LA CONTAMINACIÓN DEL AIRE POR EMISIONES … · REGULACIÓN EN EL PERÚ Jorge Gutiérrez Sisniegas...

LA CONTAMINACIÓN DEL AIRE POR EMISIONES GASEOSAS Y SU

REGULACIÓN EN EL PERÚ

Jorge Gutiérrez Sisniegas

I. INTRODUCCIÓN. El presente artículo describe en términos generales los elementos fundamentales y el funcionamiento del sistema normativo vigente en el Perú sobre el control de la contaminación atmosférica por efecto de las emisiones gaseosas generadas en el desarrollo de las actividades productivas. Específicamente nos concentramos en lo relativo a la contaminación del aire por gases y material particulado.

SUMARIO I. Introducción. II. La contaminación del aire. III. Normas sobre contaminación del aire. IV. ECA y LMP internacionales. V. Algunas innovaciones sobre normas de emisión

en el Derecho Comparado.


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Con la finalidad de facilitar el conocimiento y el manejo de este sistema normativo por parte de profesionales en áreas distintas al Derecho, organizamos la información conforme a un marco conceptual sobre la contaminación del aire que brevemente describimos al inicio del artículo, y de acuerdo al cual sistematizamos la información contenida en las disposiciones legales que regulan este aspecto de la problemática ambiental. Finalmente, hacemos referencia a algunos aspectos relativos a las normas sobre emisiones que se han adoptado en otros países, y cuya incorporación en nuestra legislación podría ser de utilidad. II. LA CONTAMINACIÓN DEL AIRE. 2.1. Fuentes de contaminación La atmósfera terrestre puede verse contaminada por humo, gases, polvo, vapor, ruido, olores, etc., provenientes de fuentes naturales o de fuentes antropogénicas. Las erupciones volcánicas, los incendios forestales o la descomposición de materia orgánica, por ejemplo, son fuentes naturales de contaminación atmosférica ya que liberan gases, partículas u olores que alteran la calidad del aire. Los contaminantes de fuente antropogénica tienen su origen en las actividades humanas, tanto domésticas como industriales, y provienen de fuentes móviles, como autos, aviones o barcos, así como de fuentes fijas, tales como chimeneas, equipos de refrigeración o incineradores de basura. Cabe señalar además que las fuentes fijas de contaminantes pueden ser puntuales, lineales, superficiales, fugitivas o fugaces, dependiendo de sus características particulares. En tanto sistema regulador de la conducta humana, interesa al Derecho el control de la contaminación ambiental de fuente antropogénica móvil o fija en todas sus variantes.

La Contaminación del Aire por Emisiones Gaseosas y su Regulación en el Perú

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2.2 Clasificación de los contaminantes atmosféricos Si bien, la atmósfera recibe continuamente la descarga de numerosos contaminantes de origen antropogénico, no todos ellos generan problemas ambientales de igual magnitud. Algunos contaminantes se presentan con mayor o menor frecuencia que otros, o se producen sólo en ciertas localidades. Por estas razones, es útil clasificar los distintos contaminantes atmosféricos en categorías, a efectos de orientar correctamente los esfuerzos normativos, dando prioridad al control de aquellos elementos que producen un mayor impacto ambiental. Los contaminantes atmosféricos se clasifican en primarios, secundarios y de referencia. Los contaminantes primarios son aquellos que se emiten directamente a la atmósfera desde una fuente identificable, como los gases producidos por los automóviles o los expelidos por las chimeneas de las fábricas1. Entre los más importantes están el monóxido de carbono (CO), el dióxido de azufre (SO2), el dióxido de nitrógeno (NO2), los hidrocarburos (HC), las partículas, y los metales. Los contaminantes secundarios se forman en la atmósfera a partir de reacciones químicas producidas por los contaminantes primarios2. Algunos de los contaminantes secundarios son el ozono (O3), el ácido sulfhídrico (H2S) y los hidrocarburos oxidados. La categoría de contaminantes de referencia está conformada por el conjunto de contaminantes primarios y secundarios que típicamente se encuentran presentes en las zonas urbanas. Los contaminantes de referencia son los que concitan la mayor atención desde el punto de vista normativo, debido a su particular incidencia en las áreas más densamente pobladas. De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud (OMS) y las regulaciones de los Estados Unidos y la Unión Europea sobre la materia, este conjunto de contaminantes comprende al monóxido 1 Beltrami, Carolina R. La Contaminación: El Equilibrio en Peligro. Buenos Aires. Editorial Longseller S.A. 2001. Página 33. 2 Beltrami, Carolina R. Op. Cit. Páginas 33 y 34.


