La calidad de la Justicia en España...Islas Baleares, y en Ciencias Políticas por la Universidad...

76/2013

La calidad de la Justicia en España ¿Cómo evalúan los españoles el funcionamiento

de las instituciones judiciales y qué se puede hacer para mejorarlas?

Juan Antonio Mayoral Díaz-Asensio y Ferran Martínez i Coma

Juan Antonio Mayoral Díaz-‐Asensio y Ferran Martínez i Coma

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Juan Antonio Mayoral Díaz-Asensio Investigador doctoral del departamento de Ciencias Políticas y Sociales del Instituto Universitario Europeo. Licenciado en Derecho y Filosofía por la Universidad de las Islas Baleares, y en Ciencias Políticas por la Universidad Complutense de Madrid. Postgraduado en el Diploma en Ciencia Política y Derecho Constitucional del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, en el Máster de Ciencias Sociales por el Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March, y en el Máster en Democracia y Gobierno de la Universidad Autónoma de Madrid. Su investigación doctoral se centra en los factores políticos y sociológicos que influyen en la aplicación del derecho europeo por parte de los jueces nacionales. Asimismo, desarrolla otras líneas de investigación relacionadas con la calidad de la justicia, el papel de los tribunales en regímenes autoritarios, y comportamiento electoral. Ferran Martínez i Coma Investigador en la Universidad de Sydney (Australia) en el proyecto http://www.electoralintegrityproject.com/. Es Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración. Máster de Ciencias Sociales por el Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March, del que es Doctor Miembro. Ha trabajado como Asesor en el Departamento de Análisis y Estudios del Gabinete de la Presidencia del Gobierno (abril 2010-diciembre 2011); como Profesor-Investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) en México DF (julio 2007-marzo 2010); y como analista en el Departamento de Evaluación y Calidad del Ayuntamiento de Barcelona (febrero 2006-junio 2007). Ha publicado tanto en revistas nacionales como internaciones y su investigación se centra en diversos asuntos de opinión pública, partidos políticos e integridad electoral.

Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, mecánico, reprográfico, magnético o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Alternativas. © Fundación Alternativas © Juan Antonio Mayoral Díaz-Asenso © Ferran Martínez i Coma ISBN 978-84-15860-13-6 Depósito Legal M-31894-2013

La calidad de la Justicia en España

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Índice

Abstract 3

Resumen Ejecutivo 4 1. Introducción 6

2. La importancia de la Justicia para la Democracia 10

3. Opinión Pública y Justicia 13 3.1. ¿Por qué el sector judicial? 14

3.2. Confianza y funcionamiento 16 3.3. Confianza e ideología 18

3.4. ¿Por qué los españoles no confían en la Justicia? 19

4. La calidad de la Justicia en Europa: Un análisis institucional comparado de la situación española 23

4.1. La posición de la justicia española en Europa 23

4.2. Factores que afectan a la calidad de la Justicia 25 5. ¿Cómo mejorar la Justicia en España? Algunas propuestas y críticas sobre

la actual reforma judicial 38 5.1. La Ley de tasas 10/2012: ¿Una solución viable? 38

5.2. Un cambio de rumbo serio hacia la modernización de la Justicia 40

5.3. Mejora en la educación y en la evaluación de calidad de los jueces 41 5.4. La reforma del Consejo General del Poder Judicial o sobre “cómo politizar

aún más al Consejo” 42

6. Conclusiones 45 Bibliografía 46


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Abstract Una democracia consolidada debe mostrar altos niveles de calidad en la justicia. No obstante, actualmente España sufre unos bajos niveles de satisfacción con las instituciones judiciales, en comparación con el resto de las democracias europeas. En un momento en el que se plantea la reforma en el sector judicial, cabe pensar en qué cambios institucionales se pueden realizar para aumentar la confianza ciudadana hacia el sistema judicial. En este trabajo, ofreceremos una radiografía de la justicia española a través de la opinión de usuarios para, en segunda instancia, analizar de manera comparada y diacrónica los factores que influyen en las valoraciones del sistema judicial (e.g. el acceso a la justicia, su independencia, eficiencia e imparcialidad). Como resultado, el estudio provee de algunas propuestas y lecciones útiles para la evaluación de las actuales reformas. En primer lugar, se realiza una revisión crítica de la ley de tasas alertando de las posibles consecuencias negativas para la protección judicial de los derechos de los sectores económicamente más desfavorecidos. En segundo lugar, se resalta la necesidad de una auténtica modernización del proceso judicial. En tercer lugar, se apuesta por un sistema de selección y evaluación de calidad de los jueces capaz de incrementar la calidad de sus sentencias para, en cuarto lugar, sugerir una mayor autonomía del poder judicial en su composición y gobernabilidad respecto al poder político.

A consolidated democracy should show high levels of quality in justice. However, Spain currently suffers from low levels of satisfaction with the judicial institutions, compared with other European democracies. In a time when the reform of the judicial sector is under consideration, we should think about what institutional changes can be made to increase public trust towards the judiciary. In this paper, we offer a snapshot of the Spanish justice through the opinion of users in order to, then, analyze comparatively and diachronicaly the factors influencing the assessment of the judicial system (e.g. access to justice, independence, efficiency and impartiality). As a result, the study provides some proposals and useful lessons for the evaluation of the current reforms. First, it makes a critical review of the courts fess alerting on the potential negative consequences for the judicial protection of the rights of the economically disadvantaged. Second, it emphasizes the need for genuine modernization of the judicial process. Third, we propose a system of selection and quality assessment of judges able to increase the quality of their sentences for, fourth, suggest greater autonomy of the judiciary in their composition and governance from political power.


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Resumen Ejecutivo

Una democracia avanzada y consolidada debe mostrar altos niveles de calidad en la justicia. No obstante, España sufre unos bajos niveles de satisfacción con las instituciones judiciales, en comparación con el resto de las democracias europeas. En un momento en el que se plantea la reforma en el sector judicial, cabe pensar en qué cambios institucionales se pueden realizar para aumentar la confianza ciudadana hacia el sistema judicial. En este trabajo, ofreceremos una radiografía de la justicia española a través de la opinión de usuarios para, en segunda instancia, analizar de manera comparada y diacrónica los factores que influyen en las valoraciones del sistema judicial, utilizando, entre otros, los datos de la European Social Survey, el Centro de Investigaciones Sociológicas, del Consejo General del Poder Judicial y del informe de la Comisión Europea para la Eficiencia de la Justicia (CEPEJ) del Consejo de Europea.

El trabajo examina las cuatro dimensiones consideradas fundamentales para el buen funcionamiento de la justicia y que afectan a la percepción que la ciudadanía tiene del funcionamiento de la misma.

1) Acceso a la justicia: La garantía de acceso igualitario a los tribunales por medio de la eliminación de barreras legales y/o económicas para los ciudadanos que no tienen medios suficientes para costear un proceso legal.

2) Imparcialidad: Aplicación justa e igualitaria del derecho a través de un proceso debido, independientemente de su status económico, social, etnia, etc.

3) Eficiencia judicial: Aplicación del derecho por parte de los jueces sin incurrir en errores legales ni en dilaciones indebidas del proceso judicial.

4) Independencia judicial: No injerencia de intereses políticos o de presiones externas en la decisión y gobierno de los jueces.

Como resultado, el presente trabajo consigue ofrecer una visión general de la situación de la justicia española actual tanto a nivel comparado y temporal, identificando los factores tanto individuales (micro) como institucionales (macro) que influyen e interactúan en una positiva percepción de los ciudadanos de las instituciones judiciales.

En última instancia, este estudio trata de ofrecer algunas lecciones útiles y sugerir en qué medida un enfoque basado en la legitimidad de los ciudadanos es necesario para cultivar la confianza y percepciones positivas hacia la función judicial como servicio público fundamental. Este sistema de evaluación ofrece una guía de actuación, propuestas y evaluación básica de las presentes reformas dirigidas a incrementar la calidad de la misma como servicio público. Así el estudio propone:

-‐ La implementación de un modelo de tasas más enfocado a garantizar la igualdad de acceso a la justicia, especialmente de los sectores con menos recursos para litigar. En este sentido, se proponen varias alternativas para compensar el efecto desincentivador de la actual subida de tasas.


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o Una mayor dotación presupuestaria a la asistencia legal.

o El establecimiento de tasas más progresivas. o La derogación de las tasas al igual que en 1985.

o Sustituir el sistema de tasas que penaliza la entrada de los que tienen menos recursos económicos por un sistema que penalice al final del proceso el uso infundado de la justicia, y que, a medio/largo plazo podría desincentivar o frenar los procesos infundados.

-‐ En segundo lugar, apostamos por una modernización de la justicia que incremente la eficacia y reduzca la cogestión de los tribunales y duración de los procesos judiciales, por medio de:

o La mejora de los medios de información y comunicación tecnológicas.

o La simplificación del proceso judicial.

o El establecimiento y cuidada implementación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos (e.g. mediación).

Para la efectiva implementación de esta política es necesario un giro estratégico de los actores políticos y judiciales hacia la reforma de la propia estructura del proceso judicial con la finalidad de optimizar los recursos personales y materiales actualmente disponibles. En principio esta estrategia sería menos costosa y más rápida en su aplicación que la formación de más jueces, y por lo tanto, más conveniente en época de crisis.

-‐ En tercer lugar, proponemos incrementar la imparcialidad y calidad de las sentencias, a través de una mejora en la selección y evaluación de los jueces. Para ello se propone:

o La integración de aquellos estudiantes universitarios con mayor preparación y aptitud hacia la carrera judicial a través de un sistema flexible y basados en capacidades no solamente memorísticas.

o Creación de sistemas de evaluación a nivel individual de la actividad judicial.

-‐ En cuarto lugar, se realiza una valoración crítica de las consecuencias negativas que la actual reforma del CGPJ tendrá sobre la independencia y autonomía en el gobierno del poder judicial. En cambio, este trabajo apuesta por dos soluciones excluyentes:

o La judicialización del proceso de selección con un mayor protagonismo y representación de los distintos grupos de jueces en el proceso de selección de candidatos: 1) estableciendo cuotas para integrar a miembros independientes; o, 2) celebrando elecciones judiciales.

o Mayor transparencia en la selección de aquellos candidatos seleccionados por las cámaras representativas, con la finalidad de que el debate incentive a los partidos políticos a presentar a candidatos de prestigio de cara a la opinión pública.


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1. Introducción

Los asuntos judiciales son recurrentes en los medios de comunicación: reformas en la administración de justicia, conflictos entre tribunales, relaciones entre Tribunal Supremo y Constitucional, jueces mediáticos, enfrentamientos entre jueces, juicios a miembros destacados de la sociedad… La justicia es una materia complicada: pocos ciudadanos sabemos diferenciar un imputado de un implicado o de un acusado; un juez instructor de uno que no lo es o cuáles son las atribuciones, por poner un ejemplo, de los fiscales.

Probablemente, mucho de lo mencionado no es especialmente relevante para el común de los ciudadanos. Al fin y al cabo, lo importante para estos es que cuando interactúen con la justicia, tengan la confianza para hacerlo y el sistema funcione. Desde 1996, el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) ha preguntado en tres ocasiones sobre el grado de confianza en la justicia. Como muestra la tabla nº 1, en ningún momento el promedio de los españoles supera el aprobado. Si bien la percepción en la confianza mejoró en 2011 respecto a los años anteriores, para casi un 40% de los encuestados se sitúa por debajo del 5. Si nos fijamos en los datos en 2008, para algo más del 55% está por debajo del 5 y en 1996 ese porcentaje es de algo más del 56%.

Tabla 1: Grado de confianza en la Justicia (1996-‐2011) Confianza 2011 2008 2005* 1998 1996 0, ninguna confianza 9,92 15,18 Sin datos 20,45 1 2,2 4,43 3,48 2 6,7 8,94 7,8 3 8,24 13,1 11,94 4 12,56 15,97 13,87 5 26,27 22,39 21,3 6 13,18 10,28 8,65 7 9,26 5,25 6,21 8 8,15 3,17 3,86 9 1,94 0,43 0,99 10, total confianza 1,59 0.87 1,46 media 4,64 3,73 3,66 *En 2005 (estudio CIS 2630) se realizó una pregunta con un fraseo parecido pero con 4 categorías de respuesta en lugar de un continuo de 0 a 10.

Además de los datos de la tabla 1, y con los datos del CIS1, presentamos la evolución de la confianza de los ciudadanos en distintas instituciones españolas,

1 No parece haber existido una sistematización clara y consistente durante todos estos años, por parte del CIS. En primer lugar, muchas preguntas han variado el fraseo buscando capturar conceptos similares. En segundo lugar, en algunas ocasiones, las categorías de respuesta han variado. Tampoco se ha sido consistente en las instituciones que se incluyen, lo que nos impide ver la evolución de algunas de las incluidas. En tercer lugar, los datos que publica el CIS no parece seguir ninguna estructura temporal concreta. Así, hay encuestas realizadas en febrero, en noviembre y en diciembre.


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para comparar. El gráfico nº 1 presenta la evolución de la confianza en algunas de las instituciones. Podemos diferenciar tres tipos de instituciones. Por un lado, las que aprueban: la Guardia Civil (6,3) y la Policía (6,1). Por otro lado, todos las que suspenden, pero en diferentes grados. Así, entre el 4,5 y el 4,9 estarían el Defensor del Pueblo (que ha erosionado su peso en los últimos años), el Tribunal Constitucional (4,7) que se ha mantenido muy constante, el Consejo General del Poder Judicial (4,5, que en estas encuestas es la única vez que se incluye) y los Tribunales de Justicia (4,6 mejorando en 0,9 desde 2008). Y los que están por debajo del 4, que serían Las Cortes (3,9) y el Gobierno central (3,3).

Gráfico 1: Confianza en instituciones (1996-‐2011)

Fuente: CIS. Elaboración propia.

Entre las instituciones que podemos comparar, se observa un desgaste generalizado en prácticamente todas. La caída más importante la sufre el gobierno central, pasando del 4,7 al 3,3, seguida de las Cortes, del 4,6 al 3,9, y la del Defensor del Pueblo, del 5,6 al 4,9. A priori, en lo que a los tribunales de justicia se refiere, cabría hacer una lectura del gráfico optimista, pues mejora un punto en 15 años, pasando de 3,6 a 4,6. Pero son 15 años, es sólo un punto y sigue siendo un suspenso. Si a esto se le añade que, además, ninguna de las instituciones relacionadas con el poder judicial español, consiguen el aprobado, cualquier atisbo de optimismo, a nuestro juicio, se desvanece.

El CIS también ha preguntado sobre la percepción del funcionamiento de la justicia y los datos tampoco son especialmente buenos (tabla nº 2 a continuación).

Tabla 2: Percepción del funcionamiento de la Justicia (1996-‐2011) Funcionamiento Feb 2011 Nov 2008 Dic 2005 Feb 1998 Dic 1996 Bien/Muy Bien 18,37 8,85 19,03 13,14 12,74 Regular 28,73 47,50 35,57 32,12 26,72 Mal/Muy Mal 47,96 40,22 37,73 46,53 52,11 NS+NC 4,93 3,42 7,67 8,21 8,44 Fuente: CIS. Elaboración propia.

