Introducción · Introducción. Introducción 2 tarea imprescindible para arrojar luz sobre los...

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La presentación del sistema educativo de la provincia de Neuquén,forma parte de un estudio de mayor envergadura: �Educación paratodos�. En él se incluye una revisión profunda del estado actual deldebate acerca de la educación y su relación con el desempeño de lasnaciones. Esta integración (y por tanto la concordancia argumental) tie-ne dos principales consecuencias: habilita por una parte a prescindir deuna exposición detallada de desarrollos conceptuales y por la otra a to-mar continuas referencias al estudio mayor. De manera que serán utili-zadas citas directas para dar marco a los temas presentados.

La educación aparece invocada como la llave maestra para resolver losdesafíos de las sociedades para lograr crecimiento económico con equi-dad social. No sólo es abundante la literatura que sostiene lo antedichosino que también lo es en el mensaje de gobernantes - líderes políticos yen la opinión de los ciudadanos.

Las coincidencias dejan de serlo cuando se avanza en la búsqueda derespuestas a la pregunta principal: ¿cómo lograr mayor y mejor educa-ción para todos?

La respuesta no es unívoca, ni mucho menos. La revisión de factoresque condicionan los logros de los sistemas educativos aparece como

IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

Introducción

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tarea imprescindible para arrojar luz sobre los cambios que potencienresultados positivos.

El enfoque general que se adopta coincide con:� ... dos verdades básicas de la economía de la educación, una discipli-

na edificada a lo largo de los últimos 35 años en torno al concepto de�capital humano�.

La primera verdad básica es que las tasas de retorno económico priva-do a la inversión en educación son elevadas y al menos comparables a lasde la inversión en capital físico o financiero. Es decir, resulta rentableinvertir en educación...�

�La segunda verdad básica es que las tasas de retorno sociales a lainversión en educación son, en principio, aun más elevadas que las pri-vadas. Esto es así porque hay algunos de los beneficios de tal inversiónque no se traducen en mayores ingresos de las personas, sino que seextienden hacia el resto de la sociedad. Estos beneficios �extra� suelenllamarse externalidades...�

�Al ser una inversión privada y socialmente rentable, la educación seconvierte lógicamente en uno de los principales motores del crecimien-to. Esto ha sido ampliamente demostrado a lo largo de los últimos 40años por los estudios del crecimiento económico. En una primera aproxi-mación intuitiva podemos identificar al menos cinco vías por las cualesse ejerce este positivo influjo de la educación.1) La educación, y también la capacitación específica para el mundo del

trabajo, incrementan la productividad de los trabajadores.2) Con trabajadores más calificados, también resulta más productivo el

capital, hay mayor innovación y se pueden incorporar tecnologíasmás avanzadas. Por lo tanto, mayor educación y mayor capacitaciónincrementan la productividad de toda la economía aun más allá delaumento de la productividad de cada trabajador.

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Introducción

3) El aumento de la educación tiende a incrementar el capital social y lacalidad de los gobiernos. Los modernos estudios de crecimiento eco-nómico tienden a otorgar cada vez mayor importancia al capital so-cial y a la calidad institucional y de los gobiernos como factores delcrecimiento. Al mismo tiempo, otra familia de estudios tiende amostrar que el capital social, expresado en mayor confianza recípro-ca y mayor densidad asociativa, y la calidad institucional, reflejada enun buen funcionamiento del sistema político, la justicia o la seguri-dad, se incrementan con la mayor educación (Putnam 1993 - Shieifery Vishny 1998 - Putnam 1999). Quedan así corroboradas con estu-dios rigurosos otras de las intuiciones subyacentes al paradigma deeducar al soberano.

4) El aumento de la educación tiene también importantes efectos diná-micos intergeneracionales. Padres más educados aumentarán el ni-vel de sus aspiraciones respecto de la educación de los hijos, intro-duciendo así en la sociedad un mecanismo endógeno de crecimien-to. Hace un siglo, el imperativo era alfabetizar, mientras que en Esta-dos Unidos se discute hoy si el gobierno debería o no facilitar elacceso universal al college, es decir a la enseñanza universitaria de gra-do.

5) Una sociedad con mayores niveles de educación suele tener al mismotiempo una distribución del ingreso más equitativa. El impacto delaumento de la educación sobre la distribución del ingreso puede noser inmediato, pero con seguridad se logrará al menos en un sentidointergeneracional1�.

Así cada uno de los temas que se aborden, lo será para establecer lapotencia de su conexión con los resultados educativos en el intento por

1 Llach y otros (1999), �Educación para todos� Primera parte. Los resultados de laeducación primaria y secundaria en la Argentina y sus factores determinantes.

Introducción

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encontrar el sendero de los cambios imprescindibles para aumentar lacalidad educativa.

El sistema educativo no universitario argentino es la sumatoria o yux-taposición de 24 sistemas, uno por cada jurisdicción política.

Hasta la sanción y adopción de la Ley Federal de Educación, las pro-vincias tenían amplio margen de libertad en la organización de sus siste-mas educativos, pero más limitado en el diseño de planes de estudio ycontenido de asignaturas. Desde la vigencia de esta ley se amplió el mar-gen de libertad flexibilizando contenidos a realidades regionales y aúnlocales.

De forma que: sea por los resultados educativos, por el esfuerzo finan-ciero que soporta la sociedad, por los métodos organizativos utiliza-dos, o por cualquier otro factor; avanzar en un conocimiento más pro-fundo importa la selección de uno o más sistemas o su equivalente: elec-ción de la educación de una provincia argentina.

¿Por qué Neuquén?

Porque su sistema educativo presenta rasgos singulares que lo diferen-cian nítidamente del resto de las provincias argentinas: el nivel de lossalarios de los docentes es de los más altos del país, las resistencias a laadopción de los cambios plasmados en la Ley Federal de Educación sonmuy poderosas, y desde hace 4 años los ciclos escolares se desarrollan enun contexto de elevado y virulento grado de conflicto entre el gremiode los trabajadores de la educación y las autoridades provinciales.

Entre esas condiciones, con valores muy positivos en el contexto delpaís, se ubican dos de los factores que se mencionan habitualmente (se-gún la expresión de los educadores y la percepción popular) como con-diciones para lograr un buen sistema educativo: el nivel de remunera-ción de los docentes y el gasto por alumno. En el ranking de mayor amenor de la comparación interprovincial, la educación neuquina con ungasto anual de $ 1.573 por alumno primario ocupa el cuarto lugar y se

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Introducción

posiciona en el quinto para los alumnos secundarios con $ 2.538 al año.En relación a los salarios se ubica entre las 4 provincias que mejor remu-neran a los educadores.

Neuquén, escasamente poblada, de ciudades de tamaño intermedio,con una pirámide de población joven, con esfuerzo importante definanciamiento, no logra plasmar ordenadamente la transición entre elviejo esquema educativo y el regulado por la Ley Federal de Educación(la que aún no ha sido adoptada explícitamente como legislación pro-vincial). Prueba de las fricciones y conflictos del sistema es que, desde elinicio del ciclo escolar de 1999 y hasta principios de octubre se perdie-ron 38 días por huelgas de educadores.

Con enfoque devenido de la economía de la educación aproximare-mos una descripción del sistema neuquino que pretende por lo menosradiografiar su organización, el esfuerzo financiero que insume y losresultados obtenidos.

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1. La oferta neuquina de servicios educativos

Hasta mediados de los años 90Neuquén ha sido una provincianetamente receptora de migraciones.Ello influye en su pirámide de pobla-ción que muestra que sobre un total de540 mil habitantes (85% asentados enzonas urbanas), el 48% tiene menos de34 años. La tasa de crecimiento de po-blación en el último quinquenio del si-glo es de 38 por mil.

El sistema tiene una matrícula totalde 148.366 alumnos2. La infraestructura

Capítulo ICapítulo ICapítulo ICapítulo ICapítulo I

El sistemaeducativo deNeuquén

2 Estadísticas Educativas 1997. Dirección dePlaneamiento de la Provincia de Neuquén.Dirección de Estadísticas y Censos.

Capítulo I

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física disponible es de 627 establecimientos3 que contienen 828 unida-des educativas4 cuya descripción está contenida en el Cuadro 1.

Singularmente, la Constitución provincial se ha ocupado de establecer(art. 261) la relación entre demanda y oferta del servicio: toda vez quehaya un potencial de 15 alumnos deberá crearse una escuela.

1.1. Los recursos humanos1.1. Los recursos humanos1.1. Los recursos humanos1.1. Los recursos humanos1.1. Los recursos humanos

Para la atención de esta matrícula los recursos humanos asignados sonde un total de 14.133 personas. Casi 12 mil personas ejercen funcionesdocentes y las restantes se identifican como administrativos del sistema.

Esas proporciones arrojan una tasa de 1 administrativo cada 4 educa-dores. Esta tasa es sólo una aproximación. La distinción entre adminis-trativos y docentes se realiza según el sindicato que agrupa a los emplea-dos y no estrictamente por las funciones desempeñadas. De manera que

Cuadro 1Cuadro 1Cuadro 1Cuadro 1Cuadro 1TTTTTamaño de la oferta del servicio de educación de la provincia. 1997amaño de la oferta del servicio de educación de la provincia. 1997amaño de la oferta del servicio de educación de la provincia. 1997amaño de la oferta del servicio de educación de la provincia. 1997amaño de la oferta del servicio de educación de la provincia. 1997

Oficial 180 315 72 16 97 32 3 23 738Privado 34 25 17 6 7 1 90Total 214 340 89 22 104 32 3 24 828

ComúnComúnComúnComúnComún AdultosAdultosAdultosAdultosAdultos ArtísticaArtísticaArtísticaArtísticaArtística EspecialEspecialEspecialEspecialEspecial TTTTTotalotalotalotalotalTTTTTipo deipo deipo deipo deipo de InicialInicialInicialInicialInicial PrimariaPrimariaPrimariaPrimariaPrimaria MediaMediaMediaMediaMedia Sup.Sup.Sup.Sup.Sup. PrimariaPrimariaPrimariaPrimariaPrimaria MediaMediaMediaMediaMedia Sup.Sup.Sup.Sup.Sup.educacióneducacióneducacióneducacióneducación No UnivNo UnivNo UnivNo UnivNo Univ..... No UnivNo UnivNo UnivNo UnivNo Univ.....

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos de Estadísticas Educa-tivas 1997, Dirección Provincial de Planeamiento Subsecretaría de Educación y Cultura.....

3 Establecimiento educativo: Unidad organizacional básica con dirección propia quetiene por finalidad la prestación del servicio educativo. Cuenta con planta funcionalaprobada y la asignación presupuestaria.

4 Unidad educativa: Proyecto educativo organizado en un establecimiento para impartireducación en torno a una misma estructura curricular y nivel de enseñanza. En unestablecimiento pueden existir tanta unidades educativas como niveles de enseñanza.

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El sistema educativo de Neuquén

dentro de los docentes no se computa sólo a los educadores sino tam-bién a funciones auxiliares como celadores/preceptores y otras de asis-tencia técnica. Una aproximación mas realista debe establecer la relacióncon los �docentes al frente de aula�, nomenclatura que comprende a losque específicamente cumplen la función de educar. Esa noción podríaincluir a los responsables de la organización de las unidades educativas(directores, secretarios, vicedirectores) o hasta a los responsables técni-cos (supervisores)5.

En 1997, los recursos humanos del sistema se discriminabanfuncionalmente según el Cuadro 26.

Si la cuenta se hace en sentido estricto, entendiendo como funciónesencial la de impartir enseñanza y al resto como soporte del sistema o�no docente�, se comprueba que hay un puesto de soporte por cada 2,6que dictan clases. Agregando como profesionales de la educación a di-rectivos y supervisores, entonces la relación se ubica en una persona deservicios auxiliares por cada 3 profesionales.

Cuadro 2Cuadro 2Cuadro 2Cuadro 2Cuadro 2Recursos humanos en el sector educativoRecursos humanos en el sector educativoRecursos humanos en el sector educativoRecursos humanos en el sector educativoRecursos humanos en el sector educativo

Docentes frente al curso 8.877Directores / vicedirectores / secretarios 1.149Supervisores 90Resto de personal de oficina o administrativo 582Preceptores / celadores 1.160No docentes / porteros, ordenanzas, choferes, etc. 2.214Otros servicios profesionales 13Cargos jerárquicos del sistema 48Total 14.133

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a la información suministradapor la Dirección de Recursos Humanos del CPE de Neuquén.

FFFFFuncionesuncionesuncionesuncionesunciones CantidadCantidadCantidadCantidadCantidad

5 Aunque una concepción más moderna ubicaría estos puestos como cargos gerenciales.6 Información oficial a requerimiento de los investigadores. Nota N° 3005/98.

Capítulo I

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Otra consecuencia de clasificar como �docentes�7 a los pertenecien-tes al sindicato, es que es causal de la baja relación de alumnos pordocente que en 1998 se ubicó en un nivel de 12,2. Asignando exclusiva-mente a los docentes frente al curso la relación alumnos/docentes seubicaría en 17. De todos modos un indicador llamativamente bajo.

Sería muy interesante medir el gasto burocrático del sistema neuquinoy más aún su evolución intertemporal. El diseño inadecuado de estadís-ticas financieras y físicas lo impiden.

1.2. El financiamiento de la educación pr1.2. El financiamiento de la educación pr1.2. El financiamiento de la educación pr1.2. El financiamiento de la educación pr1.2. El financiamiento de la educación pr ovincialovincialovincialovincialovincial

Las mediciones del esfuerzo social, en términos de recursos asigna-dos, tienen varias aproximaciones, mostrando cada una distintos ángu-los del fenómeno que intenta ser medido. Básicamente, entre las mane-ras de medir el esfuerzo financiero, es posible citar: a) cuántos recursosdel Producto Bruto Geográfico (PBG) se destinan a educación; b) cuáles el gasto en educación por alumno; c) cuál es la proporción del PBGper cápita que se destina por alumno. Las tres, si bien son medidas co-múnmente usadas para valorar el esfuerzo social en educación, poseenlimitaciones puesto que como decíamos son miradas parciales de aque-lla realidad8. Así la primera medida presenta objeciones, dado que elnivel de PBG de cada jurisdicción no es exclusivo determinante del montode recursos disponibles, si a gasto público por alumno nos referimos.Los recursos disponibles por los gobiernos de las provincias se originanen sus propios tributos y en los obtenidos de otras jurisdicciones me-diante la percepción de la denominada �coparticipación federal de im-puestos�. En la mayoría de las provincias argentinas los recursos deriva-dos de coparticipación son significativamente mayores a los propios. A

7 La apertura de plantas de personal que acompañan a los presupuestos oficiales tienenesa desagregación.

8 En Llach, J, y otros (1999) para la valoración del esfuerzo financiero se utilizó la medidaexpuesta en c).

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su vez, los ponderadores de reparto vigentes en los últimos años pocotienen que ver con lo producido por cada provincia, medible a través desu PBG. Los recursos fiscales disponibles en Neuquén provienen en un47% de la coparticipación federal de impuestos9.

Con estas advertencias, se presenta el Cuadro 3 que condensa la evolu-ción del financiamiento del sistema provincial.

Según el esfuerzo financiero, desde 1991 la sociedad neuquina ha asig-nado una importancia creciente a la educación. Todos los indicadoresfinancieros muestran mayores magnitudes. Empero, desde mediados dela década el sistema presenta ajustes a la baja.

Cuadro 3Cuadro 3Cuadro 3Cuadro 3Cuadro 3Evolución del financiamiento del sistema educativo de la ProvinciaEvolución del financiamiento del sistema educativo de la ProvinciaEvolución del financiamiento del sistema educativo de la ProvinciaEvolución del financiamiento del sistema educativo de la ProvinciaEvolución del financiamiento del sistema educativo de la ProvinciaCifras expresadas en millones de pesos corrientes

1. Gasto en Educación 103,7 161,8 241,8 243,4 264,7 223,9 260,2 258,9 Gasto Corriente 101,4 158,3 212,6 216,6 259,8 197,0 230,7 241,3 Gasto en Inversiones 2,3 3,5 29,2 26,8 4,9 26,9 29,5 17,6

2. Gasto en Educación/Gasto Total Provincial(en %) 19,5 22,9 26,5 25,6 20,9 22,7 25,1 23,5

3. Gasto en Personal de Educación /Gasto en Educación (en %) 83,2 86,2 85,0 86,3 85,0 78,3 77,2 76,1

4. Gasto en Educación / PBG (en %) 3,8 5,3 6,6 5,7 5,5 4,7 5,0 4,8

5. Gasto Público en Educación por Alumno a/

(en $) 857 1.267 1.864 1.855 1.950 1.597 1.748 1.637

ConceptoConceptoConceptoConceptoConcepto 19911991199119911991 19921992199219921992 19931993199319931993 19941994199419941994 19951995199519951995 19961996199619961996 19971997199719971997 19981998199819981998

Nota: a/ Dado que no se dispone de la información sobre matrícula de 1998, se estimó un crecimientoidéntico al período 1996/97

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos de estadísticas educa-tivas de la Provincia del Neuquén, ejecuciones presupuestarias y de la Dirección Provincialde Estadísticas, Censos y Documentación.

9 Tomando$ 527 millones netos de regalías en 1998.

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Estos aumentos no se produjeron por expansión de la cobertura delsistema educativo (cantidad de alumnos o matrícula). En este caso, elindicador apropiado es el gasto por alumno y éste aumentó pasando deun promedio de $ 857 al año en 1991 a $ 1.637 en 1998.

Como proporción del gasto total de la Provincia, lo asignado a educa-ción ha sido también creciente. En 1998 alcanza casi al 24%. De todosmodos, esto es menor a lo normado por la Constitución de la Provinciade Neuquén, que en su artículo 272 establece: �La enseñanza pública, sudirección y administración será costeada con las rentas propias de laadministración escolar, con el 30 por ciento como mínimo de las rentasgenerales de la provincia y con los demás recursos que se establezcan.En ningún caso podrá rebajarse la asignación o presupuesto del añoanterior�.

Reflejando la intensidad en el uso de los recursos humanos, la líneaque marca la proporción del gasto educativo que solventa las remunera-ciones al personal supera el 75%.

1.3. Los salarios de los docentes neuquinos1.3. Los salarios de los docentes neuquinos1.3. Los salarios de los docentes neuquinos1.3. Los salarios de los docentes neuquinos1.3. Los salarios de los docentes neuquinos

Atenuado por el avance de la informática, educar continúa siendo unservicio de recursos humanos intensivos. En 1998, de cada $100 para laeducación, $76 se utilizaron para remunerar al personal.

El estudio general �Educación para todos� contiene un análisis decasos10 que intenta desentrañar los factores que afectan el rendimientoescolar según la opinión de los educadores. En relación al tema que nosinteresa, se preguntó sobre la satisfacción del docente con su salario.Contrariamente a los esperado, las respuestas muestran una asociaciónnegativa con el rendimiento escolar. Esto no es novedoso para otras

10 Consistente en cuestionario a directores y docentes de escuelas cuyos alumnos hubie-sen obtenido las mejores y las peores calificaciones en las pruebas del SINEC.

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experiencias internacionales, pero sí lo es en relación al clima11 generadoen Argentina sobre esta cuestión y su importancia en la calidad de laeducación. Particularmente en Neuquén los conflictos de docentes porcuestiones relacionadas con su salario han sido virulentos12. Estudiosinternacionales para Estados Unidos encontraron una asociación positi-va de los salarios docentes en 21,7% de los casos (Hanushek 1996).Otros estudios (Lee y Barro 1997) también encontraron una relaciónpositiva débil.

Cuadro 4Cuadro 4Cuadro 4Cuadro 4Cuadro 4Salarios brutos de los maestros de grado(*)Salarios brutos de los maestros de grado(*)Salarios brutos de los maestros de grado(*)Salarios brutos de los maestros de grado(*)Salarios brutos de los maestros de grado(*)

Capital Federal 612,41Catamarca 699,46Chaco 424,30Formosa 425,50Corrientes 466,58Chubut 498,87Misiones 429,76Jujuy 445,08Entre Ríos 449,43Tucumán 445,28Salta 438,89Buenos Aires 481,21San Luis 515,58Gran Buenos Aires 516,13La Pampa 522,00Río Negro 576,72Santa Fe 509,52Santiago del Estero 642,53Mendoza 531,20San Juan 565.00La Rioja 726,71Córdoba 688,25Neuquén 687,06

(*) Sin complementos de zonas desfavorables. Con 10 años de antigüedad.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a MCyE, 1999.

11 Potenciado por la protesta de educadores mediante la instalación de una carpa blancaante el congreso de la Nación.

12 Durante 1998 protestas con métodos de cortes de rutas y puentes que aislaban a laprovincia.

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción PPPPPesosesosesosesosesos

Capítulo I

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A pesar de ello, intuitivamente, es natural que educadores bien remu-nerados desarrollen su tarea con posibilidades de mejor dedicación. Almenos para un cierto nivel de salarios que los libere de las preocupacio-nes y penurias típicas de un bajo nivel de ingresos.

Fuera del grado de asociatividad con los resultados, los docentesneuquinos tienen salarios altos o bajos? La pregunta puede tener res-puestas del estilo: �según como se mire...� . Si la referencia se busca en elcontexto argentino, Neuquén aparece bien posicionada.

En cambio, establecida la comparación con otros salarios se encuen-tra que:

Esta comparación es útil sólo como una primera aproximación. Enella no se incorpora el tiempo de trabajo. En la economía privada argen-tina éste es de un promedio de 44 hs. semanales.

Los docentes neuquinos tienen un régimen laboral de 20 hs. semana-les de presencia física en los establecimientos. Algunos especialistas asig-nan entre 1 y 2 horas diarias a la tarea fuera de las escuelas. Países comoItalia otorgan una asignación de 2 horas semanales para dedicación fue-

Cuadro 5Cuadro 5Cuadro 5Cuadro 5Cuadro 5Salario nominales promedio mensualesSalario nominales promedio mensualesSalario nominales promedio mensualesSalario nominales promedio mensualesSalario nominales promedio mensualesIII Trimestre 1998

NEUQUENNEUQUENNEUQUENNEUQUENNEUQUENPromedio sistema educativo 1.078Maestro de grado 687Sector privado en general 930Sector agropecuario 348ARGENTINAARGENTINAARGENTINAARGENTINAARGENTINAConstrucción 579Educación privada 584Servicios 856Comercio por menor 628Empleados de comercio 392Industrias varias 958Agricultura 450

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a Presupuestos Neuquén.Informe Económico Nro. 27.

PPPPPesosesosesosesosesos

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ra del establecimiento. Un promedio de 1 hora por día puede resultarapropiado. Siendo así, los educadores neuquinos tendrían un tiempo detrabajo de 25 hs. semanales. Como referencia, otros países regulan untiempo mayor: Chile lo establece en 44 hs. semanales, España lo estipulaen 37, Italia en 27.

Una comparación más adecuada de los salarios docentes en relacióncon otros de la economía, debe contemplar el tiempo de trabajo anual.El calendario escolar neuquino de 1999 tiene 195 días de trabajo docen-te. Adicionados 25 días de presencia en las escuelas (a la finalización ycomienzo del año lectivo) totalizan 220 jornadas laborables. Este año,un total de 35 días se pierden por feriados, jornadas institucionales yreceso invernal. Así, las jornadas educativas netas son de 185 días anua-les. Esto totaliza un tiempo de trabajo de 925 hs. al año. En cambio, eltrabajo fuera del sector público se desempeña con un total de 2.112 hs.anuales. Bastante más que el doble.

Para un ejemplo de mayor validez se comparará el salario de un maes-tro de grado13 con el promedio del trabajador formal de la economíaprivada neuquina. Los salarios nominales anuales son de $ 8.931 para elmaestro y de $ 12.09014 para los trabajadores privados. Nominalmente,el docente percibe ingresos inferiores en un 26 %. Empero, calculadopor horas efectivas de trabajo anual, el valor de la hora del educador es68% superior al del trabajador privado15. Si a su valor horario el traba-jador privado tuviese un régimen como el docente sólo ganaría $ 5.291al año. A la inversa, a su propio valor horario y con un tiempo de trabajocomo el del sector privado el docente de nuestro caso tendría ingresos

13 Con 10 años de antigüedad. El salario promedio del sistema educativo de Neuquén estáinfluenciado al alza por las remuneraciones de cargos superiores.

14 Con fuente del ANSES que no incluye al sector público provincial ya que la CajaPrevisional de Neuquén no fue transferida.

15 $ 9,66 para este docente y $ 5,72 para el trabajador privado.

Capítulo I

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anuales de $ 20.401. Una cifra no tan lejana al promedio de los países dela OECD que es de $ 25.360 anuales.

Con una metodología algo diferente16 se presenta un cuadro que ubicaa Neuquén en relación con el resto de las provincias argentinas.

Fuente: : : : : IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a Llach y otros (1999), Capítu-lo IV.

