La Educación SupErior En SaLud

Un abordaje desde los marcos normativos

Norma Tauro

Tauro, Norma La educación superior en salud : un abordaje desde los marcos normativos . - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : delhospital ediciones, 2015. 512 p. ; 22x16 cm.

ISBN 978-987-1639-44-1

1. Educación Superior. 2. Ciencias de la Salud. I. Título CDD 610.711

Fecha de catalogación: 30/01/2015

IMPRESO EN ARGENTINA

ISBN 978-987-1639-44-1Impreso en Fecha de impresión: febrero de 2015 Tirada: 250 ejemplares.

Imagen de tapa: La Constitución guía al pueblo, mural de Guillermo Roux, 2011 (foto-grafía de Roberto Pera)Supervisión editorial y corrección de estilo: María Valle Diseño de interiores y de tapa: Mora Digiovanni - Literaris

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Índice

Agradecimientos ....................................................................... 9

Prólogo ...................................................................................... 19

Introducción. Análisis de los documentos formales que respaldan las políticas en educación y salud. Fundamentación del enfoque seleccionado ............................................................................... 23

Primera parte. La naturaleza del Estado. Sus intentos por alcanzar el “bienestar general” ..................................................... 27

Presentación ............................................................................. 271. El Estado, su conformación y funciones ............................... 282. Argentina, una república federal ........................................... 333. La Constitución, ley suprema ............................................... 364. El derecho y las leyes ............................................................ 385. Formación, sanción, ejecución y aplicación de las leyes ......... 40Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 53Normativas abordadas .............................................................. 53Sitios web visitados ................................................................... 54

Segunda parte. Políticas en educación ....................................... 55Capítulo I. Educación Superior, antecedentes históricos de su legislación actual ................................................................. 58

Presentación ............................................................................. 581. Los años del Virreinato del Río de la Plata ............................ 592. Las primeras acciones a partir de la Revolución de Mayo. Surgen las Provincias Unidas .................................................... 603. Se sanciona la Constitución. Se constituye la Nación ............ 624. Hacia la construcción de un proyecto nacional ..................... 645. La Reforma Universitaria, nuevas formas de vinculación entre la Universidad y la sociedad ............................................. 716. La década del 40. Expansión cuantitativa del Sistema Educativo nacional ................................................................... 72

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7. La década del 50. Un nuevo escenario para la Universidad argentina ........................................................... 748. Los años 60. Período de expansión y crecimiento, de expulsión y retroceso ............................................................ 779. Los años 70. El acceso masivo a las aulas universitarias ......... 8010. El advenimiento de la democracia, inicio deun período de “esperanzas” ....................................................... 8311. Los finales del siglo XX. Bajo el símbolo de la caída del Muro de Berlín, la Universidad se inserta en un mundo globalizado ............................................................................... 8512. Unificación del sistema. Se consolida el Sistema de Educación Superior ............................................................. 8713. Nuevo siglo: se instala la evaluación. El sistema crece en cantidad y calidad ................................................................ 88Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 93Normativas abordadas .............................................................. 95Sitios web visitados ................................................................... 95

Capítulo II. La Universidad ......................................................... 96Presentación .............................................................................. 961. Funciones de la Universidad .................................................. 982. El Estatuto Universitario ....................................................... 1063. La autonomía universitaria .................................................... 1104. Manifiesto Liminar de la Reforma Universitaria .................... 115Bibliografía y fuentes consultadas .............................................. 122Normativas abordadas ............................................................... 123Sitios web visitados .................................................................... 123

Capítulo III. La Educación Superior, el marco normativo que la sustenta ................................................................................... 124

Presentación ............................................................................. 1241. Legislación actual sobre Educación Superior en la Argentina .............................................................................. 1262. Ley de Educación Superior Nº 24.521 de 1995, puntos que se desarrollan en los diferentes artículos .................. 129

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3. Fines y objetivos de la Educación Superior ........................... 1314. Instituciones que la integran ................................................. 1325. Funciones de las instituciones universitarias ......................... 1346. Funciones de las instituciones de Educación Superior no universitaria......................................................................... 1367. Gobierno de la Educación Superior. Órganos de coordinación y consulta ................................................................................. 1398. Creación de las instituciones de Educación Superior ............ 1439. Ingreso y permanencia en la Educación Superior .................. 15110. La gratuidad en los estudios de grado ................................. 15611. Los títulos en la Educación Superior ................................... 158Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 174Normativas abordadas .............................................................. 175Sitios web visitados ................................................................... 176Cuadro sobre el Sistema de Educación Superior ....................... 177

