
integrantes de la sociedad después de efectuado el gasto público.
7.- Encuentra la Corte que en el caso concreto analizado gasto público total en
Colombia pasó de 37.04% del PIB en 1996 a 29.93% del PIB en 2000, con una
disminución de 7.11 puntos porcentuales; por su parte, el gasto público social cayó
durante el mismo período de 16.70% del PIB al 10.34% del PIB, es decir, en 6.36
puntos y que de acuerdo con informe de la CEPAL, en el periodo comprendido
entre los años 1990 y 2001 gasto social en Colombia, expresado como porcentaje
del PIB, se redujo al 13,4% en el 2001 mientras que en el promedio de América
Latina se evidenció un crecimiento constante. En la Sentencia C-426 de 2005, la Corte Constitucional declaró la
constitucionalidad de una disposición legal que establecía una tarifa de IVA
discriminatoria para la telefonía móvil a la que gravaba a la tarifa del 20%,
mientras que la telefonía fija se sometía a la tarifa general del 16%. Uno de los
criterios que tuvo la Corte para decidirse por la constitucionalidad fue que “(…) la
152
destinación a gasto social del recaudo que se obtiene por la aplicación de una
tarifa mayor a los servicios de telefonía móvil, orientado hacia el fomento,
promoción y desarrollo del deporte, la recreación, la cultura y la actividad artística
colombiana también hace posible realizar el principio de progresividad, pues este
destino del mayor recaudo para ese concreto gasto público contribuye a definir
que el conjunto del sistema tributario permita reducir las diferencias entre los
aportantes de mayor y menor capacidad contributiva”
La importancia de la evaluación de los lados de la función fiscal (ingresos y
gastos) que es la coincidencia que encontramos entre la posición jurisprudencial y
la escuela de la elección pública es reconocida incluso por un crítico acérrimo de
las decisiones económicas de la Corte Constitucional que sobre el particular
manifiesta: “Es bien sabido que el tema de la progresividad no se puede ni
siquiera limitar al análisis de los ingresos, pues en el manejo presupuestal
moderno el grueso de la redistribución del ingreso ocurre es por el lado del gasto
focalizado en educación, salud y en menor proporción, en los subsidios cruzados
…”32
3.2 LA EQUIDAD Y LA EFICIENCIA
Analizo en forma conjunta a los principios de equidad y eficiencia por cuanto
frecuentemente y en forma especial desde la perspectiva económica pueden
resultar contrapuestos. Desde el punto de vista fiscal la equidad ha sido entendida
como el tratamiento igual para los iguales (equidad horizontal) y desigual para los
desiguales (equidad vertical). Algunos tratadistas relacionan el principio de
equidad con el de justicia el que vinculan a su vez a los principios de beneficio y
32 CLAVIJO, Sergio. Descifrando la ‘Nueva’ Corte Constitucional: una evaluación del período 2001-2003. Bogotá: Alfaomega - Cambio, 2004. p 32.
153
capacidad de pago a los que me referí previamente33. Se suele establecer también
una relación estrecha entre los principios de igualdad y equidad. La mención que
hace la Constitución Política a la equidad en los artículos 95-9 y 363 lleva a
distinguir entre la que se predica del deber de tributar establecida en la primera de
las disposiciones citadas y la que compromete al sistema tributario en su conjunto
consagrada en la segunda. Dentro de las múltiples circunstancias que afectan el
principio de equidad, para efectos de este análisis se concretan al reparto de la
carga tributaria y en la adecuada distribución del gasto público.
El principio de eficiencia por su parte, comprende el diseño de los tributos por el
legislador, del cual depende que se produzcan o no distorsiones en las
instituciones económicas en general, y la administración y recaudo de los
impuestos que deben ser realizadas con el menor costo para la comunidad. Desde
esta última perspectiva, un impuesto es eficiente cuando permite un mayor
recaudo a un menor costo. Igualmente se ha considerado como parte de la
eficiencia, la obtención del tributo con el menor costo para el contribuyente.
La Corte Constitucional para juzgar la eficiencia de las normas tributarias se ha
basado fundamentalmente “ (…) (i) en la ponderación de los fines que éstas
persiguen y de los medios de los que se valen para tal efecto, a la luz de los
parámetros constitucionales; y (ii) en el análisis de las implicaciones que tiene
para el sistema tributario la adopción de medidas que, si bien pueden favorecer el
principio de la eficiencia en el corto plazo, generan consecuencias negativas para
la realización de dicho principio tributario en el largo plazo”34
Sin embargo, el ámbito de juzgamiento de la Corte respecto a los efectos que
puedan producir las disposiciones tributarias en la economía es restringido por
33 ESCOBAR GALLO, H. et al, Op. cit., pp. 207-213. 34 Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda E.
154
cuanto, el amplio margen de discrecionalidad del que goza el órgano legislativo en
materia tributaria le permite definir los fines de la política fiscal y los medios para
lograrlos.
