La ejecución de las sentencias de amparo y de suspensión

1. Panorama y antecedente El Estado Constitucional de Derecho es una institución y corriente jurídica, política

y filosófica, que necesariamente impacta en las decisiones que en los juicios de

amparo deben tomarse y significa una nueva ideología y temática, que los jueces

constitucionales deben atender.

Algunas de sus peculiaridades son que los poderes, político y económico,

preferentemente, deben estar sometidos al Derecho, lo cual es fácil decir pero

difícil de cumplir, ya que en términos generales incomoda el control y la crítica de

abusos. Y eso sucede en todas las latitudes, máxime cuando se recurre a

demandar cuentas a los políticos, a controlar su gestión y se propone o hasta se

obliga a los jueces que actúen como inspectores y críticos de la calidad política y

democrática de las conductas gubernamental y legislativa, 1 gestiones a las que

siempre recae, por la experiencia, algún cuestionamiento. Así ha sucedido en los

Estados Unidos de Norteamérica con Richard Nixon, en Inglaterra con Margaret

Tatcher, en España con Felipe González, en Italia con Silvio Berlusconi y no es

extraño que, en nuestro país, los políticos critiquen al sistema judicial cuando

sanciona, evalúa y, en su caso, critica el desempeño que, necesariamente, tendrá

aspectos cuestionables u opinables, sobre todo cuando existe un clima de

transparencia, propicio para destacar tales aspectos y propiciar esos

cuestionamientos a partir tanto de la opinión pública como de los propios

competidores políticos.

Otra característica es la proliferación de los derechos fundamentales, previstos

tanto en las Constituciones como en los tratados y leyes, con la clara orientación a

controlar el poder, no sólo político sino también el económico y el mediático. De 1 En este sentido Garzón Valdez Ernesto (2003): El papel del poder judicial en la transición a la democracia, en La función judicial, Barcelona, Gedisa. Comenta sobre los criterios prudenciales muy comunes en el ambiente político que responden a la oportunidad, negociación y compromiso de coste-beneficio. La democracia plena en América Latina debe incluir el rule of law democrático como objetivo urgente, inmenso y manifiestamente distante. pp. 130-137

1

ahí la pretensión que tales derechos tengan una eficacia tanto en lo vertical —de

los ciudadanos frente a las autoridades— como en lo horizontal —rigiendo las

relaciones de las clases sociales— con especial énfasis a conseguir contextos de

justicia —especialmente conmutativa y distributiva—.

Consecuencia de ello, es la expansión e irradiación que se pretende tengan estos

derechos en el orden jurídico y político, algunos de ellos con el carácter de

indisponible, así como la vigencia de principios tales como el de pro libertate. En

ese contexto surge la tendencia, finalista e idealista a conseguir mejores niveles

de dignidad y prosperidad ciudadana con resultados garantistas reales y

manifiestos, reconocidos y tutelados con efectividad. Todo esto viene a complicar

y hacer más difícil la impartición de justicia constitucional y, por supuesto, el

cumplimiento de las sentencias.

Es así que el control del poder provoca «tensiones», aunado a peculiaridades,

retrasos y desfases de nuestra cultura democrática. Llaman la atención, ciertos

aspectos que apuntan algunos doctrinarios tales como: una profesión jurídica

débil, mentalidad judicial que mayoritariamente sigue siendo formalista y

desconfianza social hacia las instituciones y procedimientos jurídicos. 2

1.1. Acceso a la justicia y Tutela judicial efectiva El artículo 17 constitucional establece como garantía, la solución real de los

conflictos, en la medida que prohíbe la auto-tutela y, en cambio, da las pautas

para que el Estado provea el servicio jurisdiccional respectivo. En el contexto de

las garantías institucionales se proclama que la ejecución de fallos debe ser con

rapidez, certidumbre y eficacia.

Los derechos subjetivos, no dotados de garantías,3 devienen en «derechos de

papel». Esta garantía, en mayor o menor medida, viene a ser un déficit en todos

2 Fix Fierro Héctor y López-Ayllón Sergio (2001): Legitimidad contra legalidad. Los dilemas de la transición jurídica y el Estado de derecho en México, México, Política y Gobierno, V. VIII, No. 2, CIDE, p. 349 3 Implica la definición clara de las obligaciones, sea dada por el legislador o por los jueces en la re-construcción constitucional del Derecho y técnicas coercitivas de carácter institucional que permitan el control y la neutralización del poder y del derecho ilegítimo. El carácter político de la actividad judicial no es

2

los países, lo que motiva respuestas tales como las modalidades de justicia

alternativa y la provisional que se ensayan y aplican en todo el mundo, buscando

dar soluciones parciales a los límites y debilidades que aquejan a los sistemas

oficiales.

Es en ese contexto y, por la ineficiencia que caracteriza a la justicia convencional,

—como sistema integral y eficiente de solución de conflictos—, que en México

hacemos un uso intensivo, abusivo y recurrente del juicio de amparo. Obedece, en

mucho, a que las partes no encuentran soluciones de fondo y reales a sus

controversias ante la potestad común. Por tanto, al no existir lineamientos ciertos

para la interacción social, faltar un aliciente para la composición de los conflictos, y

dada la amplitud de acceso a la vía de amparo, es que hay una gran incidencia

que raya en el abuso4 y la saturación de los tribunales.

Otra razón es, que también se le utiliza como alternativa para conseguir mejores

condiciones que permitan o faciliten la negociación posterior. Tal estrategia se

utiliza de manera recurrente ante las dificultades para resolver los conflictos

horizontales entre particulares, razón por la cual, los inconformes provocan actos

de autoridad para abrir alternativas de solución en las cuales la actuación del

poder público coadyuve con ellos en la búsqueda o consecución de alternativas5,

de ahí también que sea difícil y complicado que las autoridades cumplimenten

aspectos que natural y originalmente están fuera de su control y que de una

manera artificial se les introduce e involucra en típicos conflictos entre

particulares6.

fruto de una opción ideológica o deontológico, sino ligada a los defectos de garantías y a las imperfecciones estructurales de los ordenamientos, la discrecionalidad judicial deriva del déficit o irresponsabilidad del legislador, ideas en lo esencial de Ferrajoli Luigi (2001) Derecho y razón, Madrid, Trotta, p. 170 4 Es así que el juicio de amparo ha venido a ser un recurso casi ordinario para la solución de violaciones de carácter netamente legal, no obstante el plan original de sancionar sólo violaciones constitucionales o legales pero de gran entidad 5 Es así que nacen innumerables y abundantes conflictos verticales —ente particulares y autoridades— derivados de los horizontales —entre particulares— no resueltos 6 Fix Fierro Héctor y López Ayllón Sergio (2001): El acceso a la justicia en México. Una reflexión multidisciplinaria en Justicia, tomo I, México, UNAM, Pág. 126

3

El control total de la legalidad —especialmente descrito con la expresión de

interdicción a la arbitrariedad— trae también como consecuencia el pleno

sometimiento de las conductas de todas las autoridades a mecanismos de control

constitucional y la judiciabilidad de todas sus actuaciones —la tendencia es incluir

también las omisiones— lo cual, recarga y a veces satura a los tribunales

constitucionales. Esto impacta considerablemente al juicio de amparo, que si bien,

no es el único medio de control constitucional,7 si el más popular y utilizado. Como

resulta obvio concluir, esa tendencia lleva a la proliferación de sentencias que, en

muchas ocasiones, presentan problemas para su cumplimiento.

Otra encomienda que se adiciona a la actividad de control constitucional, es la

regulación y el control a posteriori de atribuciones, potestades y competencias de

las autoridades para emitir sus actos —y omisiones—, tanto en el tema de

legalidad como de funcionalidad y eficiencia.

Lo ideal y deseable —en términos de un enfoque sólo orientado a la seguridad y

evaluación formal—, es que los propósitos, objetivos y finalidades de la actuación

de las autoridades estuvieran previstos de una manera clara, certera y precisa en

las disposiciones respectivas. Sin embargo, la realidad es otra, en tanto que los

ordenes jurídicos tienden y orientan la previsión de las regulaciones —tanto

primarias o sustantivas como secundarias o adjetivas— a través de valores,

directrices, principios, y conceptos jurídicos indeterminados 8 lo que genera dudas

y, especialmente, desconfianza. Sobre todo, cuando la cultura jurídica tradicional

en México enseñaba que el ordenamiento se configuraba sólo con reglas que

específicamente definían y acotaban el contenido, alcance y sentido de las

prescripciones sin márgenes de discrecionalidad que los intereses sociales y

7 Deben considerarse también las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y otras instancias ante autoridades no judiciales. Actualmente el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe practicar la “interpretación conforme” a la Constitución lo que, de suyo, colabora y coadyuva en la depuración de eventuales y potenciales conflictos constitucionales. 8 Estipulaciones donde predomina la vaguedad y zonas de penumbra que orientan a la discrecionalidad y ponderación, tendente a una mejor y más amplia cobertura legal pero también con el riesgo de incidir en la inseguridad jurídica

4

políticos emergentes han provocado, ante la imposible previsión a priori de todas

y, sobre todo, de las más idóneas soluciones o alternativas.

Además, en esta época, nuestro ordenamiento se nutre también de múltiples

disposiciones previstas en tratados, fuente normativa, a la cual, el foro mexicano

no está habituado a recurrir. Estos ordenamientos tienen reglas de interpretación y

aplicación, a veces sui generis.

Y es así, que la tendencia expansiva del juicio de amparo al comprender todo acto

de autoridad —aún en el sentido material— ahora es susceptible de enjuiciar

contextos de discrecionalidad política, técnica, etc., de las autoridades, lato sensu

que, hasta hace poco, se antojaban inimaginables y fuera de todo control jurídico.

Ahora se introduce con tales tendencias una efectiva y sustancial interdicción de la

arbitrariedad y un nuevo garantismo que amerita interpretar y desarrollar el

contenido y sentido de los derechos fundamentales a partir de resolver casos

concretos. 9

Son múltiples los compromisos que nuestro país ha concertado en los temas de

acceso a la justicia, tutela judicial efectiva y sobre la eficacia de las sentencias que

lleguen a emitirse, prueba de ello es el artículo 25 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos, mejor conocida como Pacto de San José que

establece:

Artículo 25. Protección Judicial (Pacto San José) 10

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados partes se comprometen:

9 Expresiones que Eduardo García de Enterría y Luigi Ferrajoli han introducido y han tenido aceptación en varias latitudes 10 Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada en la ciudad de San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969 Convención publicada en el Diario Oficial de la Federación el jueves 7 de mayo de 1981.

5

a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda

decisión en que se haya estimado procedente el recurso. En este sentido cabría preguntar, referido a los casos difíciles, si el juicio de

amparo ¿Cumple adecuadamente y con eficacia su función garantista y si las

sentencias son acatadas con razonable certidumbre? ¿Es aceptable la

funcionalidad y eficacia del juicio de amparo? La brecha que siempre se da entre

los enunciados normativos y la realidad —el ser y el deber ser— ¿Es prudente,

justificada y tolerable?

Parece que en todo el mundo hay problemas para el cumplimiento de fallos, por

tanto: ¿La posición de México es adecuada dentro de los estándares mundiales?

Esta es una inquietud de sociología judicial que valdría la pena, en otra ocasión,

abordar.

1.2. Factores no jurídicos

1.2.1. Instituciones eficientes o ineficientes Comentan Fix Fierro y López-Ayllón que, especialmente, en el proceso de

transición jurídica y democrática que ha iniciado México y que continúa, deben

tomarse en cuenta sus dimensiones en los órdenes: a) Sistémico, b) De capital

técnico y humano, c) Cultural, y d) Político institucional; interactuando en conjunto

y —puede decirse en sinergia— ya que los cambios jurídicos, meramente formales

e institucionales son insuficientes y estériles si se les considera aislados o

desarticulados de la realidad. 11 Deben tener la particularidad de mejorar y llevar a

niveles evolutivos y óptimos de convivencia social y política; las instituciones o

regulaciones que les aplican, análogamente a lo que sucede con los árboles, se

les conoce por sus frutos y, si no los producen, deben ser cortadas.

