La _Democracia _Venezolana _Y _La_ Crisis _Del _Sistema _Populista

LA DEMOCRACIA VENEZOLANAY LA CRISIS DEL SISTEMA

POPULISTA DE CONCILIACIN

Por JUAN CARLOS REY

SUMARIO

I. INTRODUCCIN.II. LAS BASES DE LA INTEGRACIN NACIONAL Y LA MOVI-LIZACIN SOCIAL: 1899-1935.III. EL DESARROLLO DE UN SISTEMA POPU-LISTA DE MOVILIZACIN: 1936-1945.VI. EL TRIENIO O LA DEMOCRACIAFRUSTRADA: 1945-1948.V. 1958: L A INSTAURACIN DE UN SISTEMA P O -PULISTA DE CONCILIACIN.VI. E L PAPEL CENTRAL DEL ESTADO Y LA DIS-TRIBUCIN DE LA RENTA PETROLERA.VII. LAS ORGANIZACIONES PARA LAARTICULACIN Y AGREGACIN DE INTERESES.VIII. E L PAPEL DE LOS PAR-TIDOS POLTICOS.IX. EL DESARROLLO DE UN SISTEMA SEMICORPORATI-vo.X. CONCENTRACIN DE PODERES EN EL PRESIDENTE Y SU LIBERACINDE LA DISCIPLINA PARTIDISTA.XI. DESIDEOLOG1ZACIN Y PRAGMATIZACINDE LOS PARTIDOS POLTICOS.XII. LA COMPETENCIA DUOPLICA ENTREPARTIDOS.XIII. BALANCE DE LO REALIZADO.XIV. LA CRISIS DEL SISTE-

MA Y LAS PERSPECTIVAS DE LA DEMOCRACIA.

I. INTRODUCCIN

Desde 1958, Venezuela disfruta de una estabilidad democrtica excepcio-nal en su convulsionada historia, que, hasta fechas recientes, ha sido consi-derada como un ejemplo para Amrica Latina. El hecho de que, durante losltimos treinta y tres aos, en el pas hayan funcionado y se hayan sucedido,en forma continua, gobiernos libremente elegidos, y de que la actual Consti-tucin, con sus treinta aos de vigencia, se haya convertido en la de ms largaduracin de toda nuestra historia republicana, son acontecimientos singula-rsimos, pues rompen con una lamentable tradicin de gobiernos autoritarios

533Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)Nm. 74. Octubre-Diciembre 1991

JUAN CARLOS REY

y de inestabilidad poltico-constitucional, que ha caracterizado nuestra vidacomo nacin independiente. En efecto, de las Constituciones del pasado, lanica que puede ser considerada como realmente democrtica es la de 1947,que apenas dur ao y medio, y durante cuya vigencia el primer presidentecivil, y elegido por votacin universal, directa y secreta en la historia de Ve-nezuela el gran novelista Rmulo Gallegos, no pudo completar diez mesesen el ejercicio del cargo, pues fue derrocado por un golpe militar.

Dados esos antecedentes, y el cuadro general de gobiernos dictatorialesque hasta hace poco prevaleci en Amrica Latina, el caso venezolano, a partirde 1958, no slo resultaba extraordinario, sino que ha podido ser consideradopara otros pases de la regin (o incluso de fuera de ella) como un mo-delo de transicin y de consolidacin democrtica exitoso. Sin embargo,algunos acontecimientos recientes en especial, el estallido social que seprodujo el 27 y 28 de febrero de 1989 (sobre su significado, vanse PRATOBARBOSA, 1989; KORNBLITH, 1989, y CIVIT/ESPAA, 1989) han puesto demanifiesto, de forma espectacular, la existencia de una seria crisis, que, aun-que agravada en los ltimos tiempos, estaba presente, en forma larvada osolapada, desde muchos aos atrs, y que constituye una prueba crucial parala aparentemente slida democracia de Venezuela. De modo que el anlisisdel caso venezolano puede tambin arrojar luz sobre las graves dificultadesque existen en la actualidad para el mantenimiento de la democracia en Am-rica Latina.

En este artculo me propongo tres objetivos: Primero, examinar las razo-nes por las que, antes de 1958, no se pudo establecer un rgimen democrticoen Venezuela y, en particular, por qu se frustr el intento de instaurar unademocracia de masas durante el trienio 1945-48. Segundo, analizar cmo, apartir de la experiencia traumtica de ese perodo y de las enseanzas quede ella se derivaron, se logr, a partir de 1958, estabilizar la democracia, yexaminar, asimismo, los principales mecanismos polticos que lo hicieronposible. Tercero, discutir las causas de la actual crisis del sistema polticovenezolano y las perspectivas de la democracia en el pas.

II . LAS BASES DE LA INTEGRACIN NACIONALY LA MOVILIZACIN SOCIAL: 1 8 9 9 - 1 9 3 5

Hasta bien avanzado el siglo xx no se dieron en Venezuela varios de losprerrequisitos bsicos para una verdadera integracin nacional, y esta caren-cia explica, en gran parte, la inestabilidad poltica que vivi el pas durantetodo el siglo xix. Slo es bajo la dominacin andina de Cipriano Castro

534

LA DEMOCRACIA VENEZOLANA

(1899-1908) y lun Vicente Gmez (1908-35) cuando se produjeron ciertascondiciones bsicas para esa integracin (vanse RANGEL, 1974, y REY, 1988).Ello fue obra, principalmente, de la frrea y prolongada dictadura de Gmez,que cre las bases de un Estado moderno, en el sentido de Max Weber (esdecir, una organizacin de accin continuada cuyo cuadro administrativo man-tiene con xito la pretensin del monopolio legtimo de la coaccin fsica,para el resguardo del orden vigente en el interior del territorio), unificandoel pas tanto desde el punto de vista geogrfico como poltico y destruyendoa los caudillos y a los partidos polticos tradicionales. Esto fue posible por-que el dictador orden y moderniz la Hacienda Pblica, y ayudado por losingresos provenientes de la explotacin petrolera que comienza a desarro-llarse intensamente bajo su Gobierno, dispuso de recursos financieros quele permitieron crear una incipiente burocracia tcnica para la prestacin dealgunos servicios pblicos esenciales, as como un ejrcito profesional y mo-derno, frente al cual nada podan las montoneras o bandas irregulares de loscaudillos o partidos tradicionales (vase ZIEMS, 1979), imponiendo la paz yel orden y unificando el pas bajo su frrea autoridad (KORNBLITH/QUINTANA,1981).

Por otro lado, como consecuencia del acelerado desarrollo de la explota-cin petrolera, se desat un proceso de intensa y extensa movilizacin social(en el sentido analizado por DEUTSCH, 1961), es decir, un conjunto de cam-bios socioeconmicos bruscos y combinados (tales como la incipiente indus-trializacin, la creciente urbanizacin y alfabetizacin, el aumento de la ex-posicin a mass media, la mayor frecuencia, volumen y alcance de las comu-nicaciones interpersonales, etc.), a travs de los cuales se va produciendo,primero, el deterioro y, despus, la disolucin de los vnculos y nexos inter-personales tradicionales, y van a surgir nuevas lites, grupos y clases sociales,as como una masa desarraigada y disponible para entrar a formar parte denuevas organizaciones y contraer nuevas lealtades. Es importante, sin embar-go, sealar que, en el caso de Venezuela, dicho proceso no fue el resultadodel impacto directo del desarrollo de la industria petrolera sobre la estructuraeconmica y social del pas, sino, sobre todo, su consecuencia indirecta a tra-vs del aumento de los ingresos fiscales del Estado y la subsiguiente accinde ste, incluyendo la distribucin interna de tales recursos. En todo caso, lasociedad tradicional y los vnculos que la caracterizaban son en gran partedestruidos y se desatan las fuerzas de una sociedad nueva, que se ponen demanifiesto en sucesos de protesta, como, por ejemplo, los del ao 1928 (ACE-DO DE SUCRE/NONES MENDOZA, 1967). Pero el rgimen gomecista fue inca-paz de incorporar e integrar a esas nuevas fuerzas sociales, que trat, msbien, de suprimir o, al menos, reprimir.

535

JUAN CARLOS REY

III . EL DESARROLLO DE UN SISTEMA POPULISTADE MOVILIZACIN: 1 9 3 6 - 1 9 4 5

Aunque, desde los inicios de los aos treinta, ciertos crculos de la opo-sicin gomecista, en el exilio, comienzan a desarrollar los primeros progra-mas tendentes a la movilizacin y a la integracin a la nacin de estas fuerzassociales emergentes, lo cierto es que ese nuevo proyecto poltico slo va a cris-talizar, tras la muerte de Gmez, a travs de la creacin de los modernospartidos polticos de masas, bajo la modalidad de un sistema populista demovilizacin. He acuado esta expresin para referirme a aquellos partidoso movimientos polticos latinoamericanos que estn formados por una coali-cin de grupos sociales heterogneos, y que han surgido con el propsito dereestructurar el orden sociopoltico existente, mediante la organizacin y mo-vilizacin de masas, hasta entonces pasivas, y su integracin a la nacin noslo desde el punto de vista de su participacin poltica, sino tambin eco-nmica y social (REY, 1976). En el caso venezolano, el desarrollo de este sis-tema va a tener lugar entre 1936 y 1945, y culmina con el intento fallido deltrienio 1945-48, de instaurar una democracia de masas.

En efecto, tras la muerte de Gmez estaban dadas en Venezuela las con-diciones tpico-ideales para que se desarrollara un sistema populista de movi-lizacin, pues se haba producido: 1., un proceso de intensa y extensa movi-lizacin social, que haba generado una masa desarraigada y disponible paraentrar en nuevas organizaciones y contraer nuevas lealtades; 2, una situacinde exclusin o bloqueo de la participacin poltica, econmica y social porla existencia de un sistema de sufragio restringido y de un rgimen oligr-quico, y 3, la aparicin de una nueva lite, constituida por grupos de clasemedia urbanos, que sufran de incongruencia de status y se encontraban alie-nados de un orden sociopoltico, que bloqueaba su participacin y no lesotorgaba el reconocimiento que crean merecer. En una situacin de este tipotenemos, como ha dicho Rmulo Betancourt, de un lado, las masas sin inte-lectuales; del otro, los intelectuales sin masas, y la alianza entre unos y otrosno se hace esperar (REY, 1976: 139-140).

Los Gobiernos que sucedieron a la dictadura de Gmez haban iniciadouna cierta liberalizacin, pero sin llevar a cabo una verdadera democratiza-cin. Las vas de acceso de la sociedad a la poltica continuaron bloqueadaspor instituciones tales como el sufragio restringido y la eleccin indirecta delCongreso y del presidente, y se mantuvieron regmenes oligrquicos en losque el reclutamiento poltico tena lugar a travs de camarillas, grupos fami-liares y procedimientos caracterizados por el uso de criterios particularistas

536


y adscriptivos, en los que la posesin de riquezas o los vnculos personales, yel prestigio y la influencia que de ellos se derivaban, eran los principales re-cursos polticos.

