Iniciativa Merida PDF

download Iniciativa Merida PDF

of 38

Transcript of Iniciativa Merida PDF

Captulo ii La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogas. Pasado y presenteArmando Rodrguez Luna1

IntroduccIn La Iniciativa Mrida es un programa de cooperacin en materia de seguridad entre Estados Unidos, Mxico, Centroamrica, Repblica Dominicana y Hait, que responde a una concepcin sobre el consumo de drogas y sus consecuencias. Adems, forma parte de una estrategia que se ha empleado de manera sistemtica desde hace ya varios lustros entre ambos pases, para enfrentar lo que se asume como una amenaza a su seguridad nacional. En esta lgica, el gobierno de Estados Unidos instrument una serie de polticas destinadas a combatir el cultivo, la produccin, el trfico, la distribucin y el consumo de drogas dentro y fuera de sus fronteras. Estas polticas contemplan la criminalizacin de todas las etapas antes sealadas relacionadas con las drogas, al igual que la operacionalizacin del trmino guerra contra la drogas, mismo que ya circulaba en los corredores polticos de Washington desde la dcada de los sesenta. Por supuesto, ello implicaba la participacin de las fuerzas armadas, as como de operaciones de inteligencia en los pases involucrados en la produccin y el trfico de estupefacientes. El anlisis de la Iniciativa Mrida tiene que realizarse tomando en cuenta la estrategia de la guerra contra las drogas que Estados Unidos dise y puso en prctica desde 1989. Es verdad que la cooperacin bilateral en materia antinarcticos no es nueva, y que de hecho tiene claros antecedentes en la dcada anterior. En primer lugar, se analizar la poltica antinarcticos del gobierno estadounidense durante los aos noventa, as como las acciones que en el mismo sentido emprendi el gobierno mexicano en la misma dcada, cules fueron sus resultados y efectos. Esto permitir tener un panorama ms amplio acerca de los posibles resultados de la Iniciativa Mrida. En segundo lugar se revisar el proceso de negociacin y liberacin de los recursos de la Iniciativa en el mbito de los poderes ejecutivo y legislativo de ambos pases. Finalmente, se describir el proceso de instrumentacin hasta diciembre de 2009.

31

1

Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia (casede), [email protected]

Armando Rodrguez LunaLa estrategIa de estados unIdos en eL combate a Las drogas y La cooperacIn con mxIco en Los aos noventa El consumo de drogas ha sido catalogado por el gobierno de Estados Unidos como una amenaza a su seguridad al menos desde hace cuatro dcadas.2 Fue en 1989, cuando el presidente George Bush present su Estrategia Nacional contra las Drogas, el momento en que se emprenden esfuerzos sistemticos, nacionales e internacionales, para combatir lo que fue definido en ese ao como la amenaza domstica ms grave que enfrenta nuestro pas hoy en da.3 El trmino guerra contra las drogas deline la estrategia estadounidense para tratar de contener el trfico de estupefacientes hacia su territorio y reducir los altos niveles de consumo de drogas, particularmente de cocana, hacia fines de la dcada de los ochenta y toda la dcada de los noventa. Dicha estrategia consisti en expandir el sistema de justicia criminal, lo que implic el fortalecimiento de la infraestructura carcelaria, de procuracin de justicia y del cuerpo de us Marshalls. Hacia el exterior, orient sus esfuerzos hacia la erradicacin de plantos y la interdiccin, con mayor nfasis en pases como Per, Bolivia y Colombia. El razonamiento subyacente era en esencia econmico, es decir, si se limitaba la oferta de drogas los precios subiran y ello inhibira el consumo. El reforzamiento del sistema judicial, carcelario y policiaco estaba pensado para irrumpir en esa lgica de oferta y demanda. Estas medidas fueron apoyadas por demcratas y republicanos. Por ejemplo, el entonces senador demcrata Joseph Biden propuso discutir un bloque de reformas legales, de igual forma la contratacin de mil agentes para la Oficina Federal de Investigaciones (fbI por sus siglas en ingls); 350 para la Agencia contra las Drogas (dea por sus siglas en ingls) y 300 ms para trabajar como asistentes en el mbito de procuracin de justicia.4 De esta manera, el argumento central de la estrategia sealaba que el uso de drogas es un tema exclusivamente criminal porque todos aquellos que venden y consumen drogas estn involucrados en una empresa criminal internacional que mata a miles de americanos cada ao.5 A pesar de que se reconoca la disminucin del consumo de todo tipo de drogas ilegales de 23 millones de personas en 1985 a 14.5 millones en 1988, el decremento de 36 y 48% en el consumo de cocana y marihuana respectivamente, el documento elaborado en 1989 por William J. Bennett apelaba a cinco razones para justificar el esfuerzo nacional.

32

En 1969, el entonces presidente Richard Nixon declar ante el Congreso que el abuso de drogas era una seria amenaza nacional y en 1971 declar la guerra contra las drogas. En 1986, el presidente Reagan firm la Ley contra el Abuso de Drogas (Anti-Drug Abuse Act), la cual criminaliza la posesin de drogas. Vase, http://www. npr.org/templates/story/story.php?storyId=9252490 3 Morris J. Blachman y Kenneth E. Shap, The War on Drugs: American Democracy Under Assault, World Policy Journal, invierno de 1989, vol. vII, nm. 1, p. 135. 4 Ibid., p. 136. 5 National Drug Control Strategy 1989, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, septiembre de 1989, p. 7.

2

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasEn primer lugar se observ el crecimiento en los niveles de homicidios, robos y violencia relacionados con el narcotrfico. Las detenciones derivadas de lo anterior generaron presiones en el sistema penitenciario. En segundo lugar, el uso de drogas por va intravenosa era la principal causa de expansin del vIh-sIda en Estados Unidos, ya que la mitad de las muertes por esta enfermedad estaba relacionada con el consumo de drogas. En tercer lugar, el trfico, distribucin y venta de drogas se convirti en un vasto mercado negro con un valor de 110 billones de dlares anuales en ventas. En cuarto lugar, el incremento de la capacidad de redes exportadoras de drogas capaces de romper el orden econmico, social y poltico en regiones como el sur y oeste de Asia, Centro y Sudamrica, al igual que en la Cuenca del Caribe. Finalmente, la amplia disponibilidad de drogas a lo largo y ancho del territorio estadounidense.6 A partir de estos argumentos, las drogas fueron percibidas como una amenaza a las estructuras sociales e institucionales de ese pas aunque de naturaleza externa, porque el problema se relacion con la oferta, no con la demanda. La cooperacin con Mxico bajo estas lneas de accin se inaugura con la firma del Convenio entre Mxico y Estados Unidos para la Cooperacin en la Lucha contra el Narcotrfico, en 1989. En este documento ya se aceptaba la responsabilidad compartida para enfrentar el problema del narcotrfico y las adicciones. Tambin, se hizo hincapi en el establecimiento de programas para la prevencin, reduccin de la demanda y en la erradicacin de cultivos de drogas ilegales.7 En el plano interno, Mxico incorpor el combate a las drogas en su agenda de seguridad nacional y de poltica exterior porque los narcotraficantes atentan contra la salud de los habitantes de aquellos pases que utilizan como puntos de trnsito, ya que fomentan en ellos la produccin y el consumo de drogas. Asimismo, afectan su integridad territorial y su seguridad nacional al enviar drogas por vas ilegales tanto por aire como por mar y por tierra.8 As, dentro de la nueva dinmica bilateral, Mxico present en 1992 el Programa Nacional para el Control de Drogas, documento rector de la estrategia mexicana. En general, al igual que los subsiguientes sexenios, presentaba los mismos objetivos de la estrategia estadounidense: promover la aplicacin de la ley, la salud pblica y la educacin. La diferencia sustancial es que al principio de esa dcada Mxico negaba que tuviese un problema de consumo interno de drogas. Entre las razones por las que Mxico adopta lneas estratgicas similares a las del vecino del norte se encuentra, en primer lugar, la presencia cada vez ms importante de grupos organizados dedicados al trfico de drogas hacia Estados Unidos en conexin con los crteles colombianos. De igual manera, el inters del gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) por mantener el control de las operaciones contra el narcotrfico dentro del territorio nacional, sobre todo despus de que la dea secuestrara en Mxico a quienes participaron en la tortura y muerte de Enrique Camarena en 1985, miembro de esa Agencia.6 7

