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República de PanamáGabinete Social

LA AGENDA SOCIAL2000 – 2004

-Consideraciones para unaPropuesta de Indicadores de Seguimiento-

Documento elaborado por laSecretaría Técnica del Gabinete Social –

Equipo Técnico

Panamá, Marzo de 2002

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LA AGENDA SOCIAL 2000 - 2004

-Consideraciones para una

Propuesta de Indicadores de Seguimiento-

Autores : Equipo Técnico del Gabinete Social.

Este Equipo Técnico está conformado por:

Lic. Zuleika de Herbert, Secretaria del Gabinete Social

Dra. Astevia de Vega, Representante del Ministerio de Salud

Lic. Néstor Aguirre, Representante del Ministerio de Educación

Lic. Margarita Aquino, Representante del Ministerio de Economía y

Finanzas

Lic. Elba Vásquez, Representante del Ministerio de Desarrollo

Agropecuario

Lic. Fabricio Pinzón, Representante del Ministerio de Trabajo y

Desarrollo Laboral

Lic. Heraldo Delgado, Representante del Ministerio de la Vivienda

Lic. Natividad de Córdoba, Representante del Ministerio de Obras

Públicas

Lic. Liseth Spano de Lee, Representante del Ministerio de Obras

Públicas

Lic. José Mendoza, Representante del Ministerio de Gobierno y

Justicia

Lic. Jaime Jácome, Asesor del Despacho Superior, Ministerio de la

Presidencia

Lic. Diana de Coronado, Directora de Asuntos Gubernamentales,

Ministerio de la Presidencia

Dr. Olmedo Varela, Consultor del Fondo de Población de la

Organización de las Naciones Unidas

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INDICE DE TEMAS

Resumen EjecutivoIntroducciónCapítulo I. Marco Legal para la Coordinación de la Agenda SocialCapítulo II. La Agenda Social para el Desarrollo Humano SostenibleCapítulo III. Metas de la Agenda Social: Cumplimiento y Congruencia

de sus Programas y AccionesCapítulo IV. Diagnóstico de la Situación y la Propuesta de Indicadores

para el Seguimiento de la Agenda Social1. Características Generales de la Población Panameña2. Problemas Fundamentales de la Población Panameña3. Metas, Diagnóstico y Propuesta de Indicadores

3.1. Meta 1: Nutrición3.1.1. Propuesta de Indicadores para la Medición de

la Meta 13.2. Meta 2: Democracia Participativa. De Solidaridad

Social Ciudadana3.3. Meta 3: Establecer una Política Social hacia y con

los Pueblos Indígenas3.3.1. Propuesta de Indicadores para la Medición de la

Meta 33.4. Meta 4: Acciones para Avanzar en la

Descentralización y Desburocratización

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3.5. Meta 5: Mejorar el Nivel de Vida de los Pobres3.5.1. Propuesta de Indicadores para la medición de

la Meta 53.6. Meta 6: Aumentar el Empleo y el Autoempleo

3.6.1. Propuesta de Indicadores para la Medición de laMeta 6

3.7. Meta 7: Mejora Visible en los Servicios de SaludPública y Seguridad Social

3.7.1. Propuesta de Indicadores para medir la Meta 73.8. Meta 8: Mejora Visible en la Calidad, Equidad y

Eficiencia de la Educación3.8.1. Propuesta de Indicadores para medir la

Meta 83.9. Meta 9: Proyectar la Cultura y el Deporte3.10. Meta 10: Protección al Medio Ambiente y a los GruposVulnerables y Seguridad Ciudadana

3.10.1 Sub-Meta 1. Grupos Vulnerables y Propuesta deIndicadores

A. Niños y NiñasB. MujeresC. Los y las Adolescentes JóvenesD. Adultos MayoresE. Personas con Discapacidad

3.10.2 Sub-Meta 2. Análisis de las Vías de Comunicación yTransporte y Propuesta de Indicadores

3.10.3 Sub-Meta 3. El Tema de la Vivienda y DesarrolloUrbano. Propuesta de Indicadores

3.10.4 Sub-Meta 4. Protección al Medio Ambiente yPropuesta de Indicadores

Capítulo V. Comentarios y Recomendaciones3. Algunas Limitaciones4. Algunas Recomendaciones

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Fuentes BibliográficasGlosario de TérminosAnexo: ¿Qué es el SID?CUADROSNúmero 1. Metas de la Agenda Social del Gobierno de Mireya MoscosoNúmero 2. Población Analfabeta de Diez Años y Más Analfabetas, según

Provincia y ComarcaNúmero 3. Algunos Indicadores de la Población IndígenaGRAFICASNúmero 1. Incidencia y Nivel de Pobreza en PanamáNúmero 2. Población Desnutrida Menor de Cinco Años por Tipo de

Desnutrición y según ÁreaNúmero 3. Población Pobre Desnutrida Menor de Cinco Años por Tipo de

Desnutrición y según ÁreaNúmero 4. Tasa de Cobertura de MatrículaNúmero 5. Desnutrición Crónica en Menores de Cinco Años según Área yNivel de PobrezaNúmero 6. Distribución de la Población y la Pobreza según ÁreaNúmero 7. Cobertura de Población Pre-Escolar

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La Agenda Social 2000-2004. Consideraciones para una Propuesta de Indicadores de Seguimiento 5

RESUMEN EJECUTIVO

La Excelentísima Presidenta de la República Mireya Moscoso, al asumir el 1º. de septiembre de 1999,la dirección del gobierno y la administración del Estado panameño, difundió ampliamente la AgendaSocial como legítima expresión de los aportes y consensos alcanzados por amplios y distintos sectoresde la sociedad panameña, y como propuesta de gobierno que elevara la calidad de vida a los sectoresmás desposeídos y olvidados de la sociedad panameña.

El objetivo general de la Agenda Social define con plena claridad su gran meta, que se centra en la“Pobreza... incluir a los excluidos”. La Agenda Social prioriza su atención en la superación de lapobreza, dado que cada persona pobre representa un ser humano que no posee las oportunidadespara llevar una vida digna y, por tanto, su potencial humano no es aprovechado productivamente en eldesarrollo del país.

El objetivo y las metas de la Agenda Social se enmarcan en el concepto del PNUD y Visión 2020 delDesarrollo Humano Sostenible1, que enfatiza a los seres humanos como sujetos de su propiodesarrollo, al ofrecerles una mayor posibilidad de oportunidades para mejorar su calidad de vida. LaAgenda Social convierte el Desarrollo Humano Sostenible, en el hilo conductor que marca el rumboestratégico de las acciones que le compete realizar al Gobierno, para promover y orientar de maneraindividual y colectiva, las intervenciones que desarrolle el sector privado y la sociedad civil como actoresdinámicos del Estado-Nación.

En este contexto, se ha comenzado a desarrollar un proceso de seguimiento y evaluación de losresultados parciales y finales de la gestión de gobierno contenidas en la Agenda Social, donde sepueda medir, valorar e identificar los avances y logros de las distintas acciones públicas, así comoconocer los obstáculos y problemas que se afrontan, a fin de tomar las decisiones oportunas ycorrectivas que sean necesarias.

Tres entidades del Estado son las encargadas de llevar a cabo las actividades que se desprenden tantode la coordinación, ejecución presupuestaria y la labor de asesoría necesaria para la ejecución de laAgenda Social. Cada una de estas responsabilidades están enmarcadas en los decretos leyes quepara tal fin fueron creadas. Nos estamos refiriendo al Ministerio de la Presidencia, el Ministerio deEconomía y Finanzas y el Gabinete Social.

Con este marco, la Agenda Social señala diez metas específicas2, las cuales se inscriben en una seriede objetivos operacionales y acciones ejecutivas, administrativas, legislativas e institucionales, que enforma interrelacionada puedan encaminar el logro de su objetivo general. En el análisis de las metas,programas y acciones propuestas en la Agenda se encontró un aceptable nivel de congruencia. Esta

1 PNUD, 1995. Informe sobre Desarrollo Humano; Visión 2020.2 Ver Cuadro No. 1 en la página 20, donde se describen las Metas de la Agenda Social.


congruencia fue resultado del análisis comparativo que se hiciera con documentos estratégicos delgobierno nacional.3

La respuesta contenida en el planteamiento de las metas, permite avizorar una línea de acciónestratégica que promueve el desarrollo sostenible dentro de estos sectores de bajos ingresos, excluidosde niveles aceptables de participación, que permita incorporarlos dignamente en una dinámica desostenibilidad y sustentabilidad más allá del gobierno.

Del análisis del contexto social que nos rodea, el cual metodológicamente abordamos a partir de lasmetas, concluimos que la sociedad panameña está agobiada fundamentalmente por el problema de latenencia de la tierra, la desnutrición y la falta de acceso a la educación.

Para desarrollar una Propuesta de Indicadores para medir el seguimiento y cumplimiento de la AgendaSocial, el Equipo Técnico realizó una adecuada sistematización de los distintos estudios realizados quenos ubicaran en un adecuado diagnóstico de la realidad para proceder al análisis de las metascontempladas en la Agenda Social. Una vez analizada la congruencia de las metas con esa mismarealidad, hemos diseñado un sistema que facilite el seguimiento de las distintas agendas sociales paraque sirva de apoyo para la formulación y reformulación de políticas públicas y facilite la toma dedecisiones oportunas y necesarias por quienes tienen la responsabilidad de dirigir el Estado,especialmente para aquellos que han sido excluidos consecutivamente de las oportunidades necesariaspara alcanzar un desarrollo participativo con menos burocratización y más inversión social.

Todas las metas de la Agenda Social están respaldadas por un diagnóstico de la situación. Muy pocasfueron las metas en las que no se pudo contar con información oportuna que nos permitiera desarrollarlos indicadores correspondientes. Sin embargo, se recomienda la profundización de los diagnósticosexistentes y el desarrollo de nuevos diagnósticos que permitan una interpretación más precisa de larealidad. La propuesta desarrollada por el Equipo Técnico deberá ser revisada por los Grupos deEnlace, quienes podrán evaluar la factibilidad de la producción de los indicadores preliminarespropuestos, en períodos que permitan una evaluación científica del cumplimiento de las metas.

Este es un instrumento pionero y complementario a los ya existentes, que pretende llenar vacíostécnicos, en materia de integración de la información estadística necesaria para compartirla con laciudadanía en general, desarrollando con ello un esfuerzo por democratizar la información,comunicándola de la forma más amplia y transparente posible.

Entre las limitaciones encontradas podemos señalar: el poder identificar indicadores cuantitativos ycualitativos relacionados con los objetivos y acciones a cumplir conforme a todas las metas específicasde la Agenda Social y por otro lado, la estricta correlación entre el enunciado de las metas, lasacciones que contiene y la amplitud temática y sectorial de las metas específicas, que trasciende larepresentatividad institucional del Equipo Técnico para abordar todas las metas.

3 Ministerio de Economía y Finanzas, Política y Estrategia de Desarrollo Social 2000-2004. Vertambién Dirección de Políticas Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas. Plan Operativo delAño 2000, Agosto de 2000.


Para superar estas limitaciones, se seleccionaron indicadores enfatizando en los criterios que lossustentan, antes que en la exactitud del valor puntual que puedan reflejar; descomponiendo, segúnprocede, las metas específicas en sub-metas para facilitar la identificación de indicadores como loscasos de las Metas 2, 5 y 10; incorporación de la Dirección de Política Indigenista del Ministerio deGobierno y Justicia para colaborar con la Secretaría Técnica en la propuesta de indicadores de la Meta3 y la realización entre otros, de talleres de capacitación y de intercambio para potenciar lasostenibilidad del SID.

Entre las principales recomendaciones y sugerencias resaltamos: El reconocimiento del esfuerzorealizado en la Agenda Social por dar respuesta multisectorial a la problemática social, yprimordialmente a reducir la pobreza; potenciar con mayor énfasis la misión del Gabinete Social, a finde alentar y brindar el consiguiente impulso a las iniciativas eficaces que contribuyan a dar mayorintegralidad a la acción pública, tanto social como económica, y por lo tanto, procurar un mejor impactosocial en sus resultados.

Para finalizar, sugerimos: Reforzar las funciones de estas instancias como facilitadores y promotores enla gestión de seguimiento y cumplimiento de la Agenda Social; dotar de los recursos necesarios paracumplir eficiente y oportunamente sus funciones e institucionalizar y consolidar el funcionamiento delSID como una herramienta eficaz para la toma de decisiones; apoyar según las posibilidadesexistentes, el levantamiento de una próxima Encuesta de Niveles de Vida, y finalmente, buscar losmecanismos que generen el apoyo de la cooperación técnica internacionales en las iniciativas queadelante el Gabinete Social y sus instancias adscritas.


INTRODUCCIÓN

Las transformaciones y tendencias de la economía y la sociedad, a escala nacional e

internacional, plantean el gran desafío de generar desarrollo económico sin

descuidar el desarrollo social, ambiental y cultural, bajo el principio de equidad e

integración social.

Por ende, dar respuesta a los problemas sociales y de pobreza que afectan al

conjunto de la población, no es ya sólo una responsabilidad exclusiva del gobierno

y/o del Estado. Muy por el contrario, la consolidación del proceso democrático en

el país, requiere de la participación activa, tanto de los agentes públicos como de

los diferentes actores que intervienen directa e indirectamente en el desarrollo

social y económico de la sociedad en su conjunto.

Con esta perspectiva y desde el período de transición presidencial del gobierno de

la Presidenta Mireya Moscoso, se vino trabajando en la integración de una Comisión

para la elaboración de una Agenda Social que encarara los principales problemas de

pobreza en nuestro país. Esta comisión contó con la participación de

representantes de partidos políticos, diversos gremios, ciudadanos y ciudadanas

independientes y de la sociedad civil.

Para la elaboración de la Agencia Social, los integrantes de la comisión ya tenían

acumulada la experiencia de algunas actividades realizadas de manera colectiva,

entre las cuales podemos destacar:


La “Visión Nacional 2020: Repensando el País”, suscrita en 1998 por los

partidos políticos y la sociedad civil; esta experiencia estuvo facilitada por el

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

La plataforma política de “Nuestro Compromiso para el Cambio” de 1999,

que condensaba el compromiso político electoral que enarboló la campaña

proselitista de los partidos políticos que apoyaron a la Sra. Mireya Moscoso en

las elecciones realizadas en mayo de 1999.

La Excelentísima Presidenta de la República Mireya Moscoso, luego de asumir el 1º.

de septiembre de 1999, la dirección del gobierno y la administración del Estado

panameño, difundió ampliamente la Agenda Social como legítima expresión de los

aportes y consensos alcanzados por amplios y distintos sectores de la sociedad

panameña.