Capítulo IV. La evaluación en la Educación Superior ..................... 178Presentación ............................................................................. 1781. La evaluación en la Educación Superior: antecedentes, normativas y procedimientos .................................................... 1802. La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) ........................................................ 1833. Las funciones de la CONEAU ............................................ 1894. Cómo se desarrolla la evaluación en las instituciones de Educación Superior no universitarias ................................... 238Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 241Normativas abordadas .............................................................. 244Sitios web visitados ................................................................... 247

Capítulo V. El Sistema de Educación Superior ............................... 248Presentación ............................................................................. 2481. La articulación dentro del Sistema de Educación Superior .... 2492. El Sistema de Educación Superior en números ..................... 254Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 258Sitios web visitados ................................................................... 258

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Tercera parte. Políticas en salud ................................................. 259Capítulo VI. El ejercicio profesional en Ciencias de la Salud: marcos normativos que lo rigen ..................................................... 262

Presentación ............................................................................. 2621. Legislación sobre el ejercicio profesional en las Ciencias de la Salud. Antecedentes históricos .............................................. 2632. Alcances de la normativa vigente .......................................... 2663. Obligaciones y prohibiciones de los médicos yodontólogos ............................................................................. 2714. Profesiones antiguamente consideradas de colaboración de la medicina y la odontología. Las transformaciones en su legislación ............................................................................ 2765. Marco regulatorio del ejercicio de la enfermería .................... 279Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 285Normativas abordadas .............................................................. 285Sitios web visitados ................................................................... 287

Capítulo VII. Las residencias en salud ........................................... 288Presentación ............................................................................. 2881. Antecedentes históricos de las residencias de salud ................ 2892. Marco normativo actual de las residencias ............................ 2923. El nuevo siglo y el Sistema Nacional de Residencias del Equipo de Salud ................................................................. 2944. Evaluación de la calidad: el Sistema Nacional de Acreditación de Residencias ...................................................... 2955. Ampliación y mejora del Sistema Nacional de Acreditación de Residencias ...................................................... 3046. Estándares de acreditación. ¿Cuáles son los ítems para evaluar? ............................................................................. 3127. Aprobación de un “Nuevo Reglamento Básico General para el Sistema Nacional de Residencias del Equipo de Salud” .. 313Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 321Normativas abordadas .............................................................. 321Sitios web visitados ................................................................... 323

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Capítulo VIII. El deber del Estado de garantizar la idoneidad de los profesionales: la posibilidad de anunciarse como especialista, confluencia de diferentes legislaciones ............................................. 324

Presentación ............................................................................. 3241. Condiciones para emplear el título o certificado de “especialista” y anunciarse como tal .......................................... 3272. Con la sanción de la Ley de Educación Superior de 1995 se plantea un nuevo escenario normativo para las especialidades ... 3373. La relación entre los títulos de especialistas y la nómina de especialidades reconocidas por el Ministerio de Salud ............... 3434. Creación de una nueva carrera de Especialización, cuyo título no se encuentra en la nómina de las carreras habilitadas por el Ministerio de Salud ....................................... 3525. La posibilidad de anunciarse como especialista en Enfermería ........................................................................... 3566. Especializaciones multiprofesionales ..................................... 3587. Certificación y recertificación de profesionales ..................... 359Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 371Normativas abordadas .............................................................. 371Sitios web visitados ................................................................... 373Cuadro sobre título de grado en Medicina ................................ 374

Capítulo IX. Los intentos del Estado para garantizar la calidad de la atención médica ................................................................... 375

Presentación ............................................................................. 3751. Requisitos que deben cumplir los establecimientos para su habilitación .......................................................................... 3762. Programa Nacional de Garantía de la Calidad de la Atención Médica (PNGCAM).............................................. 3913. Calidad de los servicios de salud ........................................... 3934. Glosario de denominaciones de establecimientos de Salud ... 3955. Seguridad del paciente ......................................................... 3966. La “mirada” del Estado sobre los medicamentos, alimentos y tecnología .............................................................................. 3977. Evaluación externa en servicios de salud ............................... 406