Ahora bien, referidos a los posibles conflictos entre los principios de equidad y
eficiencia, la Corte ha privilegiado algunas veces el primero de ellos, así por
ejemplo, cuando declaró la inexequibilidad de normas que establecían amnistías a
los contribuyentes morosos (Sentencia C-511 de 1996) o al decidir la
constitucionalidad del artículo 278 del Estatuto Tributario que establece que
cuando se adquieren inmuebles con préstamos de entidades vigiladas por el
Estado el precio de compra fijado no puede ser inferior a una suma en la cual el
préstamo represente el 70% del total (sentencia C-015 de 1993). En este caso
específico se ha interpretado como tesis de la Corte que “…no “toda grave”
distorsión o traumatismo” que ocasione una norma tributaria sobre las relaciones
comerciales y el libre movimientos de mercancías, capital, y personas y, en
general sobre la libre iniciativa económica quebranta el principio de eficiencia…”35
Para la escuela de la elección pública la posible contradicción entre los principios
de eficiencia y equidad en cambio se resuelve a partir de la idea del velo de
incertidumbre y de la consagración constitucional de las instituciones fiscales que
como ya se ha explicado anteriormente hacen que los individuos en este estadio
de decisión deban adoptar las instituciones que estimen más justas para todos,
que por lo mismo serán las más eficientes.
Desde esta perspectiva la escuela mencionada no se cuestiona la consagración
expresa de la eficiencia o de la equidad en el texto constitucional, sino que la
35 LEWIN FIGUEROA, Alfredo. Principios Constitucionales del Derecho Tributario, 1992-2001. Bogotá: Facultad de Derecho Universidad de los Andes e ICDT, 2002. p. 123.
155
forma de selección de las instituciones fiscales será lo que determine su eficiencia
y equidad y que se desvanezca cualquier posible colisión entre tales principios.
4. EL ENDEUDAMIENTO En el período comprendido entre el año 2003 y 2005 la deuda pública colombiana
se redujo en dos puntos del PIB promedio por año. Esta reducción sin embargo
tiene unas circunstancias coyunturales como la recuperación de las economías
emergentes, la apreciación cambiaria y la caída de los tipos de interés. La deuda
pública colombiana en opinión de los expertos y de la Contraloría General de la
República presenta diferentes problemas entre los que destaca el carácter
estructural del déficit del gobierno nacional, lo que en palabras de la referida
entidad conlleva riesgos para “(…) el gobierno (como emisor), como para el
sistema (como tenedor de los títulos de deuda). En el primer caso, el costo
máximo probable sobre el servicio de la deuda del Gobierno ante variaciones en el
entorno macroeconómico alcanza $857 millardos en 2005. En tanto, por un
incremento de 100 puntos básicos en la tasa sobre los TES, los establecimientos
de crédito pueden experimentar una pérdida por valoración de TES igual a $699
millardos, de acuerdo con sus tenencias y el perfil de los títulos al cierre de
2005”36.
En años recientes las entidades financieras y especialmente las que administran
carteras colectivas, dentro de las cuales se encuentran las administradoras de
pensiones, que tienen en sus portafolios montos importantes representados en
títulos del Estado, sufrieron pérdidas significativas por la circunstancia señalada.
36 Contraloría General de la República, Informe “La situación de la Deuda Pública 2005”, Bogotá, 2006. p. 11.
156
Destaca igualmente la Contraloría como la disminución a nivel general del
endeudamiento colombiano se debe principalmente al esfuerzo de las entidades
descentralizadas antes que al del Gobierno central37.
En la evolución de la deuda colombiana se destacan unos determinantes
estructurales y coyunturales. Dentro de los primeros se mencionan las exigencias
de la Constitución Política de 1991 que por una parte creó unas nuevas
instituciones cuyo funcionamiento imprime una mayor dinámica al gasto, y que por
la otra, al descentralizar competencias estableció mayores transferencias del
gobierno central hacia las entidades territoriales (hasta el 46%). También han
contribuido al incremento de la duda pública los arreglos institucionales informales,
entendiendo por tales “…las decisiones y prácticas de política que se vuelven
sistemáticas y recurrentes y que no hacen parte de las reglas formalmente
establecidas e, incluso, en muchos casos las contrarían38”, entre las que cabe
mencionarse, las garantías a las deudas de entidades públicas por parte del nivel
central, el rescate de empresas en crisis o el pago de pasivos de entidades
liquidadas39.
