NOMBRE DEL CURSO/CLAVE: AP 4014 Derecho y administración pública

NOMBRE DEL PROFESOR TITULAR: Dr. Pedro Torres Estrada NOMBRE DEL LIBRO: Política Pública y Democracia en América

Latina. Del análisis a la implementación

NOMBRE DEL AUTOR: Freddy Mariñas y Vidal Garza Cantú NOMBRE DEL CAPÍTULO: La brecha de la implementación EDITORIAL: Porrúa EDICIÓN: 1a NÚMERO DE ISSN/ISBN: 978-60-7401-07-25 FECHA DE PUBLICACIÓN: 2011 RANGO DE PÁGINAS: 33-51 TOTAL DE PÁGINAS: 19

“Reproducción autorizada en los términos de la Ley Federal del Derecho de Autor, bajo licencia del CEMPRO (Centro Mexicano de Protección y Fomento de los Derechos de Autor) CP07-12 y procurando en todo tiempo que no se violen los derechos de los representados por CEMPRO y tutelados por la legislación de derechos de autor mexicana.”

“No se permite la copia, reproducción ni distribución de la obra, únicamente se autoriza el uso personal sin fines de lucro por el periodo comprendido del 10 de septiembre al 23 de noviembre del 2012, para cualquier uso distinto al señalado anteriormente, se debe solicitar autorización por escrito al titular de los derechos patrimoniales de la obra.”

La brecha de la implementación*

Merilee S. Grindie

Implementación -llevar ideas de política a la práctica- es frecuentemente la

parte más difícil e incierta del proceso de política. Nuestra atención, por su­

puesto, tiende a dirigirse al calor de los debates, negociaciones y votaciones

que caracterizan la aprobación de nuevas políticas, cuando funcionarios y

políticos hablan en pro o en contra del cambio, cuando los medios siguen los

pormenores de apoyo y oposición, y cuando una variedad de agentes hablan

sobre la intencionalidad de las nuevas políticas. No obstante, consistentemen­

te emergen obstáculos no previstos después que los diseñadores, partidarios y

agentes de nuevas iniciativas declaran la victoria. Con frecuencia, nadie presta

atención mientras estos obstáculos gradualmente magullan la intencionalidad

y el efecto de la política y surge una brecha de la implementación. 1

Esta brecha es la disparidad que frecuentemente hay entre lo que se anun­

cia como política y lo que en realidad se ejecuta. Esta transición constriñe a las

políticas públicas en todo el mundo, tanto en los países desarrollados como en

vías de desarrollo, tanto en la política internacional como en la nacional. Esta

es una situación que persiste en países latinoamericanos, pero esta región del

mundo no está sola en su sufrimiento. Es una región que da gran valor a la

existencia legal y formal de la política pública, sin embargo, en los países lati­

noamericanos los hacedores de política y sus ciudadanos pueden generalmen­

te no estar preparados para enfrentar la frecuencia con que se presenta esta

brecha. Las políticas públicas pueden surgir en un sentido legal y formal, pero

esto no asegura que serán efectivamente ejecutadas. En las nuevas democra­

cias de América Latina, si no se atiende la brecha de la implementación se

* traducción de ("arlos González Barragán. 'La literatura que trata la iniplemenración es vasta, incluyendo un sinnúmero de casos de estudio sobre

Hue salió mal" en políticas públicas En paíseren desarrollo, mucho del interés específico en la implementación data de los ochenta y noventa. En los 2000. ha habido una renovación del interés en el tema de la ¡inplementa-Uon entre aquellos interesados en la ciencia de la administración. Véase, por ejemplo, S.M. Barren (¿006); Mi chael Hill y Paul Hupe (2002): L.J. OToole.Jr. (2000), S. C, VViuter (2006): T. Younisel. Davidson (1990).

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puede debilitar la aprobación ciudadana del desempeño gubernamental, pro­

vocar decepción cuando las políticas prometidas no son efectivamente ejecu­

tadas o'peor, llevar a un cinismo sobre la democracia en general.

En ocasiones, la brecha de la implementación puede ser relativamente

angosta, al introducir cambios sutiles cuando la política pasa del anuncio a la

realidad. En otras, puede ser enorme, como el caso de una nueva política que

nunca se lleva a cabo y permanece olvidada en repisas empolvadas. La brecha

puede ser benigna, o incluso útil, por ejemplo hay políticas públicas pobre­

mente diseñadas pero que se ajustan a la realidad en un esfuerzo para hacerlas

más implementables. Pero, también, puede ser profundamente dañina, como

cuando los beneficios de la política son aprovechadas por aquellos que no

tienen derecho a ellos. Pequeña o grande, benigna o dañina, la brecha de la

implementación casi siempre es imprevisible.