Aunque, como antes se apunt, es posible rastrear los orgenes de los mo-dernos partidos polticos en las actividades llevadas a cabo por ciertos gruposde la oposicin gomecista, desde los inicios de la dcada de los treinta, locierto es que slo con la muerte del dictador y el regreso de los exiliados po-lticos comienzan a desarrollarse sistemticamente en el territorio venezolanolos partidos polticos modernos. Estas nuevas organizaciones representan unaruptura de continuidad con los partidos de notables, propios del siglo xix(que haban sido destruidos, junto a los caudillos tradicionales, por el dicta-dor) y adoptan el modelo de los modernos partidos de masas (socialistas yobreros) europeos. Se inspiran, adems, en una ideologa marxista o demo-crtica radical, y fueron mantenidas en la ilegalidad durante toda la Presiden-cia de Lpez Contreras (1935-39), de manera que debieron desarrollarse encondiciones de clandestinidad y fueron objeto de persecucin y represin porparte del Gobierno. A diferencia de lo que ocurri en otros pases, en Vene-zuela la creacin de los modernos partidos de masas precedi a la universali-zacin del sufragio, en vez de seguirla. Entre tales organizaciones, la msimportante sin duda era el Partido Democrtico Nacional (PDN), que, a par-tir de 1941, bajo el Gobierno de Medina Angarita (1939-45), va a ser lega-lizado asumiendo el nuevo nombre de Accin Democrtica (AD) (sobre laevolucin de AD, consltense: MARTZ, 1966; CARPI CASTILLO, 1971, yBRU CELLI, 1980). Existan, adems, desde la poca de Gmez, diversasorganizaciones marxistas, que ya bajo la Presidencia de Medina Angarita,fueron autorizadas para actuar abiertamente, y que en 1945 se unen paraformar el nuevo Partido Comunista de Venezuela (PCV), ahora por primeravez legalizado (sobre el PCV, vanse ALEXANDER, 1971, y CABALLERO, 1978).

El liderazgo y la base de los nuevos partidos de masas vienen dados porlas nuevas fuerzas sociales surgidas como consecuencia del proceso de movi-lizacin social al que anteriormente me refer, de modo que los modernospartidos polticos venezolanos nacen como una alianza entre una lite declase media urbana que sufre de incongruencia de status y se siente alienadafrente a un rgimen oligrquico, que bloquea sus posibilidades de participa-cin y una masa campesina y obrera que, como consecuencia del deteriorode los nexos sociales tradicionales y su exposicin a nuevas formas de co-municacin, se encuentra movilizada y disponible para contraer nuevosvnculos y lealtades y entrar en nuevas formas de organizacin. La iniciativapara constituir el partido surge de la lite de clase media urbana, que, en sulucha para transformar el orden poltico y conquistar el poder, busca el apoyo

537

JUAN CARLOS REY

de masas campesinas y de trabajadores urbanos, proporcionndoles liderazgoy dotndolas de organizacin. Las masas, que se encuentran en una gravesituacin de privacin (campesinos sin tierras, trabajadores urbanos sub-empleados o subpagados, etc.) buscan fundamentalmente la articulacin desus intereses econmicos y sociales y ofrecen a cambio su respaldo al proyec-to poltico (vase, en especial, para el caso de la movilizacin de los campe-sinos, POWELL, 1971).

IV. EL TRIENIO O LA DEMOCRACIA FRUSTRADA:1945-1948

Tras el derrocamiento del Gobierno de Medina, en octubre de 1945, comoconsecuencia de un golpe de Estado llevado a cabo por un grupo de jvenesmilitares (que representaban una corriente modernizante dentro de las Fuer-zas Armadas), con el apoyo del partido Accin Democrtica, se inicia el pri-mer intento pronto frustrado de instauracin de una moderna democra-cia de masas (STAMBOULI, 1980: 41-48). La interpretacin retrospectiva delas razones de este fracaso ha sido fundamental para la configuracin de lanueva democracia que se implantar despus de 1958, y por ello resulta nece-sario que examinemos esta cuestin (REY, 1972: 208-213).

Bajo el Gobierno provisional que se instaura tras la Revolucin de octu-bre, cuya responsabilidad fue asumida por el partido AD, se van a eliminarlas restricciones que anteriormente existan para la participacin electoral ypara la competencia entre partidos. El nuevo rgimen electoral rebaja la edadpara votar de los veintiuno a los dieciocho, extiende el derecho de voto a lasmujeres y a los analfabetos (es decir, se implanta un verdadero sistema desufragio universal) y establece la eleccin directa no slo de los diputados ysenadores, sino tambin del presidente de la Repblica. Durante esta pocase funda Unin Republicana Democrtica (URD) (1945), partido de orienta-cin liberal creado por personalidades asociadas al Gobierno del presidenteMedina (sobre URD, vase MAGALLANES, 1973: 457-578), y se funda tam-bin el Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente (COPEI)(1946), partido de inspiracin social-cristiana (sobre COPEI, vanse: RIVERAOVIEDO, 1969; HERMN, 1980; COMBLLAS LARES, 1985). Ambos partidos,junto a AD y el PCV, que ya existan con anterioridad, van a formar el cua-dro del moderno sistema de partidos venezolano y a participar en las prime-ras elecciones realmente democrticas de la historia de Venezuela.

Mientras se mantuvieron las condiciones de sufragio restringido, eleccio-nes indirectas y falta de participacin popular, partidos como el PPG (Parti-

538


darios de la Poltica del Gobierno) o el PDV (Partido" Democrtico Venezola-no), creados por el Gobierno de Medina Angarita, formados por funcionariospblicos y sin ningn arraigo en las masas, podan controlar las elecciones,pero tan pronto como se estableci el sufragio universal y directo estabancondenados al fracaso. Pues el nuevo orden que se trataba de implantar trasla Revolucin de octubre significaba un cambio radical en las reglas dejuego que hasta entonces haban regido la poltica, e implicaba la introduc-cin de nuevos medios de intervencin y nuevos jugadores y la irrupcin delas masas en la misma. En adelante, los recursos para el x*ito poltico no sernya las relaciones o influencias personales de tipo tradicional, sino la capaci-dad para persuadir, organizar y movilizar a las masas. Esto llevar al despla-zamiento de las lites tradicionales y a su sustitucin por los modernos par-tidos polticos de masas, que pasarn a ser las nicas organizaciones apropia-das para participar exitosamente en dicho juego. Es comprensible, por tan-to, que una buena parte de los sectores sociales ms conservadores, que sevean desplazados por la nueva situacin, la rechazaran pura y simplemente,desconociendo la legitimidad de unas reglas de juego que, en la prctica, losconvertan en perpetuos perdedores, y pasaran directamente a la conspiracin.

En cuanto a los otros partidos modernos, si bien aceptaron inicialmentelas nuevas reglas, incluso con entusiasmo, pronto se produjeron graves ten-siones, que se manifestaron, por ejemplo, en los duros enfrentamientos ideo-lgicos que caracterizaron los debates de la Asamblea Constituyente en 1946-1947 y en las reservas con respecto a las reglas de juego bsicas del ordenpoltico que iban a ser consagradas en la Constitucin de 1947 (KORNBLITH,1988). Esto es comprensible si tenemos en cuenta que de los cuatro partidosexistentes, dos el PCV y COPEI representaban ideologas y aun concep-ciones totales del mundo radicalmente contrapuestas (marxismo y catolicismo,respectivamente). AD, que, aunque no se declaraba expresamente marxista,haba sufrido la influencia de tal tipo de pensamiento, se caracterizaba poruna fuerte orientacin ideolgica y por una intensa y permanente moviliza-cin emocional de sus militantes contra los enemigos reales o supuestosde la revolucin. Slo URD escapaba de este cuadro general con una posi-cin que, frente a las radicales declaraciones ideolgicas de los otros, tenaque aparecer como incolora.

Por otro lado, el proyecto de AD, aunque, desde una perspectiva actual,puede parecer moderado, representaba en la Venezuela de la poca una ver-dadera revolucin poltica y social (en el sentido de un desplazamiento delos grupos y clases que hasta entonces detentaban el poder). Ideas tales comola organizacin y participacin de las masas en la poltica, la exclusin de laintervencin militar, el acceso popular a la educacin, los derechos sociales

539

JUAN CARLOS REY

de los trabajadores, la creacin de una fuerza sindical organizada, la destruc-cin del poder poltico, social y econmico tradicional en el campo, mediantela reforma agraria y la organizacin de los campesinos, etc., tenan que con-tar con la oposicin ms enconada de los sectores tradicionales, que las con-sideraban como criptocomunistas, y a la vez con la del PCV, para el queeran medidas meramente reformistas, y vea en AD su principal competidorentre los trabajadores. Por otra parte, el partido COPEI por su inspira-cin catlica y por hallarse en el momento en el extremo derecho del espectrode los partidos polticos venezolanos se convirti en centro de atraccin demuchos grupos conservadores, que lograron infiltrarse en la orgazinacin, ypara los cuales el objetivo fundamental era desplazar a AD del poder, sin im-portarles los medios para lograr ese fin.

Por otro lado, AD era el nico partido que, a travs de un prolongadoesfuerzo, iniciado a la muerte de Gmez, haba logrado desarrollar una orga-nizacin poltica que abarcaba a la totalidad del pas, hasta los ms remotoscaseriosj.de modo que cuando se produce la Revolucin de octubre era,en realidad, el nico partido de masas realmente existente (sta es precisa-mente la razn principal por la que los jvenes militares que conspirabancontra Medina decidieran solicitar la colaboracin de ese partido y confiarlela responsabilidad del Gobierno provisional). Frente a l, el antiguo PCV nolograba irradiar su influencia ms all de un pequeo grupo de intelectualesy de un reducido sector del movimiento obrero y campesino, y las otras dosorganizaciones que pronto se crearon (URD y COPEI) no pasaron de ser,durante el trienio, partidos de cuadros, con una militancia muy reducida. Ade-ms, junto a su muy superior desarrollo organizativo, AD gozaba de las ven-tajas derivadas de los recursos del Gobierno provisional, que utiliz paraadelantar su proyecto poltico. Como consecuencia de todo ello, los resultadosde los sucesivos procesos electorales celebrados durante el trienio constituye-ron abrumadoras victorias para ese partido, que apareca, de esta manera,como dominante o hegemnico. As, en las elecciones de 1946 para la Asam-blea Nacional Constituyente, AD obtuvo el 78,42 por 100 de los votos vli-dos; en las elecciones nacionales de 1947, el 74,47 por 100 de los votos vli-dos para presidente de la Repblica y el 70,83 por 100 de los votos vlidospara los cuerpos deliberantes (Congreso nacional y Asambleas legislativasde los Estados), y en las elecciones municipales de 1948, el 70,82 por 100 delos votos vlidos.