Dentro de los determinantes coyunturales están las cambiantes condiciones
macroeconómicas y financieras como la tasa de cambio, cambios en los tipos de
interés o de las primas de riesgo sobre la deuda que han sido favorables en los
últimos años. Las privatizaciones son fuentes transitorias que igualmente inciden
en la disminución del endeudamiento.
37 De acuerdo con la Contraloría el saldo de la deuda pública total se redujo entre el 2002 y el 2005 de 72.1% a 65.1% del PIB, como consecuencia de la disminución de la deuda del nivel descentralizado nacional que pasó del 11% al 7.4% del PIB y de la duda territorial que se redujo del 8.6% al 5.7% del PIB. Por su parte la duda del Gobierno Nacional Central fluctuó en el 52% del PIB. Ibíd., p. 35. 38 Ibíd., p. 19. 39 Las sumas por estos conceptos pasaron de $1.8 billones que equivale al 1.3% del PIB en 1998 a $29.1 billones que corresponden al 10.4% del PIB en el 2005. Se comprende aquí los bonos pensionales, bonos de las universidades, el Metro de Medellín y la crisis financiera de 1998. Ibíd., p. 27.
157
Según el informe de la Contraloría que se viene citando, los hechos más
relevantes del endeudamiento público y la política fiscal de los últimos años en
Colombia son los siguientes:
“- A largo plazo, los gastos crecen a una tasa superior a los ingresos
(desequilibrio estructural). El exceso de gasto – que no se financia con impuestos
– debe ser cubierto con deuda.
-Esta regla rígida ha permitido posponer el ajuste en las finanzas públicas. Por el
contrario, los ingresos y el crédito se deben acomodar al nivel del gasto.
- Los incrementos en los ingresos se agotan rápidamente, ya sea por problemas
de eficiencia en el recaudo o por el efecto de fuentes transitorias.
- Como consecuencia, la deuda pública es persistente y cambios en su tendencia
constituyen fenómenos de corto plazo.
- La sustitución de fuentes (deuda externa por interna) sólo tiene lugar en el corto
plazo. La estrategia obedece a efectos de mercado y constituye entonces un
proceso exógeno a la política fiscal. Ello indica además que la sustitución tiene
límites.
- El crecimiento de largo plazo de la deuda no ha sido resuelto; por el contrario, la
política fiscal y la administración de la deuda no se encuentran coordinados”40.
En este contexto de la deuda pública colombiana resulta importante evaluar cual
es la concepción del endeudamiento por los hacendista y teóricos colombianos en
general confrontada con la de la escuela de la elección pública a que se ha hecho
referencia en capítulos precedentes de este escrito.
En primer lugar, se debe recordar que Buchanan llega a la conclusión que el
individuo racional al momento de decidirse por la consagración constitucional de
40 Ibíd., p. 71
158
las instituciones fiscales preferiría los impuestos al endeudamiento y que esta
elección se confirmaría en el caso de verse enfrentado a un gobierno Leviatán.
Los argumentos que da para ello son, entre otros, que los impuestos si ofrecen la
posibilidad de fluctuar las obligaciones en el tiempo, y el carácter intertemporal
(intergeneracional) del endeudamiento que como mucho lo justificaría si la deuda
se destinara de forma efectiva a proyectos de de inversión de largo plazo, pero
difícilmente sobre la deuda cuya finalidad es el gasto.
Juan Camilo Restrepo considera que la hipótesis de que la deuda grava a las
generaciones futuras no es convincente por cuanto el empréstito público
normalmente lo contrae y lo reembolsa la misma generación, para lo cual, se
fundamenta en la concepción de Ortega y Gasset que entiende que las
generaciones se suceden cada veinticinco años resultando improbable encontrar
créditos que sólo después del plazo indicado empiecen a servirse41. Lo que no
tiene en cuenta tal vez, es que los desequilibrios estructurales hacen que el
endeudamiento se prolongue en el tiempo al punto de hacer pensar a algunos que
todavía estamos pagando el empréstito Zea.
