Instrumentospara la Gestión

y el Manejo de la ZonaCostera de México

David Zárate Lomelí

Programa de Recursos Costeros, Instituto de Ecología A. C.

RESUMEN

La zona costera de México es muy valiosa en términos ecológicos, sociales y eco-nómicos, por la gran diversidad de ecosistemas, hábitats y recursos naturales, asícomo por el desarrollo de importantes actividades económicas. Sin embargo lafalta de planificación y de un manejo integral, han provocado en las últimas dé-cadas la degradación ambiental y la pérdida de valiosos ecosistemas y recursosde la región. En este capítulo, se analizan las limitaciones y necesidades de losprincipales instrumentos que se utilizan para la administración, manejo y planea-ción de la zona costero-marina en México, como son el Ordenamiento Ecológi-co, la Evaluación de Impacto Ambiental, las Áreas Naturales Protegidas y laZona Federal Marítimo Terrestre. Se propone finalmente la implementación deun Programa Nacional para el Manejo Integral de la Zona Costera de México.

ABSTRACT

The coastal zone of Mexico is worth in terms of its ecology, and socioeconomicattributions, as well as for the high diversity of ecosystems, habitats and naturalresources; and also for the important economic activities that take place in it.Nevertheless, the lack of planning and of an integrated management, had re-sulted for the past decades in environmental degradation and loosing valuableregional ecosystems and resources. This chapter presents and analysis of needsand limitations of the main policy tools used for managing and planning thecoastal-marine zones in Mexico, such as: Ecological ordinance, environmentalimpact assessmnt, natural protected areas, and the federal marine-terrestrialzone. Finally. it is proposed the implementation of a National Program for the In-tegrated Management of the Coastal Zone of Mexico.

4Antecedentes

INTRODUCCIÓN

México es un país costero bordeado por los océa-nos Pacífico, Atlántico y Mar Caribe. La zona cos-tera tiene una longitud 11,122 km y en ella existenmás de 1’567,300 ha de ecosistemas lagunares yestuarinos. El territorio insular lo conforman 371accidentes insulares. México tiene una superficiede Mar Territorial de 209,000 km2 y 3,149,920km2 de Zona Económica Exclusiva (INEGI-SEMARNAT, 1999; SEMARNAT, 2001), la cual esconsiderada por UNESCO (1998) como la décimamás grande a nivel mundial.

La zona costera de México es compartida por17 estados litorales que tienen una superficie de1,108,766 km2 y que representa el 56.36 % de lasuperficie nacional (INEGI-SEMARNAP, 1999).De acuerdo al Censo General de Población y Vi-vienda de 1990 y 2000, la población de los 17 es-tados costeros del país pasó de 37,331,979 a44,604,831 habitantes respectivamente. Esta últi-ma cifra corresponde al 44.6 % de la población to-tal del país (INEGI, 1990; INEGI, 2000). Lo

anterior significa, que en los últimos 10 años, la po-blación costera se incrementó 19.48 % y que unode cada 2.18 habitantes de México viven en lazona costera (INEGI-SEMARNAP, 1999).

La zona costera es muy valiosa para el país entérminos ecológicos, sociales y económicos, por lagran diversidad de ecosistemas, hábitats, recursosnaturales y por el desarrollo de importantes activi-dades económicas. Sin embargo la falta de planifi-cación y de un manejo integral, han provocado enlas últimas décadas la degradación ambiental y lapérdida de valiosos ecosistemas y recursos de la re-gión (CONABIO, 1998; Zárate et al., 1999).

Los objetivos de este trabajo son analizar las li-mitaciones y necesidades de los principales instru-mentos que se utilizan para la administración ymanejo de la zona costero-marina en México, asícomo el proponer una estrategia integral para suadministración y manejo.

PRINCIPALES INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN Y EL MANEJODE LA ZONA COSTERA

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

Los problemas de la zona costera han sido aborda-dos históricamente en la gestión pública de mane-ra desvinculada. Aunque existen esfuerzosinstitucionales para manejar de forma integral esteespacio eco-geográfico, han sido planteados desdevisiones sectoriales (SEMARNAT, 2001).