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de carbono (CO), el dióxido de azufre (SO2), el dióxido de nitrógeno (NO2), el ozono (O3), el material particulado (PM-10) y el plomo (Pb). Las concentraciones de los contaminantes de referencia varían de una localidad a otra, dependiendo del tipo e intensidad de la actividad industrial, del tráfico vehicular y del grado de control ambiental existentes en cada una3. Cabe señalar que existen cientos de otros contaminantes que se emiten a la atmósfera, pero que no son considerados de referencia. Usualmente, se trata de compuestos propios de un determinado tipo de industria y, por lo general, no es común encontrarlos en las áreas urbanas. 2.3 Emisión e inmisión La regulación de la contaminación atmosférica se organiza sobre la base de dos conceptos fundamentales: la emisión y la inmisión de sustancias contaminantes. La emisión está referida a la liberación de contaminantes a la atmósfera, provenientes de fuentes móviles o fijas, mientras que la inmisión representa la presencia de contaminantes en la atmósfera en su calidad de cuerpo receptor. En concordancia con estos dos conceptos, las normas jurídicas sobre contaminación atmosférica son de dos tipos: normas de inmisión o de calidad del aire y normas de emisión al aire. III. NORMAS SOBRE CONTAMINACIÓN DEL AIRE. 3.1. Normas de calidad del aire y normas de emisión al aire Las normas de calidad del aire establecen los límites tolerables de sustancias contaminantes que pueden estar presentes en el aire sin alterar las características que lo hacen adecuado para la vida y la salud de las personas, así como para el medio ambiente en general. 3 Kiely, Gerard. Ingeniería Ambiental. Fundamentos, Entornos, Tecnologías y Sistemas de Gestión. Madrid. McGraw-Hill/Interamericana de España S.A.U. 1999. Volumen II, Páginas 458 a 460.


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Las normas de calidad del aire se establecen para distintos niveles de requerimiento ambiental. Como explicaremos más adelante, las leyes peruanas regulan el nivel normal de calidad del aire y los niveles de alerta (cuidado, peligro y emergencia), los que se declaran en una jurisdicción determinada según las circunstancias específicas que prevé la ley, en caso de eventos de contaminación crítica. Las normas de emisión al aire establecen, más bien, los límites máximos de contaminantes en las emisiones provenientes de una fuente móvil o fija. Estas normas definen las condiciones en las cuales se permite que una determinada actividad emita gases, material particulado y otros contaminantes al aire4. En el Perú, las normas de emisión se dictan según el tipo de actividad que corresponda. Así, por ejemplo, existen normas para emisiones gaseosas exclusivamente aplicables a la actividad minero-metalúrgica, a la industria del papel, a la de generación eléctrica, etc. En otras latitudes, las normas de emisión pueden ser aún más específicas, llegándose a establecer límites de emisión específicos para cada instalación individual. 3.1.1 Estándares de calidad ambiental y límites máximos permisibles En el Perú, la calidad del aire se regula mediante los estándares de calidad ambiental (ECA), y las emisiones, mediante los límites máximos permibles (LMP). La Ley General del Ambiente – LGA (Ley Nº 28611) define los ECA y los LMP en sus artículos 31º y 32º de la siguiente manera:

“Artículo 31.- Del Estándar de Calidad Ambiental

31.1 El Estándar de Calidad Ambiental - ECA es la medida que establece el nivel de concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos, presentes en el aire, agua o suelo, en su condición

4 Gonzáles Villa, Julio Enrique. Normas sobre Contaminación Atmosférica. Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente. Tomo V. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. Noviembre 2004. Página 242.


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de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente. Según el parámetro en particular a que se refiera, la concentración o grado podrá ser expresada en máximos, mínimos o rangos.

31.2 El ECA es obligatorio en el diseño de las normas legales y las políticas públicas. Es un referente obligatorio en el diseño y aplicación de todos los instrumentos de gestión ambiental.