33

8

Ibid., pp. 1-2. Jorge E. Tello Pen, El control del narcotrfico: operaciones estratgicas e intereses nacionales de Mxico y Estados Unidos en el periodo posterior a la guerra fra, en Sergio Aguayo y John Bailey (coordinadores), Las seguridades de Mxico y Estados Unidos en un momento de transicin, Siglo xxI, Mxico, 1997, pp. 179-180. Ibid., p. 181.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Tabla 1 PrinciPales objetivos y Polticas de estados Unidos contra las drogas en la dcada de los noventa

34

Armando Rodrguez Luna

SistemadeJusticia

Tratamientocontralas drogas Internacional

Educaciny participacinde lacomunidad

Interdiccin Elevarelusode inteligenciapara investigaciones especficasyoperaciones encubiertas. Usartecnologaspara lainterdiccinenlas fronteras. Enfatizarenindividuosy embarquesdealtovalor. Mejorarlascapacidades derevisinfronteriza atravsdeluso deperros,mayores facultadesalServicio deNaturalizaciny Migracin,sistemasde monitoreoysistemas decomunicaciones seguras.

Mejorarlacoordinacin Incrementarel entrelasinstancias presupuesto localesdetratamiento paraexpandirel contralasdrogaspara sistemajudicial, atenderlasnecesidades penitenciario, delacomunidad. deprocuracinde justiciaydefuerzas Evaluarlostratamientos deseguridad. especficosparacadatipo Establecerun depoblacin. grupodetrabajo Ampliarlacoberturade paralareduccin segurospblicayprivada delaoferta. paraeltratamiento Revisarlos menosintensivodeuso sistemasde dedrogas. evaluacinde Mejorarlacoordinacin personaldelas entrelasinstituciones agenciascontralas socialesydesaludpara drogas. asistiralaspersonas farmacodependientes. Estimularesfuerzosbilaterales ymultilateralescontrael lavadodedinero.

Adoptarprogramasy Desmantelaralas polticasdeprevencin organizacionesde enelsistema narcotraficantes. educativo. Proveerasistenciaeconmica, Desarrollarmodelos militarydeprocuracinde escolaresalternativos justicia. parajvenescon CrearunCentrodeInteligencia problemasdeadiccin. enlaCuencadelCaribe. Disearpolticasque Reducirlaofertadeheronay penalicenelusode marihuana. drogasporparte delossectorespblico Colocareltemadelasdrogas yprivado,ascomo enlaagendaderelaciones elusodepruebas bilateralesdeEstadosUnidos. antidrogasdondesea Apoyarelprocesode necesario. certificacinparaarmonizarel Instrumentarun combatealaofertaenpases grupodetrabajopara productoresdedrogasconlos lareduccindela objetivosdecontroldedrogas demanda. deEstadosUnidos.

Fuente: National Drug Control Strategy 1989, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, septiembre de 1989, pp. 17-74.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasSin embargo, quiz la razn ms importante por la cual se incorpora el tema en la agenda nacional es la negociacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, que sin duda marcara las relaciones bilaterales durante el sexenio de Salinas de Gortari.9 Por ejemplo, en el mismo ao 1992 se decret la creacin del Centro de Planeacin para el Control de Drogas (Cendro) organismo que estaba encargado de coordinar las actividades de las diferentes instituciones que participaban en el combate al narcotrfico. En 1993 se cre el Instituto Nacional de Combate al Narcotrfico, el cual se encargaba de planear, ejecutar, supervisar y dar seguimiento a las acciones federales en la materia. De igual forma, tena la responsabilidad de perseguir los delitos contra la salud, el lavado de dinero y el trfico de armas. Adems, tena facultades de inteligencia, as como el control del Sistema Estadstico de Control del Narcotrfico.10 Respecto de la cooperacin econmica para combatir al narcotrfico, los principales programas que utiliz Estados Unidos para transferir recursos a Mxico fueron el International Narcotics Control and Law Enforcement (IncLe) a cargo del Departamento de Estado y la Section 1004 Counter Drug Assistance, administrada por el Departamento de la Defensa. Grfico 1 ayUda de estados Unidos a Mxico a travs del PrograMa international narcotics control and law enforceMent (incle) 1996-1999 (Dlares)5600,000

35

2950,000

1889,000 0.00 1996 1997INCLE-MxicoFuente: Just the Facts, http://justf.org/Print_Country?country=Mexico&year1=1996&year2=2011&subregion= &funding=All+Programs&x=242&y=14

1998

1999

9 10

Mara Celia Toro, Estrategias mexicanas de negociacin: El caso del narcotrfico, en Iln Bizberg (compilador), Mxico ante el fin de la guerra fra, El Colegio de Mxico, Mxico, 1998, pp. 330-331. Jorge E. Tello Pen, op. cit. pp. 177-178.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaEl programa IncLe es el brazo internacional del Departamento de Estado para disear y ejecutar programas y polticas antinarcticos. Asimismo, combina asistencia en materia econmica y de seguridad para agencias civiles y militares. Como se puede observar en el grfico 1, la transferencia de recursos fue muy irregular. En realidad, solamente se registr un incremento importante en 1999. En este periodo, el destino principal de los recursos era: seguridad en las fronteras y puertos, apoyo de campo en el rea de inteligencia, respaldo en aviacin por medio de asesores, entrenamiento, mantenimiento y reparacin. De igual forma, la Procuradura General de la Repblica recibi recursos para mejorar su infraestructura informtica, asistencia tcnica y entrenamiento.11

36

Grfico 2 ayUda de estados Unidos a Mxico a travs del PrograMa section 1004 coUnter drUg assistance 1996-1999 (Dlares)

37236,000

37236,000

23257,000

21061,000

1996

1997

1998

1999

Section 1004 Counter-Drug Asistence

Fuente: Just the Facts. http://justf.org/Program_Detail?program=Section_1004_Counter-Drug_Assistance &country=Mexico

Por su parte, el programa de la Section 1004 permite al Departamento de la Defensa orientar recursos de su presupuesto para financiar operaciones de interdiccin, que incluyen desde la vigilancia por radar hasta la recopilacin de informacin de inteligencia a travs de personal militar. Los conceptos que ms recursos absorbieron en este programa fueron aquellos relacionados con inteligencia y con el apoyo operacional del Comando Central.