Cuadro 6Cuadro 6Cuadro 6Cuadro 6Cuadro 6Los salaLos salaLos salaLos salaLos salarios horarios de los docentes son semejantes a los del asalariado mediorios horarios de los docentes son semejantes a los del asalariado mediorios horarios de los docentes son semejantes a los del asalariado mediorios horarios de los docentes son semejantes a los del asalariado mediorios horarios de los docentes son semejantes a los del asalariado medioSalarios docentes horarios anualizados (básico, inicial, a los 15 años y final) encomparación con el promedio de los asalariados. Números índices, base salarios delsector formal = 100

Buenos Aires 100 37,3 58,0 84,1 99,0Capital Federal 100 38,4 53,0 83,7 104,4Catamarca 100 46,7 122,6 155,4 171,2Chaco 100 45,8 64,7 96,8 120,5Chubut 100 38,2 50,7 77,4 98,8Córdoba 100 43,4 110,5 140,9 162,2Corrientes 100 40,5 72,5 100,9 116,3Entre Ríos 100 46,9 79,5 112,3 131,5Formosa 100 52,1 70,4 106,9 129,2Jujuy 100 37,4 65,5 93,6 112,2La Pampa 100 65,8 91,3 130,8 142,4La Rioja 100 62,3 106,0 149,6 180,0Mendoza 100 32,2 108,2 130,7 153,0Misiones 100 41,9 68,8 98,1 117,9Neuquén 100 39,2 74,8 102,3 120,5Río Negro 100 47,5 94,4 127,7 123,7Salta 100 34,2 76,2 103,6 115,7San Juan 100 33,3 108,0 131,3 148,3San Luis 100 50,0 66,9 101,9 126,9Santa Cruz 100 20,3 109,3 123,6 132,5Santa Fe 100 29,4 93,1 109,3 126,5Santiago 100 79,7 115,6 171,5 204,4Tierra del Fuego 100 22,4 89,6 107,5 116,2Tucumán 100 38,1 72,3 98,9 118,7TTTTTotalotalotalotalotal 100100100100100 34,934,934,934,934,9 70,870,870,870,870,8 95,495,495,495,495,4 110,4110,4110,4110,4110,4

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción Salarios docentesSalarios docentesSalarios docentesSalarios docentesSalarios docentesSectorSectorSectorSectorSector BásicoBásicoBásicoBásicoBásico InicialInicialInicialInicialInicial 15 años15 años15 años15 años15 años FinalFinalFinalFinalFinalformalformalformalformalformal

16 Calculados salarios docentes con 15 años de antigüedad y generalización de horaslaborables anuales.

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1.4. Las condiciones del trabajo docente1.4. Las condiciones del trabajo docente1.4. Las condiciones del trabajo docente1.4. Las condiciones del trabajo docente1.4. Las condiciones del trabajo docente

Los educadores neuquinos desarrollan sus tareas en un marco de re-gulaciones que garantiza su permanencia dentro del sistema (estabilidaddada por la Constitución), con incertidumbre sobre cómo desempeñarefectivamente sus tareas, con escasa libertad de decisiones (centraliza-

Cuadro 7Cuadro 7Cuadro 7Cuadro 7Cuadro 7Casos testigos de salarios docentes en la provinciaCasos testigos de salarios docentes en la provinciaCasos testigos de salarios docentes en la provinciaCasos testigos de salarios docentes en la provinciaCasos testigos de salarios docentes en la provinciaComponentes salariales del Sector Educativo � Vigente desde Junio de 1996

Componentes: CASO MAESTRO DE GRADO - JORNADComponentes: CASO MAESTRO DE GRADO - JORNADComponentes: CASO MAESTRO DE GRADO - JORNADComponentes: CASO MAESTRO DE GRADO - JORNADComponentes: CASO MAESTRO DE GRADO - JORNADA SIMPLE (BA3)1/A SIMPLE (BA3)1/A SIMPLE (BA3)1/A SIMPLE (BA3)1/A SIMPLE (BA3)1/1 Básico (Asig.categoría) 285,032 Antigüedad (10 años) 142,523 Adicional Dec. 217/95 145,004 Zona 20% 114,51

Sueldo Bruto 687,06Aporte Personal (13%) 89,32Sueldo Neto 597,74

Componentes: CASO DIRECTOR ESCUELA COMUN TIEMPO COMPLETO (40 HORAS) DComponentes: CASO DIRECTOR ESCUELA COMUN TIEMPO COMPLETO (40 HORAS) DComponentes: CASO DIRECTOR ESCUELA COMUN TIEMPO COMPLETO (40 HORAS) DComponentes: CASO DIRECTOR ESCUELA COMUN TIEMPO COMPLETO (40 HORAS) DComponentes: CASO DIRECTOR ESCUELA COMUN TIEMPO COMPLETO (40 HORAS) DAI3 1/AI3 1/AI3 1/AI3 1/AI3 1/1 Básico (Asig.categoría) 712,412 Antigüedad (10 años) 356,213 Adicional Dec. 217/95 145,004 Zona 20% 242,72

Sueldo Bruto 1.456,34Aporte Personal (13%) 189,32Sueldo Neto 1.267,02

Componentes: SUPERVISOR ESCOLAR (40 HORAS)Componentes: SUPERVISOR ESCOLAR (40 HORAS)Componentes: SUPERVISOR ESCOLAR (40 HORAS)Componentes: SUPERVISOR ESCOLAR (40 HORAS)Componentes: SUPERVISOR ESCOLAR (40 HORAS)1 Básico (Asig.categoría) 835,132 Antigüedad (10 años) 417,573 Adicional Dec. 217/95 145,004 Zona 20% 279,54

Sueldo Bruto 1.677,24Aporte Personal (13%) 218,04Sueldo Neto 1.459,20

Componentes: PROFESOR MEDIA (18 HORAS)Componentes: PROFESOR MEDIA (18 HORAS)Componentes: PROFESOR MEDIA (18 HORAS)Componentes: PROFESOR MEDIA (18 HORAS)Componentes: PROFESOR MEDIA (18 HORAS)1 Básico (Asig.categoría) 341,822 Antigüedad (12 años) 208,513 Adicional Dec. 217/95 145,004 Zona (20%) 139,07

Sueldo Bruto 834,40Aporte Personal (13%) 108,47Sueldo Neto 725,93

Nota: 1/ Código Clasificación Secretaría Hacienda de la provincia de Neuquén.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, sobre datos de la Secretaría de Ha-cienda de la provincia del Neuquén.

Capítulo I

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ción organizacional del sistema), sin incentivos claros a mejorar su ac-tuación y con gran permisividad para el uso de beneficios.

Análogamente a la mayor parte de las provincias argentinas, la conoci-da como �carrera docente� es en realidad un trasvasamiento de funcio-nes desde los puestos de educar a los puestos organizativos (directoresde escuela o supervisores). Aunque no esté escrito de esta forma, dehecho un docente considera que ha hecho carrera cuando asciende aesos puestos. Las diferencias salariales son la variable que determinaesas decisiones. La estructura de salarios que se presenta en el Cuadro 7es ilustrativa.

Esa estructura desnuda la ausencia de incentivos relacionados con fac-tores de desempeño. Ni siquiera se premia la asistencia con el habitual -y cuestionable - adicional por presentismo que otras provincias sí tie-nen. Sólo la permanencia, la localización y el tamaño de los estableci-mientos aumentan el ingreso de los educadores. Curiosamente la anti-güedad se premia desde el primer año de trabajo. La escala culmina conun máximo que más que duplica el salario.

Cuadro 8Cuadro 8Cuadro 8Cuadro 8Cuadro 8Antigüedad docenteAntigüedad docenteAntigüedad docenteAntigüedad docenteAntigüedad docenteAdicional al salario básico según años de servicio. 1999

1 102 155 307 40

10 5012 6015 7017 8020 10022 11024 120

Años de servicioAños de servicioAños de servicioAños de servicioAños de servicio Adicional por antigüedad (%)Adicional por antigüedad (%)Adicional por antigüedad (%)Adicional por antigüedad (%)Adicional por antigüedad (%)

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a la normativa legal vigente.

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En el Cuadro 9 se presentan los salarios entre el principio y el final dela carrera docente. La base 100 representa el salario inicial de cada unade las categorías ocupacionales. La mejor remuneración al final de lacarrera es la de Supervisor Jefe.

El segundo incentivo conocido como zona desfavorable no guarda rela-ción con las dificultades de la tarea de educar sino exclusivamente con lalocalización geográfica medida como distancia de la capital de la provin-cia. No es exactamente así ya que la propia capital tiene asignación porzona desfavorable. Sucesivas transformaciones convirtieron a este in-centivo en un embrollo.

Hasta 1996 premiaba la lejanía con una escala de incentivo desde el20% hasta el 80% en zonas muy desfavorables. El primer punto de talescala era la capital provincial. En ese año (Dec. 0214/95), razones fis-cales produjeron una modificación a la baja quedando la escala actualcomo se describe en el Cuadro 10.

Cuadro 9Cuadro 9Cuadro 9Cuadro 9Cuadro 9Salarios para distintas categorías de docente al inicio y al final de la carreraSalarios para distintas categorías de docente al inicio y al final de la carreraSalarios para distintas categorías de docente al inicio y al final de la carreraSalarios para distintas categorías de docente al inicio y al final de la carreraSalarios para distintas categorías de docente al inicio y al final de la carrera

Maestro de Grado Escuela Común 100 113 125 138 157 170Maestro Especial Escuela Común 20 hs. 100 113 125 138 157 170Maestro de Enseñanza Práctica 100 113 125 138 157 170Docente de Enseñanza Media 100 115 129 144 166 181Director de 1ra. Enseñanza Media 100 116 132 147 171 187Director de 1ra. Escuela Común Tiempo Completo 100 116 131 147 170 185Rector de Instituto Provincial de Educación Terciaria 100 116 132 147 171 187Vicerector Instituto Provincial Educación Terciaria 100 116 131 147 170 186Secretario Instituto Provincial Educación Terciaria 100 113 127 140 160 174Supervisor Jefe 100 116 132 148 172 188Secretario 1ra. Ens. Media T. Simple 100 113 127 140 161 174Bibliotecario 100 113 125 138 157 170

Docentes Sueldo Neto según años de antigüedadDocentes Sueldo Neto según años de antigüedadDocentes Sueldo Neto según años de antigüedadDocentes Sueldo Neto según años de antigüedadDocentes Sueldo Neto según años de antigüedad 1 año = 100 1 año = 100 1 año = 100 1 año = 100 1 año = 100

1 año1 año1 año1 año1 año 5 años5 años5 años5 años5 años 10 años10 años10 años10 años10 años 15 años15 años15 años15 años15 años 20 años20 años20 años20 años20 años 25 años25 años25 años25 años25 años

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos suministrados por laSecretaría de Hacienda y la Dirección de Recursos Humanos del CPE.

Capítulo I

20

El cambio se circunscribió a rebajar los adicionales manteniendo lasdeficiencias de diseño. Esa disminución ha sido el factor crítico de laconflictividad con el gremio de educadores. Es el principal punto dereclamo que se sostiene.

Las dificultades para ejercer el trabajo docente no sólo tienen relacióncon la lejanía del establecimiento sino también con las condicionessocioeconómicas y culturales de los alumnos. Escuelas más difíciles exi-gen mayor dedicación y capacitación de los educadores. Una regulacióndiferente de este incentivo premiando ese esfuerzo motivaría a los do-centes para trasladarse a ese tipo de escuelas. Se introduciría un princi-pio de equidad en la calidad de los cuerpos docentes de las escuelas delcentro y las de barrios humildes. Chile ha legislado algo así premiandolas condiciones de difícil desempeño con un sistema que combina varia-bles asignando puntajes a las distintas situaciones. En ese país se pre-mia el trabajo en establecimientos con condiciones de aislamientogeográfico, de ruralidad efectiva y de especial menoscabo (extremapobreza de los alumnos y el entorno). Se busca atemperar con lacalidad de los docentes la influencia del nivel económico y social delalumnado.

Una evidencia de reglamentarismo

La clasificación de los puestos de trabajo docentes se ha realizado conminuciosidad de orfebre. Eso refleja la denominada estructura de car-

Cuadro 10Cuadro 10Cuadro 10Cuadro 10Cuadro 10PPPPPorcentaje de adicional al salario por zona desfavorable. 1999orcentaje de adicional al salario por zona desfavorable. 1999orcentaje de adicional al salario por zona desfavorable. 1999orcentaje de adicional al salario por zona desfavorable. 1999orcentaje de adicional al salario por zona desfavorable. 1999

Escuela tipo B 15Escuela tipo C 30Escuela tipo D 60

Rango de calificaciónRango de calificaciónRango de calificaciónRango de calificaciónRango de calificación PPPPPorcentaje adicionalorcentaje adicionalorcentaje adicionalorcentaje adicionalorcentaje adicional

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a la normativa legal vigente.

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gos docentes. En cada uno de ellos se distingue el tipo de enseñanza y eltamaño del establecimiento. Esas clasificaciones tienen que ver en algu-nos casos con especialidades y en general con diferencias de salarios.

De esta forma, se normatizan 38 diferentes tipos de cargos. Solo 20 secorresponden realmente con funciones diferentes. Un bibliotecario es

TTTTTabla 1abla 1abla 1abla 1abla 1Cargos docentesCargos docentesCargos docentesCargos docentesCargos docentesCargos docentes para las distintas modalidades del sistema educativo neuquino

Directores de enseñanza de 6 niveles: inicial, pDirectores de enseñanza de 6 niveles: inicial, pDirectores de enseñanza de 6 niveles: inicial, pDirectores de enseñanza de 6 niveles: inicial, pDirectores de enseñanza de 6 niveles: inicial, primaria, media, terciaria, especial, del Centro de Educación Física - CEF 1ra, 2da y 3raVicedirectores de enseñanza de 6 niveles:Vicedirectores de enseñanza de 6 niveles:Vicedirectores de enseñanza de 6 niveles:Vicedirectores de enseñanza de 6 niveles:Vicedirectores de enseñanza de 6 niveles: Inicial, primaria, media, terciaria, especial, del CEF 1ra, 2da y 3raSecretariosSecretariosSecretariosSecretariosSecretarios de enseñanza de 6 niveles: inicial, primaria, media, terciaria, especial, del CEF 1ra, 2da y 3raProsecretarios Prosecretarios Prosecretarios Prosecretarios Prosecretarios de enseñanza de 3 niveles: primaria, media, terciaria 1ra, 2da y 3raAuxiliar de SecretaríaAuxiliar de SecretaríaAuxiliar de SecretaríaAuxiliar de SecretaríaAuxiliar de SecretaríaMaestros de gradoMaestros de gradoMaestros de gradoMaestros de gradoMaestros de gradoMaestros especialesMaestros especialesMaestros especialesMaestros especialesMaestros especialesMaestros de Jardines de InfantesMaestros de Jardines de InfantesMaestros de Jardines de InfantesMaestros de Jardines de InfantesMaestros de Jardines de InfantesMaestros de escuelas especialesMaestros de escuelas especialesMaestros de escuelas especialesMaestros de escuelas especialesMaestros de escuelas especialesMaestros especiales de escuelas técnicasMaestros especiales de escuelas técnicasMaestros especiales de escuelas técnicasMaestros especiales de escuelas técnicasMaestros especiales de escuelas técnicasMaestros preceptoresMaestros preceptoresMaestros preceptoresMaestros preceptoresMaestros preceptoresMaestros asistentes socialMaestros asistentes socialMaestros asistentes socialMaestros asistentes socialMaestros asistentes socialRegentesRegentesRegentesRegentesRegentes 1ra y 2daSubregentesSubregentesSubregentesSubregentesSubregentes 1ra y 2daJefes de preceptoresJefes de preceptoresJefes de preceptoresJefes de preceptoresJefes de preceptores 1ra, 2da y 3raSubjefes de preceptoresSubjefes de preceptoresSubjefes de preceptoresSubjefes de preceptoresSubjefes de preceptores 1ra, 2da y 2raPreceptoresPreceptoresPreceptoresPreceptoresPreceptoresProfesores del nivel medioProfesores del nivel medioProfesores del nivel medioProfesores del nivel medioProfesores del nivel medioProfesores del nivel superiorProfesores del nivel superiorProfesores del nivel superiorProfesores del nivel superiorProfesores del nivel superiorBibliotecario Bibliotecario Bibliotecario Bibliotecario Bibliotecario de enseñanza de 3 niveles: primaria, media, terciariaSupervisorSupervisorSupervisorSupervisorSupervisorJefeEscolar de enseñanza de 4 tipos: primaria,Media, terciaria, educación física para los distintos niveles de enseñanzaCoordinadorCoordinadorCoordinadorCoordinadorCoordinadorAsesor técnico de enseñanza de 5 tipos:Asesor técnico de enseñanza de 5 tipos:Asesor técnico de enseñanza de 5 tipos:Asesor técnico de enseñanza de 5 tipos:Asesor técnico de enseñanza de 5 tipos: inicial, primaria, media, terciaria, permanente

CargosCargosCargosCargosCargos CategoríaCategoríaCategoríaCategoríaCategoría

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos obtenidos de la Direc-ción Provincial de Recursos Humanos del CPE de Neuquén para 1997.

Capítulo I

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bibliotecario con independencia del nivel educativo. No tiene porquéser distinta su función si trabaja en una escuela primaria, secundaria oterciaria. Lo mismo para los secretarios, directores, vicedirectores oprosecretarios. Las diferencias de funciones deberían regularse con lasexigencias de exámenes y titulaciones para el acceso al puesto de trabajo.La Tabla 1 también evidencia la cantidad de funciones que se considerandocentes cuando en realidad responden a tareas conexas o no docentes.Al extremo, esto lleva a extrañas situaciones que poco tienen que vercon la calidad de los recursos humanos. Por ejemplo, si los biblioteca-rios son cargos docentes entonces todo bibliotecario debe tener titula-ción docente. Un bachiller graduado de bibliotecario aunque tenga unnivel de excelencia en su profesión no puede acceder a ese cargo. Proba-blemente pueda serlo un docente que no tenga la titulación específica.Esta cuestión no es trivial, recientemente la Universidad Nacional delComahue con sede en Neuquén decidió incorporar la carrera de Biblio-tecario con titulación de nivel terciario. El gremio docente planteó a lasautoridades que sólo debían admitir alumnos con título de docente.

Acerca de la carrera de los docentes

El término es en verdad una ficción. Las posibilidades de progresocomo educador se reducen al aumento de salarios por el mero hecho dela permanencia (antigüedad). Lo que se conoce en la jerga administrati-va como carrera horizontal no es posible pues no hay jerarquías distintasen la función del educador17. Las jerarquías vigentes se relacionan con lallamada situación de revista que refleja la forma de contratación y losbeneficios implícitos (docentes titulares, interinos y suplentes). El in-centivo salarial obliga al docente a alejarse del dictado de clases parapasar a cargos directivos (en realidad de gerenciamiento o ejecutivos).No es ésta una particularidad neuquina sino de la mayor parte del siste-

17 Como referencia se puede tomar la carrera docente universitaria en la que las jeraquíasdocentes son diversas hasta culminar en Profesor Titular .

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ma argentino. Se trata de diseño que origina la pérdida continua de losmejores educadores frente al aula.

El ingreso abierto (para postulantes que no pertenecen al sistema) seproduce siempre por el puesto de menor rango. De allí en adelante to-dos los cargos se concursan con un sistema cerrado y por tanto endógeno.Esto anula la posibilidad de verdadera competencia por calidad de losrecursos humanos.

El ingreso a la actividad se realiza por selección mediante los llamadosconcursos de cargos docentes. Una restricción legal impide que profe-sionales de otras zonas del país puedan acceder a la educación neuquina.Se exige una residencia de 2 años como mínimo en territorio provincial.Nítidamente esta limitante está reñida con variables de capacitación ocalidad de los recursos humanos. Es una traba a la incorporación depotenciales mejores profesionales.

Estos concursos son publicados sin periodicidad definida ni planifica-ción anual o de cualquier otro período temporal. El esquema reflejafallas en el diseño de la administración de los recursos humanos. Losconcursos son de valoración de antecedentes y no de exámenes de opo-sición. El tribunal selector es la conocida como Junta de Calificaciones inte-grada por 5 miembros docentes en actividad ya sean titulares o interinos.

Los antecedentes se valoran por un sistema de puntaje. La descripciónde ese sistema debería reflejar el perfil de profesional deseable y portanto estar ligado a la calidad de la enseñanza que se pretende lograr.

Nuestros principales comentarios son:

· El máximo de puntos se establece para la titulación profesional. Siésta es una condición limitante para la presentación al concurso nodebería tener puntaje alguno.

· · Los promedios de calificaciones no son valorados. Generalmente, lacalificación es una medida del grado de conocimiento alcanzado.Por ende tiene alguna relación con la calidad profesional.

Capítulo I

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TTTTTabla 2abla 2abla 2abla 2abla 2Ingreso a la docenciaIngreso a la docenciaIngreso a la docenciaIngreso a la docenciaIngreso a la docenciaPautas de valoración.Resolución 2186/88

a. Por título docente Docente para el cargo 9 Puntos Habilitante para el cargo 6 Puntos Supletorio 3 Puntosb. Por promedio de calificacionesc. Por antigüedad de títulos 0.20 por año hasta un máximo de 3 puntosd. Por antigüedad de gestión 0.10 por año hasta un máximo de 3 puntose. Por servicios docentes prestados con anterioridad A) En establecimientos oficiales o adscriptos en la

provincia, concepto no inferior a BUENO con 0.45 porcada año o fracción no menor a 3 meses.B) En establecimientos oficiales o adscriptos fuera dela provincia, concepto no inferior a BUENO con 0.25 porcada año o fracción no menor a 3 meses.C) En la especialidad para la que se concursa, sebonificarán además 0.10 por cada año de servicio.

f. Por residencia Se dará preferencia en la designación de docente queresida en la localidad donde exista la vacante.

g. Por premios Publicaciones: desde 0.25 hasta 2 puntos por obra.Trabajos, publicaciones y conferencias: desde 0.10 a0.30 puntos.

h. Otros Becas por antecedentes: hasta 5 meses: 0.25 puntos. + de 6 meses: 0.50 puntos.Presentación honorífica o electiva: 0.40 puntos por añocalendario.Por participación de cursos: De 10 a 29 hs: 0.05 puntos. De 30 a 49 hs: 0.10 puntos. De 50 a 99 hs: 0.25 puntos.Panelista: 0.15 puntos.Cursos de la Red Federal aprobado: 0.015 puntospor hora reloj Como miembro asistente: 0.05 puntos.Otros títulos y antecedentes valorables: Título de profesorado: hasta 3 puntos. Título terciario docente o universitario en Ciencias de la Educación: 3 puntos. Por carrera universitaria relacionada con la enseñanza: 2 puntos. Por carrera universitaria no docente de + de 4 años: 1 punto.

ConceptosConceptosConceptosConceptosConceptos PPPPPuntajeuntajeuntajeuntajeuntaje

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos de la Res. 2186/88 -Anexo.

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· La antigüedad de la titulación se valora doblemente a la de experienciaen gestión.

· La experiencia en escuelas provinciales es valorada 80% más que lalograda en escuelas de otras regiones. ¿Será porque las escuelasneuquinas son mejores en esa misma proporción?

· La titulación universitaria de la especialidad tiene igual importanciaque un título terciario docente.

· La valoración de cursos es un incentivo al perfeccionamiento. Noparece adecuadamente regulado el tipo de curso, su relación o nocon la especialidad. Especialmente, no se distingue aquéllos conexigencias de examen para su aprobación, única forma de demostrarla adquisición de conocimientos.

La mal llamada carrera docente consiste entonces en cambios en la situa-ción de revista o de funciones dentro del sistema. A la titularidad de uncargo se accede por concurso de antecedentes. Estos son cerrados a loseducadores ya incorporados mediante las figuras flexibles de interinos ysuplencias. Como ya se distinguió la posibilidad del acceso a cualquierade los cargos jerárquicos se restringe a los miembros del sistema. Sólopara Directores y Vicedirectores de escuelas se realiza concurso de opo-sición y antecedentes. La Tabla 3 ejemplifica los baremos aplicables enlos llamados ascensos.

Las bases de estos concursos no son variables periódicamente. Quepermanezcan rígidas tiene la ventaja de anticipar a los candidatos lasexigencias de su postulación, pero también la desventaja de no adecuarsea necesidades coyunturales. Una gran falencia, es que los jurados de es-tos concursos (Juntas de Calificación) se conforman por elección sinrelación con su calidad o experiencia.

El sistema anual de calificación de los docentes y otros puestos merecetambién un comentario especial. En teoría es una evaluación de desem-peño que se traduce como concepto profesional. El método de califica-

Capítulo I

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ción lo anula como verdadera evaluación. Las planillas contienen losprincipales aspectos de evaluación pero el procedimiento (lo realiza elresponsable de cada unidad escolar) no se basa en pautas objetivas (me-dible por indicadores de gestión) sino subjetivas. Así, es habitual que lamayor parte de los docentes tengan calificaciones entre buenas y exce-lentes. Los casos que no las logran son sólo los extremos (con sancionesdisciplinarias).

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos de la Res. 2186/88 -Anexo II.

TTTTTabla 3abla 3abla 3abla 3abla 3Mecanismo de ascenso de jerarquía y secretaríaMecanismo de ascenso de jerarquía y secretaríaMecanismo de ascenso de jerarquía y secretaríaMecanismo de ascenso de jerarquía y secretaríaMecanismo de ascenso de jerarquía y secretaríaPautas de valoración

a. Por título docente para el cargo 9 puntosb. Por servicios docentes

Maestro de grado/ de jardín/ preceptor 0,25 puntosVicedirector de distrito 0,30 puntosVicedirector de tiempo completo/

Director personal único 0,40 puntosDirector de 3ra 0,50 puntosDirector de 2da 0,60 puntosDirector de 1ra y del distrito 0,75 puntosSupervisor escolar 1,00 puntosSupervisor jefe 1,15 puntos

c. Concepto profesional anual

d. Otros títulos Título docente del profesorado: 3 puntos.Título terciario de Ciencias de la Educación: 4 puntos.Por carrera universitaria relacionada con la enseñanza:2 puntos.Por carrera universitaria no docente de más de 4 años:1 punto.Por otros estudios oficiales o adscriptos: 0.50 puntos.

e. Antecedentes culturales y pedagógicos Por concurso de ascenso de jerarquía realizado en laprovincia aprobado y el aspirante no haya elegido cargo:1 punto por el término de 2 años.

f. Otros antecedentes valorables Por el desempeño:Miembros titulares de jurados para concursos: 0.20puntos.Miembros de Junta de Calificación: 0.50 puntos.Miembros de Junta de Disciplina: 0.50 puntosVocales de Consejo: 0.50 puntos.

ConceptosConceptosConceptosConceptosConceptos PPPPPuntajeuntajeuntajeuntajeuntaje

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Los beneficios sociales de los docentes

Un puesto laboral es atractivo no sólo por su nivel de remuneracionessino también por las condiciones en que se desempeña el mismo y porlos beneficios asociados. Esta es una aproximación al verdadero salarioreal. Estas condiciones no han sido tan estudiadas como las remunera-ciones nominales pero las personas las tienen en cuenta a la hora de susdecisiones laborales. Si las condiciones globales del trabajo de los educa-dores se han deteriorado tanto como se expresa periodísticamente, noresultaría atractiva esa profesión y el desincentivo se manifestaría en sa-lida de los recursos humanos del sistema, escasez de postulantes paraingresar o menor cantidad de personas que eligen la profesión: sin em-bargo, se atrae a postulantes con menores costos de oportunidad. Claroque, en un contexto de alto desempleo como el actual, se limita la liber-tad de elección optando por poco pero seguro...

Precisamente, un conjunto de condiciones hacen que el trabajo do-cente sea más protegido que otros. Las limitaciones a la competenciaseñaladas conforman una barrera protectiva. La estabilidad constitucio-nal es por sí un beneficio casi extraordinario. Otras facilidades como lacobertura completa de servicios de salud (Instituto de Seguridad Socialdel Neuquén), la jubilación a menor edad que el resto de empleados, laslicencias para capacitación, las licencias para cargos superiores o políti-cos, las posibilidades de ausencia sin sanción, la exclusión como incom-patible de trabajos de consultoría u otros cargos públicos son parte deuna telaraña de beneficios no siempre computados.

De todos ellos, el que más cuestionamientos ha recibido, debido a lasaltas tasas de ausentismo y a su impacto fiscal, ha sido el régimen delicencias o posibilidades de faltas sin consecuencias salariales.

Los docentes neuquinos tienen grandes posibilidades de faltar a sustareas. La Tabla 4 contiene todas las posibilidades legales vigentes.

Recordamos que este régimen es aplicable no sólo a los educadoressino también a preceptores, bibliotecarios, secretarios etc. En conse-

Capítulo I

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TTTTTabla 4abla 4abla 4abla 4abla 4Régimen de licenciasRégimen de licenciasRégimen de licenciasRégimen de licenciasRégimen de licenciasTTTTTipo de licencias, características y días otorgadosipo de licencias, características y días otorgadosipo de licencias, características y días otorgadosipo de licencias, características y días otorgadosipo de licencias, características y días otorgados

Licencia Ordinaria AnualLicencia Ordinaria AnualLicencia Ordinaria AnualLicencia Ordinaria AnualLicencia Ordinaria Anual . Goce íntegro de haberes, obligatoria Antigüedad: su concesión y utilización. Hasta 5 años: 20 días corridos.. Depende de la antigüedad en el cargo. Hasta 10 años: 25 días corridos.. En el receso funcional en los estableci- Hasta 15 años: 30 días corridos. mientos de enseñanza, el personal docente no tendrá obligación de concurrir a las tareas mientras no lo exijan las necesidades del servicio.. El personal docente y no docente deberá hacer uso de su licencia ordinaria para descanso anual durante el período de receso funcional.

Licencias especiales paraLicencias especiales paraLicencias especiales paraLicencias especiales paraLicencias especiales para . . . . . Goce de haberes. Por afecciones comunes: hasta 30tratamiento de saludtratamiento de saludtratamiento de saludtratamiento de saludtratamiento de salud días laborables de licencia por año

calendario.Por afecciones de largo tratamiento:hasta 2 años con goce íntegro dehaberes y 1 año más con el 50% degoce de haberes.

Licencias ExtraordinariasLicencias ExtraordinariasLicencias ExtraordinariasLicencias ExtraordinariasLicencias Extraordinarias . Ejercicio de cargo de representación Hasta 28 días laborales por año política y gremial. calendario con goce de haberes.

. Para rendir exámenes. Hasta 1 año dentro de cada deceniosin goce de haberes.

. Razones particulares Hasta 1 año dentro de cada deceniosin goce de haberes.

. Razones de estudios Hasta 1 año prorrogable por 1 añopero sin goce de haberes.

Para realizar estudios o investigacionescientíficas, técnicas o culturales que re-sulten de interés para el país.