11 Fix Héctor y López-Ayllón Sergio (2001): pp. 353-356

6

La transición a la democracia y al orden constitucional no es inmediata sino que, a

manera de plataforma, para acceder a ella, debe considerarse un régimen o

período de tolerancia con un sistema jurídico que sea elástico pero definido y

controlado en sus avances y consecuciones. Debe mantenerse la tendencia

evolutiva e imperar la razonabilidad y no detenerse para regresar a situaciones

anteriores que deben quedar totalmente superadas y clausuradas. El tránsito a

objetivos y metas debe ser constante y permanente. Para promover y consolidar

esa transición, con respeto a la legalidad, el mejor camino es el cumplimiento de

las sentencias dictadas en los juicios que conllevan al control de las expectativas y

programas de cambio.

La eficiencia e ineficiencia de las instituciones debe ser considerada, cuando

menos, desde las siguientes perspectivas:

• Compromiso y convicción de personas que las integran;

• Ambiente institucional propicio para la cabal satisfacción de intereses y

proyectos; el medio es crucial para alcanzar o frustrar objetivos,

dependiendo de las actitudes que alimenten o desincentiven a los agentes y

operadores del cometido; y,

• Hacen falta estadistas visionarios capaces de generar aliento, confianza y

solidaridad en la sociedad, a la par de restaurar un clima de respeto

responsabilidad y orden de las instituciones públicas en favor del desarrollo

y bienestar social. 12 El liderazgo debe ser lo suficientemente vigoroso,

capaz de sortear los períodos de transición y reestructuración durante los

cuales, quienes resulten molestos por el nuevo orden, tratarán de abortar los

cambios. El verdadero estadista debe ser capaz de salir avante; parece que

es un modelo de políticos en aparente extinción en todo el orbe.

En ese contexto y conducente a la seguridad, integridad, prosperidad y dignidad

de las personas, cobran relevancia trascendente las funciones de procuración e

impartición de justicia, vistas como etapas y momentos que se ligan dentro del

12 Un ejemplo es Mao Tse Tung para quien lo esencial era mantener la confianza del pueblo en las instituciones y líderes políticos

7

gran contexto de la actividad del Estado. Para hacer real ese cometido se debe

atender también y no cejar en avanzar en temas de legitimación y eficiencia social

de las variadas funciones públicas. Y es en tal escenario y atmósfera, muy

importante y crucial, poder elevar el nivel y aprecio social a los jueces, lo que, por

supuesto, requiere que demos respuestas institucionales oportunas y

satisfacientes a las demandas sociales. 13

Por tanto antes de cambiar las leyes hay que analizar por qué no se cumplen,

cuáles son los factores que determinan su ineficacia que, en la gran mayoría de

los casos, tienen su origen en problemas de las instituciones, hombres, factores

sociales, económicos, etc. Luego entonces, es ahí donde se deben enfocar y

concentrar los esfuerzos de cambio.

Finalmente y a modo de comentario, las experiencias de otros países llevan a

considerar que el auténtico garantismo sólo es compatible con instituciones

eficientes que se puedan dar el “lujo” de respetar derechos fundamentales.

1.2.2. Cultura de responsabilidad y respetabilidad judicial Durante años, la tradición en nuestro país ha sido la irresponsabilidad política 14

aunada a una cierta «tolerancia social»,15 que ha decantado en prácticas

«demagógico-populistas». Esto ha sido aprovechado por grupos de poder —con

fines económicos, religiosos, intervencionistas, etc.—, para influir, incluso, en los

grupos en el poder político, e imponer sus particulares intereses. El resultado —

sea que lo consigan o se frustre la iniciativa— son actos de autoridad, de manera

directa o indirecta, que luego llegan a la discusión ante los tribunales que dictan

13 Para conseguirlo se debe atender el aspecto ideológico y sociológico, una verdadera mística de servir y usar al poder para construir y servir a los más necesitados de desarrollo —social, económico, cultural, emocional, moral, etc.—, como detonante de actitudes que transformen y hagan funcionales a las personas e instituciones de las que forman parte. Sin una visión adecuada incorporada el seno y médula de las personas o sin la motivación emocional suficiente que sostenga y promueva la realización de proyectos, los cambios no son posibles ni sostenibles 14 En mucho obedece a la ineficacia de controles y amplios márgenes de discrecionalidad e irresponsabilidad de los poderes públicos, llevan a la reproducción de formas neo-absolutistas del poder público, carentes de límites y de controles y gobernadas por intereses fuertes y ocultos, conceptos de Ferrajoli (1999) p 17 15 En el sentido que al ser insuficientes las respuestas satisfactorias de las instituciones han tolerado que grupos sociales con poder vivan y actúen al margen del Derecho, falta conciencia y autoridad moral para exigir un comportamiento intachable a otros cuando se está en deuda

8

sentencias y deben ser cumplidas, contexto que complica y crea escenarios a

veces muy difíciles de resolver.

Una aparente liberalidad o tolerancia, también ha sido un factor estratégico para

arengar a grupos social y económicamente deprimidos con la promesa e ilusión

reivindicativa de superar sus estados infra-humanos de sobrevivencia. La falta de

prosperidad no se cura sino con educación, orden y respeto, ingredientes

indispensables para crear atmósferas de desarrollo y bienestar; otras opciones

más baratas, no son sino falacias que el pueblo come y le producen un agradable

sabor dulce pero que más tarde se convierte en el más amargo de los ajenjos.

Es así que, a la postre, el violar garantías o derechos fundamentales en México no

cuesta nada —por supuesto, sólo al sujeto activo que los viola— 16 ya que en

tratándose de casos difíciles, los medios para reorientar o controlar son tan lentos,

tortuosos, complicados y poco eficaces que la ilegalidad, irresponsabilidad,

ineficiencia e impunidad salen victoriosas, cuando menos por el tiempo en que

pueden ser reprimidas o controladas. Pero todavía más grave es que las medidas

indemnizatorias, con las que muchas veces se intenta resolver o compensar —es

el caso del cumplimiento sustituto—, son costeadas por la propia sociedad

agraviada que, encima de la afrenta, debe cooperar a financiar el gasto público a

partir del cual se pagará la indemnización lo que vuelve injusta esa distribución y

reparto social del riesgo y la responsabilidad o «irresponsabilidad» de ciertas

autoridades.

Como un paréntesis, viene al caso comentar, que el milagro de Hong Kong

obedece, preferentemente, a la concurrencia de cuatro factores: a) jueces

ingleses, b) soluciones de fondo y del conflicto sustancial, equitativas, c) la

execution de las sentencias y, d) mano de obra barata y accesible.

Es así que, referente a las condiciones indispensables para el desarrollo

económico, Alan Greenspan, gobernador del Sistema de la Reserva Federal de

16 Desgraciadamente es una apología y analogía con la canción popular que dice: “La vida no vale nada”

9

los Estados Unidos de Norteamérica, señala que: la prosperidad exige

inversiones; que las inversiones demandan seguridad financiera; y que la

seguridad financiera precisa seguridad jurídica, es decir, cortes honradas y

eficientes que hagan valer los contratos y que resuelvan equitativamente las

disputas. 17 De aquí la importancia y sinergia que se da entre los factores meta-

jurídicos que se debaten o inciden en los asuntos judiciales y, a su vez, como la

función judicial impacta y determina a la sociedad, la economía, etc., bajo un

esquema cibernético de entradas, salidas y retroalimentación. En todo caso la

seguridad, confianza, certeza y previsibilidad de cómo y cuándo se cumple una

sentencia, son factores clave para la sana y adecuada convivencia social y el

desarrollo político y económico; desarraigando así componendas y regateos,

conducentes a crear ambientes propicios para la corrupción, desorden,

inseguridad y desconfianza, propios de una sociedad al margen del Derecho y que

es típica en los países menos desarrollados, económica y políticamente. Los

poderes despóticos e incontrolados, producto de la falta de límites legales,

generan desigualdad, en cambio la igualdad deriva de la eficacia de los derechos

fundamentales. En relación con los poderes desordenados que se desarrollan en

el interior del Estado de derecho, dice Ferrajoli, son los principales obstáculos de

orden económico y social que limitan de hecho la libertad y la igualdad de los

ciudadanos, producto del Estado paleo-liberal. 18

La siguiente puede ser una frase paradigmática y elocuente, atribuible a un jurista

inglés:

Ningún abogado le diría a su cliente, que tiene un derecho constitucional o legal, que no lo pueda hacer valer ante los tribunales; si este no es exigible y eficaz, es inexistente. Ferrajoli comenta al respecto que:

Un derecho no garantizado no sería un verdadero derecho. 19

17 Comentarios hechos por el magistrado Stephen G. Breyer, asociado a la Corte Suprema Justicia de Estados Unidos durante la Cumbre Hemisférica sobre la Justicia y la Libertad de Prensa en las Américas, y las respuestas a las consultas derivadas de su intervención. 18 Ferrajoli Luigi (2001) Derecho y razón, Madrid, Trotta, p. 934 19 Ferrajoli Luigi (1999) Derechos y garantías, Madrid, Trotta, p. 59

10

Un enfoque realista conduce siempre al dilema respecto de si los participantes en

un procedimiento —sobre todo de tipo judicial— ¿qué tan dispuestos están a

aceptar o desconocer y combatir las decisiones que les son desfavorables?

(procedural justice effect) 20

Es por estas razones que, considero, debemos idear y convenir socialmente, en

un sistema de control de legalidad, certidumbre y eficacia de las decisiones,

imprescindible en períodos de transición donde es menester que conflictos y

luchas por espacios de poder e intereses particulares deben ser controlados y

resueltos, rápida y definitivamente o, cuando menos, que deriven en fructíferas

negociaciones, conducentes a una armonía social. En ese entorno surge la

necesidad de controles con sanciones, oportunas e idóneas, para acelerar la

cultura de respeto y orden que es indispensable cultivar, promover e imponer, con

especial referencia a las causas y razones que dificultan la ejecución de fallos

dictados en los casos difíciles.

Consecuentemente, la sugerencia es que, ante el desacato, la consecuencia de la

sanción incida directamente en los intereses personales de quién violó el Derecho

o se benefició con tal actuación, para que, efectivamente, desaliente y quite

atractivo a tales comportamientos, nefastos en cualquier sociedad que se precie

de respetar a la democracia y al Estado de Derecho. 21

Para concluir, y en tanto no se consiga reprimir, desincentivar, censurar y eliminar

tales conductas, merced al costo y rechazo popular, nuestro Estado de Derecho,

corre el riesgo de ser, en ciertos casos, un Estado de barbarie donde prive la ley

de la selva, siempre en perjuicio y agravio de los más necesitados y vulnerables. 22

20 Fix Fierro y López Ayllón (2001): p. 385 Como antes se mencionó las sentencias desfavorables usualmente son cuestionadas hasta con falacias, cuesta mucho reconocer la culpa. 21 Con influencia, en los ordenes económico, político y administrativo del infractor, esto es, que resulte verdaderamente intimidatoria, trascendental y dolorosa para que sea funcional, de manera tal, que el efecto disuasorio se consume en beneficio de las mayorías y del orden institucional para que la Constitución sea realidad y no meros derechos de papel. 22 Las violaciones a los derechos fundamentales inciden y agravian a las clases sociales más débiles que, por ello, son las más desprotegidas y agraviadas, pues las clases fuertes siempre encuentran alternativas, tratos

11

1.2.3. Legitimidad social, madurez y excelencia en los jueces La justicia oficial tradicional —instituciones y formación de juristas23— no ha sido

configurada, orientada y educada para resolver esencialmente los conflictos,

prueba de ello son los medios alternos que, en todo el mundo, surgen como

respuesta a esa ineficacia.24 Es más la conformación cultural de los abogados,

fuertemente cargada de tradicionalismos —a veces trasnochados— determina, en

razón de lo planteado y pretensiones deducidas, que los tribunales pronuncien

decisiones que no contemplen la solución efectiva del conflicto ni tenga eficacia

pragmática lo resuelto; de ahí, en mucho, la ineficacia social y el rechazo social a

la función judicial.