11

Just the Facts. http://justf.org/Program_Detail?program=International_Narcotics_Control_and_Law_ Enforcement&country=Mexico

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasresuLtados de La estrategIa de estados unIdosen La dcada de Los noventa

En trminos generales, los resultados fueron magros en contraste con los objetivos planteados, los cuales giraban en torno a la disminucin de los niveles de consumo de drogas y de criminalidad asociada con ellas. Durante la dcada de los noventa, los ndices de consumo de las principales drogas tendieron en Estados Unidos a estabilizarse tras la drstica cada que experimentaron entre 1985 y 1988, tal como lo apunt el documento estratgico de Bennett. Vale la pena diferenciar entre los usuarios ocasionales, tanto de cocana como de herona, de aquellos que se vuelven consumidores duros. En este sentido, los primeros muestran una tendencia a la baja al pasar de cinco millones 300 mil consumidores ocasionales en 1989 a tres millones 216 mil en 1998. Por otro lado, los consumidores duros se mantuvieron estables al representar tres millones 315 mil en 1989 y tres millones 343 mil en 1998.12 Grfico 3 tendencias en el Uso de (Millones de usuarios)25 20 15 10 5 0 1985 1988 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

37

drogas en

estados Unidos 1985-1998

Todas las drogas ilcitas

Uso de marihuana

Uso de cocaina

Uso constante de herona

Fuente: The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 115. Nota: Todas las drogas ilcitas incluye marihuana, cocana, alucingenos, inhalantes, herona, as como sedantes, tranquilizantes, estimulantes y analgsicos de uso no mdico.

12

The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 116.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaEn relacin con la disminucin de la criminalidad, como lo presenta el cuadro 1, los asesinatos relacionados con drogas muestran una disminucin mayor al 50% entre 1989 y 1998. Resulta interesante destacar que la medicin realizada por la Office of National Drug Control Policy (ondcp) se basa en pruebas de orina a quienes han sido detenidos por cometer asesinatos. Si resultan positivos en el consumo de alguna droga, entonces entran en la estadstica. Sin embargo, estudios del National Institute on Drug Abuse (nIda) apuntan que la tasa de homicidios entre 1989 y 1998 tiende a crecer cuando las muertes se relacionan al trfico de drogas y no al consumo.13 Cuadro 1 crMenes totales, crMenes violentos, crMenes contra la ProPiedad y asesinatos relacionados con drogas en estados Unidos 1989-1998 Ao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Crmenes totales* 5,741.0 5,820.3 5,897.8 5,660.2 5,484.4 5,373.5 5,275.9 5,086.6 4,930.0 4,615.5 Crmenes violentos* 663.1 731.8 758.1 757.5 746.8 713.6 684.6 636.5 611.3 566.4 Crmenescontra lapropiedad* 5,077.9 5,085.9 5,139.7 4,902.7 4,737.6 4,660.0 4,591.3 4,450.1 4,318.7 4,049.1 Asesinatosrelacionados condrogas** 1,402 1,367 1,353 1,302 1,295 1,239 1,031 843 786 679

38

* Tasa por cada 100 mil habitantes. ** Asesinatos totales. Fuente: The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 137.

Esto quiere decir que las cifras de consumo se mantienen estables, particularmente entre consumidores duros. Adems, tal como lo muestra el cuadro 2, los precios de la cocana y la herona lejos de aumentar disminuyeron al mismo tiempo que se elev la pureza de la segunda. Por tanto, las polticas derivadas de la estrategia de combate a las drogas simplemente cambiaron la dinmica, estimularon el crecimiento de un mercado negro y con ello la disputa violenta por las ganancias del mismo. Los resultados desiguales presentados en el cuadro 3, en relacin con la capacidad para interceptar las principales drogas por parte de Estados Unidos, permiten enfatizar lo anterior.13

The Effective National Drug Control Strategy, en http://www.csdp.org/edcs/page24.htm

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasCuadro 2 Precio ProMedio y PUreza de cocana y herona en estados Unidos 1989-1998 (Dlares) Cocana Ao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Precioporgramopuro 64.89 66.05 68.08 56.93 57.54 54.08 49.79 49.45 45.58 44.51 Pureza 80.61 67.68 73.42 77.87 72.46 73.31 73.04 68.44 67.05 66.79 Herona Precioporgramopuro 784.88 833.68 867.25 678.30 517.75 436.59 377.03 373.30 327.88 317.97 Pureza 43.12 31.95 30.61 37.66 49.24 48.31 51.17 45.21 45.38 51.33

39

Nota: El precio por gramo puro est calculado de acuerdo con la compra de entre 10 y 100 gramos. Fuente: The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 142.

Cuadro 3 decoMisos a nivel federal en estados Unidos 1989-1999 (Kilogramos) Ao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999*

Cocana 114,903 96,085 128,247 120,175 121,215 129,378 111,031 128,555 101,495 118,398 132,318

Herona 1,311 687 1,448 1,251 1,502 1,285 1,543 1,362 1,624 1,475 1,094

Metanfetaminas ----------------7 178 369 136 1,099 2,559 2,641

Marihuana 393,276 233,478 224,603 344,899 409,922 474,856 627,776 638,863 698,799 825,303 1175,303

*Cifras preliminares. Fuente: The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 143.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaCabe decir que, adems de los magros resultados durante la dcada de los noventa, los efectos fueron contrarios a los objetivos planteados y, ms an, surgieron otras formas de produccin y trfico de drogas hacia Estados Unidos. En gran medida, esto se expresa por la aparicin de nuevas drogas, nuevas rutas y nuevos grupos organizados de traficantes de drogas afincados en Mxico. Cuadro 4 erradicacin de cUltivos ilcitos y asegUraMientos en Mxico a nivel federal 1990-1999 Erradicacin(hectreas) Aseguramientos Marihuana (ton.) 594.8 255.0 404.6 494.7 529.9 780.2 1,016.9 1,038.5 1,062.5 1,472.0 Cocana (ton.) 49.9 50.3 38.8 47.8 22.1 22.2 23.8 35.0 22.6 34.6 Gomade opio(kg) 208.9 95.3 167.3 128.8 149.2 222.9 196.4 342.8 149.6 801.2 Herona (kg) 212.0 146.4 96.8 61.7 297.5 203.2 362.7 114.9 123.2 260.2

40

Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Marihuana 8,778.2 12,702.3 16,801.7 16,645.2 14,207.1 21,573.3 22,768.6 23,576.1 23,928.3 33,351.3

Amapola 8,660.4 9,342.4 11,221.8 13,015.2 10,958.6 15,389.2 14,670.9 17,732.2 17,449.1 15,746.5

Fuente: Anexo estadstico. Primer Informe de Gobierno 2007, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2007, p. 31.

En efecto, a pesar de los importantes resultados alcanzados por el gobierno mexicano, mostrados en el cuadro 4, en tareas de erradicacin y aseguramientos, exceptuando la cocana, en el territorio nacional se crearon condiciones para la consolidacin del crimen organizado asociado al trfico de drogas, ahora bajo el liderazgo de los crteles mexicanos. Entre estas condiciones se pueden sealar el combate frontal a la oferta andina de drogas controlada por los crteles colombianos, as como la alteracin de las rutas del narcotrfico, pasando de las del Caribe, utilizadas por stos, a las del Golfo de Mxico, el Pacfico, Centroamrica y, por supuesto, el mismo territorio mexicano. En la segunda mitad de la dcada de los aos noventa, los principales traficantes de drogas eran el crtel de Jurez, liderado por los Carrillo Fuentes, y el crtel de Tijuana, con los Arellano Flix al frente. Hacia la primera dcada del siglo xxI, se incorporaron a la disputa por el mercado estadounidense el crtel del Golfo, comandado por Osiel Crdenas Guilln, y el crtel de Sinaloa, dirigido por Joaqun El Chapo Guzmn. A su vez, se pueden sealar condiciones de carcter interno en Mxico. Por ejemplo, el proceso de democratizacin del pas, durante la ltima dcada del siglo pasado, que inici con la alternancia en el poder a nivel municipal en 1989, despus estatal y finalmente nacional.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasEste transcurso estuvo acompaado por altos grados de corrupcin en diferentes niveles del gobierno y sectores de la estructura de procuracin de justicia, seguridad pblica y seguridad nacional.14 Cabe agregar las nuevas caractersticas de infraestructura econmica y comunicaciones del pas que fueron impulsadas por el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Cuadro 5 detenidos en Mxico dentro del coMbate al narcotrfico 1990-1999 Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total 18,374 8,762 27,577 17,626 7,011 9,902 11,309 10,737 10,293 10,741 Nacionales 18,115 8,621 27,369 17,551 6,860 9,729 11,083 10,524 9,999 10,479 Extranjeros 259 141 208 75 151 173 226 213 294 262

41

Fuente: Anexo estadstico. Primer Informe de Gobierno 2007, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2007, p. 31.