El actual Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, se estructura de 32 programas sectoriales,institucionales, regionales y especiales (Presidenciade la República, 2001). El Programa de MedioAmbiente 2001-2006 reconoce la importancia es-tratégica que tiene la zona costera del país en tér-minos de ecosistemas, recursos, bienes y serviciosambientales (SEMARNAT, 2001). Sin embargo noconsidera la definición de una política, programaestratégico o instrumento de planeación y gestiónambiental a nivel nacional que orienten su manejocon un enfoque integral y multisectorial.

Actualmente sólo existen programas de carácterregional como el Proyecto de la Escalera Náuticadel Mar de Cortés, los programas de ordenamientoecológico que han sido decretados para regionescosteras del país y programas de manejo pararecursos naturales críticos.

La falta de un instrumento ad hoc que permitala integración de políticas y programas que incidendirecta o indirectamente en la zona costera, haocasionado en ella efectos negativos como el tras-lape de atribuciones, conflicto de intereses e in-compatibilidades entre los diferentes sectores dedesarrollo a nivel federal, regional, estatal y muni-cipal, así como altos costos económicos e impactosambientales significativos. Estos problemas son co-munes y se presentan principalmente en sectoresrelacionados con la extracción, procesamiento ytransporte de hidrocarburos, actividades agrope-cuarias de tierras bajas y la expansión del desarro-llo urbano, así como actividades portuarias,industriales y turísticas (Zárate et al., 1999).

Por lo tanto, es evidente la urgente necesidadde definir e implementar en el corto plazo un Pro-grama Nacional de Manejo Integrado para la ZonaCostera o programas regionales que permitan unaintegración real de políticas, así como una planea-ción multisectorial con enfoque de ecosistemas. Loanterior se justifica si se toma en cuenta la gran di-versidad de usos y recursos que ella proporciona ysu gran valor en términos ecológicos y socioeconó-micos (Botello et al., 1996; CONABIO, 1998; Zá-rate et al., 1999 y 2003a; Zárate y Yánez-Arancibia, 2003).

Antecedentes 40

Manejo Costero en México

ORDENAMIENTO ECOLÓGICO

El Ordenamiento Ecológico (OE), es un instru-mento de política ambiental y planeación, que es-tablece la Ley General del Equilibrio Ecológico yProtección al Ambiente (LGEEPA), para regular oinducir el uso del suelo y las actividades producti-vas, con el fin de lograr la protección del medioambiente, así como la preservación y el aprove-chamiento sustentable de los recursos naturales, apartir del análisis de las tendencias de deterioro ylas potencialidades de aprovechamiento de losmismos (INE-SEMARNAP, 2000a). Todo esto enel marco de una política de desarrollo regional y deprocesos de planeación participativa (Álvarez-Ica-za, 1999). El OE es considerado oficialmente des-de 1988 con la expedición de la LGEEPA.Actualmente se definen cuatro modalidades parael OE (INE-SEMARNAP, 2000a y b; SEMARNAT,2003):

a) OE General del Territorio. Es de com-petencia federal y aplica para todo el país.Entre sus objetivos principales están ladefinición de lineamientos y estrategias eco-lógicas para la protección, restauración y elaprovechamiento sustentable, así como elinfluir en las políticas sectoriales del gobiernofederal.

b) OE Regional. Es de competencia estatal,determina los criterios de regulación ecológicapara la realización de las actividades pro-ductivas y la ubicación de los asentamientoshumanos, en regiones que cubran la totalidado porciones del territorio.

c) OE Local. Expedido por autoridades mu-nicipales, regula los usos del suelo fuera de loscentros de población y establece criterios deregulación ecológica dentro de los centros depoblación que se integran en los programasde desarrollo urbano.

d) OE Marino. Es de competencia federal,en coordinación con los gobiernos estatales ymunicipales. Tiene por objeto establecer loslineamientos y previsiones para el aprove-chamiento sustentable de los recursos natu-rales, el mantenimiento de los bienes y servi-cios ambientales y la conservación de los eco-sistemas y la biodiversidad en las zonasmarinas mexicanas y sus zonas federalesadyacentes.