Pero además, los tecnicismos, las formalidades judiciales que hemos ido

coleccionando como en un museo, han venido a provocar que el quehacer judicial

sea a veces poco transparente y comprensible, lo que ha sido pauta para que

algunos digan que se equipara a una «caja negra», nadie entiende ni puede

pronosticar que es lo que ahí se procesa y cuál es el producto que emergerá. Es

así que las soluciones meramente formalistas, rara vez resuelven el problema de

las partes sino que, en casos, lo agrava y hasta dificulta la negociación.

La «justicia dilatada es injusticia», por lo cual, si la función y producto de los

tribunales debe ser producir la paz judicial, conducente y necesaria para llegar a la

paz social,25 en ello debe aplicarse y no sólo en dictar proveídos y sentencias pro-

forma que omiten dar respuesta, real y efectiva, al conflicto subyacente entre las

partes. O bien, generar la seguridad imprescindible para promover el desarrollo. 26

Un problema nuevo, es que a los jueces ahora se nos encarga resolver casi

cualquier conflicto, ante lo cual, es obvio que no siempre tenemos la preparación y especiales o soluciones alternas. Como dice el dicho popular: “Al perro más flaco se le pegan todas las pulgas”. 23 Cargada de un fuerte contenido de enseñanzas teóricas, alejadas de la práctica y realidad 24 En la justicia tradicional, con la aplicación bruta e indiscriminada de reglas preconcebidas y pretensiones definidas, el resultado es ganar-perder, 0-100%; en cambio, con la justicia alternativa —que incluso los jueces pueden impartir mediante decisiones provisionales, oportuna y estratégicamente pronunciadas— el resultado puede ser ganar-ganar, con porcentajes 50-50% o análogos, por ejemplo. 25 Son ideas de Chaïm Perelman 26 Es el planteamiento de Alan Greenspan al que se hizo referencia

12

cultura necesarias para entender todo lo que acontece en la sociedad. Por tanto, si

se desconoce tanto el fondo del problema, como la nueva normatividad y la

manera o práctica de resolver el conflicto social o económico, será muy difícil que

una solución «real» pueda darse.

Sucede que, entonces, los juicios serán apenas una entretención y diferimiento a

una respuesta que la conflictividad del caso requiere con celeridad y precisión. Por

tanto la sentencia, dictada en un contexto simplemente formalista no puede

cumplir con su finalidad pacificadora y desatiende lo dispuesto en el artículo 17

constitucional.

Para ello, es indispensable la especialización y alta capacitación27 en las

diferentes materias y sectores de la vida social y económica, tanto de abogados

como de jueces para crear, así, verdaderas normas individualizadas que

respondan y atiendan al conflicto inter-partes. Debemos aprender a construir con

ingenio social decisiones utilitarias y, para ello, hace falta que la fuente,

organizaciones de la sociedad civil, escuelas, litigantes, jueces y autoridades

colaboremos en una relación de sinergia. La eficiente capacitación y sobre todo

formación es una tarea que está pendiente para las universidades —y las barras—

, que se han limitado y concretado a que los estudiantes «entiendan» el Derecho

pero, en lo general, no se enseña como «aplicar» el Derecho.

Retomando ideas anteriores, es el caso que la desorganización que padecen y

aqueja a muchas de las instituciones públicas y gubernamentales 28 aunado a

intereses privados de empresas trasnacionales, partidos políticos, de grupos «en»

o «con» poder, que dificultan y obstaculizan la eficacia del Derecho y, por

supuesto, de las sentencias de los jueces —que son las normas individualizadas—

cuando no satisfacen plenamente sus pretensiones.

27 Incluyendo aspectos teóricos indispensables y con un claro propósito de servir para conseguir elevar el nivel profesional de modo que sea capaz de conseguir soluciones prácticas, poniendo especial énfasis en la formación y no sólo en la información de los abogados 28 Lo que no sucede, verbigracia, con la delincuencia, que, en cambio, demuestra en el mundo estar muy bien organizada, prueba de ello es su éxito y efectividad

13

Una consideración más respecto a los «poderes» es: para que el poder pueda ser

sometido al orden o a la ley, es menester que intervenga, coaccione y lo imponga

otro poder.29 Por tanto, el poder de los jueces —en ocasiones tan divorciado de la

sociedad y a veces poco práctico para responderle y atenderla—, carece de la

legitimidad para conseguirlo per-se. En efecto, el «poder judicial», esto es, la

capacidad real, social, efectiva y política de los jueces para que sus sentencias se

respeten, impongan y cumplan, requiere de ser apoyado y sostenido por una

sociedad organizada o grupos con poder que apoyen y patrocinen las decisiones y

los cambios.

En general, resulta que en los casos difíciles —sea por el sujeto al que afectan o

por el contenido—, las decisiones tenderán a ser incumplidas, al ser incomodas e

inconvenientes a quienes tienen, como se ha dicho, poder. Cuando una sentencia

incomoda o «pisa los callos» a un poderoso, es un caso difícil y problemático de

cumplimiento judicial y no precisamente por condiciones o factores jurídicos. ¿Qué

pueden y deben hacer los jueces? ¿Buscar tener el poder necesario para

conservar su independencia y que sus decisiones tengan majestad? ¿Eso no

desvirtúa su papel y los convierte en factores que luchan por conseguir poder? Lo

ideal es que la sociedad se los diera, incondicionalmente, ¿Como hacerlo?

Preguntar a Maquiavelo o a Tomás Moro a ver si algún consejo pudieran darnos.

La práctica jurisprudencial de la SCJN, como política judicial del más alto nivel, se

ha caracterizado por privilegiar obtener el cumplimiento de sentencias 30 en lugar

de imponer sanciones de carácter constitucional y penal a las autoridades

indolentes o reacias. Esta política ha venido a ser una costumbre y práctica

habitual, inspirada y determinada, pienso, por razones de nuestra cultura jurídica e

idiosincrasia, sin tomar en consideración la dilación y el número de instancias que

deben agotarse hasta conseguir que el asunto llegue a la fase terminal de efectivo

29 Ante la falta de límites legales, el poder tiende a acumularse en formas absolutas y, es así que en sedes infra y supra-jurídicas, permanecen y se desarrollan micropoderes y macropoderes salvajes, como las formas de poder más incontroladas e ilimitadas, Ferrajoli (2001) pp. 932 y 933 30 Lo que ocurre, principalmente, en los casos difíciles

14

y real cumplimiento. 31 Parece irrelevante la eficiencia, certidumbre y costo, 32

tanto para las partes como para los tribunales, ya que, en ocasiones, se requiere

de lapsos de tiempo y esfuerzos para conseguir un cumplimiento que,

formalmente, en 24 horas33 debería darse o, cuando menos, estar en proceso,

definido y certero, de obtenerse. Cabe preguntar: ¿Cuáles son los costos —

directos e indirectos— de esta tolerancia? ¿Es imprescindible tanta prudencia?

La costumbre de no imponer sanciones —no obstante la vigencia de las reglas

respectivas—, como práctica y costumbre, no escapa a la consideración en la obra

de Kelsen, quien comenta que la pérdida de eficacia de una norma al dejar de ser

aplicada por los jueces, es una forma de perder su validez y lo explica de la

siguiente manera:

La desuetudo es una suerte de costumbre negativa, cuya función esencial reside en eliminar la validez de una norma existente. Si la costumbre, en general, es un hecho productor de derecho, entonces también el derecho escrito puede ser derogado por un derecho consuetudinario. Si la eficacia, en el sentido desarrollado arriba, es condición de la validez, no sólo del orden jurídico como un todo, sino también de una norma jurídica aislada, entonces la función productora de derecho de la costumbre no puede ser excluida por la legislación escrita, por lo menos en la medida en que se tome en cuenta la función negativa de la desuetudo. 34

Como una acotación de puntos anteriores, resulta que la confiabilidad y

previsibilidad de lo que finalmente los jueces decidan y, además, pueda ser

efectivamente ejecutado y obtenido por las partes en conflicto, así como el tiempo

y requisitos para obtenerlo, vienen a ser peculiaridades y efectos de la seguridad o

inseguridad jurídica que prive en la sociedad. De ahí la percepción de la opinión

pública sobre la eficiencia del sistema judicial que, además, determina la

legitimidad o desconfianza e inutilidad de la función. Corolario de todo ello es,

31 Así lo indica el número considerable de incidentes de inejecución que se tramita ante los juzgados de distrito que luego son remitidos a los tribunales colegiados de circuito y como no se obtiene, en buen número de casos el cumplimiento —me refiero nuevamente a los casos difíciles—, es que se dictamina el envío de los expedientes a la Corte donde, entonces sí, ante la inminencia de imposición de sanciones, es que las autoridades se esfuerzan y cumplen con lo ordenado y definido desde tiempo atrás. Prueba de ello son los asuntos que se tramitan y el importante contexto de precedentes que sobre el tema se emiten cotidianamente. Una modalidad del surrealismo mexicano llevado al campo de lo jurídico. 32 Cuando menos no se conocen razones al respecto, indicativas de otra conclusión 33 Artículo 105 de la Ley de Amparo 34 Kelsen Hans (2003): Teoría pura del derecho, México, Porrúa, p. 224

15

finalmente, la ejecución de las sentencias. Si esta etapa no se da oportunamente,

todos los esfuerzos anteriores se diluyen y devienen en irrelevantes e inútiles.

2. Análisis Como ha quedado apuntado, los problemas por los que no se cumplen las

sentencias, son de carácter o etiología tanto jurídica como también extrajurídica. A

manera de síntesis, se propone el siguiente cuadro:

2.1. Problemas para el cumplimiento o motivos para incumplimiento Jurídicos Procesales Prácticos

Eficiencia y eficacia de las instituciones Compromiso y capacitación de sus integrantes (todos con buena actitud)

Políticos e Institucionales Económicos Sociales y sociológicos Culturales y hasta emocionales, renuncia y compartir poder, no apertura a

crítica Y es que, en general, cuando las sentencias no gustan ni satisfacen a la sociedad

o los problemas no tienen solución efectiva ante los jueces, el clamor y reacción

es: Se deben de cambiar las leyes y exigir a los jueces honradez, imparcialidad y

razonabilidad.

Sin embargo, tal alternativa no es la solución, por el contrario, cuando así se actúa

no se hace más que exacerbar el problema y, por ende, el descontento popular. Y

es obvio, ya que no se está respondiendo a la fuente u origen del problema, en

tanto que las verdaderas y auténticas causas se descomponen en determinados

presupuestos y razones que, caso por caso, será menester analizar, ponderar y

enfrentar con las mejores alternativas pragmáticas, reales y no meramente

simplistas o de forma.

El verdadero contexto del problema, creo tiene los siguientes componentes y

motivos:

16

Sociológicas

Económicas Políticas Sociales Culturales

Litigiosidad Causas reforma ley35

Ineficiencia Instituciones

Funcionarios Resulta claro que la problemática del cumplimiento de las sentencias no es ni

exclusiva ni preponderantemente jurídica, por lo que soluciones eficaces deben

ser comprensivas, incluir y abarcar el contexto general, lo que implica, atender a

todas estas causas.

En la materia de los derechos fundamentales hay algunos que se consideran

indisponibles, ante lo cual, no debe caber la negociación y, menos aún, por

factores prudenciales, en ese sentido Garzón Valdez quien sostiene la

incondicionalidad y pervivencia de tales derechos como vitales.

Sin embargo, cuando por cualquier razón, la restitución —merced a una sentencia

que concede el amparo—, es incómoda, costosa 36 o compleja, el cumplimiento

deviene en uno de los supuestos de casos difíciles, por lo que surge la necesidad

de negociar.37 Otro factor que complica el cumplimiento y provoca sea azarosa la

ejecución, son eventuales obstáculos e indefinición ante los tribunales, o bien,

procedimientos engorrosos que determinan un clima o tendencia que obliga a la

negociación, ante el eventual peligro o riesgo de que el cumplimiento de la

sentencia se frustre. Estas tendencias ya provocan, prima facie, una posición

usualmente desventajosa para los quejosos y la sociedad que, a la postre, financia

el cumplimiento sustituto.