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Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 409Normativas abordadas .............................................................. 409Sitios web visitados ................................................................... 412

Capítulo X. Derechos del paciente: los nuevos paradigmas que se reflejan en la legislación ............................................................ 413

Presentación ............................................................................. 4131. Antecedentes de la legislación actual sobre los derechos del paciente .............................................................................. 4142. Cómo son abordados los derechos del paciente en la legislación vigente ................................................................. 4293. Los Comités de Bioética en las instituciones de salud ........... 452Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 461Normativas abordadas .............................................................. 462Sitios web visitados ................................................................... 463

Cuarta parte. Bases constitucionales del derecho a la educación y a la salud en la Constitución, punto de partida de las políticas públicas ................................................................... 465

Presentación ............................................................................. 4651. Estructura general de la Constitución Nacional .................... 4672. Principios, declaraciones, derechos y garantías en la Constitución ......................................................................... 4683. Bases constitucionales del derecho a la educación ................. 4734. Bases constitucionales del derecho a la salud ......................... 480Bibliografía y fuentes consultadas ............................................. 485Normativas abordadas .............................................................. 486Sitios web visitados ................................................................... 487

Palabras finales ......................................................................... 489

Sobre la autora .......................................................................... 493

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Prólogo

El 17 de agosto de 1780 se constituyó en la ciudad de Buenos Aires el Protomedicato del Río de la Plata, para que entendiera en los temas de salud pública del virreinato. Después de un curso inicial de escasa actividad, una Real Orden publicada por el virrey Antonio Olagu er y Feliú el 18 de febrero de 1799 asignó al Protomedicato la tarea de orga-nizar los estudios médicos, nombrando al médico irlandés Micha el O’Gorman como catedrático de Medicina, y al médico gaditano Agustín Eusebio Fabre como profesor de Anatomía y Cirugía.

Los propósitos expresos de esta incipiente escuela de medicina eran formar médicos instruidos en los saberes de la época y precaver a los habitantes del Río de la Plata de los males del empirismo en el trata-miento de las enfermedades. Los cursos comenzaron en 1801 con nue-ve alumnos, quienes antes de la matriculación debieron acreditar sus antecedentes de vita et moribus (vida y costumbres) y haber cumplido estudios de Filosofía.

La precariedad de recursos era de tal magnitud que Fabre debió costear de su propio peculio la compra de los elementos indispensables para la enseñanza.

La Educación Superior en Salud. Norma Tauro

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Desde estos remotos antecedentes, que preceden al nacimiento de la patria y a la creación formal de la primera Universidad con una Fa-cultad de Medicina en el Río de la Plata, se hacen evidentes ciertos rasgos comunes que hasta nuestros días caracterizan a la enseñanza de la medicina, tales como la misión del Estado de proveer a la formación profesional y la obligación de proteger a la población respecto de deli-tos contra la salud pública: curanderismo y charlatanismo (enunciados en el artículo 208 del Código Penal actualmente vigente en la Repúbli-ca Argentina).

La escasez de medios materiales para la docencia que caracteriza hasta el presente a todas las carreras de Medicina tiene sus raíces en la época colonial y ayer como hoy puede en parte ser superada por la dedicación generosa de los docentes.

Los requisitos éticos y la necesidad de una mirada amplia desde la formación filosófica definían un perfil de estudiante de Medicina, in-dispensables para cursar una carrera que culminaría con la autorización para ejercer la medicina.

Más de 200 años han pasado y las mismas directrices de formación médica persisten y convergen hacia iguales fines. El largo camino no ha sido armonioso, con pasos sucesivos confirmatorios de los precedentes; por el contrario, el curso ha sido anfractuoso, con avances y retrocesos impregnados de contradicciones retardatorias, a veces difíciles de com-prender y explicar.

Como la reunión de las múltiples piezas de un rompecabezas, el análisis de los sucesos y su concatenación permiten alcanzar un sentido, asignando a cada época su significación trascendente; una vez más se cumple la máxima de Cicerón: la historia es la maestra de la vida.