31.3 No se otorga la certificación ambiental establecida mediante la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, cuando el respectivo EIA concluye que la implementación de la actividad implicaría el incumplimiento de algún Estándar de Calidad Ambiental. Los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental también deben considerar los Estándares de Calidad Ambiental al momento de establecer los compromisos respectivos.

31.4 Ninguna autoridad judicial o administrativa podrá hacer uso de los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental, con el objeto de sancionar bajo forma alguna a personas jurídicas o naturales, a menos que se demuestre que existe causalidad entre su actuación y la transgresión de dichos estándares. Las sanciones deben basarse en el incumplimiento de obligaciones a cargo de las personas naturales o jurídicas, incluyendo las contenidas en los instrumentos de gestión ambiental”.

“Artículo 32.- Del Límite Máximo Permisible

32.1 El Límite Máximo Permisible - LMP, es la medida de la concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos, que caracterizan a un efluente o una emisión, que al ser excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente. Su cumplimiento es exigible legalmente por la respectiva autoridad competente. Según el parámetro en


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particular a que se refiera, la concentración o grado podrá ser expresada en máximos, mínimos o rangos.

32.2 El LMP guarda coherencia entre el nivel de protección ambiental establecido para una fuente determinada y los niveles generales que se establecen en los ECA. La implementación de estos instrumentos debe asegurar que no se exceda la capacidad de carga de los ecosistemas, de acuerdo con las normas sobre la materia”.

3.1.2. ECA de aire y LMP de emisiones 3.1.2.1 Meta e instrumento Los ECA de aire y los LMP de emisiones se relacionan a través de una dinámica operativa que los vincula de una manera interdependiente. Entre ambos existe una relación de meta e instrumento, Los ECA constituyen metas socialmente deseables hacia las cuales se deben dirigir los esfuerzos del Estado y la colectividad. Los LMP, actuando en combinación con otros instrumentos de gestión ambiental5, sirven para alcanzar los ECA en un plazo determinado. Esta relación se expresa también en el hecho de que los LMP se determinan en función de los ECA. Eventualmente, los LMP pueden ser revisados y reajustados si así se requiere para obtener una calidad de aire acorde con los ECA. 3.1.2.2 Naturaleza jurídica y exigibilidad legal La calidad del aire es un producto colectivo. Es el resultado acumulativo de todas las emisiones contaminantes de fuente natural y antropogénica que se producen en una determinada localidad,

5 Conforme a los artículos 16º y 17º de la LGA, los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos para la ejecución de la política ambiental del Estado, y comprenden el ordenamiento territorial ambiental, la evaluación del impacto ambiental; los planes de cierre; los planes de contingencias; la certificación ambiental, los planes y programas de prevención, adecuación, control y remediación ambiental, entre otros.


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por lo que alcanzar los ECA no constituye una obligación individualmente exigible. A diferencia de los ECA, los LMP obligan individualmente a cada agente contaminador a controlar sus propias emisiones gaseosas y, en consecuencia, su cumplimiento le es exigible legalmente, tal como establece el primer párrafo del artículo 32º de la LGA. Eventualmente, como prevé el artículo 31º de la misma ley, se puede imputar responsabilidad a las personas naturales o jurídicas cuando se demuestre una relación de causalidad entre su actuación y la transgresión de los ECA. No obstante, aún en este caso, sólo procede sancionar al agente contaminador si el efecto negativo sobre la calidad del medio ambiente deriva del incumplimiento de alguna obligación ambiental concreta a su cargo. Esta circunstancia, sin embargo, no enerva el principio de que los ECA de aire no son individualmente exigibles. 3.1.2.3 Otras características 1) Medición Los LMP están referidos a las emisiones y, en consecuencia, se miden o se aplican en la propia fuente, generalmente en el punto en el que las emisiones salen de la instalación, por ejemplo, en la chimenea de una planta industrial. Los ECA, en cambio, están referidos al medio ambiente y se miden en el cuerpo receptor, es decir, en el aire atmosférico. 2) Naturaleza sectorial A diferencia de los ECA, que no están referidos a ninguna actividad en especial, los LMP se aprueban para cada tipo de actividad (minería, hidrocarburos, industria, etc.).