La frecuencia de la brecha sugiere la verdad encerrada en las leyes de

Murphy: "Nada es tan sencillo como parece. Todo consume más tiempo de lo

que usted cree consumirá. Si algo puede salir mal, saldrá mal." 2 En el pro­

ceso de la política pública, los postulados de M u r p h y implican que para

cualquier nueva política, "para cualquier proceso posible de análisis y dise­

ño, existe una probabilidad significativa que lo que se anuncia como políti­

ca sufrirá un revés, reinterpretación, deslizamiento o sabotaje mientras se

hacen esfuerzos para ponerla en práctica".

Conocemos algo acerca de las causas de un revés, reinterpretación, desli­

zamiento y sabotaje; además, tenemos algo de experiencia en encontrar por lo

menos remedios parciales para "cosas que salen mal" en la implementación.

Por ello, es posible anticipar algunas fuentes de los problemas de la implemen­

tación y encontrar formas de eludir otras, minimizando así la magnitud de la

brecha o su efecto nocivo. En este capítulo, primero señalo algunas causas

comunes de la transición de la implementación y luego identifico un número

de maneras en que los hacedores de política, académicos, y otros, han intenta­

do minimizar el efecto de las leves de Murphy durante la implementación. Por

•Los orígenes de las leyes tic Murphy son osemos. Una versión es <|iie en 1949, el capitán F.dgard Murphy, un ingeniera de la fuerza aérea, dijo sobre un técnico en su provecto que: "Si hay alguna manera de hacer algo iiial.'él la encontrará." Sin embargo, varias fuentes relacionan a las leyes de Murphv con la Ley de Sod y la Ley de Finagle ("si algo puede salir mal, saldrá mal, en el peor momento posible") Entre las leves asociadas con las leves de Murphy en la ¡crga popular se encuentran un número no mencionado en el texto de este capítulo. Por ejemplo, "si existe la posibilidad de que varias cosas salgan mal, aquella que cause más daño será la que finalmen­te salga nial." y "sí usted percibe que hay cuatro posibles maneras en las que algo puede salir mal, y las elude, entonces, una quinta manera, para la cual no se esrá preparado, de pronto surgirá". Véase http://en.wt kipcdia. org/wikt/Murphy%27s_law y hrtp://www.imirphys-laws,o»iii/murphy/murf»lty-tnic.html 10 de abril de ¿008.

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La política pública corno problema

Es útil comenzar una lista de retos que tiene implementación, si se acepta que algunas políticas son simplemente más difíciles de ejecutar que otras. Algunas -part icularmente aquellas que involucran la provisión de servicios como educación, salud e infraestructura- requieren de largas cadenas de acciones y muchos actores para ser ejecutadas efectivamente. Cada eslabón de la cadena debe funcionar -esro es, todas las acciones deben corresponder a la intención de las políticas y los actores deben asumir responsabilidades por su papel en el proceso- si la política va a ser implementada efectiva­mente. En educación, por ejemplo, la implementación de un nuevo plan de estudios depende del desarrollo oportuno de los libros de texto y los mate­riales, su distribución en las escuelas, grados, maestros y estudiantes indi­cados; la capacitación de los maestros; el compromiso de los directores de las escuelas para apoyarlo; la disponibilidad de inspectores escotares para asegurar que el plan sea impartido efectivamente; la aprobación de la inno­vación por parte de los padres de familia, y así sucesivamente. Pressman y Wildavsky (1973) observaron hace mucho, que por cada eslabón de la cade-

o tanto, el objetivo de este trabajo es describir causas y explorar remedios, no

se trata de erradicar problemas de implementación, sino de rnaxirntzar la me­

dida con la que pueden ser pronosticados y prevenidos. Los procesos de polí­

nica como las políticas mismas, nunca son perfectos o carentes de daños no

• deseados. Sin embargo, con previsión, pueden ser mejorados y en ocasiones,

una serie de peligros de implementación pueden ser evitados.

FUENTES DF LA BRLCHA

En el mundo de la política pública, no es difícil identificar razones por las que

la implementación marcha mal. Con frecuencia hay múltiples factores que se

interponen en la ejecución de la intencionalidad de una política, como con­

cluyen los post-mortems sobre qué ha salido mal en experiencias reales de po­

líticas. Estos factores van desde aquellos que son inherentes al tipo de políti­

ca que se persigue, hasta los que tienen que ver con el contexto en que se

está llevando a cabo.

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na al que corresponda un punto de decisión por algún actor, las probabilida­

des de que algo salga mal aumentan.

Los procesos de implementación en cadenas largas pueden ser compara­

dos con políticas de "plumazo" o golpe de pluma que requieren muy pocas

acciones y actores para llevarse a cabo / Un ejemplo clásico de este tipo de

política es la decisión de devaluar una moneda, la cual puede ser ejecutada

muy rápidamente, por medio de las acciones de muy pocos individuos clave

-destaca el gobernador del banco central y el ministro de finanzas. Mientras

que la controversia política y sus repercusiones pueden ser vastas, llevarlas a

cabo resulta un proceso relativamente sencillo. Lo mismo se puede decir acer­

ca de la implementación de muchas políticas en el arsenal neoliberal que piden

una desregulación y una liberal izacíón, y se llevan a cabo dejando de actuar.