La aplastante superioridad de AD contribua a complicar la situacin, puesllevaba a ese partido a identificar su propia voluntad con la voluntad de lanacin o de acuerdo a la tradicin predominante en la cultura poltica ve-nezolana con la voluntad general roussoniana, de modo que se crea

540


autorizado para imponerla, sin respetar los derechos de las minoras, y tendaa considerar que la oposicin a las polticas del Gobierno no era la expresinde opiniones o intereses legtimos, sino la manifestacin de un espritu fac-cioso, antinacional y ticamente reprobable, que deba, por tanto, ser destrui-da. En cuanto a los partidos de oposicin, divididos entre s en diversas ma-terias, tenan el sentimiento comn de que el Gobierno estaba abusando delpoder, de que no se respetaban sus legtimos derechos como minoras y deque eran objeto de persecuciones, y, a la vez, una sensacin de asfixia antela hegemona adeca y un justificado pesimismo acerca de la posibilidad desuperar algn da su aplastante mayora.

De esta manera, frente a la pretensin de AD de expresar, en tanto quemayora, la voluntad general, quienes se sentan amenazados por la Revo-lucin de octubre identificaban el dominio de ese partido con la oclocraciao la tirana de la mayora. AD haba impuesto un estilo poltico plebeyo,que implicaba una constante participacin un tanto estridente y desorde-nada de las masas en la vida pblica y su movilizacin emocional contralos enemigos de la revolucin; de modo que los sectores ms conservadoresvean en ella, ni ms ni menos, que la resurreccin de la siempre temidapardocracia, es decir, de la tirana de la mayora no blanca, sin cultura nipropiedad, que amenazaba los cimientos mismos de la sociedad. Uno de losargumentos que se utiliz para tratar de justificar el derrocamiento del presi-dente Gallegos, en 1948, fue la acusacin de que AD pretenda implantar unrgimen comunista. Se trata de una imputacin totalmente falsa, pero paralos sectores conservadores de la sociedad venezolana de esa poca el trminocomunista se aplicaba por igual a todos los que pretendan alterar las ba-ses polticas o sociales del orden que exista antes de la Revolucin de oc-tubre. Por lo dems, tal acusacin sirvi para concitar el apoyo del Gobiernonorteamericano a los planes para el derrocamiento.

De esta manera se fue produciendo una progresiva y acelerada alienacin,por parte de los ms diversos sectores, con respecto al sistema y a sus reglasde juego, que consagraban ese estado de cosas, de modo que a los tres aosde haberse producido la revolucin, cuando la nueva Constitucin apenashaba cumplido ao y medio de vida, y el nuevo presidente no haba comple-tado diez meses en el ejercicio de su cargo, un golpe militar ejecutado sinderramamiento de sangre, y que cont con la aprobacin de todas las fuerzasvivas incluyendo a la Iglesia catlica y de los dos principales partidosde la oposicin (COPEI y URD), derroc al Gobierno electo y abri paso auna dictadura militar, que durara diez aos (sobre este perodo, consltense:RODRGUEZ ITURBE, 1984, y CASTILLO D'IMPERIO, 1990; sobre las diferen-cias entre el militarismo de este perodo y los anteriores Gobiernos militares

541

|UAN CARLOS REY

de Venezuela, AVENDAO LUGO, 1982; sobre la cada del rgimen de Gallegosy la posterior crisis de la dictadura perezjimenista, STAMBOULI, 1980: 70-84y 99-160).

V. 1958: LA INSTAURACIN DE UN SISTEMA POPULISTADE CONCILIACIN

El rgimen democrtico que se instaura en Venezuela despus de 1958est fuertemene marcado por la experiencia traumtica del trienio 1945-1948,y es un intento deliberado de evitar los errores y deficiencias de aquel ensayofallido. Con tal fin se trat de lograr un amplio consenso entre los princi-pales actores polticos y sociales (los factores reales de poder de Lasalle),en torno a unas reglas de juego bsicas del orden poltico, que permitieraa los Gobiernos elegidos por el voto popular contar con el apoyo moral y/omaterial necesario para no ser derrocados y para poder movilizar con xitoel conjunto de recursos sociales y colectivos requeridos para hacer efectivassus decisiones.

Cmo fue esto posible? Los primeros estudios sobre el sistema polticovenezolano, que se llevaron a cabo en la dcada de los sesenta, eran muy pe-simistas acerca de la capacidad de funcionamiento efectivo del nuevo rgimendemocrtico que se trataba de implantar en el pas, pues a partir de la cons-tatacin de la existencia de un alto grado de heterogeneidad social y culturalentre su poblacin, concluan en la imposibilidad de lograr un consenso bsicoque hiciera posible estabilizar la democracia (BONILLA/SILVA MICHELENA,1967; SILVA MICHELENA, 1970, y BONILLA, 1972). La gran debilidad de es-tos anlisis era que como LEVINE (1973) ha puesto de relieve no tuvie-ron en cuenta el papel fundamental que podan desempear las estructuras,instituciones y mecanismos polticos, conscientemente diseados para la crea-cin de ese consenso, y que ste poda ser el resultado no ya de una comuni-dad de valores y orientaciones normativas, sino del funcionamiento efectivode ciertos mecanismos de tipo utilitario (REY, 1989a: 258-259 y 269-271).Pues cuando como ocurra en Venezuela en 1958 la legitimidad de unrgimen poltico no est generalmente aceptada en base a razones normativas,es posible que logre mantenerse si es capaz de generar, a corto plazo, apoyosbasados en razones utilitarias; de esta manera se puede producir, a medio olargo plazo, un proceso de aprendizaje o socializacin en el que los distintosactores, al ver- satisfechos sus intereses utilitarios, lleguen a desarrollar un sen-timiento de legitimidad con respecto a tal rgimen (vase, en este mismo sen-tido, las conclusiones generales de los anlisis comparados de DIAMOND/LINZ,

542


1988: 10-11). Con tal fin fue creado lo que he denominado un sistema popu-lista de conciliacin, que est constituido por un complejo sistema de negocia-cin y acomodacin de intereses heterogneos, en el que los mecanismos detipo utilitario iban a desempear un papel central en la generacin de apoyosal rgimen y, por consiguiente, en el mantenimiento del mismo.

Si atendemos solamente a las constituciones escritas no podremos enten-der cabalmente este sistema, pues las nuevas reglas de juego no se expresa-ban slo, ni principalmente, en el texto de la Constitucin de 1961 (que, porlo dems, en buena medida se inspira en el de la Constitucin de 1947), sino,sobre todo, en un conjunto de reglas y arreglos institucionales, muchas vecesno formalizados ni explcitos, que forman lo que podramos llamar la Consti-tucin informal, pero real (vanse REY, 1986, y KORNBLITH, 1991). Son dis-tintos a los de la Constitucin jurdico-formal, pero no necesariamente contra-rios a ella, pues vienen dados ms bien por un conjunto de mecanismos y re-glas informales a travs de los cuales las normas abstractas, generales y pro-gramticas de la Constitucin escrita adquieren concrecin y especificacinprctica.

Para la toma de decisiones polticas concretas (y, por tanto, para la even-tual actualizacin de los principios generales y abstractos y de las normasprogramticas de la Constitucin) se adopt un conjunto de reglas informalesy arreglos institucionales que suelo designar como sistema populista de con-ciliacin, que es muy distinto del sistema populista de movilizacin que preva-leci en el perodo 1945-48 (sobre la diferencia entre ambos conceptos, vaseREY, 1976). En efecto, el sistema populista de conciliacin que se instaur apartir de 1958 se basa en el reconocimiento de una pluralidad de interesesheterogneos, tanto de la mayora como de las minoras, y en la creacin deun complejo sistema de negociacin y acomodacin entre ellos, que se expresaen un conjunto de mecanismos y reglas peculiares para la toma de decisionesobligatorias para el conjunto de la sociedad. Mediante tal sistema se tratabade lograr el necesario consenso social en torno a las reglas bsicas del ordenpoltico, conciliando dos necesidades de las que dependa el mantenimientodel rgimen democrtico: por un lado, garantizar a los sectores minoritariospoderosos que sus intereses fundamentales no se veran amenazados por laaplicacin de la regla de la mayora en la toma de decisiones gubernamenta-les, y por otro, asegurar la confianza de la mayora de la poblacin en losmecanismos de la democracia representativa, como medio idneo para satis-facer sus aspiraciones de libertad, justicia y bienestar. Pues el proyecto demo-crtico tuvo que luchar simultneamente en dos frentes: inicialmente contralos peligros de un golpe militar de derecha, pero pronto tambin (como con-secuencia de la influencia de la Revolucin cubana) contra la amenaza de la

543

JUAN CARLOS REY

accin insurreccional y de la guerrilla de extrema izquierda (vase VALSALICE,1975).

En un primer momento, el objetivo prioritario fue garantizar que los Go-biernos elegidos por el voto popular no fueran derrocados por un golpe mili-ta de derecha, que constitua el peligro ms visible e inminente. Este objetivofue considerado absolutamente prioritario, en el sentido de que, en caso deconflicto con otros objetivos, tambin deseables, se estimaba necesario sacri-ficar temporalmente stos a cambio de garantizar la realizacin de aqul.Y esto era as porque se pensaba que la democracia representativa (con lacompeticin electoral entre partidos que ella supona) no slo era un fin va-lioso en s mismo, sino el medio necesario para la realizacin de otros tiposde objetivos y, en particular, para las satisfacciones de los deseos y aspira-ciones populares. Pero, por otro lado, se estaba consciente de que el rgimenslo podra perdurar si las masas mantenan su confianza en la capacidad dela democracia representativa y, en particular, de los partidos y lderes demo-crticos, como medio para satisfacer sus aspiraciones (y esto se hizo particular-mente necesario frente al desafo que represent la Revolucin cubana y laamenaza de la insurreccin izquierdista). Lo cual exiga, por una parte, apla-car de inmediato algunas de las ms urgentes y apremiantes necesidades po-pulares y, por otra, asumir, a travs de normas programticas, el compromisode ir extendiendo progresivamente la democracia, haciendo el rgimen mspaticipativo, tanto en la esfera poltica como en la econmica y social, y dis-minuyendo, en forma continua, las profundas desigualdades existentes.

Dos son los factores fundamentales en que se ha basado el funcionamientode este sistema. En primer lugar, el papel central desempeado por el Estadovenezolano, como principal actor y propulsor del proceso de desarrollo ycomo distribuidor de sus beneficios. En segundo lugar, las funciones cumpli-das por los partidos polticos y unos pocos grupos organizados (grupos depresin institucionales y asociacionales), como mediadores entre el Estado yel conjunto de la sociedad.

