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La interculturalidad y la cultura no estn posicionadas como temas prioritarios en la agenda pblica y, por ende, no estn presentes en el discurso ni en los programas de gobierno de la mayora de los partidos polticos.

Diagnstico

La interculturalidad enfrenta una paradoja en su rela-cin con las polticas pblicas: su mencin en el dis-curso oficial como enfoque transversal de polticas nacionales y planes sectoriales no suele traducirse en acciones concretas que mejoren la atencin del Estado a la ciudadana. Consecuentemente, la inter-culturalidad enfrenta un drama similar a otros enfo-ques que requieren acciones multisectoriales: el tema resulta de todos, pero es a la vez de nadie.

Sin embargo, existen algunos obstculos adicionales que han limitado un mayor vnculo entre la intercul-turalidad y las polticas pblicas. En primer lugar, la interculturalidad y la cultura no estn posicionadas como temas prioritarios en la agenda pblica y, por ende, no estn presentes en el discurso ni en los pro-gramas de gobierno de la mayora de los partidos polticos. En segundo lugar, la informacin estadstica sobre la magnitud y las condiciones sociodemogr-ficas de la poblacin indgena y afrodescendiente es muy limitada, lo cual dificulta la toma de decisiones basadas en evidencia. En tercer lugar, no existe un consenso poltico sobre el valor de la diversidad cul-tural y sobre qu tan intercultural debera ser la accin del Estado peruano, a pesar del carcter pluricultural y multilinge del pas.

El Per es considerado el tercer pas con poblacin indgena de Amrica Latina, solo superado por Bolivia y Guatemala2. El Censo Nacional 2007 identific a 3 919 314 personas mayores de 5 aos como indgenas a partir de su lengua materna, cifra equivalente al 16% del total de la poblacin en dicho rango de edad3. Sin

Norma Correa Aste - PUCP1

Interculturalidad y polticas pblicas: una agenda al 2016

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El nuevo rostro de la pobreza en el Per es amaznico e indgena.

embargo, segn ENAHO 2009, 36.7% de los jefes de hogar se auto-identifican como indgenas4.

Por qu la interculturalidad es importante para las polticas pblicas?

Las polticas pblicas no son solo un conjunto de dis-posiciones legales, administrativas y presupuestales, sino tambin un modo de relacin entre el Estado y los ciudadanos. El enfoque intercultural contribuye a mejorar los trminos de dicha relacin al facilitar que los esquemas e instrumentos de polticas sean ms sensibles a la diversidad cultural y estn mejor adecuados a las necesidades diferenciadas de una ciudadana plural en trminos de raza, etnia, gnero, etc. Las aplicaciones especficas del enfoque intercul-tural generan una serie de externalidades positivas

1/ El presente artculo est basado en el documento Interculturali-dad y polticas pblicas: una agenda al 2016, realizado por la autora en el marco del proyecto Elecciones Per 2011: Centran-do el debate electoral. Puede descargar la versin completa del estudio en http://www.elecciones2011.cies.org.pe/

2/ CEPAL (2007). Panorama Social de Amrica Latina 2006. Santiago de Chile: Naciones Unidas.

3/ Instituto Nacional de Estadstica (2008). Resultados definitivos del Censo Nacional 2007. Lima: INEI.

4/ Instituto Nacional de Estadstica (2010). Resultados de la Encuesta Nacional de Hogares 2009. Lima: INEI.

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El reconocimiento de la diferencia entre ellas, la diferencia cultural aparece subordinada al principio de la igualdad de todos los peruanos en la Constitucin Poltica.

que van ms all del mbito estrictamente cultural, como por ejemplo:

Permite avanzar hacia la igualdad en el acceso a oportunidades, igualdad en las garantas de rea-lizacin de derechos humanos fundamentales y el reconocimiento de derechos especficos (como los derechos de los pueblos indgenas).

