Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe Escuela de Verano sobre...
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Juan Pablo JiménezComisión Económica para América Latina y el
Caribe
Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, Santiago de Chile20 Agosto 2014
El rol de la política fiscal en América Latina:
algunas características distintivas
IndiceI. Motivaciones de la presentación
II. Estructura de las finanzas públicas
III. Definición y objetivos de la política fiscal
I. Estabilización y redistribución
IV. Espacio fiscal
V. Características de la desigualdad en AL
VI. El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso
VII. El gasto publico: calidad, nivel y estructura
VIII. Tributación, potencialidades y limitaciones
IX. Conclusiones y desafios
Estructura de las finanzas públicas
Características de los países en desarrollo (y América Latina en especial): Menor participación de ingresos y
gastos públicos
Ingresos y gastos en países desarrollados y en desarrollo
Niveles de ingresos y gastos(porcentaje del PIB)
0 10 20 30 40 50
AustraliaAustria
BelgiumCanada
Czech RepublicDenmark
FinlandFrance
GermanyGreece
HungaryIcelandIreland
IsraelItaly
LuxembourgNetherlands
New ZealandNorwayPoland
PortugalSlovak Republic
SloveniaSpain
SwedenSwitzerland
United KingdomUnited States
REVENUE AVERAGE 2000-2009
0 10 20 30 40 50
ArgentinaBolivia
BrazilChile
ColombiaMexico
ParaguayPeru
UruguayVenezuela, RB
ChinaIndonesia
Korea, Rep.MalaysiaThailand
Russian FederationTurkeyAlgeria
Egypt, Arab Rep.Morocco
IndiaCongo, Rep.
EthiopiaGhanaKenya
MauritiusSouth Africa
Zambia
EXPENSES AVERAGE 2000-2009Fuente: Banco Mundial
Estructura de las finanzas públicas
Características de los países en desarrollo (y América Latina en especial): Menor participación de ingresos y gastos
públicos Baja carga tributaria Mayor dependencia de impuestos
indirectos Bajo nivel de las contribuciones a la
seguridad social
Tanto el nivel como la estructura difieren significativamente de los países desarrollados
Composición de los recursos tributarios en América Latina, la OECD y EU.
Pero la región no es homogénea… las diferencias entre países son muy significativas
AMÉRICA LATINA: INGRESOS TRIBUTARIOS (INCLUYENDO SEGURIDAD SOCIAL) (En porcentaje del PIB)
Source: ECLACNote: Central Government, except General Government for Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Costa Rica, and Mexico
0 5 10 15 20 25 30 35
Guatemala
México
Paraguay
Venezuela
Rep. Dominicana
Colombia
El Salvador
Honduras
Perú
Panamá
Ecuador
Chile
Bolivia
Costa Rica
Nicaragua
Uruguay
Argentina
Brasil
2008-2011 1990-1992
GRUPO 1
GRUPO 3
GRUPO 2
GRUPO 1
GRUPO 3
GRUPO 2
Porcentaje del PIB
La gran brecha: el nivel de impuestos a la renta de los individuos
Impuesto sobre la renta en America Latina y otras regionesSociedades Individuos Total Soc./PF Renta /Cons.
(en % del PIB) (en % del PIB) (en % del PIB) (%) (%)
Argentina (2007) 3,6 1,6 5,4 2,3 0,4
Bolivia (2007) 3,0 0,2 3,3 14,4 0,3
Brasil (2007) 5,1 2,6 7,7 2,0 0,5
Chile (2007) 7,3 1,2 8,4 6,3 0,9
Ecuador (2006) 2,3 0,8 3,1 3,1 0,5
El Salvador (2007) 2,7 1,9 4,6 1,4 0,6
Guatemala (2007) 2,9 0,3 3,4 8,5 0,5
Honduras (2004) 3,7 1,6 5,3 2,3 0,5
Haiti (2006) 1,0 1,1 2,1 0,9 0,6
México (2005) 2,4 2,2 4,6 1,1 1,2
Nicaragua (2001) 3,1 2,0 5,1 1,6 0,5
Panamá (2006) 2,9 2,0 5,0 1,5 1,8
Perú (2007) 5,9 1,4 7,2 4,2 1,0
R. Dominicana (2002) 1,3 1,8 3,1 0,7 0,4
América Latina (14) 3,4 1,5 4,9 2,3 0,7
OCDE (2006) 3,9 9,2 13,0 0,4 1,2
EE.UU (2006) 3,3 10,2 13,5 0,3 2,9
País
Fuente: CEPAL, OCDE y otros
La relación entre carga tributaria y nivel de PIB muestra que hay espacio para
aumentar los impuestos…. Carga tributaria y PIB per capita
(en porcentajes del PIB y logs)
Ve
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Uy
CoCr
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Bo
Br
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5
10
15
20
25
30
35
40
6.0 6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5 10.0
Log PIB per cápita PPP
Ca
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tri
bu
tari
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% P
IB)
A nivel de gasto también hay diferencias remarcables…
Comparación internacional de la composición del gasto, 2002-2008 (% del total)