Licencia por matrimonio yLicencia por matrimonio yLicencia por matrimonio yLicencia por matrimonio yLicencia por matrimonio y . Del agente 10 días laborablesotras actividadesotras actividadesotras actividadesotras actividadesotras actividades . De sus hijos 2 días laborables

. Actividades deportivas no rentadas.

Con goce de haberes.

Justificación de inasistenciaJustificación de inasistenciaJustificación de inasistenciaJustificación de inasistenciaJustificación de inasistencia . Los agentes tienen derecho a la justifica- ción de las inansistencias en que incurran con goce de haberes. El otorgamiento no está condicionado a una antigüedad de- terminada. Las causas pueden ser por:. Nacimiento De hijos del agente varón: 2 días labo-. Fallecimiento rables. Del conyuge o parientes consanguíneos 5 días laborables. Parientes de 2do grado. 2 días laborables. Fenómenos meteorológicos y causas de fuerza mayor. Hasta 6 días laborables por año. Razones particulares calendario.. Donación de sangre 1 día laborable. Integración de mesas examinadoras en Hasta 10 días en el año calendario. turnos oficiales de exámenes en la docencia.

TTTTTipo de licenciaipo de licenciaipo de licenciaipo de licenciaipo de licencia CaracterísticasCaracterísticasCaracterísticasCaracterísticasCaracterísticas DíasDíasDíasDíasDías

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cuencia, un trabajador de la educación hábil en el uso de todas las posi-bilidades legales a su favor puede dejar de concurrir a su trabajo hasta elmáximo del 48% del tiempo anual neto de vacaciones. El cálculo serealiza sólo con licencias con frecuencias reiterables año tras año. No sehan incluido los días por casamiento, maternidad, nacimiento de hijos,fallecimiento etc. A su vez, un trabajador muy hábil podría utilizar estasfiguras todos los años ya que esa conducta no tendrá castigo y por elcontrario tampoco tendrá premio quien resigne esos beneficios por cum-plir con su trabajo.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a las normativas legales vigen-tes: Ley 0987/77, Ley 1.492/83, Dec. 2.907/83, Dec. 0675/87, Dec. 211/95, Dec.1.194/97.

TTTTTabla 4 (Continuación)abla 4 (Continuación)abla 4 (Continuación)abla 4 (Continuación)abla 4 (Continuación)

FFFFFranquiciasranquiciasranquiciasranquiciasranquicias Tendrá acceso a este tipo de permisos Tendrá reducción horaria de 2 descan-el siguiente caso: sos de media hora cada uno para. Agente madre lactante. atención de su hijo o disminuir en una

hora la jornada de trabajo. Esta fran-quicia se acordará por espacio de240 días. Agente con disminución decapacidad de trabajo.

Licencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personal . Por maternidad 90 días corridos (dividido en 2femeninofemeninofemeninofemeninofemenino períodos pre y post parto).

. Por adopción 45 días corridos a partir de la tenenciadel hijo.

. Por nacimiento múltiple + 10 días corridos.

. Por lactancia. Reducción de la jornada laboral por240 días corridos, en caso de naci-miento múltiple, 365 días.

Licencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personal Podrá utilizar todas las licencias, justificaciones y franquicias a que tenganinterinointerinointerinointerinointerino derecho los docentes titulares.

Licencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personalLicencia para el personal Sólo podrá gozar de las siguientes licencias:suplentesuplentesuplentesuplentesuplente Por accidente de trabajo y con goce de haberes.

Por maternidadPor enfermedad del agente o familiar: hasta 30 días contínuos o discontínuos congoce de haberes.

TTTTTipo de licenciaipo de licenciaipo de licenciaipo de licenciaipo de licencia CaracterísticasCaracterísticasCaracterísticasCaracterísticasCaracterísticas DíasDíasDíasDíasDías

Capítulo I

30

¿Cuán importante es el ausentismo en la educación de Neuquén?

La información disponible no permite analizar todo el sistema edu-cativo provincial. Ha trascendido que la tasa anual de ausentismoronda el 30%. La ausencia de indicadores certeros nos hace dudardel dato.

Hace algunos años se ha creado una Dirección de Salud Laboral cuyasfunciones se centraron en el control de las licencias por enfermedadque utilizan los empleados del sistema educativo. Con limitaciones, lasestadísticas que elabora dicha dirección son útiles para una aproxima-ción a la dimensión del ausentismo.

Para ser verdaderamente útiles las estadísticas de licencias deberíandiscriminar el tipo de personal que las utiliza (docente, no docente, maes-tro al frente aula etc.), motivos de las ausencias contemplando todas lasfiguras permitidas por la regulación legal (casamiento, maternidad, en-fermedades, días particulares, estudio, exámenes, atención de familiaresenfermos, etc.), estratificación por cantidad de días en cargos que exigensuplir al ausente, estratificación por antigüedad de los docentes que uti-lizan los tipos de licencia.

TTTTTabla 5abla 5abla 5abla 5abla 5PPPPPosibilidades de faltas remuneradasosibilidades de faltas remuneradasosibilidades de faltas remuneradasosibilidades de faltas remuneradasosibilidades de faltas remuneradas

Estudios 28Enfermedades de corta duración 30Atención de familiar enfermo 20Razones particulares 6Integración de mesas examinadoras 10Total de días 94Equivale a meses de clases (20 días por mes) 5 mesesPorcentaje con respecto al término lectivo (195 días) 48%

TTTTTipos de licenciasipos de licenciasipos de licenciasipos de licenciasipos de licencias Días laborables al añoDías laborables al añoDías laborables al añoDías laborables al añoDías laborables al año

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a datos de la Tabla 4

31


Pero el control neuquino sólo provee estadísticas sobre ausenciasmotivadas en enfermedades. Del ejemplo quedarán fuera las licenciaspor maternidad, cuidado de familiar enfermo, casamiento, estudios, díasparticulares, etc.

En promedio el sistema tiene un total de 2.755.925 jornadas labora-bles (producto de la cantidad de empleos por los días del ciclo lectivo).Sólo las faltas por enfermedades comunes consumen el 10% de esosdías.

Nota: Columnas: 11111- art.4 a: máximo 30 días por año. 2:2:2:2:2: máximo 2 años con goce de haberes más 1 año con50 % haberes. 3: 3: 3: 3: 3: máximo 20 días hábiles con goce de haberes, más 20 días hábiles sin goce de haberes.4 máximo 45 días por año. 5::::: máximo 2 años con goce de haberes, más 1 año con 50 % de haberes. 6:máximo 20 días por año con goce de haberes más 20 días año sin goce de haberes.

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a Dirección de Medicina Laboral del Con-sejo Provincial de Educación de Neuquén.

Cuadro 11Cuadro 11Cuadro 11Cuadro 11Cuadro 11Empleados del sistema educativo: Licencias por enfermedad en 1997. Días yEmpleados del sistema educativo: Licencias por enfermedad en 1997. Días yEmpleados del sistema educativo: Licencias por enfermedad en 1997. Días yEmpleados del sistema educativo: Licencias por enfermedad en 1997. Días yEmpleados del sistema educativo: Licencias por enfermedad en 1997. Días ypatologíaspatologíaspatologíaspatologíaspatologías

Ap.Respiratorio 27.395 183 6.088 5.525 257 1.480Tubo digestivo 6.847 1.127 1.311 2.062 519 391Traumatología 15.956 25.315 1.381 5.416 13.377 414Genito Urinario 6.799 2.834 756 1.230 339 270Neurológico 2.597 4.140 688 650 1.265 151Cardiovascular 2.814 1.937 799 940 1.703 218Endroc/Metab 922 9.839 1.067 237 1.476 232Dermatológico 724 538 182 120 32 106Oftalmológica 6.279 4.412 936 730 244 210O.R.L. 1.313 349 1.722 295 87 400Infecciosas 5.582 37.983 603 698 4.758 75Psicológicas 2.884 5.888 1.683 769 2.394 570Quirúrgicas 9.884 4.504 0 880 1.840 4Odontológicas 1.460 21 139 318 112 42Misceláneas 7.902 827 4854 1.645 0 1.109Total 99.358 99.827 22.209 21.515 28.430 5.672Total General 277.054

PPPPPatologíasatologíasatologíasatologíasatologías Empleados docentesEmpleados docentesEmpleados docentesEmpleados docentesEmpleados docentes Empleados administrativos Empleados administrativos Empleados administrativos Empleados administrativos Empleados administrativos

EnfermedadEnfermedadEnfermedadEnfermedadEnfermedad EnfermedadEnfermedadEnfermedadEnfermedadEnfermedad AtenciónAtenciónAtenciónAtenciónAtención EnfermedadEnfermedadEnfermedadEnfermedadEnfermedad EnfermedadEnfermedadEnfermedadEnfermedadEnfermedad AtenciónAtenciónAtenciónAtenciónAtencióncomúncomúncomúncomúncomún largolargolargolargolargo familiarfamiliarfamiliarfamiliarfamiliar comúncomúncomúncomúncomún largolargolargolargolargo familiarfamiliarfamiliarfamiliarfamiliar

tratamientotratamientotratamientotratamientotratamiento enfermoenfermoenfermoenfermoenfermo tratamientotratamientotratamientotratamientotratamiento enfermoenfermoenfermoenfermoenfermo11111 22222 33333 44444 55555 66666

Capítulo I

32

Esta gran cantidad de licencias por enfermedad es llamativa. O indicaseveros problemas de salud o está originada en la forma laxa en quemédicamente se prescriben las faltas. En el primer caso debería motivarmedidas sanitarias especiales, en el segundo la revisión del método decertificar enfermedades.

Es notoria la participación de las enfermedades de largo tratamientoque lógicamente deben corresponderse con patologías severas (superanel 40% del total). También lo es la abundancia de enfermedades clasifi-cadas como traumatológicas, con 60.000 días anuales representan el 22%del total.

En cambio, las enfermedades del aparato respiratorio, que siempre sehan asociado a la profesión de enseñar tienen una participación menor ala esperable.

El Cuadro 12 permite inferir que los docentes se enferman menos quelos empleados administrativos. Los primeros faltan 17 días anuales y lossegundos 19 días. Es más, también es mayor la proporción de días porenfermedades severas o de largo tratamiento en los administrativos.Verdaderamente llamativo. El desgaste de impartir enseñanza, del con-trol de disciplina, de los esfuerzos por compensar problemas de los alum-

Cuadro 12Cuadro 12Cuadro 12Cuadro 12Cuadro 12Cantidad de agentes que utilizó licencias y promedio de días de licenciasCantidad de agentes que utilizó licencias y promedio de días de licenciasCantidad de agentes que utilizó licencias y promedio de días de licenciasCantidad de agentes que utilizó licencias y promedio de días de licenciasCantidad de agentes que utilizó licencias y promedio de días de licencias

Enfermedad común 8.654 99.358 12 1.725 21.515 13Enfermedad largo tratamiento 919 99.897 109 290 28.403 98Atención familiar enfermo 3.339 22.209 7 937 5.672 6TOTAL 12.912 221.464 17 2.952 55.590 19

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a información oficial.

TTTTTipos de licenciasipos de licenciasipos de licenciasipos de licenciasipos de licencias Empleados docentesEmpleados docentesEmpleados docentesEmpleados docentesEmpleados docentes Empleados administrativos de educación Empleados administrativos de educación Empleados administrativos de educación Empleados administrativos de educación Empleados administrativos de educación

AgentesAgentesAgentesAgentesAgentes DíasDíasDíasDíasDías Días por agenteDías por agenteDías por agenteDías por agenteDías por agente AgentesAgentesAgentesAgentesAgentes DíasDíasDíasDíasDías Días por agenteDías por agenteDías por agenteDías por agenteDías por agente

33


nos de bajo nivel económico - social, son los argumentos más comunescomo causales de enfermedad de los educadores.

Sin ser concluyentes, es posible aproximar en cuánto influyen estaslicencias en el costo de la educación neuquina.

El ejercicio se realiza con supuestos muy restrictivos y que deprimenlos resultados:····· Sólo el 30% de las ausencias motivadas en enfermedad de corto

tratamiento y atención de familiar enfermo obligan a contratar unmaestro suplente. La regulación laboral establece una suplencia lue-go de 5 días de ausencia.

····· La totalidad de los días de enfermedad por largo tratamiento sesuplen con otro docente.

····· El salario que se aplica es el promedio de los maestros primarios($687 mensuales) que es muy inferior al promedio de todo el sistema.

····· Las ausencias de los empleados administrativos no son cubiertaspor personal contratado.

····· Siendo así, el costo directo se aproximaría a los $ 20.000.000.Remarcamos que se trata exclusivamente de enfermedades. Conta-bilizadas por caso las licencias por maternidad los resultados seríanmuy superiores por la abundancia de mujeres en el desempeño do-cente. De todas formas, esa cifra es más que el gasto mensual enpersonal de todo el sistema. Por ejemplo sería suficiente para elequipamiento de escuelas con unas 20.000 computadoras. Otros as-pectos del costo del ausentismo como la influencia en el retrasoadministrativo del sistema o en el aprendizaje de los alumnos son,por ahora, inabarcables.

Un sistema en conflicto

Durante los últimos años, y en particular en 1998 y 1999 la educaciónneuquina se desempeñó en un escenario de conflicto casi permanente.Con causas diversas, es evidente la resistencia al cambio de los miem-

Capítulo I

34

bros de la comunidad educativa. Emergen como principales el desacuer-do con la aplicación plena de la Ley Federal de Educación y el reclamopor la recomposición de los niveles salariales afectados por la rebaja dela zona desfavorable. Desde 1991 los gobiernos provinciales han inten-tado reformas sin éxito. En verdad, del balance de los cambios surge unaumento de beneficios para los educadores. Las marchas y contramar-chas grafican la conflictividad:····· El Estatuto del Docente aprobado en 1991 fue derogado.····· Un nuevo régimen de incompatibilidades de 1992 se derogó en el

mismo año.····· En 1992 se aumentó la remuneración básica en 40%.····· En 1993 se implanta la obligatoriedad de residencia de 2 años para

postular a un cargo.····· En 1993 se reglamenta ¡un decreto de 1973! Se amplian los benefi-

cios de licencias a docentes interinos y suplentes.····· En 1995 se establece una remuneración mínima mensual de $ 500

para todos los empleados públicos. Para los docentes se aplica atodos los cargos con un mínimo de 20 hs. mensuales.

····· En 1995 se regulan 10 días de ausencia para suplir un cargo docen-te. En 1996 se deroga y se establecen 5 días.

····· En 1995 se reduce generalizadamente en 20% la compensación sa-larial por zona desfavorable. Para las zonas máximas se redujo en un50%. En 1996 se reordena en 3 niveles, 15%, 30% y 40%.

····· En 1996 se establece un adicional de sueldos remunerativo y nobonificable de $ 125 o $145 mensuales.

····· En 1996 se titulariza a educadores sin título docente.····· En 1996 se remuneran las horas institucionales en la enseñanza media.

Sin embargo, el conflicto se acentúa. En el Cuadro 13 se cuantificanlas consecuencias en pérdida de días de clase por huelgas en 1999.

35


La regulación laboral del docente neuquino

Varios aspectos ya han sido tratados en forma particular. El estatutoactual fue aprobado en 1962, al provincializarse el territorio neuquino,adoptando el régimen nacional vigente entonces. El cambio de 1991 nollegó a aplicarse. La Tabla 6 resume las principales características.

Cuadro 13Cuadro 13Cuadro 13Cuadro 13Cuadro 13Días y horas efectivas de dictado de clase en el períodoDías y horas efectivas de dictado de clase en el períodoDías y horas efectivas de dictado de clase en el períodoDías y horas efectivas de dictado de clase en el períodoDías y horas efectivas de dictado de clase en el períodoescolar calendario 1999escolar calendario 1999escolar calendario 1999escolar calendario 1999escolar calendario 1999DatosDatosDatosDatosDatos a. Comienzo de Clases: 8 de marzo de 1999 a. Comienzo de Clases: 8 de marzo de 1999 a. Comienzo de Clases: 8 de marzo de 1999 a. Comienzo de Clases: 8 de marzo de 1999 a. Comienzo de Clases: 8 de marzo de 1999 b. Finalización de clases: 3 de diciembre de 1999 b. Finalización de clases: 3 de diciembre de 1999 b. Finalización de clases: 3 de diciembre de 1999 b. Finalización de clases: 3 de diciembre de 1999 b. Finalización de clases: 3 de diciembre de 1999 c. V c. V c. V c. V c. Vacaciones invernales: 10 días hábilesacaciones invernales: 10 días hábilesacaciones invernales: 10 días hábilesacaciones invernales: 10 días hábilesacaciones invernales: 10 días hábiles d. T d. T d. T d. T d. Total días hábiles teóricos de clases: 195otal días hábiles teóricos de clases: 195otal días hábiles teóricos de clases: 195otal días hábiles teóricos de clases: 195otal días hábiles teóricos de clases: 195 e. Jornada escolar según horas reloj: Inicial: 3,30 hs, EGB 1 y 2: 4,15 hs y EGB 3: 5,00 hs e. Jornada escolar según horas reloj: Inicial: 3,30 hs, EGB 1 y 2: 4,15 hs y EGB 3: 5,00 hs e. Jornada escolar según horas reloj: Inicial: 3,30 hs, EGB 1 y 2: 4,15 hs y EGB 3: 5,00 hs e. Jornada escolar según horas reloj: Inicial: 3,30 hs, EGB 1 y 2: 4,15 hs y EGB 3: 5,00 hs e. Jornada escolar según horas reloj: Inicial: 3,30 hs, EGB 1 y 2: 4,15 hs y EGB 3: 5,00 hs

1.- T1.- T1.- T1.- T1.- Total de días hábilesotal de días hábilesotal de días hábilesotal de días hábilesotal de días hábiles 2612612612612612.- T2.- T2.- T2.- T2.- Total de días teóricos de clasesotal de días teóricos de clasesotal de días teóricos de clasesotal de días teóricos de clasesotal de días teóricos de clases 195195195195195 100,0100,0100,0100,0100,0 644644644644644 809809809809809 9759759759759753.- T3.- T3.- T3.- T3.- Total de días de clases no dictadasotal de días de clases no dictadasotal de días de clases no dictadasotal de días de clases no dictadasotal de días de clases no dictadas 7373737373 37,437,437,437,437,4 241241241241241 303303303303303 3653653653653653.1.- Feriados Nacionales /a 77777 3,63,63,63,63,6 2323232323 2929292929 35353535353.2.- Feriado Provincial / b 22222 1,01,01,01,01,0 77777 88888 10101010103.3.- Vacaciones Invernales 1010101010 5,15,15,15,15,1 3333333333 4242424242 50505050503.4.- Otros 5454545454 27,727,727,727,727,7 178178178178178 224224224224224 270270270270270 Aniversario de las escuelas 1 0,5 33333 44444 55555 Por elecciones /c 2 1,0 77777 88888 1010101010 Día del maestro � 11/09 1 0,5 33333 44444 55555 Por fallas en infraestructura/d 3 1,5 1010101010 1212121212 1515151515 Por desinfección 1 0,5 33333 44444 55555 Día del estudiante - 21/09 1 0,5 33333 44444 55555 Días de huelga y paro docente /e 38 19,5 125125125125125 158158158158158 190190190190190 Jornadas institucionales /f 7 3,6 2323232323 2929292929 35353535354.- T4.- T4.- T4.- T4.- Total de días y horas efectivas de clasesotal de días y horas efectivas de clasesotal de días y horas efectivas de clasesotal de días y horas efectivas de clasesotal de días y horas efectivas de clases 122122122122122 62,662,662,662,662,6 403403403403403 506506506506506 610610610610610

ConceptosConceptosConceptosConceptosConceptos Días alDías alDías alDías alDías al PPPPPorcentajeorcentajeorcentajeorcentajeorcentaje Jornada escolar s/ horas relojJornada escolar s/ horas relojJornada escolar s/ horas relojJornada escolar s/ horas relojJornada escolar s/ horas relojañoañoañoañoaño sobre díassobre díassobre díassobre díassobre días

teóricosteóricosteóricosteóricosteóricos InicialInicialInicialInicialInicial EGB 1 y 2EGB 1 y 2EGB 1 y 2EGB 1 y 2EGB 1 y 2 EGB 3EGB 3EGB 3EGB 3EGB 3

Notas: a: Feriados nacionales: 1-2/04, 25/05, 10/06, 21/06, 16/08, 11/10. b: Feriado provincial: profesorneuquino y día de Neuquén. c: Elecciones: provinciales (Setiembre) y nacionales (Octubre). d: Fallas: pro-blemas con los baños, falta de agua, sin calefacción, etc. e: Días de paro y huelga docente en 1999: 1/3, 8/3, 9/3, 19/3, 6/4, 12/4, 11/5, 5/, 20/5, 27/5, 2/6, 3/6, 23 al 30/6, 1/7 al 8/7, 9/8 al 19/8, 25/8, 9/9, 14/9, 23/9, 5/10. f: Jornadas institucionales para 1999: 23/03, 22/04, 19/05, 11/08, 15/09, 21/10, 16/11.

Fuente: IERAL Comahue en base a datos del CEUR 1999-2000 y consulta a la Dirección deRecursos Humanos del CPE del Neuquén.

Capítulo I

36

1.5. La organización del sistema1.5. La organización del sistema1.5. La organización del sistema1.5. La organización del sistema1.5. La organización del sistema

Neuquén fue creada como provincia en 1957. Su Constitución es jo-ven y fue reformada en 1994. Se inscribe dentro de las llamadas cons-tituciones sociales� que tratan con amplitud y detalle las garantías socia-les.

TTTTTabla 6abla 6abla 6abla 6abla 6Régimen Laboral de los docentes neuquinos. Aspectos principalesRégimen Laboral de los docentes neuquinos. Aspectos principalesRégimen Laboral de los docentes neuquinos. Aspectos principalesRégimen Laboral de los docentes neuquinos. Aspectos principalesRégimen Laboral de los docentes neuquinos. Aspectos principales

Ámbito Para todo el personal docente de establec públicos Neuquén adopta la LeyNac 14473/58 y su reglamentación como Estatuto. Para el personaldocente de establec privados rige la Ley 0695/72 y su reglamentación1.

Concepto de docente Se considera docente quien imparte, dirige, supervisa u orienta laeducación general y la enseñanza sistematizada, así como a quiencolabora directamente en esas funciones.

Estabilidad El personal docente de establecimientos públicos tiene derecho a laestabilidad en el cargo. La estabilidad en el cargo no tiene rangoconstitucional (aunque si hay una cláusula genérica en la Constitución alrespecto).

Horario laboral (establecido No se establece en el Estatuto.en horas semanales) Se ha regulado por otras normas en un promedio de 20hs al frente del

curso para el nivel primario, y de entre 22 hs y 26hs para el sector secundario.

Conceptos Sueldo básico, Antigüedad, Monto fijo, (adicional remunerativo nobonificable), Adicional por zona 20% , Aportes personales, Seguroobligatorio.

Adicional por zona La ley de remuneración de la provincia determina:Escuela alejada del radio urbano: 20%Escuela de ubicación desfavorable: 40%Escuela de ubicación muy desfavorable: 80%Por decreto del gobierno provincial desde enero de 1996 la bonificacióndisminuyó un 20%.

Presentismo No corresponde.

Tratamiento económico Con goce de haberes.de las vacaciones De concesión y utilización obligatoria. Fijada de en base a la antigüedad

Idéntico para el personal titular, interino o suplente.

RegulaciónRegulaciónRegulaciónRegulaciónRegulación Conceptos Conceptos Conceptos Conceptos Conceptos

Nota: 1 El personal docente que se desempeña en el sector privado tiene los mismos derechos que elpersonal que lo hace en el ámbito público en cuanto a la estabilidad en el cargo, al régimen de licencias ya las remuneraciones.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a las normativas legales vigen-tes.

37


Principalmente, la constitución establece la estabilidad del empleo, elfinanciamiento rígido, la posibilidad de financiamiento privado directo,la creación de escuelas, la descentralización administrativa y programasde atención social integrados a la educación.

Inflación normativa

El cuerpo legal que regula el sistema no es nada sencillo, en verdad escasi inabarcable. Es profuso, complejo y cambiante en forma continua.Se ha producido una verdadera �inflación� de normas de distinto rango,que conduce a lo que algunos especialistas denominan laberinto norma-tivo. Es decir que los educadores desempeñan sus tareas en condicionesde gran incertidumbre.

Ilustrando lo afirmado :····· Durante 1998 la autoridades educativas emitieron 1.993 resolucio-

nes (en promedio casi 8 por día hábil).····· En los últimos 7 años los planes de estudio del nivel medio tuvieron

220 modificaciones y los del nivel terciario 77.····· En 1991 se aprobó un Estatuto del Docente que duró solo un año,

fue derogado en 1992.····· En 1992 (Dec.1684/92) se produjo un cambio en el régimen de com-

patibilidades e incompatibilidades de cargos docentes que no alcan-zó a durar un año, se derogó a los pocos meses mediante el Dec.2373/92.

····· El ampliamente difundido caso de una alumna extranjera que nopudo ser abanderada por una norma provincial que lo impedía ,culminó en un juicio en cuyo desarrollo se descubrió que tal norma( Resolución Nro. 2256 del año 1988) no tenía validez legal porno haber sido publicada en el Boletín Oficial de la Provincia. Locurioso es que esa situación se clarificó 10 años después de habersido sancionada y a raíz de un conflicto.

TTTTTabla 7abla 7abla 7abla 7abla 7Neuquén: Constitución ProvincialNeuquén: Constitución ProvincialNeuquén: Constitución ProvincialNeuquén: Constitución ProvincialNeuquén: Constitución Provincial

·PREAMBULPREAMBULPREAMBULPREAMBULPREAMBULOOOOO · Garantiza la educación primaria.PRIMERA PPRIMERA PPRIMERA PPRIMERA PPRIMERA PARTE Capítulo IIARTE Capítulo IIARTE Capítulo IIARTE Capítulo IIARTE Capítulo IIGarantías SocialesGarantías SocialesGarantías SocialesGarantías SocialesGarantías SocialesArt. 51Art. 51Art. 51Art. 51Art. 51 · La provincia asegura a todo trabajador en forma permanente y definitiva una

serie de derechos entre los que cabe mencionar: Salario mínimo vital y móvil, Jubilaciones y pensiones que no serán menores del 80% de lo que perciba el trabajador en actividad, Vacaciones pagas, Estabilidad en el empleo.

Art. 59 Art. 59 Art. 59 Art. 59 Art. 59 . Los empleados públicos provinciales y municipales serán designados por concurso de antecedentes y oposición, previa prueba de suficiencia. Los estatutos, determinarán también el régimen de estabilidad, ascenso y cesantía.

TERCERA PTERCERA PTERCERA PTERCERA PTERCERA PARTE � Capítulo I � Atribuciones del PARTE � Capítulo I � Atribuciones del PARTE � Capítulo I � Atribuciones del PARTE � Capítulo I � Atribuciones del PARTE � Capítulo I � Atribuciones del Poder Legislativo.oder Legislativo.oder Legislativo.oder Legislativo.oder Legislativo. Art.101 Art.101 Art.101 Art.101 Art.101 Corresponde al Poder Legislativo , entre otras cosas, legislar sobre la educación elegislar sobre la educación elegislar sobre la educación elegislar sobre la educación elegislar sobre la educación e

instrucción públicainstrucción públicainstrucción públicainstrucción públicainstrucción pública, dictar el Estatuto de las profesiones liberales, de los empleadospúblicos y de los docentes.