El objetivo general de la Agenda Social define con plena claridad su gran meta, que

se centra en la “Pobreza... incluir a los excluidos”. La Agenda Social prioriza su

atención en la superación de la pobreza, siendo este tema, altamente sensible para

la sociedad panameña, dado que cada persona pobre representa un ser humano

que no posee las oportunidades para llevar una vida digna y, por tanto, su

potencial humano no es aprovechado productivamente en el desarrollo del país.

En este contexto, ha resultado necesario que se comience a desarrollar un proceso

de seguimiento y evaluación de los resultados parciales y finales de la gestión de

gobierno contenidas en la Agenda Social, donde se pueda medir, valorar e

identificar los avances y logros de las distintas acciones públicas, así como conocer


los obstáculos y problemas que se afrontan, a fin de tomar las decisiones oportunas

y correctivas que sean necesarias.

En los primeros capítulos de este documento, los lectores encontrarán el marco

legal para el cumplimiento de la Agenda Social, que reúne una serie de decretos y

leyes que sostienen el trabajo realizado. Seguidamente, una reflexión filosófica

que sustenta la visión de la Agenda Social y el Desarrollo Humano Sostenible; y

posteriormente, un análisis de la congruencia de las metas con los objetivos y las

acciones que la misma contempla.

Continuamos con un detalle de las metas contempladas en la Agenda Social,

realizamos un diagnóstico de los problemas más agudos por los cuales atraviesa la

sociedad panameña, y culminamos con la “Propuesta de Indicadores para el

Seguimiento y Cumplimiento” de la Agenda en función de las metas y el diagnóstico

desarrollado.

Por razones de método hemos escogido este tipo de presentación, ya que en

nuestra opinión, el diagnóstico de la realidad efectuado, resume la línea base que

justifica la propuesta según las metas elaboradas en la Agenda Social.

En el último capítulo de este trabajo, desarrollamos las conclusiones generales de

este esfuerzo, haciendo referencia a los logros y las limitaciones, para luego señalar

algunas recomendaciones y sugerencias para superar las dificultades.

No queremos terminar estas líneas, sin resaltar el esfuerzo de todas las personas

que trabajaron durante meses, para concluir un producto útil, que puede medir el


impacto de la gestión pública en la difícil tarea de luchar por elevar la calidad de

vida de los pobres de nuestro país.


CAPITULO IMARCO LEGAL PARA LA COORDINACION DE LA AGENDA SOCIAL

Tres entidades del Estado son las encargadas de llevar a cabo las actividades que se

desprenden tanto de la coordinación, ejecución presupuestaria y la labor de

asesoría necesaria para la ejecución de la Agenda Social. Cada una de estas

responsabilidades están enmarcadas en los decretos leyes que para tal fin fueron

creadas. Nos estamos refiriendo al Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de

Economía y Finanzas y el Gabinete Social.

A continuación ubicaremos sus responsabilidades, según las funciones que le fueron

asignadas:

El Ministerio de la Presidencia. Según la Ley No. 15 del 18 de enero de 1958, el

ente coordinador de la Agenda Social es la Dirección de Asuntos Gubernamentales

del Ministerio de la Presidencia, ente al que por mandato, le corresponde

“incorporar al sistema de seguimiento los aspectos relevantes de los programas de

trabajo de las instituciones del sector público, el comportamiento de los

indicadores socioeconómicos y consolidar prioridades”. Esta labor se realiza por

medio de la evaluación y monitoreo de los informes de seguimiento y avance de los

programas y cumplimiento de las metas.

El Ministerio de Economía y Finanzas. Habida cuenta de las directrices de la

Agenda Social, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)4, en cumplimiento de sus

funciones en materia de economía, inversiones públicas, desarrollo social y finanzas

4 Ley 97 de 21 de diciembre de 1998, por la cual se crea el Ministerio de Economía y Finanzas,producto de la fusión de los Ministerios de Hacienda y Tesoro y Planificación y Política Económica.


públicas, presentó a la ciudadanía en marzo del año 2000, el “Plan de Desarrollo

Económico, Social y Financiero con Inversión en Capital Humano”. Dicho Plan

contiene una síntesis de la política social desarrollada en el documento “Política y

Estrategia de Desarrollo Social 2000-2004”, que operativiza los principales

lineamientos de la Agenda Social, e identifica los programas y proyectos

institucionales de carácter estratégico con objetivos sociales, a los cuales da

seguimiento a través de planes operativos anuales.

La Dirección de Política Social del Ministerio de Economía y Finanzas da seguimiento

a los programas vinculados con la Agenda Social y su ejecución presupuestaria,

sirviendo de elemento para la medición del rendimiento de cuentas del gasto en

inversión social.

El Gabinete Social. Creado mediante Decreto Ejecutivo No. 477 de 1992,

modificado por el Decreto Ejecutivo No. 1255 de 1994 y reorganizado por el Decreto

Ejecutivo No 27 del 4 de agosto de 1998, tiene entre sus funciones servir como

organismo asesor del Órgano Ejecutivo y del Consejo de Gabinete en materia de

desarrollo social.

Para ello, cuenta con una Secretaría Técnica que actúa como su ente técnico asesor

y una Comisión Multisectorial como instancia de coordinación operativa de las

decisiones de política social que se adoptan.

El Gabinete Social también es una instancia de discusión, formación, coordinación

operativa y evaluación estratégica de la política social del gobierno. Debemos

enfatizar que dado que en el Gabinete Social convergen los Ministerios del ámbito


social, ésta es la instancia que por mandato debería ser el ente de coordinación

interministerial para el diseño y evaluación de la política social del Estado.


CAPITULO IILA AGENDA SOCIAL

PARA EL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

El objetivo y las metas de la Agenda Social se enmarcan en el concepto y visión del

Desarrollo Humano Sostenible5, que enfatiza a los seres humanos como sujetos de

su propio desarrollo, al ofrecerles una mayor posibilidad de oportunidades para

mejorar su calidad de vida. Este concepto se concentra en el desarrollo de la gente,

entendido éste, como la inversión social necesaria para desarrollar sus capacidades;

por la gente, que no es más que la participación de la población en las decisiones

sobre su propio desarrollo; y, para la gente, que es el bienestar sostenido de la

población y sus generaciones, como la última meta del desarrollo.

Son cuatro los componentes fundamentales que subyacen en este concepto:

productividad, equidad, sostenibilidad y empoderamiento. El desarrollo humano

sostenible implica procesos complejos y multidimensionales, que involucran

distintos aspectos, tales como: crecimiento económico, pobreza, ambiente, género,

sostenibilidad, empleo, capital humano, capital social, participación ciudadana,

participación comunitaria, integración social, diversidad étnica y cultural, entre

otros.

La Agenda Social convierte el Desarrollo Humano Sostenible, en el hilo conductor

que marca el rumbo estratégico de las acciones que le compete realizar al

Gobierno, para promover y orientar de manera individual y colectiva, las

intervenciones que desarrolle el sector privado y la sociedad civil como actores

dinámicos del Estado-Nación.

5 PNUD, 1995. Informe sobre Desarrollo Humano. Visión 2020.


Con este marco, la Agenda Social señala diez metas específicas6, las cuales se

inscriben en una serie de objetivos operacionales y acciones ejecutivas,

administrativas, legislativas e institucionales, que en forma interrelacionada

puedan encaminar el logro de su objetivo general.

Para lograr lo anterior, se fijaron las directrices para la organización institucional

con la definición de los esfuerzos intersectoriales que debían realizar

posteriormente las distintas instancias del aparato gubernamental. Estas

directrices suponen organizar el conjunto del quehacer público sobre la base de la

eficiencia de la gestión y el impacto real esperado en el mejoramiento de las

condiciones de vida de los más pobres.

En ella, se definen igualmente, los principios orientadores de la acción pública,

entre los que se destacan: la integralidad, la universalidad, la solidaridad, la

equidad social, la eficiencia, la focalización, la descentralización y la participación

de la sociedad civil.

6 Ver Cuadro No. 1 en la página 20, donde se describen las Metas de la Agenda Social.


CAPITULO IIIMETAS DE LA AGENDA SOCIAL: CUMPLIMIENTO

Y CONGRUENCIA DE SUS PROGRAMAS Y ACCIONES

Para el desarrollo de este trabajo, la Secretaría Técnica del Gabinete Social,

constituyó un Equipo Técnico conformado por un grupo de profesionales en las

áreas de sociología, economía, demografía, estadística social, geografía y ciencias

de la salud de nueve ministerios, que tuvo como responsabilidad principal, el

análisis de la agenda social y la elaboración de una propuesta de indicadores que

se derivan de las grandes metas señaladas en la Agenda Social.

También se conformó el Grupo de Enlaces Institucionales, formado por personal

técnico de cada uno de los Ministerios que conforman el Gabinete Social y la

Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República. Tres

características definen el perfil de los miembros de los Grupos de Enlace:

Conocimiento extensivo sobre la información que se produce a lo interno de la

institución que representa, experiencia en el análisis de la información relacionada

con el desarrollo y conocimiento de la demanda de información por parte de cada

ministerio para la toma de decisiones, formulación de políticas públicas, monitoreo

y evaluación de programas y proyectos.

El Equipo Técnico se abocó al análisis integral de las Metas de la Agenda Social del

Gobierno Nacional, determinando la congruencia existente entre sus metas, sus

programas y sus acciones desarrolladas en el documento en mención.

Lamentablemente, la disponibilidad de información oportuna no hizo posible la

propuesta de indicadores para todas las metas, tal como se observará más

adelante.


En términos generales se encontró un aceptable nivel de congruencia entre los

programas, acciones y las metas propuestas en la Agenda. Esta congruencia fue

resultado del análisis comparativo que se hiciera con documentos estratégicos del

gobierno nacional. Señalamos por ejemplo: La Implementación de la Política y

Estrategia de Desarrollo Social 2000-2004 y su Plan Operativo del Año 2000 editado

por la Dirección de Políticas Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas en

agosto de 2000.

El análisis de la congruencia de las metas, y de las metas con los programas y

acciones contempladas en la Agenda Social, está basado fundamentalmente en la

premisa de elevar la calidad de vida de los sectores más pobres del país agobiados

fundamentalmente por el problema de la tenencia de la tierra, la desnutrición y la

falta de acceso a la educación.

La respuesta contenida en el planteamiento de las metas, permite avizorar una

línea de acción estratégica que promueve el desarrollo sostenible dentro de estos

sectores de bajos ingresos, excluidos de niveles aceptables de participación, que

permita incorporarlos dignamente en una dinámica de sostenibilidad y

sustentabilidad más allá del gobierno.

Las metas contenidas en la Agenda Social tienen previstas inversiones sociales;

tanto en infraestructura, para mejorar los niveles de acceso a los lugares donde

estos sectores de extrema pobreza habitan, como en inversiones en el recurso

humano necesario, para mejorar su calidad de vida en aspectos fundamentales de

su subsistencia.


Procurándoles con estas inversiones: formas de empleo y autoempleo;

asegurándoles la propiedad jurídica a la tierra donde habitan, mediante programas

masivos de titulación de terrenos; mejorándoles las atenciones necesarias para una

mejor salud y nutrición; brindándoles finalmente, mejores niveles de accesibilidad

y calidad para la educación primaria y secundaria, sobre todo en lo referente a la

población infantil y adolescente que sufre los estragos de la pobreza y de la

pobreza extrema.


CUADRO No. 1

Metas de la Agenda Social

del Gobierno de la Presidenta Mireya Moscoso

Numero de

Meta Descripción de la Meta

Meta 1 Nutrición

Meta 2 Democracia Participativa. Red de Solidaridad Social

Ciudadana

Meta 3 Establecer una Política Social hacia y con los Pueblos

Indígenas

Meta 4 Acciones para Avanzar en la Descentralización y

Desburocratización

Meta 5 Mejorar el Nivel de Vida de los Pobres

Meta 6 Aumentar el Empleo y el Autoempleo

Meta 7 Mejora Visible en los Servicios de Salud Pública y

Seguridad Social

Meta 8 Mejora Visible en la Calidad, Equidad y Eficiencia de la

Educación

Meta 9 Proyectar la Cultura y el Deporte

Meta 10 Protección al Medio Ambiente y a los Grupos

Vulnerables y Seguridad Ciudadana.


El Equipo Técnico además de culminar con éxito la tarea del análisis de la

congruencia, pudo generar una propuesta para lograr una coordinación operativa,

ofrecer sugerencias de cómo lograr esa coordinación, utilizando la instancia que

brinda el Gabinete Social para el seguimiento institucional que se requiera.

Sin embargo, el equipo técnico no examinó los contenidos de los programas, ni el

alcance de las acciones propuestas. Esta tarea deberá realizarse a la brevedad con

el fin de evaluar el impacto de los programas y acciones en el logro de las metas.


CAPITULO IVDIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN Y LA PROPUESTA DE

INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO DE LA AGENDA SOCIAL

En este capítulo presentamos un breve diagnóstico de la dimensión de los

principales problemas sociales que aquejan al país. Este ejercicio sirve de base,

para la detección de las necesidades y condiciones de vida de la población que es

objeto de atención en materia del cumplimiento de la Agenda Social.

Las metas analizadas en la Agenda Social nos han servido de marco para el

desarrollo del diagnóstico. Esta metodología facilita la presentación de los

indicadores y el análisis de la propia Agenda que aparece vinculada a una realidad

que es necesario superar.

La importancia de precisar el estado de situación actual –en términos de nuestros

avances y carencias en el terreno social y económico-, alude a la necesidad de

disminuir el grado de imprecisiones entre los indicadores seleccionados y los meta-

objetivos de la Agenda Social, a la vez que resulta simultáneamente importante,

como punto de comparación inicial para futuras mediciones de resultados.

Para el presente diagnóstico, una de las fuentes esenciales fue la primera Encuesta

de Niveles de Vida (ENV)7 realizada en 1997, que ofrece información muy útil sobre

7 La Encuesta de Niveles de Vida (ENV) fue realizada en 1997 por el Ministerio de Economía yFinanzas con la colaboración del Banco Mundial. Estudios importantes se elaboraron con base a suinformación, entre ellos: el “Estudio sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducción dela Pobreza” del Banco Mundial y el “Perfil y Características de los Pobres en Panamá” del MEF.Otras estadísticas empleadas en este balance provienen de los X Censos Nacionales de Población yVivienda del Año 2000 y algunos registros institucionales y ciertas estadísticas vitales que lleva laDEC, entre otros.


la magnitud, características y distribución geográfica de los niveles de pobreza en

el país. Su diagnóstico sirvió de sustento en la preparación de la Agenda Social8.

