eLA ARTICULACIÓN DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS

EN LA ECONOMÍA MUNDIAL1

MARTIN CARNOY (*)

RESUMEN. El análisis de los diversos tipos de reforma educativa muestra que losgobiernos —al menos teóricamente— pueden responder a la globalización de mane-ras muy distintas; analizar su modo de reacción es indispensable para captar elefecto de la mundialización sobre la educación. Pero, en realidad, su aproximacióna la reforma educativa, y en consecuencia su respuesta educativa a la mundializa-ción, depende de tres factores principales: su situación financiera objetiva, su in-terpretación de la coyuntura y su posición ideológica sobre el papel del sectorpúblico en la educación. Estos tres elementos se manifiestan en la manera en quelos países .ajustan estructuralmente» su economía al nuevo entorno globalizador.

INTERPRETAC IÓN DELAJUSTE ESTRUCTURAL YLA REFORMA EDUCATIVA

Las características del ajuste estructural taly como se ha aplicado en la mayoría de lospaíses de renta alta (miembros de laOCDE), en muchos de los nuevos paísesindustrializados (NPI) de Asia hasta la re-ciente crisis financiera y en algunos paísesde América latina, como Chile o Brasil, almenos en la década de los noventa (hastala nueva crisis financiera de Brasil en 1999),difieren de las recomendaciones del FMI ydel Banco Mundial. La mundialización haestimulado la política económica de estospaíses que se han concentrado en el au-mento de las exportaciones, la reducción

de la demanda interior, cierto número derestricciones presupuestarias y algunas pri-vatizaciones, pero, aparte de algunas ex-cepciones como EEUU y Gran Bretaña, sinaumentar las desigualdades (si bien las di-ferencias de renta en Chile y Brasil se en-cuentran actualmente entre las mayoresdel mundo). En conjunto, estas economíashan preferido centrarse en mecanismos deauto-ajuste» para racionalizar la produccióny la infraestructura estatal que comunica laproducción y otras funciones sociales. Susistema educativo no ha sufrido; de mane-ra general, los profesionales de la educaçiónhan aumentado sus ingresos y la proporciónprofesor/alumno ha descendido. En losmejores casos, la calidad de la enseñanzaha mejorado gracias a los profesores. Esta

(1) Traducción del libro Globalization and educational reform: wbat planriers need to Knote. Capitulo IV.UNESCO: International institute for Educational Planning. Paris, 1999.

(*) Universidad de Stanford, U. K.

Revista de Educación, núm. extraordinario (2001), pp. 111-120 111

Fecha de entrada: 02-07-2001 Fecha de aceptación: 01-10-2001

interpretación del ajuste estructural incita alos gobiernos a elevar la productividad delcuerpo docente concediendo más mediospara la educación y multiplicando las inter-venciones directas del Estado para la mejorade la calidad de la enseñanza (ver el ejemplochileno en la década de los noventa enCox, 1997).

Ello implica, por un lado, la existenciade varios tipos de «ajuste estructural» y, porotro, el que la identificación común deltérmino «ajuste estructural» con las refor-mas financieras se refiera no a la definiciónmás amplia de una reorganización estructu-ral de la producción en respuesta a los pro-fundos cambios de la economía mundial,sino a un conjunto preciso de políticas deajuste estructural. Estas políticas emanantanto de la coyuntura política y económicade EEUU en la década de los setenta, comode los problemas económicos subyacentesde los paises en desarrollo. La política ame-ricana, asociada al endeudamiento de lospaíses en desarrollo y a la ineficacia del sec-tor público, ha impuesto una «visión domi-nante» en la forma en que las economías encrisis debían reorganizarse para reactivar elcrecimiento. Esta visión, una vez aplicada,efectivamente ha aumentado las diferen-cias económicas y la miseria sin mejorar lasposibilidades de un desarrollo duradero.También ha originado la pérdida del papelejercido por el Estado en el crecimientoeconómico y la reducción de la financia-ción de los servicios públicos y, principal-mente, de la educación. Esta evolución hatenido lugar justamente en una época enque el tránsito a la nueva economía mun-dial de la información reclamaba una in-versión masiva en la enseñanza pública,así como una intervención del Estado yuna movilización más racional y conside-rable de los recursos.