SEXTSEXTSEXTSEXTSEXTA PA PA PA PA PARTEARTEARTEARTEARTECapítulo I � EducaciónCapítulo I � EducaciónCapítulo I � EducaciónCapítulo I � EducaciónCapítulo I � EducaciónArt. 255Art. 255Art. 255Art. 255Art. 255 La Legislatura dictará las leyes necesarias para establecer y organizar un sistema

de educación común, secundaria, técnica y universitaria.Art. 256Art. 256Art. 256Art. 256Art. 256 · .... dictará las leyes que resuelvan la unificación de la enseñanza en cada uno de

los ciclos.Art. 257Art. 257Art. 257Art. 257Art. 257 · Las leyes que organicen y reglamenten la educación deberán ajustarse a algunas

bases tales como: La educación primaria será laica, gratuita y obligatoria. La difusión de la instrucción primaria será acentuada en la zona rural y centros de numerosa población obrera, adecuando planes, métodos y procedimientos de enseñanza. Se facilitará de elementos a los que carezcan de recursos: ropa, útiles, merienda. Como también se establecerá los regímenes de concentración y traslado del alumnado.

Art. 258Art. 258Art. 258Art. 258Art. 258 · Es obligatoria la enseñanza del idioma, la historia, la geografía, realidades económicas sociales y políticas del país y de Neuquén.

Art. 259Art. 259Art. 259Art. 259Art. 259 · El mínimo de enseñanza primaria que el Estado se obliga a dar y los habitantes a recibir deberá impartirse en las escuelas oficiales, particulares y en hogar. Las escuelas particulares se sujetarán a las leyes y reglamentos escolares en cuanto al mínimo de enseñanza y régimen de funcionamiento.· Se propenderá el establecimiento de escuelas-hogar, urbanas y rurales.· En toda la provincia se instalarán escuelas donde sea posible conseguir un mínimo de 15 alumnos, a fin de lograr la más rápida alfabetización.

Art. 261Art. 261Art. 261Art. 261Art. 261 · Tanto la dirección técnica de las escuelas públicas, la inspección y vigilancia como la dirección administrativa general serán confiada a un Consejo provincial de educación, cuyas atribuciones serán determinadas por ley.

Capítulo / TítulosCapítulo / TítulosCapítulo / TítulosCapítulo / TítulosCapítulo / Títulos Alcance Alcance Alcance Alcance Alcance

Capítulo I

38

Como es costumbre no se estila la edición y uso de digestos sistemáti-cos con toda la legislación aplicable. Sólo han sido remitidos (hace algu-nos años) digestos para los educadores que contienen procedimientospara la tramitación de licencias y beneficios.

La administración de la provisión del servicio

Está claro que la función primigenia y principal de la educación esenseñar. Añadimos una cualidad necesaria: enseñar y bien. Esto involucra

TTTTTabla 7 (Continuación)abla 7 (Continuación)abla 7 (Continuación)abla 7 (Continuación)abla 7 (Continuación)

·Art. 264-265Art. 264-265Art. 264-265Art. 264-265Art. 264-265 · La enseñanza pública, su dirección y administración serán costeadas con lascosteadas con lascosteadas con lascosteadas con lascosteadas con las

rentas propias de la administración escolar con el 30% como mínimo de las rentas propias de la administración escolar con el 30% como mínimo de las rentas propias de la administración escolar con el 30% como mínimo de las rentas propias de la administración escolar con el 30% como mínimo de las rentas propias de la administración escolar con el 30% como mínimo de las rentas generales de la provincia rentas generales de la provincia rentas generales de la provincia rentas generales de la provincia rentas generales de la provincia y con los demás recursos que se establezcan. En ningún caso podrá rebajarse la asignación o presupuesto del año anterior.

Art. 272Art. 272Art. 272Art. 272Art. 272 · Habrá además un fondo permanente de escuelas depositadoHabrá además un fondo permanente de escuelas depositadoHabrá además un fondo permanente de escuelas depositadoHabrá además un fondo permanente de escuelas depositadoHabrá además un fondo permanente de escuelas depositado a precio o en fondo público de la Provincia, el cual será inamovible, sin que pueda disponerse más que de su renta.

Art. 273Art. 273Art. 273Art. 273Art. 273 · La refacciones de urgente necesidad serán ejecutadasLa refacciones de urgente necesidad serán ejecutadasLa refacciones de urgente necesidad serán ejecutadasLa refacciones de urgente necesidad serán ejecutadasLa refacciones de urgente necesidad serán ejecutadas por procedimientos sumarios, en lo posible durante el período de vacaciones.durante el período de vacaciones.durante el período de vacaciones.durante el período de vacaciones.durante el período de vacaciones.

Art. 274Art. 274Art. 274Art. 274Art. 274 · Cuando la contribución escolarcontribución escolarcontribución escolarcontribución escolarcontribución escolar no sea suficiente para sufragar los gastos desufragar los gastos desufragar los gastos desufragar los gastos desufragar los gastos de educación, el T educación, el T educación, el T educación, el T educación, el Tesoro Público llenará el déficit que resulte.esoro Público llenará el déficit que resulte.esoro Público llenará el déficit que resulte.esoro Público llenará el déficit que resulte.esoro Público llenará el déficit que resulte.

Art. 279Art. 279Art. 279Art. 279Art. 279 · La provincia creará escuelas destinadas primordialmente a la enseñanza de adultos, pudiendo ser con funcionamiento nocturno.

Art. 281Art. 281Art. 281Art. 281Art. 281 · El CPE, establecerá comedores escolares y colonias de vacaciones de carácter permanente para alumnos y maestros, con la colaboración de cooperadores escolares.

Art. 283Art. 283Art. 283Art. 283Art. 283 · La enseñanza especial, normal y secundaria será accesible para todos los habitantes de la provincia, sea cual fuere su situación socioeconómica.

Art. 284Art. 284Art. 284Art. 284Art. 284 · La legislatura creará consejos escolares provinciales de enseñanza secundaria o especializada, siguiendo los mismos principios de economía, descentralización administrativa y representación.

Art. 285Art. 285Art. 285Art. 285Art. 285 · La enseñanza superior y universitaria se ejercerá dentro de un régimen autónomo y será gobernada democráticamente en la misma proporción por profesores, estudiantes y egresados.

Art. 286Art. 286Art. 286Art. 286Art. 286 La La La La La Legislatura dictará y reglamentará el Estatuto del Docente con los siguientes con los siguientes con los siguientes con los siguientes con los siguientesderechos básicos: Ingreso, estabilidad, ascenso, traslado, vacaciones escolares,derechos básicos: Ingreso, estabilidad, ascenso, traslado, vacaciones escolares,derechos básicos: Ingreso, estabilidad, ascenso, traslado, vacaciones escolares,derechos básicos: Ingreso, estabilidad, ascenso, traslado, vacaciones escolares,derechos básicos: Ingreso, estabilidad, ascenso, traslado, vacaciones escolares,participación en el Consejo Escolarparticipación en el Consejo Escolarparticipación en el Consejo Escolarparticipación en el Consejo Escolarparticipación en el Consejo Escolar, perfeccionamiento cultural y técnico,, perfeccionamiento cultural y técnico,, perfeccionamiento cultural y técnico,, perfeccionamiento cultural y técnico,, perfeccionamiento cultural y técnico,agremiación, rotación, jubilación, asistencia social y estado docente.agremiación, rotación, jubilación, asistencia social y estado docente.agremiación, rotación, jubilación, asistencia social y estado docente.agremiación, rotación, jubilación, asistencia social y estado docente.agremiación, rotación, jubilación, asistencia social y estado docente.

Capítulo / TítulosCapítulo / TítulosCapítulo / TítulosCapítulo / TítulosCapítulo / Títulos Alcance Alcance Alcance Alcance Alcance

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a la Constitución de la Provin-cia del Neuquén - 1994.

39


una enorme cantidad de factores para lograr mayores rendimientos edu-cativos en forma continua. Develarlos y plantear la agenda de desafíosque enfrentan Argentina y Neuquén son el objeto de �Educación paratodos� y de este libro. Como ya se ha planteado, en los últimos años losespecialistas han convergido hacia un retorno a la escuela18 como célulamadre del sistema, lo que en nuestro país se refleja claramente en la LeyFederal de Educación.

Sea cual fuere el modelo educativo que se adopte, la educación formaparte de los servicios sociales provistos o garantidos por el Estado. Yesto plantea modelos de organización que maximicen la eficiencia y efi-cacia del servicio. Y por lo tanto modelos más o menos eficientes. Sinduda, el problema no es sencillo, el desarrollo de la economía institucionaly recientes análisis de las relaciones de agencia19 incursionan en la com-plejidad de las relaciones principal - agente en la burocracia pública.

Haciendo abstracción de los cruciales temas de diseño de niveles deeducación a lograr, currículas etc. todos ellos vinculados con la especia-lidad docente, nos referimos a la organización burocrática del sistema.Si la función principal es enseñar, y la escuela el núcleo fundamentalprobablemente se haya distorsionado lo que se conoce como administra-ción de la educación que, para nosotros es sinónimo de la organizaciónburocrática.

La organización neuquina es reflejo fiel de nuestro acendrado hábitode creación de burocracias abundantes, con roles similares, y estructurasespejo si dependen de distintos niveles de decisión política. La simetríade roles se da tanto dentro del sistema educativo como con otros seg-mentos de la administración provincial.

18 Por ejemplo el sistema europeo al implantar como modelo de mejora de calidad laAutoevaluación de Escuelas.

19 Introducción debida a Douglas North.

Capítulo I

40

Neuquén no tiene Ministerio de Educación. La organización se des-dobla en dos partes. La Subsecretaría de Educación y el Consejo Provin-cial de Educación. Las funciones de la primera son de planeamiento ydiseño de la política educativa y las del segundo de administración ycontrol de la prestación efectiva del servicio. La sustitución de ministe-rios por consejos se ha extendido en Argentina. En teoría democratizael sistema por ser un órgano colegiado integrado por representantes delinterior del sistema. En nuestro caso, están representados el gobiernoprovincial, el gremio docente, los distintos niveles de enseñanza y losdistritos educativos.

Una mirada rápida a estos organigramas evidencia la abundancia decargos y la superposición de funciones. Para administrar una demandaefectiva de 148.000 alumnos se requieren más de 150 puestos típicos degerenciamiento. Las direcciones son nada menos que 55 (el cargo deDirector es de designación política).

Varias funciones, asignadas a Direcciones o Jefaturas de Departamen-to se reiteran dentro de la Subsecretaría y del Consejo.

La reiteración de funciones con otras estructuras del estado provinciales fantástica. Sólo como ejemplo mencionamos la Dirección de Arqui-tectura Escolar. Cada uno de los organismos neuquinos tiene su propiocuerpo de arquitectos, lo tienen el Ministerio de Obras Públicas, el Con-sejo de Salud, el Instituto Provincial de la Vivienda, la Justicia, etc. Por siesto fuera poco, en educación, para la ejecución de obras de escuelasfinanciadas con programas internacionales se ha creado la Unidad deCoordinación y Ejecución de Programas Especiales (UCEPPES) que,¡también tiene su cuerpo de arquitectos! El aislamiento de estas estruc-turas y la fragmentación de información es tan grande que los integran-tes de la Dirección de Arquitectura no conocen el programa de edifica-ción de escuelas que administra la UCEPPES.

Así como está fragmentada la organización administrativa también loestá la información estadística. No se han incorporado técnicas de ges-

41


tión moderna, no se producen indicadores de gestión, no se establecenmetas concretas etc. Falencias todas típicas y crónicas de la administra-ción pública argentina y provincial.

No se ha modernizado la organización, no se ha cambiado el régimenlaboral administrativo, no hay gerentes ni concursos externos para elingreso.

Descentralización geográfica

Desde 1986, el Consejo de Educación ha descentralizado funcionescreando 16 distritos geográficos en el interior de la provincia. Son 8administrativos y 8 pedagógicos. Por distrito se integran con directivosde las escuelas, de los docentes, de los alumnos y de la comunidad. Las

TTTTTabla 8abla 8abla 8abla 8abla 8Superposición de funciones en organismos públicos de la provinciaSuperposición de funciones en organismos públicos de la provinciaSuperposición de funciones en organismos públicos de la provinciaSuperposición de funciones en organismos públicos de la provinciaSuperposición de funciones en organismos públicos de la provincia

Direcciones Jefaturas Dirección:Dirección:Dirección:Dirección:Dirección:

1 Documentación y difusión. 1 Documentación y difusión. 1 Documentación e Información2 Difusión.3 General de Prensa.

1 Informática y Estadística. 1 Capacitación e informática.

1 Contratos y convenios. 1 De asesoría legal.2 Notarial. 2 De patrimonio y notarial.

3 De Administración legal.4 De judiciales.

1 Técnica administrativa. 1 Administrativo. 1 General de Administración.2 General de Recursos Humanos.3 De administración de personal.4 De sueldos.5 Provincial de administración.6 Control de gestión administrativa.7 De seguros de ART

1 Mantenimiento. 1 Servicios. 1 Servicios.

En la Subsecretaría En la Subsecretaría En la Subsecretaría En la Subsecretaría En la Subsecretaría En el ConsejoEn el ConsejoEn el ConsejoEn el ConsejoEn el Consejo

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a organigrama de la Subsecre-taría de Educación y Consejo Provincial de Educación.....

Capítulo I

42

Estructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-Funcional de la Subsecretaría de Educación yuncional de la Subsecretaría de Educación yuncional de la Subsecretaría de Educación yuncional de la Subsecretaría de Educación yuncional de la Subsecretaría de Educación yCultura. Dec. 2028/97Cultura. Dec. 2028/97Cultura. Dec. 2028/97Cultura. Dec. 2028/97Cultura. Dec. 2028/97

ProgramasEspeciales

CoordinaciónGeneral

PlaneamientoEstratégico

ProgramaciónEducativa

ProgramaciónEducativa

Informática yEstadística

Evaluación y Programación

Evaluación enSeguimiento

Programación

Proyectos yExp. de Innov.

Educativa

InvestigaciónEducativa

InformaciónEducativa

Técnica Administrativa

Mantenimien-to

Documenta-ción

y Difusión

Administrativo

Programación Técnica

Obras

Contratos yConvenios

Notarial

Servicios

Investigacióno Innovación

Educativa

AsistenciaTécnica

ArquitecturaEscolar

Cultura ConsejoConsejoConsejoConsejoConsejoProvincialProvincialProvincialProvincialProvincialEducaciónEducaciónEducaciónEducaciónEducación

De Educacióny Cultura

SubsecretaríaSubsecretaríaSubsecretaríaSubsecretaríaSubsecretaría DirecciónDirecciónDirecciónDirecciónDirecciónProvincialProvincialProvincialProvincialProvincial

DirecciónDirecciónDirecciónDirecciónDirecciónGeneralGeneralGeneralGeneralGeneral

DirecciónDirecciónDirecciónDirecciónDirección Jefatura deJefatura deJefatura deJefatura deJefatura deDepartamentoDepartamentoDepartamentoDepartamentoDepartamento

OrganismoOrganismoOrganismoOrganismoOrganismoDescentrDescentrDescentrDescentrDescentr.....

43

El sistema educativo de N

euquén

Estructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-Funcional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97

Documentacióne Información

educativa

Capacitacióne informática

Control deGestión

AdministrativoDespacho Servicios Producción

GráficaDifusión

DespachoDespacho MantenimientoEdilicio

DespachoDespachoDespachoCapacitaciónDespacho

Informática

Despacho

Control deGestión

Despacho

AsistenciaAdminist.

al CPE

Capacitación

Nutrición

Mayordomía

Automotores

Mantenimientoautomotores

Despacho

Prensa

SecretaríaEjecutiva

Continúa...

Capítulo I

44

Estructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-Funcional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Dereto 2230/97

TítulosTítulosTítulosTítulosTítulos PrivadaPrivadaPrivadaPrivadaPrivada EstéticoEstéticoEstéticoEstéticoEstéticoExpresivoExpresivoExpresivoExpresivoExpresivo

JudicialesJudicialesJudicialesJudicialesJudiciales Administrat.Administrat.Administrat.Administrat.Administrat.LegalLegalLegalLegalLegal

EducaciónEducaciónEducaciónEducaciónEducaciónNo FNo FNo FNo FNo Formalormalormalormalormal

EducaciónEducaciónEducaciónEducaciónEducaciónFFFFFormalormalormalormalormal

Equivalencias

Registros

DespachoDespachoDespachoDespachoDespacho

ÁreaContable

AuditoríaPedagógica

Despacho Despacho

Procuración Sumarios

Presidencia del ConsejoPresidencia del ConsejoPresidencia del ConsejoPresidencia del ConsejoPresidencia del ConsejoProvincial de EducaciónProvincial de EducaciónProvincial de EducaciónProvincial de EducaciónProvincial de Educación

Recursos

Dictamen

Despacho

Perfeccionam.CapacitaciónPermanente

FormaciónProfesional

Polimodal

DistritosDistritosDistritosDistritosDistritosRegionalesRegionalesRegionalesRegionalesRegionales

AsesoríaAsesoríaAsesoríaAsesoríaAsesoríaLegalLegalLegalLegalLegal

Educación yEducación yEducación yEducación yEducación yTTTTTrabajorabajorabajorabajorabajo

Centro EducativoNayahue

Vocales

○○

○

○○○○○○○○○○

Despacho

Continúa...

EducaciónEducaciónEducaciónEducaciónEducaciónFísicaFísicaFísicaFísicaFísica

Despacho

45

El sistema educativo de N

euquén

Estructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-Funcional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97

DespachoTécnico

Administr.

Continúa...

ContableFondo de

3ros.

Proveedo-res

Sueldosaportes y

retenciones

Despacho

Auditoríade

Gestión

AuditoríaSueldos

AuditoríaInterna

Despacho

ComprasComprasComprasComprasCompras

Contrata-Contrata-Contrata-Contrata-Contrata-cionescionescionescionesciones

SuministroSuministroSuministroSuministroSuministro

Despacho

RegistroAutomotor

Muebles yútiles

InmueblesInmueblesInmueblesInmueblesInmuebles

Despacho

Liquidacio-nes

PlantasPresup. yFuncional.

Ejecución yEjecución yEjecución yEjecución yEjecución yControlControlControlControlControl

PresupuestoPresupuestoPresupuestoPresupuestoPresupuesto

TécnicoProfesional

TTTTTesoreroesoreroesoreroesoreroesorero AuditorAuditorAuditorAuditorAuditorComComComComCompraspraspraspraspras

y y y y ySuminisSuminisSuminisSuminisSuministrostrostrostrostros

PPPPPatrimonialesatrimonialesatrimonialesatrimonialesatrimonialesy Notarialesy Notarialesy Notarialesy Notarialesy Notariales

SaludSaludSaludSaludSaludOcupacionalOcupacionalOcupacionalOcupacionalOcupacional

ContaduríaContaduríaContaduríaContaduríaContaduríaAdministra-Administra-Administra-Administra-Administra-

ciónciónciónciónciónPPPPPersonalersonalersonalersonalersonal

Liquidacio-nes

UnidadSectorial

Legajos

Licencias yContinuidad

Despacho

SueldosSueldosSueldosSueldosSueldos

DespachoDespachoDespachoDespachoDespacho DespachoDespachoDespachoDespachoDespacho DespachoDespachoDespachoDespachoDespacho

Despacho

DespachoDespachoDespachoDespachoDespacho

AdministraciónAdministraciónAdministraciónAdministraciónAdministración TTTTTesoreríaesoreríaesoreríaesoreríaesorería Recursos HumanosRecursos HumanosRecursos HumanosRecursos HumanosRecursos Humanos

AdministraciónAdministraciónAdministraciónAdministraciónAdministración

SegurosSegurosSegurosSegurosSegurosARTARTARTARTART

Despacho

IngresoPersonal

Jubilacio-nes

Capítulo I

46 Estructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-FEstructura Orgánico-Funcional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97uncional del Consejo Provincial de Educación. Decreto 2230/97

Despacho

Despacho Despacho

Despacho Despacho

Despacho Despacho

Técnica Inicial Especial

Media Superior Primaria

MediaMediaMediaMediaMediay Superiory Superiory Superiory Superiory Superior

InicialInicialInicialInicialInicialy Primariay Primariay Primariay Primariay Primaria

Despacho

47


funciones teóricas son amplias. Incluyen decisiones sobre presupuestos,infraestructura escolar, licencias, recopilación estadística, evaluación dedesempeño, nombramientos de personal administrativo, coordinaciónde proyectos pedagógicos, seguimiento de los mismos, desarrolloscurriculares, investigación, etc. A su vez, conforman ventanillas de trá-mites para los docentes.

De la teoría a los hechos hay mucha distancia. En la realidad, se hantransformado en fracciones administrativas sin poder de decisión. Entodo caso intermedian con el poder central.

Las zonas geográficas de los dos tipos de distritos no son coinci-dentes, por lo tanto las oficinas están en distintas ciudades. De ma-nera que los docentes no pueden realizar sus trámites administrati-vos y pedagógicos en un mismo lugar. Deberán concurrir a dos ciu-dades diferentes.

La transformación educativa ¿en vía muerta?

En los años 80 Neuquén fue una provincia dinámica en la generaciónde experiencias novedosas. En la década de los 90 ese dinamismo se haperdido.

En 1987 se sancionó un Plan Educativo Provincial (PEP -Ley 1733-87). Fue coincidente con los años del Congreso Pedagógico Nacional.La ley surgió como producto de una altísima participación de la comuni-dad educativa en su conjunto (padres, gremios, representantes de distin-tos sectores sociales). Sin haberse derogado, la ley y el plan no están envigencia plena. Ha quedado la organización distrital pero vaciada decontenido.

Para la época de su diseño, el plan era de avanzada anticipándose engran medida a la Ley Federal de Educación. La definición de los objeti-vos concretos de enseñanza se incorpora como respuesta a la demandaeducativa, la escuela se define como núcleo de poder de decisión, seestablece la evaluación permanente de los aprendizajes, se define la co-

Capítulo I

48

munidad educativa y su participación activa, se hace énfasis en los pro-cesos y resultados por sobre la administración normativa.

La experiencia no alcanzó a plasmarse en la forma en que estaba pen-sada. Entre otros factores, fue motivo de su fracaso la resistencia de losprofesionales de la educación a incoporar efectivamente propuestas sur-gidas fuera del ámbito estrictamente profesional.

También en los 80, con financiamiento del BID se realizaron dos ex-periencias de educación agropecuaria hoy transformadas en tradiciona-les escuelas técnicas especializadas.

Eran los programas de Expansión y Mejoramiento de la EducaciónRural (EMER) y el de Expansión y Mejoramiento de la Educación Téc-nica Agropecuaria (EMETA). El programa EMER tenía principios deverdadera descentralización, se establecían escuelas núcleo donde seubicaban físicamente la coordinación administrativa, pedagógica yorganizacional y tres o cuatros escuelas satélite por zona. El programade estudios tenía íntima relación con el medio socio-económico de cadaasentamiento.

La Ley Federal de Educación

El grado de conflicto ya analizado ha impedido la adhesión plena a lanueva ley de educación. En la legislatura permanecen sin tratamiento 4proyectos diferentes de ley de educación provincial. Todos ellos sonvariaciones sobre la Ley Federal de Educación (esencialmente estable-cen modalidades y ciclos, acentúan la educación rural y la participaciónde la comunidad, instituyen la evaluación obligatoria de aprendizajes ylos proyectos institucionales por escuela). Sólo dos de los proyectosincursionan en la política de recursos humanos y de exámenes de aptitud.

En consecuencia se han ido adoptando aspectos parciales del nuevosistema argentino. Quizás sólo los necesarios para obtener los benefi-cios de financiamiento adicional al provincial (programas de equipamientoescolar, de infraestructura etc.).

49


Una síntesis de las reformas parciales introducidas por el Consejo deEducación:····· Res. 1.066/96 primer borrador de diseño curricular de EGB.····· Res. 1.442/96 cambio de nombre de los tres primeros años tradicio-

nales por 1º ciclo de EGB.····· Res. 1.444/96 equivalencia de estudios del sistema tradicional con

los ciclos de EGB.····· Res. 1.945/97 define a 1998 como Año de Transición.····· Res. 0074/97 legalizó la aplicación de la Ley Federal de Educación a

los establecimientos privados.····· Res. 0290/97 remunera las horas institucionales en la enseñanza.····· Res. 0302/98 determina incompatibilidades de docentes del 3 ciclo

de EGB.····· Res 0595/98 adecua valoración de antecedentes a exigencias de ca-

pacitación de la Ley Federal.····· Se adoptaron los estándares educativos mínimos de la Ley Federal.····· En 1996 se aplica como prueba piloto y experimental el tercer ciclo

de EGB en tres pequeñas y alejadas localidades (menores de 1.000habitantes). Desde 1999 la experiencia se amplía al nivel polimodal.

····· Desde 1997 adhesión a la Red Federal de Capacitación Docente.La estrategia de comenzar los cambios en lugares tan pequeños y dis-

tantes presenta fallas naturales: no hay docentes con el entrenamientorequerido. Tampoco es posible trasladarlos desde otras áreas porque lospueblos son tan pequeños que ni siquiera hay alojamiento.

La principal resultante de todo esto es una gran confusión con efectoen la calidad de los aprendizajes. La movilidad de alumnos del sectorpúblico al privado o viceversa se restringe simplemente porque losniveles de enseñanza no coinciden.

Capítulo I

50

La enseñanza privada

Regulada desde 1972 (Ley 0695/72) se desempeña con un grado deintervención pública elevadísimo. No sólo en los aspectos académicos sinoen decisiones relacionadas con la administración de recursos humanos.

Los colegios privados tienen un régimen laboral idéntico al público,incluída la estabilidad en el cargo. Los profesionales que seleccionendeben ser aprobados por el Consejo de Educación. Las sanciones o re-mociones de personal son resueltas por el sector público lo mismo quela cobertura de vacantes, la prelación en caso de disponibilidad o la du-ración de interinatos.

El estado puede subsidiar -sin mecanismo claro de selección- la plantade personal docente (sólo de las asignaturas curriculares) con porcenta-jes variables y discrecionales en su otorgamiento. La definición legalpermite máximos de subsidios del 100% para colegios gratuitos o admi-nistrados por cooperadoras de padres y rangos entre el 30% y 85% paracolegios de matrícula arancelada. El colegio receptor del subsidio se obligaa reducir el costo de su matrícula también en porcentajes variables.

El sistema y procedimientos no tienen una regulación clara, automáti-ca y universal . El método de resolución �caso por caso� puede originarinequidades.

Así, este tipo de enseñanza se desempeña con importante grado deestatización.

La calidad de los educadores

Tema más que mayor. Llach y otros (1999) citan diversos estudios in-ternacionales que han encontrado que el factor de mayor influencia enlos rendimientos educativos es la calidad de los maestros. Y también citaque el censo de 1997 en Argentina halló mejores rendimientos en alum-nos de escuelas con directores y docentes de mayor capacitación.

Neuquén ha generado un modelo cerrado que se alimenta a sí mismomediante regulaciones de �autoabastecimiento� sin relación con la cali-

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dad de la formación de los educadores: el acceso a la función educadoradescuida la calidad (sin exámenes), pero limita la postulación de profe-sionales �externos� a la provincia, y premia con puntaje (y por endeprivilegia) a los egresados propios. De paso se genera la demanda pro-vincial de matrícula para los centros que forman a los futuros educado-res.

Mientras estas condiciones se mantengan, no será posible penetrar elsistema y la calidad de la formación de educadores dentro de la provin-cia será la clave del éxito. Entonces, los Institutos de Formación Docente(célula madre de la formación de los educadores neuquinos) ocupan unprimer plano.

La calidad de la educación que reciben los futuros maestros es desco-nocida. No existen evaluaciones o mediciones de la misma. Al no rendirexámenes para ingresar a la profesión no se puede contrastar la misma.Empero, algunas características de estos institutos conspiran contra ni-veles de excelencia:····· El 70% de los Institutos se localiza en el interior provincial en loca-

lidades pequeñas. En ellas, tanto la dotación de profesores califica-dos como la posibilidad de radicarlos es escasa.