Hacia el ao 2003, los crteles de Sinaloa y del Golfo haban asumido el control de las principales rutas de trfico de narcticos hacia Estados Unidos. Ello debido al combate frontal que tanto el gobierno de Ernesto Zedillo como el de Vicente Fox emprendieron contra los crteles de Jurez y Tijuana. Es entre este ao y 2005, es decir, hacia finales del sexenio del presidente Vicente Fox, cuando se ubica el punto de inflexin que marca el incremento en los niveles de violencia en Mxico. La cruenta y sangrienta disputa por las rutas para el trfico de drogas entre los crteles de Sinaloa y del Golfo abre una nueva etapa en la historia del narcotrfico y de la violencia vinculada al mismo en el pas.

eL InIcIo de una nueva etapa de cooperacIn en segurIdad entre mxIco y estados unIdos Todava inmersos en la incertidumbre que causaron los ataques terroristas a Nueva York y Washington el 11 de septiembre de 2001, los gobiernos de Mxico y Estados Unidos empren-

14

Bruce Bagley, La conexin Mxico-Colombia-Estados Unidos, en Ral Bentez Manaut, Abelardo Rodrguez Sumano y Armando Rodrguez Luna (editores), Atlas de la seguridad y la defensa de Mxico 2009, Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia, Mxico, 2009, pp. 30-31.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez Lunadieron una nueva etapa de cooperacin en materia de seguridad, que tambin consideraba el acuerdo econmico firmado en 1994. A partir de esa fecha, Mxico instrument el Plan Centinela, conformado por cuatro objetivos: 1) vigilar las fuentes de energa elctricas, nucleares y petroleras; 2) resguardar las fuentes hidrulicas como presas, ros y mares; 3) asegurar las instalaciones de comunicacin terrestre y area, denominadas instalaciones de inters regional; y 4) salvaguardar las instalaciones de carcter local como telefonas, comunicaciones satelitales y electrnicas.15 El plan considera la Sonda de Campeche como el rea dnde se aplica una proteccin total por parte de la Armada de Mxico. Adems, el 22 de marzo de 2002 firmaron el Plan de Accin de la Alianza para la Frontera MxicoEstados Unidos, tambin conocido como Acuerdo de fronteras inteligentes, con tres objetivos estratgicos, los cuales se pueden resumir de la siguiente manera. 1) Infraestructura segura: Armonizacin de los sistemas de planificacin fronteriza y comunicacin entre las agencias migratorias de ambos pases. Se cre un Comit Coordinador Bilateral para evaluar la infraestructura transfronteriza. 2) Flujo seguro de personas: Garantizar el trnsito seguro y ordenado de cruces fronterizos. Aqu, el uso de tecnologa es parte nodal de este objetivo y as lo expresa la extensin de la Red Electrnica para la Inspeccin Rpida de Viajeros (sentrI por sus siglas en ingls). De igual forma se propuso incrementar el nmero de agentes migratorios de ambos pases, dndose la mayor atencin al corredor Arizona-Sonora. 3) Flujo seguro de bienes: Coordinacin de los servicios de atencin e intercambio de informacin entre las agencias aduanales de ambos pases; instalacin de mquinas de rayos gamma en cruces fronterizos de ferrocarril; creacin de la Coalicin Empresarial Anticontrabando y de la Alianza Aduanero-Comercial contra el Terrorismo; intercambio electrnico de datos relativo a cada transaccin; investigaciones conjuntas contra el fraude aduanero; desarrollo de sistemas de monitoreo a embarques en trnsito. La Administracin General de Aduanas de Mxico y la Customs and Border Protection (cbp) instauraron carriles exclusivos de alta tecnologa para agilizar el flujo comercial terrestre. En los aos posteriores al 2001, el terrorismo se convirti en el tema central de la agenda de seguridad estadounidense y Mxico no escap a ello. Mientras esto suceda, los grupos organizados del narcotrfico en el pas comenzaron a expandir sus operaciones a lo largo del territorio, teniendo mayor acceso a armas ms potentes. Al mismo tiempo, el consumo de diversas drogas se increment a nivel nacional. El gobierno de Vicente Fox mostr resultados irregulares en las tareas de erradicacin de cultivos de marihuana y amapola, as como en los aseguramientos de marihuana y cocana. stos se concentraron en los estados de Chihuahua, Durango, Guerrero, Sinaloa, Nayarit, Michoacn, Oaxaca, Sonora y Jalisco, es decir, en todo el Pacfico mexicano, lo cual significaba una ventaja estratgica para el crtel de Sinaloa.15

42

Jorge Tehern y Sergio Javier Jimnez, No ser necesario ms gasto militar, El Universal, 26 de marzo de 2003.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasCuadro 6 aUMento del consUMo de drogas ilegales en Mxico 2002-2008 Estupefaciente Marihuana Cocana Inhalables Herona Alucingenos Anfetaminas 2002 3.48% 1.23% 0.45% 0.09% 0.25% 0.08% 2008 4.4% 2.5% 0.7% 0.2% 0.4% 0.5%

Fuente: Encuesta Nacional de Adicciones 2002 y resultados preliminares de la Encuesta Nacional de Adicciones 2008, Secretara de Salud. Tomado de Sergio Aguayo Quezada, Mxico. Todo en cifras, Aguilar, Mxico, 2008, p. 211.

43

Cuadro 7 erradicacin y asegUraMiento de drogas en Mxico 2000-2006 Erradicacin(hectreas) Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Marihuana 31,061.4 28,735.1 30,774.9 36,585.3 30,852.5 30,856.9 31,161.5 Amapola 15,717.9 19,116.5 19,157.9 20,034.0 15,925.6 21,609.2 16,889.9 Aseguramientos Marihuana (ton.) 2,050.8 1,839.4 1,633.3 2,247.8 2,208.4 1,795.7 1,902.1 Cocana (ton.) 23.2 30.0 12.6 21.2 26.8 30.8 21.3 Gomade opio(kg) 469.4 516.5 309.9 198.5 464.7 276.0 123.5 Herona (kg) 299.1 269.6 282.7 306.2 302.4 461.7 333.8

Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76.