Actualmente han sido decretados para toda lazona costera del país, 10 OE Regionales que su-man una superficie de 177,858.07 km2 y 4 OE Lo-cales con una superficie de 5,959.95 km2 (Tabla1). En proceso de elaboración o como estudios ter-

minados, existen 14 ordenamientos regionales conuna superficie de 70,413.76 km2 y 12 locales quesuman una superficie de 736,367.06 km2 (Tabla2). A pesar de que la superficie ordenada (decreta-da) en zonas costeras es importante, es insuficientepor la existencia de ecosistemas, regiones y recur-sos que son estratégicos para el país y que por suvalor ecológico y socioeconómico o por la presiónque ejerce el desarrollo sobre ellos, reclaman suplaneación y manejo sustentable.

Un ejemplo claro de lo anterior es la zona coste-ra del Golfo de México y Caribe, donde la expan-sión de la frontera agrícola, pecuaria, forestal yurbana, ha producido cambios importantes en losusos del suelo, la pérdida de vegetación y la frag-mentación de importantes ecosistemas. Actual-mente sólo existe el 36% de la vegetación primariaen la superficie de los seis estados (Fig. 1) y sólo el1.75% de la superficie de estos, cuenta conprogramas de OE.

A pesar de la importancia que el OE tiene comoinstrumento de planeación y política ambiental,existen para su aplicación en la zona costera delpaís una serie de limitantes. Entre las más impor-tantes se pueden mencionar las siguientes:

• La falta de criterios administrativos,científicos, legales y técnicos (acordes con laestructura y dinámica de los ecosistemas yrecursos costeros) que permitan unadelimitación y zonificación de la zona costerahacia un manejo integrado, ocasionalimitaciones en la aplicación y efectividad delos OE. Por ejemplo, en el caso de QuintanaRoo los limites en la zona continental ymarina de los OE decretados, no soncorrespondientes entre si, al igual que loscriterios de manejo (Fig. 2)

• Otra limitación importante de los OE en lazona costera del país, es que la mayoría de lasveces se definen los modelos de uso del sueloy el manejo de ecosistemas y recursos, sindeterminar la capacidad de carga que éstostienen en términos de extracción de recursos,pérdida de cobertura vegetal y generación deresiduos líquidos y sólidos, entre otrosaspectos. Por ejemplo, el modelo de OE parael Corredor Cancún-Tulum establece para el2025 como umbral, la construcción de 79,213 cuartos, una población de 1,456,100habitantes y una afluencia de 7.3 millones deturistas anualmente. En el caso del OE CostaMaya, el modelo de ordenamiento considerala construcción potencial de 30,000 cuartosde hotel y una población de 160,240habitantes. Las implicaciones ambientales deestos dos OE, pueden ser la generación de

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hasta: 53,514 m3/día de aguas residuales y3,564.7 ton/día de residuos sólidos (Zárate etal., 2003b). La pregunta es: ¿ los ecosistemasde la región podrán asimilar los impactosambientales de este tipo de residuos si no seconsidera la infraestructura sanitaria paramanejarse de manera adecuada ?

• La inexistencia de mecanismos de evaluacióny monitoreo permanente que permitan laretroalimentación y actualización de losmodelos de uso de ecosistemas y recursosdefinidos en los OE decretados en la región esotra limitante importante de su aplicación.

• El mantenimiento de la estructura yfuncionamiento de la zona costera, dependedirecta e indirectamente de los procesosambientales y las actividades humanas que segeneran en las cuencas hidrológicas quedrenan a ella. Esta visión y criterio, pocasveces se considera al definir el OE de unaporción costera, por lo que su manejo ygestión resulta parcial.

EVALUACIÓN DE IMPACTOAMBIENTAL

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es uninstrumento de política ambiental, a través del cualla Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Natu-rales (SEMARNAT), establece las condiciones aque deben sujetarse las obras y actividades públi-cas y privadas que puedan causar desequilibrioecológico o rebasar los límites y condiciones esta-blecidas en las disposiciones para proteger al me-dio ambiente, preservar y proteger los eco-sistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo susefectos negativos sobre el medio ambiente(PROFEPA, 1998). La EIA ha sido utilizada oficial-mente desde 1988 y desde entonces se ha consoli-dado como uno de los principales instrumentos deplaneación y política ambiental a nivel nacional.Tan sólo en el periodo 1998-1999 ingresaron a laSecretaría, 2013 estudios de impacto ambientalpara su evaluación y dictamen, de estos el 62.05%corresponden a proyectos en la zona costera(INEGI-SEMARNAP, 1999), lo cual es un indica-dor de la fuerte presión que el desarrollo estáejerciendo sobre esta importante región para elpaís.