VI. EL PAPEL CENTRAL DEL ESTADOY LA DISTRIBUCIN DE LA RENTA PETROLERA

Ya desde la dictadura de Gmez, el Estado venezolano comenz a des-empear un papel central para la vida econmica y social del pas. Ello sedebi, por una parte, a su carcter de propietario del mayor recurso econ-mico que exista en Venezuela, y por otra, a las debilidades y carencias delsector econmico privado. En efecto, el desarrollo de la explotacin petrolera

544


llev a la instauracin de una economa de enclave, orientada hacia los mer-cados externos, cuyo impacto no se hizo sentir en forma directa sobre la es-tructura econmica y social del pas, produciendo su modernizacin, sino msbien por va indirecta, a travs de la renta petrolera recibida por el Estadoy de los efectos de la subsiguiente distribucin interna de la misma. Aunquelas modalidades y orientacin de esa distribucin ha variado en las distintaspocas, su importancia no ha hecho sino aumentar. Ya desde la Presidenciade Lpez Contreras se disearon los primeros planes estatales para impulsarla industrializacin, y la intervencin del Estado en la vida econmica tuvoque desarrollarse considerablemente tanto durante su Gobierno como bajoel de Medina Angarita (pese a las protestas de ciertos sectores empresariales,que propugnaban una poltica econmica liberal), como consecuencia de lasituacin de emergencia provocada por la Segunda Guerra Mundial y la ne-cesidad de asegurar el abastecimiento de un pas que dependa en gran partede las importaciones (RIVAS AGUILAR, 1987). Durante el trienio 1945-48, elGobierno se propuso la siembra del petrleo no slo a travs de ambiciosaspolticas sociales, sino tambin dise importantes proyectos destinados a lo-grar la diversificacin econmica y una mayor autonoma del pas medianteel desarrollo de la agricultura y de industrias promovidas y, en buena parte,controladas por el Estado (BETANCOURT, 1956: caps. VI-XIV). E incluso ladictadura de Prez Jimnez, inspirada por consideraciones de naturaleza estra-tgica militar y de seguridad nacional, inici muy importantes planes desti-nados al desarrollo de la explotacin hidro-energtica del Caron, as como delas industrias petroqumica y siderrgica, bajo el control directo del Estado(RINCN, 1982).

A partir de 1958 ha habido un acuerdo bsico entre los principales acto-res polticos y sociales (que, sin embargo, se ha ido erosionando progresiva-mente durante la ltima dcada) sobre el papel central que el Estado debedesempear en el proceso de desarrollo, en sus dos aspectos de crecimientoy distribucin, as como sobre las polticas e instrumentos fundamentales paraello. De modo que el Estado venezolano se ha desarrollado y fortalecido(BREWER-CARAS, 1975, 1985 y 1989) y ya sea en forma directa o indirec-ta ha sido un factor clave para impulsar la economa a travs del gastopblico (KORNBLITH/MAINGN, 1985) o mediante regulaciones, proteccionesy estmulos diversos de naturaleza fiscal. De esta manera no slo se ha des-arrollado un poderossimo capitalismo de Estado (BIGLER, 1981, y KELLY DEESCOBAR, 1984), sino que, adems, el Estado, mediante la generacin de em-pleo estatal, ha incidido de manera crucial sobre la estructura social del pas(SABINO, 1988), y a esto hay que aadir su papel decisivo en el impulso de laindustrializacin a travs de empresas privadas (PURROY, 1986).

54535

JUAN CARLOS REY

Ese papel central desempeado por el Estado ha sido posible no slo porla cuanta de los ingresos de los que ha dispuesto, sino por la peculiar natura-leza de los recursos provenientes del petrleo (sobre el papel central del pe-trleo en la poltica venezolana, el libro clsico es, naturalmente, el de BETAN-COURT, 1956; sobre el papel del petrleo en la etapa democrtica, PREZ AL-FONSO, 1971; para una excelente sntesis del pensamiento poltico venezolanoen torno a este tema fundamental, vase BAPTISTA/MOMMER, 1987). El in-greso de origen petrolero es un excedente rentstico (renta de la tierra), queva originalmente a manos del Estado, el cual lo distribuye, transfirindolo alos particulares, a travs de mecanismos econmicos diversos, en forma debeneficios para el capital privado y/o para el trabajo, y de salarios para esteltimo (vanse BAPTISTA, 1980 y 1985, y MOMMER, 1986, 1988a y 1988b).Entre tales mecanismos se encuentra el llamado gasto corriente, la sobrevalua-cin del bolvar (que permite la importacin ventajosa de todo tipo de bienes),la existencia de bajas tasas impositivas (de modo que cuando el Estado realizagastos que benefician a los particulares, hay una transferencia de recursos enfavor de stos) y las inversiones en estructuras diversas.

El gasto pblico determina el nivel de ingresos y distribucin del pas, pueslos recursos de origen petrolero han permitido, a travs de asignaciones delpresupuesto estatal, promover, estimular y desarrollar la economa. Esos gas-tos han podido ser invertidos en obras de infraestructura o en empresas pbli-cas, o colocarse en manos de particulares para que sean stos quienes los in-viertan (formalmente, a ttulo de prstamo, aunque, en la prctica, frecuente-mente, como transferencias o donaciones). Y adems de todo eso, el Estado hapodido llevar a cabo, simultneamente, gastos sociales y polticas distributivasdiversas (sobre el gasto pblico, vanse KORNBLITH/MAINGN, 1985; sobre ladistribucin interna de la renta petrolera, vase el conjunto de estudios reco-gidos por NISSEN/MOMMER [coords.], 1989; sobre los instrumentos polticosde tal distribucin, ESPAA, 1989; sobre los mecanismos a travs de los cua-les esa distribucin ha beneficiado a ciertos grupos econmicos, MACHADO DEACEDO/PLAZA/PACHECO, 1981).

El hecho de que los recursos del Estado provengan en abrumadora medidadel sector petrolero externo, bajo el control y propiedad estatal, y no de im-puestos o exacciones de origen interno, hace posible financiar, mediante elgasto pblico, el desarrollo sin que los conflictos distributivos adquieran elcarcter antagnico que es caracterstico de los conflictos redistributivos deotros pases, pues no es necesario quitar a un sector social para dar a otro(es decir, en el caso venezolano, no se trata, en realidad, de una redistribu-cin). Dado el origen externo de tales recursos, es posible, en principio,aumentar su monto y, por tanto, tambin la cuanta de los gastos del Estado

546


sin que ello suponga una prdida para ninguno de los actores nacionales, puestodos pueden considerarse como sus beneficiarios virtuales, con lo cual lasrelaciones de stos, en lo que a tal aumento se refieren, aparecen como coope-rativas. De esta manera es posible conciliar los tpicos antagonismos que enotros lugares han caracterizado a los procesos de desarrollo (me refiero a losantagonismos del tipo, inversin versus consumo, acumulacin versus redistri-bucin, etc.).

V I I . LAS ORGANIZACIONES PARA LA ARTICULACINY AGREGACIN DE INTERESES

Ahora bien: debe resultar claro que el hecho de que el Estado haya dis-puesto de abundantes recursos petroleros no basta para explicar el manteni-miento del rgimen democrtico (pues el anlisis comparado indica que lospases que son los mayores exportadores mundiales de petrleo no se carac-terizan por regmenes democrticos, y la propia historia del pas muestra quela explotacin petrolera se intensifica a partir de la segunda dcada del pre-sente siglo, sin que hasta 1958 se logre estabilizar la democracia), de modoque es necesario acudir, para tal explicacin, a variables y mecanismos es-trictamente polticos. Pues la aptitud del Estado para responder satisfactoria-mente a las aspiraciones de los distintos actores sociales ha dependido ade-ms de los recursos de que ha dispuesto de la existencia de grandes yslidas organizaciones (partidos polticos y grupos de presin) capaces deagregar y articular intereses diversos y heterogneos y de elaborar, procesary canalizar hasta los rganos encargados de las decisiones pblicas, las distin-tas demandas sociales, a fin de que puedan ser satisfechas y, de esta manera,generar apoyos al Gobierno y, en ltima instancia, al rgimen poltico.

Por consiguiente, uno de los peligros que estaba presente a partir de 1958era que las demandas populares, que haban estado reprimidas durante losdiez aos de dictadura, se desbordaran y se convirtieran en inmanejables.Por otro lado, un sistema como el que se trataba de instaurar, basado en lanegociacin y concertacin entre intereses heterogneos, requiere que stosestn representados por un nmero relativamente pequeo de actores (puesde ser demasiado grandes, los costos de la negociacin se pueden convertiren prohibitivos), y que tales representantes cuenten con suficiente autoridady libertad de negociacin como para llegar a acuerdos que comprometan uobliguen efectivamente a sus representados. Ambas razones llevaron a que seinstaurara en Venezuela una forma de democracia hiperorganizada y elitista.Por un lado, se propugn que todas las demandas sociales fueran canalizadas

547

JUAN CARLOS REV

a travs de unas pocas organizaciones (partidos polticos y grupos de presin)consideradas confiables, pues se tema que, de no ser as, podan convertirseen incontrolables o inmanejables; de modo que se fortaleci al mximo esasorganizaciones confiables, otorgndoles privilegios diversos e incluso insertn-dolas en el sistema de toma de decisiones del Estado, mediante mecanismosde naturaleza semicorporativa. Simultneamente, se desestimularon otras for-mas de participacin distintas, o al margen de esas organizaciones, que fueronvistas con recelo o sospecha, llegndose, incluso, a utilizar la represin contraellas (vase, por ejemplo, la peculiar mezcla de clientelismo y patronazgo porun lado, con represin, por otro, que caracteriza la poltica destinada a ase-gurar el control de los barrios; vase RAY, 1969). Por otro lado, en elinterior de las organizaciones confiables se afirm el principio de libertad demaniobra del lder (para determinar la cuanta, ritmo y oportunidad parapresentar demandas o reivindicaciones y para llegar a acuerdos parciales oposponer temporalmente su satisfaccin), en tanto que se exiga confianza ypasividad de las masas, que recibiran los beneficios en forma de dones pa-ternalistas y no como el resultado del propio esfuerzo o la propia movilizacin.

Pero, en todo caso, el sistema ha funcionado en la medida en que ha lo-grado conservar la confianza de las masas, en las organizaciones y en los lde-res, lo cual ha sido posible porque stos han sido capaces de mantener unnivel apreciable aunque parcial de satisfaccin de las aspiraciones dequienes representan. En este sentido, frente a los modelos desarrollistas auto-ritarios o dictatoriales, de derecha o de izquierda, lo que es ms importantede resaltar, en el caso venezolano, es su carcter democrtico (pese a sus li-mitaciones), y ello explica su xito al menos parcial en mantener la con-fianza de las masas. En efecto, en tanto que en los modelos autocrticos sesacrifica la redistribucin, ante las necesidades del crecimiento, quedandoaqulla relegada a un futuro nebuloso e indeterminado, en la versin demo-crtica venezolana se ha tratado de conciliar ambos tipos de objetivos, pro-porcionando satisfacciones parciales y paulatinas, pero reales, a las necesida-des populares. El funcionamiento de ciertos mecanismos democrticos denuestro rgimen poltico ha hecho que el pueblo haya ido recibiendo los be-neficios de algunas polticas distributivas desde el presente y ha generado laconfianza de que en el futuro, a medida que avance el proceso de desarrollo,aumentar la participacin del conjunto de la poblacin en sus beneficios ydisminuirn las desigualdades en esta materia.