Fuente: Banco Mundial (WDI)
Asia Oriental y Pací-fico
Europa y Asia Central
América Latina y el Caribe
Oriente Medio y Norte de África
OCDE Unión Europea0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
28.9
15.5
26.735.1
13.4 14.5
26.1
11.5
16.2
11.1
9.3 9.2
5.4
5.6
13.3 6.2
6.2 6.1
1.0
5.3
0.0 11.1
5.8 5.8
38.7
62.1
43.736.5
65.2 64.4
Compensación de empleados Bienes y servicios Pago de intereses Otros gastos Subsidios y transferencias
Evolución de la composición del gasto en la región
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2012
(Porcentajes del PIB)
ª Estimaciones
Y también hay diferencias en los niveles y en la evolución de la deuda
Deuda bruta del Gobierno General(en porcentajes del PIB)
Fuente: FMI
Europa del Este y Central
Asia en desarrollo América Latina y el Caribe
Oriente Medio y Norte de África
África Subsahariana Unión Europea0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2005 2010 2015
Deuda externa en los países en desarrollo
Deuda externa total(en porcentajes del PIB)
Fuente: FMI
Europa Central y del Este Asia en desarrollo América Latina y el Caribe
Oriente Medio y Norte de África
África Sub-Sahariana0
10
20
30
40
50
60
70
1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2011
Definición y objetivos de la política fiscal
Definición y objetivos de la política fiscal
Podemos definir la política fiscal a través de sus instrumentos: Ingresos Gastos Deuda pública
El actor es el sector público, pero hay diferentes coberturas:
GC Empresas Públicas
GSN
GG
SPNF
Cuáles son los objetivos de la política fiscal?
Diferentes objetivos de la política fiscal, “The Three Branch Model” (Musgrave, 1959 and 2008): Asignación (provisión de bienes
públicos) Distribución Estabilización
Pero debe matizarse: En la función de estabilización hay
diferencias entre la estabilización en el corto plazo y el crecimiento en el largo plazo (Perotti, 2006)
Estructura de las finanzas públicas
Espacio fiscal en América Latina
Espacio fiscal
“La dimensión del espacio fiscal que un gobierno tiene para cumplir sus objetivos de política es función de tres determinantes:
La cantidad de recursos fiscales disponibles; El número de instrumentos independientes para cumplir
los objetivos propuestos; y El grado de competición entre las diferentes políticas
rivales para el uso de estos recursos e instrumentos”
Diferentes definiciones de balance fiscal
Balance fiscal convencional:
Pero… BFC puede ser muy afectado por los niveles de inflación Por lo que… No es un indicador confiable para medir la
sostenibilidad de la posición fiscal Cambios en el BFC no aportan información relevante
sobre la medida del esfuerzo fiscal realizado Necesitamos otros indicadores para obtener
información adicional
*1
*1 gNT EBiiBTTG
Diferentes definiciones de balance fiscal
Balance fiscal operacional
Donde:
Pero… resulta problemático cuando la inflación es muy variable
P
Br
P
T
P
T
P
G NT 1
11
1
i
r
Diferentes definiciones de balance fiscal
Balance fiscal primario
Balance fiscal cíclicamente ajustado Analiza la posición fiscal en el medio plazo Calcula el efecto cíclico que tienen la actividad
económica y los cambios en precios relevantes sobre el balance fiscal
Muestra el resultado fiscal que tendría el sector público si el PIB estuviera en su nivel de tendencia y los precios relevantes fueran los de medio plazo
)( NT TTGD
Diferentes definiciones de resultado fiscal
El entorno macroeconómico determina la definición de BF que debe ser monitoreada o controlada: Tras la crisis de la deuda, con la importancia del servicio
de la deuda en el presupuesto fiscal, el resultado primario pasó a ser de máxima importancia
Durante los años 90, con el boom privatizador, la atención se fijó en el déficit fiscal sin privatización
Ahora, que el ciclo ha retomado su importancia (y más aún en aquellos países donde los ingresos provenientes de commodities es importante), hay un interés creciente en el balance fiscal cíclicamente ajustado
Históricamente, América Latina ha mostrado déficit en sus cuentas fiscales
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL
(En porcentajes del PIB, promedios simples)
Históricamente, la carga fiscal ha sido insuficiente para financiar el gasto público.