Antecedentes 42

Manejo Costero en México

Ordenamientos Ecológicos Regionales Decretados

Corredor Ensenada, B.C. Baja California 5.95 km2

Estatal de Baja California Baja California 71,609.26 km2

Costa de Jalisco Jalisco 14,514.66 km2

Estatal de Colima Colima 5,455. km2

Corredor Caucún-Tulum en Quintana Roo Quintana Roo 1,818.31 km2

Estado de Jalisco Jalisco 80,137 km2

Costa Maya Punta Herrero – Xcalak, Quintana. Roo Quintana Roo 1,172.35 km2

Isla Cozumel y su Área Marina de Influencia Quintana Roo 495.35 km2

Zona continental de Isla Mujeres Quintana Roo 1,068.25 km2

Zona Costera de la Reserva de la Biósfera de Sian Ka´an Quintana Roo 1,581.94 km2

Subtotal 177,858.07 km2

Ordenamientos Ecológicos Locales Decretados

Municipio de Los Cabos, B.C.S. Baja California Sur 4,767.57 km2

Corredor Los Cabos, Baja California Sur Baja California Sur 251.38 km2

Bahía de Banderas, Nayarit Nayarit 730 km2

Sistema Lagunar Nichupté, Quintana Roo Quintana Roo 211 km2

Subtotal 5,959.95 km2

Total 183,818.02 km2

Tabla 1. Ordenamientos ecológicos decretados para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2003b).

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Ordenamientos Ecológicos Marinos en Proceso

Mar de Cortés Baja California, Baja CaliforniaSur, Sonora Sinaloa, Nayarit

Longitud aprox. 1,550km y anchura 100 a200 km.

Ordenamientos Ecológicos Regionales en Proceso

Zona Centro - Sur de Sinaloa Sinaloa

Costero de Nayarit Nayarit 5,662.5 km2

Aguamilpa en el Estado de Nayarit Nayarit, Durango, Zacatecas,Jalisco

11,676.67 km2

Costa de Michoacán Michoacán 9,133 km2

Región Costera de Oaxaca Oaxaca 2,009 km2

Istmo Salina Cruz Oaxaca 1,532.8 km2

Costa de Chiapas Chiapas 4,137.27 km2

Costa de Campeche Campeche, Tabasco, Yucatán 129.33 km2

Región Centro Noroeste de Tabasco Tabasco 7,226.49 km2

Cuenca Baja del Río Coatzacoalcos, Veracruz Veracruz 4,380 km2

Desembocadura del Río Pánuco Tamaulipas y Veracruz 1,558. km2

Los Tuxtlas Veracruz 4,432 km2

Pujal-Coy, Tamaulipas., San Luis Potosí yVeracruz

Veracruz, San Luis Potosí yTamaulipas

11,019 km2

Región Costera de Tamaulipas Tamaulipas 7,517.7 km2

Subtotal 70,413.76 km2

Ordenamientos Ecológicos Locales en Proceso

Ensenada Baja California 646,523 km2

Microregión de La Bufadora-Estero - Punta Banda Baja California 207.60 km2

Puerto Peñasco Sonora 977.45 km2

Bahía de San Francisco Sonora 77.25 km2

Corredor Loreto Nopoló, Puerto Escondido Baja California Sur 300 km2

Generación de Energía Eléctrica de la Regiónde San Carlos

Baja California Sur 10,371.3 km2

El Sábalo Sinaloa 121 km2

Acapulco-Punta Diamante - Laguna Tres Palos Guerrero 1, 039 km2

Zona Costera de Santa María Tonameca Oaxaca 498 km2

Bahías de Huatulco Oaxaca 35 km2

Microregión de La Pesca Tamaulipas 803.7 km2

San Fernando Tamaulipas 5,000 km2

Subtotal 665,953.3 km2

Total 736,367.06 km2

Tabla 2. Ordenamientos ecológicos en proceso para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2000).