En resumen: el papel desempeado por el Estado en el proceso de des-arrollo, la cuanta y naturaleza de los recursos de que ha dispuesto y, muyprincipalmente, el funcionamiento de ciertos mecanismos democrticos hacenque aqul se convierta en un amortiguador y atenuador de los conflictos so-

548


cales, que en vez de revestir la forma de lucha de clases aparecen como con-flictos distributivos o demandas frente al Estado, y en las que no resultainfrecuente la colusin entre grupos o clases sociales que, de acuerdo a laperspectiva marxista, deberan ser considerados como antagonistas. En otraspalabras: gracias a la accin distributiva del Estado, los conflictos sociales que-dan encapsulados polticamente, por un lado, a travs de los mecanismos departicipacin y representacin democrtica y, particularmente, a travs de lospartidos polticos y de las elecciones, y por otro, a travs de ciertos mecanis-mos de representacin y participacin semicorporativa, a los que en seguidame referir. De modo que, pese a las grandes diferencias socioeconmicasexistentes, stas no se han expresado en enfrentamientos polticos o en formasde votacin o militancia partidista.

V I I I . EL PAPEL DE LOS PARTIDOS POLTICOS

En Venezuela, los partidos polticos han venido desempeando, desde1958, un papel que, por su prominencia, probablemente no es comparableal que desempean en ninguna otra democracia competitiva. En efecto, lospartidos venezolanos (en especial, los ms importantes: Accin Democrticay COPEI) son organizaciones estables y permanentes que actan como prin-cipales mediadores entre el Estado y la sociedad, ejercen, de hecho, un mono-polio sobre las funciones electorales y desempean un papel muy prominentecomo reguladores y canalizadores de las restantes funciones polticas. Se hanconvertido en rganos indispensables para la formacin de la voluntad esta-tal y se ha producido un grado tal de articulacin y conexin entre ellos yel Estado venezolano contemporneo, que ste ha podido ser caracterizadocomo un Estado de partidos (BREWER-CARAS, 1988). Por otro lado, lospartidos polticos venezolanos han penetrado profundamente el conjunto dela sociedad, hasta el punto de que apenas existe algn segmento del entramadosocial en que su presencia no sea destacada, unas veces llevando a cabo direc-tamente funciones que en otras sociedades no son propias de las institucio-nes partidistas, sino de estructuras sociales distintas, y otras ejerciendo ciertocontrol o interferencia sobre el funcionamiento de este tipo de estructuras.

Ahora bien: para entender el papel, el lugar central y el peso de los parti-dos polticos venezolanos es necesario tener en cuenta las condiciones histri-cas de su nacimiento y desarrollo, pues esas caractersticas no obedecen a unplan proyectado de acuerdo a una teora, sino que son el resultado de unaconcurrencia de circunstancias especiales. Como antes se seal, las nuevasorganizaciones polticas que se van a constituir a partir de 1936 se desarrollan

549

JUAN CARLOS REY

en una situacin de relativo vaco poltico y social. De modo que, por unlado, se caracterizan por una falta de continuidad con los partidos de nota-bles del siglo xix (que haban sido destruidos por la dictadura gomecista)tanto en sus aspectos programticos como en el modelo de organizacin quevan a adoptar. Sern modernos partidos de masas, que no se constituyen entorno a un caudillo, sino que tienen un claro carcter ideolgico y progra-mtico. Por otra parte, como consecuencia del proceso de movilizacin socialal que me he referido, los modernos partidos polticos venezolanos surgen enuna situacin en la que las organizaciones tradicionales han sido destruidaso estn gravemente deterioradas, pero no han aparecido an suficientes orga-nizaciones sociales modernas que las sustituyan. En otros pases, la aparicinde partidos polticos fue precedida por el desarrollo de grupos sociales u orga-nizaciones diversas, especialmente sindicatos, de modo que fueron creados, apartir de tales grupos y organizaciones, como representantes de sus interesesespeciales. En Venezuela, en cambio, en el momento en que nacieron los mo-dernos partidos polticos no haba masas campesinas y de trabajadores urba-nos previamente organizadas o eran sumamente escasas y dbiles, demodo que gran parte de nuestros sindicatos han sido creados por ellos, pre-sentan sus mismas lneas de divisin y funcionan como sus organismos secto-riales, siguiendo sus directrices. Esto crea, ciertamente, una situacin dedependencia del sindicato respecto al partido, pero de la que tambin se de-rivan importantes beneficios para las organizaciones sindicales, y, aunque enmenor medida, una situacin anloga se presenta con otras asociaciones mo-dernas (gremiales, profesionales, culturales, etc.).

En general, dada la falta de desarrollo social en que nacieron los partidospolticos, stos tuvieron que asumir diversas funciones, tanto polticas comosociales, que en otros pases han sido llevadas a cabo por estructuras autno-mas y especializadas. Pero no se trata, en verdad, de una usurpacin, sinoms bien de la asuncin de funciones sociales que no eran desempeadas ade-cuadamente por ninguna otra estructura. La misma falta de desarrollo socialexplica ese estilo poltico populista, an presente en nuestros partidos, quese caracteriza por rasgos tales como el paternalismo, el patronazgo, el cliente-lismo burocrtico, etc. En un sistema caracterizado por inadecuado funciona-miento del Estado y los servicios pblicos, indefensin del ciudadano ante laaccin de ste, por ausencia de procedimientos o recursos de tipo institucio-nal y falta de canales sociales para el avance o el progreso personal, el par-tido se convierte, para los sectores populares, en protector y gestor frente alEstado y en fuente de empleo y va de ascenso econmico y social. Si, ade-ms, como ocurre en el caso de Venezuela, el Estado llega a ser econmica-mente poderoso, los rasgos populistas pueden exacerbarse.

550


Ya hemos visto que durante el trienio 1945-1948 el sistema de partidosexistente en Venezuela (lo que he denominado sistema populista de movili-zacin) se caracteriz por la exacerbacin del antagonismo ideolgico entresus integrantes, as como por la existencia de un partido hegemnico, abru-madoramente mayoritario, que desarroll un estilo poltico sectario y exclu-yeme, que llev a los partidos minoritarios a sentir amenazada su existenciay a desconocer la legitimidad de las reglas de juego del nuevo sistema. Fueesta experiencia la que llev a los partidos polticos venezolanos a establecer,a partir de 1958, unas reglas de juego distintas (lo que he llamado sistemapopulista de conciliacin) destinadas a erradicar los antagonismos, de modoque pudieran ser aceptadas por los principales actores polticos y sociales.Para ello no se vacil en establecer ciertas limitaciones a los valores tpica-mente democrticos y, en particular, a la adopcin de la regla de la mayorapara la toma de decisiones pblicas.

En general, la aceptacin de la regla de la mayora por parte de los distin-tos actores sociales suele producirse en aquellas situaciones en las que cadaactor calcula que, con motivo de las decisiones colectivas que habr que to-mar en el futuro, todas las coaliciones de votantes son igualmente posiblesy que, por tanto, todos tienen igual probabilidad de formar parte de la coali-cin ganadora (mayoritaria). Pero si existen coaliciones poderosas y perma-nentes de votantes, de modo que la aplicacin de la regla de la mayora sig-nifica convertir a algunos actores en perpetuos ganadores y a otros en eternosperdedores, estos ltimos se mostrarn reacios a aceptar tal regla. Demanera que, en trminos generales, en sociedades caracterizadas por marcadosclivajes tnicos, socioeconmicos o culturales, en las que se pueda prever quea partir de los mismos se formarn coaliciones polticas permanentes mayori-tarias, o cuando exista un gran partido dominante o hegemnico que agregade manera permanente intereses especiales, las minoras no estarn dispuestasa aceptar la regla de la mayora (en sentido parecido: BUCHANAN/TULLOCK,1962: 78-80, y RAGOWSKI, 1974). Esto es, precisamente, lo que ocurri enVenezuela durante el trienio 1945-48.

En aquellos casos en que los sectores minoritarios, pero poderosos, temanque sus intereses pueden verse gravemente perjudicados por la adopcin dela regla de la mayora, una posible solucin consiste en la instauracin de unaforma de Gobierno mixto, de modo que, junto a la regla de la mayora paracierto tipo de decisiones, se adopta parcialmente la regla de la unanimidad enfavor de esos sectores minoritarios, reconocindoseles un derecho de vetosobre aquellas decisiones que afectan sus intereses vitales. No es necesarioque la regla est expresamente reconocida en la Constitucin escrita (me re-fiero a la Constitucin jurdico-formal o de papel), pues puede ser el resul-

551

JUAN CARLOS REY

tado de un acuerdo o pacto escrito o tcito, formal o informal (Constitucinreal). Aunque los costos (de negociacin) asociados a esa regla pueden serimportantes, dado que el nmero de esos actores es limitado, no resulta nece-sariamente prohibitivo. Naturalmente, es posible disminuir tales costos si enlugar de la unanimidad se exigen mayoras calificadas que, en todo caso, dis-minuyan la probabilidad de una decisin adversa a tales intereses. Otra po-sible solucin consiste en establecer sistemas de toma de decisiones especia-lizados (frangmentados o segmentados), para los distintos tipos de decisiones,dndoles en cada uno de ellos una participacin y representacin privilegiada,frecuentemente de naturaleza semicorporativa, a diversos intereses poderososespeciales. Ambas soluciones van a ser adoptadas en Venezuela a partir de1958.

Por un lado, se adopt la regla de la consulta de los actores consideradosfundamentales, concedindoseles, incluso, el derecho de veto sobre las deci-siones que afectaran sus intereses esenciales o vitales. No se trataba de una re-gla jurdica, sino de una pauta normativa de la cultura poltica, que, en la ma-yora de los casos, no est formalizada ni es explcita, pero no por ello esmenos efectiva, hasta el punto de que su violacin puede privar de legitimi-dad a las decisiones que se tomen y crear graves problemas al Gobierno (enel extremo, la prdida de apoyos por parte de sectores decisivos y, en casosparticularmente graves, la amenaza de ser derrocado). El Pacto de PuntoFijo lo consagr formal y expresamente para los tres principales partidos po-lticos (AD, COPEI y URD) (REY, 1972: 213-219), pero, aun despus determinada formalmente la vigencia de dicho Pacto, se ha mantenido el acuer-do tcito de que ciertas decisiones fundamentales slo pueden ser tomadasmediante el consenso de los principales partidos. As, por ejemplo, segn elllamado Pacto institucional (pacto que nunca ha sido escrito ni formaliza-do), los titulares de ciertos cargos pblicos (como, por ejemplo, el presidentede ambas Cmaras del Congreso, el fiscal general, el contralor general, losmiembros de la Corte Suprema de Justicia, el presidente del Consejo SupremoElectoral, etc.) deben ser designados mediante acuerdo entre los principalespartidos, sin que el mayoritario pueda imponer unilateralmente su voluntad.Lo mismo ocurre ms all de tal pacto para la toma de decisiones queafectan los intereses vitales del pas, como, por ejemplo, las negociacionesen materia de lmites fronterizos.

552


I X . EL DESARROLLO DE UN SISTEMA SEMICORPORATIVO

Adems, simultneamente al Pacto de Punto Fijo, se desarroll un siste-ma informal que inclua la consulta y participacin para las decisiones guber-namentales fundamentales al empresariado (a travs de Fedecmaras), a lostrabajadores (a travs de la Confederacin de Trabajadores de Venezuela[CTV]), a las Fuerzas Armadas (a travs del Alto Mando Militar) y a laIglesia catlica (a travs de su ms alta jerarqua).