Contribuye a mejorar la calidad, accesibilidad y pertinencia cultural de los servicios pblicos esen-ciales para el desarrollo humano y para el logro de los Objetivos del Milenio (educacin, nutricin, salud, etc.). Esto es fundamental, considerando la dramtica situacin de pobreza y exclusin que enfrentan los pueblos indgenas. La incidencia de pobreza en la poblacin indgena es casi el doble que la registrada en la poblacin no indgena5. Sin embargo, existen brechas inter-tnicas y de gnero que merecen especial atencin, as como la situacin de la niez indgena6. La incidencia de pobreza extrema en los pueblos indgenas ama-znicos asciende a 46.96%, cifra que se reduce a

El enfoque intercultural contribuye a mejorar los trminos de dicha relacin al facilitar que los esquemas e instrumentos de polticas sean ms sensibles a la diversidad cultural y estn mejor adecuados a las necesidades diferenciadas de una ciudadana plural en trminos de raza, etnia, gnero, etc..

5/ OXFAM (2009). Informe Per 2009- 2010. Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Per. Lima: OXFAM Internacional.

6/ Para mayor informacin se sugiere revisar: Benavides, M. et al (2010). Estado de la Niez Indgena en el Per. Lima: INEI, UNICEF y Manuela Ramos (2010). Brechas de Gnero: Insumos para la adopcin de medidas a favor de la igualdad de las mujeres. Lima: INEI, MMR.

7/ Vsquez et al (2008). Niez indgena y educacin intercultural bilinge en el Per: estadsticas recientes, preguntas (i) resueltas y tareas pendientes. Lima: CARE-SAVE THE CHILDREN-UNICEF-EDUCA-TAREA-Grupo Impulsor de Educacin Rural.

8/ Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Indepen-dientes. El Per ratific este convenio en 1993 a travs de la Resolucin Legislativa No. 26253.

32.05% para el caso de la poblacin quechua y 25.86% para la poblacin aimara7. Esta situacin tiene implicancias muy serias para las polticas de superacin de pobreza, que han tendido a priori-zar a la sierra rural. El nuevo rostro de la pobreza en el Per es amaznico e indgena.

Optimiza la poltica social, en especial los esque-mas de proteccin social, mejorando la atencin de los grupos histricamente excluidos e introdu-ciendo nuevos temas en la agenda. Por ejemplo, la lucha contra la discriminacin y el racismo.

Fortalece los sistemas de gestin de conflictos, reforzando la importancia estratgica del dilogo entre las partes involucradas.

Es por ello que la aplicacin del enfoque inter-cultural ofrece una importante oportunidad de innovacin en polticas pblicas que el prximo gobierno no debera desaprovechar.

Marco normativo

El Estado Peruano es signatario de convenios y decla-raciones internacionales vinculados a la diversidad cultural e interculturalidad. Destacan los instrumentos especficos para pueblos indgenas, como el Convenio Nro. 169 de la Organizacin Internacional del Tra-bajo (1989)8 y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indgenas (2007). Cabe sealar que el Convenio Nro. 169 tiene carcter vin-culante; es decir, implica la adecuacin de sus prin-cipios a la legislacin nacional y genera obligaciones exigibles para los pases que lo ratificaron, como es el caso del Per. Entre dichas obligaciones destaca el derecho a la consulta a los pueblos indgenas ante una medida que los afecte. En cuanto al marco normativo nacional, existen importantes vacos y contradiccio-nes en el tratamiento de la interculturalidad, lo cual revela la ausencia de una poltica clara y coherente

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La accin estatal se ha caracterizado por ser de baja escala (proyectos), con limitada vinculacin intersectorial, dbil fiscalizacin e importante dependencia del financiamiento de la cooperacin internacional para ser implementadas o sostenidas.

en la materia. Por ejemplo, el reconocimiento de la diferencia entre ellas, la diferencia cultural aparece subordinada al principio de la igualdad de todos los peruanos en la Constitucin Poltica. Asimismo, los cdigos vigentes no incorporan un reconocimiento explcito a la diferencia cultural como fuente de dere-chos especficos. Finalmente, la normativa sectorial incluye una gran diversidad de posiciones. Solo los sectores de Educacin, Justicia, Salud y Agricultura reconocen la existencia de diferencias culturales, aunque existen particularidades en la orientacin de las polticas9.

Avances logrados a nivel sectorial

Si bien han existido algunos esfuerzos importantes a nivel sectorial para incorporar el enfoque intercultural en la provisin de servicios, especialmente en educa-cin y salud, la accin estatal se ha caracterizado por

9/ Diez, A. (2005). Legislacin Peruana e Interculturalidad. Docu-mento de Trabajo. Secretariado Rural Per-Bolivia.