Para Restrepo, la tesis más rigurosa y aceptada por la hacienda pública moderna
es la que sostiene que son los contribuyentes quienes pagan la deuda, ya que,
cuando el gobierno se endeuda lo que hace es anticipar ingresos tributarios. A
esta concepción le cabe la crítica de la escuela de la elección pública en cuanto a
la ilusión fiscal que conlleva y que favorece los apetitos de un gobierno Leviatán.
Ramírez Cardona, por su parte, citando una de las primeras obras de Buchanan
afirma que éste, en un análisis marcadamente individualista y monetarista
asemeja la deuda pública y la deuda privada al margen del gasto público
efectuado con el empréstito.
41 RESTREPO, J. C., Op. cit., p. 361.
159
Sin embargo, su análisis coincide con el de Buchanan en obras posteriores a la
citada por Ramírez. Así por ejemplo, sostiene que la deuda pública si es
susceptible de distribuirse o trasladarse a otras generaciones: “El pago de
intereses y amortización de la deuda pública, en el tiempo, desde el punto de vista
individual y monetario no es soportado solamente por la generación actual, porque
no todos los títulos permanecen en manos de los viejos: muchos de ellos son
heredados por los jóvenes a quienes se ha de cancelar el préstamo con dinero de
su propia generación42”.
Adiciona, en coincidencia con los planteamientos de Buchanan, que cuando se
trata de endeudamiento público externo para atender gastos improductivos, como
los destinados a la guerra, son las generaciones futuras las que soportan la carga
de la deuda.
En un análisis típico de la escuela de la elección pública manifiesta que el
capitalista prefiere el empréstito al impuesto por cuanto antes que verse despojado
de parte de su renta, la coloca en títulos de deuda respecto de los cuales percibe
intereses. Para el trabajador en cambio es preferible el impuesto, ya que al
carecer de ingresos superiores al mínimo vital no lo pagará.
Sobre este particular resulta importante destacar como la Corte Constitucional
delimitó en forma precisa los alcances del empréstito y del impuesto, cuando se
decidió sobre la constitucionalidad de la norma legal que obligaba a ciertos
ciudadanos a realizar una inversión forzosa en bonos para el desarrollo y
seguridad interna (BDSI) con plazo de seis años para su redención. Consideró la
Corte que el carácter obligatorio de la inversión, el que los bonos sólo pudieran
redimirse a la fecha de su vencimiento para el pago de impuestos o retenciones,
42 Ibíd., p. 300.
160
pero sobre todo, el hecho de que no se reconociera ningún tipo de rendimiento a
los inversionistas, hacía que tales bonos configuraran en estricto sentido un
impuesto43. Con la lección aprendida el gobierno cuando impulsó la creación de
los bonos de paz (Ley 487 de 1998) reconoció sobre los mismos un interés
aunque exiguo pero exento de renta.
Low Murtra y Jorge Gómez llaman la atención en cuanto a que el endeudamiento
interno visto exclusivamente como herramienta para financiar el déficit de recursos
presupuestales debe tener en cuenta el elemento intertemporal, ya que con dicho
endeudamiento se afectan ingresos futuros y la capacidad de gasto de gobiernos
futuros. La afirmación anterior la soportan con citas de Musgrave y de Buchanan44.
En uno de los ensayos realizados para la Misión del Ingreso Público relacionados
con la deuda pública, se trae a cuento las posiciones encontradas entre Buchanan
y Barro en cuanto a si el gasto público debe ser financiado con endeudamiento o
con impuestos, y específicamente si en el caso de la primera forma de financiación
se afecta a las generaciones futuras. Las posiciones de Buchanan han sido
expuestas a lo largo de este escrito. Barro con fundamento en la teoría de David
Ricardo considera que la deuda es equivalente a los impuestos y no tiene efectos
reales. El documento comentado por su parte manifiesta que más allá del debate
planteado en el cual no se encuentra consenso, lo que hace la literatura reciente
es “… analizar el tema de la deuda en el sentido de lograr, al menos, que esta
genere las menores distorsiones posibles hacia el futuro sobre la carga
tributaria”45, lo que implica reconocer en cierta forma que el efecto existe.
43 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández. 44 LOW MURTRA, E., GÓMEZ RICARDO, J., Op. cit., p. 320. 45 ARBELÁEZ, María Angélica, ROUBINI, Nouriel, GUERRA, María Lucía, “Interacción entre el manejo de deuda pública y su dinámica y sostenibilidad: teoría y aplicación al caso colombiano”. En: Bases Para una Reforma Estructural en Colombia, Banco de la República y Fedesarrollo, 2005. p. 104.