Diferentes objetivos: Estabilización
La volatilidad del PIB es alta en América Latina
Volatilidad del PIB per capita (1961-2009)
Fuente: Jiménez y Kacef (2010)
0%
1%
2%
3%
1961-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 1961-2009
Developed Countries Latin America and the Caribbean
Developing Countries without ALC World
La volatilidad de los ingresos tributarios es más alta en América
Volatilidad de los ingresos tributarios (excl. Seguridad Social)
11.2%
4.5%
0.0%
4.0%
8.0%
12.0%
16.0%
20.0%
Ecu
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Source: Jiménez and Kacef (2010)
Debido en parte a la alta dependencia de los ingresos provenientes de los
recursos naturales
Argentina Bolivia Chile Colombia Ecuador México Perú Venezuela0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
2.9
10.6
3.42.6
11.1
8.0
2.1
11.6
7.9
2.8
0.9
9.8
6.3
17.2
5.1
0.61.2
7.2
6.1
0.2
8.7
1990-1992 1999-2001 2007-2009
INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN DE PRODUCTOS PRIMARIOS(En porcentajes del PIB)
La relación entre ingresos fiscales y precio de las exportaciones
América Latina: Ingresos fiscales y percio de las exportaciones (1950-2010)
Fuente: Jiménez y Kacef (2010)
1950
1951
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1955
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1981
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1985
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1987
1988
1989
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1992
1993
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1996
1997
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2000
2001
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2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010(p)
10
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16
18
20
15
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Ingresos Fiscales Precio de las exportaciones
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PIB
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Y la política fiscal se caracteriza generalmente como procíclica
Procyclicality of Government Expenditure (1960-2003)
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-1
-0.75
-0.5
-0.25
0
0.25
0.5
0.75
1
Fuente: Basado en Kaminsky, Reinhardt y Végh (2004)
Diferentes objetivos: Redistribución
Algunas características de la desigualdad en AL
I. Desigualdad de ingreso: comparación con otras
regiones y evolución reciente
II. Desigualdad en la distribución de la riqueza y su
relación con el ingreso
III. Desigualdad en el ingreso y movilidad
intergeneracional
IV. Altas disparidades regionales
LATIN AMERICA (17 COUNTRIES): INEQUALITY,GINI INDEX, 2002-2011
LATIN AMERICA AND OTHER REGIONS OF THE WORLD: GINICONCENTRATION COEFFICIENT, AROUND 2009 a
Source: Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), on the basis of special tabulations of data from household surveys conducted in the respective countries; World Bank, World Development Indicators [online].a The regional data are expressed as simple averages, calculated using the latest observation available in each country for the 2000-2009 period.b Organization for Economic Co-operation and Development.
0.52
0.440.41
0.38 0.380.35 0.33
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
Latin America and the
Caribbean (18)
Sub-Saharan Africa (37)
East Asia and the Pacific
(10)
North Africa and Middle
East (9)
South Asia (8)
Eastern Europe and Central Asia
(21)
OECD (20)
A partir de 2002: cambio de tendencia, la desigualdad comienza a caer en la mayoría de los países de la región:
A partir de 2002/2003 la desigualdad comienza a caer en la mayor parte de los países de la región. Caída estadísticamente signficativa y robusta a distintos indicadores tradicionales de desigualdad (ECLAC, 2011; Gasparini et al, 2011, Cornia, 2013, World Bank, 2014, IMF, 2014).
Esta caída se da en un contexto de crecimiento económico sostenido y caída de la pobreza. El crecimiento económico se explica en gran parte por el boom de exportación de commodities hacia las economías asiáticas.
Evolución reciente de la desigualdad en laregión y posibles explicaciones
La relación entre el decil más rico y el más pobre es significativamente más alto que en otras regiones del planeta
ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, ALREDEDOR DE 2009(En porcentaje y número de veces)
Source: World Bank, World Develoment Indicators
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0
5
10
15
20
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30
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Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
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so (
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Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators
La distribución de la riqueza es más desigual aún que el ingreso
Fuente: International Monetary Fund (2014), “Fiscal policy and income inequality”, policy paper (Washington).
Desigualdad del ingreso y la riqueza en economías seleccionadas, a principios de los 2000s
LA CURVA “GRAN GATSBY”: DESIGUALDAD DE INGRESOS Y
MOVILIDAD ECONÓMICA
Fuente: International Monetary Fund (2014), “Fiscal policy and income inequality”, policy paper (Washington).