A pesar de su importancia como instrumento depolítica ambiental, la EIA presenta una serie de li-mitaciones y debilidades para su aplicación en pro-yectos costeros, las principales son: a) que las EIAson generalmente descriptivas y poco predicti-vas-preventivas, b) falta de evaluación económicay social del impacto ambiental, c) escasa valora-ción de riesgos naturales, d) limitaciones en la defi-

nición de la zona de influencia de los proyectos, e)limitaciones en la identificación y evaluación deimpactos acumulativos, sinérgicos y de tipo regio-nal, f) limitaciones en la definición y aplicación delos planes de manejo de impactos, g) limitacionesen la definición y ejecución de programas de moni-toreo y supervisión ambiental, h) insuficiente vin-culación con las políticas, usos y criterios de

Antecedentes 44

Manejo Costero en México

Figura 1. Estado de conservación de las entidades del Golfo de México y Caribe (Zárate et al., 2003a).

OE Zona Continental de Isla Mujeres

OE Cancún-Tulum

OE Isla Cozumel

OE Costa Maya

OE Región Costera de Sian ka´an

Figura 2. Ordenamientos ecológicos en la zona costera del estado de Quintana Roo (Zárate et al., 2003b).

manejo definidos en los OE de la región, i) escasaparticipación pública en todas las etapas del proce-dimiento de la EIA y j) falta de criterios técni-co-científicos para la definición y aplicación desanciones y multas por incumplimiento y por da-ños a ecosistemas, recursos, bienes y servicios am-bientales costeros (Yánez-Arancibia et al., 1996;Zárate et al., 1996).

Lo anterior ha implicado que muchos proyectosen las zonas costeras del país (Zárate et al., 1996):

• Sean ubicados y desarrollados en sitios pococonvenientes, eliminando o fragmentandoecosistemas críticos como manglares, hu-medales y vegetación de duna costera. Conello, estos ecosistemas están perdiendo sucontinuidad a lo largo de la línea de costa y suconectividad con ecosistemas vecinos, loscuales también se ven afectados

• Generen impactos ambientales de tipo acu-mulativo y sinérgico que rebasan la zona deinfluencia definida por los proyectos,afectando en consecuencia áreas oecosistemas vecinos

• No consideren medidas de prevención y miti-gación para impactos ambientales de tipoacumulativo, regional y sinérgico

En nuestro país la EIA de planes, políticas y pro-gramas de desarrollo mejor conocida como Eva-luación Ambiental Estratégica (EAE), no está con-templada en la LGEEPA, por lo que se planifican eimplementan por el sector público o privado quelos desarrolla. Esta situación es delicada, pues nose evalúan las implicaciones ambientales de lamultiplicidad de proyectos en la zona costera, quese caracterizan por ser de consecuencias ambienta-les a nivel regional.

Como ejemplo de esta situación, puede referir-se el caso de: a) el Plan Puebla-Panamá que invo-lucra a 8 estados costeros del país, b) la EscaleraNáutica que involucra la zona costera y marina ad-yacente de 5 estados y c) los programas de explo-ración y extracción de aceite y gas en la zonacostera y marina de los estados de Tamaulipas yVeracruz, consistentes en 4 proyectos marinos y 5terrestres para la extracción y extracción de gas(destacan el Proyecto Integral de la Cuenca deBurgos y el Proyecto Integral Cuenca de Veracruz)y 11 proyectos para la exploración y extracción deaceite entre los que destaca el Proyecto Chiconte-pec.

El común denominador para los tres programasde desarrollo es: ¿ saber si como parte del procesode planeación se han evaluado las implicacionesambientales en sus zonas de influencia, los impac-

tos de carácter regional, acumulativos, sinérgicos ytransfronterizos ? De no ser así, es prioritario defi-nir acciones concretas que permitan la EAE de es-tos programas de desarrollo, con la finalidad dedeterminar la viabilidad ambiental, de evaluar conprecisión los impactos ambientales para la zonacostera, de orientar la viabilidad ambiental de losproyectos y la aplicación de tecnologías ambienta-les que minimicen los impactos ambientales y quegaranticen el mantenimiento de la estructura y fun-cionamiento básico de los ecosistemas y recursoscosteros involucrados.

ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS

Otro instrumento importante para el manejo dela zona costera del país, es la definición de ÁreasNaturales Protegidas (ANP). Las ANPs, represen-tan una de las herramientas más sólidas de la políti-ca ambiental, por constituir un instrumento crucialde la conservación. Actualmente, existen decreta-das a nivel federal un total de 147 ANPs, de lascuales 31 corresponden a la zona costera y marina.Estas 31 ANPs suman una superficie total de5,466,368 hectáreas, que representan el 42.9% detoda la superficie protegida del país (Tabla 3). Aun-que es una superficie importante, no refleja la ne-cesidad actual de proteger, conservar y utilizar demanera sustentable áreas o ecosistemas costerosen buen estado de conservación y gran biodiversi-dad que aún existen en la zona costera del país sinser decretados y manejados como ANPs. Porejemplo en el Golfo de México y Caribe, existen 19ANP con una superficie de 3,045,318 ha (54%porción continental y 46% porción marina), queequivalen sólo al 9.5% de la superficie total de losseis estados de la región (Zárate et al., 2003a).

Las principales limitaciones de las ANPs coste-ras del país son: a) que en algunos casos los crite-rios con que han sido delimitadas y zonificadas, nocorresponden al manejo estructural y funcional deecosistemas costeros completos, b) que la frag-mentación de políticas y enfoque sectoriales pararegular y manejar la zona costera, dificulta su con-solidación, c) la limitada planeación del desarrollourbano existente en áreas costeras protegidas in-crementa la presión de uso de las ANPs por gene-ración de residuos, pérdida de cobertura vegetal yconstrucción de infraestructura, así como la aplica-ción a posteriori de medidas de mitigación, d) lapresión demográfica industrial y turística sobre es-tas áreas, e) el desorden y ausencia de regulaciónen el acceso de recursos marinos y costeros, f) lacontaminación por fuentes puntuales y no puntua-les, g) conflicto de intereses entre usuarios (e.g.PEMEX, turismo, puertos, industria pesquera), h)la limitada implementación de programas de mo-nitoreo ambiental, i) limitados recursos para suoperación, entre las más importantes (CONANP,2003).

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Manejo Costero en México

Categoría Areas Naturales Protegidas /Estados Involucrados

Superficie(Hectáreas)

Reservade la Biósfera

Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (BC y Sonora) 934,756

Archipiélago de Revillagigedo (Colima) 636,685

Arrecifes de Sian Ka´an (Quintana Roo) 34,927

Banco Chinchorro (Quintana Roo) 144,360

Chamela-Cuixmala 13,142

El Vizcaíno (Baja California Sur) 546,790

La Encrucijada (Chiapas) 144,868

Los Tuxtlas (Veracruz) 155,122

Pantanos de Centla (Tabasco) 302,707

Ría Lagartos (Yucatán) 60,347

Sian Ka´an 528,000

Subtotal 3,501,704

Parque Nacional

Arrecife Alacranes (Yucatán) 333,767

Arrecifes de Cozumel (Quintana Roo) 11,988

Arrecifes de Puerto Morelos (Quintana Roo) 9,067

Bahía de Loreto (Baja California Sur) 206,581

Cabo Pulmo (Baja California Sur) 7,111

Huatulco (Oaxaca) 11,890

Isla Contoy (Quintana Roo) 5,126

Isla Isabel (Nayarit) 194

Isla Mujeres, Cancún y Punta Nizuc (Quintana Roo) 8,673.06

Lagunas de Chacachua (Oaxaca) 14,187

Sistema Arrecifal Veracruzano (Veracruz) 52,239

Tulum (Quintana Roo) 664

Subtotal 661,487.06

Área Protecciónde Flora y Fauna

Laguna de Términos 705,016

Uaymil (Quintana Roo) 89,118

Yum Balam (Quintana Roo) 154,052

Subtotal 948,186

Enrecategorización

Isla Rasa (Baja California) 61

Isla Tiburón (Sonora) 120,800

Isla Guadalupe (Baja California) 25,000

Islas del Golfo de California (BC, BC Sur, Sonora y Sinaloa) 150,000

Ría Celestun (Yucatán) 59,130

Subtotal 354,991

Total 5,466,368

117 Áreas Protegidas a Nivel Nacional 12,731,109

Tabla 3. Áreas naturales protegidas en la zona costero-marina de México (INEGI-SEMARNAP, 1999).