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3,5

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4,5

5

5,5

6

6,5

1996 2008 2011

El CGPJ El Defensor del Pueblo El TC La Policía La Guardia Civil Los Tribunales de JusMcia Las Cortes (El Parl) El Gobierno Central


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Como se ve, el CIS preguntó en cinco ocasiones. En 1996, la valoración fue en una escala de 0 a 10, de 3,6; en 2008, de 3,7; y en 2011, un 4,6. Es decir, en ninguna ocasión, los españoles aprueban el funcionamiento de la justicia. En ningún caso la valoración positiva (hemos colapsado en una categoría las dos valoraciones positivas y negativas) supera el 20%, siendo 2008, donde casi se llega a dicha cifra. Las percepciones negativas son bastante más contundentes: el nivel mínimo es casi del 38% superando el 52% de los casos en 1996. En 2011, casi un 48% de los encuestados pensaban que la justicia en España funcionaba mal o muy mal mientras que casi un 29% consideraba que es regular y algo más de un 18% bien o muy bien, por casi un 5% que no sabía. Tan sólo en 2008 las valoraciones de 'regular' estuvieron por encima de las negativas. Aunque no sea el peor punto de la serie, que fue en diciembre de 1996 con un 52%, es preocupante que casi el 48% de los españoles piensen que la justicia funciona mal o muy mal. De hecho, una variación de 4 puntos porcentuales se asume que está en el margen de error, con lo que, 15 años después, la situación sigue siendo la misma. Esto no quiere decir que la opinión pública no haya variado: como muestra el gráfico nº 2, durante noviembre de 2008, las valoraciones regulares estaban por encima de las malas, si bien estas superaban el 40%.

Gráfico 2: Evolución del funcionamiento de la Justicia 1996-‐2011

Fuente: CIS. Elaboración propia.

En definitiva, en 2011 casi el 40% de los españoles no confiaba en la justicia y el 48% consideraba que funcionaba mal o muy mal. Tampoco había mejorado la percepción de la valoración con respecto a otros años. Así, por ejemplo, tan sólo un 13% consideraba que en los últimos 3 ó 4 años el funcionamiento de la

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Dic 1996 Feb 1998 Dic 2005 Nov 2008 Feb 2011

Bien/MB Regular Mal/MM NS+NC


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Administración de Justicia era mejor, por un 24% que pensaba que era peor y casi un 52% igual (CIS 2861, pregunta 13).

Pero ¿son solo las valoraciones sobre el funcionamiento en la justicia lo que determinan la confianza en esta? ¿Juegan algún papel la identificación partidista o la ideología ? Como más adelante argumentamos, si la confianza viene tan solo determinada por el funcionamiento, podemos estar tranquilos puesto que las políticas a implementar serán sustantivamente distintas a las que se aplicarían si la ideología desempeñara algún papel. Ahora bien, si la confianza en la justicia varía en función de las adscripciones ideológicas o partidistas, las soluciones que se deben proporcionar pueden ser de naturaleza diferente.

En este trabajo analizamos qué factores institucionales e ideológicos/partidistas de los ciudadanos depende la confianza/satisfacción con la justicia. En primer lugar, nos preguntamos por la importancia de la justicia para la democracia, haciendo hincapié en la relevancia de las percepciones ciudadanas en la justicia. En los siguientes apartados analizaremos los aspectos tanto institucionales como de opinión pública que afectan a las valoraciones de la justicia, para en último término plantear una discusión sobre la reforma de la misma.


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2. La importancia de la Justicia para la Democracia

Una democracia de calidad depende en buena medida de la confianza de sus ciudadanos en las diversas instituciones que la sustentan. La falta de este apoyo en las instituciones democráticas podría producir disfunciones institucionales que pueden revertir en la propia legitimidad de la democracia como forma de ordenación de la vida política (Dougherty et al., 2006). En el marco institucional democrático, el efectivo funcionamiento de los tribunales de justicia se define como un pilar esencial para la estabilidad y calidad del sistema político y del mantenimiento del Estado de derecho (Dworkin, 2006; Habermas, 2001; Ferejohn y Pasquino, 2003). A la luz de este hecho, ¿cómo se justifica la importancia del buen funcionamiento de la justicia para con la calidad de la democracia? En primer lugar, si los tribunales no son vistos como instituciones accesibles capaces de dar una solución justa y efectiva a las disputas legales, existe la probabilidad de que los ciudadanos traten de resolver sus conflictos por medios más violentos (Tyler, 1990). Esta reivindicación viene enriquecida por la imagen de una justicia democrática que ayude a través del proceso judicial a la integración de las demandas políticas de todas aquellas minorías o grupos no representadas en las instituciones políticas, incrementando las oportunidades de participación pública en el sistema político democrático (Cichowski y Stone Sweet, 2003; Cichowski, 2006, 2007). En este sentido, los tribunales pueden convertirse en una institución que ofrece a distintos grupos sociales que excluidos del proceso e instituciones políticas una vía alternativa de acceso a la arena política y así generar presión para la reforma de las políticas públicas (Cichowski, 2007; Kelemen, 2012).

La democracia, entendida como participación en lo público, no solamente trata de integrar las demandas de otros grupos, sino también de reforzar la idea de igualdad de acceso y trato en las instituciones como una aspiración para combatir la desigualdad social. En esta línea, una justicia democrática también debe aspirar a que el compromiso de un proceso justo e imparcial proteja los derechos de todos sus ciudadanos, independientemente de su situación económica, social o minoría étnica. De modo que, una sociedad no se puede considerar democrática si los ciudadanos no tienen por igual la oportunidad de reivindicar sus derechos ante los tribunales.

En segundo lugar, un buen funcionamiento de la justicia es también relevante para la protección de los derechos de los ciudadanos de los errores y abusos de los poderes ejecutivos y legislativos del Estado, y para la lucha contra la corrupción política. Y es en esta idea donde el Estado de derecho conecta, en mayor medida, con el ideal democrático, al entenderse que la justica en democracia debe defender a la ciudadanía de aquellos que detentan el poder y, además, someter al poder político y sus actos al escrutinio del Estado de derecho (O’Donnell, 1999). De este modo el mecanismo de control vertical de los ciudadanos de los políticos electos por medio de las elecciones se ve reforzado por un control horizontal por parte de otras instituciones del Estado que velan también por los intereses de la ciudadanía.


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Con ello, el control de los políticos se ve complementado, en primer lugar, por unos tribunales que, en su rol de institución garante de los principios del Estado Democrático y Social de Derecho, tratan de corregir o mitigar las decisiones políticas cuando van más allá de los límites legales o atenten contra ciertos derechos políticos, sociales y económicos fundamentales del sistema político (Toharia, 1995). En segundo lugar, los tribunales facilitan el control y sometimiento al Estado de derecho de los gobernantes por medio de la investigación de los actos de los políticos y del castigo de sus conductas ilícitas (Maravall, 200: 174-‐175).2

A tenor de estas razones, tenemos sólidas razones desde el punto de vista normativo de la democracia para fomentar el buen funcionamiento de los tribunales, al entenderse la calidad de la justicia como un prerrequisito para la propia legitimidad de la judicatura y, por lo tanto, para la propia satisfacción con el Estado de derecho democrático. Tal como se ha mostrado en la sección anterior, en España el grado de satisfacción en la justicia y, por ende, la confianza en la misma se sitúa en niveles bajos. Dicha situación se manifiesta incluso a nivel comparado tal como se puede observar más abajo en el gráfico nº 3. Estos niveles se pueden convertir en un problema cuando el propio funcionamiento de la justicia correlaciona con la satisfacción con la democracia. Gráfico 3: Nivel medio de satisfacción con la democracia en función de la satisfacción con la justicia

Fuente: Encuesta Social Europea -‐ 5ª edición.

2 Desde el punto de vista económico, la justicia es asimismo fundamental para asentar las bases del desarrollo económico por medio de la protección de los bienes y propiedades de los ciudadanos (Prillaman, 2000). Los sistemas legales en las economías de mercado establecen las reglas del juego y los mecanismos que los actores económicos tienen a su alcance para ejercer sus derechos y llevar a cabo transacciones económicas (Hay et al., 1996), definiendo los derecho de propiedad y su protección, las reglas de comercio, competitividad, y, de entrada y salida del mercado (Castelar Pinheiro, 1996; Sherwood et al, 1994). Para el buen funcionamiento de las normas económicas que regulan la actividad del mercado necesitan de un sistema de judicial capaz de dar validez a estas normas y de resolver las disputas y conflictos frutos de la interacción entre agentes económicos.

Bélgica

Bulgaria

Croacia

Chipre

R. Checa

Dinamarca

Estonia

Finlandia

Francia

Alemania

Grecia

Hungría

Irlanda

Israel

Lituania

Holanda

Noruega

Polonia

Portugal

RusiaEslovaquia

Eslovenia

España

Suecia

Suiza

R. Unido

Ucrania34

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7Sa

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cia

1.5 2 2.5 3Satisfacción con la Justicia


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Como autores de este informe creemos en la necesidad de incrementar la satisfacción con la justicia haciendo hincapié, no solamente en soluciones dirigidas a mejorar la eficiencia y medios de los tribunales, sino también en aspectos que incidan en la vertiente más democrática de la justicia. Para ello se analizarán cuatro dimensiones institucionales y de opinión pública consideradas fundamentales para el buen funcionamiento de los sistemas judiciales en democracias:

1) Acceso a la justicia: La garantía de acceso igualitario a los tribunales por medio de la eliminación de barreras legales y/o económicas para los ciudadanos que no tienen medios suficientes para iniciar un proceso legal.





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3. Opinión Pública y Justicia

En esta sección hablaremos de por qué es importante considerar a la opinión pública en el ámbito de la justicia. Tras considerar las razones desde un punto de vista de la calidad democrática, en primer lugar, la opinión pública es fundamental porque los poderes públicos dependen de los ciudadanos para mantenerse en (o conseguir) el cargo.

En segundo lugar, en democracia delegamos en nuestros representantes la toma de decisiones y los representantes son quienes llevan a término la decisión colectiva. Por lo tanto, representante y representado van de la mano en la ejecución de la decisión colectiva. Sin embargo, la ejecución de dicha decisión es el último paso en un proceso político que consta de diferentes partes -‐que ahora detallaremos. Y es precisamente en esas partes del proceso donde las divergencias entre representantes y representados pueden ampliarse, con el consiguiente descontento de estos últimos. Si los representantes conocen dichas diferencias, pueden intentar minimizarlas y reducir el descontento de los ciudadanos. Las fases de todo proceso político son (Price y Neijens, 1997):

⎯ La definición del problema: la poca confianza y el mal funcionamiento de la justicia que perciben los ciudadanos. Es importante discernir las razones de la desconfianza y el mal funcionamiento en la justicia porque debemos conocer los factores de esta mala valoración para así atribuir la responsabilidad necesaria a cada uno de ellos: ¿hay variables institucionales que influyen en cómo se evalúa la situación? (e.g. tipo de asistencia legal, recursos materiales de la judicatura, independencia judicial, etc.). ¿Existe además alguna variable política que pueda influenciar este proceso? Por ejemplo, ¿son los votantes conservadores más críticos con el funcionamiento de la justicia? O ¿son los aspectos del funcionamiento, como la lentitud de los tribunales, aspectos a considerar? Como se entiende, en función de las respuestas, se presentan distintas opciones, lo que está vinculado a la segunda fase.

⎯ Presentación de las distintas propuestas u opciones: se formulan posibles acciones para solventar el problema. Se pueden proponer varias medidas para paliar la situación.

⎯ La estimación de las consecuencias: de entre las posibles opciones, ¿por cuál se opta? Es cuando debemos proyectar posibles estimaciones de las consecuencias esperadas y las no esperadas. Lógicamente, en esos casos se actúa con más incertidumbre de la habitual.

⎯ La evaluación de las opciones: una vez se lanzan las distintas propuestas al público y éste, incluso el que no tenía una opinión formada al respecto, no pueden aislarse de aquellos que sí tienen opiniones formadas.


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⎯ La decisión: al final del proceso se opta por alguna propuesta. Idealmente, una vez la decisión se ha tomado, después de un tiempo prudencial se evaluarían tanto las consecuencias esperadas, como las inesperadas.

Estas cinco fases son un tipo ideal por lo que muchas veces es complicado diferenciar entre ellas bien por la rapidez en la que se desarrollan bien porque formamos parte del gran público y se nos presentan en las secuencias cuatro o cinco. Así, en el proceso de decisión colectiva hay cinco actores -‐ líderes políticos, técnicos y expertos, grupos de interés, medios de comunicación, públicos atentos y grandes audiencias (Price y Neijens, 1997)-‐ y muchos de nosotros podemos ser un tipo de actor u otro al mismo tiempo. Por ejemplo, alguien puede ser un experto en materia sanitaria (técnico), escribir en un blog (medios) sobre dicho asunto, seguir con atención los temas educativos (público atento) a la vez que pertenece a la gran audiencia en asuntos de seguridad y defensa.

Debe quedar claro que aunque para nosotros la poca confianza y el mal funcionamiento es lo fundamental en la percepción de la justicia por parte de los ciudadanos, este problema no tiene por qué coincidir con las prioridades desde los poderes públicos. Es más, puede que para el poder público esto ni se considere problema. Si esto es así, puede suceder que mientras el representante está centrado en unas materias, el ciudadano está en otras muy distintas, agrandando las distancias entre unos y otros.

Por último, en este trabajo nos circunscribimos a la primera fase –la descripción del problema para aventurarnos a la segunda y a la tercera, de forma tentativa.

3.1. ¿Por qué el sector judicial?

A continuación analizamos la importancia de la relación de la justicia con la opinión pública tanto en el plano teórico como en el político. Establecemos que tanto la confianza en la justicia ordinaria como la percepción sobre el funcionamiento de ésta son elementos fundamentales para la estabilidad y la calidad democrática de un país.

De los tres poderes estatales, legislativo, ejecutivo y judicial, este último es el menos influenciable a las opiniones de los ciudadanos. Esto no quiere decir que el sector judicial esté aislado de la sociedad y que no sea permeable a las demandas de esta pero en tanto que aplica (e interpreta) la ley, está sometido a un menor escrutinio y presión ciudadana que los otros dos. De hecho, mientras que el ciudadano puede controlar al legislativo y al ejecutivo mediante el voto, no dispone de herramientas para censurar o premiar a los jueces. Hay una segunda lectura a esta situación. Los ciudadanos tenemos percepciones diferentes de diferentes asuntos y, como han demostrado varios estudios (Duch, Palmer y Anderson, 2000), nuestras evaluaciones sobre determinados temas se ven condicionadas tanto en función de nuestras características personales como de nuestras experiencias anteriores, nuestras actitudes políticas, nuestra exposición a los medios y la


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información disponible. Así, mientras que algunos -‐mediante los filtros que apuntábamos y en muchos casos de forma inconsciente-‐ podrían valorar la situación económica con un 6 sobre 10, otros lo harán en un 3 sobre 10. Lo más probable es que el día de las elecciones, los primeros premien al gobierno mientras que los segundos lo castiguen. Si en lugar de las valoraciones económicas, empleamos otras políticas, de nuevo, unos aprobarán al gobierno y renovarán su confianza mientras que otros lo suspenderán y no les votarán.