Por lo tanto, una fuente importante de los problemas de implementación

tiene que ver con las características de las políticas que se lleven a cabo [véa­

se, por ejemplo, Merilee Grindle y John T h o m a s (1991); Coralie Bryant y

Louise G. White (1982); Marc Lindenberg y Benjamín Crosby (1981); Peter

S. Cleaves (1980)]. ¿Cuántas actividades se requieren para que una política se

ejecute?, ¿cuántos tipos de actores distintos tienen que estar de acuerdo para

que una política se lleve a cabo?, ¿qué tanto deben cambiar su comportamien­

to los oficiales, organizaciones y beneficiarios para que una política sea exito­

sa?, ¿cuánta cooperación se requiere entre los implementadores, beneficiarios

y otros?, ¿cuántos niveles de gobierno están involucrados? Preguntas como

éstas son útiles en un inicio para anticipar la complejidad del proceso de im­

plementación. Como se sugiere más adelante en este capítulo, estas preguntas

también pueden ser importantes para sugerir medidas que reduzcan la com­

plejidad de algunas políticas.

Rastrear los problemas de implementación al contenido de las políticas es

esencial para políticas que no son factibles en un inicio, esto es, las que son

planeadas sin considerar la realidad económica, política, social o burocrática

que deben afrontar para llevarse a cabo cuando se ejecutan. Un ejemplo

claro de este t ipo de política sería la intención del gobierno de Estados

Unidos de construir una democracia en Afganistán e Irak en un periodo

• corto. Claramente, el que estas expectativas dan forma a la política; el que

los hacedores de política no puedan apreciar la naturaleza de la sociedad, la

política, historia y conflictos de los países meta y el que no puedan entender

'Este es un punto importante que expone Joan Nclson (1999).

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la complejidad o las dimensiones temporales de cómo se crean y mantienen las

democracias afectó la implementación.

Las políticas públicas mal sustentadas son, por lo tanto, otra fuente de

problemas. En realidad, las políticas no factibles son una falla del proceso

* de hacer política y no de implementación, aunque frecuentemente son los

irnplementadores los que soportan la carga de la culpa por la falla de la po­

lítica. Para estos actores - y a sean individuos o agencias- esta fuente de bre­

cha de la implementación es particularmente frustrante, puesto que frecuen­

temente no están en una posición de informar a los hacedores de política

sobre sus errores.

El contexto como el problema

Hasta las políticas bien diseñadas y bien intencionadas salen mal cuando se realizan esfuerzos para ejecutarlas en contextos económicos, políticos y socia­les que son hostiles al cambio. 4 Para empezar, las estructuras de poder pueden no favorecer la implementación de nuevas políticas. Efectivamente, el conflic­to y la resistencia son inherentes a la mayoría de los esfuerzos para introducir y mantener nuevas iniciativas de política (Cuesta, 2007). Por su naturaleza, la mayoría de las políticas no sólo proveen beneficios, sino que también imponen costos; crean ganadores, pero también perdedores. Una característica casi universal de las iniciativas de reforma política qLie crean ganadores y perdedo­res es que estos últimos tienen grandes incentivos para resistir el cambio y están plenamente conscientes de sus pérdidas potenciales, mientras que los ganadores no saben de los beneficios que habrán de recibir y pueden no estar bien organizados para forzar el cambio. En sociedades democráticas, la capa­cidad de los perdedores potenciales (y ganadores por supuesto) para dar a conocer sus preocupaciones es vasta -esta es una parte inherente a un sistema

. basado en la noción de igualdad de derechos y libertad de asociación.

Sin embargo, el efecto de la controversia durante la implementación de las políticas es particularmente notable donde las decisiones sobre política se toman en contextos relativamente cerrados. Este es, efectivamente, el caso en muchos países de América Latina, incluso en una era de democracia, en la cual normalmente, las decisiones de política se realizan por el Poder Ejecuti-

'Para una discussion útil sobre problemas institucionales y organizadonales tai países t:n desarrollo véase Francis Rikuyama (2004).

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vo, con poca participación de la legislatura o los públicos informados. 5 Con frecuencia, la capacidad de los medios de comunicación, las universidades y think tanks es incipiente para contribuir en los debates sobre iniciativas de política y las estructuras de los grupos de interés están mal articuladas o fa­vorecen sólo a un grupo de la población. En esos casos, las políticas se pueden anunciar sin haber generado mucha discusión, escrutinio o información so­bre lo que se implementará. Las negociaciones, conflictos y compromisos que se espera caractericen el proceso de formación de políticas son desplazadas a los esfuerzos de implementación, en donde los intereses de los ganadores y perdedores son atendidos de manera fragmentaria por aquellos responsables de ejecutar las políticas.4

Además, los actores que típicamente se involucran en el proceso de for­mación de políticas con frecuencia son reemplazados por un grupo diferente cuando las políticas están siendo implementadas (Soonman Kwon y Michael R. Reich, 2003; James A, Trostle, Johannes U. Sommerfeld y Jona thon L. Simón, 1997; Soonman Kwon y Michael R. Reich 2003; James A. Trostle, Johannes U. Sommerfeld y Jonathon L. Simón, 1997).