Con una intensa tarea de búsqueda y recopilación de datos y su interpretación circunstanciada iluminada por su experiencia docente, la licenciada Norma Beatriz Tauro ha podido desentrañar las razones y los móviles de hechos que, a pesar de su apariencia contradictoria, cumplieron casi matemáticamente los imperativos de la lógica social. Ha debido bucear en numerosas fuentes sobre temas de educación y de atención médica, dos planos convergentes en una arista conflictiva

Prólogo

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sobre la que gravitan conceptos filosóficos, éticos, psicológicos, episte-mológicos, legales, económico-financieros y afectivos.

Es esta una obra útil y necesaria: útil porque permite comprender el lugar y los tiempos que nos tocan vivir y necesaria porque con el susten-to de esa comprensión ayuda a proyectar un futuro posible y superador.

Al llegar al final de la lectura de este libro queda la sensación de la gran riqueza intelectual y ética que, a pesar de sus claroscuros, ha jalonado el curso de la historia de nuestro país; la extraordinaria magni-ficencia de los logros de una Nación que era pastoril hace poco más de 200 años, y al mismo tiempo la responsabilidad que nos compromete para honrar el patrimonio del que gozamos.

Antonio Raúl de los SantosProfesor titular de Medicina, Universidad de Buenos Aires

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Introducción

Análisis de los documentos formales que respaldan las políticas en educación y salud. Fundamentación del enfoque seleccionado

Las instituciones de Educación Superior en Ciencias de la Salud generan permanentemente espacios de formación docente tanto por considerarlos valiosos para su desarrollo académico como también por-que la legislación así lo dispone.

Precisamente la Educación Superior está regida por la Ley de Edu-cación Superior (LES): en ella se afirma que “las instituciones univer-sitarias garantizarán el perfeccionamiento de sus docentes, que deberá articularse con los requerimientos de la carrera académica. Dicho per-feccionamiento no se limitará a la capacitación en el área científica o profesional específica y en los aspectos pedagógicos, sino que incluirá también el desarrollo de una adecuada formación interdisciplinaria”.1

1. Ley de Educación Superior N° 24.521 de 1995, artículo 37. La cursiva es nuestra.

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En la mayoría de los casos, los diferentes programas de Formación Docente están organizados en asignaturas.

Se entiende por asignatura al constructo integrado por una o varias disciplinas. En su planificación se deciden los objetivos, la selección de contenidos para desarrollar y la secuencia en su presentación; se diseñan las actividades que realizarán los alumnos para alcanzar los aprendi-zajes propuestos y se planifica la metodología y los instrumentos de evaluación que permitan confirmar si se han logrado o no los objetivos educativos iniciales.

En el proceso de “recorte disciplinar” por el que se diseña la asig-natura siempre subyace un enfoque conceptual. Los enfoques que pue-de tener una asignatura son variados y complejos. Es importante que tanto los docentes que planifican y desarrollan una asignatura como los alumnos que se acercan a ella para aprender tengan claro cuál es el enfoque seleccionado, ya que este guía los ejes temáticos, las tareas de enseñanza y de aprendizaje y el abordaje de la bibliografía.

Para abordar el estudio actual de las políticas en educación y salud, el análisis de los documentos formales ha sido el enfoque seleccionado, con el objetivo de comprender los antecedentes y alcances de las polí-ticas públicas.

La decisión de elegir este enfoque se basa en la consideración de que el análisis de los documentos formales, tales como la Constitución, leyes, resoluciones, estatutos y reglamentos, aquellos que son diseñados para llevar a cabo las políticas públicas sobre educación y salud, es un enfoque que permite comprender: los caminos necesarios para legislar las políticas públicas; las funciones del Estado; las instituciones invo-lucradas, su funcionamiento, importancia, condiciones y requisitos, y los resortes formales para la implementación de las políticas diseñadas y aprobadas.

Los ejes desarrollados en este trabajo son:

1) Principios constitucionales de la organización del Estado, el de-sarrollo y aplicación de los marcos normativos.2) La autonomía y autarquía Universitaria que la Constitución

Introducción

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Nacional ampara. Modo en el que el Estatuto Universitario, que crea la propia Universidad, la regula. Funciones de la Universidad, sus grados y niveles de formación.3) La legislación vigente sobre Educación Superior, sus anteceden-tes históricos e implicancias para la formación de los profesionales de la salud –profesiones reguladas por el Estado– y el ejercicio de la docencia universitaria. La evaluación en la Educación Superior.4) La legislación sobre el ejercicio profesional en Ciencias de la Salud.5) Las residencias en salud y la posibilidad de anunciarse como especialista. 6) Normativas para la habilitación de establecimientos en salud y la regulación por parte del Estado sobre medicamentos, alimentos y tecnología.7) Normativas sobre los derechos del paciente. La diversidad de miradas en los Comités de Bioética.8) Bases constitucionales del derecho a la educación y a la salud y la responsabilidad indelegable del Estado.