161
Desde el punto de vista normativo puede afirmarse que las tesis de la escuela de
la elección pública en cuanto al endeudamiento público no han tenido acogida en
la Constitución Colombiana. En el artículo 150, numeral 9 se establece la facultad
del Congreso Nacional de conceder autorizaciones al gobierno para negociar
empréstitos. Dicha facultad esta sometida a las reglas de la mayoría sobre las
cuales la escuela en comento ha presentado sus reparos. Adicionalmente autores
como Juan Camilo Restrepo consideran que la disposición citada se justificaba
cuando regía el principio del equilibrio presupuestal y el endeudamiento era algo
excepcional y esporádico46.
En el numeral 19 del mismo artículo 150 se faculta al Congreso para dictar normas
generales y señalar en ellas objetivos y criterios a los que debe sujetarse el
gobierno para organizar el crédito público, se trata entonces de la expedición de
una ley marco que limita las facultades del mismo legislador, el cual no podrá
regular en forma detallada el endeudamiento.
El artículo 295 de la Constitución Política permite a las entidades territoriales emitir
títulos y bonos de deuda pública y contraer crédito externo de acuerdo con lo
estipulado en la ley que regule la materia. Debe entenderse que esta ley es la que
surge del numeral 19, artículo 150 por lo que es en últimas el gobierno central el
que regula las facultades de endeudamiento territorial. Las potestades
comentadas, establecidas en una norma constitucional no son propiamente lo que
esperaría la escuela de la elección pública del individuo racional especialmente
cuando está enfrentado a un potencial gobierno Leviatán.
Por último, en el artículo 364 de la Constitución Nacional se estipula que el
endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no
podrá exceder su capacidad de pago. Sin embargo el concepto de lo que debe
46 RESTREPO, J. C., Op. cit., p. 407.
162
entenderse por capacidad de pago se deja a criterio del legislador quien lo
determina de acuerdo con la decisión de las mayorías.
5. EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL El artículo 347 de la Constitución Política establece que el presupuesto debe
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal, así los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para
atenderlos, caso en el cual, el gobierno debe proponer por separado ante las
mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación
de nuevas rentas o la modificación de las existentes.
Con esta consagración constitucional considera el tratadista Hugo Palacios Mejía
que el constituyente de 1991 abandonó, solamente para efectos formales, el
principio de equilibrio entre las rentas y gastos presupuestales que existía en
Colombia de manera legal desde el año 1892 y constitucionalmente a partir de la
reforma de 194547.
Interpreta el autor citado que con la norma constitucional incorporada se le da
mayor transparencia y utilidad al proceso presupuestal, ya que el gobierno se ve
obligado a informar respecto del gasto total previsto, así el mismo se encuentre o
no financiado. De esta forma, el legislativo y la opinión pública en general pueden
hacerse una idea adecuada sobre los efectos económicos y sociales del gasto que
se incorpora al presupuesto. La norma constitucional soslaya la rigidez que se le
censura a la idea del presupuesto equilibrado, preservando el propósito simbólico
de responsabilidad fiscal que le atribuye Buchanan.
47 PALACIOS MEJÍA, Hugo, “La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano” Biblioteca Vigente, Bogotá, 1999, p. 194.
163
Juan Camilo Restrepo por su parte manifiesta que el principio del equilibrio
presupuestal entró en crisis y que exige una nueva formulación. Entró en crisis por
cuanto la concepción clásica al considerar el recurso al crédito como una
circunstancia excepcional para casos de emergencia, no lo entendía como parte
de los ingresos corrientes. Esta situación ha cambiado en la medida en que el
recurso al crédito se convirtió en mecanismo permanente de financiamiento
presupuestal.
La nueva formulación que propone Juan Camilo Restrepo debe ser aquella en la
que “…el componente de crédito que aparezca en las ejecuciones presupuestales
tenga un nivel sostenible en el tiempo; es decir, que sea seguro que será posible
ejecutar determinado nivel de gastos sin que el servicio de la deuda vaya a
comprometer un monto tal de ingresos que vea gravemente comprometida la
gestión presupuestal en los otros rubros. O que se vea abocado el estado o la
entidad territorial del caso a una eventual cesación de pagos”48.
La concepción que se propone del equilibrio presupuestal está vinculada a la idea
de superávit primario que se consagra en la Ley 819 de 2003 y según la cual el
total de los gastos descontado el pago de los intereses de la deuda, no puede ser
superior a los ingresos corrientes. Con estas concepciones, considera el tratadista
en comento se desarrolla igualmente el principio constitucional establecido en el
artículo 364 de la Constitución Política que exige que el endeudamiento de la
Nación y de las entidades territoriales consulte la capacidad de pago de unas y
otras49.