C o m o consecuencia de un proceso relativamente cerrado de toma de decisión, la política de la política pública en muchos países de América Lati­na es con frecuencia la de quién se queda con qué durante la implementación (Alex Shankland y Andrea Cornwall, 2007). Es en este punto que las exigen­cias de beneficios o auxilio, cuando hay costos potenciales, se llevan a los responsables de implementar la política. Aunado a esto las redes clientelares son más capaces de intervenir y distorsionar la distribución de los beneficios de la política pública (Merilee S. Grindle, 1980). En ese tipo de casos, aque­llos con más poder económico o político, capacidad organizacional, redes informales con las élites o estatus social llegan a tener mayor capacidad para exigir beneficios (la construcción de una calle en una comunidad en particu­lar, la obtención de medicamentos u hogares subsidiados, por ejemplo) o evadir costos (pagar impuestos, compartir agua con comunidades río abajo, o perder acceso a subsidios, y así sucesivamente).

El clientelismo, mismo que forma parte extremadamente importante de muchos sistemas políticos y que puede ser un medio por el cual se mantiene

'Para encontrar ejemplos de estos estilos de toma de decisiones de polírica, véase Merilee S. Grindle (2(XH).

'Esta es tierra fértil para sistemas políticos en los que el clientelismo es un aspecto importante de las rela­ciones entre el Rstado y la sociedad.

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la estabilidad política, frecuentemente se traduce en una distribución de los

recursos de la política pública mediante redes de agentes de poder, influyen­

tes del partido o élites sociales que captan los beneficios con propósitos polí­

ticos o privados. En esos casos, la política puede ser bien intencionada y so-

cialmente benéfica, pero enfrentará un difícil reto de economía política. En

democracias nuevas, los beneficios de las políticas pueden fluir mediante una

gama de "agentes" políticos, cuya responsabilidad en parte es la de asegurar

que individuos, grupos o comunidades en particular obtengan acceso a ellos

como recompensa a la lealtad partidista, contribuciones a campañas políticas

u otros intercambios informales.

Un tipo diferente de reto de implementación relacionado al contexto in­

volucra el que ocurran sucesos no anticipados que hagan más difícil o impo­

sible la ejecución de la política. Incluso, cuando esto pasa, las políticas bien

diseñadas pueden fracasar o ser significativamente alteradas. Algunas veces

esto tiene que ver directamente con la política. Por ejemplo, cuando la imple-

mentación de una nueva política de salud depende de la instalación y uso de

nuevos programas compuracionales y éstos no pueden ser distribuidos, se

agotan o no funcionan con las computadoras existentes, el proceso de imple-

mentación se puede retrasar semanas o meses (véase, por ejemplo, David E

Pyle, 1980). Ocasionalmente esto se puede prever, pero en otras resulta im­

posible; incluso se puede remediar, pero se requiere de un replanteamiento

de la política.

Más difícil todavía es cuando hay factores que retrasan, complican o da­

ñan la implementación de la política sin tener nada que ver con la política en

ejecución: una guerra, una crisis cambiaría, un espiral inflacionario, un cam­

bio en el liderazgo político con diferentes prioridades, una huelga de los

proveedores de servicios, una escasez petrolera -estos factores ocurren con

alguna regularidad, aunque frecuentemente no pueden ser previstos mientras

los hacedores de política y los implementadores se enfocan en los requisitos

de una política en particular. En estos casos la ejecución de las políticas se

podría interrumpir o abandonar invocando poco las "bondades" de la política

pública en sí misma.

El contexto en el que la política es implementada también incluye las

capacidades administrativas y de gestión de los actores que implementan. De

hecho, los problemas de capacidad se encuentran entre las limitantes que con

frecuencia se pasan por alto (Mary E. Hilderbfrand y Merilee S. Grindle,

1995). Esta capacidad por supuesto tiene que ver con el grado de complejidad

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de las políticas a implementar; aquellas que requieren largas cadenas de ac­ción y respuesta por parte de los actores son probablemente las que requieren más sofisticación en la gestión; las que deben ser implernentadas en periodos considerable son probablemente las que requieren de mayor seguimiento administrativo, aquellas que involucran múltiples niveles de gobierno requie­ren gran coordinación y habilidades de gestión. Sin embargo, la capacidad administrativa y de gestión del sector público es notablemente escasa en mu­chos países de América Latina, y mientras más pobre sea un país, es probable que esta capacidad sea deficiente en maneras significativas. Este encuentro entre contexto y contenido de la política pública puede crear obstáculos insu­perables a la implementación de algunas políticas.

HACIENDO LA POLÍTICA MÁS IMPIEMENTABI F

Si se consideran los múltiples problemas entre la brecha de la implementa­ción, con su naturaleza variable, y las políticas es poco probable que desapa­rezca. De cara a esta difícil verdad, puede ser mejor aceptar que el proceso de implementación es inherentemente problemático. Con esto como fundamen­to, el tema, tanto para los practicantes como para los académicos es buscar si hay maneras de anticipar algunos de los problemas más probables y predeci-blcs que pueden surgir y evaluar formas de minimizarlos o evitarlos.