Los ejes abordados poseen un informe preliminar sobre su evolu-ción a los fines de contextualizar históricamente las condiciones en que se han desarrollado los documentos formales.

A pesar de que se ha consultado una gran cantidad de documen-tos formales, estos son apenas un porcentaje mínimo de la legislación vigente. El propósito del trabajo es aproximar una mirada global a los marcos normativos existentes y constituirse en un disparador para la búsqueda, indagación y ampliación de más fuentes.

Además, la dinámica de la generación, surgimiento y actualización de las legislaciones es tal, que se da por descontado que al momento de su lectura seguramente habrán surgido nuevos marcos normativos y recientes reglamentaciones.

Durante el desarrollo del texto se recurre repetidas veces a la estra-tegia de la redundancia: algunos acontecimientos, normativas genera-les y artícu los específicos de diferentes leyes y resoluciones se reiteran

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en distin tos puntos y esto es así porque un mismo acontecimiento o normativa afecta de variadas maneras las diferentes instancias y actores institucionales. Reiterarlos, con el objetivo de reforzar la comprensión de los marcos normativos y su aplicabilidad, es una acción deliberada, basada en una decisión pedagógica sostenida durante la elaboración de la publicación.

La lectura y el análisis de los documentos formales permiten de-sarrollar un vocabulario preciso con bajos niveles de ambigüedad; co-laboran con la construcción de un pensamiento crítico basado en la información y no en la mera “opinión” y ayudan a los profesionales a realizar afirmaciones de manera fundamentada, refiriendo siempre a los textos de los marcos normativos aprobados, evitando así discusiones circulares y estériles.

Aunque la publicación debe su origen a una actividad académica perteneciente a la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires, e intenta ser bibliografía de consulta para su Carrera Docente, el marco teórico está basado en sucesos históricos argentinos y en las normativas que, sobre educación y salud, rigen a nivel nacional.

Las instituciones universitarias que han incluido en la formación docente asignaturas que aborden estas temáticas pueden disponer de este material como bibliografía de consulta frecuente.

Asimismo, la gran cantidad y variedad de fuentes estudiadas y la interrelación establecida entre las diferentes conceptualizaciones vin-culadas a las políticas en educación y salud ameritan recomendar su lectura a un amplio abanico de destinatarios que incluye: alumnos, docentes, profesionales en formación de las Ciencias de la Educación y de las Ciencias de la Salud, legisladores, funcionarios y académicos que se propongan ampliar y profundizar sus conocimientos de manera permanente.

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Primera parte

La naturaleza del Estado. Sus intentos por alcanzar el “bienestar general”

El Estado debe atender con sus recursos a los servicios más indispen-

sables, a lo que favorezca al mayor número, a lo que más influencia

tenga en la felicidad general; lo demás es el desperdicio insensato de las

fuerzas vitales, el favoritismo que perjudica a los mismos favorecidos.BartoLomé mitre,

Cámara de Senadores de la Nación, 1870

Presentación

El Estado regula la convivencia de los habitantes por medio de leyes escritas, por lo que es factible inferir las políticas públicas que diseña a través de las legislaciones que crea e impulsa y de los organismos desti-nados a impartir justicia.

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Así se observa al Estado como principio centralizador en el orden temporal, que permite garantizar los derechos y asegurar el cumplimien-to de las obligaciones, y a la libertad y a la igualdad, que se intentan resguardar en la ley, como principios de despliegue del espíritu humano.

A su vez la República supone la igualdad de los derechos en la cosa pública y posibilita el desarrollo de las políticas consagradas al bien común.

La Primera parte desarrolla los elementos constitutivos del Estado, el concepto de República Federal y la distribución de poderes entre el gobierno nacional y las provincias, la Constitución como ley suprema y los procesos de formación, sanción, ejecución y aplicación de las leyes.