1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA POBLACIÓN PANAMEÑA

Según los resultados definitivos del X Censo de Población y VI de Vivienda de

Mayo-2000, la población aumentó durante esta última década de 2,329,329 a

2,839,177 personas, lo que representa un incremento poblacional de 509,848

personas. El 48.9% de la población total del país se concentra en la Provincia de

Panamá.

En lo que se refiere al comportamiento de la población por sexo, el Censo registró

un total de 1,432,566 hombres –que representa el 50.5%- y 1,406,611 mujeres –que

representa el 49.5%- con respecto a la población total del país, generando un índice

de masculinidad de 101.8 hombres por cada cien mujeres.

Según el mismo Censo, existen en todo el país 681,799 viviendas ocupadas, lo que

representa un incremento de 156,563 viviendas, al compararlo con 1990. El mayor

incremento en el número de viviendas se da en la Provincia de Panamá y el menor

en la Comarca Kuna Yala.

8 Además de los que sirvieron de referencia para la preparación de la Agenda Social, entre otros, secitan: “Plan de Desarrollo Económico y Social y Financiero con Inversión en Capital Humano”,editado por el Gobierno de la República de Panamá, año 2000; “Política y Estrategia de DesarrolloSocial 2000-2004”, editado por el Gobierno de la República de Panamá, año 2000; “EstadoNutricional de la Niñez Panameña Menor de Cinco Años de Edad”, editado por el MEF, año 2000;“Implementación de la Política y Estrategia de Desarrollo Social 2000-2004: Plan Operativo del Año2000”, editado por el MEF, año 2000 y “Análisis Conjunto de País”, editado por el Sistema de lasNaciones Unidas, año 2000.


Se observa un incremento significativo en la población de los Distritos de Arraiján y

La Chorrera y los Corregimientos de Las Cumbres y Pacora, sugiriendo con ello la

presencia de fuertes movimientos migratorios que tienen como lugar de destino la

Provincia de Panamá, coherente esto último, con el hecho de que esta provincia,

continúa siendo el polo principal de desarrollo nacional, tanto en el ámbito social

como en el económico y político.

En contraposición a lo antes expuesto, se encuentran las provincias de Veraguas,

Bocas del Toro, Chiriquí, Los Santos y Herrera. En el caso de Veraguas, Chiriquí y

Bocas del Toro, el decrecimiento de la población es consecuencia de la segregación

de los distritos que en 1990 pertenecían a estas provincias y que pasaron

recientemente a conformar la Comarca Ngöbe Buglé. En el caso de Los Santos y

Herrera se mantiene la tendencia de una baja fecundidad y el desplazamiento de su

población hacia otras provincias.

2. PROBLEMAS FUNDAMENTALES DE LA POBLACIÓN PANAMEÑA: LA

POBREZA, LA DESNUTRICIÓN Y LA FALTA DE ACCESO A LA EDUCACIÓN

En lo referente a la pobreza en Panamá, un poco más de un millón de personas

viven en situación de pobreza, lo que significa que el 37.3% de la población del país

y, dentro de la misma, cerca de 19%, es decir 515,000 habitantes, se encuentra en

condiciones de pobreza extrema o de indigencia.


La heterogeneidad de la pobreza se manifiesta cuando se observa su distribución

por áreas geográficas: el área urbana absorbe el 15.3% de los pobres y el área rural

el 64.9%.9

La desagregación de la pobreza en el área rural evidencia aún más las serias

desigualdades: el área indígena concentra el 95.4% de los pobres, de los cuales, el

86.4% son pobres extremos; los pobres rurales en las áreas de difícil acceso

equivalen al 94.6%, siendo el 74.8% de los mismos, pobres extremos.

Otra tendencia general observada en el diagnóstico es la desnutrición infantil.10 El

estado nutricional de la población está estrechamente relacionado con el acceso a

los bienes y servicios que determinan la disponibilidad y el consumo de alimentos

necesarios para el crecimiento normal de las personas.

En Panamá existe una fuerte relación entre pobreza y desnutrición infantil, ya que

el 16% de los menores de cinco años están afectados por alguna forma de

desnutrición y el 85% de este total son pobres. Dada la distribución de la

pobreza, es claro también que la desnutrición infantil constituye un problema

particularmente serio en las áreas rurales y, en particular, en las áreas indígenas y

de difícil acceso, donde la desnutrición crónica afecta respectivamente, a la mitad

y a una tercera parte de los niños.

9 Ver Gráfica No. 1 en página 26.


GRAFICA No. 1

��

��

��

��

��

��

37.3

15.3

64.9

��

��

��

��

��

��

18.8

3.1

38.5

��

��

��

��

��

��

18.5

12.2

26.4

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Porcentaje

POBREZA TOTAL Pobres Extremos Pobres no Extremos

INCIDENCIA Y NIVEL DE POBREZA EN PANAMA

�� TOTAL Urbana

�� Rural

Fuente: Encuesta de Niveles de Vida, 1997. Dirección de Políticas Sociales. Ministerio deEconomía y Finanzas.

10 Ver Gráfica No. 2 y 3 en páginas 27 y 28 respectivamente.


GRÁFICA No. 2

POBLACIÓN DESNUTRIDA MENOR DE CINCO AÑOS POR TIPO DE DESNUTRICIÓN Y SEGÚN ÁREA

14.46.8

1.1

5.62.9

0.914.8

7.21.2

48.821.11.7

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0Porcentaje

Total

Urbana

Rural NoIndígena

Rural Indígena

Aguda ( Peso Talla )Falta de Peso ( Peso Edad )Crónica ( Talla Edad )

Fuente: Encuesta Niveles de Vida, 1997. Dirección de Políticas Sociales. Ministerio deEconomía y Finanzas.


GRÁFICA No. 3

23.3

11.1

1.5

10.86.4

1.8

17.98.8

1.3

50.2

21.8

1.8

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0Porcentaje

Total Urbana Rural No Indígena Rural Indígena

POBLACIÓN POBRE DESNUTRIDA MENOR DE CINCO AÑOS POR TIPO DE DESNUTRICIÓN, SEGUN ÁREA

Crónica ( Talla Edad ) Falta de Peso ( Peso Edad ) Aguda ( Peso Talla )

Fuente: Encuesta Niveles de Vida, 1997. Dirección de Políticas Sociales, Ministerio de Economía yFinanzas.

Otra tendencia general que nos muestra el diagnóstico es que la pobreza y el bajo

nivel de instrucción están estrechamente vinculados. Los jefes de hogares pobres

tienen en promedio la mitad de años de educación (4.5 años) de los jefes de

hogares no pobres (9.2 años). Esta relación también se acentúa en el caso de los

hogares extremadamente pobres y en las áreas indígenas y rurales.

La tasa de alfabetización total de Panamá es de noventa y dos por ciento11, sin

embargo existe una disparidad dramática con las poblaciones indígenas, donde la

pobreza más alta se da en los hogares encabezados por hablantes indígenas

monolingües. Virtualmente todos los hogares encabezados por hablantes indígenas

monolingües viven en extrema pobreza.

11 Panamá: Estudio sobre Pobreza. Prioridades para la Reducción de la Pobreza. Serie de Estudiosdel Banco Mundial sobre Países. Abril de 2000, página 14. Nota al pie.


GRÁFICA No. 4

TASA NETA DE COBERTURA DE MATRICULA

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

Porcentaje

Pre - Primaria 32.2 47.6 21.6 11.4

Primaria 92.3 94.0 92.8 83

Secundaria 62.2 80.2 50.0 17.6

Superior 21.1 30.5 8.3 0.6

Total Urbana Rural No Indígena Rural Indígena

Fuente: Encuesta Niveles de Vida, 1997. Dirección de Políticas Sociales, Ministerio de Economía yFinanzas.

En las áreas indígenas, una de cada cuatro personas de diez años y más de edad es

analfabeta y las tasas de analfabetismo alcanzan el 47% en este sector. La cuarta

parte de los pobres extremos y un quinto de todos los pobres son analfabetos.

Ante este inquietante panorama, la Agenda Social define con claridad su población

objetivo: el millón de panameños pobres, la mitad de los niños y niñas que son

pobres, y los indígenas que son casi todos pobres. Asimismo establece una meta

específica dedicada a mejorar el nivel de vida de los pobres.

La Agenda Social del Gobierno de la Presidenta Mireya Moscoso define con claridad

sus objetivos generales que se dirigen estratégicamente a una disminución de la

pobreza en el país, a una reducción de la desnutrición en la población infantil más

pobre de la república y a aumentar la alfabetización en los mayores de quince años


de manera general, con mayor énfasis en la población indígena hasta alcanzar el

objetivo de alfabetización en un 97% en la población en general y un 90% en la

población indígena.

La labor del Equipo Técnico ha significado, primeramente, una adecuada

sistematización de los distintos estudios realizados que nos ubiquen en un adecuado

diagnóstico de la realidad para proceder al análisis de las metas contempladas en la

Agenda Social. Una vez analizada la congruencia de las metas con esa misma

realidad, hemos diseñado un sistema que facilite el seguimiento de las distintas

agendas sociales para que sirva de apoyo para la formulación y reformulación de

políticas públicas y facilite la toma de decisiones oportunas y necesarias por

quienes tienen la responsabilidad de dirigir el Estado, especialmente para aquellos

que han sido excluidos consecutivamente de las oportunidades necesarias para

alcanzar un desarrollo participativo con menos burocratización y más inversión

social.


CUADRO No. 2

POBLACION DE 10 AÑOS DE EDAD Y MAS ANALFABETAS,

SEGÚN PROVINCIA Y COMARCA:

CENSO DEL 2000

PROVINCIA POBLACIÓN DE 10 AÑOS Y MAS

Y %

COMARCA TOTAL ANALFABETAS ANALFABETAS

TOTAL 2,216,191 168,140 7.62

BOCAS DEL TORO 62,149 10,442 16.9

COCLÉ 153,765 9,335 6.1

COLÓN 156,754 5,808 3.7

CHIRIQUÍ 288,344 22,030 7.7

DARIÉN 28,312 6,454 23.0

HERRERA 82,654 8,587 10.4

LOS SANTOS 69,824 7,491 10.8

PANAMÁ 1,115,009 30,828 2.8

VERAGUAS 161,310 24,515 15.2

COMARCA KUNA YALA 23,013 8,821 38.5

COMARCA EMBERÁ 5,327 1,838 34.5

COMARCA NGÖBE BUGLÉ 69,730 31,991 45.9

Fuente: X Censo de Población y VI de Vivienda de Mayo de 2000. Contraloría General de laRepública de Panamá.


3. METAS, DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA DE INDICADORES

A continuación desarrollamos el diagnóstico de la situación del país a partir de las

metas contempladas en la Agenda Social:

3.1. META 1. NUTRICIÓN

En lo referente a este tema, nuestras conclusiones generales fueron abordadas al

inicio del diagnóstico (Ver pág. 24), por consiguiente representamos gráficamente

la situación y presentamos seguidamente la propuesta de indicadores para la Meta

1.

GRÁFICA No. 5

��

��5.6

14.8

48.8

��

��

3.9 5.5 (..)

��

��

10.8

17.9

50.2

��

��

23.7 24.5

50.8

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Porcentaje

% Población Total % Población NoPobre

% Población Pobre % Población enPobreza Extrema

DESNUTRICIÓN CRÓNICA EN MENORES DE CINCO AÑOS DE EDAD, SEGÚN ÁREA Y NIVEL DE POBREZA

�� Urbana Rural No Indígena Rural Indígena



3.1.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA LA MEDICIÓN DE LA META 1,

REFERENTE A NUTRICIÓN

Esta meta nos permite proponer varios indicadores que nos facilitarán su medición,

a través de una fuente continua, cuya periodicidad nos permita el análisis oportuno

y la intervención adecuada.

En ese sentido, el equipo técnico sugiere los siguientes indicadores:

a. Porcentajes de nacidos con bajo peso.

b. Tasa o porcentaje de embarazadas desnutridas en control

prenatal.

c. Tasa o porcentaje de embarazadas con anemia en el primer

control prenatal.

d. Cobertura de embarazadas con bajo peso en el Programa de

Alimentación Complementaria.

e. Tasa de desnutrición en niños(as) menores de cinco años.

f. Prevalencia de anemia en niños(as) menores de seis a cincuenta

y nueve meses.

g. Cobertura de niños(as) de seis a cincuenta y nueve meses en el

Programa de Alimentación Complementaria.

h. Porcentaje de menores de un año vacunados contra

enfermedades inmuno prevenibles: sarampión, DPT, Polio,

BCG.

i. Número de granjas sostenibles funcionando.


3.2. META 2. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA. RED DE

SOLIDARIDAD SOCIAL CIUDADANA

Para que las políticas sociales tengan el efecto deseado, en el desarrollo de las

mismas, debe existir la participación ciudadana como elemento fundamental, que

permita a sus beneficiarios ser parte importante en el diseño y la ejecución de los

programas sociales, con el previo establecimiento de las bases que puedan lograr

posteriormente, un efectivo rendimiento de cuentas.

Una de las causas de la pobreza se centra en la poca participación de la población

en la elaboración de las políticas públicas destinadas a la solución de sus

problemas.

La falta de participación ciudadana en la elaboración de las políticas sociales del

país contribuye a que más de un millón de panameños(as) que constituyen la

población más pobre del país, se mantengan en el ciclo de este flagelo, al

dificultársele el acceso a los servicios básicos de salud, saneamiento, seguridad

social, educación, vivienda, crédito y demás oportunidades necesarias para

integrarse a la vida económica y social del país.

3.3. META 3. ESTABLECER UNA POLÍTICA SOCIAL HACIA Y CON

LOS PUEBLOS INDÍGENAS

La población indígena representa el 10% de la población total del país.

Históricamente este grupo ha sido socialmente excluido del goce de los avances del

desarrollo. El alto nivel de pobreza que la caracteriza se asocia con múltiples


factores geográficos, entre los cuales podemos mencionar: que la mayor parte de su

población se encuentra en áreas alejadas y de difícil acceso, con pocos caminos de

penetración, con muy pocos lugares de prestación de servicios básicos, baja calidad

de las tierras, con poco acceso a los insumos necesarios, limitada aplicación de

métodos modernos de producción, y todavía con grandes barreras culturales y

diferencias idiomáticas.

Los sectores indígenas en Panamá representan el sector social más desprotegido del

país, donde se observa que la responsabilidad y prioridad del Estado de procurar

igualdad de oportunidades para su desarrollo a este grupo social, ha sido postergada

en distintas administraciones gubernamentales por varias décadas.

Lastimosamente en las zonas indígenas, ubicadas en áreas de difícil acceso,

conviven estas poblaciones sin gozar de los más elementales niveles de vida

adecuado, demostrándose la inequidad y desigualdad que existen de una forma tan

dramática en nuestro país.