No creo que sea posible excluir las leyes de Murphy del proceso de hacer políticas, lo que sí es que un análisis cuidadoso de los contenidos de la políti­ca y de los contextos puede proporcionar ideas sobre cómo hacer las políticas más implementables, sin pensar en la perfección. De hecho hay un número de estrategias que pueden seguirse para limitar la magnitud con la que la brecha de la implementación destruye buenas políticas.

Simplificar

Corno hemos visto, la complejidad es una característica importante de las políticas que tiene implicaciones directas para la realización de la implemen­tación. En general, probablemente es cierto que mientras más compleja sea la política pública, más difícil será implementarla efectivamente. Dicho de otra manera, mientras más compleja sea la política, la probabilidad es que la rea-

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lización de la implementación se amplíe. Entonces, ¿hay métodos que los

hacedores de política y otros puedan adoptar para simplificar las políticas y

así fortalecer su implementabilitlad?

Una estrategia en los países latinoamericanos que ha sido adoptada con

frecuencia, desde hace 25 años, es aquella qtie reduce las actividades del Es­

tado. Con ello, se suponía que la implementación iba a encontrarse con me­

nos problemas; por ejemplo las políticas neoliberales que redunden en un

menor número de requisitos para licencias y permisos, o aquellas que redu­

cen o eliminan subsidios, recortan las acciones y actores que intervienen en­

tre el objetivo y el logro de éste (véase, por ejemplo, Robert Klitgaard, 1998).

Reducir las actividades del Estado para permitir una transición económica

más rápida o para reducir la corrupción son buenos ejemplos de maneras en

las que pedirle al Estado que haga menos puede significar menor complejidad

de la política pública. En ocasiones, las iniciativas de privatización eliminan

la responsabilidad de implementación, especialmente cuando la actividad a

privatizar no tiene que ver con la provisión de bienes públicos. Por supuesto

que en el caso de los bienes públicos y monopolios naturales, las responsabi­

lidades directas de la implementación han sido frecuentemente reemplazadas

por aquellas que tienen que ver con el monitoreo y regulación de actividades

de terceros, por lo que el resultado neto, podría no ser necesariamente de

menor complejidad de la política.

La solución neoliberal a la complejidad en las políticas no siempre es apro­

piada -hay muchos países, gobiernos y ciudadanos que están comprometidos

con la provisión de algunos servicios y el control público de algunas activida­

des. En ese tipo de casos, la magnitud de la complejidad necesaria puede ser

evaluada. Básicamente, los hacedores de política y sus planeadores tienen que

preguntarse si hay maneras más sencillas o directas de alcanzar sus objetivos.

¿Se podrían perseguir menos objetivos en una política, por ejemplo?, ¿involu­

crar a menos actores en la provisión de servicios?, ¿proveer servicios en ven­

tanillas únicas?, ¿habrían oportunidades para dar soluciones con correo elec­

trónico de gobierno?, ¿se podrían simplificar los procesos de monitoreo y

evaluación?, ¿sería posible replantear las políticas para que los administrado­

res y gestores, así como quienes proveen los servicios, tengan mayores incen­

tivos para promoverlas?, ¿habría manera de adaptar las políticas, para que los

políticos locales o grupos ciudadanos se conviertan en defensores y monito­

res de la política?, ¿habrían formas razonables de compensar a los perdedores,

para que no se interpongan en el camino de una implementación electiva de

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la política? Estas y otras preguntas dirijen a los hacedores de política en los

contenidos de las políticas que están diseñando y les invitan a que tomen las

medidas necesarias para asegurarse que las cosas se hagan.

El análisis de la implementación como el análisis de la política

La posible simplificación de la política para que ésta sea más implementable enfoca su atención en la importancia de considerar el análisis de la implemen­tación como parte del proceso de la hechura de las políticas. Esta observa­ción parece evidente en sí misma -¿cómo podría la implementación no ser considerada parte de las formas en que las políticas son evaluadas y anali­zadas antes de ejecutarse? Sin embargo, sorprendentemente, hay evidencia simple de que el análisis de la política frecuentemente pasa por alto la im­portancia de pensar sobre el proceso de implementación. Aunque se tiene una amplia aprobación de que la implementación no es "meramente" admi­nistración -algo que sucede en automático una vez que la política se aprue­b a - es sorprendente que con frecuencia esto se asume implícitamente por aquellos que hacen la política.