Nadie cuestiona este método de evaluación, en el que se utiliza la heterogeneidad de las valoraciones de políticas concretas, o de un conjunto más amplio de acciones, y pocos lo considerarán problemático para nuestras democracias porque el voto se puede entender como un mecanismo de premio o castigo. Si, por los motivos que sean, los ciudadanos no confían en las políticas de los gobiernos o en los propios políticos, siempre pueden votar a otros. No decimos que el voto sea el mecanismo que nos garantiza la confianza en los políticos -‐las encuestas del CIS lo desmienten-‐ sino que mediante el voto podemos premiar o castigar a nuestros políticos.

En cambio, en España no votamos a los jueces. No los podemos premiar y no los podemos castigar. Se podría contra argumentar que esto es así formalmente pero que la realidad española nos muestra una justicia politizada o un ámbito judicial con íntimos vínculos con el ejecutivo. Si bien la intervención de la política en materia judicial es evidente -‐de la misma forma que es innegable cómo se ha judicializado la vida política española-‐, este argumento ignora el centro de nuestra preocupación: los ciudadanos. Y los ciudadanos, insistimos, no pueden ejercer presión -‐entendida como premios y castigos-‐ alguna al judicial.

Entonces, ¿en qué fundamentamos nuestra confianza en los jueces? ¿Es relevante el funcionamiento de la institución judicial? ¿Importan las variables socioeconómicas o tienen mayor peso las políticas? ¿Son los votantes progresistas más críticos que los conservadores o a la inversa? En ciencia política tradicionalmente se distingue entre asuntos de 'valencia' y asuntos de 'posición'. Mientras que los segundos son los que generan controversia y articulan el debate y la competencia política -‐como el aborto, si debe haber religión o no como asignatura obligatoria en la escuela pública, el porcentaje de impuestos a pagar o intervenir militarmente en un país o no-‐, en los asuntos de valencia es en los que hay tal consenso que no existe división (de como mínimo en dos) tanto entre los ciudadanos como entre los partidos políticos. A nuestro modo de ver, y aceptando que esta es una posición normativa, la confianza en la justicia se debiera distribuir de forma homogénea en todo el espectro político e, idealmente, la confianza debiera venir determinada por cómo funciona y no por otros factores. A modo de ejemplo, sería una situación insostenible si los votantes del PP tuvieran significativamente más confianza en la justicia que los votantes del resto de los partidos. En negativo, aunque la confianza en la justicia en España sea baja, preferimos que sea baja para todos los votantes de todos los partidos y no sólo para algunos. De la misma forma, esperamos que las valoraciones sobre el funcionamiento no se vean influenciados por criterios partidistas. Caso contrario, tanto la calidad democrática de un país como la estabilidad de este pueden verse comprometidos en el corto plazo. Como se entiende, si un grupo importante de ciudadanos considera de forma opuesta a otro, que no se puede confiar en uno de


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los tres pilares del estado o que este no funciona y el otro piensa lo contrario, la brecha que se produce puede ser insalvable.

Aunque hay pocos trabajos al respecto, los resultados indican que en España la justicia tiene serios problemas. Tanto desde el derecho (Carmena, 1997; Nieto, 2004); de la economía (Pastor y Vargas (2002); del ámbito empresarial (Círculo de Empresarios, 2003) o del propio judicial (CGPJ, 2003, 2004) se muestran disfunciones como el retraso de las resoluciones, la calidad de la resolución o la propia ejecución. Iglesias y Arias (2007), al centrarse en la tutela judicial, también inciden en los costes económicos que conllevan. Martínez i Coma y Sanz Labrador (2009) por su parte, con datos de 2005, muestran que los factores endógenos tienen más importancia que los exógenos para determinar el nivel de confianza.

3.2. Confianza y funcionamiento

Hay dos tipos de explicaciones que afectan a la confianza en la justicia. En primer lugar está la hipótesis del funcionamiento que apunta a una relación directa y positiva entre cómo funciona la administración de justicia y la confianza en ésta: si la administración de justicia se percibe que funciona bien, el grado de confianza es alto. Por el contrario, si la percepción es negativa, la confianza es baja. En segundo lugar, contrastamos la hipótesis “ideológica” o partidista.

José Juan Toharia ofrece -‐en uno de los trabajos más importantes sobre el funcionamiento de la justicia-‐ “el diagnóstico emitido por los ciudadanos españoles acerca de la situación actual de su administración de justicia” (Toharia, 2000: 3) y se cuestiona por el funcionamiento general de la justicia, su imagen y otros elementos relevantes como la independencia, la imparcialidad, la competencia profesional, la responsabilidad, la accesibilidad y la eficacia. Martínez i Coma y Sanz Labrador, siguiendo muchas de las variables que Toharia emplea, realizan un análisis sobre la confianza en la justicia con datos del CIS para 2005. Estos autores siguen con muchas variables el estudio de Toharia y en este trabajo, gracias al cuestionario, incluimos algunas de las mismas.

A nuestro entender, las variables del funcionamiento que pueden influir en la confianza sobre la justicia son la independencia, la imparcialidad, la accesibilidad y la eficacia. Seguimos las definiciones de Toharia en lo que entendemos por estos conceptos. Así, independencia se define como “ausencia de interferencias en cuanto al modo en que un juez resuelve un caso” (2001: 96); la imparcialidad la comprende desde una perspectiva estructural en la que “los encargados de administrar justicia deben ser, en su conjunto, razonablemente representativos de la composición de la sociedad a la que deben servir” o desde una perspectiva funcional “que requiere que en el examen de cada caso concreto la acción judicial sea honesta y honrada, libre de cualquier tipo de condicionamiento o prejuicio”. La accesibilidad se comprende desde tres fuentes: “el lenguaje y procedimientos que utiliza, el coste de acudir a ella y el trato que dispensa” (2001: 134). Para Toharia,


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igual que para nosotros, la eficacia se asocia con la lentitud: a mayor lentitud, menor eficacia. Por último, la preparación que los jueces tengan responde a la característica de competencia.

La encuesta 2861 del 2011 del CIS nos permite incluir muchas de estas variables. Por ejemplo, la variable de 'independencia' -‐pregunta 18-‐3, la imparcialidad -‐pregunta 21 y con la etiqueta de 'juezhonradez'-‐4, la accesibilidad -‐en la pregunta 16 y con la etiqueta de 'caros'-‐5. También podemos incluir una variable respecto al funcionamiento de la Administración -‐en la pregunta 12 y con la etiqueta 'funcionamiento'-‐ 6 . Esperamos una relación directamente positiva: a mayor independencia e imparcialidad se perciba sobre los jueces; cuanto más económicos se perciban que son los pleitos y cuanto mejor funcione la justicia, mayor confianza habrá en la justicia.

Lamentablemente no podemos incluir la variable de la eficacia de la misma forma -‐entendida como lentitud-‐ que en Toharia o Martínez i Coma y Sanz Labrador, puesto que el CIS ha cambiado algunas categorías. Para poder acotar esta variable, de evidente importancia, lo hacemos con dos que se aproximan. La primera -‐con la etiqueta de 'rapidez' y en la pregunta 16-‐ apunta que "Si los tribunales fueran más rápidos, recurriríamos a ellos con más frecuencia". La segunda es sobre la modernización de la justicia7 -‐pregunta 15 y con etiqueta 'procedimiento'.

Hay más elementos que pueden influenciar la confianza en la justicia: por ejemplo, si en función del juez que se atribuye, puede variar el resultado -‐contemplado en la pregunta 21 y con la etiqueta 'arbitrario'8-‐; la percepción que se tiene sobre la igualdad ante la ley -‐recogido en la pregunta 16 y con la etiqueta 'ricosypobres'9-‐; los medios disponibles de los tribunales -‐capturado en la pregunta 14 y con la

3 El enunciado de la pregunta dice así: ¿Cómo valoraría Ud. el grado de independencia que en la actualidad tienen los/as juez/zas españoles/as, muy alto, bastante alto o muy bajo? 4 El enunciado es: "Ahora voy a leerle una serie de opiniones sobre los/as jueces/zas. Para cada una de ellas quisiera que me dijera si está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo. En los pleitos, los/as jueces/zas suelen actuar con honradez, sin dejarse influir por ningún tipo de presión." 5 La pregunta dice: "Ahora le voy a leer una serie de afirmaciones sobre el sistema judicial en España. Para cada una de ellas quisiera que me dijera si está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo. Los pleitos legales son tan caros que no compensa acudir a los tribunales" 6 La pregunta: ¿Cómo considera Ud. que funciona actualmente la Administración de Justicia en España: muy bien, bien, mal o muy mal? 7 Sobre el tema de la rapidez y modernización de la justicia existen muchas opiniones, ¿con cuál de estas dos que voy a leerle está Ud. más de acuerdo?: La justicia necesita de unos procedimientos más ágiles y rápidos. Una justicia lenta no es aceptable. Agilizar y recortar los plazos y procedimientos puede generar errores o indefensiones. La justicia necesita su tiempo. 8 La pregunta es: "Ahora voy a leerle una serie de opiniones sobre los/as jueces/as. Para cada una de ellas quisiera que me dijera si está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo: Hoy día, el resultado de un pleito legal depende, en buena medida, del juez/a que a uno le toque". 9 La pregunta es: "Ahora voy a leerle una serie de opiniones sobre los/as jueces/zas. Para cada una de ellas quisiera que me dijera si está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo. La Justicia trata igual a ricos y a pobres".


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etiqueta 'medios'-‐10; por último, si el encuestado ha tenido experiencia con el mundo de la justicia -‐recogido en la pregunta 23 y etiquetado como 'contacto'11.

Parece lógico pensar que si el resultado de un pleito depende en gran medida del juez que a uno le asignen, la confianza en la justicia se verá perjudicada. También, cuantas más diferencias considere que se hacen en el trato, menos confianza cabe observar. Y de la misma forma, la confianza se verá relacionada con la percepción que se tenga sobre los medios disponibles. Por último, la experiencia con la justicia puede ser importante para la confianza en la justicia y esperamos que si la experiencia ha sido positiva, repercutirá favorablemente, mientras que si ha sido negativa lo hará al revés.

3.3. Confianza e ideología

El siguiente grupo de variables que proponemos están relacionados con la ideología. Podría suceder que la confianza fuera mayor (o menor) entre los ciudadanos conservadores que entre los progresistas. Supongamos que los ciudadanos tienen diferentes concepciones de justicia, aunque no las hagan explícitas. Si esto fuera así, y las distintas concepciones de justicia condicionaran los derechos -‐supuesto nada exagerado puesto que el contenido de los derechos para un liberal hayekiano son distintos que para un alguien que siguiera las tesis de Rawls-‐ cabría esperar que un grupo de ciudadanos estuvieran más satisfechos que otros con el establecimiento de unos derechos. Por tanto, si la confianza en la justicia estuviera condicionada por la heterogeneidad de las concepciones individuales, cabría esperar que aquellos con posiciones más conservadoras confiaran en la justicia de forma significativamente diferente que los progresistas. Para ello, utilizamos la variable 'ideología' en una escala de 1 a 10, dónde 1 es (extrema) izquierda y 10 (extrema) derecha y que etiquetamos de la misma forma. Lamentablemente hay un 24% de los encuestados que no responden a esa pregunta bien porque no saben, bien porque no contestan.

Debido a esta limitación, hay una segunda variable a considerar: el voto emitido. Si la confianza en la justicia varía en función del partido al que se dice haber votado, los que declaran haber votado distinto al partido que gobierna en el momento, en este caso al PSOE porque era quien gobernaba en febrero de 2011, tendrán una percepción significativamente peor. Hemos creado las variables de recuerdo de voto al PSOE, al PP, a IU, a UPyD y los abstencionistas. Los que no responden son menos que con la ideología (15%).

Por último incluimos variables de control socio-‐demográficas clásicas como la edad, la educación, la religión y el género. Insistimos en que un resultado positivo

10 La pregunta dice: "¿Considera Ud. que los medios con los que cuentan los tribunales de Justicia, para la realización de sus tareas, son más bien suficientes o más bien insuficientes?" 11 ¿Ha tenido Ud. o alguien de su familia o de sus amigos/as íntimos/as, contacto personal con el mundo de la justicia?"


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para nuestra salud democrática sería que ninguno de estos factores ideológicos fuera significativo, pues indicaría que los individuos vinculan la confianza en la justicia tan sólo a su funcionamiento y no a otros valores como la ideología o el partido al que dicen que votan.

3.4. ¿Por qué los españoles no confían en la Justicia?

Como nuestra variable -‐la confianza en la justicia-‐ es continua y tiene 11 categorías, empleamos un análisis de regresión simple de mínimo cuadrados ordinarios. Hemos estimado tres modelos (ver tabla nº 3 más abajo). El primero considera las variables ideológicas y socioeconómicas. El segundo incluye las variables del funcionamiento. El tercero incluye los dos modelos juntos.

Respecto al primer modelo, podríamos estimarlo de dos formas: mediante la variable de auto-‐ubicación en la escala ideológica (siendo 1 la extrema izquierda y 10 la extrema derecha) o mediante las variables de recuerdo de voto (al PSOE, PP, IU, UPyD y los abstencionistas). Optamos por presentar los análisis con las variables de recuerdo de voto por dos razones: 1) la ideología correlaciona en más de 0.6 con el voto al PP y 2) al incluir la variable de la ideología, se pierden casi 250 casos, porque hay muchos ciudadanos que no se ubican en la escala. En cualquier caso, hemos realizado tanto el primer como el tercer modelo con la variable de la ideología sin observarse cambios significativos.


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Tabla 3: Modelos sobre confianza en la justicia Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Voto PSOE 1.07*** (.179)

.686*** (.199)

Voto PP .575** (.192)

.529** (.205)

Voto IU -‐.016 (.320)

.193 (.329)

Voto UPyD .928** (.399)

1.34*** (.378)

No voto .282 (1.44)

.123 (.216)

Sexo .098 (.108)

.014 (.118)

Edad -‐.014*** (.003)

-‐.012*** (004)

Educación .14* (.085)

.136 (.098)

Católico .6*** (.131)

.434 *** (.141)

Situación económica personal

.167** (.055)

.09 (.059)

Estado civil -‐.032 (.063)

-‐.005 (.064)

Independencia jueces .462*** (.077)

.421*** (.083)

Honradez .166*** (.043)

.175*** (.047)

Caros -‐.049 (.049)

-‐.045 (.053)

Funcionamiento .68*** (.046)

.673*** (.05)

Procedimiento .299** (.143)

.357** (.149)

Rapidez .093 (.058)

.12* (062)

Arbitrarios -‐.050 (.058)

-‐.032 (.063)

Ricos y pobres .228 *** (.048)

.18*** (.052)

Medios -‐.213* (.123)

-‐.145 (.135)

Contacto -‐.168 (.123)

-‐.131 (.135)

Constante 3.37*** (.456)

1.07** (.444)

.086 (.717)

N 1904 1401 1199 R2 .053 .295 .321 Nota: En paréntesis los errores estándares.