Nota: Las estimaciones de la elasticidad de ingresos intergeneracionales en el gráficos son la elasticidad entre el ingreso de un padre y el ingreso de un hijo. La pendiente hacia arriba de la línea indica que los países con una alta desigualdad de ingresos alrededor de 1985 (altos coeficientes de Gini) tenían altas elasticidades de ingresos intergeneracionales. Una alta elasticidad sugiere una fuerte relación entre los ingresos de un padre y del hijo y una menor movilidad de los ingresos a través de generaciones.
Disparidades regionales dentro de los países
Ireland
Finland
AustriaSweden
Bulgaria BelgiumPortugal
Greece
Slovakia
Netherlands
Czech Rep.
HondurasHungary
Nicaragua
PolandItaly
United KingdomFrance
UruguayRomania
Chile
Guatemala
PeruArgentina
Colombia
Spain
Germany
Mexico
Brazil
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000
- GDP PPP per capita (en $ internacionales constantes de 2000) -
- R
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COMPARACIÓN DE LOS PIB PER CAPITA DE LAS JURISDICCIONES MÁS RICAS EN RELACIÓN CON LAS MÁS POBRES EN PAISES DE AL
Y DE EUROPA
Problemas para la medición de la desigualdad Discusión actual: comprender mejor la caída
reciente y su posible sostenibilidad, y discutir sobre la medición de desigualdad
Cuestionamiento a los indicadores utilizados para reflejar la desigualdad, y a las fuentes de información utilizadas
Fuentes de información: Principal limitación de las encuestas de hogares: problemas para capturar los ingresos altos.
No hay una forma totalmente adecuada de solucionar este problema. Una posibilidad son los ajustes con SCN, implica suponer que esta fuente es de mejor calidad.
Otro posibilidad: incorporación de estimaciones de ingresos registros impositivos.
La consideración de los altos ingresos Reconstrucción de los altos ingresos a partir de
tabulados de las administraciones tributarias, o microdatos en los últimos años, fundamentalmente IRPF.
Ha permitido desarrollar una línea de investigación basada en la reconstrucción de altos ingresos con una perspectiva histórica (Piketty, 2001; Atkinson, Piketty and Saez, 2011; Alvaredo and Saez, 2009).
Se investiga en que medida la exclusión de los altos ingresos subestima la desigualdad total o la verdadera dinámica de la desigualdad
Importancia radica en vinculación con desigualdad del ingreso, grupos de concentración de poder y elites, análisis de la capacidad recaudatoria y redistributiva a través de impuestos
En general, se considera cuál es la participación en el ingreso total del 0.01%, 0.1%, 1% y 5% de los individuos más ricos. Se combina información de encuestas y de registros impositivos.
El 1% superior de la distribución del ingreso capta más del 10% del total del ingreso, superior a otros países en desarrollo y desarrollados
Fuente: en base a Atkinson et al (2011), Alvaredo y Londoño (2013) y Burdin et al (2013)
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Participación en el ingreso del 1% más rico (alrededor de 2005)
INDICE DE GINI PROVENIENTE DE ECH E INDICE DE GINI CORREGIDO CON DATOS TRIBUTARIOS
Fuente: en base a Alvaredo (2010a), Alvaredo y Londoño (2013) y Burdín et al (2013).
El índice de Gini corregido, incorporando la información de datos tributarios resulta superior al que surge de las encuestas de hogares
0.47
0.49
0.51
0.53
0.55
0.57
0.59
0.61
2001 2002 2003 2004
Argentina
Gini encuestas Gini corregido
0.51
0.53
0.55
0.57
0.59
0.61
0.63
2007 2008 2009 2010
Colombia
Gini encuestas Gini corregido
0.47
0.48
0.49
0.5
0.51
0.52
0.53
2009 2010 2011
Uruguay
Gini encuestas Gini corregido
El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso
El impacto distributivo de la política
fiscal en la región ha sido bajo cuando se
lo compara con los paises desarrollados
Y fue llevado adelante principalmente
por el lado del gasto
El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso
A través del gasto público, principalmente gasto público
social
A través de su financiamiento: política tributaria
Nivel y estructura
Debate entre gasto e ingreso y su impacto en términos
distributivo
En el corto plazo, el gasto público es un instrumento
redistributivo más poderoso que el sistema tributario.
Sin embargo, en el largo plazo un sistema progresivo
de imposición del ingreso puede contribuir
significativamente para disminuir la desigualdad.
El rol del gasto público: calidad, nivel y estructura
El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva (Panorama de la Gestión Pública en AL, CEPAL, 2012).