10/ Brubaker, R (2004). Ethnicity without groups. Harvard: Harvard University Press.

11/ Robles, C. (2009). Pueblos indgenas y programas de transferencia condicionada con corresponsabilidad. Avances y desafos desde un enfoque tnico. Serie Polticas Sociales N. 156. Santiago de Chile: Divisin de Desarrollo Social, CEPAL.

Tipo Caractersticas Ventajas Desventajas

Tipo A:polticas

tnicamente focalizadas

Principalmente dirigidas a la poblacin indgena y, en menor medida, a los grupos afrodescendientes.

Mayor pertinencia cultural de las intervenciones.

Brindan trato preferencial a grupos histricamente excluidos.

Generan espacios de fortalecimiento para las organizaciones representativas y liderazgos tnicos.

Mayor sintona con la agenda de los derechos de las minoras tnicas.

Implica generar una oferta diferenciada en el diseo e implementacin.

Sesgo rural e indigenista invisibiliza a grupos afrodescendientes.

Podran generar tensiones en contextos multitnicos donde conviven poblaciones con similares niveles de pobreza.

Pueden promover una visin grupista de lo tnico10.

Tipo B:polticas no tnicamente focalizadas

Variante 1Polticas sociales.La poblacin indgena o afrodescendiente es incluida como beneficiaria va focalizacin, generalmente orientada por criterios de pobreza.

Orientadas por el principio de equidad: igualdad de oportunidades independientemente de factores socio-econmicos y culturales.

Oferta estandarizada en el diseo e implementacin facilita rplica y escalamiento.

Abordan a los pobres como categora general. No suelen considerar las vulnerabilidades especficas que afectan a las minoras tnicas.

Menor pertinencia cultural de las intervenciones

Mayor oferta de polticas protectoras (reduccin de pobreza) que promotoras (generadoras de capacidades) o habilitadoras (acceso a oportunidades econmicas).

Variante 2Polticas para promover la diversidad cultural y la ciudadana multicultural dirigidas a la sociedad en general.

Colocan a la sociedad en general como pblico objetivo de las polticas interculturales.

Con potencial para generar competencias interculturales en la convivencia cotidiana

Mayor nfasis en la celebracin de la diversidad cultural, como folklore (pasacalles, ferias, etc.).

Muchas veces asumen que las diferencias culturales son estticas y que las identidades son nicas, ignorando el proceso poltico detrs de su construccin.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Robles (2009)11.

Cuadro 1

Opciones de poltica

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ser de baja escala (proyectos), con limitada vincula-cin intersectorial, dbil fiscalizacin e importante dependencia del financiamiento de la cooperacin internacional para ser implementadas o sostenidas. La cooperacin internacional y las ONGs han tenido un rol ms activo que el Estado en la promocin de iniciativas de desarrollo interculturales, aunque la mayora de estos esfuerzos se encuentran dispersos en proyectos que no han logrado escalar a nivel de polticas, muchas veces por falta de apertura desde el mismo aparato estatal.

Propuestas de poltica

Dado el carcter multidimensional de la problemtica asociada a la interculturalidad, se requieren accio-nes intersectoriales que vinculen a los tres niveles de gobierno: local, regional, central. Consecuentemente, no es posible ni deseable contar con un nico curso

El VMI es la autoridad pblica en asuntos de interculturalidad e inclusin de las poblaciones originarias.

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Los trgicos sucesos de Bagua evidenciaron la falta de una entidad rectora fuerte y efectiva en materia indgena.

de accin, sino ms bien con un mix de polticas. Se propone una agenda al ao 2016 conformada por siete propuestas de poltica elaboradas bajo la siguiente racionalidad: Optimizar el marco institucional y la oferta pro-

gramtica existente vinculada a la interculturali-dad, como paso indispensable para generar las condiciones que permitan su articulacin efectiva y orientada por resultados en otras reas de las polticas pblicas.

Responder a los cuellos de botella que limitan el avance del enfoque intercultural en las polticas pblicas: falta de rectora, dispersin de iniciati-vas, dbil fiscalizacin, limitadas capacidades de gestin intercultural dentro del aparato estatal e insuficientes instrumentos tcnicos ad hoc.