La emergencia de esta «visión domi-nante» tiene un doble origen. Primeramen-te resulta de la situación inicial de lospaíses menos adaptables al nuevo ordeneconómico mundial. El modo más simple

de comprender la situación es observar, aposteriori, que los países más aptos para«ajustarse» poseían unas condiciones inicia-les compatibles con la competitividad delmercado mundial y que tenían la capaci-dad suficiente para afrontar la rápida evo-lución de la tecnología (Amsden, 1989;Castells, 1991; Bircisall y Sabot, 1993). Erancapaces de desarrollar y movilizar las com-petencias necesarias para la producción denuevos bienes y servicios base de informa-ción y de adoptar nuevos métodos para fa-bricar productos industriales y agrícolas demodo más eficaz. También contaban con unse. rvicio público bien organizado, que posi-bilitaba las reacciones estructurales y tecno-lógicas del sector privado ante el cambio, laenseñanza pública, la formación de los tra-bajadores, las inversiones en materia deequipamiento, la financiación pública de lainvestigación y el desarrollo, y una distribu-ción de la renta nacional lo suficientementeequitativa como para asegurar la estabilidadpolítica durante la reforma.

Los países menos afortunados no reu-nían las mismas condiciones iniciales. EnAmérica latina, por ejemplo, una larga his-toria de industrialización en sustitución dela importación, basada en un fuerte protec-cionismo hacia las industrias nacionales yotras formas de intervención del Estado,'añadida a la desigual distribución de larenta, permitía difícilmente, en la décadade los setenta, redirigir la economía me-diante medidas correctivas. En los añosochenta, desde que los países acreedoreselevaron sensiblemente las tasas de interéspara contener la inflación antes de limitarlos préstamos exteriores, los países deAmérica latina quedaron inmersos en unacrisis de la deuda de una magnitud sinigual (Iglesias, 1992). La mayor parte de lospaíses africanos se encontraban en la mis-ma situación, ampliamente endeudados yafrontando el rápido deterioro en las con-diciones del intercambio. Su economía su-fría la pérdida de capitales y una tasa decrecimiento negativa desde los años

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ochenta y, en conjunto, los gobiernos noestaban bien organizados para mejorar susinfraestructuras, apoyar los esfuerzos delsector privado en la exportación, desarro-llar nuevos productos y nuevos procedi-mientos, e incluso captar inversionesextranjeras en condiciones aceptables. Laseconomías dirigidas de la Unión Soviética,de los países satélite de Europa del Este y laRepública Popular de China también comen-zaron a estancarse en los arios setenta, con laextinción de la industria pesada en la basedel crecimiento económico y de los progre-sos técnicos. Sólo China ha sido capaz de fo-mentar nuevas orientaciones a favor delcrecimiento económico, en particular en laagricultura, pero también en algunos secto-res industriales. Los países más afectados acomienzos de los arios noventa han resulta-do ser aquellos cuya deuda pública era ma-yor, con un sector privado poco dinámico yno lo bastante orientado hacia la exportacióny un servicio público ineficaz.

La otra fuente de la visión dominanteproviene de una evolución radical, a princi-pios de los arios ochenta, de un modelo depolítica económica de los países desarrolla-dos que ha pasado del keynesismo al mone-tarismo neo-conservador, en particular enEEUU (Harrison y Bluestone, 1988). Esta for-ma de pensamiento político ha implicado elaumento drástico en las tasas de interés realpara frenar la tendencia inflacionista de lospaíses desarrollados y una disminución nomenos importante de los préstamos concedi-dos a los países en desarrollo para limitar losriesgos financieros (Iglesias, 1992). A nivel in-ternacional, el monetarismo también se haconvertido en la corriente de pensamiento do-minante en el FMI y, en menor medida, en elBanco Mundial. Cuando el FMI y el BancoMundial fueron convocados para tratar losproblemas relativos a la reducción de la deu-da de los países en desarrollo, les impusieronun conjunto de medidas de ajuste esto 'cutralinspirado en el modelo neo-conservador.

Precisamente, los préstamos del FMI ydel Banco Mundial exigían una reducción

del gasto público y de la ayuda al consumo(para limitar los gastos del Estado y estimu-lar las exportaciones), la supresión delcontrol de los precios y la bajada sensiblede los aranceles con el propósito de equi-parar los precios del mercado interior conlos del mercado mundial. También exigíanuna revisión de la política comercial paraestimular las exportaciones, una revisiónde la política fiscal, una reducción cle losdesajustes en el sector privado y una re-ducción del déficit público, el pago de losservicios públicos por los usuarios, la pri-vatización de las empresas públicas y delos servicios sociales y la puesta en marchade las reformas constitucionales necesariaspara el correcto funcionamiento de estosservicios (Woodhall, 1991).