ZONA FEDERAL MARÍTIMO-TERRESTRE(ZOFEMAT)

La zona costero-marina del país, ha sido definidalegalmente para su administración y manejo en laparte continental como la Zona Federal MarítimoTerrestre (ZOFEMAT) y en la parte marina comoMar Territorial (MT) y la Zona Económica Exclu-siva (ZEE).

La ZOFEMAT es un espacio considerado comobien de dominio público de la federación. Corres-ponde a la SEMARNAT, poseer, administrar, con-trolar y vigilar este espacio (DOF, 1991). Son bie-nes de dominio público: a) las playas marítimas, b)la zona federal marítimo terrestre (franja de 20 me-tros de ancho de tierra firme, transitable y contiguaa playas o, en su caso, a las riberas de los ríos, des-de la desembocadura de estos en el mar, hasta 100metros río arriba, c) terrenos ganados al mar, d) losambientes costeros (humedales, marismas, man-glares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectadoscon el mar y de sus litorales o zonas federales), e)cayos y arrecifes, f) a una franja no mayor a 3 m enel caso de marinas artificiales (DOF., 1982 y1991).

La aplicación de los límites administrativos defi-nidos por la ZOFEMAT, MT y ZEE para fines de unmanejo integral, tienen el inconveniente de no re-flejar la extensión y límites naturales de la zona cos-tero-marina. En el caso de la ZOFEMAT, la zonacostera puede extenderse más allá de los límites fi-jados por ésta y en la zona marina a una distanciamenor de los límites establecidos por el MT y ZEE.

Por lo anterior es necesario ajustar los límites admi-nistrativos actuales o proponer otros acorde con laestructura y dinámica de la zona costera, comopueden ser las fronteras naturales en el continentey el mar donde los procesos continentales y mari-nos respectivamente, tienen influencia espacial ytemporal (Zárate et al., 1999).

OTROS INSTRUMENTOS

Otros instrumentos que aplican directa o indirecta-mente en el uso, manejo y administración de lazona costera del país son: a) los previstos por laLGEEPA como instrumentos de política ambiental(normas oficiales mexicanas, auditoria ambiental,investigación ecológica y educación, instrumentoseconómicos, de regulación ambiental y asenta-mientos humanos, uso racional de elementos natu-rales y protección ambiental, y los criterios eco-lógicos de protección de flora y fauna, además delos antes mencionados (OE, ANPs y EIA), b) losplanes estatales y municipales de desarrollo, c) losprogramas sectoriales de desarrollo, d) al menos34 leyes y reglamentos a nivel federal, e) Diecisieteleyes en el ámbito estatal, f) Veintiun tratados e ins-trumentos globales, g) al menos ocho tratados einstrumentos regionales, y h) Tres instrumentos detipo bilateral. Todos estos instrumentos carecen deuna visión que permita atender integral y eficaz-mente los problemas ambientales y necesidades demanejo de los ecosistemas y recursos naturales dela zona costera del país.

MARCO INSTITUCIONAL

Desde el punto de vista institucional existen tresproblemas importantes para el uso y manejo efi-ciente de la zona costera: a) el primero de ellos, esque la SEMARNAT como dependencia directa-mente responsable de las políticas y programasambientales en el país y por lo tanto del manejo ygestión de su zona costera, no ha definido una polí-tica, programa o instrumento de carácter nacionalque oriente el desarrollo hacia un manejo integra-do; b) los diferentes sectores públicos a nivel fede-ral, estatal y municipal que inciden en el uso ygestión de recursos costeros, por regla general defi-nen sus políticas y programas de desarrollo sinconsiderar criterios ambientales; y c) algunos sec-

tores de desarrollo han realizado esfuerzos institu-cionales por abordar la problemática de la zonacostera, desafortunadamente han sido planteadoscon visiones sectoriales y sin vinculación aparente.