TTTTTabla 9abla 9abla 9abla 9abla 9Institutos de FInstitutos de FInstitutos de FInstitutos de FInstitutos de Formación Docenteormación Docenteormación Docenteormación Docenteormación DocenteOferta educativa a nivel terciario: titulación, duración y cantidad de establecimientos.Año 1999

Profesorado en Enseñanza Preescolar - Inicial 3 3Profesorado en Enseñanza Primaria � EGB 1 y 2. 3 11Profesorado de enseñanza especial 3 1Profesorado en: Matemática � Física � Química 4 Lengua y Literatura 4 1Profesorado de Inglés 4 1

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a consulta realizada en la Di-rección de Enseñanza Superior.

TTTTTitulaciones de nivel terciarioitulaciones de nivel terciarioitulaciones de nivel terciarioitulaciones de nivel terciarioitulaciones de nivel terciario Duración de laDuración de laDuración de laDuración de laDuración de la Cantidad deCantidad deCantidad deCantidad deCantidad decarreracarreracarreracarreracarrera establecimientos establecimientos establecimientos establecimientos establecimientos

Capítulo I

52

····· Lo anterior ha motivado migración de alumnos hacia Institutos deciudades mayores. En el extremo, algunos institutos del interior tie-nen mayor cantidad de profesores que de alumnos.

····· Del plantel de profesores de todos los Institutos menos del 50%tiene la titulación adecuada para impartir sus materias.

····· Los Institutos actuales exclusivamente forman educadores para losniveles de EGB1 y 2. Sólo uno imparte formación para dos asigna-turas del nivel EGB3. El nivel polimodal no está cubierto.

····· Las ya señaladas resistencias a la Ley Federal de Educación han limi-tado la formación de recursos humanos adecuados.

La oferta alternativa brindada por la Universidad Nacional del Comahueestá penalizada con menor puntaje de sus titulaciones para los concur-sos de acceso a los puestos docentes.

La libertad de elegir escuela

Cualquier análisis que incluya sesgo de selección , al estilo de los cita-dos en Llach y otros (1999) debe contemplar la verdadera libertad deelegir escuela. En Neuquén esa posibilidad es restringida. Opera plena-mente para la elección entre establecimientos públicos de nivel medio.No así entre escuelas públicas y privadas de ese nivel. La vigencia de losnuevos niveles de la Ley Federal es exclusiva para los establecimientosprivados. De esa forma, la opción de cambios está condicionada por ladiferencia de ciclos (con sus implicancias de titulaciones, edades y con-tenido curricular).

En el nivel primario en cambio, la libertad de elección está coartadapor lo que popularmente se conoce como �radio escolar�. Cada escuelatiene una zona geográfica de influencia y los habitantes deben inscribirsus hijos en el radio que les corresponde. Esta regulación deriva de nor-mas propias del sistema educativo (resoluciones). La principal conse-cuencia es que homogeiniza al alumnado proveniente de familias con NESsimilares (excepto en zonas muy céntricas, los barrios se conforman con

53


aglomeración de familias de NES parecido). Como se ha visto en Llachy otros (1999) diversos estudios sostienen que la mezcla de estudiantesprovenientes de distinto NES es positiva para los más rezagados. Estaconcentración de NES similares va en detrimento de las posibilidadesde los alumnos de NES bajo. Se conjugan varios factores para que ellosea así: este tipo de alumnos requiere docentes de mayor calidad, a suvez plantean mayores dificultades para ejercer la profesión, como noexiste incentivo salarial para esa tarea más esforzada los planteles dedocentes de ese tipo de escuelas son aleatoriamente seleccionados, lasfamilias no pueden ejercer presión por aumento de calidad de enseñan-za simplemente porque por sus características no están capacitadas paraello. Se genera entonces un verdadero círculo vicioso. Adicionalmentese plantean conflictos extremos. La capital de Neuquén tiene un creci-miento vertiginoso y desordenado, surgen barriadas humildes con granrapidez. En la apertura de inscripciones del ciclo 2000 se han generadoconflictos con familias radicadas en lugares sin escuela cuyos hijos noson aceptados en otras porque no pertenecen al radio.

2. La demanda de educación

El Cuadro 14 reproduce la demanda efectiva que atiende el sistema.

Cuadro 14Cuadro 14Cuadro 14Cuadro 14Cuadro 14TTTTTamaño de la demanda del servicio de educación de la provincia. 1997amaño de la demanda del servicio de educación de la provincia. 1997amaño de la demanda del servicio de educación de la provincia. 1997amaño de la demanda del servicio de educación de la provincia. 1997amaño de la demanda del servicio de educación de la provincia. 1997

Inicial (común) 15.330 848 14.311 1.867Primaria / EGB (común) 73.655 6.510 74.266 5.899Media (común) 33.995 541 31.239 3.297Superior No Universitario (común) 4.457 - 3.935 522Primaria / EGB (adulto) 2.911 97 2.796 212Media (adulto) 8.247 - 8.247 -Superior No Universitario (artística) 601 - 601 -Especial 1.151 23 1.162 12SUBTOTAL 140.347 8.019 136.557 11.809TOTTOTTOTTOTTOTALALALALAL 148.366148.366148.366148.366148.366 148.366148.366148.366148.366148.366

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos de Estadísticas Educa-tivas1997, Dirección Provincial de Planeamiento Subsecretaría de Educación y Cultura.

TTTTTipo de educaciónipo de educaciónipo de educaciónipo de educaciónipo de educación ÁmbitoÁmbitoÁmbitoÁmbitoÁmbito SectorSectorSectorSectorSectorUrbanoUrbanoUrbanoUrbanoUrbano RuralRuralRuralRuralRural PúblicoPúblicoPúblicoPúblicoPúblico PrivadoPrivadoPrivadoPrivadoPrivado

Capítulo I

54

Cuadro 15Cuadro 15Cuadro 15Cuadro 15Cuadro 15Indicadores básicos de performance del sistema educativo provincial. 1997Indicadores básicos de performance del sistema educativo provincial. 1997Indicadores básicos de performance del sistema educativo provincial. 1997Indicadores básicos de performance del sistema educativo provincial. 1997Indicadores básicos de performance del sistema educativo provincial. 1997

Matrícula � Cantidad de Alumnos 80.165Repitentes % 6,71Tasa Bruta de Acceso % 103,35Tasa Neta de Acceso % 96,90Tasa de Desgranamiento % 21,96Tasa de Retención % 78,04Promovidos % 93,29Tasa de Egreso* 93,45Tasa de Sobreedad 1997 30,56Cantidad de Secciones 1997 3.481Cantidad de Alumnos por Sección 1997 23,03

Matrícula 1997 34.536Repitentes % 14,29Tasa Bruta de Acceso % 67,59Tasa Neta de Acceso % 58,80Tasa de Desgranamiento % 41,49Tasa de Promoción % 74,42Tasa de Egresados %* 71,41Tasa de Sobreedad 46,96Tasa de Abandono entre período escolar 1997 12,26

Matrícula 4.457Egresados 609Ingresantes 2.632

* Datos para 1996.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos de Estadísticas Educa-tivas 1997, Dirección de Planeamiento de la Provincia del Neuquén. Subsecretaría de Educa-ción y Cultura - Dirección de Estadísticas y Censos de la Provincia.

EdEdEdEdEducación Nivel Primario (común)ucación Nivel Primario (común)ucación Nivel Primario (común)ucación Nivel Primario (común)ucación Nivel Primario (común)

EdEdEdEdEducación Nivel Medio (común)ucación Nivel Medio (común)ucación Nivel Medio (común)ucación Nivel Medio (común)ucación Nivel Medio (común)

Educación Nivel Superior No Universitario (común)Educación Nivel Superior No Universitario (común)Educación Nivel Superior No Universitario (común)Educación Nivel Superior No Universitario (común)Educación Nivel Superior No Universitario (común)

55


¿Cuáles son, y cuál es el rango de im-portancia de los factores que incidensobre los resultados de un sistema edu-cativo? Verdaderamente complejas lasrespuestas. Se sintetizan esquemática-mente los resultados de los principalesestudios 20 que, en todo caso demues-tran la superficialidad de interpretacio-nes simplistas (equivalencias como laspopularizadas: mayor presupuesto � me-jor educación, mayores salarios � mejoreducación, mayor crisis socioeconómica� peor educación, aulas muy pobladas peor educación, etc.)

Las recientes metodologías de medi-ción de calidad, consisten en pruebas quedetectan el nivel de conocimientos de los

Capítulo IICapítulo IICapítulo IICapítulo IICapítulo II

Mejoreducación ocalidadeducativa

20 Ampliamente tratados en Llach y otros, 1999.

Capítulo II

56

alumnos. Las objeciones a las mismas se centran en su parcialidad. Cier-tamente lo son, ( no se identifican capacidades tales como valores éti-cos, habilidades laborales, integración social, o muchas otras), pero, almenos ilustran sobre el alcance de uno de los objetivos principales de laeducación. Al fin y al cabo, todo el sistema de calificación de la educa-ción se basa en medición de conocimientos (sea por nota o por cual-quier otro sistema calificativo). Nadie aprueba un grado/curso/asigna-tura por ser buena persona o excelente ciudadano sino demuestra lo queaprendió. A su vez, los conocimientos acumulados son el baremo quesuele aplicar el resto de la sociedad cuando juzga a un individuo quebusca trabajo (en Argentina usualmente en la demanda de profesionalesse tiene en cuenta la universidad de la titulación y el promedio de nota), ola continuación de sus estudios (diversos países consideran los promediosde nota para definir la universidad de acceso). Los ejemplos son múltiples.

Las mediciones del Third International Mathematics and Sciences Study(TIMSS) se realizan desde los años 94 y 95. Es la prueba internacionalbásica más conocida. Confecciona un indicador de porcentaje de logrosalcanzados que aproxima a la calidad de las escuelas.

En Europa, la preocupación por el tema tuvo como resultado que laOCDE haya aprobado y comenzado a desarrollar el Proyecto Interna-cional para la Producción de Indicadores de Resultados Educativos delos Alumnos (Proyecto PISA). Los principales objetivos son el de brin-dar un marco institucional en el que examinar la validez y experienciasnacionales relacionadas con la implantación de evaluaciones a gran esca-la y compartir las experiencias de mejora de la calidad de los sistemaseducativos y, en segundo lugar, producir indicadores que aporten infor-mación útil sobre los sistemas educativos. El proyecto PISA se dirige aestablecer un ciclo regular de estudios con el objetivo de obtener cuatroproductos principales: el primero un conjunto de indicadores fundamen-tales que proporcionen el perfil de conocimientos, destrezas y compe-tencias de los estudiantes de cada país; el segundo un conjunto deindicadores contextuales que reflejen el modo en que los resultados de

57

Mejor educación o calidad educativa

los estudiantes se relacionan con variables importantes de carácter de-mográfico, social, económico y educativo; el tercero brindar indicadoresde las tendencias de los resultados a través del tiempo; el cuarto obteneruna base amplia de datos que permita análisis ulteriores dirigidos a latoma de decisiones políticas.

En el camino de develar los misterios que rodean la obtención de unbuen producto educativo, se han realizado gran cantidad de estudiosque han buscado evidencias sobre las variables o factores de incidenciaen los logros educativos.1. Antecedentes internacionales

····· Influencia de la riqueza de un país El PIB/h21 actúa a nivel agregado como el acervo de capital físico y

humano de los países y la tecnología en uso y puede suponerse que ellostienen notable influencia sobre los logros educativos.

Gráfico 1Gráfico 1Gráfico 1Gráfico 1Gráfico 1La riqueza no es todoLa riqueza no es todoLa riqueza no es todoLa riqueza no es todoLa riqueza no es todoRelación entre el PIB/h y las pruebas TIMSS de matemáticas. 1995

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a Llach y otros (1999), Gráfico39.

21 Producto Interno Bruto por habitante.

Capítulo II

58

�El gráfico es sencillo de interpretar. Los países situados por encima de la recta deregresión, con independencia de la posición relati a que hayan logrado en los tests,poseen un rendimiento superior al que resultaría predecible según su PIB/h. Por elcontrario, aquéllos situados por debajo de la recta tiene rendimientos menores de loesperado. Existe, efectivamente, una asociación entre ambas variables, pero muchomás tenue de la que podría pensarse. Obsérvese como ejemplo que Korea, con un nivelde PIB/h análogo al de Grecia y Portugal, obtiene resultados en el orden de un 30%.�. (Llach y otros, 1999). Ni que hablar de la posición de la Rep. Checao Hungría en relación a Estados unidos o Noruega.

····· Influencia del nivel de gasto educativoLos resultados del gráfico son elocuentes, no aparece relación positiva

entre el nivel de gasto por alumno, para todos los niveles de enseñanza,y los resultados de las pruebas de calidad.

�Como ha señalado Hanushek (1996a), el gasto por alumno es un mal indicadorde los resultados educativos y, si esto es así, la consecuencia lógica es que no se estágastando bien el dinero. En efecto, si las escuelas fueran realmente eficientes, deberíahaber una correlación muy fuerte entre el gasto por alumno y los resultados. Es cierto

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a Llach y otros (1999), Gráfico40.

Gráfico 2Gráfico 2Gráfico 2Gráfico 2Gráfico 2El divorcio gastos-calidadEl divorcio gastos-calidadEl divorcio gastos-calidadEl divorcio gastos-calidadEl divorcio gastos-calidadRelación entre el gasto por alumno y las pruebas TIMSS de matemáticas (1995)

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que ha habido otros autores que han encontrado exagerada la des inculación que sepretende establecer entre el gasto por alumno y los resultados. Pero aun quienes seubican en esta postura más optimista respecto del gasto encuentran que su ínculopositivo con los resultados es, en todo caso, bastante débil�22.

De todos modos, se verifica una mayor influencia cuanto menor sea elnivel de desarrollo del país. Quizás el punto sea cómo se gasta y nocuánto se gasta.

····· Influencia de los inputs del procesoBajo el enfoque de la función de producción23 (originado en la teoría

microeconómica de la firma y aplicable a los servicios sociales) diversosestudios empíricos han buscado la relación de un conjunto de variables( tipo de escuela, equipamiento e infraestructura), características del do-cente, prácticas pedagógicas, características del director, trayectoria pe-dagógica y actitud de los alumnos, nivel socioeconómico de las familias� NES � y otras características personales y familiares ) con los logroseducativos. Una agrupación de los resultados ubica positivamente a losfactores relacionados con el NES y factores familiares. Equipamiento einfraestructura y características de los docentes se ubicaron con un gra-do mucho menor de asociación positiva.

····· Influencia de los paresEl llamado �efecto de los pares� intenta captar el efecto que tiene el entorno

social donde se desempeñan los estudiantes sobre su rendimiento escolar.En general se ha encontrado una asociación positiva. Los estudios concluyen enque los estudiantes de calificaciones por encima de la media no se venafectados, pero los alumnos de rendimiento por debajo del promedio sebenefician de compañeros con buenos rendimientos. Intimamenterelacionado está el denominado �efecto área� (capital social comunitario,

22 �Educación para todos�, Llach y otros (1999).23 Que considera a los resultados como outpus y a los insumos intervinientes en el proce-

so como inputs.

Capítulo II

60

capital humano específico, concentración de escuelas) que identifica lasexternalidades del entorno social de la localización de las escuelas. A suvez, estos dos fenómenos se retroalimentan con el problema del sesgo deselección originado en la distribución no aleatoria de los estudiantes entreescuelas.

····· Influencia de las características de las escuelasSe verifica consenso en la asociación positiva de la disponibilidad de

material didáctico y equipamiento. Sobre otras variables se cita �Eltamaño de grado o división.Las clases pequeñas pueden ser beneficiosas bajodeterminadas circunstancias, dependiendo de los maestros y del tipo de materia y noparece que exista, dentro de valores lógicos, una dimensión óptima de clase. La evidenciaempírica no es concluyente. Summer y Wolfe (1977) hallaron que los estuidantes debajo rendimiento se ven perjudicados por grandes tamaños de clases, mientras que losalumnos de alto rendimiento se benefician y los de rendimientos medios no se venafectados (Delfino 1989). No parece pues existir el lugar asignado a esta variable,que hasta hace poco era considerada con esperanzas como una de las que, aunqueimplicaban mayor gasto, podían afectar positivamente los resultados. Sin embargo,Lee y Barro (1997) encontraron recientemente una asociación positiva yestadísticamente significativa entre dicha razón y los rendimientos en una ampliamuestra de países, confirmando los resultados obtenidos antes por Ferguson y Ladd(1996) para Alabama. La dimensión por escuela. Por las mismas razonesque no existe una dimensión óptima del grado, no parece haberla tampoco para laescuela. No obstante, algunos trabajos argumentan que el número de alumnos de laescuela tiene un efecto positivo en el aprendizaje, lo que se traduce en que las escuelasde mayor magnitud tengan promedios de rendimientos educativos superiores (Delfino1989).� (Llach y otros, 1999).

····· Influencia de la calidad de los maestrosDiversos estudios han identificado que las características de los do-

centes es una e las variables de mayor asociación positiva. En 1986Hanushek encontró que era la única característica relacionada con lospuntajes de los test. En 1998 Hanushek, Kain y Rivkin lo confirman

61


encontrando que la influencia de las escuelas se centraba en los maes-tros.

····· Influencia de los salarios de los docentesDiversos estudios recientes (Lee y Barro en 1997, Naiyapatana en el

mismo año, Hanushek, Kain y Rivkin en 1999) demuestran una muydébil relación entre el nivel de salario de los docentes y los logros encalidad educativa.

2. ¿Y en Argentina?

El sistema de medición argentino SINEC se realiza desde 1993. Susmediciones no pueden compararse internacionalmente ya que las prue-bas sólo miden requerimientos mínimos. De forma que, 100 puntos no sonexcelencia sino simplemente haber alcanzado los requerimientos míni-mos. De todas formas, se ha comprobado una enorme dispersión de losresultados por provincias.

Estableciendo relaciones similares24a las efectuadas internacionalmentese verifican resultados de gran similitud:· No hay asociación estadísticamente significativa entre el gasto por

alumno y los puntajes de las pruebas de calidad. Los resultados ob-tenidos muestran que la asociación entre gasto y resultados es másdébil que la que surje de las comparaciones internacionales.

· Se verifica una cierta relación entre el PIB/h y los puntajes obtenidos.· Mayor influencia del �efecto área� ya que hay más cantidad de buenos

alumnos primarios y secundarios en provincias de mejor rendimientoy a la inversa.

· Los factores socioeconómicos familiares tienen mayor influenciasobre los resultados que las características de las escuelas.

· Mayor nivel socioeconómico de los padres (NES) condiciona mejoresresultados en las pruebas. Los alumnos de hogares de NES alto tienen

24 Desarrollado completamente en Llach y otros, 1999.

Capítulo II

62

promedios superiores a los de NES bajo. (Entre el 30% -secundaria-y el 40% -primaria-).

· A mayor educación de los padres, mejores resultados en las pruebas.(puntajes superiores entre 40% - primaria- y 20-25% - secundaria).

· Los alumnos con alto capital humano paraescolar (asistencia alpreescolar, disponibilidad de libros y computadoras en la casa,actividades extra curriculares y ayuda de los padres) obtienen puntajes20% superiores.

· Los estudiantes de escuelas con buena dotación de infraestructura y

TTTTTabla 10abla 10abla 10abla 10abla 10Principales determinantes de los resultados de las pruebas de calidad en laenseñanza primaria

Género (femenino) ++ ++ -= - ++ ++Educación de la madre ++ ++ ++ ++ ++ ++Educación del padre += += += -= += +=Hogar monoparental += s/d += s/d ++ s/dTamaño de la familia � � � � � �Nivel socioeconómico (NES) ++ ++ + ++ ++ ++Capital humano paraescolar += ++ -= ++ += ++Escuela privada ++ + ++ += + ++Escuela estatal urbana - � -= � � �Efecto de los pares ++ ++ ++ ++ ++ ++Recursos de capital del colegio + ++ ++ ++ += ++Director : titularidad -= � -= � += -Director : antigüedad + s/d ++ s/d += s/dDir y docentes: capacitación += s/d + s/d -= s/dTamaño menor a 20 alumnos -= � -= � == �Docentes: titularidad � s/d � s/d � s/dObservaciones 4.753 29.982 4.753 29.982 4.753 29.982R2 0,37 0,28 0,32 0,26 0,30 0,23

VVVVVariableariableariableariableariable PromedioPromedioPromedioPromedioPromedio MatemáticasMatemáticasMatemáticasMatemáticasMatemáticas LenguaLenguaLenguaLenguaLengua19931993199319931993 19971997199719971997 19931993199319931993 19971997199719971997 19931993199319931993 19971997199719971997

Notas: El signo ++ indica que los coeficientes de la variable independiente en cuestión muestran una fuerteasociación positiva con la variable dependiente, en este caso los resultados de las pruebas de calidad, yque son estadísticamente significativos. Un solo signo + indica una relación débil. El signo += indica unaasociación positiva, pero estadísticametne no significativa. Los signos � indican asociaciones negativasentre las variables: un doble signo - - indica asociación fuerte, negativa y estadísticamente significativa. Unsolo signo � indica asociación negaativa débil y un signo - = indica asociación negativa pero noestadísticamente significativa.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Llach y otros, 1999, Tabla 4.

63


equipamiento obtienen resultados 25% superiores a los de escuelasmal equipadas.

· En el nivel primario los alumnos de escuelas privadas tienen puntajes25% superior a los de escuelas estatales.

· No se encontraron diferencias profundas en los promedios de losalumnos de escuelas cuyos directores y docentes hayan realizado máscursos de capacitación.

Perfeccionando el análisis simple del que se extraen los resultados an-teriores, el IERAL realizó un análisis econométrico que, en términosgenerales arrojó resultados similares.

TTTTTabla 11abla 11abla 11abla 11abla 11Principales determinantes de los resultados de las pruebas de calidad en laPrincipales determinantes de los resultados de las pruebas de calidad en laPrincipales determinantes de los resultados de las pruebas de calidad en laPrincipales determinantes de los resultados de las pruebas de calidad en laPrincipales determinantes de los resultados de las pruebas de calidad en laenseñanza secundaria (1993enseñanza secundaria (1993enseñanza secundaria (1993enseñanza secundaria (1993enseñanza secundaria (1993).).).).).

Género (femenino) ++ � ++Educación de la madre ++ ++ ++Educación del padre ++ ++ +=Nivel socioeconómico (NES) += -= ++Capital humano paraescolar ++ ++ ++Colegio privado += -= +=Modalidad comercial - -= �Modalidad técnico ++ ++ +=Efecto de los pares ++ ++ ++Recursos de capital del colegio += ++ +=Director : titularidad += -= +=Director : antigüedad ++ ++ ++Recursos humanos del colegio += � +=Tamaño menor a 20 alumnos � � �Docentes: titularidad += += -=Observaciones 7.502 7.502 7.502R2 0,24 0,26 0,17

VVVVVariableariableariableariableariable PromedioPromedioPromedioPromedioPromedio MatemáticaMatemáticaMatemáticaMatemáticaMatemática LenguaLenguaLenguaLenguaLengua

Notas: El signo ++ indica que los coeficientes de la variable independiente en cuestión muestran una fuerteasociación positiva con la variable dependiente, en este caso los resultados de las pruebas de calidad, yque son estadísticamente significativos. Un solo signo + indica una relación débil. El signo += indica unaasociación positiva, pero estadísticametne no significativa. Los signos � indican asociaciones negativasentre las variables: un doble signo - - indica asociación fuerte, negativa y estadísticamente significativa. Unsolo signo � indica asociación negaativa débil y un signo - = indica asociación negativa pero noestadísticamente significativa.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Llach y otros, 1999, Tabla 5.

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Dadas las características de la organiza-ción del sistema educativo de Neuquén,¿cuáles son los resultados agregados ob-tenidos? Como hemos visto, poco hay deseguro acerca de cuáles serían los logrosóptimos de la educación. La discusión esamplia y, como suele suceder conocemosmejor los resultados no deseables que lasmetas a alcanzar. Sorteando esa dificul-tad, una forma útil de medir el desempe-ño agregado es mediante la posición re-lativa con otros servicios de educación.Para ello, el entorno apropiado es el restode Argentina, el que, como es conocido,se segmenta en tantos sistemas educati-vos como divisiones políticas tiene.

Una acotación importante es que secomparará a Neuquén con un entorno deresultados pobres en términos internacio-nales.

Capítulo IIICapítulo IIICapítulo IIICapítulo IIICapítulo III

La performancede la educaciónneuquina

Capítulo III

66

1. Eficacia y eficiencia cuantitativas en educación

Nociones que se incorporan al análisis de la educación a partir deldesarrollo de la economía de los servicios sociales, que busca respuestasa los típicos interrogantes: �¿Cuál es el costo verdadero? ¿Cuáles son los resultadosy cómo se miden? ¿Cuál es la relación entre recursos y resultados? ¿Cuáles son loscostos relativos y los beneficios de las diferentes alternativas de cada acción? ¿Cuál esla relación entre gasto corriente y gasto de capital? ¿Por qué los costos de serviciosostensiblemente similares pueden variar radicalmente? ¿Qué incentivos son necesariospara asegurar una eficiente o equitativa asignación de recursos? ¿Qué significa unbalance óptimo de bienestar? ¿En qué medida se puede recuperar algo de los costos delos servicios sociales vía precio? ¿Cómo podemos asegurar efectivamente una mayoroferta de calidad en los servicios sociales? (Knapp 1987).

Eficacia indica el grado de cumplimiento de los objetivos planteados(íntimamente relacionado con la calidad del servicio) y eficienciarelaciona los resultados obtenidos con los recursos utilizados.

Con información estadística de calidad, este tipo de análisis puedesofisticarse. No es esa la situación. Se presentan algunas aproximacionesa la eficacia y eficiencia relativa de la educación neuquina. El cuadroesquematiza la medición.

····· Los años de escolarizaciónLos años de permanencia dentro del sistema educativo son una forma

de medir el acervo de capital humano. Desde los años 60 Neuquén au-mentó los años de formación de sus habitantes a un ritmo superior alpromedio nacional y al de la propia Capital Federal (sin duda el áreageográfica de mejores indicadores en el ranking argentino). De esa for-

Externa Cobertura del sistema Logros en la vida

Interna Graducación a tiempo Calidad de la educación

EFICACIA O EFICIENCIAEFICACIA O EFICIENCIAEFICACIA O EFICIENCIAEFICACIA O EFICIENCIAEFICACIA O EFICIENCIA CUCUCUCUCUANTITANTITANTITANTITANTITAAAAATIVTIVTIVTIVTIVAAAAA CUCUCUCUCUALITALITALITALITALITAAAAATIVTIVTIVTIVTIVAAAAA

67

La performance de la educación neuquina

ma, su situación respecto del promedio del país mejoró de manera im-portante. En los años 60 tenía 1,3 años de escolarización de diferencia yen 1991 no alcanza al año. A pesar de ello, la distancia con el mejorindicador argentino se mantiene en casi 3 años menos y los 8,4 añosneuquinos son inferiores al indicador de la Capital Federal de hace 20años.

····· La cobertura del sistemaEn 1991 Neuquén exhibía una cantidad de personas sin alfabetizar

superada sólo por 8 provincias argentinas (Corrientes, Chaco, Formosa,

Cuadro 16Cuadro 16Cuadro 16Cuadro 16Cuadro 16Años de Escolarización en las provincias - 1960/91Años de Escolarización en las provincias - 1960/91Años de Escolarización en las provincias - 1960/91Años de Escolarización en las provincias - 1960/91Años de Escolarización en las provincias - 1960/91

TOTAL 5,7 6,1 7,7 8,8Buenos Aires 5,8 6,2 7,7 8,7Capital Federal 7,1 7,7 10,1 11,3Catamarca 5,2 5,5 7,4 8,5Córdoba 5,5 6,0 7,8 9,1Corrientes 4,2 4,8 6,5 7,8Chaco 3,8 4,2 5,8 7,1Chubut 5,0 5,4 7,1 8,4Entre Ríos 4,6 5,1 6,9 8,1Formosa 4,0 4,4 6,0 7,4Jujuy 4,0 4,7 6,5 8,1La Pampa 5,0 5,4 7,1 8,1La Rioja 5,2 5,5 7,5 8,7Mendoza 5,4 5,8 7,4 8,5Misiones 4,3 4,8 6,2 7,2Neuquén 4,4 5,1 6,9 8,4Río Negro 4,5 5,0 6,8 8,1Salta 4,5 5,1 6,8 8,2San Juan 5,3 5,9 7,4 8,5San Luis 5,2 5,7 7,4 8,6Santa Cruz 5,5 5,8 7,5 8,9Santa Fe 5,7 6,1 7,8 8,9Santiago del Estero 4,2 4,6 6,3 7,3Tierra del Fuego 5,8 6,5 8,2 9,4Tucumán 5,1 5,5 7,3 8,5

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Llach y otros, 1999.