Muchos elementos de este cúmulo demedidas eran precisos para ajustar la eco-nomía de los países en desarrollo a loschoques externos, movilizar los medios decrecimiento en la nueva coyuntura econó-mica mundial y asignar los recursos de unmodo más eficaz. Pero por su carácter an-tigubernamental y anti-servicio público, es-tas medidas —tal como se aplicaron segúnlas «modalidades» de reembolso de lospréstamos— han tendido igualmente a te-ner un efecto particularmente implacablesobre la función pública y/o la inversión ysobre los grupos que dependían de ellaspara su subsistencia y progresión.

El impacto negativo de esta política so-bre la educación resultó aún más nefasto alintentar mejorar las competencias de lamano de obra en los nuevos tipos de bienes,de servicios y de otros métodos cle produc-ción indispensables para la competencia y elcrecimiento de los años ochenta y noventa.

La progresión constante de los gastospúblicos no garantiza el hecho de que lapobreza esté localizada. Como demuestranlos recientes estudios de países de Américalatina en la década de los ochenta, los paísesendeudados han podido escapar durantelargo tiempo a las políticas de ajuste, pero nohan podido evitar ni el empobrecimiento ni

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la desigualdad progresiva de sus ingresosen el momento en que su economía se haajustado al choque exterior de la crisis dela balanza de pagos (Lustig, 1995). Sin em-bargo, algunos estudios empíricos, comolos del Banco Mundial, revelan que las po-líticas recomendadas por el FMI y el BancoMundial están unidas a la extensión de lamiseria, al reparto cada vez más desigualde los ingresos y las riquezas y a la lentituddel crecimiento económico —en ocasionesnegativo— (consultar, por ejemplo, Coriaet al., 1987; Bello, 1993 y Kakwani et al.,1990). Aunque resulte dificil separar las re-comendaciones y los préstamos del FMI ydel Banco Mundial de las condiciones in-ternas y externas que han impuesto en unprimer momento una financiación a cortoy largo plazo, todo lleva a creer que lasmodalidades de préstamo requeridas porel FMI y el Banco Mundial no han consti-tuido una fórmula muy eficaz para un re-parto equitativo del peso de la deuda conobjeto de reactivar el crecimiento. Se hu-biera necesitado más tiempo del previstopara redirigir la situación y mucho más di-nero del que pretendían los adeptos a estapolítica. En todo caso, el reparto de la ren-ta corría el riesgo de ser menos equitativo,y el acceso y la calidad de la educaciónmás restringidos para los pobres. En talescondiciones, resultaba muy dificil ofreceruna enseñanza de mejor calidad; los profe-sionales de la educación aguantaron mu-cha de esta carga y se responsabilizaron delas dificultades crecientes.

De este modo, la mundialización hatenido una incidencia mayor en la educa-ción, principalmente a través de las refor-mas de carácter financiero promovidas porlas instituciones financieras internaciona-les. Tales reformas, ante todo proponíanreducir el coste de la enseñanza pública.La expansión de la educación y la mejorcalidad de la enseñanza en esta versión delajuste estructural se incluyen por tanto enel marco de un financiamiento pliblico li-mitado en la materia. En el nuevo entorno

mundial, para los responsables de las polí-ticas educativas resulta esencial saber enqué medida el Estado verdaderamente notiene la posibilidad de aumentar el presu-puesto y en qué medida dicha «penuria»representa una preferencia ideológica porla inversión privada en el sector educativo.Para los servicios educativos existe unagran diferencia entre el modo en que elsector público desempeña su papel en laexpansión y mejora educativa.