Como se puede ver, el primer modelo muestra que los que recuerdan haber votado al PSOE, al PP, o a UPyD, confieren más confianza en la justicia que los que no. Hemos reestimado el mismo modelo ignorando a los votantes de IU y a los de


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UPyD porque en ningún caso llegan al 3,5% de los votos. No hay cambios en la significatividad ni en el tamaño de los coeficientes. Por tanto, haber votado al PSOE y, en menor medida al PP y a UPyD, tiene un efecto positivo en la confianza en la justicia. Las variables socio-‐demográficas que parecen tener un impacto en la confianza en la justicia son la edad -‐a mayor edad menor confianza-‐, la educación, ser católico y la situación económica personal: los de mayor nivel educativo, los que mejor situación económica personal tengan y ser católico, afecta positivamente en la confianza en la justicia. El poder explicativo del modelo es, sin embargo, reducido pues no explica más del 5,3% de la varianza.

El segundo modelo tiene en cuenta los diversos elementos del funcionamiento de la justicia. Aunque no lo reportamos, la correlación entre las variables es baja y sólo en dos casos se supera el 0.3. Hay distintas variables significativas. La más importante es el funcionamiento de la justicia. Tal y como esperábamos, la relación es positiva y cuanto mejor se percibe que funciona, más confianza se tiene. También juegan un papel fundamental la independencia de los jueces, que exista la percepción de que la justicia trata por igual a ricos y a pobres, así como la percepción de que los jueces son honrados.

Hay dos variables más que son importantes para determinar la confianza en la justicia: los que consideran que la justicia necesita su tiempo frente a aquellos que consideran que una justicia lenta no es aceptable tiene mayor confianza. También es significativa la variable de los medios y su coeficiente negativo que, a priori, puede parecer contra intuitivo: los que consideran que los medios con los que cuentan los tribunales de Justicia para la realización de sus tareas son insuficientes, muestran más confianza que los que piensan que los medios son suficientes. Lo que puede estar sucediendo es que los encuestados justificarían parte de su confianza por los medios que esta dispone. Dicho de otro modo, si uno considera que la justicia tiene los medios suficientes pero no tiene confianza en ella, las posibles soluciones son muy diferentes a lo que el resultado actual nos indica: que aunque los ciudadanos consideran que la justicia dispone de medios insuficientes, se confía en esta.

Por último, hay algunas variables que hemos incluido que no son significativas, como que se consideren que los pleitos legales son tan caros que no compensa acudir a los tribunales. No afecta la percepción de que si los tribunales fueran más rápidos, recurriríamos a ellos con más frecuencia, lo que desdibujaría la idea de la litigiosidad excesiva de los españoles. Tampoco afecta considerar que hoy día, el resultado de un pleito legal depende, en buena medida, del juez o jueza que a uno le toque, lo que son buenas noticias para la confianza en la justicia. El haber tenido contacto con la justicia tampoco tiene efecto alguno en la confianza con la justicia. Todos estos resultados además confirmarían la validez de las explicaciones sobre cómo el funcionamiento afecta a la confianza en la justicia: el poder explicativo del modelo es mucho mayor que el anterior, rozando casi el 30% del poder explicativo.

Por último, presentamos el modelo que une las dos hipótesis arriba mencionadas. Al igual que en el primer modelo los que recuerdan haber votado al PSOE, al PP, o a UPyD, confieren más confianza en la justicia que los que no. Hemos reestimado el modelo sin las variables de IU y UPyD, sin observarse cambios significativos. Se mantienen, por tanto, las mismas conclusiones que para el modelo 1: haber votado


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al PSOE, al PP y a UPyD, tiene un efecto positivo en la confianza en la justicia. Hay dos variables socio-‐demográficas que siguen siendo significativas, la edad y ser católico, mientras que la educación la situación económica personal ya no afectan.

Cuando nos centramos en las variables sobre el funcionamiento, vemos que excepto dos, todas mantienen signos y significatividad. La más importante sigue siendo el funcionamiento de la justicia y que la independencia de los jueces y su honradez siguen teniendo un peso relevante. También sigue siendo significativa la variable que diferencia entre los que consideran que la justicia necesita su tiempo frente a los que consideran que una justicia no es aceptable de la misma forma que si se piensa que la justicia trata igual a ricos y a pobres. La variable que consideraba que si los tribunales fueran más rápidos, recurriríamos a ellos con más frecuencia deja de ser significativa del mismo modo que la variable de los medios de los que disponen los tribunales dejan de ser significativas.

Este último modelo explica un 32% y todo parecería indicar que lo realmente determinante en la confianza a la justicia en España está relacionado con las cuestiones de funcionamiento de esta. Las variables de carácter más político como el recuerdo de voto al PSOE y al PP son relevantes, aunque con impacto más limitado que las variables de funcionamiento. Estos resultados, además, están en la línea de los resultados de trabajos publicados (Martínez i Coma y Sanz Labrador, 2009).

Aparte de la importancia de factores políticos individuales como ideología y partidos políticos, gracias a este modelo hemos podido identificar cómo distintos aspectos relacionados con el efectivo funcionamiento las instituciones judiciales son relevantes para la confianza/satisfacción de los ciudadanos con la misma. Por esto mismo, a continuación entraremos a analizar estos mismos aspectos desde un punto de vista institucional comparado con la finalidad de poder identificar los principales problemas en la actividad de la misma.


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4. La calidad de la Justicia en Europa: Un análisis institucional comparado de la situación española

4.1. La posición de la justicia española en Europa

En el gráfico nº 4 podemos observar el porcentaje de ciudadanos que están satisfechos con el funcionamiento de la justicia en su país. En primer lugar, es destacable la variación existente entre los diversos países europeos. Mientras que los niveles superiores al 50% de aprobación se concentran en los denominados países nórdicos (Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia), Europa occidental (Alemania, Francia, Holanda y Bélgica), anglosajones (Reino Unido e Irlanda) y Chipre12; los países europeos con niveles más bajos se distribuyen entre la Europea oriental (Hungría, Polonia, Estonia, Israel, Croacia, Eslovaquia, República Checa, Eslovenia, Bulgaria, Rusia, Lituania y Ucrania) y del sur (España, Grecia y Portugal). En los niveles más altos, la aprobación ronda el 74,82%, seguido por el grupo de países occidentales con un 62,26, los anglosajones (incluyendo Chipre) con un 59,03%, los de europea oriental 33,39% y, a la cola los sur europeos con un 29,4%.

Gráfico 4: Satisfacción con el funcionamiento de los tribunales (2011). Porcentaje (%) de ciudadanos que opinan que los tribunales están haciendo un “buen” o “muy buen” trabajo en su país.

Fuente: Encuesta Social Europea -‐ 5ª edición

12 Cuyo sistema judicial es muy similar al de Reino Unido e Irlanda.

81,1 76,6

72,9 72 68,7

64,8 62,4 61,8 60,7

56,9 55,4 54,4

47,5 45,5 45,3 43,5

37,9 36,1 35,9 32,4 31,2 29,6

26,2 24,4 22,6 20,9

9,9

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90


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En cuanto a la posición de España comparada con el resto de países europeos de la encuesta, con un 36,1 % de satisfacción, se encuentra en niveles similares a los de democracias más recientes, como Eslovaquia, Croacia, o República Checa, y con valores superiores a los de otros países del sur de Europa. Sin embargo, este resultado la deja algo alejada del aprobado mayoritario de la actividad de la justicia. Los resultados no mejoran tras consultar la satisfacción media de los ciudadanos con los tribunales de justicia (ver tabla nº 4). Más bien, todo lo contrario, al pasar del puesto 18º al 22º en el ranking europeo.

Tabla 4: Satisfacción media con los tribunales País Satisfacción con la Justicia

Dinamarca 2,88 Noruega 2,76 Suecia 2,7 Suiza 2,69 Chipre 2,66 Finlandia 2,64 Alemania 2,56 Francia 2,51 Holanda 2,5 Irlanda 2,45 Bélgica 2,39 Reino Unido 2,35 Hungría 2,35 Estonia 2,29 Israel 2,28 Polonia 2,26 Eslovaquia 2,13 Croacia 2,1 Rusia 2,07 Grecia 2,05 República Checa 2,04 España 2,02 Bulgaria 1,9 Eslovenia 1,89 Lituania 1,88 Portugal 1,7 Ucrania 1,6 Total 2,28

Fuente: Encuesta Social Europea -‐ 5ª edición

Estos resultados reflejan hasta qué punto el funcionamiento de la justicia es considerado como deficiente por los españoles. Este dato es más que preocupante si consideramos, tal como se ha argumentado en secciones anteriores, lo relevante que es el buen desarrollo de la actividad judicial para la propia confianza y satisfacción de los ciudadanos con el poder judicial, y sus consecuencias para la


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calidad de la democracia. Una manera de extraer conclusiones que ayuden a atajar las deficiencias de la justicia es el uso del análisis comparado de las dimensiones que definen una justicia de calidad. Mediante la utilización de datos individuales e institucionales a nivel comparado intentaremos determinar cuáles son los factores que fundamentan una justicia de calidad y democrática para así evaluar el funcionamiento del sistema judicial español.

4.2. Factores que afectan a la calidad de la Justicia

Hasta la fecha son escasos los estudios, tanto académicos como de expertos, dedicados al estudio comparado de la evaluación de los sistemas judiciales (ver Bühlman y Kunz, 2011; CEPEJ, 2008, 2010, 2012; Gibson et al., 1998; Voigt, 2012). Estos estudios se dividen entre los análisis de las características institucionales de los sistemas judiciales y los estudios de opinión pública sobre el funcionamiento de las justicia. Ambos tipos de enfoques en el estudio de la calidad de la justicia ya se han aplicado en España (Iglesias y Arias, 2007; Toharia, 1995, 2003) y, más recientemente, para algunas Comunidades Autónomas como Madrid (ver Navarro et al., 2013; Navarro y Egea, 2013). Dentro de estos estudios se destacan cuatro elementos fundamentales a la hora de analizar y evaluar el buen funcionamiento de la justicia:

1) Acceso a la justicia: La garantía de acceso igualitario a los tribunales por medio de la eliminación de barreras legales y/o económicas para los ciudadanos que no tienen medios suficientes para iniciar un proceso legal.




A continuación se presenta un análisis comparado del nivel de estos elementos claves para explicar la satisfacción con la justicia en España. Dicha presentación se hará de manera comparada, tanto de manera sincrónica como diacrónica, en función de la disponibilidad de datos:

1. Acceso a la justicia

Una justicia de calidad debe garantizar el acceso a los tribunales a todos sus ciudadanos. Para ello, el Estado debe poder garantizar el acceso a la misma en igualdad de condiciones a través de instrumentos de asistencia legal destinados a eliminar las barreras legales y/o económicas de aquellos ciudadanos que carecen de medios suficientes para costear el litigio. Principalmente estos mecanismos


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consisten en el asesoramiento y representación legal como en la exención de los costes del proceso para aquellos ciudadanos carentes de medios económicos.

Para describir la situación de la asistencia legal vamos a analizar a nivel comparado el tipo de auxilio judicial puesto a disposición y su cobertura. En primer lugar, en Europa encontramos cuatro tipos de auxilio legal dependiendo de si se garantiza la representación y el asesoramiento legal en distintos tipos de asuntos y causas legales (civil, penal, contencioso-‐administrativa o social).

Modelo 1: Representación en los tribunales y asesoramiento legal en todo tipos de causas legales.

Modelo 2: Representación en los tribunales y asesoramiento legal en casos criminales + Representación legal en otro tipos de cases.

Modelo 3: Representación en los tribunales en casos penales + Representación en los tribunales y asesoramiento legal en otro tipo de casos.

Modelo 4: Representación en los tribunales en todo tipo de casos.

En segundo lugar, también se analiza en qué medida existe un sistema de asistencia legal capaz de cubrir los costes del proceso desde su inicio hasta la ejecución de la sentencia. En este caso se distinguen entre aquellos países que 1) no cubren ningún tipo de tasa, 2) aquellos que cubren las tasas del proceso, y 3) los que además garantizar las tasas relacionadas con la ejecución de las decisiones judiciales. En último lugar, se describe la necesidad de que los litigantes deban pagar las tasas judiciales para iniciar el procedimiento judicial. En este caso se distinguen entre 1) los que no establecen esta necesidad, 2) los que sí requieren el pago de tasas menos en causas criminales, y 3) los que requieren este pago para todo tipo de procesos. La tabla nº 5 describe la configuración de todas estas características en distintos países europeos junto con los niveles de satisfacción y gasto invertido por los Estados para mantener dicho sistema de asistencia legal.

Inicialmente, podemos observar como la mayoría de los modelos de asistencia legal comprenden el asesoramiento en los tribunales y asesoramiento legal en todos tipo de causas legales. Por lo tanto, la mayoría de los países (22 de 26 países), incluida España, garantiza ampliamente la asistencia legal de los ciudadanos. A continuación, se puede ver cómo en la mayoría de los países prevén la cubertura o exención del pago de las tasas (22 de 26 países también). Por último, se aprecia una tendencia generalizada a requerir el pago al inicio del proceso en procesos no criminales (20 de 26). Si observamos el tipo de asistencia legal ofrecida por España, concluiremos que existe un alto nivel de asistencia legal y económica a los ciudadanos. Tal como se puede apreciar se contempla el asesoramiento legal y representación en tribunales en todo tipo de litigios, apoyada por una cobertura de las tasas judiciales relacionadas con el proceso y ejecución de la sentencia, y complementada por la no necesidad del pago de las mismas en caso de procesos criminales. Este tipo de medidas sitúa a España, antes de la actual reforma de la ley de tasas, entre los países con mayores niveles de asistencia legal que garantizan el acceso a la justicia de aquellos que carecen de los medios necesarios para acceder a ella.


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Tabla 5: Tipos, cobertura y gasto en asistencia legal

País Ranking

Satisfacción media

Modelo de asistencia

legal

Cobertura asistencia

legal

Pago Tasas inicio procedimiento

€ del presupuesto dedicados en asistencia legal x hab. Como parte del PIB per cápita (%)

% tasas presupuesto

Justicia

€ ingresado en tasas x hab. Como parte del PIB per cápita (%)

Desigualdad renta13

Dinamarca 2,88 1 Exención tasas

Procesos no penales 0,04 4,6 0,041 4,4

Noruega 2,76 1 Exec. + ejec. sent.

Procesos no penales

n.d. 0,6 0,010 3,4

Suecia 2,7 1 Exec. + ejec. sent.


Suiza 2,69 4 Exención tasas

Sí 0,02 20,3 0,083 4,5

Chipre 2,66 1 Ninguna Sí n.d. 12,3 0,029 4,3

Finlandia 2,64 1 Exec. + ejec. sent.

Procesos no penales

0,03 3,9 0,014 3,6

Alemania 2,56 1 Exec. + ejec. sent.


Francia 2,51 1 Exec. + ejec. sent.

No 0,02 n.d. n.d. 4,5

Holanda 2,5 1 Exec. +

ejec. sent. Procesos no penales 0,06 3,1 0,027 3,7

Irlanda 2,45 1 Exec. + ejec. sent.