Calidad del gasto público
Gasto público, crecimiento y empleo (European Commission, 2002)
1: Servicio de la deuda pública2: Consumo público, salarios, pensiones3: Vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo4: Educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura
Tendencias recientes en la evolución del gasto
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 2011 y 1990
(En porcentaje del PIB)
El gasto público social ha crecido en los países de la región
ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL(En porcentaje del PIB)
..aunque su nivel y estructura sigue siendo muy heterogéneo…
La evolución de la deuda pública colabora para el cambio en la composición del GP
Tributación en AL: potencialidades y limitaciones
53
Los ingresos tributarios se han incrementado notablemente en las últimas dos décadas, el promedio regional pasó de 13,4% a 19,1% del PIB
13,4
15,116,1
18,019,1
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
1990 1995 2000 2005 2010
Promedio OECD33,0 33,8
+42%
Algunas características de la política tributaria en AL Baja y volatil carga tributaria
Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones
Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y los precios de los recursos naturales
Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados
Estructura desbalanceada Sesgada hacia impuestos al consumo Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa
brecha en el IRP cuando se compara con otras regiones El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre
ingresos salariales Estrecha base imponible
Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases imponibles
Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias
Extendido uso de regimenes simplificados
La relación entre ingresos fiscales y precio de las exportaciones
América Latina: Ingresos fiscales y precio de las exportaciones
Fuente: Jiménez y Kacef (2010)
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
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1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
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1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
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1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
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2006
2007
2008
2009
2010(p)
10
12
14
16
18
20
15
48
81
114
147
180
Ingresos Fiscales Precio de las exportaciones
Ingre
sos F
iscale
s (
% P
IB)
Índic
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alo
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rio d
e la
s e
xport
acio
nes
(2000=
100)
Y en promedio son tres veces más volátiles que en los países desarrollados
AMÉRICA LATINA Y PAÍSES DESARROLLADOS: VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (SIN SEGURIDAD SOCIAL)
(Desviación estándar)
Fuente: Jiménez y Kacef (2010)
Ve
ne
zue
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Co
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Pe
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a
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
12.3
4.5
América Latina Países desarrollados
En muchos países, la explotación de RRNNRR ha sido una significativa y peculiar “base imponible”
1994 2006 2010 1994 2006 2010
Hidrocarburos Bolivia 6.0 11.6 9.3 25.6 35.5 30.2 Colombia 0.7 1.8 1.7 7.1 12.5 12.7 Ecuador 6.4 7.8 14.1 29.5 28.7 33.8 México 5.5 8.3 7.4 26.1 38.0 32.9 Trinidad y Tobago* 6.5 18.5 12.0 25.1 55.0 41.9 Venezuela 9.2 15.8 6.0 52.2 52.9 30.7
Hidrocarburos y minería Perú** 1.2 3.2 2.4 7.7 18.0 14.3
Minería Chile 1.8 9.3 5.2 8.4 35.9 22.5Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales .
Notas : * Datos del 2010 son de 2009. ** Datos de 1994 son de 1998.
En porcentaje del PIB En porcentaje del ingreso total
Ingresos fiscales provenientes de Hidrocarburos y Minerales
Algunas características de la política tributaria en AL Baja y volatil carga tributaria
Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones
Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y los precios de los recursos naturales
Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados
Estructura desbalanceada Sesgada hacia impuestos al consumo Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa
brecha en el IRP cuando se compara con otras regiones El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre
ingresos salariales Baja recaudación en impuestos sobre el patrimonio, que son
fundamentalmente potestad de los gob subnacionales. Alta asimetría vertical entre niveles de gobierno
Estrecha base imponible Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases
imponibles Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas
recaudatorias Extendido uso de regimenes simplificados
La estructura tributaria se ha sesgado altamente hacia los impuestos sobre el consumo
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA PROMEDIO, 1990-2009(En porcentaje del total recaudado)
Fuente: CEPAL
Impuestos directos (Renta + Propiedad)
IVA
Específicos y otrosComercio internacional
Seguridad social
0
10
20
30
4025.5
22.8
20.314.1
17.3
30.1
35.1
11.65.7
17.5
1990 2009
La región se ha especializado en el IVA, postergando al IR personal
PRODUCTIVIDAD PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA Y EL IVA – AÑO 2009
Fuente: Elaboración propia basada en datos de CEPAL (recaudación de impuestos) y USAID Fiscal Reform y Economic Governance, Collecting Taxes 2009-10 (tasas de impuestos legales).