La actitud de los empresarios hacia las instituciones democrticas, y enparticular hacia los partidos polticos, se ha caracterizado por ciertas ambi-gedades, y su estrategia no ha sido unvoca. Apoyaron mayoritariamente elderrocamiento de Prez Jimnez y, al establecerse la democracia, vieron enlos grandes partidos polticos una garanta contra los peligros de desborda-miento de los mpetus y aspiraciones populares; sin embargo, al propio tiem-po temiendo las veleidades populistas de esos partidos trataron de re-ducir su campo de influencia sobre las decisiones del Estado, propugnandoel desarrollo de un sistema de participacin y representacin semicorporativo,que fue, efectivamente, establecido (sobre la organizacin del empresariadovenezolano y su participacin en el sistema de toma de decisiones del Estado,vase GIL YPEZ, 1978). Posteriormente, algunos representantes del sectorempresarial intentaron, aunque sin ningn xito, crear nuevos partidos pol-ticos que expresaran directamente los intereses y puntos de vista de los em-presarios. Mucho ms exitosos han sido, en cambio, en sus intentos deinfluir o mediatizar las polticas de los partidos tradicionales, a travs delfinanciamiento de las campaas electorales, llegando frecuentemente a infil-trar a sus representantes en tales organizaciones.

En cuanto a la CTV, que agrupa a la gran mayora de los trabajadores or-ganizados de Venezuela (aunque stos son apenas una minora del total dela fuerza del trabajo del pas), est controlada por AD, de modo que siguesus lneas polticas y ha sido un factor fundamental de apoyo al rgimendemocrtico, no vacilando en congelar o moderar sus reivindicaciones enaras del mantenimiento del sistema. Nacida como un movimiento de luchaautnticamente popular, ha sufrido un proceso de creciente burocratizaciny adolece de serias deficiencias en materia de democracia interna, de modoque su poder se basa, en buena parte, en beneficios yvprivilegios de naturalezasemicorporativa que recibe del Estado (sobre la historia del movimiento obre-ro venezolano, vase GODIO, 1980-82; sobre el movimiento sindical comoactor corporativo, FEBRES, 1984, y SALAMANCA, 1982).

La Iglesia catlica, pese a que, por diversas razones histricas, no ha

553

JUAN CARLOS REY

tenido en Venezuela el poder y la influencia que en otros pases de la regin,fue un factor fundamental para la cada del Gobierno de AD en 1948, al quese opuso frontalmente por el estilo rabiosamente anticlerical del que hicierongala algunos de los lderes de ese partido y por la poltica del Estado1" docen-te, que amenazaba con destruir la educacin catlica. Ms tarde mantuvouna actitud de censura frente al rgimen de Prez Jimnez, y favoreci suderrocamiento. A partir de 1958 se convirti en un factor de apoyo moralindudable al rgimen democrtico y fue objeto de consideracin y deferenciapor parte de ste, recibiendo importantes ayudas econmicas tanto para elmantenimiento del culto como para sus obras sociales y, en especial, para laeducacin catlica (vase LEVINE, 1973: 62-144).

En cuanto a las Fuerzas Armadas, que, pese a su intervencin en el derro-camiento de Prez Jimnez, fueron en los primeros momentos la amenaza msvisible contra la naciente democracia, se ha logrado, a travs de una hbilpoltica, su progresiva institucionalizacin y reduccin de su esfera de influen-cia a lo estrictamente profesional (BIGLER, 1981b; SCHAPOSNIK, 1985). Demanera que su poder informal de veto, que en un primer momento se extendaa diversas cuestiones, se ha do reduciendo para limitarse a aquellos asuntosque afectan directamente a la seguridad militar y la defensa nacional (aunqueentendidas de un modo amplio, de modo que abarcan, por ejemplo, las nego-ciaciones en materia de lmites fronterizos con otros pases).

En todo caso, para garantizar el apoyo de los grupos de inters o de pre-sin al nuevo sistema se desarroll un sistema de participacin y representa-cin de carcter semicorporativo, distinto y paralelo al estrictamente demo-crtico. Ahora bien: aunque la participacin de los actores fundamentales ysu derecho al veto poda ser viable en lo que se refiere a las decisiones pol-ticas esenciales o bsicas para el pas, hay una serie de decisiones da a da,relativamente menores, y que afectan ms especficamente los intereses deciertos sectores, para las cuales ese sistema era imposible o imprctico. Lasolucin tpica en tales casos fue la diferenciacin estructural y organizativade un sector especializado de toma de decisiones, mediante la segmentacino fragmentacin y la descentralizacin funcional, asegurando en l la presen-cia y participacin permanente y privilegiada de ciertos intereses especializa-dos. Esto es lo que ha llevado a cabo mediante la proliferacin de entes des-centralizados y empresas de Estado (BIGLER, 1981, y KELLY DE ESCOBAR,1984) y la creacin de lo que se ha denominado un sistema de planificacin(sobre el significado del sistema de planificacin y la importancia del di-logo y la concertacin entre el Estado y el sector privado en la modernademocracia venezolana, consltense: FRIEDMAN, 1965, y BLANK, .1973: cap-tulos 4, 8-9; sobre la ideologa de la planificacin en Venezuela, GIORDANI,

554


1986). Este sistema funciona a travs de diversos mecanismos: consejosconsultivos permanentes para polticas pblicas diversas; consejos consultivosad hoc para proyectos o leyes especficos; comits asesores a nivel de buro-cracia; representacin de intereses privados en institutos autnomos, entesdescentralizados y empresas del Estado; fondos de administracin de subsi-dios estatales, etc. (vanse NJAIM, 1973 y 1975, y COMBELLA, 1975). Perotodos ellos tienen en comn al igual que el sistema de entes descentraliza-dos el reconocer la presencia privilegiada de representantes de ciertos inte-tereses privados especiales, que seran particularmente afectados por ciertaspolticas pblicas, para que, junto con representantes del Estado, lleven a caboun dilogo y puedan llegar a la concertacin. El desarrollo de este poderososistema semicorporativo no tiene un significado meramente estatizante (en elsentido de aumentar el control por parte del Estado sobre la sociedad civil),sino fundamentalmente privatista (es decir, que significa una penetracin ycolonizacin por parte de intereses privados del mbito de actividades propiasdel Estado). As, por ejemplo, la proliferacin de empresas del Estado y otrosentes descentralizados dedicados a la actividad econmica no ha llevado aun aumento del control estatal sobre el conjunto de la economa, sino a ponera disposicin de los intereses privados, capital de origen pblico (sin embargo,vase una discusin sobre este problema en BIGLER, 1981).

Esto implica sustraer del rea de las decisiones polticas centrales un sec-tor de toma de decisiones, asegurando que en esta esfera no intervengan per-turbaciones irracionales, molestas para esos intereses especiales, y significaque un conjunto de importantes decisiones de naturaleza socioeconmicaquedan al margen del control y del debate democrtico para tener lugar, de 'acuerdo a criterios y argumentos supuestamente tcnicos, en un escenario es-pecializado y segregado en el que tienen una presencia permanente y privile-giada sectores o intereses especiales. Esta representacin corporativa y privile-giada no se limita a los empresarios, sino que comprende tambin a los traba-jadores organizados fundamentalmente representados a travs de la CTV,a sectores gremiales y profesionales diversos y, en general, a cualquier grupocon poder suficiente para convertirse en una fuente de apoyo importante parala preservacin del rgimen (o, negativamente, en un eventual factor perturba-dor que pudiera significar una amenaza de desestabilizacin para el mismo).No puede desconocerse que, en ocasiones, ha llevado a una incorporacin abeneficios econmicos y sociales diversos a grupos anteriormente no partici-pantes que haban adquirido importancia social y poltica.

Pero, adems de ese poderoso sistema semicorporativo para la toma dedecisiones, que implica una importante distorsin de la democracia (ARROYOTALAVERA, 1988), existen otras limitaciones, que producen un inadecuado

555

JUAN CARLOS REY

funcionamiento de los mecanismos de competencia electoral entre partidosy que llevan a que los representantes elegidos por el voto popular no sean res-ponsables ante los electores y escapen del posible control de stos. Entre taleslimitaciones se encuentran, principalmente, la concentracin de poderes en elpresidente de la Repblica y su liberacin de la disciplina partidista; el estilocrecientemente pragmtico y la desideologizacin y fraccionalizacin de lospartidos polticos, y el desarrollo de un sistema de competencia duoplica departidos, unido a la falta de democracia interna de stos.

X . CONCENTRACIN DE PODERES EN EL PRESIDENTEY SU LIBERALIZACION DE LA DISCIPLINA PARTIDISTA

El voto no es slo un procedimiento para seleccionar al gobernante quese considera ms idneo, sino tambin es fundamentalmente un mecanismopara hacer efectiva a resposabilidad democrtica. En regmenes polticos,como el venezolano, en que el candidato electo no est sujeto a mandato im-perativo de sus electores, ni stos pueden removerlo de su cargo antes de ter-minar su perodo, el voto castigo es el nico mecanismo a travs del cualpuede hacerse efectiva una responsabilidad poltica mnima. La posibilidadde que, si la actuacin del Gobierno irrita o defrauda a un nmero suficiente-mente grande de electores, stos lo castiguen en las prximas elecciones ydesplacen al partido que ocupaba el poder, acta como una amenaza que cons-tituye un incentivo efectivo que tienen quienes ocupan el Gobierno para sa-tisfacer las expectativas de quienes los eligieron y cumplir con sus ofertaselectorales.

Ahora bien: en Venezuela se ha desarrollado una mentalidad segn lacual el liderazgo poltico supremo debe corresponder al presidente de la Re-pblica, de modo que la funcin del partido de Gobierno en el Congreso selimita a manifestar una solidaridad sin reservas, y llega incluso, cuando cuen-ta con una mayora, a declinar sus responsabilidades propias, cedindoselasal Ejecutivo (no slo a travs de las habilitaciones legislativas extraordi-narias, sino incluso mediante la legislacin ordinaria). En un sistema polticocomo el venezolano, el voto castigo debera estar dirigido fundamental-mente contra quien ocupa la Presidencia, pero esto slo tendra sentido siesa persona aspirara a la reeleccin inmediata. En Venezuela, donde la reelec-cin inmediata del presidente est prohibida, el voto castigo opera contrael candidato del partido de quien ocupa la Presidencia y, en realidad, invo-lucra la responsabilidad poltica del partido en cuestin, ms que la personalde los candidatos. Pero para que esa responsabilidad partidista pudiera ser

556


efectiva, los partidos tendran que disponer de mecanismos polticos y disci-plinarios que les permitieran presionar sobre sus candidatos, una vez queocupan el Gobierno, para que cumplan con sus ofertas y programas electo-rales. Sin embargo, en Venezuela, a partir de 1958, nuestros partidos polticoshan adoptado la prctica de liberar de la disciplina partidista a sus candidatoselegidos a la Presidencia de la Repblica, y esto contribuye a debilitar la res-ponsabilidad poltica. Tal prctica, iniciada con motivo de la eleccin de R-mulo Betancourt y seguida despus ininterrumpidamente con los presidentessucesivos, estaba claramente inspirada en las acusaciones que se hicieron en1948 contra Rmulo Gallegos (y que sirvieron como uno de los pretextos parael golpe militar) de que era controlado por el partido AD, que le induca aacciones sectarias, orientadas por el solo inters partidista y no inspiradas enel inters nacional. Desde esta perspectiva, la liberacin del presidente de ladisciplina del partido puede ser vista como una defensa frente a los peligrosde sectarismo, pero, de hecho, consagra su irresponsabilidad poltica: el pre-sidente electo ya no responde ante su partido y ante el electorado, sino slocasi como los dspotas ante Dios y ante la historia.