Procesos no penales

0,05 1,9 0,024 5,3

Bélgica 2,39 1 Exec. +

ejec. sent. Sí 0,02 1,9 0,007 3,9

R. Unido 2,35 1 Exec. + ejec. sent.


Hungría 2,35 1 Exención tasas

Procesos no penales

0,0003 0,7 0,003 3,4

Estonia 2,29 1 Ninguna Procesos no penales 0,02 13,1 0,023 5

Israel 2,28 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Polonia 2,26 4 Exec. +

ejec. sent. Procesos no penales 0,01 18,8 0,033 5

Eslovaquia 2,13 1 Exención tasas


Croacia 2,1 1 Exec. +


Rusia 2,07 1 Exención tasas

Procesos no penales 0,01 4,7 0,007 n.d.

Grecia 2,05 3 Exec. + ejec. sent.

Sí 0,0001 19,9 0,030 5,6

R. Checa 2,04 1 Exec. +


España 2,02 1 Exec. + ejec. sent.

Procesos no penales

0,02 3,7 0,009 6,9

Bulgaria 1,9 1 Ninguna Procesos no penales 0,01 26,0 0,019 5,9

Eslovenia 1,89 1 Exec. + ejec. sent.


Lituania 1,88 1 Ninguna Procesos no penales

0,01 4,5 0,005 7,3

Portugal 1,7 1 Exec. +

ejec. sent. Sí 0,03 12,9 0,048 5,6

Ucrania 1,6 2 Ninguna Procesos no penales

n.d. 1,3 0,000 n.d.

Media 2,28 0,03 9,5 0,25 4,6 Fuente: ESS-‐5, CEPEJ (2012) y Eurostat.

13 La desigualdad económica es medida a través del “income quintile share ratio” ó “S80/S20 ratio” de Eurostat que mide la desigualdad en la distribución de la renta. Es calculada como la ratio de renta total recibida por el 20% de la población con mayor nivel de renta (el quintil más alto) con el recibido del 20% de la población con el nivel de renta más bajo (quintil más bajo).


28

Sin embargo, a pesar de la alta cobertura en la asistencia legal gratuita, vemos como España se encuentra situada en unos niveles inferiores de satisfacción (2,02) a los de la media (2,28). Dicha situación puede venir explicada en parte 1) por la escasa dotación económica invertida para implementar los instrumentos de asistencia legal, y, 2) por la carga económica que supone litigar para los ciudadanos.

En relación al impacto del dinero invertido en asistencia legal podemos observar cómo los países con mayor satisfacción son aquéllos que invierten 0,03€ o más por habitante/renta, con excepción de Portugal, donde parece que el esfuerzo de inversión en asistencia legal es insuficiente para compensar un alto nivel de tasas (0,48% sobre el PIB per cápita) en una población con altos niveles de desigualdad (desigualdad en la distribución de la renta de 5,6). Al contrario de lo que ocurre con Irlanda, donde similares niveles de desigualdad económica (del 5,3) son compensados por una inversión del 0,05€ del presupuesto y con una menor presión sobre el bolsillo del litigante (0,24€).

A falta de una medida directa respecto al coste de litigar, se ha utilizado como aproximación los ingresos por tasas judiciales por habitante como porcentaje de la renta per cápita. En tal caso podemos observar diversos niveles de recaudación que oscilan entre los 0,025€ y los 1,10€. En términos generales se aprecia cómo unas altas tasas judiciales causan efectos insatisfactorios sobre el acceso a la justicia, y por lo tanto en su valoración, en función del grado de desigualdad económica. No obstante, esta relación y su efecto sobre la satisfacción con la justicia se atenúa cuando la desigualdad económica en la población es reducida, dicho de otro modo, cuando los recursos económicos están más distribuidos entre la población, lo que supone una mayor capacidad de los ciudadanos para hacer frente a los costes de litigar.

Este tipo de efecto tiene implicaciones importantes para las propuestas actuales que tratan de incrementar el precio de las tasas judiciales. Los datos muestran hasta qué punto puede ser contraproducente una aumento de las tasas en contextos donde la desigualdad económica es creciente, como es el caso de España. A menos que dicho aumento vaya acompañado de un alto nivel de incremento de la dotación presupuestaria en asistencia legal como en Irlanda (0,05€) u Holanda (0,06€), puede que el intento se quede a medio camino y con unos resultados insatisfactorios comparables a los de Portugal, donde la cantidad de presupuestos dedicado a esta labor (0,03€) es insuficiente para compensar el acceso a una justicia cara (0,048€) en una población con altos niveles de desigualdad (5,6), resultando en bajos niveles de satisfacción ante la incapacidad de la ciudadanía de pagar el proceso judicial. Si consideramos la situación de España con niveles de desigualdad del 6,9 en 2010, el esfuerzo para compensar una subida de precios será mucho mayor que la aplicada por Irlanda, con niveles de desigualdad del 5,3.

Esto no deja de ser un aviso sobre las posibles consecuencias de la reforma de la nueva ley 10/2012 de tasas judiciales14 del Ministro Gallardón, pues la subida de éstas se justifica en parte para mantener el nivel actual de asistencia legal gratuita.

14 Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.


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No obstante, tal como dejan entrever los datos, esta medida podría ser insuficiente para mitigar los efectos negativos de la creciente desigualdad económica, que a efectos prácticos, se traduce en la incapacidad de la población de hacer frente a altas tasas judiciales. De tal modo que el incremento de las tasas debería venir acompañado de un aumento sustancial en la dotación presupuestaria destinada a la ayuda legal. En tal caso, el incremento de la partida presupuestaria debería ser de gran magnitud para evitar situaciones como la de un sistema judicial tan similar como el portugués. Como se acaba de indicar, esta medida debería ser complementada por una mayor dotación presupuestaria en justicia capaz de cubrir el gasto en auxilio legal, tal como ocurre en Irlanda, Holanda y países nórdicos, donde la recaudación en tasas judiciales no suponen más del 4,6% del presupuesto judicial. En este caso es destacable el difícil equilibrio que se debe encontrar entre los siguientes factores: grado de desigualdad, coste de la justicia e inversión en asistencia legal. Lo que nos hace aún más conscientes de hasta qué punto unos altos niveles de garantías de acceso a la justicia no son suficientes si carecen de la dotación económica necesaria para llevarlos a cabo.

2. Imparcialidad

Aquí nos referimos a la neutralidad de los jueces cuando deber tomar una decisión. Los jueces deben ser justos e imparciales hacia los litigantes cuando deber tomar una decisión acorde a la ley. Estas características son relevantes para el proceso judicial porque reflejan si los jueces serán neutrales ante ciertos grupos sociales, o, si por el contrario, están personalmente sesgados hacia ciertos sectores o individuos (Dougherty, Lindquist and Bradbury, 2006; Sunshine and Tyler, 2003). La percepción de la opinión pública sobre la imparcialidad de los jueces puede afectar su satisfacción con los tribunales si consideran que efectivamente estos factores distorsionan el derecho a tener un proceso justo que no atienda al origen social o recursos económicos de los litigantes.

Por lo tanto, una justicia de calidad debe asegurar que la aplicación igualitaria de la ley a través de un proceso debido se realiza de manera igualitaria y sin atender al status económico, social, étnico, etc., de las partes. Para ello, los jueces deben ser imparciales a lo largo del proceso judicial y en la formulación final de la sentencia. Así, deben dejar de lado todo prejuicio o afinidad con los litigantes con la finalidad de que factores ajenos al proceso influencien su decisión.

Para estudiar la imparcialidad de la justicia analizamos datos de opinión del European Social Survey sobre lo justo e imparciales que son los procesos judiciales. Concretamente, se hará hincapié en si ciertos grupos sociales son más beneficiados que otros a la hora de litigar. Primeramente, se aprecia, para el caso de España (ver tabla nº 6), cómo la evaluación sobre la imparcialidad de las sentencias se encuentra por debajo de la media. Más concretamente, observamos que la opinión de los ciudadanos españoles sobre la desigualdad de trato a minorías (50,36%) y pobres (69,74%) es mucho más negativa en España que en otros países, al igual que se percibe que los ricos y poderosos son más favorecidos en España (2,87) que en el resto de Europa (media europea: 2,42)


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Tabla 6: Imparcialidad de los tribunales

País Ranking

satisfacción media

Sentencias Justas e

imparciales15

Minorías desfavorecidas

en los tribunales %16

Pobres desfavorecido

s en los tribunales %17

Protección ricos y

poderosos18

Dinamarca 2,88 7,65 35,77 31,8 1,30 Noruega 2,76 7,13 39,49 41,93 1,47 Suecia 2,7 6,88 50,2 53,59 1,64 Suiza 2,69 6,70 43,74 50,98 2,00 Chipre 2,66 6,82 43,17 49,58 2,58 Finlandia 2,64 7,41 42,13 43,21 1,87 Alemania 2,56 6,52 33,56 50,82 2,07 Francia 2,51 6,04 45,39 59 2,54 Holanda 2,5 6,83 28,64 38,28 1,52 Irlanda 2,45 6,32 24,8 54,5 2,47 Bélgica 2,39 6,33 43,47 53,78 2,18 R. Unido 2,35 6,36 29,56 50,15 2,17 Hungría 2,35 6,05 42,03 56,44 2,26 Estonia 2,29 6,35 17,13 50,29 2,31 Israel 2,28 5,98 51,41 61,02 2,32 Polonia 2,26 6,06 35,01 55,96 2,63 Eslovaquia 2,13 5,44 30,2 62,11 2,73 Croacia 2,1 5,39 36,28 64,75 2,72 Rusia 2,07 5,44 38,8 70,5 2,88 Grecia 2,05 5,56 62,6 75,26 2,94 R. Checa 2,04 5,85 29,16 64,5 2,57 España 2,02 5,71 50,36 69,74 2,87 Bulgaria 1,9 4,56 44,44 79,6 3,25 Eslovenia 1,89 5,56 35,83 72,96 2,83 Lituania 1,88 5,41 23,49 80,3 2,78 Portugal 1,7 6,06 54,1 78,04 3,12 Ucrania 1,6 4,75 29,42 83,75 3,39 Media 2,28 6,12 38,53 59,36 2,42 Fuente: ESS-‐5,

15 Pregunta: ¿Con qué frecuencia los tribunales toman decisiones justas e imparciales basadas en la evidencia del proceso provista? Respuesta: 0=Nunca; 10=Siempre. Fuente: ESS-‐5. 16 Pregunta: Suponga que dos personas de distinta raza o grupo étnico, son acusadas de crímenes idénticos que no cometieron. ¿Quién de los dos cree que tiene más probabilidades de ser encontrado culpable? Respuesta: 1) La persona de distinta raza o grupo étnico al de la mayoría del país es más probable que sea encontrada culpable; 2) La persona de misma raza o grupo étnico al de la mayoría del país es más probable que sea encontrada culpable; 3) Ambos tienen la misma probabilidad de ser encontrados culpables. Fuente: ESS-‐5. 17 Pregunta: Suponga que dos personas – una rica y otra pobre, son acusadas de crímenes idénticos que no cometieron. ¿Quién de los dos cree que tiene más probabilidades de ser encontrado culpable? Respuesta: 1) El rico; 2) El pobre; 3) Ambos tienen la misma probabilidad de ser encontrados culpables. Fuente: ESS-‐5. 18 Pregunta: ¿En qué medida está de acuerdo con esta afirmación? Los tribunales generalmente protegen los intereses de los ricos y poderes sobre los intereses de la gente ordinaria. Repuesta: Totalmente en desacuerdo= 0; Totalmente de acuerdo= 4. Fuente: ESS-‐5.


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3. Eficiencia judicial El buen funcionamiento de la justicia también se evalúa por su eficiencia, definida por la capacidad de los tribunales de aplicar el derecho sin incurrir en errores legales ni en dilaciones indebidas del proceso judicial. En este sentido, los principales indicadores de la justicia se centran en la tasa de resolución de los casos, la profesionalización de los jueces y las quejas dirigidas a la administración de justicia.

Para describir la situación del funcionamiento de la justicia vamos a analizar algunos de estos indicadores disponibles a nivel comparado. En segunda instancia, profundizaremos en el estudio de la eficiencia de la justicia por medio del análisis de datos nacionales extraídos de las estadísticas de la judicatura española. En términos generales y según los indicadores de Global Competitiveness elaborados por expertos, España se encuentra por debajo de la media en cuanto a eficiencia en la resolución de disputas (ver tabla nº 7). Tal como se puede apreciar, los grados de mayor satisfacción son logrados en países donde las puntuaciones alcanzan una calificación igual o superior a 8 puntos en este indicador.

Para desagregar la eficiencia, dos indicadores son utilizados: la tasa de resolución y grado de errores judiciales. Los datos sobre la tasa de resolución (en este caso para casos penales) en España no difieren mucho de la media europea. Asimismo, podemos observar un grado alto de variación de esta tasa incluso entre países con altos niveles de satisfacción con la justicia, no encontrando una relación clara entre tasa de resolución y satisfacción de la justicia, al menos a nivel comparado. El segundo indicador muestra en qué medida los ciudadanos creen que los jueces cometen errores. A pesar de ser datos de opinión, vemos que en España la percepción de los ciudadanos sobre los errores de los jueces es bastante desalentadora, estando bastante por encima de la media.

Desde el punto de vista de las políticas públicas destacan dos instrumentos a la hora de atajar los problemas de eficiencia relacionados con la dilación indebida del juicio: 1) la complejidad del proceso, y, 2) el grado de recursos humanos y materiales invertidos en la judicatura (e.g. número de jueces de carrera). En el primer caso, el grado de formalismo procedimental hace referencia a “los numerosos procesos caracterizados por una complejidad excesiva y que contribuyen al incremento de los costes en las relaciones jurídico-‐económicas, puesto que retardan en el tiempo la fecha de la resolución judicial, incrementan el número de trámites a realizar y difuminan por tanto los posibles beneficios derivados del recurso a la vía judicial.” (Iglesias y Arias, 2009: 151). Para medir dicho grado de complejidad del proceso judicial haremos referencia al indicador de Djankov et al. (2003) sugerido por los autores citados anteriormente y que se fundamenta principalmente en el “número de trámites necesarios para iniciar un procedimiento, la existencia del requisito de representación mediante abogado, complejidad del lenguaje empleado durante el procedimiento y la prevalencia de las actuaciones escritas frente a las orales” (Iglesias y Arias, 2009: 151).