6. ¿ES EL GOBIERNO COLOMBIANO UN GOBIERNO LEVIATÁN?
48 RESTREPO, Juan Camilo. Derecho Presupuestal Colombiano. Bogotá: Legis, 2007. p. 93. 49 Ibíd., pp. 44 a 47.
164
Un último aspecto interesante de analizar en relación con las concepciones de la
escuela de la elección pública es el del gobierno Leviatán al que pueden verse
abocados los individuos y que podrían llevarlos a tomar decisiones
constitucionales de restricción fiscal.
Lo primero que habría que afirmar es que desde la perspectiva institucional
(constitucional) el estado colombiano tiene proclividad al gobierno Leviatan, esto a
pesar que algunos constituyentes optimistas consideraron que por lo menos en el
tema económico la constitución de 1991 regresaba algunas iniciativas al
Congreso50.
Esa proclividad se manifiesta en el carácter presidencialista de nuestro sistema
político que hace que, en cabeza del presidente de la república se reúnan las
potestades de jefe de estado, jefe de gobierno, suprema autoridad administrativa y
símbolo de la unidad nacional.
En su calidad de Jefe de Estado el presidente ejerce funciones de:
a.- Legislativo excepcional de acuerdo con las facultades extraordinarias que se le
conceden en virtud del artículo 150, numeral 10 y las propias de los estados de
excepción a que se refieren los artículos 212 a 215, que incluso lo facultan para
crear impuestos en oposición al principio de nullum tributum sine lege.
b.- Máximo representante del Estado y director de las relaciones internacionales
según los establece el artículo 189, numeral 2 de la Constitución.
50 RUDAS PALACIO, Alfonso, “Las Competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo. El Gasto Público”. En: Constitución Económica Colombiana. Bogotá: Biblioteca el Milenio y El Navegante Editores, 1996. p. 281-292.
165
c.- Nominador de cargos de superior jerarquía. Es el encargado de elaborar las
ternas para fiscal general y defensor del pueblo, concurre a la elaboración de las
ternas para magistrado de la Corte Constitucional y la Procuraduría General, y
designa los ministros y Directores de Departamentos Administrativos.
d.- Sanciona y promulga las leyes, y tiene la potestad de objetarlas por razones de
constitucionalidad o inconveniencia.
e.- Ejerce funciones de ritualidad institucional como la instalación y clausura del
Congreso, posesiona a altos funcionarios como los magistrados de las altas cortes
y a sus ministros, atiende la presentación de las cartas credenciales de los
diplomáticos, preside los actos militares y el ceremonial de las festividades patrias.
Como jefe de gobierno ejerce entre otras las siguientes funciones: reglamentarias,
manejo burocrático, control del orden público, programáticas (dentro de las cuales
se incluyen la preparación del plan de inversiones y del presupuesto nacional) y de
vigilancia.
Como autoridad administrativa se le atribuyen las siguientes funciones:
reglamentaria secundaria, designación de funcionarios subalternos, recaudo y
administración de las rentas públicas, celebración de contratos y asegurar la
prestación de servicios públicos.
La condición de símbolo nacional se ha exacerbado de tal forma en los últimos
años que el presidente ha devenido en el mesías de la nación colombiana.
Esta cantidad asombrosa de facultades y poderes en cabeza del ejecutivo y todos
los individuos que lo conforman, hace que surjan inevitablemente a su alrededor
166
innumerables intereses que buscan ser maximizados y frente a los cuales el
principio democrático de las mayorías resulta insuficiente.
El gobierno colombiano no ha sido inmune a la situación que Buchanan plantea y
cada vez más se oyen voces que manifiestan su preocupación por estas
actuaciones.
Desde el punto de vista fiscal se observa la propensión a incrementar en forma
desmedida el gasto público. Se señala, por ejemplo, como para el año 2008
alcanzará el 26.6% del PIB y se afirma que para el año 2009 sería del 28.5%. En
el año 2002 el gasto público era del 22%.