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3) Naturaleza técnica Los ECA y los LMP son valores objetivos, cuantificables y medibles de contaminación. Se expresan en unidades de medida, como máximos, mínimos o rangos, y son medibles por métodos científicos. 4) Temporalidad

Los ECA y los LMP tienen una vigencia temporal ya que están sujetos a variación. Sus valores son revisados periódicamente y pueden ser modificados por la autoridad competente. 5) En cuanto al riesgo para la salud o el medio ambiente Los ECA son valores tope que no representan riesgo significativo para la salud de las personas ni del ambiente. Los LMP son valores que al ser excedidos causan o pueden causar daños a la salud, bienestar humano y al ambiente. 3.1.3 Los estándares nacionales de calidad ambiental del aire Mediante el Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM se aprobó el Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire, el cual establece los ECA de aire y las disposiciones relativas a su administración. Conforme señala el indicado Reglamento, los ECA de aire se establecen para proteger la salud6. De igual modo, se indica que las medidas de mejoramiento de la calidad del aire se basan en un análisis costo – beneficio, considerando los aspectos de salud, socio-económicos y ambientales. El artículo 3º de esta norma define como contaminante del aire a aquella sustancia o elemento que en determinados niveles de concentración genera riesgos a la salud y bienestar humanos. El mismo artículo define los ECA del aire como aquellos que consideran 6 El artículo 1º del indicado Reglamento señala: “Objetivo.- Para proteger la salud, la presente norma establece los estándares nacionales de calidad ambiental del aire y los lineamientos de estrategia para alcanzarlos progresivamente”.


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los niveles de concentración máxima de contaminantes del aire que en su condición de cuerpo receptor es recomendable no exceder para evitar riesgo a la salud humana. A estos estándares se les denomina “estándares primarios” ya que se establecen fundamentalmente para la protección de la salud. Los estándares primarios de calidad del aire consideran los niveles de concentración máxima de los siguientes contaminantes del aire: dióxido de azufre (SO2), material particulado con diámetro menor o igual a 10 micrómetros (PM-10), monóxido de carbono (CO), dióxido de nitrógeno (NO2), ozono (O3), plomo (Pb) y sulfuro de hidrógeno (H2S). Como se puede observar, los estándares primarios están referidos al control de los contaminantes referenciales. Como explicamos anteriormente, las normas de calidad del aire se establecen para una situación ambiental ordinaria y para situaciones extraordinarias. En este sentido, en el Perú tenemos ECA de aire de nivel normal y de niveles de alerta. 3.1.3.1 ECA de aire - nivel normal Los ECA primarios de nivel normal están contenidos en el Anexo 1 del Reglamento y comprenden valores para siete contaminantes de referencia. De acuerdo al Reglamento, los ECA primarios de aire se deben alcanzar mediante la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental. Para este propósito son especialmente importantes los LMP de emisiones gaseosas y material particulado y los denominados “planes de acción de mejoramiento de la calidad del aire” que también regula el Reglamento. Los ECA de aire entran en vigencia de inmediato pero se aplican progresivamente. Para este efecto, además de los ECA del Anexo 1, el Reglamento ha establecido una tabla de valores de tránsito (Anexo 2) con estándares menos exigentes que los del Anexo 1. El sistema de aplicación es el siguiente:


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- Las ciudades o zonas que presenten valores por debajo de los contenidos en el Anexo 1, establecerán en sus planes de acción, medidas destinadas para que no se excedan los valores contenidos en dicho Anexo.

- Las ciudades o zonas que presenten valores por encima de los

contenidos en el Anexo 1 y por debajo de los valores establecidos en el Anexo 2, establecerán en sus planes de acción medidas destinadas a no exceder los valores establecidos en el Anexo 1 en un determinado plazo.

- Las ciudades o zonas que presenten valores por encima de los

establecidos en el Anexo 2, establecerán en sus planes de acción medidas destinadas a no exceder los valores establecidos en el Anexo 2 en un plazo no mayor de 5 años de aprobado el plan de acción, y alcanzarán los valores contenidos en el Anexo 1 en un determinado plazo.