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
AméricaLatina
Caribe Este Asiáticoy Pacífico
EuropaCentral y Asia
Central
M.Oriente yNorte de
África
Asia del Sur África Sub-Sahariana
EuropaOccidental
EEUU yCanadá
IRPN IRPJ IVA
El peso del IR ha provenido mayoritariamente de la participación de las sociedades y en menor medida de los ingresos aportados por las personas físicas
Fuente: Gomez Sabaini y Rossignolo (2013)
Análisis del desempeño del IRPF en la región
Evolución del ingreso y su distribución
Nivel de las alícuotas marginales
Alcance de bases imponibles y grado de concentración de
la recaudación
Pero este crecimiento se basa en el crecimiento de los IR sobre sociedades
AMÉRICA LATINA: IMPUESTO A LA RENTA DE INDIVIDUOS Y EMPRESAS, 1998-2011(En porcentajes de PIB)
Source: ECLAC
0.7 0.7 0.8 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.8 0.9 0.9 0.9 1.0
2.0 2.0 2.1 1.9 1.8 1.8 2.1 2.4 2.62.8 2.8 2.8 2.5
2.6
0.8 0.9 0.9 1.0 1.0 1.01.0
1.11.4
1.4 1.4 1.21.3
1.4
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Individuos Sociedades No clasificables
Relación entre el ingreso per cápita y la recaudación del IRPF
Ingreso per cápita promedio y presión tributaria IRPF en América Latina, 1990 – 2011.
Evolución de las tasas marginales máximas y mínimas del IRPF
Las alícuotas mínimas y máximas se aplican de forma diferente que en otras regiones
Ingreso gravable y alícuotas legales del Impuesto a la Renta en América Latina y otras regiones
(como porcentaje del PIB per cápita y en porcentajes)
Baja recaudación de los impuestos sobre el patrimonio
Estructura de la recaudación de los impuestos patrimoniales en países AL y la OECD. 2010
(como porcentaje del PIB)
PaísesPropiedad Inmueble
Riqueza Neta
Herencias y Donaciones
Transacciones Financieras y de
Capital
No Recurrentes
Otros Recurrentes
TOTAL IMP. PATRIMONIO
Argentina 0,35 0,36 - 2,31 - - 3,02
Brasil 0,42 - 0,06 0,82 - 0,55 1,85
Chile 0,50 - 0,04 0,18 - - 0,71
Colombia 0,58 0,36 - 0,59 - - 1,54
Costa Rica 0,25 - - 0,08 - 0,01 0,33
Ecuador - - - - - - -
El Salvador - - - 0,08 - - 0,08
Guatemala 0,19 - - 0,00 - - 0,19
México 0,20 - - 0,10 - - 0,30
Panamá 0,40 - - 0,11 - 0,28 0,79
Paraguay 0,29 - - 0,02 - 0,00 0,31
Perú 0,20 - - 0,32 - - 0,52
Rep. Dominicana 0,18 - 0,01 0,45 0,03 - 0,67
Uruguay - 1,13 - 0,17 - 0,04 1,34
Venezuela - - 0,02 - - - 0,02
AL-15 0,32 0,23 0,02 0,37 0,01 0,10 0,83
Alemania 0,45 - 0,18 0,21 - - 0,84
Canadá 3,13 0,09 - 0,16 0,19 - 3,58
Dinamarca 1,37 - 0,22 0,33 - - 1,92
España 0,88 0,01 0,23 0,76 0,16 0,01 2,05
Estados Unidos 3,03 - 0,14 - - - 3,17
Francia 2,47 0,23 0,40 0,56 - - 3,65
Italia 0,62 0,14 0,03 1,10 0,06 0,10 2,05
Japón 2,13 - 0,26 0,29 - - 2,69
Países Bajos 0,70 0,00 0,29 0,47 - - 1,47
Reino Unido 3,40 - 0,18 0,62 - - 4,20
OCDE-34 1,05 0,16 0,12 0,42 0,02 0,01 1,77
Algunas características de la política tributaria en AL Baja y volatil carga tributaria
Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones
Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y los precios de los recursos naturales
Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados
Estructura desbalanceada Sesgada hacia impuestos al consumo Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa
brecha en el IRP cuando se compara con otras regiones El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre
ingresos salariales Estrecha base imponible
Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases imponibles
Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias
Extendido uso de regimenes simplificados
La alta evasión restringe aún más las estrechas bases tributarias, siendo mayor en IR que sobre IVA
Tasas estimadas de incumplimiento tributario en el Impuesto al Valor Agregado y en el Impuesto a la Renta
Fuente: Gómez-Sabaíni y Jiménez (2011)
Impuesto al Valor Agregado Impuesto a la Renta
Tasa de evasión
estimada Año