Su lectura constituye un preludio ineludible para abordar los capí-tulos sucesivos, los que intentan dilucidar cómo el abordaje desde los marcos normativos permite comprender las orientaciones que tienen en la actualidad –y han tenido en la historia argentina– las políticas públicas en educación y salud.

1. El Estado, su conformación y funciones

La naturaleza social del hombre lo inclina a vivir en sociedad, lo que le permite satisfacer sus necesidades y transitar por procesos de so-cialización. En la convivencia social, los miembros de una comunidad comparten tareas, intercambian acciones y cumplen diferentes roles. Mediante la cooperación buscan alcanzar objetivos comunes que per-mitan a cada miembro vivir dignamente. Es indispensable que exista una forma de organización política que garantice la convivencia, que establezca normas de comportamiento y regule los derechos y las obli-gaciones de sus integrantes.

En la actualidad, la forma de organización política vigente consti-tuida por un conjunto de instituciones, organismos y leyes que regulan la convivencia social recibe el nombre de Estado.

El Estado comprende a un conjunto de personas que residen en un mismo territorio organizado jurídicamente por medio de leyes escritas,

Primera parte. La naturaleza del Estado

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bajo un gobierno común que ejerce el poder. El Estado es la institución que posee la autoridad y el poder para mantener el orden y así garanti-zar a cada uno de sus miembros el ejercicio de sus derechos.

Una de las funciones más importantes del Estado es la regulación de la convivencia de los habitantes mediante leyes escritas, las que fijan cuáles son las conductas permitidas y las prohibidas. La necesidad de su cumplimiento determina que tengan carácter obligatorio. El Esta-do debe resolver los conflictos que surgen entre los miembros de la comunidad de manera imparcial y objetiva, creando las normas y los organismos destinados a impartir justicia.

Es responsabilidad del Estado llevar a cabo políticas que permitan alcanzar el bienestar general; estos son los cursos de acción o inacción que el Estado toma en respuesta a problemas sociales, tales como: crea-ción de sistemas de salud y educativos; realización de obras públicas y de infraestructura (viviendas, caminos, transporte); seguridad. El Esta-do también debe organizar y asegurar la provisión de servicios públicos tales como agua, energía, etcétera.

Las políticas públicas se definen como el conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad de interven-ción del Estado en relación con cuestiones que concitan el interés, la atención y la movilización de diversos actores del tejido social, por lo que las políticas públicas corresponden al programa de acción y sus re-sultados, de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental.

En la República Argentina, por su estructura federal, el proceso de debate sobre políticas públicas debe darse en el Congreso Nacional y en coordinación con los Estados provinciales.

La creación de un sistema de impuestos le permite al Estado garan-tizar el cumplimiento de sus funciones. Los impuestos son obligaciones que establece el Estado en razón de la capacidad contributiva de distin-tos agentes; están destinados a financiar los gastos generales, tales como educación, salud, justicia, seguridad, ejército, etcétera.

Así, el Estado tiene como objetivo central crear un orden legal que asegure a los habitantes la posibilidad de actuar libremente, sin afectar

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los derechos de sus semejantes. El Estado debe estar puesto al servicio del interés general, nunca al de un interés personal o sectario.

Las leyes son el conjunto de normas jurídicas impuestas por el Es-tado con el fin de asegurar la convivencia social. Por medio de ellas, el gobierno determina sus políticas, establece el carácter obligatorio de ciertas conductas y reconoce los derechos de sus habitantes.

Burocracia es el nombre que se le da al conjunto de instituciones, organismos y normas que se establecen para hacer posible el funciona-miento de la administración pública, esto es, la acción de gobierno. Se entiende por institución el conjunto de reglas o comportamientos que se manifiestan inalterables o con muy pocos cambios a lo largo del tiempo.

La población es el “elemento humano” del Estado. Es el conjunto de personas, cualquiera sea su nacionalidad, que viven en su territorio, las que reciben el nombre de habitantes. Las leyes establecidas por las auto-ridades tienen validez dentro de los límites del territorio. El territorio, como elemento del Estado, abarca: el suelo, el subsuelo, el espacio aéreo y el espacio marítimo a partir del litoral marítimo. Los habitantes deben respetar las leyes y son los titulares de los derechos que ellas reconocen.