3.1.3.2 ECA de aire - niveles de alerta El Reglamento introdujo en nuestra legislación el mecanismo de la declaración de los estados de alerta ambiental de calidad del aire, que tiene por objeto activar en forma inmediata, en caso de un evento de contaminación crítica, un conjunto de medidas destinadas a prevenir el riesgo a la salud y evitar la exposición excesiva de la población a los contaminantes del aire. Los estados de alerta los declara el Ministerio de Salud a través de la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) cuando se exceda o se pronostique exceder severamente la concentración de contaminantes del aire. Producido un estado de alerta ambiental, se hace de conocimiento público y se activan las medidas previstas con el propósito de disminuir el riesgo a la salud. Este mecanismo es aplicable dentro del ámbito de las zonas de atención prioritaria (ZAP) que son aquellas que por su concentración o densidad poblacional o por sus características particulares, como la concentración o desarrollo intensivo de actividades socioeconómicas, presentan impactos negativos sobre la calidad del


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aire. En la actualidad, las siguientes ciudades tienen la categoría de ZAP: Arequipa, Chiclayo, Chimbote, Cusco, Huancayo, Ilo, Iquitos, La Oroya, Lima-Callao, Pisco, Piura, Trujillo, y Cerro de Pasco. En cada ZAP se establece un grupo de estudio técnico ambiental (GESTA) encargado de la elaboración del plan de acción de la localidad, el cual contiene las medidas a aplicar en los estados de alerta, considerando los lineamientos establecidos por el CONAM7. El CONAM aprueba los planes de acción y las medidas de alerta a través de las Comisiones Ambientales Regionales. El Decreto Supremo Nº 009-2003-SA aprobó el Reglamento de los Niveles de Estados de Alerta Nacionales para Contaminación del Aire. De acuerdo a esta norma, los estados de alerta se establecen a efectos de activar, en forma inmediata, un conjunto de medidas predeterminadas y de corta duración destinadas a prevenir el riesgo a la salud y evitar la exposición excesiva de la población a los contaminantes del aire durante episodios de contaminación aguda. El sistema de alertas tiene por objetivo reducir al mínimo posible y al menor costo económico-social la exposición de la población a eventos críticos de contaminación.8 El artículo 2º de la norma en mención establece tres estados de alerta distintos según su gravedad, correspondiendo en cada uno de ellos la aplicación de medidas de control distintas:

7 Estos lineamientos fueron aprobados por Resolución Presidencial Nº 022-2002-CONAM-PCD, la cual establece las Directrices para la Elaboración de los Planes de Acción para Mejorar la Calidad del Aire, denominados planes "a Limpiar el Aire". De acuerdo a este documento, las medidas para la gestión integral de la calidad del aire, tienen dos objetivos principales: "controlar o prevenir la contaminación atmosférica y establecer un sistema de vigilancia de la calidad del aire y salud". Estas medidas se clasifican en tres grupos: medidas para el programa de vigilancia de la calidad del aire; medidas para el mejoramiento de la calidad del aire y prevención de su deterioro; y medidas para aplicar en los estados de alerta.

8 Decreto del Consejo Directivo 015-2005-CONAM-CD que aprueba la Directiva para la Aplicación del Reglamento de los Niveles de Estados de Alerta Nacionales para Contaminación del Aire.


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1) Estado de cuidado Esta es la situación en la cual el nivel de concentración del contaminante puede comenzar a causar efectos en la salud de cualquier persona y efectos serios en miembros de grupos sensibles, tales como niños, ancianos, madres gestantes, personas con enfermedades respiratorias obstructivas crónicas (asma, bronquitis crónica, enfisema, entre otras) y enfermedades cardiovasculares. 2) Estado de peligro Corresponde a aquella situación en que el nivel de concentración del contaminante genera riesgo de causar efectos serios en la salud de cualquier persona. 3) Estado de emergencia Esta es la situación en la que el nivel de concentración del contaminante genera un alto riesgo de afectar seriamente la salud de toda la población. La determinación de los estados de alerta se basa en los niveles existentes en el aire de los denominados “contaminantes críticos”. Se consideran contaminantes críticos, el material particulado (PM-10), el dióxido de azufre (SO2), el monóxido de carbono (CO) y el sulfuro de hidrógeno (H2S). El tipo de alerta ambiental (cuidado, peligro o emergencia) se determina en función a la concentración que en un determinado momento alcanzan los contaminantes críticos, conforme al siguiente cuadro:


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Niveles de alerta para contaminantes críticos

TIPO DE ALERTA

Material Particulado

(PM-10)

Dióxido de Azufre (SO2)

Monóxido de

Carbono (CO)

Sulfuro de Hidrógeno

(H2S)

Cuidado > 250 ug/m3 prom. aritmético

24 horas

> 500 ug/m3 prom. móvil 3

horas


horas

> 1500 ug/m3 prom.

aritmético 24 horas

Peligro > 350 ug/m3 prom. aritmético

24 horas


horas


horas

> 3000 ug/m3 prom.