X I . DESIDEOLOGIZACION Y PRAGMATIZACIONDE LOS PARTIDOS POLTICOS

Todo partido se propone diversos objetivos. Entre ellos estn los objetivosde poder (que consisten en aumentar la probabilidad de que el partido con-quiste el poder y conservarlo) y los objetivos ideolgico-programticos (queconsisten en aumentar la probabilidad de que los programas del partido seanllevados a la prctica mediante polticas pblicas). Podemos decir que unpartido tiene una orientacin predominantemene pragmtica (o de poder)cuando, en caso de conflicto entre ambos tipos de objetivos, est dispuestoa sacrificar la realizacin de sus objetivos ideolgico-programticos a cambiode conquistar el poder; por el contrario, el partido tiene una orientacin pre-dominantemente ideolgica si est dispuesto a afirmar sus principios ideol-gico-programticos aun a riesgo de no conquistar el poder, o de perderlo unavez conquistado. Desde este punto de vista, la orientacin de los principalespartidos durante el trienio 1945-48 era predominantemente ideolgica.

Pero, en el caso de una democracia no consolidada, como la que se iniciaen Venezuela en 1958, los partidos polticos interesados en el mantenimientodel rgimen, al tomar una parte significativa de sus decisiones tienen que con-siderar la posibilidad real de que el Gobierno pueda ser derrocado. Cuandoun partido est dispuesto a sacrificar no slo sus objetivos ideolgicos, sino

557

|UAN CARLOS REY

los de poder para lograr la preservacin del rgimen, podemos decir que tieneuna orientacin predominantemente institucional. Esta orientacin institucio-nal es la que caracteriz a los principales partidos polticos ante todo, aAD y COPEI durante los primeros aos que siguieron a la restauracin dela democracia en 1958, y es radicalmente diferente de la que adoptaron du-rante el trienio 1945-1948. Particularmente clara es, a este respecto, la actituddel presidente Betancourt, quien, para preservar la democracia, no slo estuvodispuesto a afrontar la divisin de su partido (AD), sino a favorecer el forta-lecimiento de su tradicional rival (COPEI). Este partido, por su parte, ademsde colaborar lealmente con el presidente Betancourt hasta el final de su pe-rodo, renunciando a las eventuales ventajas electorales que podra haberledeparado lanzarse a la oposicin, mantuvo durante la Presidencia de Leoni,con la lnea poltica conocida como AA (Autonoma de Accin), una opo-sicin moderada y constructiva, que no le impeda calaborar con el Gobiernoen apoyo de las iniciativas razonables o cuando era necesario para la estabili-dad institucional.

Ahora bien: aproximadamente a partir de 1968, en la medida en que des-aparecieron las amenazas ms visibles al rgimen democrtico y se producesu consolidacin, el objetivo de preservacin del rgimen pierde su carcterprioritario. A partir de entonces, la orientacin de los partidos es creciente-mente pragmtica o de poder, de acuerdo al modelo desarrollado por Downs(1957), segn el cual los partidos no tratan de ganar las elecciones para larealizacin de sus programas, sino que elaboran programas para ganar laselecciones.

Como consecuencia de esa creciente pragmatizacin, nuestros principalespartidos polticos AD y COPEI se han convertido en catch-all parties,pues ya no se oponen en funcin de diferencias ideolgicas, que se expresa-ran en programas de Gobierno tambin diferenciados, sino que se limitan auna pura competencia por el xito electoral, de modo que el xito o el fracasodel partido no se mide por el grado de realizacin de su programa, sino porla conquista y conservacin del poder, y el programa y las ofertas electoralesque se presentan a la consideracin del electorado estn destinados a maximi-zar los votos del partido. As, por un lado, en aquellos temas generales enque la distribucin de las preferencias de los electores es estadsticamentenormal, las ofertas electorales de los partidos convergen hacia el centro, bus-cando la atraccin del votante medio; por otro lado, en aquellas otras cues-tiones en que existe incertidumbre sobre la distribucin de las preferencias,las ofertas son generales y abstractas o vagas. Y junto a todo ello se presentaun agregado de ofertas concretas y especficas para satisfacer los ms diversosintereses sectoriales. De esta manera se logra una amplia y heterognea coali-

558


cin de intereses diversos que proporciona el xito electoral. Pero una vezque se ha conquistado el poder resulta difcil satisfacer esos diversos intereses(y cuanto ms amplia y heterognea es la alianza que llev al triunfo, la difi-cultad es mayor), de modo que, paulatinamente, se van produciendo crecien-tes descontentos y rupturas en la coalicin inicial. Si adems los recursos gu-bernamentales escasean, el deterioro es ms rpido y amplio. El resultado esque el ejercicio de la funcin gubernamental lleva necesariamente a un des-gaste o deterioro del caudal electoral con el que se lleg al poder. Bajo estascondiciones, la funcin del principal partido de oposicin parece muy sen-cilla: oponerse sistemticamente a las polticas del Gobierno no para modi-ficarlas o para proporcionar otras alternativas viables, sino con el fin de capi-talizar su fracaso, formando una coalicin ganadora que incorpore a todoslos descontentos o desencantados con esas polticas. Si el deterioro del Go-bierno es suficientemente profundo, funciona el pndulo, y el principal par-tido de oposicin logra sustituirlo en las siguientes elecciones. De esta manera,los dos principales partidos se turnan peridicamente en el ejercicio de lasfunciones gubernamentales.

Esa actitud supone la abdicacin de las responsabilidades de los partidosen una democracia y una desnaturalizacin o perversin de sus funciones: re-nuncian a sus funciones de conduccin y liderazgo y se convierten en recep-tculos vacos, sin preferencias ni opiniones propias, que se limitan a registrarlos resultados que les proporcionan las encuestas de opinin pblica paraacomodar sus ofertas a las que parecen ser las preferencias mayoritarias. O, loque es peor, incurren en un insensato torneo demaggico, de ofertas electo-rales irresponsables que, al no poder ser satisfechas, conducen a la frustracindel electorado.

Cuando el partido se orienta pragmticamente, el poder ya no es un meromedio para la realizacin del programa, sino que se convierte en fundamentalen cuanto fuente de recompensas y satisfacciones personales para los mili-tantes. Y si el gran peligro que acecha a los partidos ideolgicos es la apari-cin de corrientes o tendencias doctrinarias que pueden provocar cismas, lagran amenaza para los partidos pragmticos es la faccionalizacin: la divi-sin en grupos de escasa duracin y ninguna estructura, que se limitan aexpresar conflictos personales y representan luchas mezquinas e interesadaspor puestos y emolumentos. La unidad formal del partido se mantiene, perono pasa de ser una laxa federacin de acciones, cuya vinculacin se limitaa la necesidad de asegurar el mnimo de coordinacin que permita la conquis-ta del poder y el consiguiente reparto del botn. Lamentablemente, los dosprincipales partidos en mayor medida, AD han comenzado a transitar,desde hace tiempo, el camino que conduce en esta direccin, y durante los

559

JUAN CARLOS REY

ltimos cinco aos el proceso se ha acelerado considerablemente (vase, paraun estudio del faccionalismo en AD, COPPEDGE, 1988).

X I I . LA COMPETENCIA DUOPLICA ENTRE PARTIDOS

Una condicin fundamental para que las elecciones sean un instrumentoefectivo para la satisfaccin de las preferencias del votante es que se trate deelecciones realmente competitivas. Hirschman (1970) ha estudiado el parale-lismo entre la competencia oligoplica en el mundo econmico y la que selleva a cabo entre partidos polticos, y ha mostrado cmo los intereses de losconsumidores, en el primer caso, y de los electores, en el segundo, puedenverse perjudicados. Ahora bien: si uno examina las caractersticas del sistemaelectoral de competencia interpartidista de Venezuela, se observa que en losltimos aos se ha convertido en un sistema de competencia duoplica entreAD y COPEI en el que se apuntan varios de los rasgos indeseables de lacompetencia oligoplica sealados por Hirschman. El hecho de que las cam-paas electorales tiendan a revestir la forma de diferenciacin del productoa travs de la publicidad utilizando las tcnicas y modalidades de la propa-ganda comercial; los frecuentes acuerdos tcitos entre los dos partidos (equi-valentes a la colusin) no slo para limitar la competencia interpartidista yevitar formas de guerra sucia (equivalentes a la guerra de precios), sinopara sustraer temas de extraordinaria importancia del debate poltico; la pocaefectividad, a la larga, de los mecanismos de salida, pues las prdidas quesufre el partido de Gobierno, y que lo llevan a perder las siguientes eleccio-nes, se ven compensadas por las que tambin sufre el antiguo partido de opo-sicin al llegar al Gobierno, con lo cual, a la larga, unas y otras se compensan,pues se establece la altemabilidad entre los dos grandes partidos duopolistas.Y para hacer la situacin ms preocupante, el hecho de que la poca efectivi-dad de los mecanismos de salida no est compensada por adecuados meca-nismos de voz, por las limitaciones de la democracia interna de los partidos.Ni que decir tiene que el gran peligro de una situacin de este tipo es que,a largo plazo, se produzca una frustracin del electorado y una prdida deconfianza en la capacidad de los mecanismos electorales para satisfacer susaspiraciones.