Existe un argumento convincente paralas reformas de tipo financiero. En un nú-mero considerable de países, la cruda rea-lidad económica hace que los gobiernosno tengan ni tendrán acceso a los créditosnecesarios para ofrecer una educación bá-sica completa y de una calidad lo suficien-temente buena para todos los niños si, almismo tiempo, las enseñanzas secundariay superior están ampliamente subvencio-nadas por el sector público. Los países derenta baja con un lento crecimiento econó-mico deben encontrar fondos privadospara financiar la enseñanza superior siquieren dotar a su población activa de lascompetencias requeridas en la economíamundial contemporánea. Los países derenta alta, en una economía mundial decrecimiento débil, también deben mostrarsemás eficaces en la asignación de los fondospúblicos si desean continuar ofreciendounos servicios públicos de alta calidad. Porotra parte, los economistas explican que lagratuidad de los estudios superiores y, en al-gunos países, del segundo ciclo de la ense-ñanza secundaria, favorecen inútilmente alos estudiantes cuyos padres disponen, engeneral, de los medios suficientes para pa-gar los gastos escolares; todo esto, en de-trimento de la financiación de la educaciónbásica para todos los niños. Otros sugierenque se podría mejorar la enseñanza mani-festando una mayor eficacia en la concesiónde los recursos para el sector educativo(Lockheed, Verspoor et al., 1991).

Dicho esto, las reformas educativas co-rren el riesgo de contribuir a la penuria de

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medios del sector público a favor de laeducación, cuando éste podría asignarleuna parte mayor del presupuesto con unbeneficio neto para el crecimiento econó-mico. En primer lugar, los préstamos deajuste estructural exigen una reducción delos gastos públicos y cada gobierno consi-dera que la financiación de la educaciónestá incluida en los límites de los recursospresupuestarios. En realidad esto legitimala política que limita la intervención del Es-tado en la educación, aunque dista muchode ser la mejor. En segundo lugar, la im-portancia concedida a la reducción delgasto público en beneficio de las contribu-ciones privadas considera al sector públicomenos «responsable» de los servicios edu-cativos y reduce la presión ejercida sobreel gobierno para mejorar la calidad de laenseñanza. Si el sector público garantizamejor que el gobierno la financiación de laeducación, ¿por qué razón tendría queconsultarse al Estado sobre la mejora de laeducación?

LA DESCENTRALIZACIÓN

Dentro de este contexto conviene medir elimpacto de la descentralización sobre laeducación en los países que se han inmer-so en las «reformas de la mundialización»(McGinn, 1997). El principal argumento afavor de la descentralización es que si a losmunicipios y, en algunos casos, a las es-cuelas se les concede un mayor poder dedecisión en materia educativa, el controllocal de los programas escolares y de losmétodos de enseñanza incumbirá a las co-lectividades locales, al cuerpo docente y alos directores de los centros escolares. Enprincipio, el aumento de la flexibilidad y elcontrol permiten una mejor armonizaciónde los métodos de enseñanza con la clien-tela a que se dirige y una mayor responsa-bilización en cuanto a los resultadosescolares obtenidos. Si las autoridadeseducativas locales se sienten —y son consi-deradas— responsables de los servicios

educativos, opinan los reformadores, laenseñanza será de mejor calidad.

Por tanto, se considera la descentrali-zación como una reforma que aumenta laproductividad de la educación y, por ello,contribuye de manera significativa a mejo-rar la calidad de los recursos humanos deuna nación al responder mejor a las necesi-dades de los padres y conferir a las autorida-des locales un mayor poder de decisión enel área educativa. Se estima que, al fomentarla gestión local y la autonomía financiera delas escuelas, los padres se sienten más impli-cados, los profesores y administradores reali-zan un trabajo mejor, al tiempo que mejorala calidad de la enseñanza y se obtiene unmayor beneficio de los recursos. El ejemplomás citado para ilustrar este aspecto es elde las escuelas privadas. Incluso si estánsubvencionados por el Estado, tienen máslibertad que las escuelas públicas paraasignar recursos y diversificar su enseñan-za. Por ello, al conferir a las escuelas públi-cas la misma forma de autonomía que lade las escuelas privadas, y al autorizar a es-tas últimas a competir con las escuelas pú-blicas a nivel de efectivos mediante elfinanciamiento estatal de todas los escue-las en una proporción más o menos igualpor alumno (con los cheques educativos),el conjunto de los centros escolares desea-rán y tendrán la posibilidad de ser tan atra-yentes y rentables como les sea posible.Sin embargo, aún cuando la privada no es-tuviera subvencionada, la autonomía de laescuela pública debe permitir aportar me-joras notorias en los servicios educativos.El mero hecho de hacer a los profesores ydirectores responsables directos del rendi-miento de sus alumnos y habilitarlos paraemprender las reformas necesarias para al-canzar este objetivo sólo puede mejorar lacalidad de la educación.