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Tabla 7: Eficiencia judicial

País Ranking

satisfacción media

Eficiencia disputas19

Errores judiciales20

Tasa de resolución21

Índice Formalismo22

Jueces per cápita

Dinamarca 2,88 10,7 3,26 106,3 3,60 0,61 Noruega 2,76 10,8 3,76 97,2 3,71 0,89 Suecia 2,7 11,7 4,14 98,2 3,31 0,10 Suiza 2,69 11 4,17 105,9 3,96 0,05 Chipre 2,66 9,2 4,44 89,5 3,50 0,01 Finlandia 2,64 11,5 4,10 96,7 2,53 0,09 Alemania 2,56 9,9 4,19 101,2 3,76 0,14 Francia 2,51 9,7 5,63 95,1 3,60 0,06 Holanda 2,5 10,8 4,71 98,2 3,00 0,02 Irlanda 2,45 9 4,46 n.d. 3,20 0,01 Bélgica 2,39 8,3 4,93 103 3,17 0,04 Reino Unido 2,35 10,2 5,81 101 2,22 0,06 Hungría 2,35 6,1 4,38 99,1 3,46 0,07 Estonia 2,29 8,6 4,62 96 4,74 0,02 Israel 2,28 8,2 4,75 n.d. 3,90 n.d. Polonia 2,26 6,5 4,82 90,8 4,08 0,09 Eslovaquia 2,13 4,6 5,66 101,99 n.d. 0,02 Croacia 2,1 5,4 5,18 105,7 3,43 0,04 Rusia 2,07 5,5 4,99 101 3,32 0,02 Grecia 2,05 5,6 5,61 n.d. 4,31 0,02 R. Checa 2,04 5,8 5,61 100,7 3,54 0,09 España 2,02 7,3 5,70 99,1 4,81 0,03 Bulgaria 1,9 5,5 6,18 99,8 4,51 0,03 Eslovenia 1,89 5,9 6,11 110,8 4,26 0,22 Lituania 1,88 7,1 5,86 98,1 4,21 0,02 Portugal 1,7 5,5 5,46 105,3 4,54 0,02 Ucrania 1,6 4,7 5,18 98,9 3,60 0,02 Media 2,28 7,97 4,95 99,98 3,70 0,11 Fuente: ESS-‐5, the Global Competitiveness Report (2011), Djankov et al. (2003) & CEPEJ

Tal como estos autores confirman, España destaca por tener el índice de formalismo más alto dentro de los países europeos de la muestra (4,81), situándose muy lejos de los países con altos niveles de satisfacción que no llegan a los 4 puntos de complejidad en el proceso. El objetivo de tales normas se relaciona con la necesidad de tener ciertas reglas que faciliten el desarrollo del

19 El índice que se computa de 0 a 14 ha sido creado a partir de las evaluaciones otorgadas por expertos a las siguientes preguntas: 1) ¿Cómo de eficiente es el marco legal en su país para resolver disputas entre empresas privadas? [1= extremamente ineficiente; 7= Altamente eficiente] 2009–10 media ponderada; 2) ¿Cómo de eficiente es el marco legal de sus país para que el sector privado pueda desafiar la legalidad de las acciones o regulaciones del gobierno? [1= extremamente ineficiente; 7= Altamente eficiente] 2009–10 media ponderada. Fuente: The Global Competitiveness Report (2011). 20 Pregunta: ¿Con qué frecuencia cree usted que los tribunales cometen errores que dejan libre a gente culpable? Respuesta: 0=Nunca; 10=Siempre. Fuente: ESS-‐5. 21 En asuntos criminales. Tasa de resolución. Cociente entre los asuntos resueltos y los ingresados en un determinado periodo. Pone en relación el volumen de ingreso con la capacidad resolutiva. Fuente: European Commission for the Efficiency of Justice – CEPEJ (2012). 22 El índice mide la intervención sustantiva y procesal en casos judiciales en juzgados de primera instancia o similares. El índice se comprende entre 0 y 7, donde 7 significa un alto control o intervención del proceso judicial. Para más información consultar Djankov et al. (2003).


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procedimiento y, sobre todo, la coordinación de los distintos actores implicados en el litigio, reduciendo la incertidumbre y evitando que los actores más poderosos se beneficien de las lagunas procesales del juicio.

Sin embargo, tal como reconocen Iglesias y Arias (2009) estas reglas pueden suponer un perjuicio para los procesos. A pesar de reducir la incertidumbre, las normas procesales presentan características que, bajo determinadas circunstancias, pueden llegar a anular o invertir los efectos descritos, ya que una regulación más prolija y detallada puede crear barreras de entrada a diversos actores al proceso judicial e incrementar el coste de los procesos para las partes desde el punto de vista tanto económico como temporal, pudiendo derivar en una evaluación negativa de la justicia, tal como se observa en el gráfico nº 5.

Gráfico 5: Nivel de satisfacción con la justicia en función del formalismo procedimental

Fuente: ESS-‐5 & Djankov et al. (2003). Elaboración propia.

En cuanto al segundo elemento destinado a atajar el retraso en los procesos está relacionado con el número de jueces de carrera por habitante que lidian con los procesos judiciales. Si volvemos a la tabla nº 7, es destacable cómo, con excepción de Dinamarca y Noruega, en el resto de casos no parece haber una relación clara entre jueces y satisfacción: hay países con altos niveles de valoración como Chipre u Holanda donde el número de jueces es inferior o igual al de España, y, viceversa, con bajos niveles de satisfacción a pesar del elevado número de jueces per cápita como en R. Checa o Eslovenia.

A continuación, haremos uso de datos exclusivamente del caso español relacionados con la tasa de pendencia para determinar con mayor precisión la relación entre la inversión de recursos (especialmente humanos) a la hora de atajar los problemas relacionado con la duración de los procesos. Para ello, haremos uso de los datos puestos a disposición por el CGPJ sobre indicadores de resolución, pendencia23 y congestión24 de los procesos, y su duración en meses. En el gráfico nº 6 se distingue cómo, a pesar del ligero incremento de la tasa de

23 Tasa de pendencia: Cociente entre los asuntos pendientes al final del periodo y los resueltos en ese periodo. 24 Tasa de congestión: Cociente donde el numerador esta formado por la suma de los asuntos pendientes al inicio del periodo y los registrados en ese periodo y donde el denominador son los asuntos resueltos en dicho periodo.

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

5,00

1,4 1,6 1,8 2 2,2 2,4 2,6 2,8 3


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resolución de la judicatura, existen todavía unos altos niveles de pendencia y congestión de los asuntos, llegando a niveles ligeramente superiores a los de diez años atrás.

Gráfico 6: Indicadores para evaluar la gestión y eficiencia en los procesos

Fuente: Justicia Dato a Dato. CGPJ. Elaboración propia.

Asimismo, si prestamos atención al gráfico nº 7 vemos una creciente tendencia en la duración media de los procesos, con excepción de la jurisdicción civil que ha reducido su duración en este último año.

Gráfico 7: Duración media en meses de los procesos en juzgados de primera instancia .

Fuente: Justicia Dato a Dato. CGPJ. Elaboración propia

Aunque desconocemos las razones, es notable como la jurisdicción social considerada como la más eficiente por su agilidad, sencillez, rapidez, y escaso coste, se acaba situando a los mismos niveles de duración en el proceso que otras jurisdicciones como la civil. En resumen, los datos en relación al tiempo y acumulación de casos judiciales son paradójicos si tenemos en cuenta la inversión que ha realizado el Estado para incrementar el número de jueces con la finalidad de disminuir el número de litigios pendientes de resolución (ver gráfico nº 8).

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tasa Resolución 0,99 0,99 1 0,98 0,98 0,99 0,96 0,96 0,99 1,01 1,01 Tasa de Pendencia 0,29 0,29 0,27 0,28 0,3 0,29 0,32 0,34 0,35 0,34 0,32 Tasa Congestión 1,29 1,29 1,28 1,28 1,3 1,29 1,32 1,35 1,35 1,34 1,32

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

1,2 1,4 1,6

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Civil 7,96 7,6 7,5 7,4 7,4 7,4 7,4 7,7 8,3 8,6 8,3 Penal 2,44 2 1,8 1,8 1,8 1,8 2 2,1 2,1 2,2 2,1 Conteciosa 5,95 6 5,9 7,5 8,9 10,2 15,3 15 15,5 15,9 16,2 Social 4,41 4,6 5 5,2 5,3 5,5 5,4 6,4 7,7 8,6 8,8

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

Meses


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Gráfico 8: Cantidad de jueces (2004-‐2012)


Los datos son aún más contradictorios si tenemos en cuenta que el nivel de litigiosidad (ver gráfico nº 9) se ha reducido en los últimos años. De manera que, a pesar del incremento de medios humanos (e.g. jueces), no hay un impacto significativo en la tasa de resolución y duración de los casos, hasta el punto de haberse incrementado ligeramente durante este tiempo o mantenido constante en el mejor de los casos (ver gráficos 6 y 7 más arriba). Lo que hace dudar de la propia eficiencia de la política implementada basada principalmente en el aumento de los recursos materiales y la plantilla judicial, sin descartar que puedan haber otros instrumentos o arreglos institucionales que puedan combatir la lentitud de la justicia.

Gráfico 9: Tasa de litigiosidad (asuntos ingresados por 1000 hab.)


Si estudiamos los datos de la tabla nº 8 relacionados con las quejas recibidas por la judicatura (ver informe de la Justicia dato a dato 2012, págs. 101-‐102), en su mayoría (66%) están relacionadas con el funcionamiento de juzgados y tribunales, mientras que el resto están relacionados con razones de disconformidad con la resolución y otras cuestiones. El desglose de la primera cuestión nos lleva a entender que las reclamaciones sobre funcionamiento se basan mayormente en

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

155 160 165 170 175 180 185 190 195 200 205 210

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


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aspectos procesales relacionados con el tema de una Justicia moderna y abierta a los ciudadanos, que sea atenta, ágil y tecnológicamente avanzada (8994 reclamaciones de 9949). Entre estos asuntos destacan los siguientes:

Tabla 8: Reclamaciones sobre el funcionamiento de la justicia Una justicia atenta, destacan: -‐ Derecho a un horario suficiente (1.259). -‐ Derecho a una atención respetuosa (921). -‐ Derecho a reducir los tiempos de espera (622). -‐ Derecho a unas dependencias adaptadas a la espera y atención correcta (540). Una Justicia ágil y tecnológicamente avanzada, destacan las quejas relativas a: -‐ Derecho a tramitación ágil de los asuntos que le afecten y a conocer las causas de los retrasos (3.811). -‐ Derecho a una organización interna racional de la oficina o servicio judicial (403). Fuente: Justicia Dato a Dato 2012. CGPJ. Pág. 101-‐102. Elaboración propia.

Todos estos asuntos están relacionados, directa o indirectamente, con la propia configuración del proceso, especialmente con la lentitud y complejidad del mismo. Esto nos lleva a destacar, al igual que acertadamente hacen Navarro et al. (2013a; 2013b), la necesidad de implementar la modernización de la justicia de un modo más realista, invirtiendo dinero y esfuerzos en la reconfiguración del proceso judicial para optimizar la eficiencia de los jueces existentes y reducir la formalidad del proceso judicial, en vez de seguir invirtiendo en el aumento de la plantilla de jueces profesionales.

4. Independencia judicial

Por último, este apartado hace referencia a la posibilidad de que los jueces sean objeto de la injerencia de intereses políticos o de presiones externas en sus decisiones (e.g. sobornos), cuando lo ideal es que sean independientes. Un sistema judicial será independiente cuando está efectivamente aislado de los interés y la manipulación de los actores políticos que tratan de manipular el proceso judicial, para así obtener decisiones acorde a sus preferencias más que a la ley (Feld and Voigt, 2003; Ferejohn, Rosenbluth and Shipan; Landes and Posner, 1975; Ríos Figueroa, 2011).

Para valorar el papel que la independencia judicial juega a la hora de explicar la satisfacción con la justicia a nivel comparado, empleamos tanto una medida de opinión de expertos y otra de opinión pública sobre la independencia de los tribunales. A nivel de expertos, usamos el indicador de Linzer y Staton (2011) para evaluar la independencia real de la judicatura española, y que luego será comparada con la percepción de la ciudadanía. Para medir el pulso de la opinión pública, usaremos las preguntas de la encuesta social europea relacionadas con la influencia de intereses políticos y aceptación de sobornos por parte de los jueces.

Al observar la tabla nº 9 (más abajo) se aprecia cómo, según la medida de Linzer & Staton, la judicatura española goza de una independencia por encima de la media europea, dando a entender que su situación no es tan grave como cabría esperar. Sin embargo, cuando tenemos en cuenta los indicadores sobre la opinión pública, el grado de acuerdo con la idea de que los jueces sean influenciados por los poderes políticos o acepten sobornos está por encima de la media de los países


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europeos de la muestra. Este hecho demuestra una interesante disociación entre la independencia de la judicatura y la percepción que tienen los ciudadanos españoles de la misma. Dicho fenómeno puede ser debido a la recurrente referencia sobre la politización de la justicia a la que nos referíamos antes que se hace en los medios y partidos políticos, lo cual lleva a los ciudadanos a tener una percepción mucho más pesimista sobre la influencia política de los jueces que la que se da efectivamente.

Tabla 9: Independencia de los tribunales

País Ranking

satisfacción media

Soborno a jueces25

Presión de políticos26

JI -‐ Linzer & Staton27

Dinamarca 2,88 1,09 1,89 0,95 Noruega 2,76 1,69 1,86 0,97 Suecia 2,7 1,83 1,75 0,94 Suiza 2,69 2,26 2,10 0,95 Chipre 2,66 3,55 2,63 0,89 Finlandia 2,64 2,20 1,83 0,99 Alemania 2,56 2,48 2,36 0,93 Francia 2,51 3,55 2,69 0,66 Holanda 2,5 2,35 2,06 0,95 Irlanda 2,45 2,36 2,15 0,94 Bélgica 2,39 3,32 2,32 0,90 Hungría 2,35 3,68 2,48 0,78 R. Unido 2,35 7,40 3,05 0,94 Estonia 2,29 3,84 2,10 0,82 Israel 2,28 2,69 2,30 0,93 Polonia 2,26 3,97 2,38 0,73 Eslovaquia 2,13 6,24 2,66 0,59 Croacia 2,1 5,29 2,73 0,62 Rusia 2,07 5,81 2,56 0,36 Grecia 2,05 5,98 2,98 0,64 R. Checa 2,04 5,37 2,73 0,75 España 2,02 4,38 2,91 0,85 Bulgaria 1,9 6,48 3,06 0,58 Eslovenia 1,89 5,12 2,87 0,90 Lituania 1,88 6,91 2,81 0,76 Portugal 1,7 4,44 2,97 0,86 Ucrania 1,6 2,42 2,43 0,40 Media 2,28 3,95 2,47 0,80 Fuente: ESS-‐5.

25 Pregunta: ¿Con qué frecuencia diría que los jueces de su país aceptan sobornos? Respuesta: 0=Nunca; 10=Siempre. Fuente: ESS-‐5. 26 Pregunta: ¿En qué medida está de acuerdo con esta afirmación? Las decisiones y acciones de los tribunales son excesivamente influenciadas por la presión de los partidos y políticos. Repuesta: Totalmente en desacuerdo= 0; Totalmente de acuerdo= 4. Fuente: ESS-‐5. 27 Media agregada de independencia judicial de facto (Linzer y Staton, 2011)


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5. ¿Cómo mejorar la Justicia en España? Algunas propuestas y críticas sobre la actual reforma judicial

Tal como se ha podido apreciar a lo largo del estudios, la valoración de la justicia por parte de los españoles se encuentra por debajo de la media de los países europeos. Durante el análisis hemos tratado de identificar algunos de los aspectos institucionales que afectan a esta baja valoración por parte de los españoles y que se deberían mejorar. Sin embargo, aumentar la calidad de la justicia no es una tarea fácil, especialmente por la propia complejidad y politización del proceso de policy-‐making para el que se requiere necesariamente la cooperación entre las diversas fuerzas políticas y el poder judicial.