Tasa de evasión estimadaAño
Total Individuos SociedadesArgentina 21.2% 2006 49.7% -- -- 2005
Bolivia 29.0% 2004 -- -- -- --
Chile 11.0% 2005 47.4% 46.0% 48.4% 2003
Costa Rica 28.7% 2002 -- -- -- --
Colombia 23.5% 2006 -- -- -- --
Ecuador 21.2% 2001 63.8% 58.1% 65.3% 2005
El Salvador 27.8% 2006 45.3% 36.3% 51.0% 2005
Guatemala 37.5% 2006 63.7% 69.9% 62.8% 2006
México 20.0% 2006 41.6% 38.0% 46.2% 2004
Nicaragua 38.1% 2006 -- -- -- --
Panamá 33.8% 2006 -- -- -- --
Perú 37.7% 48.5% 32.6% 51.3% 2006
Rep. Dominicana 31.2% 2006 -- -- -- --
Uruguay 26.3% 2006 -- -- -- --
Algunas características comunes de la descentralización en AL Organización de gobierno muy diversificada entre
países
Nivel de gobierno objetivo de la descentralización, muy variable entre países (gobiernos intermedios, locales, regiones)
Descentralización de responsabilidades sesgada al gasto público
Escasa autonomía tributaria
Elevada asimetría vertical: significativa importancia de las transferencias intergubernamentales
Transferencias intergubernamentales: alta utilización de las asignaciones específicas (earmarking)
Elevada incidencia de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales
Grado de descentralización del gasto público(En % del gasto público de los gobiernos subnacionales sobre el total)
Fuente: Decentralization and Reform in LA, CEPAL 2012.
Los ingresos tributarios propios a nivel SN explican poco del crecimiento de los últimos años
2.3 2.3 2.4 2.5 2.6 2.5 2.7 2.8 2.9 3.0 3.0 3.0 3.1 3.1 3.1 3.3
3.33.7 3.8 3.5
4.1 4.0 3.9 4.14.4
4.8 5.0 5.1 5.1 5.4 5.65.71.3 0.5 0.2 0.7
0.3 0.4 0.50.5
0.50.5 0.5 0.5 0.6 0.4 0.3
0.4
6.96.5 6.5
6.77.0 7.0 7.1
7.47.9
8.2 8.4 8.6 8.8 8.9 8.99.4
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 * 2012 *
Own tax revenue Total transfers Other income
Source: Gómez Sabaini and Moran, 2014 on the basis of Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) data and official figures.
Evolution of the total revenue structure of subnational governments: Average for eight Latin American countries(Percentage of GDP)
Los impuestos que recaudan los gobiernos intermedios y locales son en general aquellos que gravan los patrimonios, básicamente el impuesto a la propiedad inmueble y a la propiedad de vehículos automotores.
La baja recaudación de impuestos propios es un problema central de la autonomía de los GSN y ello tiene dos vertientes: las escasas bases disponibles, el bajo esfuerzo tributario y las dificultades de los mismos para aprovechar las potestades tributarias ya asignadas
Ingresos tributarios SN en America Latina
Alta asimetría vertical en los sistemas de relaciones intergubernamentales
Central
Govt. and Soc. Sec.1
State govt.
Local Govt.
Total Central
Govt. and Soc. Sec.1
State govt.
Local Govt.
Total
(percentages of GDP) (percentages of total collected)
Federal countries
Argentina 31.9 5.4 -- 37.3 85.5 14.5 -- 100.0
Brazil 25.8 8.6 1.9 36.3 71.1 23.8 5.2 100.0
Mexico 18.9 0.5 0.2 19.6 96.4 2.5 1.1 100.0
Venezuela (Bolivarian Republic of) 13.7 -- -- 13.7 100.0 -- -- 100.0
Unitary countries
Bolivia (Plurinational State of) 26.0 -- -- 26.0 100.0 -- -- 100.0
Chile 19.5 -- 1.4 20.8 93.4 -- 6.6 100.0
Colombia 2 16.5 0.9 2.2 19.6 84.3 4.7 11.0 100.0
Costa Rica 20.4 -- 0.6 21.0 97.1 -- 2.9 100.0
Ecuador 20.2 -- -- 20.2 100.0 -- -- 100.0
El Salvador 15.7 -- -- 15.7 100.0 -- -- 100.0
Guatemala 12.1 -- 0.2 12.3 98.6 -- 1.4 100.0
Honduras 17.5 -- -- 17.5 100.0 -- -- 100.0
Nicaragua 19.5 -- -- 19.5 100.0 -- -- 100.0
Panama 18.2 -- 0.3 18.5 98.5 -- 1.5 100.0
Paraguay 17.6 -- -- 17.9 100.0 -- -- 100.0
Peru 17.6 -- 0.5 18.1 97.1 -- 2.9 100.0
Dominican Republic 13.5 -- -- 12.8 100.0 -- -- 100.0
Uruguay 25.2 -- 1.1 26.3 95.9 -- 4.1 100.0
Allocation of tax revenues among the different levels of government: 2011
Source: Gómez Sabaini and Moran (2014) on the basis of OECD/ECLAC/CIAT (2014).