3.3.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA MEDIR LA META 3,

REFERENTE A LA SITUACIÓN DE LOS INDÍGENAS EN PANAMÁ

Los indicadores para medir los resultados deberán estar enfocados en la reducción

de la pobreza como objetivo general, y la participación indígena como objetivo

cualitativo de la meta.

A partir de los Censos del Año 2000, se facilitará la medición de la Meta 3, ya que

la información se encuentra desagregada por provincias, distritos y comarcas.

Existe un número genérico de indicadores, que con respecto a los indígenas podrían

CUADRO No. 3


ALGUNOS INDICADORES DE LA POBLACIÓN INDÍGENA

I N D I C A D O R P O B R E S No

TOTAL Total ExtremosNo

Extremos Pobres

P O B L A C I O N T O T A LT O T A L

(en miles)2732.3 1020.1 514.8 505.3 1712.2

P O B L A C I O N I N D I G E N A

T O T A L (en miles)

206.5 197.0 178.3 18.7 9.5

PORCENTAJE

Distribución % de la PoblaciónIndígena del Total de la Población 7.6 19.3 34.6 3.7 0.6

Incidencia de Pobreza (1) 100.0 95.4 86.4 9.0 4.6

Años de Educación, Personasmayores de cinco años (Promedio) 2.9 2.7 2.6 --- . .

Años de Educación, Jefe del Hogar 3.1 2.6 2.4 --- . .Tasa de Analfabetismo 34.44 --- --- --- ---

Tasa de Analfabetismo de la Mujer 42.81 --- --- --- ---Desnutrición Crónica en niñosmenores de cinco años 48.8 (a) 50.2 50.8 --- . .

Distribución de las MujeresEmbarazadas de 15 a 20 Años de Edad 17.4 31.4 48.1 9.1 ---

( . . ) Dato no aplicable(---) Valor nulo o cero( 1 ) Proporción de la población cuyo consumo se encuentra por debajo del nivel de pobrezageneral o del valor de la línea de extrema pobreza.(a) Incluye la pobreza extrema y la no extremaDesnutrición Crónica: Se define como una altura por edad a menos de dos desviacionesestándaresNota: Los datos de analfabetismo corresponden al Censo 2000 por debajo del valor dereferencia.Fuente: Encuestas de Niveles de Vida 1997. Dirección de Políticas Sociales. Ministerio deEconomía y Finanzas.


ser incluidos en las otras metas, sin embargo proponemos a manera de sugerencia

dos tipos de indicadores: por temas y por áreas de acción en la población indígena

para ser consideradas en la evaluación de la meta12.

A. SALUD

a.1. Número de camas por cada mil habitantes.

a.2. Número de médicos por cada mil habitantes.

a.3. Porcentaje de nacimientos atendidos por personal

calificado.

A.a. SALUD REPRODUCTIVA

a.a.1. Porcentaje de mujeres que fueron atendidas por lo

menos una vez durante el embarazo por personal

capacitado.

A.b. NUTRICIÓN

a.b.1. Número de hectáreas cultivadas en Granjas

Sostenibles.

a.b.2. Número de hectáreas cultivadas en Huertos

Escolares.

a.b.3. Número de hectáreas cultivadas en Juntas

Comunitarias.

12 Los primeros se obtuvieron de la lista que proporciona el Sistema de Indicadores para el Desarrollo,y los otros fueron elaborados por personal de la Dirección Nacional de Política Indigenista.


B. EDUCACIÓN Y CULTURA

b.1. Tasa neta de matrícula de educación primaria.

b.2. Tasa de alfabetismo de la población adulta.

b.3. Tasa neta de matrícula en la educación primaria

por sexo.

b.4 Alfabetismo de las mujeres indígenas de quince a

veinticuatro años.

C. VIVIENDA

c.1. Tasa de población con acceso sostenible de agua

potable segura.

c.2. Promedio de personas por cuartos en la vivienda.

c.3. Porcentaje de población en vivienda con

electricidad.

D. MEDIO AMBIENTE

d.1. Superficie de bosques.


E. TRABAJO Y EMPLEO

e.1. Porcentaje de persona con empleo temporal o

permanente.

F. INFRAESTRUCTURA

f.1. Porcentaje de kilómetros de vías asfaltadas.

f.2. Porcentaje de comunidades con vías de acceso por

carretera.

G. POBLACIÓN Y POLÍTICAS PUBLICAS

g.1. Tasa de mortalidad infantil.

g.2. Porcentaje de población con acceso sostenible a

agua potable segura.

g.3. Esperanza de vida al nacer.

g.4. Tasa de natalidad.

g.5. Tasa de alfabetismo de la población adulta por

sexo.


H. PROPIEDAD O POSESIÓN

h.1. Porcentaje de parcelas de tierra con algún título

de propiedad.

h.2. Porcentaje de títulos de tierra por sexo.

3.4. Meta 4. ACCIONES PARA AVANZAR EN LA

DESCENTRALIZACION Y DESBUROCRATIZACION

Panamá ha avanzado en la consolidación de la democracia, pero a pesar de ello, y a

consecuencia de la excesiva centralización, la ineficiencia y la débil participación

de la sociedad civil, han persistido grandes disparidades en la población.

Los efectos de esa ineficiencia, de la centralización y la escasa participación

comunitaria se reflejan en el campo de la política social, donde los niveles del

gasto y de inversión social, a pesar de superar con creces las de otros países de

América Latina, se ven acompañados de claras insuficiencias en términos de acceso

y calidad en el impacto deseado.

La falta de equidad en el gasto público es evidente a nivel geográfico, con sesgos a

favor de las áreas urbanas y en desmedro de las áreas rurales indígenas y no

indígenas.


Una de las estrategias fundamentales propuestas para la reducción de la pobreza es

la descentralización y desburocratización de los servicios para poder lograr una

mayor eficiencia y calidad en las intervenciones públicas. Al descentralizar la

administración y la ejecución de varias funciones y servicios, traspasándolos a nivel

local, se pretende lograr un mayor nivel de rendición de cuentas, y una mayor

participación y control de la ciudadanía sobre los proyectos que se ejecuten.

3.5. Meta 5. MEJORAR EL NIVEL DE VIDA DE LOS POBRES

La tenencia de la tierra es un factor fundamental en la lucha contra la pobreza, al

igual que la capacidad de producir ingresos suficientes con esas tierras.

De acuerdo con el Censo Agropecuario de 1990, el 62% de las explotaciones

agropecuarias en Panamá no poseen título de propiedad. Los niveles de pobreza en

el país también reflejan una alta inequidad en la distribución de la tierra. Esto lo

corrobora el hecho, de que el 55% de los hogares pobres rurales, no cuentan con

acceso a tierras propias para uso agropecuario.


GRÁFICA No. 6

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��

��

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0Porcentaje

DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN Y DE LA POBREZA, SEGUN AREA

��% Población Total 55.6 36.9 7.6��

�� % Población Total Pobre 22.7 58.0 19.3

% Población Total PobrezaExtrema

9.2 56.2 34.6

% Población Total Pobreza NoExtrema

36.6 59.7 3.7

Urbana Rural No Indígena

Rural Indígena


La población que tiene más de quince hectáreas percibe sus ingresos del trabajo

agrícola, y algunas veces, se acerca a los ingresos de la población no rural que no

vive de la tierra. Sin embargo, los ingresos totales de los que tienen entre dos y

quince hectáreas son más bajos.

EL acceso al crédito agropecuario es limitado, aún más si no se tiene el respaldo de

una propiedad legalizada. En materia del acceso al crédito tenemos que un 94% de

los pobres, un 97% de los pobres extremos y un 86% de los no pobres no solicitaron

crédito agropecuario debido a la percepción de que el riesgo de endeudarse es

demasiado alto.


Lo anterior, evidencia la necesidad de articular múltiples acciones bajo un objetivo

común, que deriven en el logro de un mejor acceso a otros activos para las áreas

rurales e indígenas pobres, que les permitan aumentar su capital social y humano

para poder así elevar su calidad de vida como parte de un desarrollo humano

sostenible.

El fenómeno de la pobreza es una realidad vinculada al modelo económico y social

–concentrador y excluyente- que ha predominado en el país. Otras realidades están

referidas a la carencia de acceso a servicios básicos y / o sus prestaciones

deficientes, a la tecnología, a la falta de mecanismos adecuados de

comercialización, a la vivienda digna, a la atención nutricional, al empleo

productivo, a la remuneración equitativa, a la seguridad social, al bajo grado de

organización comunitaria y el aún limitado desarrollo ambiental sostenible. En

consecuencia, estas realidades son en gran medida, reflejo de diferencias en

cuanto al acceso e igualdad de oportunidades de la población.

Las realidades señaladas resultan contradictorias frente al hecho de que el gasto y

la inversión social en el país se caracterizan por ser elevados. En el año 1999, un

poco más del 40% del gasto público total se destinó al gasto social, proporción que

para el año 2000 se programó en cerca del 50%. Esto constata, que un elevado

gasto social no implica necesariamente un mejoramiento de las condiciones de vida

de la población, ni que automáticamente se transferirá para beneficiar a los pobres

y vulnerables.

En este contexto, para que el gasto social pueda convertirse en inversión social, se

requiere orientarlo con criterios -entre otros- de eficacia, eficiencia, equidad,

focalización social y productividad, hacia aquellos grupos poblacionales y áreas


geográficas pobres y vulnerables, que sin apoyo y oportunidades no pueden

integrarse al desarrollo. Similarmente conviene prestar importancia a los sectores

especialmente postergados.

3.5.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA LA META No. 5,

REFERENTE A MEJORAR EL NIVEL DE VIDA DE LOS POBRES

En cuanto a esta meta, en lo que se refiere a proponer indicadores, es pertinente

seleccionar algunos mediante un método de ponderación y determinar un índice,

que sobre la definición de ciertos criterios nos permitan cuantificar en forma

general, si la contribución general mejora el nivel de vida de la población.

Los indicadores propuestos son los siguientes:

a. Tamaño de la población.

b. Distribución de la población.

c. Incidencia de la pobreza en la población.

d. Hogares por nivel de pobreza y área geográfica.

e. Distribución de los hogares por nivel de pobreza y área

geográfica.

f. Incidencia de la pobreza en los hogares según área

geográfica.

g. Tamaño de los hogares según área geográfica y por nivel

de pobreza.

h. Desigualdad en el consumo y el ingreso.


i. Porcentaje de cambio entre la variación del valor de la

producción y la tenencia de la tierra en la República de

Panamá.

j. Porcentaje de títulos de propiedad emitidos por género y

provincia en la República de Panamá.

k. Porcentaje de cooperativas agropecuarias beneficiadas

con la línea de crédito del FECICOOP, por provincia, en la

República de Panamá.

m. Porcentaje del crédito otorgado a productores(as), por la

banca de fomento (Banco de Desarrollo Agropecuario) por

provincia en la República de Panamá.

n. Porcentaje del crédito otorgado, según actividad al

sector agropecuario, por el Sistema Bancario en la

República de Panamá.

o. Porcentaje de la población rural u hogares con acceso a

servicios sanitarios y de educación en una hora.

p. Esperanza de vida al nacer en área urbana y área rural.

q. Índice de Pobreza Integrado (PIB / per cápita,

coeficiente de disponibilidad de ingreso, tasa anual de

crecimiento del PIB, porcentaje de la población rural

que vive por debajo de la línea de pobreza y la

esperanza de vida al nacer).


3.6. Meta 6. AUMENTAR EL EMPLEO Y EL AUTOEMPLEO

La fuerza de trabajo es el mayor patrimonio de los pobres, ya que representa el 77%

de sus ingresos. Los pobres ven restringido el uso de este patrimonio debido a las

altas tasas de desempleo y subempleo que afectan a la población panameña.

El desempleo y el empleo informal constituye una primera aproximación a la

explicación de la pobreza en el área urbana. Este último se caracteriza por

condiciones desfavorables de trabajo y actividades de poca calificación, las cuales

generan ingresos precarios.

En las áreas urbanas, la probabilidad de que los pobres no tengan empleo es mucho

más alta, que en el caso de los no pobres. En las ciudades, las tasas de desempleo

casi doblan las cifras de las áreas rurales e indígenas, constituyéndose en un

fenómeno mayoritariamente urbano.

La tasa de desempleo es casi el doble entre los residentes urbanos pobres que entre

los residentes urbanos no pobres. La diferencia es incluso mayor si se toma en

cuenta a los trabajadores ocasionales y las personas desalentadas que buscan

empleo, lo que indica que existe un importante contingente de trabajadores pobres

desempleados y desalentados13.

La mitad de la fuerza laboral en Panamá está empleada en el sector informal,

llámese operarios diurnos, empleadas domésticas o trabajadores por cuenta propia.

13 Panamá: Estudio sobre Pobreza. Prioridades y Estrategias para la Reducción de la Pobreza. BancoMundial, Departamento de Desarrollo Humano, Región de América Latina y El Panamá, Abril de 2000.


Cerca del 80% de los extremadamente pobres y el 70% de los trabajadores pobres se

desempeñan en el sector informal de la economía, principalmente en empleos

informales del sector agrícola, comercial y de servicios.

En un recuento general por sector, nos encontramos con los trabajadores

indígenas, los cuales se enfrentan con obstáculos lingüísticos para participar en la

fuerza laboral y tienen pocas oportunidades de empleo en el sector formal, donde

se generan ingresos más altos.

Valoramos la existencia de varios factores que parecen indicar que las mujeres

panameñas tienen menos oportunidades laborales que su contraparte masculina.

Entre estos podemos mencionar: las bajas tasas de participación en la fuerza

laboral, mayor desempleo, restricciones al empleo de las mujeres en determinados

sectores y menos horas totales trabajadas, entre otros. Entre las mujeres pobres se

producen las mayores tasas de fecundidad con el consiguiente aumento de las

responsabilidades domésticas, a las que se añaden la falta general de servicios de

guardería y de acceso a otros servicios básicos.

Por otro lado, observamos que el desempleo es significativamente alto entre los

jóvenes panameños. Entre jóvenes de quince a veintinueve años alcanza un total

del 24.1%. De veinte a veinticuatro años representa un 18.1%. De veinticinco a

veintinueve años alcanza el 12%.

Este fenómeno se acentúa entre los jóvenes urbanos, las mujeres jóvenes y los

jóvenes de educación secundaria, lo que podría apuntar a la existencia de

dificultades en la transición de la escuela al mundo laboral.


Aunque el trabajo infantil no parece ser un problema generalizado en Panamá, este

fenómeno sí va en aumento. Los niños trabajadores suelen ser pobres en su

totalidad y cuentan con menos años de escolaridad que aquellos que tienen su

misma edad pero que no trabajan. En su mayoría son niños varones que viven en

las áreas rurales e indígenas.