Por lo anterior y el creciente deterioro ambien-tal, es urgente que la SEMARNAT defina una estra-tegia o instrumento para el manejo integral de lazona costera (MIZC), que considere por una parteel fortalecer la capacidad institucional de la Secre-taría para la atención de la problemática ambien-tal, y por la otra para conformar y consolidar ungrupo intersectorial de coordinación y seguimientopara el MIZC.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

� La zona costera mexicana es muy valiosa a ni-vel nacional e internacional por la gran diver-sidad biológica, de ecosistemas y recursos na-turales, y por el desarrollo de importantes acti-vidades económicas y centros urbanos. Sinembargo, enfrenta graves problemas de con-taminación, impacto y riesgo ambiental queestán comprometiendo seriamente su integri-dad ecológica, por lo que se requiere en elcorto plazo de acciones específicas y efectivaspara su control y manejo

� Las leyes, políticas, normas e instrumentos deplanificación y manejo ambiental en Méxicoson generales, no existen estrategias e instru-mentos específicos implementados para elmanejo de sus zonas costeras

� Para atender los problemas ambientales y lasnecesidades de manejo de la zona costera, esprioritario definir e implementar en el cortoplazo un Programa Nacional de Manejo Inte-gral de la Zona Costera e implementartambién en el corto plazo, programasregionales como los que han sido planteadospara el Golfo de California (INE-SEMARNAT,2003) y el Golfo de México-Caribe (Zárate etal., 1999; Zárate et al., 2003a y b). Losobjetivos que se proponen para los programasnacional y regionales de MIZC son lossiguientes:

~ Preservar y proteger la productividad, bio-diversidad y el funcionamiento básico delos ecosistemas costeros

~ Promover y garantizar el desarrollo susten-table de actividades económicas y el apro-vechamiento sustentable de los recursosnaturales

~ Contener, prevenir y revertir la contamina-ción y el deterioro de la zona costera desdelas actividades desarrolladas en tierra y mar

~ Restaurar y rehabilitar áreas, ecosistemas yprocesos ecológicos críticos dañados

~ Reducir la vulnerabilidad de los asenta-mientos humanos, infraestructura y activi-dades productivas a los riesgos naturales

~ Promover la integración y elaboración depolíticas con consenso social para el desa-rrollo regional sustentable

~ Fortalecer y armonizar el manejo sectorialde la zona costera

~ Institucionalizar el Programa MIZC con unaperspectiva de largo plazo

~ Definir y operar planes y estrategias deMIZC a nivel bilateral y regional para aten-der eficazmente los asuntos y problemasambientales estratégicos a nivel transfron-terizo

� Considerando los problemas ambientalesprioritarios y las necesidades más urgentes deatender para el MIZC, es que se proponencomo componentes principales del ProgramaNacional para el Manejo Integral de la ZonaCostera de México, los siguientes:

~ Programa de ordenamientos ecológicos re-gionales para la zona costera

~ Programa para el fortalecimiento de la EIAde proyectos costeros y la implementaciónde la Evaluación Ambiental Estratégicapara las políticas, planes y programas sec-toriales y regionales de desarrollo que inci-den o incidirán en la zona costera

~ Programa de prevención y control de lacontaminación de origen terrestre y marino(aguas residuales, hidrocarburos del petró-leo, sólidos en suspensión, nutrientes,agroquímicos, metales pesados, entreotros)

~ Programa de prevención y manejo de ries-gos naturales y vulnerabilidad ambientalde la zona costera

~ Programa de conservación y aprovecha-miento sustentable de ecosistemas y recur-sos costeros

~ Programa Sistema de Información Am-biental para el Manejo Integral de la ZonaCostera.

~ Programa Monitoreo Calidad Ambientalde la Zona Costera

~ Programa de Acción a Nivel Regional y Bi-lateral

~ Programa Tecnologías Ambientales para elDesarrollo Sustentable

~ Programa de Investigación, Educación yDifusión Ambiental

� No existen arreglos y mecanismos institucio-nales que permitan la integración de políticas,

Antecedentes 48

Manejo Costero en México

la coordinación intergubernamental e inter-sectorial, la participación pública, la vigilanciay el monitoreo ambiental en el marco de unMIZC, por lo es necesario definir en el cortoplazo, algún tipo de estructura institucionalque lo permita como puede ser una Comisióno Consejo Nacional para el MIZC,encabezado por la SEMARNAT.

� Es necesario adecuar, fortalecer o comple-mentar el marco jurídico-normativo aplicable

a la zona costera del país de manera que seintegren y armonicen las diferentes leyes yreglamentos, así como las responsabilidades yatribuciones de las instituciones de la adminis-tración pública en los diferentes niveles degobierno, y en general de todos los actoresinvolucrados en el uso, gestión y manejo de lazona costera y sus recursos.

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Manejo Costero en México