En el caso de Venezuela, para explicar el papel central que AD y COPEIhan llegado a desempear en la vida poltica del pas hay que recurrir, comoexplicacin inicial, a factores histricos y organizativos (sobre la importanciadel factor organizativo para explicar el xito de los partidos venezolanos, con-sltese LEVINE, 1988). En todo caso, la concentracin oligoplica de la com-petencia partidista no se debe en nuestro pas a ningn privilegio legal (pues

560


nuestra legislacin electoral es ms bien excesivamente liberal en lo referentea la posibilidad de crear partidos y lanzar candidatos que participen en laselecciones), sino que es ms bien consecuencia del alto grado de especializa-cin, profesionalizacin y sofisticacin que en Venezuela han alcanzado lospartidos polticos y de los extraordinarios recursos necesarios para financiarsu funcionamiento, no slo el electoral, sino tambin el de sus actividadesms permanentes y cotidianas.. Ahora bien: un factor de primera importancia para el reforzamiento de

la concentracin oligoplica de los partidos es la utilizacin de los modernosmass media y, en especial la televisin, en las campaas electorales, que hahecho del dinero un recurso imprescindible para el xito electoral (vaseREY et al., 1981). En efecto, antes de la utilizacin de los modernos sistemasde comunicacin de masas y de la publicidad de tipo comercial en gran escala,el dinero era un recurso importante, pero no decisivo, pues, por un lado, sufalta poda ser en gran parte compensada por el trabajo abnegado y entusiastade los militantes y simpatizantes, y por otro, dados los recursos financierosrelativamente limitados que exiga una campaa, stos podan ser reunidosmediante pequeas contribuciones de un gran nmero de militantes o amigosde escasas posibilidades econmicas. Pero cuando la campaa electoral sebasa en la utilizacin masiva de los medios de comunicacin e informacinsocial, como la televisin, el dinero que proporciona acceso a tales mediosse convierte en un recurso imprescindible y fundamental, hasta el punto deque, como lo han demostrado ciertos candidatos en algunas campaas electo-rales venezolanas, se puede llevar a cabo ntegramente una campaa sin nin-guna organizacin partidista, utilizando como recurso principal grandes can-tidades de dinero. No existen investigaciones sobre la medida en que la uti-lizacin del dinero condiciona el xito electoral en nuestro pas, pero puedenadelantarse como plausibles las siguientes dos hiptesis: 1) por un lado, eldisponer de grandes recursos de dinero no es suficiente para asegurar el xitoelectoral (y as lo demuestran palpablemente los casos de la candidatura deTinoco en 1973 y la de Arria en 1978), y 2) pero, por otra parte, el disponerde esos recursos es una condicin necesaria para tal xito. La primera hip-tesis es de extraordinaria importancia, pues apunta que no basta la posesinde recursos econmicos o la capacidad de manejar los mass media para incur-sionar con xito en la poltica, pues sta es una actividad profesional, espe-cializada y a tiempo completo, que requiere cualidades (abnegacin, dedica-cin, etc.) y habilidades (capacidad de organizar y convencer a las masas,articular y agregar sus intereses, etc.) especficas. La segunda hiptesis es nomenos importante: indica que no puede participar con probabilidades de xitoen la competencia electoral quien no disponga de los ingentes recursos en di-

56136

JUAN CARLOS REY

ero que se requieren para su financiamiento. La posesin de tales recursosse convierte en una barrera de entrada decisiva que fortalece la concentra-cin oligoplica. Al establecerse tal barrera, para el xito electoral ya no basta(aunque contina siendo imprescindible) la organizacin partidista ni laaccin voluntaria de los militantes y simpatizantes, ni siquiera las pequeaspero numerosas aportaciones financieras que stos pudieran hacer, sino querequieren adems grandes cantidades de dinero. Y sta es una de las razonesfundamentales por las que, pese a la multiplicacin de candidatos y partidos,pocos de ellos logran un cierto xito electoral (la otra consiste en las dificul-tades y esfuerzos prolongados necesarios para desarrollar una organizacinpartidista como la que exige la moderna democracia de masas).

Ya para la campaa de 1968, AD y COPEI se acusaban mutuamente delexcesivo gasto electoral y cuestionaban el origen de los fondos utilizados porel contrario. En 1973, la duracin de la campaa y la cantidad de recursoseconmicos utilizados eran de tal magnitud, que estaban fuera del alcancede todos los partidos, salvo de AD y COPEI (MARTZ/BALOYRA, 1976: 201).Y para 1978, un observador norteamericano consideraba las campaas elec-torales venezolanas como las ms caras del mundo democrtico (PENNIMAN,1980: xi). En 1983 y 1988, la duracin y el costo de las campaas no hahecho sino aumentar.

En el caso venezolano, al lado de los aportes que los partidos reciben ofi-cialmente del Estado (que slo representan una pequea proporcin del gastoelectoral total), los recursos utilizados por los partidos en las campaas elec-torales provienen de dos fuentes principales: de la utilizacin ilegtima derecursos del Estado (a travs de comisiones sobre los contratos pblicos)y de los aportes voluntarios de los sectores privados econmicamente podero-sos. En cuanto a la utilizacin ilegal de los recursos del Estado, slo tienenacceso a ella aquellos partidos que han ocupado u ocupan alguna posicinen alguno de los niveles o ramas del poder pblico y trae como consecuenciauna concentracin del poder partidista: en la medida en que un partido haocupado u ocupa el poder, aumentan sus probabilidades de ocuparlo en el fu-turo. En cuanto a los aportes de los econmicamente poderosos, aunque, comoya se ha dicho, no pueden determinar quin ser el ganador, s pueden deter-minar quin no lo ser, o, en otros trminos, poseen en la prctica un derechode veto sobre los candidatos y/o partidos considerados indeseables, negndosea financiarlos y excluyndolos de esta manera de toda posibilidad de xitoelectoral. De esta manera, a travs del sistema imperante de financiamientoprivado y, prcticamente, sin lmites ni controles de las campaas elec-torales, se mediatiza la actuacin de quienes resultan electos por parte dequienes los financian y se debilita la responsabilidad frente a los electores.

562


X I I I . BALANCE DE LO REALIZADO

Si evaluamos las realizaciones de la democracia venezolana a partir de losobjetivos que explcitamente se propuso, los resultados son ambivalentes. Esen lo referente a los objetivos polticos y, sobre todo, en el que fue conside-rado fundamental y prioritario el lograr la preservacin del rgimen demo-crtico, donde los resultados son ms francamente positivos. Se ha asegu-rado el mantenimiento de gobiernos democrticos en circunstancias polticasparticularmente difciles. Se ha socializado en las reglas de juego de la demo-cracia representativa a los principales actores polticos, que parecen aceptarlassin reservas. Ha funcionado la alternabilidad del Gobierno mediante eleccio-nes, y el traspaso del poder se ha producido sin mayores traumas, an en elcaso de que la ventaja del ganador ha sido mnima. Se ha consolidado un sis-tema de partidos nacionales, slidos y disciplinados, y por mucho tiempohemos contado con un liderazgo y una lite poltica hbil y perspicaz quelogr ganarse la confianza de las masas y goz de amplia libertad de mani-obra para hacer frente a las situaciones difciles. El peligro, que estuvo presen-te hasta 1973, de que el sistema de partidos se atomizara y fragmentara, o quese polarizara hacia el extremismo, as como las actitudes anti-partido que semanifiestan a travs de los llamados fenmenos electorales, desaparecen apartir de ese ao para afirmarse cada vez ms una tendencia hacia el bi-partidismo. Por otra parte, los dos grandes partidos del sistema (Accin Demo-crtica, de orientacin socialdemcrata, y el Partido Socialcristiano, COPEI)parecen converger hacia el centro, buscando las preferencias del votantemedio, y son cada vez ms pragmticos, orientando sus programas a la sa-tisfaccin de los deseos y aspiraciones concretas y utilitarias del elector. Laselecciones se han sucedido regularmente y han atrado el inters de los votan-tes; las campaas electorales han sido coloridas, espectaculares y masivas ynuestro nivel de participacin electoral fue, durante muchos aos, bastanteelevado (REY, 1989b). En resumen, todos los rasgos que acabo de enumerarconstituyen si creemos a la ciencia poltica convencional las condicionesideales para el funcionamiento de una democracia estable aun en los pasesms avanzados. Pero no slo ha habido xitos polticos, sino que tambin sehan obtenido objetivos econmicos y sociales nada despreciables. As, porejemplo, se ha logrado, sin traumas, el viejo anhelo de control de nuestrasriquezas bsicas (especialmente el petrleo), y se han obtenido xitos indu-dables en materia de defensa de nuestros recursos. Por otra parte, los esfuer-zos de nuestros distintos Gobiernos para crear una infraestructura y una in-dustria pesada, as como para impulsar la industrializacin mediante sustitu-

563

|UAN CARLOS RV

cin de importaciones, han sido notables, y todo ello no ha implicado unadisminucin de las polticas distributivas y de los gastos sociales, que en al-gunos renglones, como la educacin y la salud, alcanzan montos impresio-nantes y logros indudables.

Pero lo dicho es solamente una parte del cuadro en el que tambin estnpresentes aspectos negativos. En los ltimos aos se ha venido desarrollandouna crisis que afecta tanto a los dirigentes y lites polticas, como al conjuntode los partidos. Los dirigentes fundamentales y naturales de los partidosson cuestionados o desafiados en el interior de sus propias organizaciones, yel prestigio de los polticos profesionales es bajsimo en la opinin pblica,que se expresa en forma ferozmente crtica sobre ellos. Aumentan tambinlas crticas de origen externo a la partidocracia, y las opiniones del pblicohacia tales organizaciones son, de acuerdo a las encuestas, francamente nega-tivas; los propios militantes de los partidos critican, incluso abiertamente, sufalta de democracia interna y oligarquizacin. La creciente orientacin prag-mtica de los partidos (resentida por una parte considerable de sus militantesy an dirigentes de primera fila) hace que el sistema sea extremadamente vul-nerable a los problemas de eficacia y eficiencia a corto plazo, que pasan aprimer plano, y el acercamiento entre los dos grandes partidos y la ausenciade otras alternativas viables puede llevar a la falta de una efectiva compe-tencia interpartidista y a la alienacin del electorado. El carcter festivo denuestros procesos electorales contribuye posiblemente a la alta participacinde que hemos disfrutado, pero no puede ocultar el bajo nivel y pobre conte-nido de los mensajes polticos; la propaganda electoral es abrumadora, masivay manipulativa y no est destinada a mejorar la racionalidad del votante;y en las ltimas elecciones el nivel de abstencin electoral ha aumentadoalarmantemente (REY, 1989b). Por otra parte, se ha desarrollado en los lti-mos aos una gran insatisfaccin con ciertos aspectos de nuestro sistema elec-toral que provocan distorsiones en los principios democrticos, limitan la li-bertad del elector y mediatizan sus relaciones con el elegido, de modo quedisminuyen la posibilidad de ejercer un control sobre ste y de hacer efectivasu responsabilidad frente a aqul. Y el sentimiento de que la corrupcin pol-tica y administrativa se ha generalizado y la falta de confianza en la imparcia-lidad y honestidad de la Administracin de justicia amenazan con destruir lasbases morales del sistema democrtico.

En lo que se refiere a la materia econmica y social, no cabe duda quelos logros estn por debajo de lo que cabra esperar, dado el monto de losrecursos utilizados, y que la actuacin tanto del sector pblico como del pri-vado se ha caracterizado por un notable grado de ineficiencia y corrupcin.Por otra parte, hemos seguido un patrn de desarrollo concentrador y desigual.

564


Lejos de haber disminuido las desigualdades socioeconmicas, ha aumentadola brecha que separa a los que tienen ms de los que tienen menos, y es tam-bin alarmante el incremento d

La _Democracia _Venezolana _Y _La_ Crisis _Del _Sistema _Populista

Documents

Transcript of La _Democracia _Venezolana _Y _La_ Crisis _Del _Sistema _Populista