El poder judicial no es una institución neutra y apolítica, sino que los distintos partidos políticos pueden tener incentivos a implementar aquellas reformas que seguramente puedan maximizar su control sobre la institución judicial, dejando en un segundo plano aquellas políticas que realmente tienen como fin la mejora de la justicia como servicio público. No obstante, los políticos deben ser conscientes de que el aumento de la satisfacción con la justicia en España solamente ocurrirá cuando dichas reformas realmente repercutan en el funcionamiento de la judicatura como servicio al ciudadano, y no como institución al servicio de los intereses políticos. Por esto mismo, las propuestas aquí presentadas están dirigidas a implementar una justicia como servicio público de calidad (lo que en sí mismo es ya una posición política). En otros casos, más que presentar sugerencias, se discuten algunas de las propuestas presentadas por el actual gobierno para la mejora de la justicia.

5.1. La Ley de tasas 10/2012: ¿Una solución viable?

Una justicia de calidad debe garantizar el acceso a los tribunales a todos sus ciudadanos a través de instrumentos de asistencia legal gratuita destinados a eliminar las barreras legales y/o económicas para litigar. A lo largo del análisis, se ha podido observar que, al igual que la mayoría de los países europeos, el sistema de asistencia legal español ofrece una amplia cobertura a aquellos ciudadanos que tengan problemas para costearla.

No obstante, con la actual reforma dicha cobertura no tendrá el efecto esperado sobre la satisfacción de los ciudadanos debido a la escasa dotación económica destinada para costear la asistencia legal y por el alto coste de litigar para los ciudadanos, lo que ya era un problema incluso antes del denominado “tasazo” judicial con el restablecimiento de las tasas judiciales en la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas administrativas fiscales y el orden social. La reforma actual trata de incrementar los costes del litigio con la finalidad de asegurar un sistema de asistencia legal saneado y financiado económicamente por las tasas recaudadas


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de los procesos judiciales. Sin embargo, tal como se ha argumentado, dicho tipo de política es contraproducente en contextos de creciente desigualdad económica, tal como se ha apreciado en Portugal. En este sentido la crítica se fundamenta en que los altos costes desincentivarán la litigiosidad y, por ende, reducirán la recaudación de tal manera que será imposible cubrir las necesidades de asistencia legal. Dicho fenómeno se verá agravado por el alto y creciente nivel de desigualdad en España, que acrecentará la población que no puede a hacer frente a los procesos judiciales y que necesitará de cualquier tipo de asistencia legal si quiere litigar. Como resultado de esta dinámica diabólica, los derechos de los sectores más desfavorecidos de la sociedad quedarán indefensos

Tal como se ha argumentado, solamente en países con menor desigualdad económica y mayores niveles de renta como Alemania, el incremento de las tasas judiciales puede tener sentido. Ya que evidentemente este no es el caso de España, dicha política debería ser complementada 1) por un esfuerzo presupuestario que garantice un sistema amplio de asistencia a la ciudadanía, lo cual ponemos en duda que ocurra en época de crisis, 2) por una tasas realmente progresivas, 3) o bien, siendo más radicales, y apostar por la derogación de las tasas, al igual que se hizo con la Ley 25/1985, de 24 de diciembre.

A menos que se mitigue sus efectos, este tipo de reforma seguramente tendrá como único resultado la reducción de la litigiosidad de los ciudadanos menos pudientes debido a la crisis económica. De modo que, menos familias podrán reclamar sus derechos ante la justicia con la consecuente insatisfacción e injusticia social. Cabe señalar que la públicamente declarada fundamentación del “tasazo” en una reducción de la litigiosidad por parte del PP parece basarse en dos ideas: 1) Que el coste de la justicia debe recaer en quienes hacen uso de ella, lo que desdibuja la definición de la justicia como servicio público, y, 2) que existe un uso malicioso de la justicia que provoca su saturación. El Ministro Gallardón ha optado por adoptar estas dos premisas con la idea de configurar un sistema de justicia ágil para los intereses de los más adinerados.

Sin embargo, y haciendo referencia a los argumentos expuestos por Alicia González Alonso en su reseña (2013) al pensamiento de Jeremy Bentham en “Una protesta contra las tasas judiciales”, cabría discutir dichas proposiciones. En referencia al primer punto, quienes se ven obligados a acudir a la justicia en defensa de sus derechos son aquellos que carecen o han sido privados de ellos, y que en muchos casos son la parte más débil en procesos de ejecución hipotecaria, despidos, abusos de derechos humanos, etc., y que acuden a la justicia como medio para enfrentarse a actores más poderosos, tal como está ocurriendo en esta época de crisis. En relación a la segunda premisa, si bien es cierto que hay usos maliciosos de la justicia y de demandas infundadas, esto no justifica la reducción de la litigiosidad como finalidad, pues desvirtúa la esencia de misma del proceso judicial que es la de proteger los derechos de los ciudadanos. En tal sentido, el incremento propuesto por la nueva ley de las tasas judiciales disuaden, sí, pero disuaden por igual a los que litigan con o sin fundamento, de modo que pagan justos por pecadores. Por lo tanto, se crea una situación de injusticia social al penalizar a aquellos ciudadanos que tienen fundamentos para litigiar pero que carecen de recursos.


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En tal caso, tal como propone la autora de la reseña, parecería más razonable sustituir el sistema de tasas que penaliza de entrada a los que tienen menos recursos económicos por un sistema que penalice al final del proceso el uso infundado de la justicia, y que, a medio/largo plazo podría desincentivar o frenar los procesos infundados (Gónzalez Alonso, 2013: 315).

5.2. Un cambio de rumbo serio hacia la modernización de la Justicia

A pesar de la alta inversión realizada a lo largo de los años en recursos personales y materiales para incrementar la eficiencia de la justicia, todavía existen altos niveles de pendencia y cogestión y de duración de los litigios. Ante el escaso impacto de dicha política, se plantea la posibilidad de combatir la ineficiencia del sistema judicial español atajando la endémica complejidad del proceso por medio de 1) la mejora de los medios de información y comunicación tecnológicas, 2) la simplificación de los procesos, y, 3) el establecimiento de mecanismos alternativos de resolución de conflictos (e.g. mediación). En este último caso, el establecimiento de mecanismos alternativos a los tribunales, supondrían una reducción de los costes de la justicia al igual que descargaría el trabajo de la propia judicatura. Desde el punto de vista de la ciudadanía, supondría una manera más rápida, barata e igual de eficaz para obtener soluciones a sus disputas acorde a la ley. Aunque dicha idea ya ha sido adoptada en el Real Decreto Ley 5/2012 sobre la mediación para asuntos civiles y mercantiles, es necesaria una cuidadosa implementación dirigida a: 1) informar al ciudadano sobre la ventajas de la mediación, pues hay aspectos, como la carencia de fuerza ejecutiva de los pactos o la homologación acorde a derecho de los acuerdos por parte de jueces o notarios, que podrían desincentivar a la ciudadanía a hacer uso de la misma; 2) La coordinación efectiva entre los requisitos de acceso a la mediación entre CC.AA. y del control de la mediación para garantizar la unificación de criterios su aplicación; 3) El aumento de la calidad de los mediadores, dotándoles de una formación jurídica necesaria que evite la intervención posterior de los jueces para subsanar errores legales.

En segundo lugar, se propone una apuesta seria por parte de los responsables políticos para implementar la modernización de los procesos judiciales a través de la mejora de los sistemas de las tecnologías de información y comunicación, y de la flexibilización del proceso judicial. Como se ha podido observar en el análisis, la mayoría de las quejas recibidas por la judicatura están relacionadas con el funcionamiento de juzgados y tribunales. Concretamente, los usuarios exigen una justicia moderna y abierta a los ciudadanos, que sea atenta, ágil y tecnológicamente avanzada. Por esto mismo, remarcamos la necesidad de implementar la modernización de la justicia de un modo más realista, invirtiendo dinero y esfuerzos dirigidos a la reconfiguración del proceso judicial para optimizar la eficiencia de la actual plantilla de jueces.


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Tal como Navarro et al. (2013b) señalan, este tipo de necesidades ya han estado presentes en los diversos proyectos de reforma judicial. Sin embargo, el consenso para contener la congestión y la lentitud de la judicatura no ha sido aún seriamente trasladado en la formación de políticas judiciales, teniendo efectos limitados debido a la falta de control en la implementación, la ausencia de una prioridad clara por las herramientas dirigidas a modernizar la justica, y la complejidad institucional del sistema de policy-‐making (Navarro y Egea, 2013a). Tal como los mismos autores comentan, el sesgo corporativo hacia una política incrementalista de inversión en la formación de personal judicial, ha tenido un escaso impacto sobre la reducción de la duración de los litigios y congestión, al ser más una estrategia de contención parcial que de solución al problema de la acumulación de los procesos. En este sentido, se propone un giro estratégico de los actores políticos y judiciales hacia la reforma de la propia estructura del proceso judicial con la finalidad de optimizar los recursos personales y materiales actualmente disponibles por la judicatura. Que, en cierto sentido podría ser menos costosa y más rápida en su aplicación que la formación de nuevos jueces, y por lo tanto, más conveniente en época de crisis.

5.3. Mejora en la educación y en la evaluación de calidad de los jueces

La preocupación de la ciudadanía de que el sesgo o poca capacidad de los jueces distorsionen el derecho a tener un proceso justo, podría resolverse a través de nuevos mecanismos de selección y evaluación continua que permitan evaluar en qué medida los jueces toman decisiones ajustadas a derecho, y no según sus propias preferencias ideológicas, simpatías o afinidades. La finalidad sería que el cuerpo judicial pudiera valorar la competencia y capacitación profesional de los jueces por medio del establecimiento de mejores incentivos profesionales y mecanismos de selección, al mismo tiempo que se debería reforzar continuamente al juez en la idea de la justicia como servicio público.

En tal caso proponemos mejorar el sistema de acceso a la carrera judicial desde la universidad, como se propone por la Comisión Permanente de Jueces para la Democracia en su informe sobre un Nuevo Modelo de Acceso a la carrera judicial, de formación inicial y continuada. Las propuestas están destinadas a engarzar la educación universitaria con la selección de jueces y la implementación de la evaluación eficaz de los programas de formación (García Añón, 2012). En tal sentido, el CGPJ debería ser capaz de incentivar a los universitarios con mayor preparación y aptitud hacia la carrera judicial, gracias al establecimiento de un sistema de incorporación más flexible y basado en capacidades más allá de la memorística. Por ejemplo, evaluar el sentido de la justicia, imparcialidad y equidad de los jueces a través de test psicológicos. Con ello, se conseguiría incorporar juristas de calidad que, aunque en un principio no muestren una vocación fuerte por la judicatura, pueden ser eficaces y ecuánimes en su labor. Asimismo, se proponen el


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estudio de nuevos sistemas de control de la calidad de los jueces y sus sentencias por medio de sistemas de evaluación a nivel individual.

5.4. La reforma del Consejo General del Poder Judicial o sobre “cómo politizar aún más al Consejo”

La valoración de la opinión pública de la independencia de la judicatura es inquietante. Si bien es cierto que el sistema judicial español parece gozar de mecanismos institucionales que protegen la independencia de los jueces, el propio funcionamiento de ciertas instituciones más relevantes tales como el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), el Tribunal Supremo y el Constitucional, o la incapacidad de la justicia para atajar el problema de la corrupción política parece contribuir de manera sustancial a que los ciudadanos tenga una visión politizada de las instituciones judiciales.

Dicha percepción podría justificar una reforma del poder judicial y de sus órganos de gobierno destinada a aumentar la imagen de la judicatura como institución independiente. En este caso, la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, de reforma del Consejo General del Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, del ministro Alberto Ruíz-‐Gallarón está presuntamente realizada con miras a reducir esta politización. Muchas ideas han sido puestas sobre la mesa, algunas de ellas relacionadas con el mayor protagonismo de los jueces y de las asociaciones judiciales en el proceso. Sin embargo, lo que finalmente se configura es una mayor subordinación de los jueces al poder ejecutivo y parlamentario, bajo la idea de que el control democrático incremente la propia legitimidad del aparato judicial.

La nueva ley mantendría la designación directa de los 20 vocales por el Parlamento, lo que sigue limitando el protagonismo de los jueces a la hora de intervenir en la elección de sus miembros de gobierno, y no soluciona el problema de la politización del proceso de selección. Aunque las asociaciones judiciales siguen jugando un papel fundamental en la proposición de candidatos de origen judicial, se facilita la posibilidad de presentar candidaturas independientes y en mayor número, lo que se ha interpretado por parte de las asociaciones como una vía de selección de vocales no asociados que sigan las consignas del partido en el poder. En tal sentido, esta solución trata de mitigar el excesivo dominio de las asociaciones judiciales, con lo que parece un sistema democrático de presentación y control de candidaturas (ver capítulo II de la ley), con la salvedad de que al final no se celebran elecciones.28 De modo que, en último término, siguen siendo las cámaras representativas las que proceden a designar a aquellos candidatos más afines. Esto llevaría a los propios candidatos independientes a no serlo tanto para

28 Para mayor información sobre este debate, los autores de este informe recomiendan la lectura de la entrada del siguiente blog: http://hayderecho.com/2013/07/01/la-‐reforma-‐del-‐consejo-‐general-‐del-‐poder-‐judicial-‐un-‐golpe-‐institucional/


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poder ser elegidos por los partidos en el Parlamento. Además, en caso de bloqueo parlamentario en el nombramiento de los miembros que vayan a terminar su actual mandato, éstos se podrán renovar parcialmente con una mayoría de tres quintos en alguna de sus Cámaras, rompiendo las reglas de consenso (el PP supera esta mayoría en el Senado, por lo que podría nombrar a 10 de 20 vocales sin negociar con nadie).

La politización del proceso de selección se complementa con el desempoderamiento de la propia institución al proponer un modelo en el que solamente 6 de los 20 miembros de la institución tendrán dedicación exclusiva (con el riesgo de que estos seis sean jueces más cercanos al gobierno), y al transferir al ejecutivo la regulación de asuntos y competencias disciplinarias, de inspección, selección y formación. Aunque es justificable una mejora de estos mecanismos con el fin de incrementar la calidad de los jueces, no es ni creíble ni justificable que su transferencia a las manos del gobierno vaya a generar mayores resultados en esa dirección, más allá de la acumulación de poder de control del ejecutivo sobre la judicatura.

Asimismo, la reforma contempla que el nombramiento de los cargos principales del poder judicial, como el presidente del Supremo, se haga por mayoría simple en vez de tres quintos con la intención de desbloquear los procesos de nombramientos motivados por desacuerdos políticos. No obstante, aunque es cierto que aceleraría el proceso de nombramientos de altos cargos judiciales, tal medida acabaría con la pluralidad de los candidatos en los órganos judiciales más importantes, y otorgaría la posibilidad al partido mayoritario (en este caso el Partido Popular) de dominar la gran mayoría de estos cargos.