Si los hacedores de política están conscientes de la transición de la imple-mentación - o si se les puede alentar para que la consideren- entonces hay varias maneras para introducir el tema de la factibilidad de la implementa­ción en el proceso de diseño de la política. Una forma frecuentemente reco­mendada - ¡pero raramente puesta en marcha!- es la de incluir a los imple-mentadores en el proceso de diseño de la política. Si aquellos que tienen conocimiento de las maneras en las que los asuntos políticos, administrativos y de gestión afectan la ejecución de las políticas están sentados en la mesa como parte del proceso del diseño de la política, sus aportaciones podrían ser valiosas en esta etapa previa a la implementación. Su conocimiento y expe­riencia pueden anclar una política en un contexto de implementación realista y, además, pueden proveer de aportaciones significativas sobre qué factores se deben tomar en consideración. ¿Qué incentivos motivarán a los proveedo­res de servicio?, por ejemplo, ¿qué tipo de capacitación se requiere?, ¿qué detalles logísticos se necesita afinar? y así sucesivamente.

De igual manera, los hacedores de política pueden aprender a utilizar mo­delos analíticos que les ayuden a pensar sobre el proceso de implementación desde la perspectiva de la mesa de diseño. Hay numerosos modelos de este

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tipo, el punto es emplear uno o dos de estos modelos para realizar proyecciones hacia adelante o atrás, sobre lo que necesita suceder en cada paso del proceso de implementación para considerar factores que con frecuencia impiden estos pasos y la manera para encarar hacerlo y tomar las medidas necesarias.7

Los implementadores como solucionadores de problemas

Si gerentes, administradores y proveedores de servicios se entrenan para se­guir reglas y aplicarlas, probablemente no responderán con presteza a los problemas que puedan surgir durante el proceso de implementación. En esos casos, con toda seguridad, remitirán el problema a sus superiores, ac­tuarán sin prestar atención a si las metas de la política se cumplen, usarán la coerción para forzar la implementación, o s implemente se rendirán y no harán nada. En contraste, si los implementadores entienden que sus empleos deben incluir una solución proactiva de problemas, y si hay incentivos para que ellos promuevan las metas de la política a pesar del surgimiento de obstáculos diversos, entonces tendrán mayores probabilidades de superar por lo menos algunos de los obstáculos en busca de las metas de la política. Cuando los implementadores ven que parte de su responsabilidad es la so­lución de los problemas, es porque cuentan con cierta discreción y flexibili­dad para responder a las diversas clases de asuntos sobre la marcha y tienen el alcance y aprobación para ser creativos, s iempre y cuando esto busque que las metas de la política se logren.

Así como los implementadores pueden aprender que el principal propó­sito de sus empleos es aplicar y seguir reglas sin importar el resultado de la política, también verán que sus habilidades los harán mejores para solucionar problemas. De hecho, una de las razones del rápido crecimiento de las escue­las de política pública -y de la crítica a las escuelas de administración pública tradicionales- en todo el mundo es el deseo de motivar a los estudiantes para que resuelvan problemas y sean proactivos, en vez de aplicadores de regias pasivos. En estas escuelas, los estudiantes son motivados para desarrollar habilidades analíticas y de toma de decisiones que son apropiadas para pro­blemas enredados y complejos; y contextos en los que los tomadores de de­cisiones no cuentan con información completa.

'Hay modelos que consideran a la implementación como un proceso. Véase, por ejemplo, Gnndle y Tilo­mas (1991, cap. 7). Paul Sabaticr (1980), Bryant y White ÍI982).

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El método de caso con frecuencia es usado en estas escuelas de política

pública y en los cursos cortos que se ofrecen a los practicantes (C. Roland

Chrtstensen y David A. Garvín, 1991; Louis Baraes, C. Roland Christensen,

y Abby Hansen, 1991). Un caso es una descripción de una situación del

"mundo real" en la que se tiene que tomar una decisión o alguna acción y en

el que los actores se confrontan con intereses diversos, información incom­

pleta y presiones de tiempo. El desenlace de la historia es el gran ausente, ya

que el propósito es compartir inteligencia, experiencia, habilidades y puntos

de vista en el salón de clases y así encontrar una solución viable, más no

siempre perfecta, a un problema complejo. El método es par t icularmente

apropiado para fomentar la recopilación de puntos de vista sobre la imple-

mentación de la política en sociedades democráticas, en las que el número de

actores en el proceso de política tiende a ser grande y diverso, en las que las

presiones para actuar o no son grandes y en las que la importancia de la con­

sulta es importante.

Asimismo, las escuelas de política pública enseñan habilidades de nego­

ciación, comunicación y liderazgo, y fomentan el que los estudiantes trabajen

en grupos y usen métodos cuantitativos para comprender situaciones del

mundo real. Las habilidades que se imparten de esta manera desarrollan in­

dividuos que son capaces de analizar asuntos de una forma sistemática, pero

aplicada, y de considerar una variedad de opciones para responder a proble­

mas a medida que surjan en el m u n d o real. Al igual que las habil idades

aprendidas mediante la discusión de casos, éstas son particularmente apro­

piadas para entornos democráticos, en los que los hacedores de políticas e

implementadores necesitan una gama de "habilidades personales" para llevar

a cabo sus responsabilidades.