35 El planteamiento es que debe reformarse la ley cuando los resultados judiciales son inadecuados o inconvenientes, sin embargo, en este cuadro se pretende considerar un contexto de cuales son las muy diversas causas de tales problemáticas que no se reducen a una reforma legal o que, en su caso, deben ser el contenido de tal reforma legislativa 36 En lo económico, social, preferencias electorales o popularidad política 37 Ha resultado típico que las partes obligadas, ante la indefinición o indeterminación de lo que debe hacerse y en que tiempo, se aprovechen de esa contingencia por lo que una hoja de ruta es imprescindible.

17

Conocer y evaluar los escenarios, costos y consecuencias que se pueden dar

cuando las sentencias no se obedecen o se desatienden, son múltiples y sería

menester enfocarlo a través de futuras reflexiones, en sus perspectivas

económica, sociológica, política, medio-ambiental, etc.

2.2. Algunos problemas jurídicos Usualmente el enfoque y alternativas que se proponen para sortear las dificultades

y obtener el cumplimiento de sentencias, se focaliza, ya sea en problemas de

forma o estructura, o bien, de insuficiencia, vaguedad o ambigüedad de las

disposiciones.

En cambio, la propuesta es que, preferentemente a tales conclusiones, se debe

redefinir la problemática, casuísticamente y con un enfoque esencialmente

pragmático y realista, de lo que hay que hacer u omitir. Para lo cual, es menester,

poner especial atención en la función a realizar y en razón de propósitos o metas

que deben ser alcanzadas y garantizadas. 38 El objetivo es que la forma o

estructura 39 sea idónea y adecuada para que la función se realice, de la mejor y

más eficiente manera consiguiendo satisfacer los fines. 40

También relacionado con aspectos jurídicos, está la problemática que por

ambigüedad presentan las normas de carácter penal, referentes al incumplimiento

de las sentencias, aunque importantes, no considero sea la esencial ni

fundamental respecto del enorme problema que significa el desacato, sino que

viene a ser como una de las aristas de un iceberg. Por tanto deben de

considerarse, conjunta y sistemáticamente, las alternativas, propuestas y

soluciones que atienden a los fundamentos y fondo del problema.

38 Consiste en el pleno acatamiento de las sentencias y la eficaz remoción o neutralización de los factores, condiciones negativas o excepciones que surgen, preferentemente, de causas o razones meta-jurídicas 39 Revisable y adaptable especialmente a casos atípicos o novedosos que merecen ser distinguidos o por cambios de contexto 40 Un problema universal es el seguimiento paradigmático y habitual a reglas, pautas, procedimientos y formalismos derivados de soluciones anteriores, a las tradiciones y esquemas que se han aceptado y ensayado; sin considerar la idoneidad, originalidad y creatividad que, los casos particulares, efectivamente requieran. Debemos buscar que los objetos y prácticas, incluyendo estructuras, alcancen los propósitos para lo cual, si es necesario, deben reconstruirse o someterse a una reingeniería atinente a la eficiencia plena.

18

En primer lugar, expondré mi opinión respecto de ciertos puntos básicos que se

considera esencial esclarecer para, posteriormente, formular comentarios en

relación con ciertas causas que me parece importante reflexionar con el auditorio.

2.2.1. Consignación de autoridad que incumple con sentencia de amparo o repite acto reclamado

1) Si la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe solicitar al Ministerio Público Federal —y en qué medida— su intervención para proceder penalmente contra una autoridad que no cumple una sentencia de amparo ejecutoriada o repite el acto reclamado motivo de una sentencia de amparo.

La interpretación del Pleno de la SCJN respecto del artículo 208 de la Ley de

Amparo, como reglamentario del diverso 107, fracción XVI, constitucional41 es que

si éste órgano determina que es el caso de sancionar a una autoridad que insiste

en repetir el acto reclamado o elude injustificadamente el cumplimiento de una

sentencia, se está ante un caso excepcional para el cual se le confiere la facultad

de consignar al responsable ante el juez de Distrito.

La facultad de ejercicio de la acción penal que, en términos generales corresponde

al Ministerio Público, tal como le establece el artículo 102 constitucional, se ejerce,

en el caso de excepción, de manera exclusiva por el Pleno de la SCJN, de una

manera categórica e incondicional, tal como lo expresa el precedente citado. La

finalidad parece clara, no se puede condicionar, discutir, negociar o evaluar la

“obligación de consignarla penalmente ante el juez de Distrito”; ni quedar al arbitrio

o discreción de autoridad alguna la majestad de lo decidido por la citada Corte.

Sin embargo, son varias las dudas que surgen de ésta tesis, al tenor de los

siguientes puntos:

• El Pleno de la SCJN consigna, es un concepto que parece indicativo de

acusar o equivalente al pliego de consignación —que en casos generales

ejerce la fiscalía—.

• El juez de Distrito juzga, expresando la sentencia respectiva que:

41 Tesis: P. XI/91

19

“será sancionada en los términos que el Código Penal en materia federal señala

para el delito de abuso de autoridad”.

• El Ministerio Público debe tener, en el proceso respectivo la participación

que la Ley le concede.

La argumentación del criterio en comento es mucho más clara al tenor del

esquema siguiente:

Esquema de: Argumentación, líneas argumentativas y argumentos

Y es en este contexto que surgen las dudas e interrogantes:

• La premisa que establece, el juez juzga, es ambigua. Prima facie, se

presupone que la sentencia del Pleno, al decidir consignar al responsable,

debe comprender y tener por demostrados, tanto el cuerpo del delito como

la probable responsabilidad, porque se le debe otorgar, de manera plena, la

oportunidad para demostrar la imposibilidad material o jurídica para acatar el

20

fallo.42 Sin embargo, cabe problematizar la hipótesis y considerar como

excepción: ¿Qué sucede si durante el juicio se acredita una causa de

justificación o, en general, cualquier eximente de responsabilidad que,

válidamente, justificara no imponer una sanción? en ese evento ¿Qué debe

hacer el juez de Distrito?

• Por otra parte y en cuanto a que el Ministerio Público participará en el

proceso ejerciendo las facultades del caso, cabe también cuestionar: ¿Qué

sucede si no formula conclusiones acusatorias? ¿Puede el juez de Distrito

dictar sentencia condenatoria? Esta podría ser una estrategia de la fiscalía

para hacer ineficaz la consignación del Pleno.

• Como puede advertirse y dada la poca incidencia de asuntos de esta

categoría, no existe experiencia ni criterios jurisprudenciales que aclaren o

delimiten el contenido, propósito y finalidades de los papeles que a cada

sujeto corresponde ejercer y, de ahí, la ambigüedad y falta de concreción de

las prescripciones a que el precedente se refiere.

2.2.1.1Tesis que se sugiere agregar al apéndice, de no ser así, incluirla aquí P. XI/91

INEJECUCION DE SENTENCIA. SI EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION CONSIDERA QUE UNA AUTORIDAD INCURRIO EN ELLA Y DECIDE SEPARARLA DE SU CARGO, DEBE CONSIGNARLA DIRECTAMENTE ANTE EL JUEZ DE DISTRITO QUE CORRESPONDA. Aun cuando de conformidad con lo establecido por los artículos 21 y 102 de la Constitución la regla general en materia de persecución de delitos del orden federal incumbe al Ministerio Público de la Federación, en los casos en que una autoridad insistiere en la repetición del acto reclamado en un juicio de amparo o tratare de eludir el cumplimiento de la sentencia, será el Pleno de la Suprema Corte, una vez que resuelve separarla inmediatamente de su cargo, quién deberá consignarla directamente al juez de Distrito que corresponda para que la juzgue por la desobediencia cometida, la que será sancionada en los términos que el Código Penal en materia federal señala para el delito de abuso de autoridad. La razón radica en que en esa hipótesis, la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución establece una situación de excepción al señalar claramente que además de la separación inmediata del cargo de la autoridad contumaz será "consignada ante el juez de Distrito que corresponda". Al respecto debe aplicarse el artículo 208 de la Ley de Amparo y no el segundo párrafo del 108 en el que se determina, en relación al mismo

42 Tesis P. XCIV/97

21

supuesto, que se hará la consignación al Ministerio Público para el ejercicio de la acción penal correspondiente, pues ante dos disposiciones contradictorias en el mismo cuerpo legal, debe atenderse a la que reproduce la disposición constitucional y no a la que se le opone, tomando en cuenta, por un lado, el principio de interpretación de que debe preferirse la norma específica frente a la general y, por otro, que si el Pleno del más Alto Tribunal de la República llega a la conclusión de que una autoridad incurrió en desacato a una sentencia de amparo y decide separarla de su cargo no puede condicionar su obligación de consignarla penalmente ante el juez de Distrito que corresponda que le impone la Constitución, a la determinación del Ministerio Público, el que, por otra parte, debe tener dentro del proceso respectivo la participación que legalmente le corresponde. No. Registro: 205,819 / Tesis aislada / Materia(s):Común / Octava Época / Instancia: Pleno / Fuente: Semanario Judicial de la Federación / Tomo: VII, Marzo de 1991 / Tesis: P. XI/91 / Página: 7 / Genealogía: / Gaceta número 39, Marzo de 1991, página 62.

2.2.2. Consignación de autoridad que no suspende el acto reclamado 2) Si los jueces de distrito, los tribunales unitarios de circuito o los tribunales

colegiados de circuito deben solicitar al Ministerio Público Federal —y en qué medida— su intervención para proceder penalmente contra una autoridad que no suspende el acto reclamado, a pesar de habérsele notificado la suspensión.

Este supuesto es el previsto en los artículos 107, fracción XVII, constitucional y

108 de la Ley de Amparo, hipótesis en la cual parece claro que no se está en el

caso de excepción y, por tanto, el ejercicio de la acción penal corresponde al

Ministerio Público. Es evidente la asimetría del procedimiento y diferencia de la

autoridad que consigna, respecto a la que corresponde aplicar cuando la

sentencia se incumple,43 no obstante que las infracciones son análogas. El

fundamento de esta conclusión sería la aplicación, contrario sensu, de la tesis P.

XI/91, así como lo dispuesto en los artículos 21 y 102 constitucionales, en relación

con los principios de interpretación estricta de la ley penal y seguridad jurídica.

La particularidad de este delito, respecto de cualquier otro, estriba en que la

integración de los presupuestos para la consignación, —los elementos del cuerpo

del delito y la probable responsabilidad— estarán predeterminadas por las

actuaciones judiciales, especialmente, el procedimiento de cumplimiento de la

43 Que es el caso del artículo 107, fracción XVI, constitucional

22

medida cautelar y el incidente de violación a la suspensión, que tendrán el

carácter de cosa juzgada, habida cuenta que las actuaciones del juez de distrito y

del tribunal colegiado de circuito, que hubieren participado, son incuestionables y

no revisables, dada la majestad y carácter terminal que tiene el juicio de amparo

en su última instancia.

2.2.3. Carácter delictivo y pena aplicable a conductas de desacato 3) Si las conductas irregulares mencionadas en los dos incisos precedentes tienen

establecida o no la pena aplicable y, por ende, si dichas conductas constituyen delito.

El carácter delictivo, de las conductas, por desacato, de las autoridades

responsables, previstas en los artículos 206 y 208 de la Ley de Amparo, es

indiscutible y así lo han sostenido varios precedentes.

En cambio, lo que durante un tiempo suscitó dudas, era si la falta de sanción

prevista en la propia Ley de la materia y remisión al Código Penal Federal

implicaba una irregularidad e, incluso, un supuesto de sanción penal por analogía,

proscrito por la Constitución. Estas circunstancias generaron tesis contradictorias

de tribunales colegiados de circuito, lo que ameritó la intervención de la SCJN

para dirimir el conflicto, ahora ya debida y categóricamente resuelto al tenor de lo

que dispone la tesis jurisprudencial 1ª./J. 46/97 que disuelve todas las dudas. En

razón de la claridad de esta resolución, no es el caso exponer más comentarios.