3.6.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA MONITOREAR EL

CUMPLIMIENTO DE LA META 6, REFERENTE A AUMENTAR EL

EMPLEO Y EL AUTOEMPLEO

Estos indicadores se crearon tomando en cuenta los programas y proyectos en

correspondencia con la meta fijada, vinculando al sector informal, la demanda de

trabajo, el desempleo en la población joven -tanto los cesantes, como los

aspirantes-, de tal forma que se pueda medir el impacto de la política social y

evaluar sus resultados, para contribuir en la toma de decisiones, en la orientación y

en la definición de acciones y políticas encaminadas a la creación de empleo.

Con la creación de estos indicadores se pretende medir cómo se absorbe la

informalidad, cómo las pequeñas empresas se transforman en medianas empresas

colaborando en el proceso productivo, y en la generación de plazas de empleo,

programas de capacitación, asistencia técnica y apoyo financiero.

De igual forma, si se fortalece el diagnóstico existente sobre el problema del

desempleo en la población joven económicamente activa, en lo que respecta al tipo

de ocupación, sobre la base del comportamiento de la demanda de trabajo, se


contribuye a fortalecer los diseños de políticas y estrategias educativas, teniendo

en cuenta los requerimientos del sector productivo. Ello pasa por analizar el perfil

que provee el sistema educativo panameño e investigar las innovaciones

tecnológicas que demanda el mercado para reproducir mano de obra más

calificada.

Asimismo, se requiere monitorear los índices de desempleo de los jóvenes pobres y

no pobres, según su educación y capacitación, así como investigar los diferentes

programas brindados por las instituciones y organizaciones no gubernamentales, de

tal forma que esta población pueda obtener las herramientas necesarias para

insertarse adecuadamente en el mercado de trabajo.

A continuación brindamos un detalle de los indicadores propuestos:

a. Porcentaje de pequeñas empresas con iniciativa legal y financiera.

b. Composición porcentual de la demanda de trabajo.c. Participación porcentual de jóvenes desempleados pobres y no pobres

capacitadosd. Porcentaje de cesantía y jóvenes aspirantes a desempleados.

3.7. Meta 7. MEJORA VISIBLE EN LOS SERVICIOS DE SALUD

PUBLICA Y SEGURIDAD SOCIAL

En el ámbito nacional, Panamá ostenta ventajosas condiciones de salud. Sin

embargo, los promedios nacionales que dan cuenta de esas condiciones ocultan las


grandes disparidades existentes en la población, en las áreas geográficas y en la

calidad de atención, principalmente en lo que se refiere a los pobres.

Las estadísticas vitales revelan que mientras la esperanza de vida al nacer en el

país es de setenta y cuatro años de edad, en las regiones pobres alcanza apenas

sesenta y tres años de edad. Igualmente, la tasa de mortalidad infantil en el

ámbito nacional y en los distritos más pobres dista en mucho una de la otra: de

diecinueve y entre cuarenta y cincuenta por cada mil nacidos vivos,

respectivamente.

En la población indígena, indicadores tales como la tasa de desnutrición, la

persistencia de muerte relacionada a causa de enfermedades infectocontagiosas, el

déficit en cobertura de servicios de salud y saneamiento básico, muestran peores

condiciones que en el resto de la población del país.

La brecha entre los pobres y no pobres se refleja también, en la menor proporción

de mujeres pobres e indigentes en edad fértil, que recibe atención profesional al

momento del parto -73.6% y 31.4% respectivamente-, respecto de las mujeres no

pobres que alcanza el 97.8%, y un 97.9% a las de las áreas urbanas.

En los menores de cinco años de edad, las coberturas de vacunas contra la

tuberculosis, el DPT y el polio sobrepasan el 90%, tanto en los pobres como en los

no pobres y con pocas diferencias entre ambos grupos; no obstante, los pobres

tienen coberturas menores a los promedios nacionales.

Con relación al saneamiento ambiental básico hay que señalar que sólo el 62% de

los pobres rurales tienen agua potable, lo que es aún más crítico en los


asentamientos indígenas, en donde solo un 42% de la población tiene acceso a este

vital líquido.

En cuanto a la eliminación de excretas, un 20% de los pobres no tiene ningún tipo

de servicio sanitario en su vivienda, agravándose esta situación en las viviendas de

las áreas indígenas, ya que el 56% de las mismas carecen de este servicio.

Los servicios de salud pública -hospitales, centros y puestos de salud-, son más

utilizados por la población en general que los servicios privados y en mayor

proporción por las personas pobres que las no pobres.

Las disparidades e inequidades en el estado de salud de la población y en el acceso

a los servicios evidencian el grado de exclusión de las familias pobres, producto -

entre otros-, de factores tales como:

La ubicación de los pobres, especialmente de los indígenas, en áreas de

difícil acceso y en comunidades dispersas, a las que solo se puede llegar por

aire y / o mar. Igualmente inciden las barreras culturales, del idioma y el

alto nivel de analfabetismo en esta población.

La atención de baja calidad en áreas rurales, indígenas y de difícil acceso se

relaciona con la carencia de medicamentos, la poca disponibilidad de

equipos y personal, la falta de supervisión e incentivos, y en ocasiones a la

poca calidez en la atención a la población por parte del personal de salud.

El sesgo en el gasto público en salud y su escasa focalización que ha tendido

a orientarse en beneficio de los no pobres, así como a la atención terciaria

con una ausencia de datos sobre costos unitarios de los servicios de salud.


Ha existido un déficit en la recuperación de costos en la atención

hospitalaria que beneficia a los residentes urbanos y no pobres.

Puede mencionarse una tendencia hacia la centralización y fragmentación

del sistema de salud con tres actores -Ministerio de Salud, Caja de Seguro

Social y Sector Privado-, que promueve la duplicación y subutilización de los

servicios.

Las debilidades en la red de servicios de salud relacionadas con la falta de

infraestructura, déficit en el saneamiento básico, falta de recursos humanos

y un modelo de gestión y atención desgastados.

3.7.1. INDICADORES PROPUESTOS PARA LA MEDICIÓN DE LA META 7,

REFERENTE A UNA MEJORA VISIBLE EN LOS SERVICIOS DE

SALUD PÚBLICA Y SEGURIDAD SOCIAL

La Meta 7 del Gobierno Nacional fija prioridades entre los grupos de pobreza,

otorgando máxima prioridad a los pobres rurales e indígenas, sin desproteger al

resto de las áreas. La meta también establece objetivos definidos para alcanzar en

el 200414.

En primer lugar, la ampliación de la cobertura de los servicios de salud a un 85% de

la población, a través del fortalecimiento y extensión de la red primaria de

atención integral con la participación permanente y activa de la comunidad en la

14 Ministerio de Economía y Finanzas. Política y Estrategia de Desarrollo Social 2000-2004, Año 2000.


gestión de los servicios de salud, disminuyendo con esto las principales causas de

enfermedad y muerte en estas poblaciones.

En segundo lugar, ampliar la atención profesional del parto en las áreas rurales e

indígenas al 95%; reducir la tasa de mortalidad infantil a diez por cada mil nacidos

vivos; reducir la tasa de mortalidad materna a tres por cada cien mil nacimientos,

con una reducción importante en las zonas rurales e indígenas, incluyendo las de

muy difícil acceso.

En el área de saneamiento básico, se pretende elevar la cobertura de agua potable

en la población rural a 80%, y en las áreas indígenas a 60%, y además, lograr la

letrinización al 100%.

Finalmente podemos destacar que esta meta define claramente las acciones que se

han de realizar para mejorar la calidad de los servicios existentes, a través de la

reparación, equipamiento y modernización de los mismos para lograr la satisfacción

de los usuarios y maximizar la gestión de los servicios de salud.

La Meta 7 permite la factibilidad de varios indicadores que facilitarán la medición

de ella. Algunos de estos ya son utilizados, pero se hace necesario que los mismos

puedan ser manejados con unidades geográficas más pequeñas. Ello permitirá

definir estrategias y focalizar las acciones con mayor efectividad.

Los indicadores propuestos para medir esta meta son los siguientes:

a. Esperanza de vida al nacer.

b. Tasa de mortalidad infantil.


c. Tasa de mortalidad en menores de cinco años.

d. Tasa de mortalidad en general.

e. Cobertura de control prenatal.

f. Porcentaje de atención profesional del parto.

g. Tasa de mortalidad materna.

h. Cobertura de atención puerperal.

i. Cobertura de crecimiento y desarrollo en niños(as)

menores de un año.

j. Cobertura de crecimiento y desarrollo en niños(as) de uno

a cuatro años.

k. Número anual de casos de sarampión en menores de cinco

años.

l. Número de defunciones por sarampión en menores de

cinco años.

m. Tasa de casos de diarrea en menores de cinco años.

n. Tasa anual de defunciones por diarrea en menores de

cinco años.

o. Prevalencia de uso de anticonceptivo.

p. Cobertura de toma de papanicolao.

q. Porcentaje de atención de la población adulta.

r. Tasa general de casos de SIDA.

s. Porcentaje de cobertura de salud en población indígena.

t. Programas de salud para la población indígena.

u. Número de casos de tuberculosis pulmonar en la

población indígena.

v. Tasa de fecundidad de mujeres de quince a diecinueve

años.


w. Porcentaje de adolescentes embarazadas de diez a

diecinueve años.

x. Porcentaje de mujeres adolescentes en programas de

planificación familiar.

3.8. META 8. MEJORA VISIBLE EN LA CALIDAD, EQUIDAD Y

EFICIENCIA DE LA EDUCACIÓN

Panamá es uno de los países latinoamericanos que más invierte en educación. Sin

embargo, la asignación de los recursos y los resultados obtenidos se caracterizan

por no ser equitativos, lo que refuerza las desigualdades en el acceso de la

población a las distintas ofertas educativas existentes.

Las disparidades educativas son más pronunciadas en los niveles preescolar y

media. Ello afecta fundamentalmente a la población pobre de las áreas rurales e

indígenas y del área metropolitana.

La atención del nivel preescolar se concentra en la población de primera infancia,

con niños de cuatro y cinco años de edad. En el 2000, la cobertura en el ámbito

nacional alcanzó al 38% de esta población, de los cuales el 22% corresponde a las

áreas rurales y apenas el 11% a las áreas indígenas.

Las disposiciones legales establecen que el Estado debe brindar el servicio público

de la educación sin distingo de edad. No obstante, asistir al nivel preescolar no es

un prerrequisito de ingreso al nivel primario, por tanto no hay obligación definida


para este grupo. Este hecho podría explicar las bajas coberturas en este nivel

educativo.

GRAFICA No. 7

Fuente: Encuesta Niveles de Vida, 1997. Dirección de Políticas sociales. Ministerio de Economía yFinanzas.

Según registros del Ministerio de Educación, la cobertura en educación primaria es

alta y ha ido en ascenso. En 1998 por ejemplo, se tuvo una cobertura del 94.7% y

ascendió a 97.7% en el año 2000. En este año, la matrícula por sexo de este nivel

correspondió en un 52% a niños y en un 48% por ciento a niñas.

A pesar de las altas coberturas ha persistido el déficit con la población que vive en

las áreas indígenas y de difícil acceso y que mantienen todavía altas cifras de

analfabetismo.

42.038.0

28.8

22.0 15.6

11.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

Porcentaje

Total Rural NoIndígena

RuralIndígena

POBLACIÓN PRE-ESCOLAR COBERTURA: 1997 Y 2000

1997 2000


Es importante resaltar que la calidad y equidad de la educación primaria se ve

afectada por el alto porcentaje de escuelas multigrados que representan un 75%,

localizadas en un 61% en las áreas rurales y en un 13.5% en áreas indígenas. A esto

se suma la ausencia de metodologías de enseñanza adecuadas y la carencia de

textos escolares.

En la educación secundaria existen marcadas diferencias en la cobertura: en las

áreas urbanas es de 80%, mientras que en las rurales e indígenas sólo alcanza el 50%

y el 18% respectivamente. La calidad de la enseñanza está afectada por la escasez

de libros de texto y de equipos de laboratorio, situación ésta que en algunos casos,

dificulta a los egresados del nivel medio, el acceso a los niveles universitarios,

debido a la baja formación académica con que cuentan.

En el ámbito nacional apenas el 21% de la población tiene acceso a la educación

universitaria, situación que se agrava en las áreas rurales, donde la cobertura solo

alcanza al 8% de la población y al 1% de la población indígena.

Queda demostrado que la ubicación geográfica y la situación de pobreza se

relacionan estrechamente con un limitado acceso a la educación, y por tanto, un

limitado acceso al principal medio para salir de la pobreza.


3.8.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA MEDIR LA META 8

REFERENTE A EDUCACIÓN

Para medir los avances del cumplimiento de la Meta 8 que buscan una mejora

visible en la equidad y eficiencia de la educación, proponemos los siguientes

indicadores:

a. Porcentaje de cobertura de la educación preescolar en

áreas rural e indígena.

b. Porcentaje de Escuelas Multigrado en áreas rurales e

indígenas.

c. Porcentaje de escuelas con bibliotecas y dotación de

textos.

d. Porcentaje de escuelas con laboratorios de ciencias.

e. Porcentaje de escuelas con laboratorios de informática

f. Tasas de repitencia y deserción en áreas Rurales e

Indígenas.

g. Porcentaje de docentes con los títulos académicos

exigidos.

h. Tasas de supervivencia por grado en áreas rurales e

indígenas.


3.9. META 9. PROYECTAR LA CULTURA Y EL DEPORTE

A través de la cultura se pretende elevar el intelecto de la población y fomentar la

participación de la misma en actividades artísticas, culturales e intelectuales.

En la actualidad, uno de los problemas que confrontan las diferentes comunidades

-especialmente de las áreas rurales e indígenas-, es la falta de infraestructuras y de

organizaciones donde y a través de ellas, se puedan desarrollar actividades

culturales y deportivas. La falta de estos centros y de estas organizaciones,

promueve la utilización del tiempo libre en actividades no productivas y no

saludables, y que en muchas ocasiones desencadenan en actividades ilícitas.

3.10. META 10. PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE Y A LOS

GRUPOS VULNERABLES Y SEGURIDAD

CIUDADANA

El contenido de la Meta 10 en términos generales es bastante amplio y abarca

distintos temas, razón por la cual decidimos metodológicamente presentar el

diagnóstico y las propuestas de indicadores a partir de las sub-metas contempladas

en ella. Estas son las siguientes: Los Grupos Vulnerables, -donde incluimos a los

niños y niñas, mujeres, los y las adolescentes jóvenes, los adultos mayores y las

personas con discapacidad-, las Vías de Comunicación y Transporte, la Vivienda y el

Desarrollo Urbano, y la Protección al Medio Ambiente.