En escala organizacional, los implementadores pueden ser motivados

para dar una solución adecuada a los problemas, y ser recompensados.* En

años recientes, ha habido una gran discusión sobre fomentar experimentos

con pago por desempeño, gestión orientada a resultados (en las que los imple­

mentadores cuentan con metas claras y alcanzables, así como el t iempo para

alcanzarlas), trabajo efectivo en equipo, y otras formas diversas de recompen­

sar este comportamiento como los premios de reconocimiento e innovación.

'Para una discusión reciente <le incentivos en la gestión pública, véanse los ocho artículos en International Public Management Jauntal, "Sytnposiutit on Pul)lic Service Motivación", vol. II, núm. 1, 2008. Para una impor­tante discusión de incentivos en la gestión pública en el contexto de países en desarrollo, véase Judith Tendler y Sara Freedheiro, •"Trust in a Renr-Seeking World: Health and Government Transformed ¡n N'orrhcasr Brasil", WrtrldDaxlopmtnt, vol. 21. núm. 12 (1994) , pp. 1171-1 W..

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Poner estos incentivos en práctica puede llevar tiempo y enfrentar resisten­cia, pero la reorganización y el remontaje de esto puede ser una herramienta valiosa para motivar un compromiso apropiado con la implementación, como sugieren los proponentes de la nueva gestión pública (]. Boston, J. Martin, J. Pallot v P VValsh, 1996). De igual manera, aquellos que defienden los enfo­ques "de procesos," en vez de los "de planes de trabajo" para la implementa­ción también señalan la importancia de la flexibilidad y los incentivos para fomentar respuestas adecuadas por parte de aquellos responsables de llevar a cabo las políticas (Bryant y VVhite, 1982).

Al evaluar el potencial para implementar políticas, está claro que algunos actores podrían tener, casi de manera natural, más incentivos que otros. De­trás de los consejos para delegar, por ejemplo, puede estar la percepción que aquellos más cercanos al problema, probablemente estén más interesados en encontrar soluciones a éste (véase, por ejemplo, Shadid Javid Burlci, Guiller­mo Perry y William Dillinger, 1999). Los gobiernos locales podrían tener más interés en ver que las calles se reparen y que los maestros se presenten a tra­bajar, por ejemplo. Las organizaciones no gubernamentales enfocadas a un problema en particular pueden ser implementadores muy apropiados para solucionar problemas, considerando su compromiso inicial; los receptores de servicios pueden serlo para llevar a cabo el monitoreo y evaluación de las actividades; los de servicios privados pueden tener mayor interés en el buen uso del tiempo, equipo y otros recursos ya que hay un interés que busca obtener utilidades. Por lo tanto, para cualquier política pública, vale mucho la pena comenzar con una evaluación sobre qué personas probablemente es­tén interesados en una implementación efectiva de la política.

Por supuesto que en cualquier lista de "cosas que se pueden hacer" para mejorar la implementación, deben figurar, actualmente el monitoreo y eva­luación. El primero es especialmente valioso para proveer información sobre dónde y cuándo podrían estar saliendo mal las cosas, y, la segunda es esencial si se quiere conocer el grado en que se realizó la política. Por supuesto que hay poca controversia sobre la importancia o el valor de esto. Con demasiada frecuencia, sin embargo, el monitoreo no se realiza de manera sistemática o incluye métricas que pueden desviar a los implementadores de las metas de la política pública-contar cuántos pacientes se atienden por hora en una clí­nica de salud, por ejemplo, en vez de una métrica que sea más útil en evaluar la calidad de la atención, igualmente, con frecuencia, las evaluaciones se rea­lizan puntualmente y luego sólo son usadas para ocupar espacio en una repi-

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sa. El monitoreo y la evaluación sólo son útiles si las aprovechan los gerentes

y pueden informar a los implementadores.

Contenido y contexto

Así como algunos problemas de la implementación surgen por el contenido

de la política, otros pueden ser rastreados al contexto en el que las políticas se

llevan a cabo, los esfuerzos para minimizar estos problemas incluyen consi­

deraciones de contenido y contexto. ¿Pueden los hacedores de políticas ajus­

far los contenidos de éstas para hacerlas más factibles?, ¿incluso considerar

cómo aclarar, simplificar o racionalizar una política para que enfrente menos

problemas potenciales mientras se lleva a cabo? Por ejemplo, una ventaja ci­

tada con frecuencia para los mecanismos de transferencia de efectivo, comí)

una forma de hacer política social, es que requieren mucho menos administra­

ción que otras formas de asistencia social y ponen mucha de la responsabilidad

para el seguimiento de la implementación en el receptor, en vez de en el pro­

veedor del servicio (L. Rawlings y G. Rubio, 2005). De manera similar, ¿pue­

den los hacedores de política compensar a los perdedores de alguna manera

para que no se interpongan en el camino de una implementación adecuada de

la política? Uno de los propósitos de incluir a los realizadores implicados en

el proceso de política y del uso de modelos analíticos es el de pensar cuidado­

samente acerca de las opciones para alterar la política, como ya se está hacien­

do, y tomar en consideración algunas de las fuentes más probables de la

transición hacia la implementación.