Si la descentralización de la gestión yde la financiación de los países extrema-damente burocráticos y centralizados per-mite favorecer la innovación y la eficaciade los métodos pedagógicos al dar mayor

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responsabilidad a los padres, verdadera-mente nada puede demostrar que la cali-dad de la educación vaya a resentirse. EnEEUU, por ejemplo, donde ha habido unaacción concertada para confiar a cada es-cuela el poder de las decisiones relativas ala educación, un análisis en profundidadrevela que esta forma de autonomía no haaportado ninguna mejora notoria en los re-sultados escolares (Malen et al., 1989; Han-naway y Carnoy, 1993).

Esto no tiene nada de sorprendente.La mayor parte de las escuelas públicas delmundo son ya lo bastante independientesy los profesores tienen una gran autono-mía para organizar sus clases desde que si-guen el programa. Apenas se han sometidoa controles. Incluso en los sistemas educati-vos muy centralizados, los administradores ylos profesores de las escuelas públicas pue-den innovar si lo desean, y algunos lo ha-cen bajo el control —en general mínimo—de las autoridades centrales. Desgraciada-mente, «la innovación» más común es laausencia del profesor o la decisión de noenseriar lo que está en el programa o norespetar el número de horas de clase al día.En este sentido, la descentralización estáorientada esencialmente a reforzar el controlde los profesores por parte de la comunidady a hacerlos directamente responsables antelos padres de los alumnos. Es así como en ElSalvador algunas comunas rurales tienen elpoder de los recursos educativos de formaque pueden comprobar la presencia de losprofesores'. Un aumento en el control pue-de estimular la productividad pero no ne-cesariamente la innovación.

Pero más allá del hecho de que la ra-zón principal de la descentralización no

sea siempre conceder una mayor autono-mía a los profesores o a las escuelas, sinotener un mayor control sobre sus activida-des, muchas de estas reformas no estánmotivadas por el deseo de aumentar laproductividad de la educación, sino másbien por la necesidad de limitar la respon-sabilidad financiera y administrativa delgobierno central respecto a la enseñanzaprimaria y secundaria. La experiencia co-lombiana a finales de los arios ochenta yprincipios de los noventa es un claro ejem-plo (ver Carnoy y Castro, 1997). Los muni-cipios colombianos se opusieron a ladescentralización y enmendaron la legisla-ción, al constatar que deberían soportaruna parte del coste educativo mayor queen el pasado. Además, en Argentina (1978y 1991), en Chile (1980) y en México(1991), las reformas educativas se centra-ban en la transferencia de la gestión y lasresponsabilidades financieras hacia lasprovincias, municipios y los Estados, sobretodo porque la administración central pre-tendía hacerles cargar con una parte mayorde los gastos de educación. La experienciade la gestión descentralizada demuestraclaramente que la transferencia de la atri-bución unida a un crecimiento más lento oa una ayuda financiera y técnica limitadade la administración central a las escuelasautónomas y públicas puede alcanzar unosobjetivos financieros, pero tiende a refor-zar la desigualdad de los resultados entrelos Estados (o municipios) más pobres ylos más ricos. En los países que hicieron laprueba, como Chile —y Brasil, en un senti-do más bien histórico—, los poderes públi-cos y el gobierno de cada Estado desdeahora conceden una ayuda a los municipios

(1) Uno de los principales elementos de la política sectorial del gobierno es la estrategia EDUCO (Educa-

ción con participación de la comunidad). Se ha confiado a las comunas la gestión de las escuelas situadas enlas zonas rurales desfavorecidas. El Ministerio de Educación transfiere los fondos a las ACE (Asociaciones co-

munales para la educación), consejos escolares locales encargados de las principales operaciones de gestiónescolar como la contratación y despido del cuerpo docente, el mantenimiento y abastecimiento, las negociacio-nes con el gobierno y los programas de financiación de las organizaciones intemacionales con objeto de obte-

ner créditos suplementarios para mejorar las escuelas.