2.2.4. Responsabilidad administrativa 4) Si el procedimiento establecido en los artículos 107, fracciones XVI y XVII de la

Constitución Federal y 105 de la Ley de Amparo incide sobre la responsabilidad administrativa y penal de las autoridades responsables.

Me parece muy evidente, que el desacato a cumplir con una sentencia, repetir un

acto declarado inconstitucional o violar una suspensión decretada en el juicio de

garantías, donde el fondo es el enjuiciamiento de actos que vulneren derechos

fundamentales y sus respectivas garantías, violenta claramente los principios tanto

de legalidad como de eficiencia de la Administración, tutelados en el artículo 113

constitucional, con independencia que se pueden afectar también los diversos de

23

honradez, lealtad e imparcialidad. En efecto, de no atenderse lo ordenado por el

juzgador constitucional se persiste y puede consumarse la violación —en

ocasiones irreparable—, a derechos fundamentales y garantías, cúspide y

magnitud fundamental y suprema del orden jurídico nacional.

Por lo tanto —y con independencia de que, en casos concretos, pueda

actualizarse alguna otra hipótesis—, es claro que con las conductas de desacato,

cuando menos, es evidente que se incurriría en los supuestos de las faltas

administrativas, previstas en los artículos 7 —al violar el principio de legalidad— y

8º, fracciones I y XXIV de la LFRASP (Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos).

Lo que resulta paradójico, es que las conductas aludidas no sean consideradas

como faltas graves; en cambio, no cooperar con las Comisiones de Derechos

Humanos o no atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o

resoluciones que emita la Secretaría de la Función Pública, el contralor interno o

titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de los órganos de

control interno, si se estimen como graves. Parece que la desproporción es

evidente y enorme, si nos planteamos la pregunta que, obviamente, surge: ¿Qué

violar garantías o mandatos de quienes, constitucionalmente tienen la obligación

de tutelarlos, no es más grave y significativo? Todo esto no es más que un reflejo

de una falta de cultura y respeto nacional, a la integridad y control de la

Constitución. Me parece que, por elemental analogía y sentido común, es más

lesivo a la convivencia social y, por tanto, justificado, reprender violaciones a la

Constitución que a disposiciones previstas en las leyes y reglamentos que de ella

emanan.

En lo referente a la materia penal, se puede considerar, en abstracto, que las

autoridades responsables por desatender lo ordenado por tribunales de amparo,

pueden incurrir en la comisión de los delitos previstos en los artículos 215,

fracciones III, V, VI y VII, así como 225, fracciones VI, VII, VIII, XVI, del Código

Penal Federal.

24

2.2.5. Sanciones que juez puede imponer 5) Si la obligación impuesta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la

fracción XVI del artículo 107 constitucional para destituir y consignar a la autoridad responsable que evada el cumplimiento de una sentencia de amparo, no la cumpla o repita el acto reclamado, da lugar a que el juez de distrito en materia penal juzgue por el delito de abuso de autoridad o si debe limitarse a imponer la sanción que corresponda a ese delito, en caso de haberlo.

En parte, ya se dio respuesta al contestar el punto 1). Sin embargo, reiteraría que,

en estricto seguimiento a lo que faculta la Constitución 44 y se deduce del criterio

jurisprudencial P. XI/91, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, sólo sustituye al

Ministerio Público en el ejercicio de la acción penal. Por tanto, la apreciación de

elementos objetivos y subjetivos del indiciado corresponde a la titularidad del juez

y, por ende, debe emitir su decisión en ese contexto.

Hay un gran vacío y vaguedad para connotar la expresión y sobre todo la función

de quién participa en el juicio como acusador —pues no todo es consignar— sino

que hay más instancias y actuaciones que realizar, tales como: aportar pruebas,

formular alegatos, contestar incidentes, proponer conclusiones, etc. ¿Qué pasaría

si el Ministerio Público abandona el caso? ¿Sería tanto como poner a la Suprema

Corte de Justicia en manos de la Procuraduría General de la República si es que

no estuviera de acuerdo con que se sancione a cierto funcionario?

Estas, y otras más que surgieran, son preguntas que sólo la ponderación en casos

particulares y ante abusos que implicaran soluciones irrazonables o de

consecuencias absurdas, determinarían acudir a los principios, como

disposiciones superiores para colmar esas lagunas e indefiniciones; en fin, son

temas para ser madurados a través de la discusión y reflexión, por ahora queda

planteado sólo el dilema.

Sin embargo, es el caso que las actuaciones judiciales en el amparo, son

indiscutibles por la calidad de cosa juzgada y proceso terminal. Luego entonces, la

resolución de la Suprema Corte de Justicia que determinó satisfechos los

44 Conforme a una interpretación literal y aislada de las eventuales consecuencias y acatamiento o no a los fines tutelados

25

elementos del cuerpo del delito y la probable responsabilidad, o de un tribunal

colegiado de circuito que declaró violada una suspensión, son elementos

fundamentales y presuntos para dictar una sentencia condenatoria y con la calidad

de incuestionables. En este sentido, la SCJN ha dicho que, en el incidente de

inejecución, no se debe restringir o coartar la oportunidad de las autoridades para

demostrar su inocencia o justificar la conducta procesal, con el fin de no dejarlas

inauditas o indefensas, en el eventual proceso penal que pudiera deducirse. Este

lineamiento permite presuponer, como hipótesis de reflexión, que el juez sólo se

concrete a imponer la pena respectiva, siendo innecesario el juicio en su etapa de

instrucción, en razón que las propias actuaciones judiciales, tendentes al

cumplimiento satisfacen plenamente la finalidad de una instrucción que resultaría

ociosa. Haciendo un símil, se equipararía con la actividad y trascendencia que

corresponde al juez de instrucción en Francia o España y al de decisión que se

limita, a partir de las actuaciones practicadas, a dictar sentencia.

Lo que resulta irrefutable es la calificación y alcance de las actuaciones tendentes

al cumplimiento. No obstante, se puede plantear otra hipótesis en el caso que la

defensa ofreciera pruebas sobre hechos o circunstancias diversas, que no

hubieren sido consideradas o desahogadas en el procedimiento de inejecución y

resulten relevantes, como excepciones, para tener por no acreditada la

responsabilidad, lo que puede orientar a estimar que el juez debe admitirlas y, en

su caso, pueda absolver.

En síntesis, cabe afirmar que, conforme a las actuaciones deducidas del incidente

de inejecución o de violación a la suspensión, 45 queda determinado, prima facie y

en su caso, el cuerpo del delito y la responsabilidad de las autoridades

negligentes.

2.2.6. Consignación, alcance del concepto 6) Qué significación jurídica debe asignarse al término “consignación” empleado en

la fracción XVI del artículo 107 constitucional.

45 En todas sus etapas y ante las diversas autoridades que en él participan

26

Esta expresión no ha sido debatida y, por ende, precisada en contenido y sentido

por criterios jurisprudenciales y los que la abordan P. XI/91 lo hacen de manera

tangencial. Por tanto, parece que a partir de lo ya antes expuesto, se puede

concluir en que hay dos hipótesis de reflexión:

• En un contexto meramente formalista y literal, debe ser el mismo que tiene

para el Ministerio Público, mutatis mutandi, la Suprema Corte de Justicia se

convierte en acusador dentro de un proceso penal convencional. La crítica y

objeción es, como se apuntó, que el éxito o fracaso de la sanción quede en

manos del fiscal, suplantando o derogando, en su caso, la majestad de una

decisión de la SCJN; en cambio,

• Analizando las consecuencias, eficacia del procedimiento, contenido,

finalidades punitivas y de majestad de lo resuelto por la SCJN, lo razonable

e indispensable es que equivalga a un proceso complejo de instrucción,

determinación de responsabilidad y acusación, semejante a los esquemas

europeos de jueces de instrucción o incluso del norteamericano donde el

discovery es previo e independiente a la decisión que emite el juez y éste ya

no interviene sino para sentenciar con un contexto procesal ya definido y

acotado. Considero que serán los criterios, que en casos particulares se

emitan y atendiendo a las consecuencias o frutos, los que den pauta para

que la jurisprudencia elija cualquiera de las dos propuestas.

2.2.7. Consignación y desafuero 7) Si la destitución y consignación inmediata de la autoridad responsable, de

conformidad con la fracción XVI del artículo 107 constitucional, requiere o no su desafuero, en caso de tener la responsable tal privilegio.

Según el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución, norma especial y

excepcional que rige en el caso de los delitos de incumplimiento de sentencias de

amparo, no se exige sea removida la protección constitucional de ciertas

autoridades con «fuero», para que el Pleno de la SCJN pueda consignar el asunto.

Sin embargo una interpretación hermenéutica y sistemática con la regla general de

protección política, lleva a considerar necesario el retiro de la protección y

privilegio, antes de ejercer la «consignación».

27

Esta hipótesis de interpretación y concepción del contenido y sentido del mandato

constitucional, es precisamente la que recoge y reglamenta la Ley de Amparo en

el artículo 109 que, de manera incontrovertible y, sin admitir excepciones, así lo

dispone.

2.2.8. Cumplimiento defectuoso, vía para remediarlo 8) Si el remedio al cumplimiento defectuoso o excesivo se obtiene a través del

recurso de queja o mediante el incidente de ejecución. El incidente de inejecución sólo posibilita a exigir que la autoridad empiece a

cumplir y, en su caso, satisfaga el núcleo esencial de lo que es materia del

cumplimiento o prestaciones materia de la restitución. Satisfecha esta exigencia o

etapa, el incidente queda sin materia y, de no estar conforme la parte interesada, 46 debe promover el recurso de queja. 47 Es en este sentido que se ha

pronunciado, reiteradamente, la jurisprudencia de la SCJN. 48

Por lo tanto cualquier deficiencia o exceso en el cumplimiento del fallo

constitucional debe ser cuestionado mediante la queja que, en su caso, viene a

adicionarse al incidente de inejecución como la única opción para obtener el cabal

cumplimiento.

Para una idea más clara del «sencillo» contexto procesal que puede darse, el

siguiente diagrama es ilustrativo:

46 Que es obvio no lo estará en la mayoría de los casos 47 Cuya naturaleza es, propiamente, la de un incidente. Para mayor información sobre el tema, favor de consultar: Tron Petit Jean Claude (2003): Manual de los incidentes en el juicio de amparo, México, Themis, capítulo 23, pp. 593-595 48 Entre otras pueden consultarse las tesis: P LXV/95, 1ª VI/2002, 1ª 45/99

28

Requiere cumplimiento

2)

Requiere cumplimiento a superior 3)

Incidente de inejecución 4)

Envio autos a TCC / SCJN 107-XVI 4)

Acredita cumplimiento

Sin materia 5)

Destitución y consignación

107-XVI 6)

C

D

A

Autoridades comunican

cumplimiento 7)

Vista al quejoso 7)

Juzgador declara

vencido plazo 8)

Verifica cumplimiento esencial 11)

No cumplida 9)

Cumplida 10)

D

B

E F

Sentencia firme amparo

1)

C

Sí

Incumplimiento absoluto 12 A)

Cumplimiento defectuoso 12B)

Nuevo acto viole garantías 12C)

Reitera acto reclamado 12D)

BNotificación personal 10)

Puede aducir:

Inconformidad TCC / SCJN

Queja JD o TCC

Nuevo juicio de amparo

Incidente de repetición

¿Procedente?