La agenda est conformada por tres objetivos al 2016, los cuales agrupan las propuestas de poltica resumi-das a continuacin:

Objetivo 1: Mejorar las capacidades de gestin intercultural del Estado peruano

1.1 Fortalecimiento institucional del Vice-Ministerio de Interculturalidad (VMI)

El VMI es la autoridad pblica en asuntos de inter-culturalidad e inclusin de las poblaciones origina-rias. Es necesario fortalecer las capacidades tcni-cas de dicha institucin a travs de la incorporacin de recursos humanos de primer nivel formados en gestin pblica, diversidad cultural e interculturali-dad, as como va asistencia tcnica brindada por brigadas temticas (servicios pblicos, conflictos sociales, medio ambiente, patrimonio), las cuales pueden ser implementadas con apoyo de la coope-racin internacional. Por otro lado, la labor del VMI debe orientarse a elaborar metodologas e instru-mentos que faciliten la incorporacin del enfoque intercultural en los programas pblicos donde sea relevante, as como en la elaboracin de propuestas tcnicas especficas (polticas lingsticas, polticas contra la discriminacin y el racismo, censo indgena y afrodescendiente, etc.). Finalmente, es necesario promover el benchmarking de experiencias inter-nacionales exitosas de diseo e implementacin de polticas interculturales y de reconocimiento de la diversidad cultural (Canad, Mxico, Brasil, Colom-bia). Como resultado de estas acciones, se espera que al ao 2016 el VMI sea una institucin slida con capacidad de propuesta tcnica y que cumpla un activo rol difusor del enfoque intercultural en la administracin pblica.

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Los pueblos indgenas han sido invisibilizados en las prioridades del Estado durante buena parte de la historia republicana.

Dado el carcter multidimensional de la problemtica asociada a la interculturalidad, se requieren acciones intersectoriales que vinculen a los tres niveles de gobierno: local, regional, central.

1.2 Relanzamiento del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA)

Los trgicos sucesos de Bagua evidenciaron la falta de una entidad rectora fuerte y efectiva en materia ind-gena. Se sugiere mantener el rol ejecutor del INDEPA para evitar que pierda ms peso poltico dentro del Estado, as como legitimidad frente a las organizacio-nes representativas tnicas. Es necesario reactivar las cinco oficinas descentralizadas del INDEPA y articu-larlas con las Gerencias de Desarrollo Social de los gobiernos regionales con mayor poblacin indgena y afrodescendiente. Dichas oficinas pueden ope-rar como nodos articuladores de la oferta pblica y como ventanillas de recepcin de denuncias en coor-dinacin con la Defensora del Pueblo. Asimismo, se plantea crear un Consejo Consultivo del INDEPA de carcter plural y colegiado para institucionalizar los canales de dilogo con las organizaciones de la sociedad civil, garantizando la participacin efectiva de las organizaciones representativas indgenas y afro-descendiente. Finalmente, se sugiere establecer un programa de aprendizaje de pares con los institutos indigenistas ms destacados de Amrica Latina (CDI- Mxico y FUNAI-Brasil) para promover la rplica o adaptacin de modelos de gestin y esquemas de poltica exitosos. El relanzamiento del INDEPA deber contar con respaldo poltico al ms alto nivel, razn por la cual se sugiere que este proceso sea implemen-tado por la PCM.

1.3 Programa de sensibilizacin y capacitacin intercultural dirigido a tomadores de decisiones del sector pblico

Se propone implementar una diplomatura con valor curricular dirigida a funcionarios de alto nivel en sec-tores donde es necesario difundir el enfoque inter-cultural: MEF, MEM, MINJUS, MINAM, CIAS-PCM y MIMDES. Esta diplomatura debe ser implementada en alianza con las mejores universidades y centros de investigacin del pas, quienes brindaran conte-

nidos acadmicos sobre diversidad cultural, etnici-dad, derechos humanos y dinmicas de pobreza y exclusin con una orientacin aplicada a las polticas pblicas. Se espera que este programa contribuya a que la diversidad cultural sea mejor considerada en el diseo e implementacin de polticas, facilitando una mayor apertura hacia el enfoque intercultural dentro del aparato pblico.