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción 19601960196019601960 19701970197019701970 19801980198019801980 19911991199119911991

Capítulo III

68

Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Río Negro). Un total de20.608 personas de edad mayor a 10 años no sabían siquiera leer y escri-bir. Esa tasa superaba en 1,6 puntos al promedio argentino. La distan-cia con la mejor posición (Capital Federal) era enorme.

En cuanto a las oportunidades de los neuquinos de acceder a la educa-ción medida por la admisión al primer eslabón del mundo del aprendi-zaje ( proporción de niños de 6 años que acceden a su primer grado), seubicaba en 6to lugar del ranking argentino encabezado por Tierra delFuego y Capital Federal.

Cuadro 17Cuadro 17Cuadro 17Cuadro 17Cuadro 17El analfabetismo en 1991El analfabetismo en 1991El analfabetismo en 1991El analfabetismo en 1991El analfabetismo en 1991-en %-

Buenos Aires 2,4Capital Federal 0,7Catamarca 4,5Córdoba 3,2Corrientes 9,3Chaco 11,3Chubut 4,5Entre Ríos 4,9Formosa 8,2Jujuy 6,7La Pampa 4,0La Rioja 4,0Mendoza 4,6Misiones 8,3Neuquén 5,3Río Negro 5,6Salta 6,7San Juan 4,3San Luis 4,3Santa Cruz 2,2Santa Fe 3,7Santiago del Estero 8,6Tierra del Fuego 1,1Tucumán 5,0

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción TTTTTasa de Analfabetismoasa de Analfabetismoasa de Analfabetismoasa de Analfabetismoasa de Analfabetismo

Fuente:IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Programa de Estudio de Cos-tos del Sistema Educativo y Censo Nacional de Poblaciòn y Vivienda 1991.

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Gráfico 3Gráfico 3Gráfico 3Gráfico 3Gráfico 3La primera desigualdad de oportunidades educativasLa primera desigualdad de oportunidades educativasLa primera desigualdad de oportunidades educativasLa primera desigualdad de oportunidades educativasLa primera desigualdad de oportunidades educativasTasa de acceso a la enseñanza primaria por provincias (1991)

¿Cuántos alumnos de la edad teóricamente correspondiente permane-cen dentro del sistema educativo? Esto se mide a través de las llamadastasas netas de escolarización. En el caso de la educación primaria secalculan sobre alumnos de 6 a 12 años y en el nivel medio de 13 a 17años. La situación neuquina entre los dos niveles de enseñanza es muydistinta.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a Llach y otros (1999).

Capítulo III

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Entre los años 80 y 91, el esfuerzo de Neuquén ha sido grande. Elfortísimo aumento de escolarización le permitió posicionarse en 1991en el 4to lugar del ranking positivo con valores superiores a la CapitalFederal e iguales a la provincia de Buenos Aires. En cambio en el nivelmedio, el gran esfuerzo desarrollado (aumento de la tasa en casi 87%)no fue suficiente para alcanzar los niveles de otras provincias. Quedóposicionada en lugar 13 y con una distancia de la Capital Federal o deMendoza de 23 puntos.

Cuadro 18Cuadro 18Cuadro 18Cuadro 18Cuadro 18TTTTTasas Netas de Escolarización por nivel educativoasas Netas de Escolarización por nivel educativoasas Netas de Escolarización por nivel educativoasas Netas de Escolarización por nivel educativoasas Netas de Escolarización por nivel educativo Valores expresados en Porcentaje

TOTAL PAIS 90,5 95,7 5,7 41,7 59,3 42,3Buenos Aires 90,7 96,9 6,3 43,2 60,2 39,5Capital Federal 91,6 96,5 5,8 69,1 82,0 18,6Catamarca 91,6 95,2 3,9 35,8 54,8 52,9Córdoba 91,2 96,5 5,8 47,0 64,5 37,2Corrientes 88,8 94,2 6,1 27,5 44,5 65,9Chaco 80,8 88,5 9,5 24,9 41,3 66,0Chubut 88,8 96,5 8,7 36,4 61,2 67,9Entre Ríos 91,2 96,0 5,3 36,2 56,9 57,0Formosa 86,7 94,1 8,5 25,2 48,5 92,5Jujuy 91,1 96,0 5,5 37,6 60,8 61,9La Pampa 90,2 96,3 6,8 37,9 59,8 57,9La Rioja 91,1 95,8 5,2 37,7 57,4 52,2Mendoza 88,9 96,3 8,3 39,3 82,0 48,6Misiones 88,7 92,3 4,1 24,9 39,4 58,2Neuquén 88,2 96,9 9,9 31,6 58,9 86,6Río Negro 88,8 96,4 8,6 32,2 57,8 79,7Salta 89,5 94,5 5,6 36,5 59,1 61,9San Juan 90,7 96,2 6,1 42,6 58,4 37,1San Luis 91,1 95,2 4,5 38,5 55,7 44,8Santa Cruz 91,1 97,7 7,2 43,2 73,2 69,3Santa Fe 90,8 97,9 7,8 43,8 61,4 40,2Santiago del Estero 90,8 92,8 2,2 25,3 41,6 64,5Tierra del Fuego 88,8 98,1 10,5 42,9 73,4 71,1Tucumán 90,9 94,9 4,5 38,3 52,8 37,7

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Programa de Estudio deCostos del Sistema Educativo en base a información del Censo de Docentes y Estableci-mientos Educativos 1994 y Censo de la Población 1991.

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción Nivel PrimarioNivel PrimarioNivel PrimarioNivel PrimarioNivel Primario Nivel MedioNivel MedioNivel MedioNivel MedioNivel Medio

19801980198019801980 19911991199119911991 VVVVVararararar.%.%.%.%.% 19801980198019801980 19911991199119911991 VVVVVararararar.%.%.%.%.%

71


····· Algunas medidas cuantitati as de eficaciaLas variables útiles para medir si cuantitativamente un sistema educa-

tivo logra cumplir con sus objetivos generales son al menos tres: lastasas de graduación a tiempo, las de repitencia y las de supervi-vencia. Subyace la valoración de esas tasas. Se entiende positiva la ma-yor graduación a tiempo y negativas las de repitencia y supervivencia(esta última mide el tiempo que los alumnos permanecen en el sistemasin la edad adecuada por lo que complementa a la de repitencia). Demanera que para cada nivel de enseñanza se miden las tres variables. Sonnecesarias dos advertencias: la primera que se trata de una aproximación�gruesa�. Una mayor graduación a tiempo puede estar sesgada por sis-temas laxos en sus exigencias académicas y de calificación o a la inversa.La segunda es que se trata de indicadores internos porque no se inclu-yen los alumnos potenciales sino los efectivos que ya están dentro delsistema educativo.

El Cuadro refleja los resultados de la mezcla de estas variables. Laúltima columna es la resultante de la combinación de las seis (Llach yotros, 1999).

La información del Cuadro se refiere a los años 1996-97. Nítidamentese destaca que Neuquén ya no presenta indicadores positivos como losanteriores (que, si bien reflejaban otros factores, eran para 1991). Aho-ra, en la medición agregada de los dos ciclos bases de su educación, haquedado posicionada dentro de las tres peores del país junto con pro-vincias de un nivel de desarrollo muy inferior (Chaco y Formosa). Ladistancia de rangos con las tres primeras jurisdicciones del país (CapitalFederal, La Pampa y Córdoba) es fenomenal.

Segmentado por los niveles educativos, la situación de la enseñanzaprimaria es algo mejor. Allí Neuquén alcanza una posición intermedia(puestos 14 y 15). En cambio en la enseñanza de nivel medio seposiciona casi la peor (sólo superada por Chaco en ranking malo)con el puesto 23.

Capítulo III

72

Una aproximación diferente,25 pretende realizar una medida no ya deeficacia sino de eficiencia relativa. Incorporando el gasto por alumnoa las variables cuantitativas del acervo del capital humano (años de esco-laridad). Si el valor real es superior al esperado, esto constituye un indi-cio de utilización más eficiente de los recursos en relación a otras juris-dicciones argentinas.

Cuadro 19Cuadro 19Cuadro 19Cuadro 19Cuadro 19Ordenamiento de los logros educativos de las provinciasOrdenamiento de los logros educativos de las provinciasOrdenamiento de los logros educativos de las provinciasOrdenamiento de los logros educativos de las provinciasOrdenamiento de los logros educativos de las provinciasValores de las tasas de graduación a tiempo, repitencia y supervivencia para la enseñanzaprimaria y secundaria. Provincias ordenadas por su posición en el ranking general

Capital Federal 3 1 2 4 8 5 3,8La Pampa 4 4 4 3 14 2 5,2Córdoba 7 6 12 1 9 3 6,3Mendoza 5 5 5 9 17 7 8,0Santa Fe 6 9 16 5 5 8 8,2Tucumán 17 10 18 2 2 4 8,8Buenos Aires 11 2 6 11 15 14 9,8Entre Ríos 13 8 14 5 13 6 9,8San Juan 18 13 11 8 1 10 10,2Santa Cruz 19 7 17 14 6 1 10,7Tierra del Fuego 2 3 1 20 22 17 10,8Catamarca 8 16 9 12 10 12 11,2La Rioja 15 19 8 10 4 13 11,5Río Negro 1 17 3 21 16 16 12,3Salta 10 12 7 19 7 21 12,7Jujuy 9 14 13 22 1 19 13,0San Luis 12 18 10 13 11 15 13,2Corrientes 20 24 22 7 18 9 16,7Chubut 22 11 20 15 21 11 16,7Misiones 16 21 19 16 12 18 17,0Santiago del Estero 23 23 24 17 3 22 18,7Neuquén 14 15 15 23 23 23 18,8Formosa 21 22 21 18 20 20 20,3Chaco 24 20 23 24 19 24 22,3

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción Enseñanza PrimariaEnseñanza PrimariaEnseñanza PrimariaEnseñanza PrimariaEnseñanza Primaria Enseñanza SecundariaEnseñanza SecundariaEnseñanza SecundariaEnseñanza SecundariaEnseñanza Secundaria PromedioPromedioPromedioPromedioPromedioGradua-Gradua-Gradua-Gradua-Gradua- Repiten-Repiten-Repiten-Repiten-Repiten- Supervi-Supervi-Supervi-Supervi-Supervi- Gradua-Gradua-Gradua-Gradua-Gradua- Repiten-Repiten-Repiten-Repiten-Repiten- Supervi-Supervi-Supervi-Supervi-Supervi- dedededede

ciónciónciónciónción ciaciaciaciacia venciavenciavenciavenciavencia ciónciónciónciónción ciaciaciaciacia venciavenciavenciavenciavencia rangosrangosrangosrangosrangos


25 También desarrollado en el estudio de Llach y otros (1999) �Educación para todos�.

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De esta forma, el mapa de Argentina cambia rotundamente. La Pampasurge como el sistema más eficiente (última columna del cuadro y posi-ciones 1 a 9 en el resto). Para Neuquén las cosas son muy distintas.Queda posicionada última en el promedio de rangos motorizado por losresultados del nivel medio. �... el resto de las provincias se ubica en el grispredominante, generalmente con una elevada dispersión en sus resultados en las dis-tintas variables y niveles de enseñanza. Sí cabe destacar que las provincias o ciudadesde mayor tamaño relativo, tales como la Capital Federal, Buenos Aires, Córdoba y

Cuadro 20Cuadro 20Cuadro 20Cuadro 20Cuadro 20Un ranking de la eficiencia educativa comparadaUn ranking de la eficiencia educativa comparadaUn ranking de la eficiencia educativa comparadaUn ranking de la eficiencia educativa comparadaUn ranking de la eficiencia educativa comparadaOrdenamiento de las provincias de acuerdo a su desempeño real en las variablesindicadas respecto del desempeño esperado

La Pampa 1 2 3 1 9 1 2,80Entre Ríos 10 4 10 4 14 4 7,67Mendoza 3 3 5 11 18 6 7,67Tucumán 15 8 19 3 6 2 8,83Misiones 6 14 2 10 11 13 9,30Buenos Aires 2 1 9 14 19 17 10,17Salta 5 6 4 19 10 18 10,33San Juan 11 13 13 12 2 14 10,83Catamarca 8 21 12 9 7 10 11,17Jujuy 7 7 7 22 5 19 11,17Córdoba 19 11 16 6 12 8 12,33La Rioja 21 24 14 8 1 7 12,50Tierra del Fuego 4 12 6 20 24 9 12,50Santa Fe 16 15 18 7 4 12 13,67Santa Cruz 22 20 24 5 8 5 14,00Capital Federal 12 10 11 17 15 21 14,33Río Negro 14 16 1 21 13 22 14,50Formosa 13 18 8 15 23 11 14,67Corrientes 24 23 20 2 20 3 15,50Chaco 9 5 21 24 17 24 16,67Santiago del Estero 23 17 24 13 3 20 16,67Chubut 18 9 22 18 22 15 17,33San Luis 20 22 15 16 16 16 17,50NeuquénNeuquénNeuquénNeuquénNeuquén 1717171717 1919191919 1616161616 2323232323 2121212121 2323232323 19,8019,8019,8019,8019,80

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción Enseñanza primariaEnseñanza primariaEnseñanza primariaEnseñanza primariaEnseñanza primaria Enseñanza secundariaEnseñanza secundariaEnseñanza secundariaEnseñanza secundariaEnseñanza secundaria PromedioPromedioPromedioPromedioPromedioGradua-Gradua-Gradua-Gradua-Gradua- Repiten-Repiten-Repiten-Repiten-Repiten- Supervi-Supervi-Supervi-Supervi-Supervi- Gradua-Gradua-Gradua-Gradua-Gradua- Repiten-Repiten-Repiten-Repiten-Repiten- Supervi-Supervi-Supervi-Supervi-Supervi- dedededede

ciónciónciónciónción ciaciaciaciacia venciavenciavenciavenciavencia ciónciónciónciónción ciaciaciaciacia venciavenciavenciavenciavencia rangosrangosrangosrangosrangos


Capítulo III

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Santa Fe muestran una baja eficiencia general en el uso de los recursos rele antes parala educación. Y lo propio ocurre con las pro incias patagónicas, de alto ni el de PIBpor habitante� (Llach y otros, 1999).

Con algunas diferencias con el método de Llach y otros (1999),Morduchowicz (1997) estima la eficacia de los sistemas provinciales parael año 1994. En este caso se consideran las unidades de metas logradaspor sobre las programadas en relación a tiempo real para llegar al logroobtenido por sobre el tiempo planeado para alcanzar la meta total.

Con otra metodología y para otro período de todos modos los logrosdel sistema neuquino son más que pobres. En el nivel primario sólo 8

Cuadro 21Cuadro 21Cuadro 21Cuadro 21Cuadro 21Eficacia del Sistema EducativoEficacia del Sistema EducativoEficacia del Sistema EducativoEficacia del Sistema EducativoEficacia del Sistema EducativoEn % cohorte transversal. Año 1994

Capital Federal 93,0 Capital Federal 49,3Buenos Aires 76,9 La Pampa 31,4Tucumán 72,6 Santa Fe 28,3Santa Fe 66,7 San Juan 27,7TOTAL PAÍS 64,1 Catamarca 27,3Mendoza 63,3 TOTAL PAÍS 26,6La Pampa 58,8 Entre Ríos 26,5San Juan 57,6 Buenos Aires 52,4Entre Ríos 56,8 La Rioja 24,5Chubut 55,5 Mendoza 24,5San Luis 53,9 Corrientes 23,8Jujuy 53,3 Santiago del Estero 23,4Santa Cruz 52,1 San Luis 22,2La Rioja 50,3 Misiones 20,9Río Negro 49,5 Chaco 20,7Tierra del Fuego 48,5 Santa Cruz 20,2NeuquénNeuquénNeuquénNeuquénNeuquén 47,447,447,447,447,4 Tucumán 19,9Salta 46,9 Salta 19,8Catamarca 45,8 Jujuy 18,9Santiago del Estero 36,7 Formosa 18,2Chaco 33,6 Chubut 17,7Corrientes 31,7 Río Negro 17,3Formosa 30,7 NeuquénNeuquénNeuquénNeuquénNeuquén 16,816,816,816,816,8Misiones 29,2 Tierra del Fuego 11,7

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción Nivel PrimarioNivel PrimarioNivel PrimarioNivel PrimarioNivel Primario JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción Nivel MedioNivel MedioNivel MedioNivel MedioNivel Medio

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Morduchowicz (1997).

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jurisdicciones tienen resultados peores y en el secundario casi es la peordel país. Se confirma una situación desventajosa para este último nivel.

Otra forma de ver esta realidad es mediante la tasa de desgaste (querelaciona la cantidad de alumnos actuales de cada uno de los niveles delsistema educativo con los años necesarios para que un estudiante egreseen cada uno de los niveles). Por distancia entre un nivel óptimo de efi-

Cuadro 22Cuadro 22Cuadro 22Cuadro 22Cuadro 22TTTTTasa de desgaste y sobrecosto por ineficienciaasa de desgaste y sobrecosto por ineficienciaasa de desgaste y sobrecosto por ineficienciaasa de desgaste y sobrecosto por ineficienciaasa de desgaste y sobrecosto por ineficienciaEn porcentaje

TOTTOTTOTTOTTOTAL PAL PAL PAL PAL PAISAISAISAISAIS 87,087,087,087,087,0 14,914,914,914,914,9 57,357,357,357,357,3 74,474,474,474,474,4 A A A A AVVVVVANZADANZADANZADANZADANZADASASASASAS 91,391,391,391,391,3 9,69,69,69,69,6 59,259,259,259,259,2 68,968,968,968,968,9Buenos Aires 91,1 6,3 57,5 73,9Córdoba 90,5 10,5 60,1 66,3Capital Federal 99,2 0,9 74,0 35,1Mendoza 84,2 18,7 53,5 87,0Santa Fe 86,9 15,1 61,7 62,0 BAJA DENSID BAJA DENSID BAJA DENSID BAJA DENSID BAJA DENSIDADADADADAD 84,584,584,584,584,5 18,418,418,418,418,4 48,848,848,848,848,8 104,8104,8104,8104,8104,8Chubut 87,9 13,7 48,3 105,2La Pampa 88,5 13,0 60,7 64,8Río Negro 79,3 26,2 46,2 116,4Santa Cruz 87,5 14,3 50,4 98,6Tierra del Fuego 91,9 8,9 36,8 171,6 INTERMEDIAS INTERMEDIAS INTERMEDIAS INTERMEDIAS INTERMEDIAS 84,584,584,584,584,5 18,418,418,418,418,4 51,051,051,051,051,0 96,196,196,196,196,1Entre Ríos 81,2 23,1 58,0 72,3NeuquénNeuquénNeuquénNeuquénNeuquén 83,083,083,083,083,0 20,420,420,420,420,4 44,344,344,344,344,3 125,8125,8125,8125,8125,8Salta 79,8 25,2 47,8 109,1San Juan 85,3 17,2 54,0 85,2San Luis 81,9 22,0 52,6 90,2Tucumán 85,9 16,5 52,0 92,4 REZAGAD REZAGAD REZAGAD REZAGAD REZAGADASASASASAS 70,370,370,370,370,3 42,242,242,242,242,2 49,649,649,649,649,6 101,6101,6101,6101,6101,6Catamarca 79,0 26,6 56,9 75,9Corrientes 63,3 58,0 50,2 99,0Chaco 67,6 48,0 50,9 96,5Formosa 68,5 45,9 46,8 113,5Jujuy 83,9 19,2 45,5 119,6La Rioja 82,3 21,5 55,9 78,9Misiones 66,2 50,9 51,8 93,1Santiago del Estero 69,7 43,4 49,6 101,8

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción Nivel PrimarioNivel PrimarioNivel PrimarioNivel PrimarioNivel Primario Nivel MedioNivel MedioNivel MedioNivel MedioNivel MedioTTTTTasa deasa deasa deasa deasa de SobrecostoSobrecostoSobrecostoSobrecostoSobrecosto TTTTTasa deasa deasa deasa deasa de SobrecostoSobrecostoSobrecostoSobrecostoSobrecosto

desgastedesgastedesgastedesgastedesgaste por egresadopor egresadopor egresadopor egresadopor egresado desgastedesgastedesgastedesgastedesgaste por egresado por egresado por egresado por egresado por egresado

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Mejer-Morduchowicz ,1996.

Capítulo III

76

ciencia (100% de graduados a tiempo) se estima el costo de laineficiencia que los autores (Mejer-Morduchowicz 1996) han denomi-nado sobrecosto por egresado.

Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Cuando la eficiencia y la equidad van de la manoCuando la eficiencia y la equidad van de la manoCuando la eficiencia y la equidad van de la manoCuando la eficiencia y la equidad van de la manoCuando la eficiencia y la equidad van de la manoTasa de insumo/producto (años de escolaridad reales/teóricos) en escuelas primarias.Cohorte 1996/97

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Llach y otros (1999).

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La clasificación de la columna 1 responde a la utilizada por el ConsejoFederal de Inversiones (CFI) según el grado de desarrollo económicoalcanzado. En la tasa de desgaste, la máxima eficiencia se da cuando suvalor es 100.

Con distinta magnitud, se repite la baja perfomance neuquina. Su tasade desgaste está deteriorada respecto del promedio del país, y susobrecosto es también un peor indicador. También se reitera la peorposición de la enseñanza de nivel medio.

Cuadro 23Cuadro 23Cuadro 23Cuadro 23Cuadro 23Gasto por alumno, nivel y ámbito educativo. 1996Gasto por alumno, nivel y ámbito educativo. 1996Gasto por alumno, nivel y ámbito educativo. 1996Gasto por alumno, nivel y ámbito educativo. 1996Gasto por alumno, nivel y ámbito educativo. 1996

Total 1.2501.2501.2501.2501.250 1.4091.4091.4091.4091.409 1.2831.2831.2831.2831.283 1.6061.6061.6061.6061.606 1.9211.9211.9211.9211.921 1.6971.6971.6971.6971.697Buenos Aires 1.249 1.386 1.287 1.374 1.976 1.557Capital Federal 2.396 1.803 2.138 2.333 2.183 2.261Catamarca 1.612 1.833 1.629 2.916 2.235 2.823Córdoba 1.072 1.627 1.207 1.802 1.984 1.878Corrientes 663 791 673 1.340 1.201 1.320Chaco 931 1.085 940 1.519 1.868 1.551Chubut 1.476 1.683 1.499 1.459 2.620 1.620Entre Ríos 1.304 1.178 1.278 1.784 1.753 1.777Formosa 935 814 928 1.199 1.488 1.222Jujuy 927 1.067 937 1.228 1.182 1.223La Pampa 1.703 2.891 1.776 2.358 2.397 2.367La Rioja 1.635 1.367 1.614 3.071 1.835 2.944Mendoza 951 1.486 1.013 1.528 1.591 1.543Misiones 878 829 872 1.489 1.427 1.476Neuquén 1.630 2.054 1.661 2.546 3.202 2.612Río Negro 1.517 1.526 1.518 2.138 2.540 2.203Salta 916 1.082 935 1.148 1.193 1.156San Juan 1.137 1.605 1.192 1.577 2.112 1.669San Luis 1.497 1.275 1.474 1.346 1.523 1.374Santa Cruz 2.877 2.445 2.815 3.768 5.209 3.936Santa Fe 1.333 1.687 1.418 1.621 2.477 1.894Santiago del Estero 958 814 947 1.352 826 1.226Tierra del Fuego 2.932 1.903 2.824 3.508 2.572 3.321Tucumán 1.399 1.195 1.367 1.436 1.216 1.348

Gasto por alumnoGasto por alumnoGasto por alumnoGasto por alumnoGasto por alumno

PrimariaPrimariaPrimariaPrimariaPrimaria PrimariaPrimariaPrimariaPrimariaPrimaria EducaciónEducaciónEducaciónEducaciónEducación SecundariaSecundariaSecundariaSecundariaSecundaria SecundariaSecundariaSecundariaSecundariaSecundaria EducaciónEducaciónEducaciónEducaciónEducaciónestatalestatalestatalestatalestatal privada*privada*privada*privada*privada* primariaprimariaprimariaprimariaprimaria estatalestatalestatalestatalestatal privada*privada*privada*privada*privada* secundariasecundariasecundariasecundariasecundaria

(*) El gasto privado incluye el gasto privado de los hogares y estimación de transferencias al sector privado.


Capítulo III

78

En el gráfico se representa la posición relativa de Neuquén en losindicadores elaborados en el estudio de Llach y otros, 1999.

····· El costo de un alumnoEl Cuadro 23 no requiere mayores comentarios. La posición relativa

ubica a Neuquén en el lote de los 6 sistemas más caros del país.····· La productividad laboral de los docentesOtra aproximación a medidas de eficiencia resulta de cuantificar de

otra forma insumos y productos (entendiendo la educación como unproceso productivo).

Cuadro 24Cuadro 24Cuadro 24Cuadro 24Cuadro 24Productividad laboral del sector educativoProductividad laboral del sector educativoProductividad laboral del sector educativoProductividad laboral del sector educativoProductividad laboral del sector educativoNivel Primario Común. Año 1994

Buenos Aires 4,07Capital Federal 3,34Catamarca 2,44Córdoba 3,38Corrientes 2,48Chaco 2,39Chubut 2,77Entre Ríos 2,76Formosa 2,40Jujuy 3,14La Pampa 2,31La Rioja 2,97Mendoza 3,15Misiones 2,61NeuquénNeuquénNeuquénNeuquénNeuquén 2,972,972,972,972,97Río Negro 2,93Salta 3,13San Juan 2,91San Luis 2,72Santa Cruz 2,66Santa Fe 3,53Santiago del Estero 3,06Tierra del Fuego 2,89Tucumán 2,90TOTAL 3,34

JurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicciónJurisdicción Egresados / Maestros de gradoEgresados / Maestros de gradoEgresados / Maestros de gradoEgresados / Maestros de gradoEgresados / Maestros de grado

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea en base a Morduchowicz, Alejandro,(1997).

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Nuevamente estamos ante una medición cuantitativa que, en este casoaproxima a conocer cuánto produce un profesional del sistema. Las yaseñaladas dificultades de netear los recursos humanos dedicados exclu-sivamente a la enseñanza impiden realizar estimaciones agregadas.Morduchowicz (1997) realizó para todas las provincias una medición delos egresados del nivel primario por la dotación de maestros de todo eltiempo de duración de ese nivel. Como se toman los docentes que efec-tivamente dictan clases (con fuente en el Censo Educativo de 1994), losvalores guardan alguna relación con la tasa de ausentismo (que obliga asustituir docentes) y con la graduación a tiempo. Por ser homogéneo elmétodo aplicado a todas las jurisdicciones lo importante no es el valoralcanzado individualmente sino la posición relativa.

En este ejercicio, Neuquén no se encuentra entre las mejores (las tresprimeras en productividad son Buenos Aires, Córdoba, y Santa Fe). Suproductividad es menor en 11% a la del promedio del país y en 27% a lasuperior en el ordenamiento que es Buenos Aires.