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y, en el caso de Chile, recentralizan los es-fuerzos de mejora educativa. De igual for-ma en Brasil, nuevas iniciativaspromovidas por los Estados, como MinasGerais y Paraná, permiten mejorar la ense-ñanza y reducir las desigualdades con unamezcla de autonomía de las escuelas y unaevaluación del gobierno regional, de asis-tencia técnica y de aumento de los gastospara salarios y materiales2 . En Argentina,hasta que el Ministerio no ha intentadoayudar a las escuelas económicamentemás débiles con su Plan social, las desi-gualdades de rendimiento de los alumnoseran más pronunciadas entre las provinciasde renta baja y renta alta, y entre los escue-las de renta baja y renta alta dentro decada provincia. Por otra parte, el hecho deque el gobierno central haya asignado recur-sos suplementarios al Tesoro provincial (re-sultado del acelerado crecimiento económicoa lo largo de los dos últimos arios) no ha con-llevado un aumento de los gastos de educa-ción en las provincias, puesto que lasadministraciones provinciales utilizaban loscréditos suplementarios para las obras públi-cas y no para la educación, en particular enlas provincias de renta más baja.

La experiencia sudamericana muestraque la descentralización y la autonomía es-colar pueden mejorar la calidad de la edu-cación en el plano local, pero en generalsólo se acentúan en los casos en que elgasto educativo y la competencia técnicadel poder central (o regional para los Esta-dos que lo posean), en concreto respecto alas localidades desfavorecidas y los escue-las de renta baja que no disponen de losrecursos humanos, financieros y técnicosnecesarios para elevar la calidad de la en-señanza. La hipótesis más extendida según

la cual el aumento de autonomía implicaautomáticamente una mejora, no se reflejaen los hechos. En todos los países y en to-das las regiones hay escuelas con excelen-tes resultados a título individual. Pero losmejores ejemplos de esta política educativason los ofrecidos por Chile, en la décadade los noventa, y por Minas Gerais, en losúltimos cinco años, los cuales demuestranque los progresos educativos resultan deuna acción sistemica «dirigida» por una au-toridad central. Dicha acción combina laevaluación escolar, materiales más nume-rosos y de mejor calidad, la inversión en laformación del profesorado, la intensifica-ción del control local para vigilar que losprofesores apliquen correctamente las re-formas, así como el aumento de la partici-pación e inversión de los padres con objetode mejorar la gestión escolar. De otro modo,los ejemplos de éxito suelen no tener masque una apariencia de realidad, con un di-rector de centro o un grupo de profesoresque tienen una visión clara de la excelenciaen materia educativa y la capacidad organi-zacional para ponerla en práctica.

LA PRIVATIZACIÓN

Para muchos, la continuación de estas re-formas pasa por la financiación pública in-tegral de las escuelas privadas por mediode los cheques educativos. Si bien los ana-listas del Banco Mundial afirman que lasescuelas privadas son mucho más renta-bles que las escuelas públicas (Jiménez etal., 1988; Lockheed y Jiménez, 1996), laspruebas en defensa de esta afirmación soncontrovertidas (cf. Riddell, 1993) y proba-blemente varían según el tipo de enseñan-za privada (McEwan y Carnoy, 1999). Pero

(2) El aspecto más interesante de la reforma de Minas Gerais es su acercamiento pluralista que simultá-neamente trata de aumentar la autonomía de las escuelas, situar los recursos financieros bajo el control directo

de los directores de centro, crear consejos escolares con la participación activa de los padres, tener un director

elegido por el consejo escolar, entre unos candidatos seleccionados por examen previo, establecer programas

de formación de profesores dirigidos por escuelas y, finalmente, hacer un balance de las escuelas a escala na-cional por medio de un programa de evaluación de los alumnos.