Incumplimiento 13)

Cumplida

F

CNuevo acto

que reitera al reclamado 14)

No

Sí

No

Sí

No

Cumplimiento de Ejecutorias, principios y trámitesExplicación gráfica de la jurisprudencia 2a./J. 9/2001 y 2a./J. 55/2000

Repe-tición

FinNo

FinA A

Juez estima cumplida

BSí

I

Fin

E

CSíRepe-tición

FinNo

Fundado

Sí

ConformeNo

Inconformidad TCC / SCJNNo

Sí

Fundado

Fin

Sí

No

Incidente de repetición

Fin

F

J

JJ

G

No

Devuelve autos a juez

Incidente determinación cumplimiento

G

H

G

Sí

H

Queja de queja Fundado

H

Exacto cumplimiento FinNo

Sí

I

K

No

KIncidente

cumplimientosustituto

Otra alternativa más, es que el juez de Distrito considere que la sentencia ha

quedado cumplida —sea íntegramente o en parte— y si el quejoso no está de

acuerdo con esa percepción deberá promover la inconformidad —que en puridad

es un recurso— cuyo conocimiento corresponde ahora a los tribunales colegiados

de circuito, en términos del Acuerdo 5/2001 del Pleno de la SCJN.

El resultado puede ser:

• Confirmar lo dicho por el juez o, en su caso,

• Declarar fundada la inconformidad y devolver los autos al juzgado o

autoridad responsable para que se prosiga con el trámite de cumplimiento,

sea por:

29

o incumplimiento total —así se estima cuando ni siquiera se ha

atendido al núcleo esencial— reabriendo el trámite de cumplimiento;

o por, 49

o incumplimiento parcial —una vez satisfecho el núcleo esencial pero

de resultar incompleta o deficiente la ejecución— a través del

recurso o, con más propiedad, el incidente de queja por indebido

cumplimiento de resoluciones. 50

2.2.9. Reiteración de ley declarada inconstitucional 9) Si constituye repetición del acto reclamado la emisión de una nueva ley que

contenga la misma hipótesis normativa declarada inconstitucional por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La figura jurídica de la repetición del acto reclamado implica considerar y tener,

como presupuesto, la cosa juzgada. Por tanto, debe existir un pronunciamiento

previo bajo un determinado contexto decisorio sobre el cual la responsable vuelva

a pronunciarse o decidir, y requiere la coincidencia o concurrencia de elementos

tales como: a) Objeto de la decisión; b) Fundamento jurídico y de hecho; c)

Sujetos; y d) Ratio decidendi. En este sentido la jurisprudencia siguiente.

COSA JUZGADA, EXISTENCIA DE LA. Para que exista cosa juzgada es necesario que se haya hecho anteriormente un pronunciamiento de derecho entre las mismas partes, sobre las mismas acciones, la misma cosa y la misma causa de pedir; por tanto, debe existir identidad de partes, identidad de cosa u objeto materia de los juicios de que se trate, e identidad en la causa de pedir o hecho jurídico generador del derecho que se haga valer. Séptima Época / Instancia: Cuarta Sala / Fuente: Semanario Judicial de la Federación / Tomo: 72 Quinta Parte / Página: 49

En ese contexto, para que se de la repetición del acto hace falta que la autoridad:

i) cumpla con lo ordenado en la sentencia —que en el caso de leyes no puede

vincular a la derogación del precepto declarado inconstitucional— y; luego, ii)

insista en reiterar y emitir otro acto igual al originalmente reclamado.

49 Es esta la hipótesis prevista en el artículo 105, párrafo segundo, de la Ley de Amparo 50 Es el caso a que se contrae el artículo 105, in fine, de la Ley de Amparo

30

Estos presupuestos —propios y posibles sólo en el caso de autoridades

administrativas o jurisdiccionales— no es factible se den, ni por analogía, en el

caso de actos y autoridades legislativos. Por tanto, sí el legislador reitera, en lo

esencial, una disposición que hubiere sido declarada inconstitucional, la

derogación o alteración que hiciera de la viciada, no estaría regida por lo mandado

en la ejecutoria de amparo sino simplemente porque decidió derogarla en uso de

sus facultades legislativas y, en consecuencia, no estarían dados los supuestos

para incurrir en repetición.

Pero aún en el caso que pudieran darse los elementos de la repetición del acto

reclamado, habría un problema capital de carácter pragmático que haría inútil la

calificación de reiteración, en el entendido que su ratio sería aplicar una sanción

jurídica de anulación y disciplinaria por violentar el orden jurídico, tal como se

deduce del artículo 108 de la Ley de Amparo. 51

En efecto, imaginando que se estuviera en el evento que la SCJN determinara la

infracción: ¿Cuál sería el fundamento para anular o eliminar la norma que

incurriera en repetición? ¿Cómo se impondría al Congreso de la Unión o a una

legislatura local la sanción de separación del cargo a que se refiere el artículo 108

de la Ley de Amparo? e incluso los legisladores, todos ellos protegidos con fuero

¿Quién tramitaría y resolvería el desafuero o emitiría la declaración de

procedencia? Partiendo de esta cuestión me parece estéril pensar en la hipotética

procedencia de sancionar por tal conducta al órgano legislativo con los parámetros

de la repetición del acto reclamado.

En cambio, lo que sería razonablemente posible es considerar la responsabilidad

patrimonial del legislador.

51 A la fecha los poderes legislativos escapan de cualquier control, distinto al de anular sus actos para casos particulares a través del juicio de amparo y sólo en casos generales mediante las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales. Se han planteado propuestas de reelección de legisladores lo que haría posible un control de los electores vía voto de confirmación o cambio pero no han tenido eco en las dirigencias partidistas que los han bloqueado. En Europa se plantean ciertas medidas para combatir la parálisis, arteriosclerosis y omisiones legislativas cuando restringen derechos fundamentales.

31

En este sentido el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la Tercera

Sala del Tribunal Supremo español han condenado al pago de indemnizaciones tal

como ampliamente lo expone Eduardo García de Enterría. 52

El fundamento ha sido el principio de protección de la confianza legítima, derivado

de los diversos de buena fe y seguridad jurídica, que la jurisprudencia alemana

dedujo, son afectados cuando los particulares sufren una lesión «que no tienen el

deber jurídico de soportar». Por su parte, la jurisprudencia francesa 53 sólo

reconoce como indemnizables o susceptibles de compensación financiera, los

efectos secundarios que se producen fuera de la voluntad del legislador, esto es,

los que no había previsto.

En México el artículo 113 constitucional y su ley reglamentaria —Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado— limitan, como fuente de

responsabilidad, a la actividad administrativa irregular, 54 disponiendo el derecho

de los particulares para ser indemnizados por los daños y perjuicios que sufran.

Pero es el caso que la ilicitud en la actuación de la Administración, puede

depender, exclusivamente, de cumplir puntualmente con lo dispuesto en una ley

que ha sido declarada inconstitucional y, en consecuencia, se actualizaría una

hipótesis de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, aunque de manera

indirecta, por ser la causa eficiente y determinante del acto administrativo irregular.

3. Propuestas El procedimiento de ejecución se entiende mejor bajo el esquema de un sistema

cibernético de acuerdo al siguiente diagrama:

52 García de Enterría Eduardo (2005): La responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el Derecho español, Madrid, Thompson-Civitas 53 Precedente surgido del paradigmático caso Societé des prodouits laitiers «La Fleurette» 54 Excluyendo expresamente a la legislativa y judicial

32

Sentencia Reglas procesales

Ejecución

Medio ambiente

Modelo cibernético del proceso de ejecución

3.1. Definición de lo que debe cumplirse, Control de cumplimiento El cumplimiento de las sentencias es la razón de ser de los juicios; si está etapa

fundamental no se da adecuadamente, en tiempo y contenido, todo lo demás es

inútil y ocioso. No obstante, esta crucial actividad del juez 55 en el caso del juicio

de amparo indirecto se le ve con poca trascendencia o, bien, como algo tan

natural y simple que casi de manera espontánea se va dando, al grado que las

estadísticas no evalúan ni califican el desempeño de jueces en cuanto al

cumplimiento de sus decisiones. Los estándares 56 se contraen a especificar

cuantas sentencias o resoluciones incidentales se dictaron, pero no se lleva ni

difunde el desempeño de cuántas y cuáles se ejecutaron satisfactoriamente ni se

considera las cargas de trabajo que, incluso para la creación de nuevos órganos o

reestructuración de los actuales, resultaría vital e indispensable. 57

3.1.1. Ruta crítica del cumplimiento Cumplir un fallo58, es la materialización fáctica y realización jurídica de lo resuelto;

y requiere precisar una o varias finalidades como rectores o inductores de las

conductas que a las partes corresponde realizar. Para conseguirlo, adecuada y

55 Que por la complejidad y hasta especialización requerida ha determinado que, en otras latitudes y ciertas materias como la penal, haya jueces que exclusivamente se dedican a la rectoría y vigilancia en la ejecución de los fallos 56 No sólo nacionales sino en general mundiales 57 Hay lugares y materias en donde el cumplimiento de sentencias, por lo general, son casos fáciles, en cambio, la materia administrativa o constitucional y en ciertos circuitos judiciales, es donde se presenta, recurrentemente, la incidencia de casos difíciles 58 Que en el caso del juicio de amparo resulta ser esencialmente constitutivo (nuevo status del quejoso merced a la anulación o inconstitucionalidad del acto reclamado) además que puede tener un efecto declarativo, o de condena y es la ratio escendi del juicio pues, sólo así, es posible restituir y cumplir con lo mandado en el artículo 80 de la Ley de Amparo

33

eficazmente, se debe tener claramente definida la naturaleza del acto reclamado,

el agravio causado y su trascendencia y, así, poder determinar el contenido de

todas y cada una de las consecuencias derivadas de la sentencia —que es la

suma de los actos, omisiones, prestaciones o cosas que dar a cargo,

principalmente, de las autoridades responsables—. 59 Definido lo anterior, se

podrá construir un plan o secuencia de actuaciones y el cómo se sucederán;

conducente y orientado a obtener la restitución prevista en el artículo 80 de la Ley

de Amparo.

Para ello es necesario configurar una «hoja de ruta» e «iter exsecutio» que guíe y

gobierne la ejecución de lo sentenciado y permita al juez, como rector o timonel,

evaluar la conducta de las partes y dictar las resoluciones pertinentes.

Por tanto, debe quedar claramente definido cuales son:

a) los pronunciamientos de inconstitucionalidad del fallo, relacionado con la

naturaleza del acto reclamado y la dimensión del agravio causado —

incluyendo su finalidad y contenido—; y,

b) la suma de consecuencias y efectos que de ellos deriven.

De una manera sintética —como mapa del proceso de ejecución— existen los

rubros y etapas siguientes:

Acto Naturaleza Efectos

Declaración de inconstitucionalidad Genérica60 o Específica 61

Agravio Jurídico Material

59 En ciertos casos excepcionales la parte tercero perjudicada debe también participar 60 Extensiva y superficial o en abstracto. En estos casos es menester que la condena por inconstitucionalidad in genere o en abstracto, cuando menos, enuncie las bases conforme a las cuales proceda la ejecución y determinar que perjuicios quedaron probados, derivados de la violación a garantías. Para el caso de esta irregularidad, debe ser corregida mediante el incidente de liquidación de prestaciones o la aclaración de sentencia, pero es imprescindible su concreción antes de iniciar el procedimiento de cumplimentación por los obligados. 61 Concreto en cuanto al acto, lo que permite deducir y comprender el señalamiento de lo que se debe hacer o no hacer y por quién

34

Directas

Actuaciones (hacer) Omisiones (no hacer o tolerar) Cosas (dar)

Indirectas Indemnizaciones, devoluciones, etc. 62

Restitución de la Garantía, sus consecuencias

Cumplimiento sustituto Traducir valor de bienes a dinero

Nuevas actuaciones Actos concretos, 63 predeterminado su Procedimiento 64 determinará el Contenido o alcance

Vinculantes Exponer a la responsable, en detalle, el modo de cumplimiento

Efectos Libertad de acción

Indicar que procede amparo o medio ordinario de impugnación (lo recomendable)

Constatar y evaluar

Acatamiento o realización de: a) actos; b) procedimientos; o. c) resultados;

involucrados en el cumplimiento

Declaración de inconstitucionalidad.- Debe referirse y especificar, tanto la

naturaleza de la violación a las garantías atropelladas, para así poder evaluar

como afecta el acto, cómo el agravio causado, su trascendencia y en qué medida

se debe materializar o configurar la restitución resultante. El pronunciamiento de la

sentencia que concede el amparo puede ser, en ocasiones, genérico, extensivo o

en abstracto y en otras específico, concreto y detallado de cómo y por qué se dio

la violación de garantías, detalles todos que, en conjunto, deben ser tomados en

cuenta de manera sistemática y relacionada para efectos de la consecuente

restitución.65

62 Su determinación puede requerir agotar un procedimiento ya regulado o que debe implementarse ex profeso 63 Abstención de la autoridad para impedir el ejercicio de una libertad, reintegrar un determinado bien o contestar una petición 64 Anular acto, conceder procedimiento de audiencia y dictar nueva resolución. Avalúo de un bien para determinar una indemnización 65 La declaratoria respectiva obedece, fundamentalmente, a la litis propuesta, las pretensiones deducidas de carácter constitutivo (aunque adicionalmente también tengan efectos declarativos, o de condena) y la manera que sea abordada por el juzgador. Puede resultar genérica de los actos y sus consecuencias (lo que ameritará interpretar condiciones concretas de ejecución o cumplimiento) o específica, implicando entonces una mejor precisión del contenido, alcance y fines que deben alcanzarse en el periodo y proceso de ejecución, especialmente en lo correspondiente a eliminar o indemnizar el perjuicio causado, esto es, la restitución.