2. Indicadores cualitativos: la calidad

En el Capítulo II hemos abundado en consideraciones sobre la calidady las mediciones de las pruebas. ¿Cuáles han sido los resultados de estaspruebas en Neuquén? Los escasos años de aplicación del SINEC enArgentina impiden análisis de evolución. La columna de la provinciamarca su posición en el ranking de todas las jurisdicciones. La columnamedia nacional identifica la posición en relación a los valores alcanzadospor la media nacional.

Los resultados marcan un deterioro importante en los dos niveles edu-cativos pero mayor en el medio. La educación neuquina pasó de tenerpuntajes superiores al promedio nacional a una situación inversa. Pare-ciera que, mientras el resto del país avanza, aquí se retrocede. Si, en 1998el promedio del país apenas cubría el 65% y el 67% de los conocimien-tos mínimos de cada nivel en Neuquén no alcanzan al 65%.

Capítulo III

80

Estos pobres resultados representan a todo el sistema indiscrimina-damente. Encubren resultados �al interior del sistema�. Un solo casopuede ser ilustrativo y resultar útil para investigar las causas de sus resul-tados discordantes con el medio. En Neuquén (sin ser excluyentes) he-mos seleccionado uno que a nuestro juicio se destaca porque reúne ca-racterísticas que contrastan con las conclusiones de experiencias inter-nacionales. Quizás sea la excepción que confirma la regla. Incluirlos logros obtenidos por la Escuela Provincial de Educación Técnica deJunín de los Andes en este libro es un reconocimiento al trabajo esforza-do de educadores, alumnos y padres.

La nota discordante

La Escuela Provincial de Educación Técnica N° 4 (de nivel medio) seubica en Junín de los Andes, una pequeña localidad del suroeste neuquino.El alumnado proviene de familias de NES bajo y la infraestructura esco-lar es deficiente ( los talleres de la escuela no tienen comodidades y estáncatalogados como de �alto riesgo�).

En las evaluaciones del SINEC de 1997 los alumnos de 2do y 6to añolograron los mejores resultados de la provincia con un porcentaje derespuestas correctas del 82,97 (85,45 de matemáticas y 80,49 de lengua).En aquellas pruebas el promedio general de Neuquén se ubicó en 52,88puntos. ¡Enorme distancia!

Cuadro 25Cuadro 25Cuadro 25Cuadro 25Cuadro 25Neuquén: PNeuquén: PNeuquén: PNeuquén: PNeuquén: Posición nacional en las pruebas de calidad educativaosición nacional en las pruebas de calidad educativaosición nacional en las pruebas de calidad educativaosición nacional en las pruebas de calidad educativaosición nacional en las pruebas de calidad educativa

Primario 6to + 2,56 6to +3,37 11mo - 2,28Medio 5to + 5,97 9no +2,54 8vo - 3,32

NivelNivelNivelNivelNivel 19961996199619961996 19971997199719971997 19981998199819981998educativoeducativoeducativoeducativoeducativo NeuquénNeuquénNeuquénNeuquénNeuquén DiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferencia NeuquénNeuquénNeuquénNeuquénNeuquén DiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferencia NeuquénNeuquénNeuquénNeuquénNeuquén DiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferencia

en puntosen puntosen puntosen puntosen puntos en puntosen puntosen puntosen puntosen puntos en puntosen puntosen puntosen puntosen puntoscon la mediacon la mediacon la mediacon la mediacon la media con la mediacon la mediacon la mediacon la mediacon la media con la mediacon la mediacon la mediacon la mediacon la media

nacionalnacionalnacionalnacionalnacional nacionalnacionalnacionalnacionalnacional nacionalnacionalnacionalnacionalnacional

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a datos del MCyE.

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Alumnos y profesores desarrollaron un proyecto de aprovechamientode energía renovable para el departamento neuquino de Huiliches. Setrata de un proyecto integrado que utiliza recursos de aguas naturales,arroyos y vertientes para la instalación de turbinas hidroeléctricas y demolinos para consumo familiar, mejoramiento de pasturas y forrajes,reparación ambiental de zonas desérticas. Integra el uso de la energíaeólica para la instalación de aerogeneradores en zonas rurales y en elParque Industrial de Junín de los Andes para disminuir costos de pro-ducción y permitir el uso de la energía solar y de biomasa para proveerde calefacción a comunidades rurales.

El proyecto obtuvo el tercer premio en la Feria Nacional de Cienciasde Argentina de 1998. Fue presentado en la 50° Feria Mundial de Ciencia,Tecnología e Ingeniería con sede en Filadelfia. Compitió con 2.000 proyec-tos de 150 países. Integró los 250 trabajos de los �team proyect�, fue eva-luado por un jurado internacional de primer nivel y... ganó el 1º pre-mio de su categoría.

Debieron competir con proyectos de escuelas de países en que el Esta-do brindaba asesoramiento especial para el proyecto. Por sus caracterís-ticas socioeconómicas los padres debieron solventar los gastos de viajepara la defensa del proyecto con créditos especiales (los pasajes los fi-nanció una empresa privada). El sistema institucional de la educación neuquinano les brindó apoyo especial alguno. Entre otros premios cada alumno partici-pante recibió $ 900 dólares que ha donado a su escuela para proseguir eldesarrollo del proyecto.

Otros estudiantes neuquinos tuvieron menos suerte: no lograron re-unir el dinero necesario para viajar a defender su proyecto que habíasido preseleccionado. Se trata del desarrollo de un chip para instalar envehículos que indique cuando se sobrepasan los límites de velocidad.

83

Capítulo IVCapítulo IVCapítulo IVCapítulo IVCapítulo IV

Una opinióndesde adentro

Los logros en conocimientos de laeducación neuquina sólo pueden anali-zarse según los resultados del SINEC.La provincia no ha realizado pruebaspropias alternativas. El estudio del Llachy otros (1999) comprendió el estudiode casos de varias provincias argenti-nas. Entre ellas Neuquén. Se realizó uncompletísimo cuestionario a docentesy directivos de las escuelas rankeadasen los cinco primeros y peores puestosde resultados de las pruebas de evalua-ción. Esto permitió dos productos prin-cipales: identificar las opiniones de loseducadores en temas no pedagógicos yla asociación entre variables generalesy los rendimientos en las pruebas. Lasentrevistas se realizaron en forma per-sonal en las escuelas lo que brindó un co-nocimiento adicional cuyas conclusionesse presentan.

Capítulo IV

84

El sistema de educación neuquino no utiliza sistemáticamente los re-sultados del SINEC. Las autoridades no asignan importancia a la retroa-limentación que conlleva el estudio de los resultados y la determinaciónde mecanismos correctivos. No se realizan reuniones de evaluación porescuela ni se establecen metas de superación. Ninguna escuela tiene encartelera los resultados obtenidos. Es que éstos, ni siquiera son comuni-cados oficialmente a los establecimientos evaluados. Algunas de las es-cuelas visitadas se enteraron de su posición en el ranking a raíz de nues-tra investigación (por ejemplo la de mejor puntaje del nivel primario).

La experiencia recopilada por los encuestadores26 permitió identificarque, salvo algunas excepciones, en general docentes y directivos tienenuna postura crítica sobre este tipo de tests. Los consideran inútiles comomedición de calidad, una interrupción superflua de las tareas habituales,y por ende no tienen interés en los resultados. Estas mediciones tienenabundancia de detractores. Para el operativo nacional censal de noviem-bre de 1998 organizado por el Ministerio de Cultura y Educación de laNación (que busca diagnosticar el nivel de la enseñanza media argentinamediante pruebas a los alumnos de los años finales) Neuquén será laúnica provincia que establece el anonimato de las pruebas (en el restodel país se identifica con el DNI). Las autoridades debieron recurrir aese método por la resistencia de los educadores. En cambio, directivosde instituciones privadas entienden que las pruebas deben serindividualizadas y además reintegradas a los alumnos que las realizaronporque son de su propiedad intelectual.

····· Apreciaciones cualitativasOtro indicador indirecto de la escasa permeabilidad de los educado-

res (¿tendrá relación con los resultados?) es que los directivos de las 5escuelas primarias de peores puntajes se negaron a responder la encues-ta del IERAL. Con múltiples argumentos (que incluyen al siguiente: si

26 El análisis de casos de Neuquén constó de 39 observaciones entre las realizadas a losdirectivos de escuelas y docentes.

85

Una opinión desde adentro

no tengo orden escrita por autoridad superior no respondo ni permitoque lo haga el personal de mi escuela�) tales como no tenemos tiempo,o no puedo responder en horario extra escolar, o déjeme la encuesta queluego de las vacaciones la respondo se evidencia una escasa valoraciónde estudios que intentan desentrañar con cierta rigurosidad qué ocurrecon la educación provincial.

En las escuelas de las localidades pequeñas del interior, el interés porel estudio ha sido muy superior al de las escuelas de las ciudades másimportantes. Directivos y docentes valoraron la investigación, se presta-ron gustosos a la requisitoria, ofrecieron tiempo fuera del escolar, rea-lizaron acotaciones especiales en las entrevistas, y los directivos se pres-taron a colaborar para ubicar a docentes e incluso brindaron sus teléfo-nos particulares para consultas.

Parece poco habitual que los educadores sean consultados o simple-mente tenidos en cuenta en sus propias escuelas. Varios directivos ymaestros se sorprendieron porque una investigación no se centraba enlas autoridades educativas y en cambio descendía en su trabajo de campo alnivel de establecimientos. Esto, más la exigencia de notificación escrita deautoridad superior, y sumado a los problemas burocráticos por ejemplo deenvío de correspondencia simple (toda nota dirigida a una escuela debe in-gresas por su respectivo distrito) hace suponer una organización rígida, auto-ritaria y con escaso grado de decisión y libertad de los educadores.

·1. La opinión de los directivos

El Cuadro 26 esquematiza las principales opiniones recabadas. Resultamás que interesante (y por otra parte confirma resultados de estudiosinternacionales) que los directivos no centren los problemas en el nivel de sala-rios. Mayoritariamente entienden que no es el principal motivo para cam-biar de profesión. Casi la mitad se manifiesta satisfecho, una proporcióntambién alcanzada entre los que no están conformes. Y comocondicionante del rendimiento escolar no lo identifican como muy im-

86

portante. Tampoco lo identifican como un factor rotundo cuando res-pondieron sobre métodos de incentivos a la docencia. En las opcionespara mejorar el sistema educativo ubican a la mejora de salarios en últi-mo lugar. Aunque otorgan preponderancia al aumento de presupuestopúblico.

Se desprende que se sienten cómodos en el entorno escolar en quedesarrollan sus tareas. Las respuestas sobre aspectos de la docencia seconcentran entre las categorías que así lo marcan. Lo mismo sobre elclima de trabajo. No es idéntico para la relación entre los docentes oentre directivos y supervisores que tienen la menor puntuación en laclasificación de muy buena.

Para los directivos entrevistados el nivel de capacitación, el interés delos alumnos, el contenido de los programas de estudio, la metodologíaaplicada en clase, y el grado de dedicación de los docentes son los facto-res claves del rendimiento escolar. Les han otorgado mayor relevanciaque a otros factores.

Notoriamente desean un mayor grado de libertad para adecuar losprogramas de estudios o currículas. Y ubican la raíz de los problemas deconducta fuera del ámbito escolar.

La opinión sobre el régimen laboral (estatuto del docente) es llamati-va. Regular y malo acumulan tantas respuestas como bueno cuando seles preguntó sobre el sistema de licencias (en promedio estas escuelastienen 66 % de sus plantas con suplentes). Peor aún es la calificación delsistema de licencias: la mayoría opina que es directamente malo. Nomanifiestan gran disconformidad con el sistema de incentivos por anti-güedad pero sí con el de incentivos por capacitación.

Sobre el SINEC es claro que no conocen los resultados alcanzadospor su escuela. Lo califican en general de bueno. Las opiniones estánrepartidas en forma idéntica sobre su utilidad para medir rendimiento.Critican la metodología aplicada y principalmente la falta de retroali-mentación o trabajo dentro de la escuela según sean los logros. Y pro-

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ponen el aumento del nivel de exigencia hacia los alumnos como factorprincipal de mejora del desempeño. Para estos directivos los resultadosdel SINEC deben ser públicos.

Los directivos parecen tener una postura realmente innovadora. Enprimer lugar, las críticas al estatuto actual muestran una importante voluntad decambio. En segundo lugar, mayoritariamente se muestran favorables a partici-par en la elección de los docentes de una escuela. En tercer lugar, son favorables ala autonomía pedagógica de las escuelas. En cuarto lugar, tienen un porcentajerelativamente alto de acuerdo con subsidiar la demanda en lugar de la oferta educati-va. Singularmente más innovadora que la de los maestros como severá más adelante.

Cuadro 26Cuadro 26Cuadro 26Cuadro 26Cuadro 26Encuesta a los directivos (*)Encuesta a los directivos (*)Encuesta a los directivos (*)Encuesta a los directivos (*)Encuesta a los directivos (*)Los valores sin especificar están expresados en porcentaje

Edad promedio de los directivos 48 años

Sistema de enseñanza quepredomina en la escuela Tradicional

Situación de revista Titulares: 44 Suplentes: 44

Cantidad de cargos en la docencia 1

Ubicación del establecimiento Urbano céntrico: 66 Periférico rural: 34

Lugar del establecimiento Ciudad: 44 Pueblos < 30.000hab.: 56

Turno que ejerce como directivo Mañana y tarde: 60 Uno solo: 40

Tipo de escolaridad Simple: 66 Doble: 34

Grados niveladores No posee: 89 Posee: 11

Antigüedad promedio de docentes titulares Entre 5 y 15 años: 44 Más de 20 años: 56

Carpetas médicas pedidas en 1998 Menos de 3: Entre 4 y 10: Más de 10:22 55 23

Duración promedio de las carpetas médicas Entre una y dos semanas

Exámenes de admisión No tienen: 78 Tienen: 22

Política de admisión de alumnos Cercanía y hermanos de alumnos

Selección de docentes Antecedentes: Concurso: Sin selección:33 33 34

Principales variablesPrincipales variablesPrincipales variablesPrincipales variablesPrincipales variables TTTTTipo de respuestaipo de respuestaipo de respuestaipo de respuestaipo de respuesta

Capítulo IV

88

Cuadro 26 (Continuación)Cuadro 26 (Continuación)Cuadro 26 (Continuación)Cuadro 26 (Continuación)Cuadro 26 (Continuación)

Evaluación periódica de desempeño (1) No realiza: 22 Realiza: 78

MUY BUENA BUENA REGULAR

Calidad de la enseñanza que brinda 66 33Rendimiento de los alumnos 12 88Disciplina 44 56Equipamiento 22 33 22Material disponible 55 33Clima de trabajo 22 77Trabajo en equipo de los docentes 33 55 11Organización interna 22 77Adaptación institucional 44 44Capacidad innovadora de docentes 23 66 11

El nivel de los salarios ¿es el principaldeterminante para otro empleo alternativo? NO: 77 NO RESPONDE: 23

El factor más importante para los que no Dificultad para Beneficios nocreen que el salario es el principal determinante conseguir otro monetarios que

empleo: 33 proporciona laprofesión: 33

Sistema alternativo de pago Sistema Mérito Mérito individualactual: por grupo: con premios

22 33 y castigos: 33

ELEMENTOS QUE POSEE LA ESCUELAELEMENTOS QUE POSEE LA ESCUELAELEMENTOS QUE POSEE LA ESCUELAELEMENTOS QUE POSEE LA ESCUELAELEMENTOS QUE POSEE LA ESCUELA

INSUFICIENTE SUFICIENTE NO POSEE

Computadoras 55 22 11Proyector diapositivas 55 33 11Retroproyector 33 44 11Grabador 66 22 12Videocasetera 55 44Fotocopiadora 22 33 44Laboratorios 55 33

CARACTERÍSTICAS EDILICIASCARACTERÍSTICAS EDILICIASCARACTERÍSTICAS EDILICIASCARACTERÍSTICAS EDILICIASCARACTERÍSTICAS EDILICIAS

Nivel de ocupación del edificio Sobreocupados: 66 Ocupación normal: 33

Proyectos de mejora y ampliación SI: 77 NO: 22

ASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIA

Muy Algo Insatis- Muy insa-satisfecho satisfecho fecho tisfecho

Salario 44 22 22Oportunidad de crecimiento profesional 55 33Reconocimiento y apoyo a la dirección 44 44Seguridad en el ambiente escolar 22 66Políticas y prácticas educativas 22 44 22Control sobre su clase 90Prestigio profesional 33 33 33


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ASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIA

Muy Algo Insatis- Muy insa-satisfecho satisfecho fecho tisfecho

Beneficios sociales 66 34Evaluación de desempeño docente 33 66Disponibilidad de recursos y materialesde clase 33 66Condiciones generales de trabajo 33 66Motivación de los estudiantes para aprender 60 40Disciplina y conducta de los estudiantes 33 66Tamaño de la clase 33 66Apoyo de los padres 33 66Estima de la profesión docente por partede la sociedad 33 66Capacidad profesional de sus colegas 33 66

Resolución sobre inasistencia de los docentes Con suplencias: 66

Distancia de la escuela < 9 cuadras: Entre 21 y > 30 cuadras:44 30 cuadras: 33 22

Movilidad Propia: 44 Colectivo: 22 Caminando: 33

Objetivos alcanzados por los alumnos Sin dificultad: 66 Apenas los alcanzarán: 33

METODO DE ENSEÑANZA-APRENDIZAJEMETODO DE ENSEÑANZA-APRENDIZAJEMETODO DE ENSEÑANZA-APRENDIZAJEMETODO DE ENSEÑANZA-APRENDIZAJEMETODO DE ENSEÑANZA-APRENDIZAJE

Solución de problemas y toma de decisión del grupo 55Aprendizaje cooperativo de los alumnos 44Método tradicional 44

MÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIAMÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIAMÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIAMÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIAMÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIA

Proveer mayores salarios y beneficios 44Mejorar las oportunidades de desarrollo profesional 33Disminuir el tamaño de la clase 22Incentivar un mayor compromiso de los padres con la escuela 22

OTRO TÍTULOTRO TÍTULOTRO TÍTULOTRO TÍTULOTRO TÍTULO TERCIARIO O SUPERIORO TERCIARIO O SUPERIORO TERCIARIO O SUPERIORO TERCIARIO O SUPERIORO TERCIARIO O SUPERIOR

Universitario 33Terciario 33No posee otro más que el de docente 33

CLIMA DE TRABAJOCLIMA DE TRABAJOCLIMA DE TRABAJOCLIMA DE TRABAJOCLIMA DE TRABAJO

Grado de satisfacción que brinda el trabajo Muy satisfecho: 55 Algo satisfecho: 44

MUY BUENA BUENA

Relación con los docentes 66 33Relación entre los docentes 22 77Relación con los padres de los alumnos 33 66Relación con el supervisor 22 66

Reuniones realizadas con los padres de los alumnos Con los de bajo rendimiento: 66


Capítulo IV

90


ACTIVIDACTIVIDACTIVIDACTIVIDACTIVIDADES CURRICULARES Y NO CURRICULARESADES CURRICULARES Y NO CURRICULARESADES CURRICULARES Y NO CURRICULARESADES CURRICULARES Y NO CURRICULARESADES CURRICULARES Y NO CURRICULARES

¿Realiza actividades curriculares y extra curriculares? SI: 100

Tipo de actividades extra curriculares Deportes: 44 Culturales: 22

ENTORNO ESCOLARENTORNO ESCOLARENTORNO ESCOLARENTORNO ESCOLARENTORNO ESCOLARLos alumnos pertenecen a un mismo círculo social SI: 99

Los docentes pertenecen a un mismo círculo social SI: 77 NO: 22

Extracción socioeconómica predominante de los INGRESOS MEDIOS. INGRESOS ALTOS:docentes 89 11

Extracción socioeconómica predominante de los MEDIOS: ALTOS: HETEROGÉNEOS:alumnos 66 11 23

Problemas de delincuencia y drogadicción NO EXISTEN: 89 EXISTEN PERO BAJOS: 11

Participación de los padres en las actividades de MODERADA: BAJA:cooperadoras 44 55

FFFFFACTORES DE RENDIMIENTO ESCOLARACTORES DE RENDIMIENTO ESCOLARACTORES DE RENDIMIENTO ESCOLARACTORES DE RENDIMIENTO ESCOLARACTORES DE RENDIMIENTO ESCOLARMUY IMPORTANTE POCO

IMPORTANTE IMPORTANTEOrganización del sistema escolar 33 44Nivel de salario de docentes y directivos 33 33Nivel de capacitación 66 22Estado de los edificios 66Calidad del equipamiento 66Nivel económico social de las familias de los alumnos 33 44Grado de interés/compromiso de los alumnos 66Grado de compromiso de los padres en laeducación de los hijos 44Cumplimiento de los programas de estudio 55Contenido de los programas de estudio 66Metodología empleada en clase 77Cantidad de horas de clase 33 33 33Grado de compromiso y dedicación de los docentes 66Efectividad de la dirección 44 44

Cree que la primaria brinda las herramientasnecesarias para la secundaria SI: 100

Cree que la secundaria brinda las herramientasnecesarias para seguir los estudios SI: 100

Cree que la secundaria brinda las herramientasnecesarias para una salida laboral SI: 70 NO: 20

OBJETIVOS INSTITUCIONALESOBJETIVOS INSTITUCIONALESOBJETIVOS INSTITUCIONALESOBJETIVOS INSTITUCIONALESOBJETIVOS INSTITUCIONALESProyecto institucional explícitamente definido SI: 100

Objetivos institucionales Mayor rendimiento Mejor formaciónacadémico: 55 general: 44

Quienes fijan los objetivos institucionales Por consenso con los docentes: 77

Cumplimiento de los objetivos institucionales Más del 76%: 44 Menos del 76%: 56


91



PROGRAMAS DE ESTUDIOPROGRAMAS DE ESTUDIOPROGRAMAS DE ESTUDIOPROGRAMAS DE ESTUDIOPROGRAMAS DE ESTUDIOBUENOS: 66 REGULARES: 22 MALOS: 11

Grado de libertad para adecuar los programasa las realidades del medio MODERADO: 44 ELEVADO: 44

Grado de libertad que desearía tener paraadecuar los programas de estudio ELEVADO: 66 IGUAL: 34

Calificación de problemas de indisciplina DE MUCHA DE POCAde los alumnos IMPORTANCIA: 11 IMPORTANCIA: 9

Raíces de los problemas de indisciplina DISGREGACIÓN FAMILIAR. 55 EXCESO DE TV. 33

CAPCAPCAPCAPCAPACITACITACITACITACITACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

Factores que motivan a tomar cursos de MAYORES HERRAMIENTAS OBTENERcapacitación DE EJERCICIO PROFESIONAL: 77 PUNTAJE: 22

Tomó cursos de capacitación en 1997/98 SI: 40

Opinión sobre los cursos MUY BUENA: 55 BUENA: 40

OPINIONES SOBRE EL ESTOPINIONES SOBRE EL ESTOPINIONES SOBRE EL ESTOPINIONES SOBRE EL ESTOPINIONES SOBRE EL ESTAAAAATUTO DEL DOCENTETUTO DEL DOCENTETUTO DEL DOCENTETUTO DEL DOCENTETUTO DEL DOCENTE

Cumplimiento actual del estatuto PARCIAL: 89 TOTAL: 10

BUENO REGULAR MALO

Sobre el sistema de suplencias 44 22 22Sobre el sistema de licencias 22 55Sobre el sistema de incentivos por antigüedad 44 33Sistema de incentivos por capacitación 22 44

Opciones para mejorar el sistema educativo Aumento Mejora de Mayor Elevar lospresupuesto: programas capacitación salarios

y conteni- a los docentes:44 dos: 33 docentes: 33 22

SISTEMA NACIONAL DE EVSISTEMA NACIONAL DE EVSISTEMA NACIONAL DE EVSISTEMA NACIONAL DE EVSISTEMA NACIONAL DE EVALALALALALUUUUUACIÓN DE CALIDACIÓN DE CALIDACIÓN DE CALIDACIÓN DE CALIDACIÓN DE CALIDAD EDUCAAD EDUCAAD EDUCAAD EDUCAAD EDUCATIVTIVTIVTIVTIVAAAAA

¿Conoce el rendimiento promedio de suescuela? NO: 89 SI: 11

Opinión sobre el sistema de evaluación Muy bueno: 11 Bueno: 44 Regular: 33nacional

Indicadores para mejorar el desempeño de la Elevar calidad de Elevar nivel de Mayorescuela en las pruebas de calidad docentes:33 exigencia a los compromiso de

Alumnos: 55 los padres:33

La evaluación de calidad mide bien el rendimiento NO: 44 SI: 11

Falencias del sistema de evaluación de calidad Falta de Falta compromiso Falta retro-metodología: de docentes, alimentación

44 directivos y porque losalumnos:44 resultados no

llegan a lasescuelas: 100

Los resultados de la evaluación de calidad SI: 66 Al menos comunicados a¿deben ser públicos? las escuelas: 100


Capítulo IV

92

Finalmente, califican mucho peor a la organización de la educaciónprovincial que a la nacional.

2. La opinión de los docentesLos docentes no perciben graves problemas con los aspectos de infra-

estructura y relaciones dentro de la escuela. Califican bien a los estable-cimientos, también al clima de trabajo. Sobre todas las preguntas rela-cionadas con estos temas las respuestas obtenidas como regulares sonmínimas. En todo caso, lo peor puntuado ha sido el trabajo en equipoentre docentes. Esto último coincide con la opinión de los directivos.Casi en forma excluyente los educadores entrevistados no poseen otratitulación que la específica.

Otros aspectos consultados, que no tienen que ver con la organizaciónde la escuela sino con el sistema en su conjunto muestran un grado deconformidad distinto. Nadie está satisfecho con el nivel de salarios, tam-


SISTEMA EDUCASISTEMA EDUCASISTEMA EDUCASISTEMA EDUCASISTEMA EDUCATIVO EN GENERALTIVO EN GENERALTIVO EN GENERALTIVO EN GENERALTIVO EN GENERAL

La educación estatal debe ser gratuita para SI: 60 Para los de menorestodos los que tienen más y menos recursos recursos: 40

Opinión sobre el subsidio a las escuelas REGULAR: 44 BUENO: 33

Persona responsable de la contratación a A cargo del director Como en lalos docentes de la escuela: 55 actualidad: 45

Autonomía pedagógica en las escuelas MUY BUENA:33 BUENA: 44

Acuerdo o desacuerdo con subsidiar la demanda DESACUERDO: 44 ACUERDO: 33

NACIONAL PROVINCIAL

Opinión sobre la actual gestión de los BUENO: REGULAR: BUENO: REGULAR:organismos públicos de educación 33 44 22 66


Nota: (1) Se refiere al llenado de una planilla anual método vigente desde hace años. Las columnas o filasno necesariamente suman 100, puesto que se ha registrado respuestas NS/NR. * Encuesta realizada entrediciembre de 1998 y abril de 1999.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a las encuestas realizadas adirectivos de escuelas del nivel medio y primario en el ámbito público y privado de la provin-cia del Neuquén .

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poco con los beneficios sociales. Incluso le otorgan preponderancia amayores salarios y beneficios como un buen método de incentivo a ladocencia. Sin embargo, no asignan una elevada importancia al aumentode los salarios para mejorar el sistema educativo. Muy pocos están con-formes con la oportunidad de crecimiento profesional. Su satisfaccióncon las políticas y prácticas educativas es relativa. En cambio su gradode satisfacción con la evaluación del desempeño docente es mayor.

Aparece como muy crítica la evaluación de la tarea desempeñada porlos supervisores educativos. La mayoría cree que no conocen lo queocurre en las clases. Que las visitas son escasas y que esa tarea se concen-tra en actividades puramente burocráticas.

En cuanto a las regulaciones laborales establecidas por el actual estatu-to del docente, el grado de conformidad es notoriamente mayor que elde los directivos. Concuerdan con el sistema de licencias, fundamental-mente con los incentivos por antigüedad. No se evalúa tan bien el meca-nismo de suplencias de cargos. Pero sí califican como el factor máspositivo para mejorar la educación a la elevación de presupuesto pú-blico.