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más allá de los cálculos de rentabilidad, laexperiencia de la privatización mediante lapresentación de bonos escolares indicaque este sistema tiende a acentuar la desi-gualdad del rendimiento sin por ello mejo-rar los resultados de los alumnos. En elcaso de Chile, el porcentaje de alumnos deprimaria matriculados en escuelas privadas(de pago y subvencionadas) ha pasado del20% al 43% entre 1980 —ario de la reforma—y 1996. Sin embargo, los resultados de lostests de los años 1982-1996 revelan que an-tes de 1990 (cuando el nuevo gobierno de-mocrático lanzó una serie de programasfinanciados para mejorar el aprendizaje enlos centros escolares con peor rendimien-to), los resultados de los alumnos de las es-cuelas comunales económicamentedesfavorecidas descendieron respecto alos de las escuelas privadas y públicas coningresos mas altos (Prawda, 1993; Carnoyy McEwan, 1997). Recientes estudios de-muestran que incluso si las escuelas priva-das subvencionadas —la mayor parte,confesionales, más antiguas y bien estable-cidas— continúan obteniendo mejores re-sultados que las escuelas públicas(administradas por las comunas), el pro-greso de la enseñanza privada se debe prin-cipalmente a las escuelas de pago quedecidieron, en la década de los noventa,ser menos eficaces que las escuelas públi-cas desde el momento en que percibieronlas condiciones socio-económicas de susalumnos. Las escuelas privadas cuyos efec-tivos proceden de familias menos instruidasson las que menos se arriesgan a hacerlo me-jor que las escuelas públicas. Incluso en elplano de la rentabilidad, las escuelas priva-das solamente son un poco mejores quelas escuelas públicas chilenas, sobre todopor tener una mayor proporción profe-sor/alumno (Carnoy y McEwan, 1997). Porotra parte, en un número considerable depaises, incluido Chile, las escuelas priva-das reducen parcialmente sus gastos al dis-criminar a los alumnos que «cuestan másdinero», beneficiándose de cierta «gratuidad»

respecto de la enseñanza pública; dicho deotra manera, empleando más profesores atiempo parcial (de los cuales muchos tam-bién enseñan en la pública).

Ello no significa que en todos los pai-ses las escuelas públicas sean tan rentablescomo las privadas, aun considerando lasdesigualdades relativas a las característicasde los alumnos en los distintos tipos de es-cuela. Un estudio bastante profundo de losefectivos urbanos de Uttar Pradesh, en laIndia, sirve para demostrar diferencias derentabilidad considerables a favor de lasescuelas privadas no subvencionadas, so-bre todo porque en ellas los profesores es-tán peor pagados que en la pública y, unavez más, porque el número de alumnospor clase es mucho más elevado (Kingclon,1996). Pero si el gobierno de Uttar Pradeshdecidiera emitir cheques educativos, ¿seexaminaría a la baja el salario de los profe-sores conforme al nivel observado actual-mente en la privada? ¿habría una clararegresión en la ratio profesor/alumno?Cuando los economistas emplean compa-raciones entre la enseñanza privada y pú-blica para apoyar la privatización, partendel principio de que un traslado considera-ble de efectivos procedentes de las escue-las públicas tendrá una débil incidencia enlas escuelas privadas. Esto no es realista.Para estimar la verdadera' rentabilidad de laenseñanza privada, sería preciso evaluar losservicios educativos privados en unas condi-ciones de gestión independientes en su ma-yoría, e incluso en el conjunto entero delsistema educativo. En este sentido, el ejem-plo chileno refleja más exactamente las di-ferencias pública/privada que los países enque la escuela privada, que se manifiestaselectiva y mantiene un efectivo limitado,queda al margen de la enseñanza pública.En Chile, numerosas escuelas privadas es-tán bien gestionadas y muchas son clara-mente más rentables que las escuelas públicas,pero un gran número de escuelas públicastambién están bien gestionadas y son, enconjunto, más rentables que las escuelas

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privadas. La privatización general y siste-mática de la gestión escolar, en el caso deChile, hace pensar que la gestión autóno-ma a gran escala produce un tipo de es-cuela privada que apenas contribuye amejorar la enseñanza.

En definitiva, el ejemplo chileno noviene a corroborrar la idea tan extendidade que la competencia entre la escuela pri-vada y la pública conduce a mejorar el ren-dimiento de la pública. Conforme al análisisde paneles, se constata que la influencia re-lativamente positiva de la competencia enla medida de los resultados de las escuelapública es anulada por el efecto inverso de«escoger la flor y nata», en que las escuelasprivadas captan a los alumnos com mejoresresultados de las escuelas públicas (McEwany Carnoy, 1999; ver también Rounds Parry,1996). En compensación, la notable influen-cia positiva en los resultados de las escue-las públicas chilenas procede de laintervención del Ministerio que controla ladistribución de los nuevos materiales yasegura la formación de los profesores enlas escuelas con peores resultados (McE-wan y Carnoy, 1999).