35

La declaratoria debe involucrar no sólo a los actos reclamados —en cuanto a su

naturaleza— sino extenderse a sus consecuencias, para advertir la suma de las

implicaciones que conlleve la cabal restitución.

Y como pueden ser varios los actos reclamados por los que se dictó la sentencia

que conceda el amparo y también múltiples las consecuencias imbricadas que

deben ser restituidas o reparadas en el cumplimiento, derivadas de los agravios y

la violación de garantías; lo recomendable es que la declaratoria de ejecución se

haga en módulos de actos junto con las consecuencias que tengan relación —

entendidos como un binomio en una relación de causa efecto, pertenencia e

interdependencia— incidencia o sinergia, entre sí. También puede ser importante

y muy recomendable, considerar y hacer la declaratoria y el señalamiento de sus

efectos por etapas, para asegurar definición, precisión y eficacia en la ruta crítica

que se diseñe para el cumplimiento. 66

Restitución de la garantía y sus consecuencias.- El alcance y naturaleza del

agravio es la medida de la restitución y, de ahí, las consecuencias resultantes. En

efecto, la declaratoria de inconstitucionalidad implica restituir surgiendo los efectos

y consecuencias a cargo de las autoridades responsables y, eventualmente, de los

terceros. Es así que el artículo 80 de la Ley de Amparo dispone restablecer al

agraviado en el status que tenía antes de la violación, o bien, obligar a la autoridad

a actuar en el sentido de respetar lo que la garantía establezca o exija.

Consecuentemente, se actualizará la obligatoriedad como restitución de: a)

actuaciones —hacer—, b) omisiones —no hacer o tolerar— o c) prestaciones —

dar alguna cosa—, relacionadas y conducentes al disfrute de los derechos

fundamentales y las garantías, en la forma y términos particulares que cada caso

66 Suponiendo un juicio de amparo donde lo reclamado sea i) un precepto fiscal, ii) la omisión a dar respuesta a una consulta, iii) la procedencia de ciertas deducciones o tratamiento tributario y iv) obtener la devolución de una contribución pagada, si la sentencia concede la protección constitucional cada uno de los temas aludidos son actos que merecen, por separado, se provea la restitución. Para controlar el cumplimiento es más fácil dividir y establecer el régimen aplicable a cada uno de esos temas. Si el acto reclamado fuera una expropiación y la restitución sea el pago, este requiere implementar un procedimiento de avalúo que se desarrolla en etapas.

36

imponga de manera singular y especial. En adición a lo anterior cabe considerar

que el:

Cumplimiento sentencia incluye Cese de la violación; y, Reparar o restituir el perjuicio causado 67

Por tanto estos dos aspectos deben formar parte del pronunciamiento que,

necesariamente, debe hacer el juez.

Siempre, en razón del caso en particular y atendiendo a las garantías violadas,

surgen consecuencias, algunas de manera: i) directa e inmediata 68 otras serán ii)

indirectas 69 y, finalmente, puede ser que el caso amerite, necesariamente, el iii)

cumplimiento sustituto como única alternativa viable de reparar. 70

Por lo tanto, la mera declaratoria de inconstitucionalidad, implica, usualmente,

múltiples repercusiones e incidencias, lo que significa y trasciende en los efectos y

consecuencias que por la concesión del amparo pueden darse conforme a las

siguientes modalidades: a) una o varias,71 b) alternas,72 c) en secuencia o

cascada73 y d) combinaciones de los supuestos aludidos.

El modelo que se propone consistirá en describir lo procedente bajo el siguiente

esquema:

Declaración de inconstitucionalidad Acto (1)

Igual con cada módulo de: acto-agravio-consecuencia

67 En ciertos casos al cesar la violación, ipso facto, se da la reparación (derecho de petición). En otros es por separado (Vgr. reconocer y declarar que: Artículo “x” de Ley “y” viola Garantía “z” + Devolver impuesto pagado + Liberar para futuro de la obligación pago del impuesto. 68 Piénsese en el caso de un acto de privación ilegítimo, el efecto directo sería devolver o restituir al status previo y cesar todo acto futuro impeditivo del disfrute 69 Tal es el caso del amparo concedido por una ley fiscal declarada inconstitucional que involucrará, necesariamente, como consecuencia directa que la autoridad se abstenga de cobrar la contribución hacia el futuro y como efecto indirecto, devolver lo pagado; o el caso de un servidor público ilegítimamente dado de baja a quién se le debe restituir e indemnizar con los salarios caídos que dejó de percibir por la ilegal destitución. 70 Como ejemplo, la ilegal afectación de un inmueble que se hubiere destinado a una obra pública y resulte irrazonable su devolución física y la destrucción del provecho para la comunidad 71 Contestar congruentemente una petición y notificarla 72 Devolver un bien o indemnizar si existe impedimento material 73 Reponer un procedimiento viciado, recabar pruebas, dar vista y dictar la resolución que en derecho proceda

37

Genérica Específica Señalamiento de:

Agravio causado Consecuencias

(por acto 1) 74

Directas Indirectas Cumplimiento sustituto

Nuevas actuaciones.- Una vez que surte efectos la sentencia que conceda el

amparo, deben dictarse actos tendentes a restaurar el status existente antes de la

violación, o bien, dar inicio un procedimiento —simple o muy complejo, según el

caso—, conducente al mismo fin. El contenido o alcance de cualquiera de ellos se

determina por la finalidad apuntada de carácter restitutorio. En cuanto al

procedimiento, en ocasiones, puede resultar más arduo y difícil de instruir y

ejecutar, incluso que el propio juicio, en su fase decisoria. La falta de previsión en

cuanto al señalamiento de estas consecuencias es una de las razones que

dificulta o frustra, incluso, la restitución pretendida, no obstante que,

ineludiblemente, debe darse de acuerdo al mandato constitucional que deriva de

los principios de supremacía constitucional y tutela judicial efectiva.

En ocasiones, se desconocerá el contexto general de las actuaciones requeridas,

por lo que conviene implementar una metodología semejante a una planeación

estratégica y control de gestión, imprescindible y recomendable para ir

construyendo la definición de etapas y objetivos que deben ser alcanzados e

implantar, in situ y al momento, las correcciones o adecuaciones pertinentes;

usualmente se trata de enunciados prima facie y derrotables que el propio avance

del procedimiento ira definiendo y acotando.

Para el diseño y control de lo que la autoridad responsable debe cumplimentar,

sería recomendable elaborar una lista de tareas por realizar (check list75)

74 De ser varias, deberá hacerse el señalamiento de cada una, especificando el nuevo status y el contenido de la reparación (directa o indemnizatoria) 75 En la que consten los pasos, fechas y contenido para proceder sólo a constatar la consumación de tales tareas. Como un ejemplo, la devolución de impuestos puede incluir -pagos, fechas, conceptos para integrar liquidación, constatable a través del incidente de liquidación de prestaciones

38

correspondiente a la hoja de ruta del cumplimiento (iter exsecutio o itinerario a

seguir), cuando menos en lo concerniente a la ineficacia del acto reclamado y la

restitución por los perjuicios causados. Las tareas pertinentes pueden ser aisladas

o involucrar todo un procedimiento o incluso varios, bien sea ya regulado o que

debe implementarse ex profeso, lo que implicará definir o determinar el régimen

jurídico conforme al cual deban darse.

Efectos y potestades a cargo de la autoridad responsable.- La conducta que

las autoridades responsables deban desplegar, derivada de la concesión del

amparo, puede ser tasada o vinculada exactamente a lo mandado en la

ejecutoria76, o bien, ser está sólo indicativa de actuaciones que, con libertad de

acción o jurisdicción, deban realizar77. Muy conveniente es que la sentencia

indique el régimen conforme al cual la responsable debe actuar, atinente a la

seguridad jurídica y precisar, en su caso, el recurso pertinente para el caso de

inconformidad.

Constatar y evaluar.- Evaluar el cumplimiento es medir, señalar o apreciar el

valor o desempeño de una persona o cosa, según el objetivo o estándar fijado,

para deducir el alcance o lo fallido y las magnitudes alcanzadas e inalcanzadas.

Para ello es menester un sinnúmero de puntos referenciales, conducentes a la

evaluación y, en su caso, a la correspondiente recomendación correctiva. Por

tanto, es menester desglosar y detallar los muy diversos casos y elementos que a

cada supuesto y caso particular pertenece o corresponde satisfacer.

En el caso del cumplimiento de las sentencias, debe controlarse si los actos y

procedimientos resultantes, satisfacen las expectativas trazadas por las partes y,

en su caso, aprobadas por el juez. Como ya se ha visto, puede tratarse de una

secuencia, cadena o actos en cascada, orientados a un fin restitutorio que viene a 76 Tal sería el caso que la sentencia indique la interpretación o alcance de una norma, o bien, la calificación jurídica que corresponda a ciertos hechos. De no acatarse con fidelidad lo ordenado, procede el incidente de queja por indebido cumplimiento de resoluciones. 77 Supóngase una violación formal, tal como la omisión de valorar pruebas, que la responsable debe realizar con plenitud de facultades y de acuerdo al régimen jurídico correspondiente. Cualquier irregularidad cometida en estos casos al cumplir la sentencia implicará la necesidad de promover u nuevo amparo o el recurso ordinario correspondiente.

39

ser el factor referencial u objetivo a conseguir, sirviendo como brújula para evitar

desvíos.

Sin embargo, en no pocos casos, resulta difícil prever el conjunto dinámico de

actuaciones en razón de lo complejo que resulta la suma de los actos

configuradores del cumplimiento, así como la secuela y contenido de cada uno,

vistos aisladamente y en su conjunto. Esta problemática dificulta poder certificar y

acreditar que se van dando pasos definitivos al cumplimiento, no obstante las

exigencias de rapidez, expeditez y eficacia, que impone acatar el artículo 17

constitucional en cuanto a las garantías de acceso y tutela judicial. Luego

entonces, para definir con claridad la situación, conocer y verificar los pasos a

seguir, conviene diseñar el esquema más detallado que las circunstancias del

caso permitan y la ruta crítica pertinente conforme a una lista de tareas —a

manera de check list— donde sea posible ir evaluando y palomeando los objetivos

alcanzados y, al mismo tiempo, apreciar lo que falte por conseguir. Esta técnica

puede ser muy conveniente para asegurar objetividad, seguridad, eficacia y

transparencia en el desempeño judicial —del juez y las partes— tocante al cabal

cumplimiento de lo sentenciado.