En el ao 2006, a finales del sexenio de Vicente Fox, la Procuradura General de la Repblica (pgr) reconoca la presencia de siete grandes organizaciones dedicadas al narcotrfico. La organizacin de los Amezcua Contreras, con su centro de operaciones en Jalisco; los Arellano Flix, en Tijuana; los Carrillo Fuentes, con operaciones en Tamaulipas, Coahuila, Chihuahua y Sonora; Joaqun Guzmn Loera, en Sinaloa; Osiel Crdenas Guilln, en Tamaulipas; Pedro Daz Parada, en Oaxaca; y Luis Valencia Valencia, tambin en Jalisco. La expansin de los crteles mexicanos se puede explicar por las siguientes razones: un mercado de consumo estable y ms atractivo en Estados Unidos debido a la consolidacin de un mercado negro de drogas como la cocana y la herona a causa de las polticas punitivas de la dcada de los aos noventa; la emergencia de un mercado consumidor en Mxico; la reduccin al mnimo de las capacidades de los crteles colombianos para controlar el trfico de drogas producto del Plan Colombia y de las acciones del gobierno de lvaro Uribe; ms la ineficacia y la corrupcin de las estructuras de seguridad en Mxico.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez Lunaproceso de acuerdo de La InIcIatIva mrIda. eL roL deL poder ejecutIvo en ambos pases Cuando asume la Presidencia Felipe Caldern, el 1 de diciembre de 2006, anuncia que la guerra contra el narcotrfico es la prioridad nmero uno de su gobierno. De acuerdo con el propio presidente, la estrategia consiste en dos grandes ejes. Primero, el objetivo de corto plazo es reposicionar la autoridad y la potestad del Estado mediante la movilizacin de la fuerza pblica y el ejrcito para recuperar zonas del territorio nacional utilizadas por los crteles para realizar sus actividades de cultivo, produccin y trfico de drogas. Segundo, el objetivo a largo plazo implica la depuracin y fortalecimiento de los cuerpos policacos, la generacin de nuevos sistemas de informacin e inteligencia, as como un nuevo marco institucional legal, como el que hemos planteado al Congreso de la Unin.16 Frente a este panorama, en marzo de 2007 los presidentes Felipe Caldern y George W. Bush acordaron instrumentar un programa de cooperacin en materia de seguridad, la denominada Iniciativa Mrida. Las primeras reacciones en Estados Unidos calificaron como positiva e importante la cooperacin con Mxico para combatir al crimen organizado y a la violencia que de l se desprenda, particularmente en la frontera. Segn el congresista demcrata Silvestre Reyes, presidente del Comit de Inteligencia del Congreso, se abra una ventana de oportunidad para mejorar la poltica antinarcticos de su pas porque, al final de cuentas, se busca mejorar la seguridad de la frontera.17 El plan de cooperacin gener cierto debate nacionalista en Mxico por su similitud al Plan Colombia. El rechazo a la posible presencia de personal de seguridad civil y militar estadounidense en territorio mexicano fue el eje central de la polmica. En su momento, la canciller mexicana Patricia Espinosa Cantellano explic que el envo de tropas y de asesores militares no formaba parte del plan. La poca informacin que se verta en ese entonces desde el crculo del poder ejecutivo en ambos pases solamente apuntaba que Mxico se comprometa a fortalecer su combate al narco mientras que Estados Unidos endurecera sus polticas contra el trfico de armas y lavado de dinero.18 El 22 de octubre de 2007 fue anunciado oficialmente el Programa de Cooperacin en Seguridad Estados Unidos, Mxico, Centroamrica, Repblica Dominicana y Hait, mejor conocido como Iniciativa Mrida. Este programa fue concebido para combatir el trfico de drogas, el trfico de armas y la violencia generada por el crimen organizado, conformndose por un fondo de 1.4 miles de millones de dlares por tres aos. Entre los principales argumentos para justificar la puesta en marcha del programa se sealaba la capacidad16

44

La guerra al crimen organizado, extractos de la entrevista de Jorge Zepeda Patterson al presidente Felipe Caldern, en Ral Bentez Manaut, Abelardo Rodrguez Sumano y Armando Rodrguez Luna (editores), Atlas de la seguridad y la defensa de Mxico 2009, op. cit. pp. 17 y 18. 17 VaseAlfredo Corchado, Mexico Could Get $1.2B for Drug War, The Dallas Morning News, 15 de agosto de 2007, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/world/stories/DN-drugaid_15int.ART.State. Edition2.4221136.html 18 Raymundo Riva Palacio, Incluye plan antinarco asistencia militar: sre, El Universal, 20 de agosto de 2007.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogastransnacional del crimen organizado para traficar con armas, drogas y personas. De esta forma, las bandas del crimen organizado representan una amenaza a la salud y a la seguridad pblica de sus ciudadanos, as como a la estabilidad y a la seguridad de la regin.19 Para combatir esta amenaza, la Iniciativa Mrida apuesta por una renovada transferencia de equipo y recursos tcnicos, de acuerdo con las normas correspondientes de transparencia y rendicin de cuentas en ambos pases. Asimismo, las estrategias incluyen programas de capacitacin e intercambio de expertos, todo ello en el marco del respeto a las soberana y jurisdicciones de ambos pases.20 El mismo da, el presidente Bush envi la iniciativa al Congreso de su pas para que fueran aprobados los fondos para el programa. Thomas Shannon, asistente del secretario de Estado para Asuntos del Hemisferio Occidental, sealaba que la Iniciativa Mrida estaba orientada a apoyar al presidente Felipe Caldern, y que este gobierno se ha enfocado en combatir al crimen en lugar de administrarlo.21 Muestra de lo anterior es que el gobierno mexicano haba anunciado que destinara 2.5 miles de millones de dlares en 2008 para el combate contra el crimen organizado. Grfico 4 tendencias en el Uso de drogas en estados Unidos 2002-2007 (Millones de usuarios)25 20 15 10 5 0 2002 2003 2004Uso de marihuana

45

2005Uso de cocaina

2006

2007

Todas las drogas ilcitas

Uso constante de herona

Fuente: The National Drug Control Strategy 2009. Data Supplement, White House, Washington, 2009, p. 19. Nota: En 2002, la encuesta adquiri un nuevo nombre, National Survey on Drug Use and Health. Adems, se le aplicaron modificaciones metodolgicas que afectaron significativamente los resultados, por lo que no son comparables directamente con aos anteriores.

19

Iniciativa Mrida. Un nuevo paradigma de cooperacin en materia de seguridad, 22 de octubre de 2007, en http:// www.iniciativamerida.gob.mx/index.php?page=que-es-iniciativa-merida 20 Ibdem.. 21 James McKinley Jr., Bush Asks Congress $1.4 Billion to Fight Drugs in Mexico, The New York Times, 23 de octubre de 2007.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaEl anlisis sobre el comportamiento del consumo de drogas en Estados Unidos, expresado en el grfico 4, no parece haber sido un factor tomado en cuenta durante esta etapa de negociacin. Se ha sealado que la reduccin del consumo en ese pas es uno de los objetivos permanentes de la estrategia estadounidense. Sin embargo, como se observa en el grfico 4, el objetivo no slo no ha sido alcanzado, sino que adems el consumo se ha incrementado en todas las variables presentadas en relacin con la dcada anterior. Tampoco presentan signos importantes de disminucin los niveles de violencia y criminalidad. As, las ligeras reducciones en las tasas de criminalidad despus de 2001 podran explicarse por los mayores controles internos de las fuerzas de seguridad a causa de los ataques terroristas de ese ao. Por otro lado, los asesinatos relacionados con drogas muestran un comportamiento diferente, de altibajos, con relacin a los otros ndices de criminalidad. Cuadro 8 crMenes totales, crMenes violentos, crMenes contra la ProPiedad y asesinatos relacionados con drogas en estados Unidos 1999-2007 Crmenes totales* 4,266.6 4,124.8 4,162.6 4,125.0 4,067.0 3,982.6 3,899.0 3,808.2 3,730.4 Crmenes violentos* 523.0 506.5 504.5 494.4 475.8 465.5 469.0 473.6 466.9 Crmenes contrala propiedad* 3,743.6 3,618.3 3,658.1 3,630.6 3,591.2 3,517.1 3,429.8 3,334.5 3,263.5 Asesinatos relacionados condrogas** 581 589 575 664 679 558 589 796 583

46

Ao 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

* Tasa por cada 100 mil habitantes. ** Asesinatos totales. Fuente: The National Drug Control Strategy 2009. Data Supplement, op. cit., p. 53.