A continuación presentamos el diagnóstico y la propuesta de indicadores de la

Meta 10:


3.10.1. . SUB-META 1. GRUPOS VULNERABLES

A. NIÑOS Y NIÑAS

La desnutrición infantil como consecuencia del hambre y sus repercusiones

desfavorables constituyen un flagelo vergonzoso en cualquier sociedad. En Panamá

se da una fuerte relación entre pobreza y desnutrición infantil: el 16% de los niños y

niñas menores de cinco años de edad están afectados por alguna forma de

desnutrición, y el 85% de ellos son pobres.

La desnutrición crónica en este grupo se presenta en el 24% de los que son pobres,

en el 34% de los pobres extremos y apenas en un 4.3% de los no pobres. En la

población infantil indígena estos porcentajes se incrementan en forma alarmante

alcanzando al 50% de los niños(as) Ngöbe Buglé y al 30% de los Kuna Yala y Emberá

Wounaan.

Más de la mitad de la niñez panameña está confinada a crecer en medio de la

pobreza y en entornos sociales precarios con problemas intra familiares y de

abandono que los predispone a gravísimas situaciones de riesgo social, no

garantizando con ello, el adecuado desarrollo del futuro capital humano del país.

En el transcurso del primer semestre del año 2001, el MINJUMNFA• registró más de

seiscientos casos de niños(as) que viven en situación de riesgo, ubicados en las

áreas de la Ciudad de Panamá y en San Miguelito.

• Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia.


En los hogares pobres el número de niños menores de doce años son en promedio,

más del doble que en los hogares no pobres. Estas tendencias se asocian a altas

tasas de fecundidad y menor esperanza de vida, principalmente en los indígenas15.

Es importante resaltar que existe una correlación directa entre el nivel de pobreza

y el número de niños en los hogares pobres, ya que mientras mayor es el número de

niños en el hogar, éste presenta mayor nivel de pobreza.

Las mujeres pobres en edad reproductiva de quince a cuarenta y nueve años de

edad presentan mayor promedio de hijos nacidos (3.89), en relación con las

mujeres no pobres que solo tienen (2.35).

A.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA MEDIR LA META 10, REFERENTE A

LOS GRUPOS VULNERABLES, ESPECÍFICAMENTE A LA NIÑEZ

Los censos de población y encuestas proveen información que facilita la

construcción de indicadores referentes a los grupos vulnerables. Estas actividades

se realizan para recabar información sobre algunos temas de población, y se

desarrollan, tanto en la DEC de la Contraloría General de la República, como en el

Ministerio de Economía y Finanzas, en la Dirección de Políticas Sociales.

A pesar de que en el Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia se

genera información valiosa para la construcción de estos indicadores, actualmente

su sistema estadístico se encuentra en una fase inicial, lo que limita obtener los

insumos necesarios que allí se producen para la construcción de la propuesta.

15 Ver gráfica No. 6 referente a Distribución de la Población y de la Pobreza según Área.


A continuación detallamos los indicadores propuestos para la niñez

a.1.1. Porcentaje de menores de cinco años que asisten a programas

de educación inicial.

a.1.2. Número de niños(as) en abandono.

a.1.3. Porcentaje de niños(as) víctimas de maltrato

a.1.4. Cobertura de educación pre-escolar.

a.1.5. Tasa de maltrato infantil en menores de cinco años.

a.1.6. Tasa de participación infantil.

a.1.7. Tasa de ocupación infantil-

a.1.8. Porcentaje de niños(as) en condiciones de pobreza.

a.1.9. Tasa de maltrato infantil.

a.1.10.Porcentaje de niños(as) que terminan educación primaria.

B. MUJERES

La población femenina representa el 49.5% de la población del país según el Censo

del Año 2000, sin embargo su vulnerabilidad tiene distintas manifestaciones. Una

de cada cinco mujeres panameñas son pobres, lo que significa una dura carga, en

particular para aquellas que son jefas de familia.

El 55.6% de las mujeres embarazadas de quince a veinte años de edad son pobres,

proporción que aumenta a 72.6% en las residentes en el área rural no indígena, y a

un cien por ciento en el área indígena. Todas las mujeres de este grupo que no

tienen ningún nivel educativo son pobres e indigentes, y el 89% de las que cuentan

con educación primaria, son pobres.


En general, la participación laboral es menor en las mujeres, que alcanza un 46.2%,

mientras que en los hombres es de un 80.6%, tanto en la población no pobre como

en la pobre. Las mujeres pobres de quince y más años de edad presentan una tasa

de desocupación de 25%, dos veces mayor que el 11.3% que es la que registran las

mujeres no pobres, casi el doble de los hombres pobres con un 12.9%, y más del

doble del promedio nacional que alcanza un 10%.

El 52% de las mujeres pobres laboran mayormente en el sector formal, mientras que

el 48% lo hace en el sector informal, situación que prevalece en las mujeres no

pobres y en las áreas urbanas

Es importante resaltar que actualmente en Panamá existe un ambiente más

favorable hacia las mujeres en el plano legal y de igualdad de oportunidades. No

obstante, aún persisten grandes desigualdades especialmente en el acceso a la

educación en las áreas indígenas y en el mercado de trabajo donde se acentúa la

discriminación laboral y salarial a nivel general.

B.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA MEDIR LA META 10, REFERENTE A LOS

GRUPOS VULNERABLES, ESPECÍFICAMENTE A LA MUJER

b.1.1. Tamaño promedio del hogar.

b.1.2. Porcentaje de hogares en situación de pobreza.

b.1.3. Casos de violencia contra la mujer.

b.1.4. Tasa de participación de la mujer en el mercado laboral.

b.1.5. Acceso de las mujeres a los programas de vivienda social.

b.1.6. Porcentaje de hogares que tiene como jefa una mujer.


C. LOS Y LAS ADOLESCENTES Y JÓVENES

Los y las adolescentes y jóvenes constituyen el 26.7% de la población del país según

el Censo del Año 2000. El 45.8% de la población de diez a catorce años de edad son

pobres, cuyo grueso que representa el 71.7% se concentra en el área rural,

particularmente en el área indígena con un 95.2%.

La tasa de participación de este grupo de población es de 10.9% y son los pobres

extremos los que más participan con un 19.1%, en especial los hombres que

representan el 24.5%. Más del 80% de este grupo se ocupa en el sector informal y,

entre los pobres e indigentes, prevalece la ocupación en actividades agrícolas. Ello

muestra la desprotección social y familiar que sufre este grupo.

Los 71.2% de los menores de quince a diecinueve años de edad trabajan en

actividades informales y un 28.8% en el sector formal, presentando una tasa de

desocupación de 24%. Por el contrario, el 52.2% de los jóvenes de veinte a

veinticuatro años de edad se ocupan más en el sector formal que en el informal

representado en un 47.8%, con una tasa de desocupación que alcanza el 18%.

Estos son grupos que por su edad debieran encontrarse dentro del sistema

educativo, lo que refleja su vulnerabilidad presente y futura. En tanto, también

enfrentan los problemas propios de su edad y en un entorno desfavorable, producto

de la escasa disponibilidad de espacios abiertos como parques, áreas deportivas y

de recreación que les permitan exteriorizar sus energías, creatividad y lograr un

pleno desarrollo.


Estas carencias y la falta de oportunidades para la socialización no son propicias

para el desarrollo de sus relaciones humanas y sociales, limitando su participación

en la vida nacional.

C.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA MEDIR LA META 10, REFERENTE A LOS

GRUPOS VULNERABLES, ESPECÍFICAMENTE PARA LOS Y LAS ADOLESCENTES Y

JÓVENES

c.1.1. Números de jóvenes infractores de la ley.

c.1.2. Participación de jóvenes en programas recreativos.

c.1.3. Números de jóvenes que participan en los programas de

resocialización.

c.1.4. Números de programas de prevención en el uso de

drogas.

c.1.5. Números de casas de juventud existentes.

c.1.6. Porcentaje de analfabetismo juvenil por tramo de edad

(quince a diecinueve, veinte a veinticuatro, veinticinco a

veintinueve años).

c.1.7. Porcentaje de jóvenes que no trabajan ni estudian por

tramo de edad (quince a diecinueve, veinte a

veinticuatro, veinticinco a veintinueve años).

c.1.8. Tasa de consumo de drogas ilícitas juvenil.

c.1.9. Porcentaje de jóvenes en situación de pobreza.

c.1.10. Porcentaje de adolescentes que culminan educación

secundaria por sexo y edad.


c.1.11. Porcentaje según sexo de estudiantes egresados de

secundaria que ingresan a la universidad y culminan una

carrera.

D. ADULTOS MAYORES

De acuerdo al Censo de 2000, existe una tendencia demográfica que indica un

aumento del 8.6% en la población nacional que cuenta con sesenta y más años de

edad.

De acuerdo a la Encuesta de Niveles de Vida realizada en 1997, el 27.4% de los

adultos mayores son pobres, muchos de los cuales son abandonados a su suerte y

olvidados por sus familiares por distintas razones, e incluso, algunos no tienen a

nadie que se preocupe por ellos.

El 63% de los adultos mayores pobres y el 82% de los pobres extremos, no cuentan

con ninguna cobertura de seguros de salud, y a diferencia de estos, el 19% de los no

pobres, no poseen cobertura de seguridad social.

El 60% de los que son pobres en este grupo continúan participando en el mercado

laboral, de los cuales el 89%, se ocupa en el sector informal y el 75%, en la

agricultura. En contraposición, vemos que los adultos mayores no pobres participan

en un 44% dentro del mercado laboral, de los cuales el 64%, trabajan en el sector

informal y el 30%, en la agricultura.


D.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA MEDIR LA META 10, REFERENTE A LOS

GRUPOS VULNERABLES, ESPECÍFICAMENTE A LOS ADULTOS MAYORES

d.1.1. Razón de dependencia de los adultos mayores.

d.1.2. Porcentajes de adultos mayores cubiertos por programas

de seguridad social.

d.1.3. Número de organizaciones no gubernamentales que

atienden programas de adultos mayores.

d.1.4. Acceso a los servicios de salud de los adultos mayores.

d.1.5. Porcentaje de adultos mayores en situación de pobreza.

d.1.6. Tasa de adultos mayores institucionalizados.

E. PERSONAS CON DISCAPACIDAD

La población con discapacidad alcanza la cantidad de 52,197 personas que

representa el 1.8% de la población total, de acuerdo al Censo del Año 2000, de los

cuales 29,236 son mujeres y 22,961 son hombres. A pesar de las disposiciones

legales existentes, continúan siendo vulnerables y presas de los prejuicios sociales,

que les impide incorporarse al mercado laboral.

En torno a esta población persisten problemas de exclusión importantes,

específicamente en la construcción de infraestructuras físicas y en la existencia de

barreras sociales que les impiden el normal desarrollo de sus actividades. En

nuestra opinión, es necesario desarrollar políticas educativas que ilustren y

orienten a la población, sobre los derechos humanos de las personas discapacitadas

contemplados en la legislación nacional e internacional, resaltando nuestra


responsabilidad social de contribuir a que este sector pueda disfrutar de una vida

plena, a pesar de las limitaciones físicas que poseen.

E.1. PROPUESTA DE INDICADORES PARA MEDIR LA META 10 REFERENTE A LOS

GRUPOS VULNERABLES, ESPECÍFICAMENTE A LAS PERSONAS CON

DISCAPACIDAD

e.1.1. Número de edificios con accesibilidad para personas con

discapacidad en el área urbana.

e.1.2. Número de escuelas con métodos especiales para la

atención de niños(as) con discapacidad.

e.1.3. Porcentaje de personas con discapacidad en el mercado

laboral.

3.10.2. SUB META 2. ANÁLISIS DE LAS VÍAS DE COMUNICACIÓN Y

TRANSPORTE

Un número significativo de la población pobre y extremadamente pobre habita en

áreas rurales e indígenas de difícil acceso y con alta dispersión. A dichas áreas sólo

se puede acceder por aire, mar o caballo.

La carencia de infraestructura vial o las condiciones deficientes de las existentes,

les limita por ende al acceso de servicios básicos de educación, de salud, de agua

potable, de saneamiento sanitario, de electricidad, de teléfono, y los aísla de los

mercados de comercialización. Las poblaciones de estas áreas, demandan


prioritariamente, caminos de penetración y otras infraestructuras para acceder al

menos a ciudades secundarias mejor desarrolladas.

El crecimiento urbano concentrado principalmente en el área metropolitana,

aunado al deterioro de las calles, el congestionamiento vehicular y las faltas de vías

alternas, dificulta el traslado continuo de la población a sus centros de trabajo, de

salud, de educación y viceversa. Esto incide en la productividad laboral, en el

rendimiento escolar, en los niveles de salud, en los costos de movilización con las

consecuentes repercusiones en el ingreso familiar, todo lo cual termina afectando

más a la población pobre.

También incide en las relaciones familiares, debido al tiempo que las personas

demoran en llegar a sus residencias, contribuye al estrés y al agotamiento físico

que se acumula en las personas.

A. PROPUESTA DE INDICADORES PARA LA MEDICIÓN DE LA META 10, REFERENTE

A LAS VÍAS DE COMUNICACIÓN Y TRANSPORTE

La submeta de transporte es bastante amplia y las acciones vinculadas a ella

tienen mayor énfasis en el mejoramiento del transporte urbano y la unificación

institucional de las áreas referentes a Transporte y Obras Públicas.

Sus objetivos están contemplados dentro del Plan Operativo del MOP para el año

2000, cuyo contenido consiste en mejorar las condiciones de acceso vial a la red

interurbana, para brindar mayor movilidad y facilidades a los usuarios, y rehabilitar


los caminos de producción en el país, para poder garantizar el traslado de los

productos y mercancías desde su punto de origen hacia su destino.

No obstante, se hace necesario que esta submeta, contemple programas y

proyectos para el mejoramiento de caminos de acceso en las áreas rurales e

indígenas.

Los indicadores propuestos para medir la submeta son de fácil medición, debido a

que el Ministerio de Obras Públicas lleva informes periódicos y actualizados por

parte de su personal técnico. Los indicadores referentes a la condición de la red

vial se determinan mediante la inspección visual por parte de un equipo técnico.

Los kilómetros de caminos rehabilitados son aquellos caminos que han mejorado su

superficie de rodadura, o sea que han sido asfaltados o aquellos caminos asfaltados

cuya condición es mala y ha sido mejorada. Esto se refleja en el informe anual

elaborado por la Dirección Nacional de Mantenimiento del MOP, el cual muestra el

porcentaje de avance físico de cada camino que está en proceso de rehabilitación,

e indica cuando la obra ha sido terminada. Este informe indica todo lo referente a

puentes construidos o sustituidos.