3.2. Procedimiento simplificado para cumplimiento Falta implementar una reingeniería en el procedimiento para el cumplimiento de

sentencias que concedan el amparo ya que la actual regulación, estructuralmente

deficiente y enmendada, con base en «parches» emergentes y casuísticos, debe

ser revisada.

En efecto, acorde con un ejercicio de abstracción y construcción de principios

razonables, sencillos, fáciles de entender y aplicar, con claras y evidentes

funciones de eficacia y garantistas, operando dentro de un sistema adecuado;

darían al juicio de amparo un nuevo aire y eficiencia.

La actual regulación ocasiona que, en ocasiones, el quejoso no obtenga ni

consolide la restitución pretendida, por desatender los formalismos, tan elaborados

40

y además en constante «evolución», que redundan en un procedimiento de

cumplimiento engorroso y opaco, que apenas algunos especialistas o «iniciados»

en la materia acaban de entender. 78 Esta circunstancia, además, desgasta a los

operadores y genera indefiniciones. Es así que la falta de sistematización, aunada

a la deficiencia cultural sobre el tema, 79 ocasiona, para quienes no son «altos

especialistas en amparo», que el juicio sea como una «caja negra».

Un apunte sobre este objetivo, partiría de que la sentencia que concede el amparo

contemple —per se o en una decisión complementaria— la hoja de ruta crítica que

la restitución requiere. A partir de este presupuesto y su definitividad, debe,

entonces sí, iniciar ya con referentes y estipulaciones certeras, la serie de actos u

omisiones pertinentes a la ejecución de lo mandado. En seguida el esquema

respectivo:

Esta idea básica, debe de cohonestarse con otras instancias y procedimientos,

propios del juicio de garantías, así como la inclusión de medidas sancionatorias —

razonables pero eficaces, realmente inductivas— con el fin de desalentar los

problemas culturales, sociológicos que, en y por el cumplimiento de resoluciones

se manifiestan; lo importante es que resulte política, sociológica y

económicamente incosteable y, por consecuencia, recomendable para las partes,

el oportuno y puntual cumplimiento de lo ordenado, sobre todo en períodos de

transición donde deben desarraigarse prácticas y una cultura de irresponsabilidad

78 Para mayores detalles y diagramas que confirman estas conclusiones, favor de consultar: Tron Petit Jean Claude (2003): capítulo 13 y esquemas. 79 En las universidades no se enseña cuales son y como se resuelven los problemas cotidianos del juicio de amparo, prueba de ello es la abundante oferta de diplomados y cursos de postgrado que tienden a mitigar esa debilidad

41

e indolencia frente a las necesidades y reclamos sociales. En el inciso siguiente se

explica lo referente a las opciones punitivas que se sugieren.

Sentencia Ampara

Procedimiento de cumplimiento:

Etapas (2)

Cumplimiento: Resolución (3)

(2) a) Inicio b) Regularidad (legalidad) Idoneidad y Eficacia c) Actos realmente efectivos no aparentes o simulados: Elusión d) Excusable o no los defectos u omisiones e) Puede requerir de incidentes para determinar defectos o incumplimientos o precisiones en la forma o manera de cumplir

Auto o Incidente de

ejecución

Recurso Inconformidad

Requerimiento a las autoridades

Sancionar incumplimiento (5)

(3) Incumplimiento * Total * Parcial * Defectuoso Imposibilidad cumplir Cumplimiento

Puede requerir reconfigurar consecuencias y su régimen jurídico y requerir un incidente ad-hoc

(5) En este procedimiento pueden colaborar e interactuar tanto un TCC como la SCJN

Suspender a responsable

6 meses (6)

Destitución y consignación

(4) Puede ameritar el trámite de un incidente

Declaración de inconstitucionalidad de actos reclamados

Consecuencias (1)

* Directas* Indirectas* Cumplim. Sust.

Nuevos actos por realizar (Rég. Jurid)

Efectos* Vinculatorios* Libertad acción

Constatar, evaluar (facto) y calificar (jurídico)

(1) Atendiendo a las peculiaridades y hechos o condiciones supervenientes, pueden ir cambiando o modificándose

(6) Entendida como medida cautelar y provisional mientras SCJN resuelve o sentencia se cumple íntegramente

Fin

Repetición Acto (4)

Fin

3.3. Sanciones alternativas y costo para los infractores La coercitividad y las sanciones son elemento fundamental, sine qua non y

esencial para la eficacia del Derecho, 80 tan es así que hasta los

convencionalismos sociales tienen una sanción que es el rechazo social y la

violación a las normas morales acarrea sanciones de conciencia que, a su

manera, vienen a dar cierta obligatoriedad y eficacia a sus mandatos. Sin

embargo, es el caso que el desacato a una sentencia de amparo no conlleva para

la autoridad «irresponsable», en el mayor número de los casos, sanción o

desventaja alguna.

80 La tendencia de los seres humanos a violentar el orden jurídico es consubstancial a nuestra naturaleza, la brecha entre el ser y el deber ser, de ahí la necesidad de sanciones y medidas coactivas para mantener un comportamiento ordenado.

42

Por otra parte, la SCJN se vio asediada con incidentes de inejecución que debía

tramitar y a través de varios Acuerdos, el último es el 5/2001, delegó en los

tribunales colegiados de circuito la sustanciación, reservándose sólo imponer las

sanciones de destitución y penal que la Constitución establece en su artículo 107,

fracción XVI. Pero sucede que los casos difíciles rara vez son cumplimentados

espontáneamente, incluso, es menester sean remitidos al más alto tribunal para

que, entonces sí, las autoridades adviertan el probable riesgo de ser sancionadas

y, es hasta entonces, que deciden y acceden a cumplir. En relación con la materia,

son los asuntos fiscales, agrarios y del Gobierno del Distrito Federal —

preferentemente administrativos— los que reportan las mayores incidencias de

desacato y es en el Primer Circuito el lugar donde se concentran cuantitativa y

cualitativamente los problemas de incumplimiento.

El sentido que puede recaer a las resoluciones dictadas por tribunales colegiados

de circuito en los incidentes de inejecución son, preferentemente:

• Devolver los autos a los jueces de Distrito para que regularicen el

procedimiento de ejecución y obtener el cumplimiento. El mayor número de

problemas de esta índole puede verse resuelto con la hoja de ruta crítica

propuesta.

• Dictaminar el envío del expediente a la SCJN para que aplique las

sanciones constitucionales porque no acreditaron las autoridades haber

dado cumplimiento ni justifican su omisión. Es lamentable que —en los

casos difíciles— los requerimientos para cumplimiento tanto de los jueces de

Distrito como de los tribunales colegiados de circuito sean inútiles e

infructuosos. Estos esfuerzos pudieran evitarse y apremiar el cumplimiento

si existiera el fantasma de una sanción o costo a la irresponsabilidad.

Determinar y acordar cuando procede el cumplimiento sustituto, corresponde

decidirlo al quejoso o a la SCJN. 81 Esa facultad —no propia de los tribunales

81 La eventual opción de cumplimento sustituto es una demostración de la falta de ejecución de la sentencia, por lo que, en modo alguno, desvirtúa el incumplimiento, sólo es una alternativa u oportunidad adicional y excepcional para que la restitución a que se condena a la autoridad pueda llevarse a cabo en casos que

43

colegiados de circuito— en nada impediría imponer una sanción provisional pues

es claro, evidente e indiscutible que no se acató el fallo.

A fin de paliar esa resistencia y tomando en cuenta que las decisiones de los

tribunales colegiados de circuito son inimpugnables, además que las autoridades

obligadas han tenido todas las oportunidades para acreditar el cumplimiento o

haber agotado propuestas de solución negociada como cumplimiento sustituto,

verdaderamente aceptable y accesible para el quejoso, en razón de la actitud de

poca cooperación que desafortunadamente es característica en los casos difíciles,

se propone reformar las disposiciones pertinentes para conseguir la viabilidad de

alguna de las siguientes alternativas:

• Facultar a los tribunales colegiados de circuito para imponer, si se quiere en

ciertos casos y respecto de ciertas autoridades, en supuestos típicamente

muy obvios e indiscutibles de desacato —que se pueden abstraer del

enorme panorama de la realidad—, algunas o todas las sanciones que

actualmente son competencia de la SCJN. De considerarse excesiva esta

opción, otra alternativa puede ser:

• Establecer como sanción una suspensión por seis meses o un año e

inhabilitación, para el caso de que el tribunal colegiado de circuito determine

enviar el asunto a la Suprema Corte. En tanto se decide la imposición de la

sanción definitiva o la conveniencia del cumplimiento sustituto por la SCJN,

pero en un caso donde ya es evidente y cierta la conducta omisiva, parece

razonable imponer previsiones que son aplicables por razones menos

trascendentes en los casos de infracciones administrativas a los servidores

públicos, esto es, para violaciones de menor entidad y sin tanta certeza de

responsabilidad, dado que aún falta tramitar el procedimiento donde se de

audiencia al presunto responsable, hipótesis que en el caso del juicio de

amparo ya se debió haber agotado. 82 Otra opción más pudiera ser:

devienen muy complejos o sin afectar mayor o desproporcionalmente a terceros o a la sociedad, respecto del beneficio resultante para el quejoso, sólo es una manera más prudente de acatar el fallo. 82 En efecto, es el caso de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que en su artículo 21, fracción V, establece esa medida cautelar y provisional, por mayoría de razón se justificaría la prevención y su aplicación análoga en el juicio de amparo.

44

• Equiparar el desacato a una falta grave de carácter administrativo y que con

la resolución firme del tribunal colegiado de circuito, por analogía, la

Secretaría de la Función Pública suspendiera al servidor público.

El objetivo no es que los tribunales colegiados de circuito se conviertan en

órganos represores; por el contrario, lo ideal sería que nunca debieran aplicar las

medidas aludidas, pero es el caso que las tendencias de responsabilidad, cultura

cívica y solidaridad deben ser edificadas funcional y operativamente en períodos

de transición a un auténtico Estado de Derecho, al golpe redoblado de sentencias

con vocación realista de ser ejecutivas y ordenes muy serias, respetables,

indudables y con majestad, de los tribunales. La mejor prevención o profilaxis es la

inminencia y certidumbre de la represión, que se quiere, ¡Así somos los hombres! 83

Propuesta final Es una realidad que nos falta un buen sistema de impartición de justicia —que

efectivamente resuelva conflictos— tendente a facilitar y procurar la negociación y

arreglos entre contendientes, incluso abriendo opciones para construir nuevas

hipótesis de solución. Para conseguir todos estos fines y objetivos plausibles,

evidentemente se requiere, como presupuesto, la certidumbre que las decisiones

judiciales se dictan para ser atendidas y cumplidas incondicionalmente, no para

ser cuestionadas, máxime con argumentos ad hominem y ad absurdum en

contextos no judiciales.

Es importante edificar y promover, ante la opinión pública, una auténtica cultura de

legalidad, realista y operativa, que responda a los postulados del Estado

Constitucional de Derecho.

83 Parece obvia la sintomatología, los países con mayor desarrollo económico, social y político son en los que el orden jurídico y las normas individualizadas no se discuten sino se cumplen, por tanto si realmente el compromiso democrático de los actores políticos es el desarrollo deben atender este instrumento insustituible. Hagámos un compromiso serio, todos, de ser ordenados por el bien de los demás y del país

45

Pero además, las decisiones de los tribunales deben ser entendibles,

convincentes, razonables y fundadas en reglas claras, de eficacia práctica y con

perspectivas de funcionalidad.

Solo así —sociológicamente—, se reducirán las demandas de servicio

jurisdiccional, eficiente y satisfaciente, que alimentan y provocan las actuales

cargas exageradas de trabajo y demanda de justicia de último piso o instancia,

con una clara tendencia in crescendo. La saturación de los tribunales por la

avalancha de los juicios de amparo obedece, en mucho, a la ineficacia sociológica

del sistema de justicia oficial imperante.

C:\Documents and Settings\Jean Claude Tron\Mis documentos\User G\Works\Academicas\Artículos\Cump Sent BMA\La ejecución de las sentencias de amparo y de suspensión.doc

46