LA ARTICULACIÓN DE LAS REFORMASY SU IMPACTO EN LA PRODUCCIÓNDE LOS CONOCIMIENTOS

Las reformas de descentralización que aca-bamos de observar en el marco del proce-so globalizador se incluyen por tanto en laretórica de una productividad crecienteconfiriendo a los actores locales un poderde decisión mayor en materia educativa.Pero, realmente, las reformas están inexora-blemente unidas a la intervención más res-tringida del Estado en la enseñanza pública.Esta diferencia entre retórica y realidad esimportante. En términos estrictamente eco-nómicos, la mundialización no genera máseficiencia, pues permite al capital intentarobtener un alto rendimiento y emplear unosconocimientos y fuerzas productivas don-de quiera que estén.

La teoría de la descentralización refleja estaposibilidad para la educación.

Se puede pensar que la transferenciade competencias estimula la productividadeducativa. También se puede pensar queesto se justifica por razones políticas, en lamedida en que la mundialización reduce lalegitimidad de los Estados y donde las re-giones o municipios exigen un mayor con-trol de la gestión del servicio público. Peroen el estado actual, a la mundialización leacompaña generalmente una ideologíaque hace de la austeridad financiera delsector público una condición del progresoeconómico. El liberalismo prevalece tam-bién en el razonamiento de los propagado-res de las reformas descentralizadoras querepresentan, en su mayoría, a institucionesfinancieras deseosas de dedicar recursos asus convicciones. El liberalismo no sólopretende obtener resultados económicos,ni siquiera controlar los poderes públicos anivel local o regional. Por naturaleza seopone al activismo del gobierno so pretex-to que las burocracias gubernamentalesson a la fuerza ineficaces. Dado que la re-forma está dominada por tales considera-ciones ideológicas y no por el imperativode un aumento de productividad, la mun-dialización modela la educación en térmi-nos de objetivos tangenciales —en el mejorde los casos— para asegurar la progresión,pero absolutamente fuera de la prácticacotidiana de la enseñanza. En una palabra,la mundialización hace su entrada en elsector educativo a lomos de un «caballo»ideológico y sus repercusiones sobre la en-señanza y la producción de conocimientosson, con creces, fruto de este liberalismoimpulsado por el dinero y no por una claraconcepción sobre la mejora educativa.

La descentralización emprendida pormotivos financieros corre el riesgo de ejer-cer una presión en aumento sobre los sala-rios de los profesores, sobre todo en lasregiones de renta más baja, creando así unaresistencia de los actores mismos de la edu-cación cuya presencia es imprescindible

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para mejorar la calidad de la enseñanza.Ante todo, el hecho de que los profesorescontinúen enseriando sin apenas supervi-sión tras la puerta cerrada del aula, insis-tiendo abundantemente en el ahorro decostes desde la cima a la base, resta aten-ción a una segunda realidad fundamental:si las naciones aspiran a desarrollar la ha-bilidad cognitiva de su juventud mediantela escolaridad, necesitarán hacerlo conunos profesores profesionales autónomos,motivados y cualificados. El cómo se con-sideren estos profesores, la calidad de suformación y su grado de compromiso en eléxito escolar de sus alumnos condicionarálos aprendizajes elementales y superioresen toda la sociedad. Ello exige la interven-ción masiva de los poderes públicos, y nosolamente a nivel de la educación básica.La selección del cuerpo docente, la forma-ción de los profesores y la asistencia técni-ca por medio de la formación continua encasi todas partes son financiados y admi-nistrados por el Estado. Para que todo estosuceda, la responsabilidad queda en ma-nos del sector público.

La mundialización en el conjunto depaíses en desarrollo, al estar ante todo arti-culada en reformas de descentralizaciónde tipo financiero, tuvo como primera con-

secuencia en los sistemas educativos el fa-vorecer las desigualdades de acceso y decalidad. Las presiones ejercidas sobre lasregiones y los municipios para reducir lossalarios de los profesores con el fin de re-ducir los costes generan un conflicto entreel Estado y el propio grupo, cuya presenciaes indispensable para producir una acciónconstructiva. Muchas reformas implícitas enel ajuste estructural se hacen necesarias,pero su modo de aplicación conlleva unaserie de efectos negativos que podrían evi-tarse centrándose de una manera más co-herente en el perfeccionamiento de laescuela, en lugar de limitarse a simples ob-jetivos financieros. Ello requiere unas inter-pretaciones del Estado sobre los medios deperfeccionar el proceso educativo y la pe-dagogía en el marco de la mundialización,más que en los imperativos financieros de lamunclialización.

(Traducción: Silvia Mantero)

BIBLIOGRAFÍA

Cfr. Bibliografía anterior del mismo autor.

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