Por su parte, la capacidad del gobierno norteamericano para realizar decomisos de drogas tambin exhibe importantes irregularidades durante la presente dcada. Para el ao 2007, este pas disminuy su capacidad de interdiccin en todas las drogas, excepto la herona. Los resultados anteriores muestran que al igual que en la dcada pasada, la estrategia no consigue los objetivos planteados e incluso tiende a ser inconsistente en sus resultados.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasCuadro 9 decoMisos a nivel federal en estados Unidos 2000-2007 (Kilogramos)Ao Cocana Herona Metanfetaminas Marihuana

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

106,619 105,748 102,515 117,024 172,804 174,679 154,047 145,103

1,674 2,496 2,773 2,381 2,116 1,692 1,790 2,517

3,470 4,051 2,477 3,853 3,899 4,772 4,739 2,871

1235,938 1214,188 1101,459 1229,615 1180,688 1117,189 1143,924 1416,474

47

Fuente: The National Drug Control Strategy 2009. Data Supplement, op. cit., p. 68.

La InIcIatIva mrIda La Iniciativa Mrida consiste en transferencia de tecnologa y equipo, principalmente militar e informtico, as como intercambio de informacin y programas de capacitacin. El sentido de corresponsabilidad anunciado por Estados Unidos radica en aceptar que es el principal consumidor de drogas en el mundo y el origen de ms de 90% del trfico ilegal de las armas pequeas y ligeras que llegan a Mxico, al igual que de una parte significativa de los precursores qumicos para la elaboracin de drogas sintticas, adems de ser clave en el circuito financiero, que provee de recursos a los crteles mexicanos. Durante los dos primeros aos, el programa pretendi transferir 500 millones de dlares en equipo para actividades antinarcticos, de contraterrorismo y seguridad de la frontera; cien millones para el fortalecimiento de las instituciones de seguridad y el estado de derecho; y 56 millones aplicados a instituciones de seguridad pblica y aplicacin de la ley.22 Para el ao 2008, el presidente Bush solicit 500 millones de dlares de los recursos del presupuesto suplementario de ese ao, especficamente del Departamento de la Defensa. Del mismo modo, para 2009 solicit otros 450 millones de la cuenta administrada por el Departamento de Estado, a travs del programa International Narcotics Control and Law Enforcement.

22

Committee Statement of Senator Lugar, Opening Statement for the Hearing to Evaluate the Anti-Drug Package for Mexico and Central America, 15 de noviembre de 2007.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaCuadro 10 PresUPUesto iniciativa Mrida 2008 y 2009 Grupo i. Combate al terrorismo, combate al narcotrfico y seguridad fronterizaDependenciapgr

Semar

48Sedena

Cisen

inm

sct

Remodelamiento,mantenimientoyequipamientodedosaviones CessnaCitationii550. 2.0(2008) Recursosparaconvertirlosregistrosdetraficantesdepersonas, drogas,armasyotrosenunabasededatosdigital. 4.5(2009) Esteesunproyectoespecficoparalafronteranorte. 100(2008) Cuatroavionescasa235.Elpaqueteincluyeapoyologsticopara partesyrefacciones. 100(2009) Avionesdepatrullajeyvigilancia.Igualmentepuedenutilizarse paratransportedepersonalyequipo.Puedenvolarhastaun rangode2,250mnconunacargade3.5ton. 104(2009) Ochohelicpterosdetransporte(Bell412ep). Entrenamiento,mantenimiento,partesyequipodevisin nocturna. 20.2(2009) Equipomvildeinspeccinno-intrusivoderayosgamma,para utilizarloenretenesypuntosdeinspeccindentrodelterritorio nacional. 1.5(2008) Equipodescannersdein,paradetectardrogas,precursores qumicos,armas,municionesyexplosivos.Cabesealarque laSedenayacuentacon521detectoresmolecularesgt-200 distribuidosenlasdoceregionesmilitaresqueseutilizanparala deteccindedrogas. 7.9(2008) Hardware,softwareyunsistemadetelecomunicacionesdeaudio, datosyvideoquearticulelos18puertosdeentradaenloscuales 8.8(2009) elCisentienepresencia,Estesistemaseintegrarconelacceso delCisenaPlataformaMxico.As,seenlazanlossistemas informticosdeinteligenciadeCentroyNorteamrica. 31.2(2008) RedInformticadeVerificacinyControldeFronteras,incluye hardwareysoftware.Setratadeestablecerpuntosdecontrol 60.4(2009) biomtricoenlos165puertosdeentradadeMxico(58areos; 51martimosy56terrestres).Eventualmente,estareddebasede datosconectaraCentroamrica,MxicoyEstadosUnidos.Este proyectoesespecficoparalafronterasur. 25.3(2008) Soporteyrespaldoparalainfraestructuradecomunicacin satelitalentrelasagenciasdeseguridadnacional. 5.8(2009) 31.4(2008) 1)Equipoderayosxpararegistrartransportecomercial,vehculos privados,equipajepersonalyterminalesdeautobuses. 38.4(2009) 2)SistemadeVigilanciaInteligenteIntegrado(svii).Centralizalos datosqueemanandelospuertosdeentradaentodoelpas. 3)Equiposcaninos. Conrelacinalospuntos1)y2),elgobiernomexicanocubre actualmenteel33%delospuertosdeentradacondetectores queutilizanrayosgamma.

Millones $USD/FY* 2.8(2008)

Equipo

aga

Fuente: Merida Initiative. Program Description Reference Document. Mexican Security Cooperation Plan. Consultado el 18 de enero de 2009, http://www.wilsoncenter.org/news/docs/Mex%20FY08-09%20descriptions%201-2.pdf *Nota: Las cifras de transferencias anuales pueden variar porque estuvieron sujetas a la aprobacin del poder legislativo de Estados Unidos.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasCuadro 10. Continuacin Grupo ii. Seguridad pblica y estado de derecho Dependenciapgr

Millones $USD/FY* 6(2008)

ObservacionesProgramadeseguridadapolicasyprocuradores. Vehculosblindados,chalecosantibalas,equipode

radiocomunicacin.ssp

106(2009)

Treshelicpterosparatransporteuh60. Lasspestenprocesodeadquirirotroscuatrouh60.Conestacapacidaddedesplieguerpido,

lasspgradualmentedependeramenosdela infraestructuramilitar.Elpaqueteincluyeapoyo logsticoparapartesyrefacciones. 10(2009)TresavionesCessnaCaravanparavigilancia. Estorientadoparadotardecapacidades

49

contraterroristasyantinarcticosala ssp. Puedemonitorearactividadycomunicaciones sospechosas. 29.9(2008) 31.5(2009)26equiposmvilesderayosgamma,diez

camionetasVancon scannerderayosxy90 equiposcaninos. Esteequiposedesplegarendiferentespuntos deregistroenelterritorionacionalparadotar conmayorescapacidadesalasspfrentealas actividadesquedesarrollalaSedenaenestarea.SoftwareyhardwareparaUnidaddeInteligencia

shcp

5(2008)

Financiera(uif).Lauifcombateellavadodedinero yelfinanciamientoalterrorismo. Estainfraestructurainformticapermitirvinculara lauifconPlataformaMxicoyconorganismosde investigacininternacionales.Secretarade Salud

15.1(2008) 10.9(2009)

CreacindelaRedNacionaldeTransferencias

ElectrnicasenAdicciones.Prevenciny tratamientocontralasadicciones. Elpropsitoesinterconectaralasoficinasdel ConsejoNacionalcontralasAdiccionesenel territorionacionalparaextendersusservicios.