Emergencia > 420 ug/m3 prom. aritmético

24 horas


horas

>35000 ug/m3 prom. móvil 8

horas

> 5000 ug/m3 prom.


El estado de alerta se suspende cuando las concentraciones registradas o esperadas sean menores a los niveles establecidos en el cuadro anterior. La DIGESA informa a la comunidad de la declaratoria de estados de alerta, así como de su suspensión, a través de los medios de comunicación más rápidos y adecuados para cada caso. El CONAM puede declarar nuevos contaminantes críticos. Para dicho efecto, se considera como crítico a aquel parámetro que excede persistentemente el ECA de aire o alcanza al menos una vez los niveles de alerta establecidos en el cuadro.9 Cada GESTA elaborara un plan de contingencia para la ZAP correspondiente, el que contiene las medidas inmediatas que

9 La Segunda Disposición Complementaria del Decreto Supremo Nº 009-2003-SA establece los contaminantes críticos para las ZAP que se indican a continuación: Chimbote: sulfuro de hidrógeno Ilo: dióxido de azufre y material particulado La Oroya: dióxido de azufre y material particulado Lima: material particulado Arequipa: material particulado


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deberán ejecutarse para cada uno de los niveles de alerta. Dichas medidas pueden ser las que figuran en el siguiente cuadro.

Medidas aplicables en caso de alertas

TIPO DE ALERTA

Material Particulado

(PM-10)

Dióxido de Azufre (SO2)

Monóxido de Carbono (CO)

Sulfuro de Hidrógeno (H2S)

Cuidado - Restricción vehicular - Lavado de calles - Población sensible permanece en sus casas con puertas y ventanas cerradas

- Población sensible permanece en sus casas con puertas y ventanas cerradas - Suspensión de actividades físicas al aire libre en primaria y secundaria

- Población sensible permanece en sus casas con puertas y ventanas cerradas - Restricción vehicular

- Población sensible permanece en sus casas con puertas y ventanas cerradas

Peligro - Mayor restricción vehicular - Cortes de producción - Suspensión de actividades físicas al aire libre

- Suspensión de actividades físicas para toda la población - Cortes de producción

- Suspensión de actividades físicas para toda la población - Cortes de producción - Mayor restricción vehicular

- Cortes de producción - Suspensión de actividades al aire libre para todos

Emergencia

Adicionalmente a lo anterior, suspensión de actividades educativas




Además o en lugar de estas medidas, el plan de contingencia puede considerar otras, inclusive más estrictas que las consideradas en el propio Reglamento, según la realidad de la respectiva ZAP. Los planes de contingencia los aprueba el CONAM mediante resolución administrativa que se publica en el diario oficial El Peruano. 3.1.3.3 Macro emisores de contaminantes El Decreto Supremo Nº 009-2003-SA introduce el concepto de "macro emisores de contaminantes provenientes de fuentes fijas" en su artículo 8º. Conforme a dicha disposición, se considera macro emisores:


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• A los titulares de actividades de una fuente fija que sean

responsables de más del 25% de las emisiones de un contaminante crítico dentro de la jurisdicción de una ZAP.

• Al conjunto de titulares de dos o más fuentes fijas del mismo ramo

productivo que generen emisiones superiores al 50% de un contaminante crítico de una ZAP.