Alternativamente, ¿pueden los hacedores e implementadores de políticas

tornar acciones para alterar el contexto en el cual la política será realizada?

Por ejemplo, puede haber formas para mejorar las habilidades de los imple­

mentadores para solucionar problemas cuando enfrentan obstáculos no anti­

cipados. Puede haber maneras de incorporar grupos ciudadanos o movilizar

a aquellos que tienen un interés en la implementación efectiva para que des­

empeñen un papel en ella (véanse, por ejemplo, Jonathan Fox, 2001; David

Jackson, 2007; Klaus Deininger y Paul Mpuga, 2005; Vera Schattan P Coel-

ho, 2007). Incluso, habrá manera de involucrar a los políticos, como interce­

sores para la implementación de la política (Marcos, 2007).

Y, por supuesto, para cualquier política en particular, un enfoque estraté­

gico para la implementación debería incluir una combinación de considera-

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ciones sobre el contenido de la política y su contexto. La idea de pensar

acerca de sistemas de incentivos, por ejemplo, es la de alterar el contenido de

la política y al mismo tiempo el medio ambiente en el que se lleva a cabo. Las

formas en las que el contenido y el contexto pueden ser alteradas para fomen­

tar políticas implementables es vasta, por supuesto, y sensible al tipo de po­

lítica y el lugar, en particular, donde se implcmcnta. Para enfoques estratégi­

cos que hagan frente a la transición de la implementación, sin embargo, el

punto crítico es detenerse para considerar qué se podría hacer para políticas

específicas en lugares exactos.

CONCLUSIONES: ¿CUÁL ES LA PREGUNTA Y C U Á N D O SE DEBE PREGUNTAR?

La implementación es un reto incierto. Muchos análisis del proceso de polí­tica pasan por alto el problema para uso de la implementación. Generalmen­te se asume que los problemas de decisión, análisis y conflicto político entre ganadores y perdedores se resolverán en el proceso de elaboración de políti­cas. Muchos creen que la implementación es una materia "meramente admi­nistrativa". Ciertamente, hay mucho revuelo en las fases iniciales de cualquier proceso de política, sobre todo cuando emergen las ideas e intereses en con­flicto. Sin embargo, la implementación también es un proceso plagado de factores que pueden prodticir una varianza entre lo que se busca que la polí­tica haga y lo que realmente hace.

Algunos han argumentado que Murphy era optimista. De hecho, el nú­mero de cosas que pueden salir mal durante el proceso de implementación de una política probablemente desafía los conteos y clasificaciones. Por eso he argumentado que no es posible derrocar a Murphy y obviar todos los retos de la implementación o dominar un proceso libre de problemas. Tampoco se puede asegurar que las políticas se implementarán correcta y efectivamente, considerando la gama de asuntos que pueden interponerse en el camino. Los hacedores de políticas, implementadores y ciudadanos de sociedades demo­cráticas desearían que la capacidad para controlar el resultado de las iniciati­vas públicas fuera mucho mayor, pero la realidad es que ningún proceso de implementación completamente efectivo se puede garantizar, por mucho que deseemos este tipo de certeza en la vida pública.

En la medida en que esto es cierto, la pregunta apropiada para los hace­dores de políticas, los qtie las planean y cualquier otro interesado en el pro-

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ceso de política es: "ese pueden hacer las políticas más implementables?" Me sugerido la posibilidad de anticipar algún rango de problemas que pueden surgir durante la implementación y que, además, es posible ser estratégicos para evadirlos o sacarle la vuelta a algunos de ellos, si no a todos. Esto puede haberse pensando para el contenido de la política y si éste se puede alterar, así como considerar el contexto en el que la política debe ser implementada y pensar si hay maneras de adaptar este entorno para que sea más viable.

Mejorar la implementabilidad de las políticas es un asunto importante para líderes, administradores públicos y ciudadanos en sociedades democrá­ticas. Atender este asunto puede fortalecer la credibilidad del gobierno, incre­mentar el bienestar de los ciudadanos y mejorar la satisfacción en general con la democracia. Al mismo tiempo, las dificultades encontradas en la imple-mentación de políticas en entornos democráticos puede ser vasta, dado que suele haber mayor movilización de intereses en el proceso de política, más competencia entre ganadores y perdedores para determinar el resultado de la toma de decisiones y mayor anticipación entre los ciudadanos de que las políticas públicas se llevarán a cabo para mejorar su bienestar.

c Pueden hacerse las políticas más implementables?, es una pregunta sen­sata, por lo que es particularmente importante que analistas, hacedores de política e implementadores se la planteen en entornos democráticos. Pero, es más importante si se hace en el momento indicado, es decir, es más apropiada mientras la política se formula. Probablemente sería tarde si la pregunta se hace cuando la política se está implementando. En consecuencia, esta es una pregunta a la que analistas y hacedores de política deben prestar mayor aten­ción y no asumir que los administradores e implementadores simplemente se harán cargo de traducir sus intenciones en realidades. Cuando lo hacen, dejan que el camino hacia la implementación sea largo y sinuoso.

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