Fuente: Merida Initiative. Program Description Reference Document. Mexican Security Cooperation Plan. Consultado el 18 de enero de 2009. Vase http://www.wilsoncenter.org/news/docs/Mex%20FY08-09%20descriptions%201-2.pdf *Nota: Las cifras de transferencias anuales pueden variar porque estuvieron sujetas a la aprobacin del poder legislativo de Estados Unidos.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaCuadro 10. Continuacin Grupo iii. Fortalecimiento de instituciones y procuracin de justicia Objetivo MejorarelSistemade JusticiaPenal Millones $USD/FY* 1.5(2009) 2(2009) 2(2009) ObservacionesAsistenciatcnica,entrenamientoyequipo. Preservacindeevidenciaydesarrollodela

cadenadecustodia.Promocindelfortalecimientode

institucionesydelestado de derecho.

50

Fortalecerla capacidadde loslaboratorios pericialesdela pgr Recoleccinyanlisis dedatos

8.5(2009)

Modernizacin,particularmenteenmateria

debalstica,anlisisqumico-biolgicosy cibernticos. 7.6(2009)Seguimientodecasosyprocesospenales. Digitalizacindediversasactividadesdelos

ministeriospblicos. 1.7(2009)MantenimientodelOperationAgainst

SmugglersInitiativeonSafetyandSecurity (oasiss),CentroNacionaldePlaneacine Inteligencia(Cenapi)yanlisisdevnculos. Anticorrupcin, transparenciay derechoshumanos 315(2009)Fomentodelaculturadelalegalidad.

Extenderstaamsentidadesdegobierno. 5(2009)Promocindelosderechoshumanos.

Apoyaraongdefensorasdelosderechos humanos;barrasdeabogadosyescuelas dederecho;capacitacinenderechos humanosparapolicas,ministeriospblicos ycustodiosdelsistemapenitenciario. Grupo iv. Apoyo a programas, 22 millones de dlares (2009)Fuente: Merida Initiative. Program Description Reference Document. Mexican Security Cooperation Plan. Consultado el 18 de enero de 2009. en http://www.wilsoncenter.org/news/docs/Mex%20FY08-09%20descriptions%201-2.pdf *Nota: Las cifras de transferencias anuales pueden variar porque estuvieron sujetas a la aprobacin del poder legislativo de Estados Unidos. De igual forma, la asignacin de recursos est sujeta a las negociaciones que las instituciones mexicanas realizan para allegarse de los recursos.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogaseL roL deL poder LegIsLatIvo El nivel de participacin de los poderes legislativos de Mxico y Estados Unidos en la negociacin de la Iniciativa Mrida fue casi nulo. Entre marzo y octubre de 2007, la informacin sobre sus caractersticas era sumamente limitada. Sin embargo, existieron reuniones entre los titulares de las dependencias de seguridad de ambos pases para determinar el tipo de necesidades y su traduccin en equipo, tecnologas y programas de entrenamiento. Una vez que ambas ramas legislativas tuvieron la informacin disponible expresaron sus posiciones. Para la parte estadounidense, lo ms importante por discutir eran los objetivos y resultados al igual que la transparencia y la rendicin de cuentas por parte del gobierno mexicano sobre los recursos transferidos. Para la contraparte mexicana, la primera preocupacin gir en torno al nivel de involucramiento de las fuerzas de seguridad estadounidenses en la guerra contra el narcotrfico dentro del territorio mexicano, as como a evitar que se incurriera en nuevas modalidades de certificacin, a partir de posibles violaciones a los derechos humanos. Ambos legislativos reclamaron a sus respectivos presidentes el nivel de secreca sobre los objetivos y el contenido del plan de cooperacin. El representante demcrata Eliot Engel, presidente del Comit de Asuntos Internacionales y de Amrica Latina de la Cmara de Representantes, seal que sta no es la manera de iniciar un esfuerzo tan importante como combatir el trfico de drogas y la violencia asociada a ste.23 El Congreso mexicano pidi al presidente Caldern que le informara, con carcter de urgente, todo lo relacionado con el acuerdo, aunque la mayor preocupacin giraba en torno a las instituciones mexicanas que recibiran recursos estadounidenses. Durante su comparecencia ante la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado, la secretaria de Relaciones Exteriores, Patricia Espinosa, afirm: la iniciativa no es un tratado internacional sino un compromiso de Mxico y Estados Unidos para luchar contra el crimen organizado, con lo cual ataj las crticas de los legisladores por haber sido ignorados en las negociaciones.24 Por su parte, en la Cmara de Diputados, el grupo parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica se pronunci a favor de que en la Iniciativa Mrida, que promueven Mxico y Estados Unidos se incluya un programa para el cierre o control de la venta de armas que realizan doce mil armeras en aquel pas.25 En otras palabras, la poca discusin que se llev a cabo en el legislativo mexicano se orient hacia los reclamos por la falta de informacin y reciprocidad, sin abordar el contenido mismo de lo que ya se haba negociado.23

51

24 25

Todd J. Gillman, Bushs Mexico Aid Plan Get Mixed Reviews in House, The Dallas Morning News, 26 de octubre de 2007, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/world/mexico/stories/102607dnnatpl anmexico.3512b11.html Iniciativa Mrida no es tratado internacional: sre, Excelsior, 24 de octubre de 2007, en http://www.exonline. com.mx/diario/noticia/primera/pulsonacional/iniciativa_merida_no_es_tratado_internacional:_sre/29968 Piden incluir control de armas en Iniciativa Mrida, Excelsior, 1 de noviembre de 2007 en http://www. exonline.com.mx/diario/noticia/primera/politicanacional/piden_incluir_control_de_armas_en_iniciativa_merida/36699

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaPor su parte, en la reunin del Comit de Asuntos Internacionales de la Cmara de Representantes para evaluar la Iniciativa Mrida, celebrada el 14 de noviembre de 2007, sus miembros cuestionaron a los representantes del Departamento de Estado, Thomas Shannon de la Oficina de Asuntos Hemisfricos y David T. Johnson de la IncLe, sobre diversas cuestiones acerca del nuevo programa de cooperacin en seguridad con Mxico. Entre ellas destacan las relacionadas con los objetivos, el nivel de intervencin de Estados Unidos en Mxico, la perspectiva regional del programa y la capacidad de monitorear el uso de los recursos transferidos. Cabe sealar que las secretaras de Estado mexicanas que reciben recursos de la Iniciativa Mrida desarrollaron cada una sus indicadores de medicin, lo cual podra complicar el monitoreo sobre el uso de los recursos y el nivel de efectividad e impacto en el combate al crimen organizado. En torno a los objetivos de la iniciativa, David Johnson apunt que sta buscaba principalmente reducir el poder e impunidad de las organizaciones criminales por medio del fortalecimiento de los controles fronterizos, mejorar los medios para aplicar la ley, as como los del sistema de justicia. Bajo esta lgica, la ayuda de Estados Unidos a Mxico est diseada para orientarse a programas de seguridad fronteriza, interdiccin y a la reforma de la justicia criminal.26 Por tanto, prevalece el paradigma punitivo vigente desde la dcada de los aos noventa. Cuadro 11 detenidos en Mxico dentro del coMbate al narcotrfico 2000-2009 Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*

52

Total 11,439 9,972 7,059 9,011 18.998 24,739 15,952 22,284 19,469 11,342

Nacionales 11,159 9,760 6,921 8,832 18.804 24,564 15,855 22,184 19.356 11,297

Extranjeros 280 212 138 179 194 175 97 100 113 45

Fuente: Anexo estadstico. Primer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2007, p. 31. * Cifras enero-junio.