Sobre el SINEC las respuestas revelan un bajo grado de conformidad.La suma de calificaciones regulares y malas supera a la de bueno. Entien-den que tiene fallas de metodología. Manifiestan gran acuerdo conquelos resultados sean públicos. Para mejorar el desempeño de las escuelasasignan el menor valor a elevar la calidad de los docentes versus elaumento de exigencias académicas con los alumnos y mayor participa-ción de los padres.

A diferencia de los directivos, no están de acuerdo con la elección delcuerpo de docentes de una escuela en forma descentralizada.Mayoritariamente señalan su conformidad con el sistema actual. Tam-bién el desacuerdo con subsidiar la demanda y no la oferta educativa esmucho mayor. Otra diferencia notoria es que califican peor a la organi-zación del sistema educativo nacional que a la provincial.

Capítulo IV

94

CuadCuadCuadCuadCuadro 27ro 27ro 27ro 27ro 27EncuEncuEncuEncuEncuesta a los docentes neuquinos*esta a los docentes neuquinos*esta a los docentes neuquinos*esta a los docentes neuquinos*esta a los docentes neuquinos*Los valores sin especificar están expresados en porcentaje

Edad promedio de los directivos 39 añosSituación de revista Titulares: 56 Interinos y suplentes: 32Cargos en la docencia 90% posee un solo cargoDistribución de tiempo promedio para el Preparación Dictado Corrección de Otrasdictado de clase de clase: de clase: tareas y actividades::

20 60 evaluaciones: 5 15Meses de trabajo en el año -en promedio- 10 meses

CALIFICACIÓN AL ESTABLECIMIENTO MUY BUENA BUENA REGULAR

Calidad de la enseñanza que brinda 63 37Rendimiento de los alumnos 85Disciplina 46 60Equipamiento 23 30 20Material disponible 23 53 24Clima de trabajo 43 57Trabajo en equipo de los docentes 30 56 34Organización interna 40 40Adaptación institucional 26 66

¿El nivel de los salarios es el principal SI: 43 NO: 57determinante para otro empleo alternativo?

El factor más importante para los que no Dificultad para conseguir Beneficios nocreen que el salario es el principal determinante otro empleo: 28 monetarios que proporciona

la profesión: 43

Sistema alternativo de pago Sistema actual Mérito por Mérito individual33 grupo: 6 con premios y

castigos: 26ASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIAASPECTOS DE LA DOCENCIA

Muy Algo Insatisfecho Muysatisfecho satisfecho insatisfecho

Salario 30 56 13

Oportunidad de crecimiento profesional 13 40 26 20Reconocimiento y apoyo a la dirección 56 33 10Seguridad en el ambiente escolar 16 40 33Políticas y prácticas educativas 22 44 22Control sobre su clase 70 30Prestigio profesional 16 43 20 21Beneficios sociales 66 33Evaluación de desempeño docente 33 66Disponibilidad de recursos y materiales de clase 20 50 30Condiciones generales de trabajo 20 50 30Motivación de los estudiantes para aprender 60 20Disciplina y conducta de los estudiantes 33 66Tamaño de la clase 33 66Apoyo de los padres 54 46Estima de la profesión docente por parte de la sociedad 66Capacidad profesional de sus colegas 75


95



Distancia de la escuela <9 cuadras: Entre 21 y 30 >30 cuadras:40 cuadras: 30 30

Movilidad Propia: 30 Colectivo: 30 Caminando: 40

Objetivos alcanzados por los alumnos Sin dificultad: 70 Apenas los alcanzarán: 30

MÉTODO DE ENSEÑANZA - APRENDIZAJEMÉTODO DE ENSEÑANZA - APRENDIZAJEMÉTODO DE ENSEÑANZA - APRENDIZAJEMÉTODO DE ENSEÑANZA - APRENDIZAJEMÉTODO DE ENSEÑANZA - APRENDIZAJE

Solución de problemas y toma de decisión del grupo 13Discusión grupal 23Método tradicional 30

MÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIAMÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIAMÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIAMÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIAMÉTODO DE INCENTIVO A LA DOCENCIA

Proveer mayores salarios y beneficios 56Mejorar las oportunidades de desarrollo profesional 33Disminuir el tamaño de la clase 33Proveer de más recursos y materiales a la clase 16

OTRO TÍTULOTRO TÍTULOTRO TÍTULOTRO TÍTULOTRO TÍTULO TERCIARIO O SUPERIORO TERCIARIO O SUPERIORO TERCIARIO O SUPERIORO TERCIARIO O SUPERIORO TERCIARIO O SUPERIOR

Universitario 1Terciario 6No posee otro más que el de docente 83

CLIMA DE TRABAJOCLIMA DE TRABAJOCLIMA DE TRABAJOCLIMA DE TRABAJOCLIMA DE TRABAJO

Grado de satisfacción que brinda el trabajo Muy satisfecho: 26 Alto satisfecho: 60

Tiene supervisor SI: 73 NO: 20

Cree que conoce perfectamente lo que PARCIALMENTE:60 NO: 40sucede en clase

Visita regularmente su clase VISITAS NO PROGRAMADAS:34 NO: 60

Tarea que realiza el supervisor BUROCRÁTICA: 30 OPERATIVA: 10

ENTORNO ESCOLARENTORNO ESCOLARENTORNO ESCOLARENTORNO ESCOLARENTORNO ESCOLAR

Los alumnos pertenecen a un mismocírculo social SI: 80

Los docentes pertenecen a un mismocírculo social SI: 66 NO: 15

Extracción socioeconómica predominante MEDIDA: 46 ALTOS: 13 HETEROGÉNEO: 33de los alumnos

Problemas de delincuencia y drogadicción NO EXISTEN: 46 EXISTEN PERO BAJOS: 33

Participación de los padres en las MODERADA: 37 BAJA: 63actividades de cooperadoras

OBJETIVOS INSTITUCIONALESOBJETIVOS INSTITUCIONALESOBJETIVOS INSTITUCIONALESOBJETIVOS INSTITUCIONALESOBJETIVOS INSTITUCIONALES

Proyecto institucional explícitamente definido SI: 100Objetivos institucionales Mayor rendimiento Mejor formación

académico: 55 general: 44

Quienes fijan los objetivos institucionales Por consenso con los docentes: 77

Cumplimiento de los objetivos institucionales Más del 76%: 44 Menos del 76% 56


Capítulo IV

96


PROGRAMAS DE ESTUDIOPROGRAMAS DE ESTUDIOPROGRAMAS DE ESTUDIOPROGRAMAS DE ESTUDIOPROGRAMAS DE ESTUDIO

Opinión BUENOS. 76 REGULARES: 13

Grado de libertad para adecuar los programas MODERADO: 17 ELEVADO: 73a las realidades del medio

Grado de libertad que desearía tener para ELEVADO: 63 IGUAL: 37adecuar los programas de estudio

Calificación de problemas de indisciplina MODERADO: 47 DE POCAde los alumnos IMPORTANCIA: 46

Raíces de los problemas de indisciplina DISGREGACIÓN EXCESO DE TV:FAMILIAR: 43 33

CAPCAPCAPCAPCAPACITACITACITACITACITACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

factores que motivan a tomar cursos MAYORES HERRAMIENTAS DE EJERCICIOde capacitación PROFESIONAL: 90

Tomó cursos de capacitación en 1997/98 SI: 80

Opinión sobre los cursos MUY BUENA: 50 BUENA: 50

OPINIONES SOBRE EL ESTOPINIONES SOBRE EL ESTOPINIONES SOBRE EL ESTOPINIONES SOBRE EL ESTOPINIONES SOBRE EL ESTAAAAATUTO DEL DOCENTETUTO DEL DOCENTETUTO DEL DOCENTETUTO DEL DOCENTETUTO DEL DOCENTE

Cumplimiento actual del estatuto PARCIAL: 73

BUENO REGULAR MALO

Sobre el sistema de suplencias 16 57 6Sobre el sistema de licencias 46 36Sobre el sistema de incentivos por antigüedad 70 13Sistema de incentivos por capacitación 23 20 7

Opciones para mejorar el sistema educativo Aumento Atender la Mayor Elevar lospresupuesto: situación capacitación salarios

40 familiar y a los docentes:económica del docentes: 6

alumno: 16 20

SISTEMA NACIONAL DE EVSISTEMA NACIONAL DE EVSISTEMA NACIONAL DE EVSISTEMA NACIONAL DE EVSISTEMA NACIONAL DE EVALALALALALUUUUUACIÓN DE CALIDACIÓN DE CALIDACIÓN DE CALIDACIÓN DE CALIDACIÓN DE CALIDAD EDUCAAD EDUCAAD EDUCAAD EDUCAAD EDUCATIVTIVTIVTIVTIVAAAAA

¿Conoce el rendimiento promedio de su NO: 26 NO RESPONDEN: 74escuela?

Opinión sobre el sistema de evaluación nacional MALO: 24 BUENO: 40 REGULAR: 36


Nota: (1) Se refiere al llenado de una planilla anual método vigente desde hace años. Columnas o filas nonecesariamente suman 100. * Encuesta realizada entre diciembre de 1998 y abril de 1999.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea.

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TTTTTabla 12abla 12abla 12abla 12abla 12Resumen de los factores que afectan al rendimiento escolarResumen de los factores que afectan al rendimiento escolarResumen de los factores que afectan al rendimiento escolarResumen de los factores que afectan al rendimiento escolarResumen de los factores que afectan al rendimiento escolarFactores que afectan el rendimiento escolar encontrados en los estudios de casos*

VVVVVariables del entorno socioeconómico e institucional de la escuelaariables del entorno socioeconómico e institucional de la escuelaariables del entorno socioeconómico e institucional de la escuelaariables del entorno socioeconómico e institucional de la escuelaariables del entorno socioeconómico e institucional de la escuelaTipo de enseñanza XPorcentaje de subvención estatal XTamaño (número de alumnos) XEntorno (urbano, marginal o no, rural) XTurno XExistencia de proyecto institucional XEstrato (privado � público) XÁmbito (urbano � rural) XTipo de escolaridad (doble � simple) XUbicación (cercanía al centro de la ciudad) XExamen de ingreso XMonto del arancel o la cuota de la cooperadora XAtrasos en los pagos de aranceles o cuotas XPorcentaje de incobrables XElevar el rendimiento académico como objetivo de la escuela XMejorar la disciplina escolar como objetivo de la escuela XInseguridad en el colegio X

Capital físico de las escuelasCapital físico de las escuelasCapital físico de las escuelasCapital físico de las escuelasCapital físico de las escuelasExistencia de biblioteca XNivel de actualización de la biblioteca XPorcentaje de alumnos que utilizan la biblioteca XCantidad de computadoras XNivel de utilización de las computadoras XMaterial didáctico XEquipamiento de laboratorios XSubocupación o sobreocupación del aula X

Caracerísticas de los docentesCaracerísticas de los docentesCaracerísticas de los docentesCaracerísticas de los docentesCaracerísticas de los docentesEdad promedio de los docentes titulares XNúmero de carpetas médicas solicitadas por los docentes XTiempo que destinan docentes a preparar clases XSatisfacción con el salario XDistancia de la escuela del domicilio del docente XAntigüedad promedio de los docentes XSituación de revista del docente (titular/ interino/ suplente) XSatisfacción del docente con su labor XExperiencia del docente XHomogeneidad del NES del cuerpo docente XAprobación a las pruebas de calidad del MCyE XAcuerdo con la autonomía pedagógica de las escuelas XClima de trabajo en la escuela XNES de los docentes XConformidad de docentes con los planes de estudio XPreferencia por sistemas de pago por productividad XSalario medio de docentes XCantidad de meses al año que trabajan docentes y directivos X

CaracterísticasCaracterísticasCaracterísticasCaracterísticasCaracterísticas AsociaciónAsociaciónAsociaciónAsociaciónAsociación SinSinSinSinSin AsociaciónAsociaciónAsociaciónAsociaciónAsociaciónpositivapositivapositivapositivapositiva relaciónrelaciónrelaciónrelaciónrelación negativa negativa negativa negativa negativa

Capítulo IV

98

TTTTTabla 12 (continuación)abla 12 (continuación)abla 12 (continuación)abla 12 (continuación)abla 12 (continuación)Buscando escuela por escuelaBuscando escuela por escuelaBuscando escuela por escuelaBuscando escuela por escuelaBuscando escuela por escuelaFactores que afectan el rendimiento escolar encontrados en los estudios de casos*

Prácticas pedagógicasPrácticas pedagógicasPrácticas pedagógicasPrácticas pedagógicasPrácticas pedagógicasGrado de avance en la implementación de la Ley Federal XSistema de enseñanza predominante XExistencia de grados niveladores XSistema de enseñanza tradicional XSistema de enseñanza por solución de problemas y grupos XSistema de enseñanza-aprendizaje cooperativo de alumnos XSistema de calendario (�cuatrimestral�) XProporción del programa que se cumple XActividades curriculares y extracurriculares X

Dirección y gestión de la escuelaDirección y gestión de la escuelaDirección y gestión de la escuelaDirección y gestión de la escuelaDirección y gestión de la escuelaSituación de revista del director en el cargo XPeriodicidad de publicación de registros contables XCantidad de horas diarias trabajadas por el director XCriterios de selección de docentes XEvaluación del desempeño de docentes XExperiencia del director XEvaluación de la calidad de la enseñanza impartida XPreferencia por sistemas de pago por productividad X

VVVVVariables de los alumnosariables de los alumnosariables de los alumnosariables de los alumnosariables de los alumnosProblemas de drogadicción o alcoholismo en el grupo XDisciplina de los alumnos XNES del alumno XHomogeneidad del NES de la escuela XRepitencia en la escuela XAusentismo en la escuela XDeserción en la escuela X

CaracterísticasCaracterísticasCaracterísticasCaracterísticasCaracterísticas AsociaciónAsociaciónAsociaciónAsociaciónAsociación SinSinSinSinSin AsociaciónAsociaciónAsociaciónAsociaciónAsociaciónpositivapositivapositivapositivapositiva relaciónrelaciónrelaciónrelaciónrelación negativa negativa negativa negativa negativa

Nota: Lo que se muestra en el cuadro es el grado de asociación, que nada dice acerca de la dirección decausalidad. * Excluye Capital Federal y Gran Buenos Aires.

Fuente: IERAL Comahue de Fundación Mediterránea, en base a Llach y otros, 1999 Tabla 6.

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En resumen, a nuestro juicio, los maestros tienen una postura mástradicional y menos innovadora que la de los directores de escuelas.

3. Resultados agregados de los estudios de casos

El estudio de casos realizado por Llach y otros (1999) incluyó encues-tas similares a las realizadas en Neuquén para la Capital Federal, el GranBuenos Aires y las provincias de Córdoba, Mendoza, Misiones y SantaFe. Un total de 103 directores y 311 docentes fueron entrevistados. Portratarse de estudios de casos, no se pueden obtener conclusionesestadísticamente significativas pero permiten inferir algunas hipótesis.La tabla 12 comprende las asociaciones encontradas entre distintas va-riables y el rendimiento escolar.

Extractando algunas de las conclusiones principales del análisis de ca-sos del Llach y otros citamos �...La interpretación de estos resultados no puedeser otra que la siguiente: el docente que esté al frente del grado es mu-cho más decisivo que la escuela a la que concurren los alumnospara explicar los puntajes obtenidos. Por cierto, esta afirmación vale s lodentro del margen de variación de los puntajes explicados por las escuelas y los maes-tros, que, como recordamos, es limitado. Constituye, de todos modos, una pruebabastante contundente del importante papel que cumplen los maestros en cuanto alaprendizaje de las chicas y chicos. Y si bien puede pensarse que se trata de unredescubrimiento de la pólvora, no lo es tanto porque no ha sido adecuadamenteconsiderado en la literatura�

Al margen de esta conclusión general, se listan algunas de las variablesque evidenciaron influencia positiva sobre los logros educativos.

3.1. Hallazgos de variables con asociación3.1. Hallazgos de variables con asociación3.1. Hallazgos de variables con asociación3.1. Hallazgos de variables con asociación3.1. Hallazgos de variables con asociación positiva con los rendimientos positiva con los rendimientos positiva con los rendimientos positiva con los rendimientos positiva con los rendimientos

····· Supremacía de los colegios privados por sobre los públicos.····· Doble escolaridad.

Capítulo IV

100

····· La posibilidad de encontrar un establecimiento bueno disminuye amedida que se alejan del centro de una ciudad hacia los barriosperiféricos.

····· Los colegios de las zonas urbanas no marginales tienen rendimien-tos mayores que los de las zonas urbanas marginales.

····· Los colegios con examen de ingreso tienen rendimiento más alto.····· Influencia de la antigüedad y experiencia promedio de los docentes.····· Mayor cantidad de días del ciclo lectivo.····· Pocos cambios de docentes. Mayor proporción de titulares e interi-

nos.····· Menor ausentismo.····· Evaluaciones periódicas de desempeño de los docentes.····· Mayor cantidad de horas diarias de trabajo del director de escuela.····· Calidad y disponibilidad del capital físico.····· Mayor disciplina y seguridad dentro de la escuela.····· Relación del NES de alumnos y docentes.····· Aumento del rendimiento académico como objetivo institucional.····· Evaluación propia de la calidad de la enseñanza de la escuela.

101


Las conclusiones del estudio de Llachy otros (1999) parten de una representa-ción gráfica del estado del debate enArgentina y de las principales posicio-nes asumidas

Como todos conocemos, el debate nose ha dado sólo en los escritorios o ga-binetes de analistas, ha ganado espaciospúblicos y se ha contagiado de las pasio-nes ligadas a la política o a representa-ciones de líneas de pensamiento de po-lítica económica (nó educativa). Parecieraentonces, que las posturas son irreduc-tibles y excluyentes. De alguna manera,las propuestas contenidas en llach y otros(1999) armonizan la puja de intereses delos actores del sistema educativo equili-brando alternativas para encontrar elcamino posible.

Capítulo VCapítulo VCapítulo VCapítulo VCapítulo V

Principalesconclusiones ypropuestas

Capítulo V

102

Adoptamos como propias gran parte de las propuestas contenidas enLlach y otros, 1999. Esa adopción implica que haremos referencia espe-cífica al caso neuquino. Aunque no se disponen de estudios similarespara cada una de las provincias argentinas, a juzgar por la combinaciónde insumos y resultados probablemente el sistema educativo de Neuquénse ubique en el lote de los que requieren mayor proporción de reformas.

En principio, la educación neuquina demuestra acabadamente que elgasto por sí solo no resuelve los problemas. Con salarios más elevados que el deotras regiones argentinas, con gasto por alumno ubicado entre los pri-meros 6 puestos del país, sus indicadores de performance lo posicionanentre los peores.

Recapitulando la situación relativa de sus bajos resultados: en el ran-king donde el mejor es el número 1, su tasa de repitencia primaria estáen puesto 19 y la del nivel medio en puesto 23. Posiciones similaresocupa en la medición de la graduación a tiempo. La eficacia sea del nivelprimario o del medio es sustancialmente inferior al promedio argentino.La tasa de desgaste también es peor y lo mismo ocurre con el sobrecosto

Fuente : Llach y otros (1999)

SISISISISI NONONONONO

AAAAAUMENTO DE RECURSOSUMENTO DE RECURSOSUMENTO DE RECURSOSUMENTO DE RECURSOSUMENTO DE RECURSOS

NONONONONO

SISISISISI REVOLREVOLREVOLREVOLREVOLUCIÓN EDUCAUCIÓN EDUCAUCIÓN EDUCAUCIÓN EDUCAUCIÓN EDUCATIVTIVTIVTIVTIVAAAAA EFICIENTISMOEFICIENTISMOEFICIENTISMOEFICIENTISMOEFICIENTISMO

CARPCARPCARPCARPCARPA BLANCAA BLANCAA BLANCAA BLANCAA BLANCA EMPEMPEMPEMPEMPAAAAATE CONSERVTE CONSERVTE CONSERVTE CONSERVTE CONSERVADORADORADORADORADOR

CAMBIOS EN LACAMBIOS EN LACAMBIOS EN LACAMBIOS EN LACAMBIOS EN LAORGANIZACIÓNORGANIZACIÓNORGANIZACIÓNORGANIZACIÓNORGANIZACIÓN

103

Principales conclusiones y propuestas

por egresado de los dos niveles educativos. Los docentes neuquinos tam-bién exhiben una productividad peor al promedio de los educadoresargentinos. Finalmente, los logros demostrados en las pruebas de cali-dad educativa van perdiendo posiciones.

Como hemos visto, la educación neuquina se brinda en un contextode sistema cerrado a la renovación de recursos humanos, con abundanteburocracia , con profusión y confusión de normas, con rigidez en lasdecisiones, con escasa descentralización efectiva, con incentivos de in-adecuado diseño, con un sistema de formación de sus profesionales de-ficitario, con un elevado nivel de gasto por alumno, y con altísimo gradode conflicto.

A nuestro juicio, la elección de estrategias gradualistas serían equivo-cadas si se piensa que con ellas se potenciarán los resultados en calidad.Quizás no exista escenario más proclive que el neuquino para una refor-ma rotunda de las reglas de juego hoy vigentes. De todas formas, lapropuesta de cambios debería acotarse en algunos aspectos sumamentemodernos como el de experiencias distintas de financiamiento. La resis-tencia al cambio evidenciada por la comunidad educativa hace que porlargo tiempo no pueda pensarse en que el estado solvente la educaciónde forma diferente a la tradicional27.

Un nuevo contrato educativo necesariamente deberá ser plasmado conla participación activa y directa de los actores centrales del sistema: losdocentes que enseñan y los responsables de las unidades educativas.

1. Las condiciones necesarias de la reforma

Para aumentar la calidad de los recursos humanos: Los principa-les cambios que a nuestro juicio potenciarían una dotación de recursoshumanos de mayor calidad serían: selección de docentes por mérito lo-

27 Entendiendo �tradicional� como el típico de financiar la oferta educativa.

Capítulo V

104

grado en exámenes (sin excepciones). Titularización de docentes y sub-sistencia de sólo dos formas de relación laboral: titulares y contratados.Reformulación de los baremos de puntajes por antecedentes. Elimina-ción de las cláusulas de residencia y privilegios a titulaciones neuquinasetc. Implementación de un sistema de Oferta Pública de Empleo28. Crea-ción de una real �carrera docente� con distintos niveles de jerarquía yremuneración39 que evite la pérdida de los buenos educadores que setrasladan a cargos de distintos requerimientos de capacitación. Rediseñode los perfiles necesarios para puestos de directores de establecimientosy supervisores educativos. Incorporación de la función de director aca-démico / jefe de estudios / director de estudios por escuela. Reforma delos Institutos de Formación Docente: concentración en áreas con dota-ción de profesores de excelencia. Subsidio a la capacitación docente re-lacionado con cursos específicamente aprobados para la especialidad ycon exigencias de exámenes aprobados.

Libertad de elección y mayor equidad educativa: el logro de unamayor equidad requiere al menos que se establezcan dos objetivos: con-seguir que los mejores maestros enseñen en los distritos más pobres yque niños de esos distritos puedan asistir a escuelas de distritos másricos. Para ello es imprescindible reimplantar la libertad de elección deescuelas eliminando el conocido como �radio escolar� 30 y realizar un cam-bio en el incentivo de remuneraciones de los docentes incorporando unpremio por trabajar en condiciones de difícil desempeño ( y por ende demayor exigencia para el maestro/profesor que incluso aumenta el riesgolaboral), de igual manera podría premiarse a los profesionales que ense-ñan en clases muy numerosas. La conocida zona desfavorable debería

28 Referido al así denominado sistema de selección de España de amplia experiencia.29 Tomando como referencia la carrera docente de las Universidades argentinas.30 La sociedad neuquina se ha manifestado más que proclive a estos cambios. Los diarios

regionales de principios del mes de noviembre dan cuenta de manifestaciones de pa-dres de barrios humildes que, conscientes de lo que hoy exige la posibilidad de tenerempleo, demandan poder elegir escuelas para sus hijos.

105


ser modificada de su actual componente exclusivamente geográfico aotro que contenga esas características independientemente de la ubica-ción urbana de la escuela. El sistema debería ser flexible y revisable almenos por quinquenio.

Un modelo de organización más simple, barato y con metas de-finidas: Debería producirse una revisión completa del sistema de orga-nización para sustituirlo por otro que elimine funciones superpuestas,descentralice en forma efectiva, dé mayor autonomía de decisión a lasunidades escolares y establezca canales de comunicación directos. Almismo tiempo, el sistema debería establecer metas agregadas de logros yelementales análisis de gestión y cumplimiento.

Certeza en las reglas y normas: la abundancia, complejidad, varia-bilidad y problemas de vigencia legal y jurídica de normas hacen que nopueda eludirse la adopción de un sistema distinto de regulación. Porejemplo podría establecerse que las normas no puedan ser cambiadasdurante un ciclo escolar y que todas las reformas se programen para elinicio del próximo. Esto obligaría a realizar un verdadero planeamientotanto académico como de recursos humanos.

Mejora de las condiciones laborales: aunque ya hemos visto quelos salarios de los docentes neuquinos están en mejor situación que elpromedio del país, si se piensa en escenarios de paulatina y continuamejora para los educadores parece imprescindible que las funciones auxi-liares como bibliotecarios / preceptores / celadores no integren los plan-teles docentes. Habida cuenta de los severos problemas de salud refleja-dos en el ausentismo por enfermedad debería implantarse un sistema desalud laboral totalmente distinto, que incluya la medicina preventiva y laresolución de los problemas observados. La obsoleta estructura del sala-rio debería ser reformada incluyendo incentivos que guarden relacióncon el esfuerzo del profesional. La inclusión de incentivos como el yaseñalado por la difíciles condiciones para trabajar, de premios por noutilizar los beneficios de ausencias, o por logros de mejores calificacio-

Capítulo V

106

nes de los cursos etc. darían como resultado que los docentes esforzadosse sientan reconocidos en su tarea. Al mismo tiempo un sistema de estetipo genera atracción para que los otros docentes mejoren.

Mayor calidad en la educación: lo hemos colocado como últimopunto precisamente porque resume el sentido y meta de los cambiospropuestos. Ya hemos abundado acerca de que todos y ninguno en par-ticular de los factores considerados a lo largo del libro influyen en lologros de un sistema educativo. Al menos hoy, Argentina haimplementado un sistema de evaluación de aprendizajes. Parece impres-cindible que la educación neuquina tome nota de sus resultados, los in-forme a las escuelas, los informe a la comunidad, sean consideradoscomo base de análisis para establecer metas de aprendizaje y ajustes deenseñanza. Ignorarlos (aunque esa actitud se fundamente en críticasmetodológicas) parece la peor de las alternativas.

Con los componentes señalados, Neuquén enfrenta un escenario dereforma integral de su educación que ofrezca a sus estudiantes comomínimo, las mismas oportunidades que tienen los de otras provinciasargentinas.

Y sin duda debería incluir un diseño diferente (más flexible y demo-crático) de la toma de decisiones en su organización. Cambios que evi-ten lo sobregastos de organización, introducción de técnicas de controlde gestión, nuevos métodos presupuestarios, modificación de los incen-tivos salariales (que premian también del desempeño de los maestros conalumnos de mayor dificultad buscando elevar la equidad del sistema),nuevos organigramas sin superposición de funciones, nuevas formasen la selección de los docentes, utilización de las pruebas de calidad.

La lista no se agota en lo expuesto, en verdad, parece interminable. Esque a nuestro juicio, las deficiencias actuales son tan severas que ameritanun cambio de tal magnitud que estamos ante un escenario de construc-ción de un nuevo sistema educativo provincial más equitativo, justo, abier-to, flexible, permeable y sometido a control de resultados.

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Este libro se terminó de imprimir en el mes denoviembre de 1999 en Pugliese Siena S.H.

Sarachaga 122, Córdoba.

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