Sobre el gasto desaforado del gobierno manifiesta en una de sus columnas de fin
de semana de El Espectador, una persona fuera de toda sospecha como es el ex
codirector del Banco de la República Salomón Kalmanovitz:
“Es paradójico que mientras mas aumenta el gasto del Gobierno, más
desmantelado el aparato regulatorio del Estado. Se ha visto aumentar la
corrupción y el despilfarro y la desidia y campea la doctrina del libertinaje del
mercado (…) En otras áreas se vive similar situación: la vivienda de interés social
está en rines; el seguro social sigue su lenta y prologada agonía; el Ministerio de
Transporte feria(sic) miles de contratitos a los políticos que apoyan el gobierno
para hacer caminos vecinales y está lejísimos de culminar obras cruciales que
requiere el país (…) El Ministerio de Agricultura y el Incoder hacen contrarreforma
agraria, legalizan la nueva distribución de la propiedad agraria generada por la
violencia paramilitar; y todas las superintendencias mirando para el vacío (…)
Entonces se viene más gasto y mas desperdicio: los gastos de inversión pasan de
$22 billones en 2008 a $33 billones en 2009, un aumento, léase bien, de 46%
¿Cuánto de ese gasto se va ir al saco roto? (…) el programa de familias en acción
167
va a entregar subsidios a 3 millones de unidades familiares, cerca de 10 millones
de personas beneficiadas, 60% de ellas en edad de votar, y me informan las
lenguas maliciosas que para recibir los chequecitos tienen que inscribirse en los
puestos de votación de los barrios donde residen. Los gastos generales crecen
28% para atender este otro frente electoral del Gobierno. ¿Quién puede competir
contra el Presidente?”
En un estudio publicado por el Centro de Investigaciones de la Universidad
Nacional se dice lo siguiente en relación con el sistema general de participaciones
y el Plan de Desarrollo 2006-2010:
“Se han contemplado inversiones por un valor de 228 billones 561.054 millones
de pesos de 2006; y para el sistema general de participaciones se incluyó una
partida de 72.6 billones de pesos, consistente con el proyecto de acto legislativo
011 Senado y 1269 Cámara en trámite en el Congreso de la República. Además,
se estipula que la Presidencia de la República dispondrá, de manera directa, de
85.574 millones de pesos que pueden ser aplicados a su arbitrio, por ejemplo, en
los consejos comunales.
El “ahorro fiscal” que el gobierno central deriva del ajuste a las transferencias, que
a su vez disminuye la financiación del sistema de protección social, sirve para que
el ejecutivo financie obras de inversión en las regiones, originando un proceso de
mayor centralización administrativa y, de contera, legitimando un proyecto político
como el estado comunitario”51
Advierten algunos, sin embargo, que ese mayor gasto no se financiará solamente
con impuestos. Sobre el particular manifiesta Kalmanovitz en la columna
51 RODRÍGUEZ SALAZAR, Oscar. “Las Transferencias. Entre el sistema de protección social, la gobernabilidad macro y la construcción territorial del Estado”. En: Bien-Estar y Macroeconomía, 2007, mas allá de la retórica, Universidad Nacional de Colombia, 2007. p. 146-147.
168
previamente citada: “(…) no con impuestos, que ha estado devolviendo
alegremente a los ricos. Se puede deducir entonces que va aumentar la deuda
externa e interna del Gobierno”. A lo cual agrega otra voz experta en materias
fiscales también fuera de toda sospecha: “(…) durante los últimos cinco años se
han venido otorgando a manos llenas exenciones, deducciones y, en general
privilegios tributarios de altísimo costo fiscal que están erodando gravemente
tanto la elasticidad, como la progresividad del impuesto a la renta. (…) Todas
estas gabelas tributarias se han otorgado a sectores (a menudo escogidos a dedo)
cuyos miembros aplauden a rabiar a los altos dirigentes gubernamentales cuando
estos les anuncian rebajas de impuestos. Pero poco se habla en estas mismas
reuniones de lo regresivo en que se está convirtiendo el sistema tributario
colombiano con este sesgo, que tanta protuberancia ha tomado en beneficio del
gran capital y en detrimento de las rentas de trabajo durante los últimos cinco
años. Tarde o temprano la estructura fiscal del país pagará los platos rotos de esta
desfiguración52”.
Otra muestra del comportamiento fáustico propio del gobierno Leviatán puede
apreciarse en la reforma tributaria que dio lugar a la Ley 788 de 2002 en la que se
consagró el IVA generalizado con tarifa del 2% para los bienes de la canasta
básica que fuera declarado inconstitucional por la Corte Constitucional como se
explicó previamente.
En forma previa a la reforma se había presentado el informe de la Misión del
Ingreso Público. Uno de los estudios del informe tenía como finalidad evaluar los
mecanismos más adecuados para que los ingresos tributarios crecieran un 2% del
52 RESTREPO JUAN, Camilo. “El inquietante 3 por ciento”. En: Portafolio, Bogotá. 9 de octubre de 2007.
169
PIB con el fin de mantener la estabilidad tributaria y el potencial impacto de tales
medidas53.