1.4 Programa Nacional de Acceso al Servicio Civil para profesionales indgenas y afrodescendientes

Se propone que SERVIR implemente un programa ad hoc para generar canales de acceso competiti-vos al servicio civil para profesionales indgenas y afrodescendientes, como medida de accin afirma-tiva desde el Estado. Los profesionales indgenas y afrodescendientes debern ser seleccionados va concurso pblico y ser menores de 35 aos para favorecer la participacin de los jvenes. El programa deber incorporar una primera etapa de formacin en gerencia pblica. Quienes aprueben satisfactoria-mente dichos contenidos podrn postular a puestos en los gobiernos regionales con mayor poblacin indgena y afrodescendiente, los cuales seran pre-viamente identificados por SERVIR. Este programa plantea una innovacin en la manera cmo se ha venido promoviendo la participacin de las minoras tnicas en los asuntos pblicos, pues no est orien-tada a la formacin de liderazgos de base, sino ms bien a una tecnocracia competitiva que sea tambin culturalmente diversa.

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riales, plantear instrumentos de poltica y establecer parmetros presupuestales. Este plan debe tener una perspectiva de mediano plazo y puede estar articu-lado al proceso del Plan Bicentenario al 2021, pro-movido por CEPLAN. El resultado esperado es que el Estado cuente con un sistema de monitoreo y evalua-cin que le permita medir los avances en las polticas pblicas que incorporan a los pueblos indgenas.

Objetivo 3 - Promover la aplicacin del enfoque intercultural para mejorar la pro-visin de servicios y programas pblicos

1.7 Creacin de un Fondo de Promocin para la Innovacin en Polticas Pblicas que priorice la aplicacin del enfoque intercultural

Este fondo generar incentivos para la creacin de esquemas de poltica novedosos que respondan a pro-blemas concretos asociados a la provisin de servicios y programas pblicos. Podrn participar universidades y centros de investigacin en alianza con institucio-nes pblicas. Se financiarn soluciones de polticas, esquemas desarrollados, y no solo investigaciones, los cuales debern ser replicables y escalables. Se sugiere que el fondo incluya entre sus prioridades la aplica-cin del enfoque intercultural, priorizando el diseo de esquemas que respondan a las vulnerabilidades especficas de los pueblos indgenas y grupos afro-descendientes, la superacin de barreras en el acceso a servicios pblicos, as como mejorar el diseo y la implementacin de programas sociales existentes (por ejemplo, el Programa Juntos, que ya empez a ser implementado en zonas indgenas amaznicas). Este fondo podra ser administrado por el MEF con la asesora tcnica del FINCyT.

Objetivo 2: Garantizar la articulacin intersectorial y la implementacin del enfoque intercultural en las polticas pblicas pertinentes

1.5 Creacin del Sistema Funcional Interculturalidad y Polticas Pblicas (SFIP) bajo la rectora del Ministerio de Cultura

En el marco de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Cultura est facultado para liderar un sistema funcional especializado en interculturalidad (SFIP). Esta figura es idnea para trabajar temas tras-versales porque facilita la articulacin de esfuerzos realizados en las distintas instancias del Estado. El diseo del SFIP deber contar con un ncleo bsico (INDEPA, MINSA, MINEDU, MIMDES y Defensora del Pueblo), un espacio consultivo integrado por expertos independientes, instancias regionales en los departamentos con mayor poblacin indgena a travs de las Gerencias de Desarrollo Social de los gobiernos regionales y captulos especializados (servicios pbli-cos, conflictos, medio ambiente). Los roles del SFIP sern: a) Fiscalizacin, asegurando la aplicacin del enfoque intercultural en los planes y polticas donde ha sido mencionado como eje transversal; b) Promo-cin, identificando sinergias, modelos replicables y aprendizajes intersectoriales.

1.6 Elaboracin de Plan Nacional para Pueblos Indgenas

Los pueblos indgenas han sido invisibilizados en las prioridades del Estado durante buena parte de la his-toria republicana. Consecuentemente, su inclusin en las polticas pblicas ha sido de carcter irregular, disperso y no explcito. La elaboracin de un plan nacional permitira establecer prioridades de accin en materia indgena, definir responsabilidades secto-