Cuando los habitantes de un Estado tienen una lengua, una cultu-ra, una historia y un proyecto común, se dice que forman una Nación. El vínculo jurídico-legal que une a una persona con un Estado recibe el nombre de nacionalidad jurídica o ciudadanía; es la que figura en el Documento Nacional de Identidad y determina que una persona sea argentina.

En la Argentina, la nacionalidad se adquiere por nacimiento; una persona es argentina porque nació dentro del país, también se alcanza por elección: una persona nacida en otro país que desea radicarse en la Argentina puede renunciar a su nacionalidad de origen y adquirir la nacionalidad argentina. Las personas que reúnen las condiciones de nacionalidad jurídica y la mayoría de edad son consideradas ciudadanos y, por lo tanto, titulares de derechos políticos.

Los vínculos de la ciudadanía se exteriorizan de diversas maneras: una de ellas es por medio de los símbolos patrios como la Bandera, el Himno Nacional, la Escarapela y el Escudo Nacional.

Primera parte. La naturaleza del Estado

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Comprender el papel que desempeña el Estado es útil para analizar las políticas públicas asumidas por los gobiernos en los diferentes mo-mentos de la historia.

1.1. El Gobierno

El Gobierno es el órgano o conjunto de órganos integrado por personas, llamadas autoridades, que se ocupan de ejercer el poder del Estado dictando leyes, aplicándolas y exigiendo su cumplimiento. Un gobierno es una estructura compleja desde la cual se ejerce el poder político sobre la sociedad. El gobierno organiza el Estado y todo lo que sucede dentro de él: las personas que integran el gobierno aplican una política determinada a la que adhieren y por la cual han sido elegidas. Esta política determina la forma en que se ejerce el poder, las medidas que se toman y la organización que se establece.

Este conjunto de órganos estables coordina e instrumenta la orientación política expresada como fin del Estado mediante funcio-nes ejecutivas, legislativas y judiciales. Todos los órganos de gobierno incluidos en los tres poderes son responsables ante el pueblo por las decisiones que toman y por sus acciones. No pueden gobernar arbi-trariamente: están limitados por lo que marca la ley, las convenciones institucionales y las tradiciones constitucionales. El Gobierno debe administrar el Estado.

Entonces, en el marco de su función política, todo gobierno ejerce las funciones de coordinación y equilibrio de los poderes estatuidos en la Constitución, el establecimiento de la orientación política y su desen-volvimiento por un estilo de planificación, el resguardo de la seguridad y defensa nacional, la prevención de las situaciones excepcionales para preservar el orden constitucional y el mantenimiento de las relaciones internacionales. El Gobierno elabora un documento que contiene los planes de trabajo con el calendario previsto para tal fin; allí se decide qué cuestiones son de interés público y se definen los problemas para atender; este documento se denomina agenda de gobierno.

La Constitución establece que el Congreso tiene la facultad de fijar

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anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Nación y de aprobar o desechar la cuenta de inversión.2 El Presupuesto General de gastos y recursos es una ley trascendente que debe sancionar el Con-greso de la Nación, porque contiene la autorización para recaudar las rentas y para gastar en el ejercicio financiero anual. En el presupuesto debe estar incluido expresamente el régimen de coparticipación federal de impuestos. El presupuesto se considera el programa de gobierno por el término de un año.

En el marco de su función de control posee la capacidad de influir o limitar la acción del titular de un poder en relación con las funciones de gobierno. Estos controles se realizan por mandatos emanados de la Cons-titución, por atribuciones derivadas del federalismo, que evita la concen-tración de poder, descentralizándolo, por su función como garante de las libertades individuales y por la influencia de la opinión pública.

El Gobierno tiene la función fundamental de administrar el Estado y lo hace mediante la administración pública. Cuando ejerce esta fun-ción pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político. La administración pública está formada por los funcionarios públicos tales como los profesionales de los centros de salud pública, los trabajadores de la educación pública, los policías y fuerzas armadas, etcétera.

La administración pública incluye también los distintos entes y dependencias que integran el Poder Ejecutivo Nacional, los Poderes Ejecutivos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los municipios del país.

El Gobierno es el elemento del Estado que se constituye en el depositario del orden jurídico y el encargado de generar el derecho. Las autoridades del Gobierno deben desempeñarse dentro del marco jurídico que establecen la Constitución y las leyes del Estado.

2. Art. 75, inc. 8, Constitución Nacional.