A continuación presentamos el detalle de la propuesta de indicadores:

a. Porcentaje de la red vial de carreteras y caminos

según tipo de superficie.

b. Condición de la red vial.

c. Kilómetros de caminos rehabilitados.

d. Número de puentes construidos y/o sustituidos.


e. Kilómetros de caminos vulnerables ante desastres

naturales.

3.10.3. SUB META 3. EL TEMA DE LA VIVIENDA Y DESARROLLO

URBANO CON RESPECTO A LA META 10

Disponer de una vivienda adecuada es considerado una necesidad básica

fundamental. No obstante, el Ministerio de Vivienda estimó para el año 1999, un

déficit de 187,000 unidades de vivienda, lo que significa que más de un millón de

panameños no cuentan con una vivienda digna para vivir.

En el área urbana, el déficit ha aumentado en los últimos años a consecuencia de

las migraciones internas, ocasionando la proliferación de viviendas improvisadas y

asentamientos espontáneos, especialmente en las áreas adyacentes a la Cuenca del

Canal de Panamá, situación ésta que agrava las presiones en infraestructuras

básicas y causa perjuicios al ambiente.

Gran parte de estas viviendas, mantienen en riesgo permanente la vida de sus

pobladores, porque están construidas con materiales de baja calidad y sobre

terrenos con difícil topografía. Este fenómeno se produce por la desigualdad que

existe para el acceso a servicios públicos que los distintos sectores de la población

tienen para alcanzar mayores niveles de bienestar.

La población urbana no pobre tiene acceso al alumbrado eléctrico, lo que sólo es

cierto para el 75% de los no pobres rurales. El servicio de electricidad sigue


constituyendo un lujo inalcanzable para más del 60% de los pobres que habitan en

áreas rurales, y para más del 90% de la población indígena.

De lo que se trata entonces, es poder generar las condiciones necesarias para que

las viviendas existan en un entorno urbano sostenible, agradable y seguro. La

planificación urbana opera como un complemento y una guía para los programas de

vivienda de interés social. Las políticas de vivienda y los lineamientos más

generales de planificación urbana, deben abocarse a solucionar algunos de los

problemas que más aquejan a la población panameña, como lo son: las dificultades

y costos crecientes de traslado a distintas regiones del país y a lo interno de las

áreas urbanas.

Los costos crecientes de traslado tienen un efecto social y económico, ya que

absorbe porciones crecientes de los ingresos y consumo cada vez mayor del tiempo

de los ciudadanos para efectuarlos, afectando con ello, su calidad de vida. Todo lo

anterior, eleva los costos de producción y comercialización de bienes y servicios,

incidiendo negativamente en la competitividad de las empresas panameñas.

Los pobres en un 64.6% habitan en casas individuales, sin embargo una proporción

significativa de ellos viven en áreas rurales e indígenas -que representan un 28.2%-,

y tiene como vivienda, las llamadas chozas o ranchos. Este tipo de viviendas son

insignificantes en la población de los no pobres que apenas alcanza un 2.4%. El

número de personas por cuartos (2.9) en los sectores pobres, es más del doble que

el registrado en los no pobres (1.2).

La población pobre que habita por lo general en viviendas sobre las que no tiene

ningún título de propiedad representa un 67.4%, situación que los limita para


desarrollar actividades generadoras de otros ingresos que mejoren su calidad de

vida.

Las viviendas de los pobres que se caracterizan por tener piso de tierra representa

un total 37.2%. Esto se reproduce con mayores proporciones en un 41.1% en las

áreas rurales y en un 60.7% en las áreas indígenas. Asimismo, entre los pobres

predomina el uso del querosín, gas y velas alcanzando una proporción del 53.1%,

principalmente en las áreas indígenas en un total de 85% y un 60.9% en área rurales,

por el elevado costo y falta de servicios de energía eléctrica para estos sectores.

La utilización de la leña como combustible para cocinar es tremendamente notorio

en las áreas indígenas alcanzando un uso aproximado del 89.6% y un 60.6% en las

áreas rurales, lo que obviamente puede incidir negativamente en la conservación

de los recursos forestales y naturales, así como en la condición de salud de sus

ocupantes.


A LA SITUACIÓN DE LA VIVIENDA

a.1. Número de viviendas con deterioro parcial.

a.2. Número de viviendas con deterioro total.

a.3. Número de viviendas con hacinamiento ( más de dos personas

por cuarto).

a.4. Número de hogares que serían potencialmente elegibles para

obtener un crédito hipotecario en vivienda.

a.5. Producción anual total de viviendas.

a.6. Producción anual de viviendas en programas asistidos por el


Estado.

a.7. Producción pública de vivienda como proporción de la

producción total de vivienda.

a.8. Inversión total anual en vivienda en programas asistidos por el

Estado.

a.9. Gasto anual en programas de vivienda como proporción del

gasto social total.

a.10. Tiempo medio de construcción de una vivienda de interés

social.

a.11. Incidencia de los costos de administración en los programas

habitacionales públicos.

3.10.4. SUB META 4. PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE CON

RESPECTO A LA META 10

Los pobres de Panamá están localizados en zonas rurales, -donde el deterioro y

degradación ambiental es elevado, o áreas de extraordinaria riqueza natural que no

son utilizadas adecuadamente. En ambas áreas existe un alto porcentaje de

deforestación que trae como consecuencia, la disminución de las precipitaciones

fluviales, dificultades en el proceso de purificación del aire y la migración de

muchas de las especies de nuestra fauna.


En algunas áreas urbanas donde se concentra la población pobre, se confrontan

problemas como dotación de agua potable de manera permanente y eliminación de

excretas, lo que afecta al medio ambiente y trae además como consecuencia, serios

problemas de salud.

Hemos vivido en los últimos años, un notable proceso de toma de conciencia

respecto al tema del ambiente, sin embargo es importante señalar que, la

población panameña requiere de una mayor educación formal e informal en cuanto

al tema del ambiente.

Con relación a la calidad del aire, informes de la OMS / OPS en 1997, indican que la

concentración vehicular e industrial en la Ciudad de Panamá, genera niveles por

encima de lo permitido de sustancias que pueden afectar la salud humana, como lo

son: el plomo, el monóxido de carbono y el azufre, entre otros. En la Ciudad de

Colón, el problema más serio se deriva de la proliferación de partículas de cemento

que afectan la calidad del aire, contribuyendo a la alta incidencia de las

enfermedades respiratorias en el área.

En los últimos años, con el crecimiento de la población y proliferación de

asentamientos espontáneos, especialmente en las áreas periféricas de las ciudades

de Panamá y Colón, se ha evidenciado un aumento significativo de la contaminación

ambiental por el incremento de los residuos orgánicos e inorgánicos.

Estudios recientes señalan que la recolección de los desechos es del 75% en las

áreas urbanas y del 45%, en las áreas rurales, mientras que su disposición final es

del 60% y 10% respectivamente en las áreas mencionadas.


En referencia a la contaminación, preservación y disminución de las aguas, la

información disponible demuestra que la deforestación constituye un factor

importante en la disminución del potencial hídrico, tal y como se refleja en el

hecho de que el 65% de las 326,000 hectáreas de la Cuenca del Canal hayan sufrido

un proceso de deforestación indiscriminada.

El proceso de contaminación de los ríos es grave, producto del incremento de

contaminación por vertido, residuos industriales y emisiones, sobre todo en las

áreas de mayor densidad poblacional, ubicadas al lado de los ríos Curundú

Matasnillo, Juan Díaz, Río Abajo, Chilibre y Chilibrillo, que son los ríos más

contaminados en la Ciudad de Panamá.

El problema de contaminación de la Bahía de Panamá no debe verse como algo

independiente de la contaminación global de los recursos hídricos, principalmente

de la existente en los ríos, los cuales reciben aguas residuales domésticas e

industriales sin ningún tipo de tratamiento, y que luego desembocan en la Bahía de

Panamá.

Estudios recientes de la Autoridad del Ambiente (ANAM) en las zonas rurales,

muestran que la calidad del aire, del suelo y de las fuentes están siendo afectadas

por las fuertes concentraciones de agro tóxicos utilizados en los monocultivos y por

la extracción de minerales no metálicos. Esta mala calidad ambiental se traduce en

problemas de enfermedades gastrointestinales y trasmitidas por vectores.



A MEDIO AMBIENTE

La propuesta de indicadores para medir la Meta 10, sobre el tema de Protección al

Medio Ambiente, está fundamentada en la necesidad de profundizar sobre aspectos

considerados relevantes, para determinar el avance de la Estrategia Nacional del

Ambiente.

A continuación presentamos el detalle de estos indicadores:

a.1. Superficie de bosques.

a.2. Promedio de precipitación pluvial.

a.3. Humedad relativa media.

a.4. Proyecto de conservación.

a.5. Estudio de impacto ambiental.

a.6. Presupuesto de ANAM.

a.7. Contaminación atmosférica.

a.8. Hectáreas reforestadas.


CAPITULO V

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES

La propuesta desarrollada por el Equipo Técnico deberá ser revisada por los Grupos

de Enlace, quienes podrán evaluar la factibilidad de la producción de los

indicadores preliminares propuestos, en períodos que permitan una evaluación

científica del cumplimiento de las metas.

Un cometido de nivel ejecutivo como lo es la Agenda Social, posee según nuestra

opinión, los atributos de ser permanente en sus principales orientaciones, y por

otra, dinámica en cuanto a la aplicación de mecanismos innovadores y eficaces que

produzcan resultados más efectivos.

Estos atributos mencionados, -que se derivan por supuesto de una lectura científica

de la realidad panameña y sus necesidades-, aunado a la experiencia

interinstitucional adquirida en el tiempo transcurrido, hacen viable y conveniente

un proceso de valoración y análisis que conlleve a la selección y producción de los

indicadores para dar seguimiento al cumplimiento de la Agenda Social.

Este es un instrumento pionero y complementario a los ya existentes, que pretende

llenar vacíos técnicos, en materia de integración de la información estadística

necesaria y compartirla con la ciudadanía en general, desarrollando con ello un

esfuerzo por democratizar la información, comunicándola de la forma más amplia y

transparente posible.


1. ALGUNAS LIMITACIONES

No obstante, la elaboración de la Propuesta de Indicadores representó una tarea

compleja que encontró algunas limitaciones, por lo que se circunscribe a dar

cuenta, en mayor grado, de las metas de la Agenda Social.

Entre estas limitaciones se mencionan las siguientes:

Identificar indicadores cuantitativos y cualitativos relacionados directamente

con los objetivos y acciones a cumplir conforme a todas las metas específicas

de la Agenda Social.

La presencia de aspectos cualitativos, de especial relevancia para garantizar

el éxito, como por ejemplo los asociados a ciertos tipos de organización

social -participación comunitaria, cabildos abiertos, asambleas de la

sociedad civil, comisiones municipales y locales, la descentralización,

acciones hacia cambios de actitudes y comportamientos y acciones

administrativas, entre otras-, producen un efecto relativo en la condición

de indicadores uniformes.

La estricta correlación entre el enunciado de las metas y las acciones que

contiene. Un caso específico lo constituye la Meta 5 “Mejorar el Nivel de

Vida de los Pobres”, cuyas acciones están orientadas a la titulación de

tierras, al crédito agropecuario y cooperativo, y a crear garantías para

créditos de autogestión y construcción. La Meta, por su título, según nuestra

opinión, guarda mayor asociación con el objetivo general de la Agenda Social

en lo que se refiere a la reducción de la pobreza.


La amplitud temática y sectorial de las metas específicas, trasciende la

representatividad institucional del Equipo Técnico para abordar todas las

metas.

Estas limitaciones se superaron en lo posible, con medidas tales como:

En el breve plazo, con una delimitación y priorización de los indicadores, en

correspondencia con su utilidad práctica y que expresen medidas sintéticas

de la realidad socioeconómica y ambiental.

Selección de los indicadores enfatizando en los criterios que los sustentan,

antes que en la exactitud del valor puntual que puedan reflejar.

Construcción de indicadores absolutos, simples y de proceso en lo referente

a los aspectos cualitativos, como por ejemplo, los de organización social.

Descomposición, según proceda, de las metas específicas en sub-metas para

facilitar la identificación de indicadores como los casos de las Metas 2, 5 y

10.

Incorporación de la Dirección de Política Indigenista del Ministerio de

Gobierno y Justicia para colaborar con la Secretaría Técnica en la propuesta

de indicadores de la Meta 3.

Realización de talleres de capacitación y de intercambio para potenciar la

sostenibilidad del SID.


Coordinación permanente entre los representantes institucionales promovido

por la Secretaría Técnica junto con el apoyo logístico requerido.

2. ALGUNAS RECOMENDACIONES

En virtud de las lecciones aprendidas y las tareas futuras, es pertinente indicar

algunas recomendaciones:

El reconocimiento del esfuerzo realizado en la Agenda Social por dar

respuesta multisectorial a la problemática social, y primordialmente a

reducir la pobreza.

Institucionalizar y dar continuidad al ET para profundizar la propuesta de

indicadores con un desarrollo conceptual y metodológico más exhaustivo que

facilite la depuración y perfeccionamiento de los indicadores propuestos e

iniciar su uso como instrumento científico de seguimiento a la Agenda Social.

Potenciar con mayor énfasis la misión del Gabinete Social, como instancia de

coordinación gubernamental, a fin de alentar y brindar el consiguiente

impulso a las iniciativas eficaces que contribuyan a dar mayor integralidad a

la acción pública, tanto social como económica, y por lo tanto, procurar un

mejor impacto social en sus resultados.

Fortalecer a la Secretaría Técnica y al Equipo Técnico para apoyar con mayor

eficiencia a la autoridad en lo social -en este caso, el Gabinete Social-, que a

su vez, interactúa con el Consejo Económico.


En este sentido, se sugiere:

Reforzar las funciones de estas instancias como facilitadores y promotores en

la gestión de seguimiento y cumplimiento de la Agenda Social, así como

interlocutores entre el nivel político que toma las decisiones y el nivel

técnico que contribuye a hacerlas realidad.

Dotar de los recursos necesarios para cumplir eficiente y oportunamente sus

funciones.

Institucionalizar y consolidar el funcionamiento del SID como una

herramienta eficaz para la toma de decisiones, con participación de los

equipos interinstitucionales y bajo la coordinación del Gabinete Social, a

través de su Secretaría Técnica.

Fomentar la incorporación, cuando así se amerite, de otras instituciones

gubernamentales, académicas y no gubernamentales para que participen e

las actividades que organice la Secretaría Técnica y en las que competen al

SID.

Reforzar e incentivar la difusión de los sistemas de información

institucionales ya creados, y apoyar la creación, en aquellas instituciones en

donde no existan; al igual que impulsar el intercambio con sistemas de

información en el ámbito internacional.