Estructura de los Ingresos Totales de los Gobiernos Subnacionales (En porcentajes del PIB y porcentajes del total)
(en % del PIB)
Recursos Propios Transferencias Otros Ingresos Total
Argentina 5,6% 7,6% 0,7% 13,9%Bolivia 3,9% 7,4% 0,5% 11,8%Brasil 11,9% 7,9% 1,6% 21,5%Chile 1,8% 1,0% 0,0% 2,9%Colombia 3,1% 4,8% 0,1% 8,1%Costa Rica 0,9% 0,0% 0,0% 0,9%Ecuador 1,1% 2,5% 0,0% 3,6%México 1,5% 9,1% 0,8% 11,4%Perú (2006) 0,8% 4,8% 0,4% 6,0%
(en % del Total)
Recursos Propios Transferencias Otros Ingresos Total
Argentina 40,1% 54,7% 5,2% 100,0%Bolivia 33,1% 62,4% 4,5% 100,0%Brasil 55,6% 37,0% 7,3% 100,0%Chile 63,3% 36,2% 0,4% 100,0%Colombia 38,7% 59,5% 1,8% 100,0%Costa Rica 99,2% 0,8% 0,0% 100,0%Ecuador 30,0% 68,7% 1,3% 100,0%México 12,9% 79,9% 7,2% 100,0%Perú (2006) 14,1% 79,4% 6,5% 100,0%
Fuente: Decentralization and Reform in LA , CEPAL (2012)
Cuando se combinan las recomendaciones de la teoría con las experiencias de los países surgen:
Dos direcciones de política
Que la region productora debe llevarse una parte de la renta aunque sea como desembolso de costo
Que el gobierno central tiene mejores instrumentos tributarios para gravar estos recursos
Varias preguntas sin respuesta única
Asignacion vertical
Asignacion horizontal
Deben y de que manera los GSN gravar estos sectores?
El financiamiento de los gobiernos subnacionales: asignación de recursos provenientes de RRNNRR
En AL se han utilizado distintos instrumentos para distribuir las bases imponibles y los ingresos provenientes de estos recursos
Impuestos NacionalesImpuestos
SubnacionalesSist. de dist. basado en
el origenSist. de dist. basado
derivaciones
Impuestos a la exportación Regalías
Impuesto a las utilidades de las empresas
Brazil Sistema Federal Gobierno Federal Contribución social sobre las utilidades
Regalías e impuestos especiales son distribuidos entre el estado federal, los estados productores
y limitrofes, además de las municipalidades
Impuestos directos y una porción pequeña de las regalías
son distribuidas entre el gobierno federal, los estados y
las municipalidades
Colombia Estado Unitario con Regiones
Estado Regalías e Impuestos a la Renta
% sustancial de las regalías Específico: Fondo Nacional de regalias
Ecuador Estado Unitario con Regiones
Estado Impuesto sobre las utilidades extraordinarias
Un dólar por barril de petróleo es destinado al Fondo de
Desarrollo de la Amazonía
Peru Estado Unitario con Regiones
La nación Regalías e Impuestos a la Renta
50% de los impuestos sobre minerales y regalías del petróleo
y gas; 25% del impuesto a la renta sobre el petróleo y gas es
destinado a las regiones y municipalidades productoras
25% del impuesto a la renta sobre el petróleo y gas es
distribuido entre las municipalidades en función de
la población y el nivel de pobreza
Venezuela De facto Estado Unitario
Estado Regalías e Impuestos Directos Pequeño % de las regalías es destinado a los estados
Pequeña porción de las regalías son destinadas a los estados y
municipalidades
NingunoBolivia Estado Unitario Cuidadanía Regalías + Impuesto Directo a la producción de
Hidrocarburos (IDH)
Disposiciones institucionales
Propiedad de los recursos naturales
Argentina Sistema Federal Provincial, artículo 124 de la constitución
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Sistemas de distribución de rentas entre los niveles de gobierno
% de IDH es destinado a los Departamentos No Productores
Ninguno Ninguno
Sistemas de ecualización
Coparticipaciones Ninguno
% de IDH es destinado a los Departamentos Productores
Fuente: Decentralization and Reform in LA , CEPAL (2013)
Algunas conclusiones y desafíos??
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, Santiago de Chile20 Agosto 2014
Muchas gracias!