Las compañías que califiquen como macro emisores están sujetas a una serie de obligaciones especiales de monitoreo, reporte y auditoría ante DIGESA. 3.1.4 LMP de emisiones gaseosas 3.1.4.1 LMP vigentes Como mencionamos anteriormente, los LMP se establecen por tipo de actividad (por ejemplo, producción de cemento, minería, hidrocarburos) y para fuentes fijas y fuentes móviles. En materia de LMP para emisiones gaseosas y material particulado, se han aprobado hasta la fecha las normas que se comentan a continuación. 1) La Resolución Ministerial Nº 315-96-EM-VMM Esta Resolución establece los niveles máximos permisibles (NMP) para emisiones de las actividades minero-metalúrgicas y es anterior a la introducción de la noción de LMP en nuestra legislación. Sin embargo, los NMP tienen la misma naturaleza que los LMP ya que están referidos a las descargas de emisiones gaseosas y material particulado producidas por una fuente determinada, y su cumplimiento es legalmente exigible al titular de la actividad que los genera. En realidad, se puede decir que ésta es una norma precursora de las aprobadas años más tarde en otros sectores económicos.


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La Resolución Ministerial Nº 315-96-EM-VMM establece NMP para anhídrido sulfuroso (SO2), partículas (PM), plomo (Pb) y arsénico (As) presentes en las emisiones gaseosas provenientes de operaciones mineras, refinerías y fundiciones. 2) El Decreto Supremo Nº 003-2002-PRODUCE Esta disposición establece los LMP para efluentes y emisiones de las actividades industriales manufactureras de cemento, cerveza, curtiembre y papel. En materia de emisiones, la norma establece los LMP para material particulado proveniente de los hornos de la industria cementera. 3) El Decreto Supremo 015-2006-EM El Decreto Supremo 015-2006-EM, Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, establece en su Anexo Nº 4 los LMP provisionales aplicables a las emisiones atmosféricas provenientes de tales actividades. Estos LMP corresponden a los límites recomendados en la publicación del Banco Mundial “Pollution Prevention and Abatement Handbook” (Julio, 1998) y se aplican a las actividades de explotación en tierra y de refinación, en tanto se aprueben los LMP definitivos. Los contaminantes comprendidos en los LMP provisionales son: material particulado (PM), compuestos orgánicos volátiles (incluyendo benceno), sulfuro de hidrógeno (H2S), óxidos de azufre (SOX), óxidos de nitrógeno (NOX), níquel (Ni), vanadio (V), y olores. 4) El Decreto Supremo Nº 047-2001-MTC Esta norma establece los LMP de emisiones contaminantes para vehículos automotores referidos a hidrocarburos (HC), monóxido de carbono (CO), dióxido de carbono (CO2), hidrocarburos totales (THC), hidrocarburos no-metánicos (NMHC), óxidos nitrosos (NOX), material particulado (PM) y humo. Debemos advertir que algunos gobiernos locales han emitido normas sobre emisiones gaseosas en materia de transporte vehicular, las


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cuales no están comprendidas en este artículo debido a lo disperso de esa normatividad y lo restringido de su ámbito geográfico de aplicación. 3.1.4.2 LMP en proceso de aprobación Es pertinente indicar que a marzo de 2008, existe un conjunto importante de LMP de emisiones gaseosas en proceso de aprobación. La relación de proyectos en trámite es la siguiente: - LMP de emisiones gaseosas y partículas para el Sub-sector Hidrocarburos. - LMP de emisiones gaseosas y partículas del Sub-sector

Electricidad. - LMP para emisiones atmosféricas de fuente puntual de las

actividades minero-metalúrgicas. - LMP de emisiones para las actividades industriales de papel y

cemento, y para calderas de vapor de uso industrial. - Modificación y actualización de LMP de emisiones

contaminantes para vehículos automotores que circulen en la red vial.

IV. ECA Y LMP INTERNACIONALES. La legislación ambiental peruana prevé la posibilidad de recurrir excepcionalmente a los parámetros aprobados por instituciones internacionales en los casos en que no exista en el país un ECA o LMP para determinado contaminante. La aplicación de ECA o LMP internacionales puede ser referencial u obligatoria. El uso referencial de ECA y LMP internacionales está regulado en la Segunda Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la LGA, la misma que establece que “en tanto no se establezcan en el país,