Organizar espacios de transferencia, intercambio y discusión de los aspectos

sociales coyunturales.

Promover la continuidad y conformación de equipos técnicos

interinstitucionales y multidisciplinarios para la explotación conjunta de la

amplia y valiosa información estadística existente en el país, con fines de

presentar, entre otros: informes, diagnósticos e indicadores que apoyen las

decisiones del Gabinete Social, así como revisar la viabilidad de las metas

cuantificadas acorde a la realidad y disponibilidad de los recursos

presupuestarios.

Diseñar un programa de fortalecimiento de los recursos humanos de las

instituciones intervinientes en la aplicación de metodologías de construcción

y análisis de indicadores para asegurar la sostenibilidad del SID.

Implementar acciones de información, comunicación y divulgación en

materia de desarrollo social, que sean accesibles a los distintos sectores de

la población.

Apoyar, según los requerimientos y posibilidades, el levantamiento de una

próxima Encuesta de Niveles de Vida.

Buscar los mecanismos que generen el apoyo de la cooperación técnica

internacional en las iniciativas que adelanta el Gabinete Social y sus

instancias adscritas.

FUENTES BIBLIOGRAFICAS


1. Agenda Social del Gobierno de Mireya Moscoso. Libro No2. Documento

Base. Agosto, 1999, 34 páginas.

2. Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Políticas Sociales. Perfil y

Características de los Pobres en Panamá. Estudio de Niveles de Vida.

3. Proyecto PAN/96/003. Encuesta de Niveles de Vida – ENV-1997. Panamá,

Marzo de 1999, 87 páginas. Dirección de Políticas Sociales, Ministerio de

Economía y Finanzas.

4. República de Panamá, Gobierno Nacional. Política y Estrategia de Desarrollo

Social 2000 – 2004. Marzo, 2000, 79 páginas.

5. Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Políticas Sociales.

Implementación de la Política y Estrategia de Desarrollo Social 2000-2004.

Plan Operativo del Año 2000. Agosto de 2000, 33 páginas.

6. Banco Mundial. Serie de Estudios del Banco Mundial sobre Países. Panamá:

Estudio sobre Pobreza. Prioridades y Estrategias para la Reducción de la

pobreza. Washington, D.C. Impreso en Español en abril de 2000.

Diecinueve Anexos.

7. República de Panamá, Gabinete Social (GS)/Fondo de población de las

Naciones Unidas (FNUAP). Olmedo J. Varela, Consultor, FNUAP. Procesos y

Experiencias en la Creación del Sistema Integrado de Indicadores para el

Desarrollo (SID). Junio de 2001, 13 páginas.

8. República de Panamá, Contraloría General de la República, Dirección de

Estadística y Censo. Censos Nacionales, X de Población, VI de Vivienda,

Mayo de 2000. Resultados Finales Básicos: Totales del País, Panamá, 29 de

diciembre de 2000.

9. Políticos y Sociedad Civil. Visión 2020. “Repensando el País”, PNUD.

Panamá, 1999.


10. Ministerio de Obras Públicas, Dirección Nacional de Mantenimiento, Dirección

Ejecutiva de Obras, Sección de Evaluación y Control . Inventario de

Puentes, Año 2001, 76 páginas.

11. Ministerio de Obras Públicas, Dirección Nacional de Mantenimiento, Dirección

Ejecutiva de Obras, Sección de Evaluación y Control. Red Vial de Carreteras

y Caminos, según Tipo de Superficie. Año 2001, 63 páginas.

GLOSARIO DE TERMINOS


ActividadConjunto de operaciones o tareas propias de una persona oentidad.

Área Indígena Son todas las localidades del área rural donde seencuentran y residen predominantemente grupos indígenasen los que existen patrones claros de identificacióncultural (costumbres, tradiciones), étnica (dialecto común)y formas de organización específicas (congreso), etc.

Área Rural Se definen las localidades menores de mil quinientoshabitantes y que no cuentan con todas o la mayor parte delas características definidas para pertenecer a la categoríade áreas urbanas.

Área Urbana Comprende aquellas regiones del país que reúnen uno omás lugares poblados urbanos.

Burocratización Fenómeno caracterizado por el lento, confuso y largoproceso de tramitación y legalización de distintospermisos, autorizaciones y decretos que se producen en lasdistintas instancias públicas o gubernamentales de undeterminado Estado.

DemocraciaParticipativa

Sistema político donde se garantice la participación realde los sectores populares en la toma de decisiones.

Desagregación Separar, apartar una cosa de la otra.

DesarrolloEconómico

Crecimiento de las riquezas y bienes de una determinadaregión o país.

Diagnóstico Radiografía de una situación determinada

Efectividad Habilidad de una intervención para lograr el efecto entérminos de disminuir o solucionar un problema.


Desarrollo HumanoSostenible

Es el desarrollo centrado en las personas. Analiza todoslos componentes de la vida social del ser humano, seanéstas el crecimiento económico, el comercio, el empleo,la libertad política o los valores culturales. El paradigmadel desarrollo humano sostenible tiene cuatrocomponentes fundamentales: 1. Productividad: Posibilitarque las personas aumenten su productividad y participenplenamente en el proceso productivo degeneración de ingresos y en el empleo remunerado;2. Equidad: Es necesario que todas las personas tenganacceso a la igualdad de oportunidades; 3. Sostenibilidad:Es menester asegurar el acceso a las oportunidades, nosólo para las generaciones actuales, sino tambiénpara las futuras; 4. Potenciación: El desarrollo debe serefectuado por las personas, y no sólo para ellas.

Descentralización Proceso mediante el cual se transfieren competencias ypoder político desde el gobierno central a instancias delEstado cercanas a la población, dotadas de recursosfinancieros e independencia administrativa, así, como delegitimidad propia, a fin de que, con la participaciónciudadana y en su beneficio, se mejore la producción debienes y servicios.

Difícil Acceso Se incluyen aquí las regiones del país compuesta porlugares poblados que se identifican por las siguientescaracterísticas: Poseen vías deficientes de comunicaciónterrestre y marítima, para lo cual se requiere invertir másde cuatro horas a pie, más de tres a caballo, más de seishoras en piragua impulsada a canalete. Cuentan con unatemporada de lluvias muy larga, su área es montañosa, sutopografía es quebrada y para llegar a ellas hay que cruzaralgún accidente geográfico peligroso (río caudaloso, brazosde mar, montaña, etc.).

Eficacia Hacer las cosas correctas. Cuando una organizaciónalcanza sus objetivos y satisface las necesidades de unasociedad. Beneficio o impacto que se obtiene de esamedida preventiva. Capacidad de escoger los objetivosapropiados.


Eficiencia Capacidad de hacer las cosas correctamente. Calidad ycantidad de los efectos o resultados finales alcanzados.Habilidad para minimizar el uso de los recursos adecuada yoportunamente en el tiempo, para el logro de losobjetivos organizacionales. La eficiencia interna es laproductividad, la externa es la eficacia. La eficienciasocial estará referida a la relación con la pertinencia parala sociedad (relevancia social o efectividad social).

Empoderamiento El desarrollo debe ser por la gente, no para ella.

Equidad La gente debe tener acceso a iguales oportunidades.

Exclusión Proceso multidimensional que no sólo se limita a lacarencia de bienes y a los bajos ingresos, sino que serefiere a la falta de acceso a los servicios sociales, a lafalta de información y a la no vigencia de los derechosciviles, políticos, económicos, sociales y culturales para unsector de la población.

Flagelo Aflicción, calamidad.

Heterogeneidad Mezcla de partes de diversa naturaleza en un todo.

Indicadores Medida que señala un nivel de desarrollo determinado.

Integralidad Aplicación que se hace de las partes que conforman untodo.

Políticas Modo de conducir una acción, y medios que se empleanpara alcanzar un fin determinado.

Prevalencia Tener alguna especialidad o ventaja sobre otra situación.

Productividad La gente necesita que le permitan una completaparticipación en el proceso de generación de ingreso yempleo remunerado.

Programa Planificación de acciones de un mismo proyecto.


Proyecto Programación de una o varias iniciativas con objetivoscomunes.

Razones Argumentación o demostración que se aduce en apoyo aalguna causa o definición de determinada situación.

Rendición deCuentas

Presentar informe a una autoridad correspondiente.

Resultado Efecto y consecuencia de un hecho, operación odeliberación.

Sostenible La equidad se debe asegurar no solamente para la actualgeneración sino también para las generaciones futuras.

Tasa Medida, regla.

Universalidad Que comprende o es común a todos los de su especie, sinexcepción de ninguno.


A N E X O

¿QUÉ ES EL SISTEMA DE INTEGRADO

DE INDICADORES PARA EL DESARROLLO?

El SID es un sistema de información a nivel nacional permanentemente actualizado

que integra en una sola plataforma de fácil uso y acceso, los indicadores para el

desarrollo existentes en la República de Panamá.

Previo a la creación del SID en el año 2000, los indicadores del desarrollo existentes

en Panamá se encontraban dispersos y difíciles de obtener por parte del Gobierno

Nacional y los organismos interesados en el desarrollo nacional. Dicha situación

afectaba negativamente el éxito de muchos procesos claves para el desarrollo.

Modesto en su etapa inicial, pero con un fundamento científico, sólido y

sustentable, el SID ha sido diseñado en un sistema de arquitectura abierta para

apoyar los procesos de planificación, toma de decisiones, formulación y evaluación

de las políticas públicas, monitoreo y evaluación de proyectos y programas y

evaluación de impactos agregados de los programas y acciones producto de

acuerdos y metas del desarrollo trazadas tanto a nivel nacional (Ej. Agenda Social

del Estado) como internacional (Ej. Cumbres Internacionales).

El SID facilita análisis y representación gráfica de dichos indicadores a varios niveles

de la geografía haciendo uso extensivo de la cartografía digital producida por la

Dirección de Estadística y Censo y de las estadísticas nacionales en combinación con

otros entes con referencia geográfica tales como infraestructura y medio ambiente.


El sistema se crea con un enfoque participativo incluyendo capacitación y

participación activa de equipos interdisciplinarios e inter-institucionales en su

proceso de desarrollo. Los Grupos de Enlace (GE) son la contraparte del SID al

interno de cada institución y estos constituyen la fuente principal de alimentación,

mantenimiento y evaluación del sistema. El Equipo Técnico (ET) conformado por

profesionales en las áreas de sociología, economía, demografía, estadística social y

geografía apoya a los GE en las tareas de evaluación de indicadores y también

participa en el desarrollo de análisis de temas específicos relacionados con el

desarrollo nacional y con aquellos sugeridos por hallazgos relevantes, resultado de

la observación del comportamiento de los indicadores.

Ejemplos de usos del SID

El ET ha iniciado el análisis de la Agenda Social 2000-2004 del Gobierno

Nacional y los procesos de selección y producción de indicadores para

monitoreo y medición de su cumplimiento.

El SID está contribuyendo en la producción de indicadores para la

participación de Panamá en el Consejo Económico y Social de las naciones

Unidas celebrado en julio del presente año en la Ciudad de New York.

El SID sirve como base, en el área de sistemas de indicadores, para la

propuesta de Panamá en la Sesión Especial de las Naciones Unidas a favor de

la Infancia. La propuesta consiste en el desarrollo de un modelo de

seguimiento a los compromisos asumidos en la Cumbre Iberoamericana de

Jefes de Estado. La Presidenta de la República presentó dicha propuesta en

New York en septiembre del presente año.


El Equipo Técnico del SID desarrolló análisis de la Agenda Social 2000-2004

del Gobierno Nacional de la Republica de Panamá y elaboró una propuesta de

indicadores que están disponibles en el SID facilitando monitoreo y medición

de su cumplimiento.

El SID ha sido escogido como instrumento para la implementación del

Gobiernómetro, un proyecto de rendición de cuentas dirigido por la

Asamblea de la Sociedad Civil y avalado por la Presidencia de la Republica.

El SID contribuyó con la producción de indicadores para la participación de

Panamá en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.

El SID sirvió como base, en el área de sistemas de indicadores, para la

propuesta de Panamá en la reunión de Ministras y Ministros de Infancia que

se celebró entre el 29 y 31 de Octubre del presente año en Lima, Perú.

El SID fue propuesto como modelo en el área de sistemas de indicadores

durante la reunión preparatoria de la Cumbre Mundial de Envejecimiento en

Santa Cruz, Bolivia.

El SID ha sido seleccionado por la CEPAL como un modelo entre los Sistemas

de Indicadores de la región.

El SID ha servido también como plataforma para la promoción y concertación de

acuerdos Inter.-institucionales para la normalización de indicadores para el


desarrollo existentes en el país y para fortalecer la capacidad de coordinación en la

producción de información clave para el análisis del desarrollo.

Objetivos del Sistema Integrado de Indicadores para el Desarrollo

El Análisis de la Agenda Social 2000-2004 del Gobierno Nacional con el

propósito de contribuir a la selección y construcción de indicadores para el

monitoreo y medición de su cumplimiento.

El análisis de temas específicos relacionados con el desarrollo nacional y el

comportamiento de los indicadores.

Con una base científica sólida y sustentable, el SID ha sido diseñado en un sistema

de arquitectura abierta para

Apoyar los procesos de planificación, toma de decisiones, formulación y

evaluación de las políticas públicas, monitoreo y evaluación de proyectos y

programas, evaluación de impactos agregados de los programas y acciones

producto de acuerdos y metas del desarrollo trazadas tanto a nivel nacional

(Ej. Agenda Social del Estado) como internacional (Ej. Cumbres

Internacionales).

Facilitar el análisis y representación gráfica de indicadores para el desarrollo

a varios niveles de geografía haciendo uso extensivo de la cartografía digital

producida por la DEC y de las Estadísticas Nacionales en combinación con

otros entes con referencia geográfica tales como infraestructura y medio

ambiente.


Este sistema pretende proveer información actualizada, en forma permanente,

acerca de las condiciones socioeconómicas de la población y de su entorno,

haciendo énfasis en aquellas que se encuentran en situación de pobreza y

vulnerabilidad.

Habida cuenta de los avances tecnológicos y de la informática, el SID estará

ampliamente diseminado a través de un CD y pronto también en el internet, que lo

ubicará como una herramienta de retroalimentación y soporte eficaz entre los

diferentes niveles nacionales de decisión política, institucionales, gerenciales,

locales, profesionales, académicos y de la sociedad civil panameña, al igual que

apoyará el intercambio que se efectuará a nivel internacional.

Vale resaltar que el SID desde su diseño, ha sido concebido para que en lo posible

pueda mostrar visualmente, el comportamiento de los indicadores en el territorio

nacional mediante mapas geográfico-temáticos.

LA AGENDA SOCIAL - cepal.org · La propuesta desarrollada por el Equipo Técnico deberá ser...

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