En definitiva, tanto la mayor politización del proceso de selección como el desempoderamiento de la propia institución concluirán en el debilitamiento institucional de la judicatura que claramente afectará al papel de la propia institución como contrapoder del ejecutivo, y por ende, en la protección de los derechos de los ciudadanos de los errores y abusos de los poderes ejecutivos y legislativos del Estado, y para la lucha contra la corrupción política. Con ello, el control de los políticos se verá mermado por la incapacidad de los tribunales para corregir o mitigar las decisiones políticas cuando van más allá de los límites legales o atenten contra ciertos derechos políticos, sociales y económicos fundamentales del sistema político, al igual que serán menos capaces de investigar los actos de los políticos y de castigar sus conductas ilícitas

Si bien es cierto, que es deseable un control democrático de las instituciones judiciales que incremente su legitimidad democrática, también es necesaria que los sistemas de elección sean capaces de integrar los intereses y necesidades corporativas de la judicatura por medio de su participación en el proceso. Por esto mismo, como alternativa a la reforma actual, se sugiere que en la elección de los gobernantes de los jueces, estos últimos sigan jugando un papel importante por medio de la judicialización del proceso de selección de candidatos en vez de su parlamentarización, es decir, dando más candidatos de libre elección a la judicatura. Para preservar que estos miembros sean monopolizados por las principales asociaciones judiciales o cooptados por los partidos para su elección se podrían optar por sistemas de cuotas o de representación proporcional que garantizaran la voz a


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muchos de los jueces que no forman parte de las asociaciones o partidos políticos. Con ello, la competición por la elección de candidatos se basaría más en debates relacionados con las necesidades de la propia judicatura, y menos en intereses políticos o ideológicos. También cabría, por qué no, la instauración de elecciones judiciales para seleccionar a los miembros del consejo.

En caso de seguir optando por un sistema parlamentarizado donde los candidatos se distribuyen y negociacian entre los grupos parlamentarios, la solución sería la de establecer un proceso más transparente de selección en la fase parlamentaria, tal como sugiere López Guerra (2003): “…sería aconsejable formalizar lo que es una realidad conocida pero informal: esto es, la existencia de negociaciones entre los representantes de los diversos grupos para seleccionar a los candidatos a elegir por las Cámaras. La creación, en sede parlamentaria, de un comité de nombramientos en el que esas negociaciones tuvieran lugar contribuiría a dar transparencia al proceso de selección. Sin duda se producirían otras negociaciones paralelas, pero la existencia de ese comité, y la presencia en él de representantes de los grupos parlamentarios, serviría muy posiblemente para facilitar no sólo una mayor participación, sino también una mejor imagen ante la opinión pública.” (pág. 17). En este sentido, la comparecencia pública ante una Comisión parlamentaria podría contribuir a que se acentuase el cuidado en la presencia de un efectivo prestigio y capacidad jurídica en los candidatos, que, a pesar de sus conexiones partidistas, podría mejorar la imagen negativa hacia la politización de los vocales del Consejo.


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6. Conclusiones En este trabajo hemos analizado cómo evalúan los españoles el funcionamiento de la justicia en España. Lo hemos hecho desde dos perspectivas. Una ha estudiado en detalle qué piensan los españoles sobre la justicia en su país. Los datos no son positivos porque la gran mayoría no tiene confianza en la justicia ni piensa que funciona todo lo bien que debiera. También hemos visto que el poder judicial no es tan controlable como el legislativo o el ejecutivo por parte de los ciudadanos y por ello, nos hemos fijado en la importante relación entre la justicia y la democracia. Desde nuestra perspectiva, la importancia del buen funcionamiento de la justicia se justifica con la calidad de la democracia porque: a) si los tribunales no son vistos como instituciones accesibles capaces de dar una solución justa y efectiva a las disputas legales, existe la probabilidad de que los ciudadanos traten de resolver sus conflictos por medios más violentos; b) un buen funcionamiento de la justicia es también relevante para la protección de los derechos de los ciudadanos de los errores y abusos de los poderes ejecutivos y legislativos del Estado, y para la lucha contra la corrupción política.

Luego nos hemos preguntado por qué se debe tener en cuenta a la opinión pública en el ámbito de la justicia. Hemos argumentado que a) la opinión pública es fundamental porque los poderes públicos dependen de los ciudadanos para mantenerse o conseguir el cargo; b) como en democracia delegamos en nuestros representantes la toma de decisiones, son los representantes quienes llevan a término la decisión. Pero dicha decisión es el último paso de un proceso político que consta de diferentes partes en las que pueden suceder divergencias entre representantes y representados. A continuación nos hemos preguntado por las razones que fundamentan la confianza en la justicia. Hemos visto que si bien los aspectos del funcionamiento son los dominantes, haber votado tanto al PSOE como al PP y a UPyD aumenta la confianza en la justicia, respecto a aquellos que votaron a IU o a los que se abstuvieron.

En la cuarta parte hemos comparado la situación en España con respecto a otros países europeos. Como se ha mostrado, la valoración de los españoles está entre las más bajas de las democracias europeas. Hemos apuntado y analizado los cuatro elementos fundamentales para evaluar el buen funcionamiento de la justicia, a saber: el acceso a la justicia; la imparcialidad; la eficiencia judicial; y la independencia judicial. Hemos presentado un análisis comparado de la situación de estos elementos para explicar la satisfacción con la justicia en España.

Por último, en base al análisis anterior, hacemos varias propuestas para mejorar la calidad de la justicia. En primer lugar, hemos hecho una revisión crítica de la ley de tasas y consideramos que si bien puede tener sentido en otros países de Europa, no es el caso para España, debido al impacto de la reforma sobre los sectores con menos recursos económicos. En segundo lugar, apostamos por una auténtica modernización de la justicia. En tercer lugar, proponemos la mejora del sistema de selección y evaluación de calidad de los jueces para, en cuarto lugar, sugerir una mayor separación entre jueces y políticos en la selección y gestión de competencias del Consejo General del Poder Judicial para así aumentar su independencia y autonomía.


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pierde. Antonio Estella. EP 8 bis/2001 La liberalización de los servicios de interés económico

general. Un modelo progresista dentro y para Europa. Leonor Moral.

EP 9/2002 La armonización del impuesto sobre la renta de las personas físicas en el marco del debate federalista. Posibilidades y límites. Violeta Ruiz.

EP 10/2002 La participación de los españoles en elecciones y protestas. Belén Barreiro.

EP 11/2002 La Constitución europea y la Carta de Derechos fundamentales. María Luisa Fernández.

EP 11 bis/2003 El proceso constituyente europeo en sentido estricto. Relanzar la integración desde la ciudadanía. Rosa Velázquez.

EP 12/2003 Las nuevas formas de participación en los gobiernos locales. Eloísa del Pino y César Colino.

EP 13/2003 El proceso de globalización. Análisis de las propuestas alternativas al Consenso de Washington. Carlos Garcimarín y Santiago Díaz de Sarralde.

EP 14/2004 El modelo social en la Constitución europea. José Vida. EP 15/2004 Los procesos migratorios. Alternativas al discurso dominante.

Arantxa Zaguirre. EP 16/2005 La enseñanza de la religión católica en España. Margarita

Lema. EP 17/2005 Ciudadanía y minorías sexuales. La regulación del matrimonio

homosexual en España. Kerman Calvo. EP 18/2005 La financiación de las confesiones religiosas en España.

Alejandro Torres. EP 19/2006 Propuestas para la reforma del sistema electoral español.

Rubén Ruiz. EP 20/2006 Mujer y vivienda. Una aproximación al problema de la

vivienda desde una perspectiva de género. Jordi Bosch. EP 21/2006 La restricción de derechos fundamentales en el marco de la

lucha contra el terrorismo. M.ª Ángeles Catalina Benavente. EP 22/2006 Una propuesta para la enseñanza de la ciudad democrática en

España. Irene Martín Cortes. EP 23/2006 Los símbolos y la memoria del Franquismo. Jesús de Andrés

Sanz. EP 24/2007 Cambios en las relaciones de trabajo y derecho a la huelga.


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Xavier Solà Monells y Daniel Martínez Fons. EP 25/2007 Modelos familiares y empleo de la mujer en el Estado de

bienestar español. Almudena Moreno Mínguez. EP 26/2007 La exclusión social: análisis y propuestas para su prevención.

Anabel Moriña Díez. EP 27/2007 La reforma del Senado. Alberto Penadés e Ignacio Urquizu-‐

Sancho. EP 28/2007 Un nuevo enfoque de la solidaridad autonóma a través de los

Fondos de Compensación Interterritorial. Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero.

EP 29/2007 Derecho de asilo y mutilación genital femenina: mucho más que una cuestión de género. Yolanda García Ruiz.

EP 30/2008 El desarrollo de políticas públicas locales como garantes de la satisfacción de los ciudadanos. Pablo Gutiérrez Rodríguez y Marta Jorge García-‐Inés.

EP 31/2008 El turismo residencial y las políticas públicas europeas. Fernando J. Garrigós Simón y Daniel Palacios Marqués.

EP 32/2008 La economía social y su participación en el desarrollo rural. Andrés Montero Aparicio.

EP 33/2008 Prostitución y políticas públicas: entre la reglamentación, la legalización y la abolición. Pedro Brufao Curiel.

EP 34/2008 La dimensión territorial de la pobreza y la privación en España. Jesús Pérez Mayo.

EP 35/2008 “Ampliar para ganar”: las consecuencias electorales del crecimiento del Metro en Madrid, 1995-‐2007. Luis de la Calle Robles y Lluís Orriols i Galve.

EP 36/2008 Las causas de la participación y sus consecuencias en el voto de centro y de izquierda en España. Sebastián Lavezzolo Pérez y Pedro Riera Segrera.

EP 37/2008 El medio ambiente urbano en la Unión Europea. Susana Borràs Pentinat.

EP 38/2008 Control político y participación en democracia: los presupuestos participativos. Ernesto Ganuza Fernández y Braulio Gómez Fortes.

EP 39/2008 Cataluña después del primer “Tripartit”. Continuidad y cambio en patrones de comportamiento electoral. Laia Balcells Ventura y Elna Roig Madorran.

EP 40/2009 La reducción de empleo y sus consecuencias en los resultados: un análisis de las empresas españolas. Fernando Muñoz Bullón y María José Sánchez Bueno.

EP 41/2009 Flexicurity and Gender Equality: advancing flexicarity policies in Denmark and Spain. Óscar García Agustín y Lise Rolandsen Agustín.

EP 42/2009 La cobertura de la situación de dependencia. Djamil Tony Kahale Carrillo.

EP 43/2009 Políticas públicas y segregación residencial de la población extranjera en la Comunidad de Madrid. Alfonso Echazarra de Gregorio.


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EP 44/2009 Libre circulación de personas y ciudadanía social: ¿cabe imponer barreras al turismo social?. Borja Suárez Corujo y Tomás de la Quadra-‐Salcedo Janini.

EP 45/2009 Nuevos desafíos democráticos: hacia una iniciativa legislativa popular efectiva. Carmela Mallaina García.

EP 46/2009 La deconstrucción del servicio público de televisión: hacia una política de innovación en las nuevas plataformas digitales. Alberto González Pascual.

EP 47/2010 Desigualdad de rentas y desigualdad de oportunidades en España. Christelle Sapata.

EP 48/2010 Un análisis del efecto de la Ley de igualdad en la representación electoral, parlamentaria y en el comportamiento electoral de las mujeres en las elecciones generales de 2008. Álvaro Martínez Pérez y Kerman Calvo Borobia.

EP 49/2010 ¿Querer es poder? Un análisis de la fecundidad de las mujeres españolas e inmigrantes. María José Hierro Hernández y Margarita Torre Fernández.

EP 50/2010 Salud y acceso a los servicios sanitarios en España: la realidad de la inmigración. Cristina Hernández Quevedo y Dolores Jiménez Rubio.

EP 51/2010 Las políticas de conciliación en España y sus efectos: un análisis de las desigualdades de género en el trabajo del hogar y el empleo. Pablo Gracia y Daniela Bellani.

EP 52/2010 ¿Debe el agua de los ríos llegar al mar? Orientaciones para una gestión medioambiental del agua en España. Fernando Magdaleno Mas.

EP 53/2010 The Internet Sector and Network Neutrality: where does the EU stand? Hairong Mu y Carlo Reggiani.

EP 54/2010 Políticas migratorias comparadas en el Sur de Europa: lecciones cruzadas entre España y Portugal. Belén Fernández Suárez.

EP 55/2010 Los biocombustibles en la política energética europea: los retos de la estrategia energética europea para el año 2020. Raquel Montes Torralba.

EP 56/2010 Blogging político y personalización de la democracia local en España y Portugal. Evidencias presentes y propuestas de futuro. J. Ignacio Criado y Guadalupe Martínez Fuentes.

EP 57/2010 Democracia participativa, sociedad civil y espacio público en la Unión Europea. Luis Bouza García.

EP 58/2011 La imposición sobre el patrimonio como instrumento para una distribución equitativa de la riqueza. César Martínez

EP 59/2011 Políticas migratorias comparadas en el Sur de Europa: lecciones cruzadas entre España y Portugal. Belén Fernández Suárez.

EP 60/2011 Los biocombustibles en la política energética europea: los retos de la estrategia energética europea para el año 2020. Raquel Montes Torralba.

EP 61/2011 Reformas institucionales de la gobernanza económica


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internacional en tiempos de cambio: debate de ideas, instituciones y política económica. Gonzalo Caballero

EP 62/2011 Nuevas herramientas. Nuevas ideas. Utilización de campañas de base en España. Elecciones regionales y locales en 2011. Bernardo Navazo López.

EP 63/2011 Un estudio en torno a la edad de jubilación. Sonia Fernández Sánchez.

EP 64/2011 El derecho a una vivienda adecuada. Un derecho del siglo XXI. Vanessa Villalibre.

EP 65/2011 Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-‐industrial: incidencia de los actores locales. José Prada Trigo.

EP 66/2011 Articulación entre las relaciones familiares y sociales y la discapacidad en Europa. Laura Lorenzo Carrascosa.

EP 67/2011 Calidad y reforma de la Educación Secundaria Obligatoria en España. Flor Arias y Alessandro Gentile.

EP 68/2011 Propuesta de reforma del sector hipotecario español: análisis de la oportunidad de la dación en pago. Tomás Gimeno.

EP 69/2012 “Guardar al defensor de la Constitución”. Sobre la independencia de la jurisdicción constitucional: evaluación de alternativas institucionales. Pablo José Castillo Ortiz

EP 70/2012 Análisis y propuestas de actuación ante la reforma de la Política Pesquera Común. La sostenibilidad como eje de futuro de la pesca española. Miquel Ortega Cerdá

EP 71/2012 El régimen de garantía de ingresos mínimos en España: una propuesta de revisión. Borja Barragué Calvo y César Martínez Sánchez

EP 72/2013 Políticas urbanas innovadoras, gobernanza y planificación flexible: análisis de la evolución en Francia y propuestas de adaptación al contexto español. Beatriz Fernández Águeda

EP 73/2013 Emancipación juvenil en tiempos de crisis: Un diagnóstico para impulsar la inserción laboral y la transición residencial. Alessandro Gentile

EP 74/2013 La investigación del delito en la era criminal. Juan Carlos Ortiz Pradillo

EP 75/2013 El cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales en el contexto de la crisis económica internacional. Ana Manero Salvador

La calidad de la Justicia en España...Islas Baleares, y en Ciencias Políticas por la Universidad...

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