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Estándares de Calidad Ambiental, Límites Máximos Permisibles y otros estándares o parámetros para el control y la protección ambiental, son de uso referencial los establecidos por instituciones de Derecho Internacional Público, como los de la Organización Mundial de la Salud (OMS)”. La legislación peruana excepcionalmente autoriza a recurrir a la normatividad internacional o extranjera ante la ausencia de un ECA o LMP aprobado para un determinado parámetro, y dar carácter obligatorio a los estándares internacionales o de nivel internacional10. En este sentido, el artículo 66º del Decreto Supremo Nº 008-2005-PCM dispone que “en el caso específico que se requiera un ECA o LMP y éstos no hubieran sido aprobados en el país para la actividad correspondiente, el CONAM en coordinación con las entidades correspondientes autorizará el uso de un estándar internacional o de nivel internacional, debiendo dicha decisión ser publicada en el Diario Oficial El Peruano”. Conforme al numeral 33.3 del artículo 33º de la LGA, el CONAM deberá además registrar la aplicación de tales estándares. V. ALGUNAS INNOVACIONES SOBRE NORMAS DE EMISIÓN EN EL DERECHO COMPARADO. 5.1 Factores de corrección En algunos países, los LMP se establecen teniendo en cuenta las condiciones naturales de la cuenca atmosférica donde se aplican (altitud, clima, vientos, inversión térmica, presencia de montañas, etc.). Tales condiciones influyen de manera determinante en la dispersión de la concentración de sustancias contaminantes que se liberan en el aire.

10 En el Glosario de Términos del derogado Reglamento Nacional para la Aprobación de los ECA y los LMP (Decreto Supremo Nº 044-98-PCM) se definía “estándar internacional” como aquél que procede de un organismo del Sistema de las Naciones Unidas, mientras que el término “estándar de nivel internacional” estaba referido a un estándar adoptado por algún país o comunidad de países. En la actualidad no existe una definición legal vigente de estos términos.


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Sin embargo, lo usual es que los LMP se establecen de manera general considerando un medio determinado, caracterizado por ciertas condiciones de humedad, presión y temperatura (por ejemplo, aire seco, 1 atmósfera de presión y 25º C de temperatura). En ciertos casos, puede resultar necesario aplicar factores de corrección sobre los LMP cuando los mismos deben medirse en localidades sujetas a condiciones climáticas o geográficas distintas. Esto sería particularmente importante en el Perú en actividades como las minero-metalúrgicas, las que en muchos casos se desarrollan en los Andes, en altitudes superiores a los 3,500 sobre el nivel del mar y con temperaturas usualmente bajas. En Colombia, por ejemplo, este criterio está legislativamente consagrado en el artículo 43º de la Ley 9ª de 1979, el que establece que “las normas de emisión de sustancias contaminantes de la atmósfera se refieren a la tasa de descarga permitida de los agentes contaminantes, teniendo en cuenta los factores topográficos, meteorológicos y demás características de la región”. 5.2 Individualización de los LMP En la actualidad existen sistemas de LMP aún más sofisticados, como el que se aplica en la Unión Europea en relación a la autorización ambiental integrada (AAI). La AAI es una nueva figura administrativa del Derecho Ambiental europeo, introducida por la Directiva 96/61/CE, y consiste en un permiso ambiental único para operaciones industriales en el cual se establecen todas las obligaciones ambientales que deberá cumplir la operación, incluyendo los LMP. En la AAI se establecen LMP específicamente aplicables a cada operación individual. En su determinación se ponderan diferentes factores tales como las características particulares de la instalación, las condiciones ambientales locales, la naturaleza de sus emisiones y las mejores técnicas disponibles en el país o la región, entre otras.


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5.3 Medición, cálculo y estimación de emisiones gaseosas Además del sistema de medición de emisiones contaminantes en un punto de control, del tipo “al final del tubo”, en la Unión Europea se ha desarrollado la utilización de fórmulas de cálculo o estimación de emisiones para fijar LMP y evaluar su cumplimiento11. Este sistema es útil para controlar, por ejemplo, la contaminación atmosférica producida por una explotación ganadera. Conociendo el volumen de gas metano que produce cada cabeza de ganado al día, se puede calcular el nivel total de emisiones que producirá tal operación en un periodo determinado, multiplicando dicho factor por el número de reses con que cuenta la explotación y por el número de días correspondiente a dicho periodo.

11 Ver el documento elaborado por la Comisión para la Implementación de un Registro Europeo de Emisiones y Fuentes Contaminantes - Decisión 2000/479/CE.

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