El estudio en comento refiriéndose al IVA manifiesta “Los impuestos al valor
agregado (IVA) parecen ser el instrumento más útil para aumentar los fondos
adicionales. El costo promedio de los fondos para varios cambios en la tasa es
bajo en los horizontes tanto de corto como de largo plazo. En parte esto se debe a
que la base impositiva para el IVA es cerca de tres veces más grande que la de
los otros impuestos. Una reforma al IVA que elimine las “excepciones” (en este
caso nos referimos a una tasa del impuesto de cero) incrementa la eficiencia
tributaria y aumenta sustancialmente los ingresos tributarios, pero es regresiva
porque una proporción importante de las excepciones cobija alimentos básicos y
vivienda, bienes que constituyen una proporción importante del ingreso de los
hogares de bajos ingresos. (…) El consumo disminuye en 15% por encima de lo
que se recauda en este escenario de impuestos. El mismo dato para el consumo
de los pobres es de 58%, lo cual hace evidente el costo en equidad. (…) Un
incremento proporcional en las tasa del IVA existentes es ligeramente menos
regresivo que la eliminación de exenciones del IVA, pero también es
sustancialmente menos eficiente. (…) Cuando la equidad es la preocupación
fundamental, otros instrumentos impositivos menos eficientes que el IVA pueden
ser utilizados”54
Más adelante en el mismo estudio se dice: “Podríamos elegir imponer un impuesto
a todos los sectores de la economía. Esto incrementaría la eficiencia porque toda
la base impositiva se ampliaría, pero sería sustancialmente menos equitativa,
53 RUTHERFORD, Thomas et al. “Equidad y Eficiencia de Costos de incrementar los ingresos impositivos en Colombia”. En: Bases para una Reforma E…, Op. cit., pp.189-247. 54 Ibíd., pp. 191-192.
170
puesto que aquellos bienes que se incluirían (víveres y alimentos básicos) son
bienes necesarios entre los hogares más pobres”55
Pero, no son las consideraciones precedentes las que quedan sonando al
gobierno sino la conclusión escueta que sobre el particular arroja el estudio:
“Con el fin de incrementar los ingresos del gobierno en 2% anual del PIB el
gobierno colombiano puede considerar las siguientes opciones:
• Ampliar la base del IVA al incluir varios sectores nuevos de la economía,
como ítems de alimentemos y cuidados de la salud. Con in incremento de 0
a 5% puede obtener cerca de 1.3% del PIB”56
Esta fue precisamente la recomendación que se incorporó en la Ley 788 de 2002 y
que declarara inexequible por la Corte Constitucional.
Para los fines del presente estudio, el anterior ejemplo ilustra la procedencia de la
recomendación de la escuela de la elección pública en cuanto a que una de las
restricciones al gobierno Leviatán es la limitación constitucional en cuanto a la
base y a la tarifa de los impuestos.
7. CONCLUSIONES
- Ni las instituciones, ni el pensamiento Hacendístico colombiano están
absolutamente impregnados de lo que se conoce como la ideología
neoliberal, ni el pensamiento de la escuela de la elección pública puede
identificarse en forma plena con dicha ideología.
55 Ibíd., p. 226. 56 Ibíd., p. 229.
171
- De hecho, podría afirmarse que no se observan evaluaciones o estudios
sobre la incidencia que tienen las instituciones fiscales colombianas en el
gasto público que es una de las principales apreciaciones de la escuela de
la elección pública.
- Las instituciones y el pensamiento hacendísticos colombianos se oponen
diametralmente a la propuesta de la escuela de la elección pública en
cuanto a la no consideración de los efectos redistributivos de las
instituciones fiscales.
- Solamente en forma parcial, y concretamente la Corte Constitucional ha
tenido en cuenta el postulado de la escuela de la elección pública en cuanto
a la importancia de evaluar el efecto en los dos lados de la balanza fiscal (el
ingreso y el gasto) de las instituciones fiscales.
- La práctica colombiana da la razón a la escuela de la elección pública en
cuanto a la debilidad del principio de las mayorías como instrumento de la
democracia que preserve a los individuos de la explotación fiscal. - Igualmente la experiencia colombiana muestra el aserto de las
observaciones de la escuela de la elección pública en cuanto a que el
individuo racional en presencia de un gobierno Leviatán procurará
establecer restricciones constitucionales al poder fiscal.
172
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