26

House of Representatives, The Merida Initiative: Assessing Plans to Step Up Our Security Cooperation with Mexico and Central America, Hearing Before de Committee on Foreign Affairs, 14 de noviembre de 2007, pp. 13-14.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasAl revisar las cifras de detenidos relacionados con el combate a las drogas, los resultados son bastante irregulares. Es interesante observar que, de acuerdo con el cuadro 11, a pesar del incremento de detenidos, sobre todo nacionales en el ao 2005, se fue elevando la cantidad de asesinatos relacionados con el narcotrfico (ejecuciones) en el pas. Por lo tanto, la criminalizacin del fenmeno del narcotrfico y la lgica de los resultados cuantitativos no han impactado en la disminucin de la violencia asociada al narcotrfico. Al analizar la capacidad del gobierno mexicano para enfrentar el cultivo, la produccin y el trfico de drogas, es decir, la parte de la oferta, se observa que los resultados no son alentadores. En trminos de indicadores que determinen si la estrategia est funcionando es evidente que hasta el momento ha carecido de efectividad, como se advierte en el cuadro 12. Cuadro 12 erradicacin de cUltivos ilcitos y asegUraMientos en Mxico a nivel federal 2006-2009 Erradicacin(hectreas) Ao 2006 2007 2008 2009* Marihuana 31,161.5 23,315.7 18,561.1 7,996.9 Amapola 16,889.9 11,410.5 13,189.8 9,566.6 Aseguramientos Marihuana Cocana Gomadeopio Herona (ton.) (ton.) (kg) (kg) 1,902.1 2,213.4 1,685.3 674.4 21.3 48.0 19.3 12.0 123.5 307.4 182.7 155.8 333.8 317.2 296.4 203.6

53

Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.

Del lado estadounidense, el congresista por Texas Geene Green cuestion acerca de la forma de medir el xito del programa. David T. Johnson seal que el principal indicador ser la reduccin de importaciones de drogas hacia Estados Unidos, al igual que la disminucin de los niveles de violencia. Asimismo, advirti sobre la importancia de instrumentar rpidamente el programa de cooperacin, es decir, de autorizar la liberacin de recursos.27 Observando una vez ms el cuadro 12 se puede advertir que la incautacin de drogas, en su mayora realizada por las fuerzas armadas, no ha disminuido en los ltimos tres aos y medio. Estos resultados explican gran parte del aumento en el consumo de drogas en Mxico y su conversin en un mercado ms atractivo. Adicionalmente, si la produccin y exportacin de drogas tiene niveles similares, el poco control sobre los productos es una de las causas que provocan el incremento de los niveles de violencia entre crteles, por el apropiamiento de las rutas hacia Estados Unidos y por el mercado interno en expansin.

27

Ibid., p. 48.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaDurante su participacin, Thomas Shannon apunt que el gobierno de Estados Unidos decidi apoyar al presidente Felipe Caldern porque haba mostrado decisin y liderazgo para enfrentar al crimen organizado. Para el funcionario estadounidense esto era evidente desde el momento en que inici la reorganizacin de la Polica Federal, el despliegue del ejrcito, el enfrentamiento a los problemas de corrupcin e impunidad, adems de la extradicin de los principales jefes de los crteles de drogas.28 Grfico 5 asegUraMientos de cocana en Mxico 2000-2009 (Toneladas)

5430.0 23.2 12.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 21.2 30.0 26.8 21.3

48.0

19.3 12.0 2007 2008 2009*

Aseguramiento de cocana (toneladas)

Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.

Grfico 6 asegUraMientos de MarihUana en Mxico 2000-2009 (Toneladas)

2,050.8

2,247.8 1,839.4 2,208.4 1,633.3 1,795.7 1,902.1

2,213.4 1,685.3

674.4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*

Aseguramiento de marihuana (toneladas)

Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.28

Ibid., p. 9.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasGrfico 7 asegUraMientos de herona en Mxico 2000-2009 (Kilogramos)461.7

299.1 269.6 2000 2001

282.7 306.2

302.4 333.8

317.2

296.4 203.6

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009*

55

Aseguramiento de herona (kilogramos)

Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.

Grfico 8 asegUraMientos de goMa de oPio en Mxico a nivel federal 2000-2009 (Kilogramos)469.4 516.5 464.7 309.9 207 123.5 198.5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 307.4 182.7 155.8

Aseguramiento de goma de opio (kilogramos)

Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.

A pesar de los argumentos de Thomas Shannon, los grficos anteriores demuestran que a partir del ao 2005 la capacidad del gobierno mexicano referente al control de la oferta de las principales drogas ha tendido ms bien a la baja, a pesar de algunos repuntes en aseguramientos de cocana, marihuana y goma de opio, solamente en 2007. Asimismo, el tipo de apoyo por parte de Estados Unidos a Mxico y la diferencia con el Plan Colombia fue otro de los temas que form parte de la discusin. El congresista Green seal que, en gran medida, la opacidad con que se manej la negociacin de la Iniciativa Mrida entre los poderes ejecutivos de ambos pases haba levantado suspicacias y reservas, principalmente en Mxico. Sin contestar del todo la pregunta, el embajador Johnson

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez Lunadijo que no seran necesarios ms agentes de la dea en Mxico, aunque eso dependera del presupuesto aceptado, ya que tambin se tiene contemplado enviar agentes de la Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas y Explosivos (atf por sus siglas en ingls) y de Proteccin de Fronteras y Aduanas (cbp por sus siglas en ingls). Esto permite cuestionar el carcter novedoso del paradigma de cooperacin, ya que se centra en el mbito de la seguridad. Adems, Shannon apunt que el plan se construy a partir de los programas que ya se llevan a cabo en Mxico, as como en Centroamrica y el Caribe. Por tanto, y desde esa perspectiva, se trata de un esfuerzo regional frente a un problema regional. Sin embargo, el programa de cooperacin contina fincndose en la combinacin de los esfuerzos nacionales de cada pas, que en su origen no estn coordinados.29

56

Grfico 9 erradicacin de MarihUana en Mxico 2000-2009 (Hectreas)36,585.30 31,061.40 28,735.10 30,774.90 30,852.50 30,856.90 31,161.50 23,315.70 18,561.10

7,996.90

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009*

Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.

Otra de las preocupaciones de los congresistas estadunidenses fue la transparencia en el uso de los recursos por parte de Mxico. Para Tom Tancredo, congresista por Colorado, prestar ayuda a un gobierno que ha mostrado niveles de corrupcin tan difundidos en toda su estructura podra ser un error. En respuesta, David Johnson record que exista una partida por 37 millones de dlares para instrumentar mecanismos de control sobre la ejecucin de los recursos. Incluso agreg que en la transferencia de los mismos no est contemplado enviar armas letales a los cuerpos de seguridad civiles o militares mexicanos.30

29 30

Ibid., pp. 9-10. Ibid., pp. 25-26.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasGrfico 10 erradicacin de aMaPola en Mxico 2000-2009 (Hectreas)19,116.50 19,157.90 20,034.00 15,717.90 15,925.60 21,609.20 16,889.90 11,410.50 13,189.80 9,566.60

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009*

57

Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.

Tras esta primera audiencia en el Congreso de Estados Unidos inici el trabajo de estadounidenses y mexicanos, que se desarroll en la lgica del lobbying. La siguiente reunin para aprobar los recursos de la Iniciativa Mrida se llev a cabo entre febrero y marzo de 2008. As, en los primeros tres meses de ese ao el embajador mexicano en Estados Unidos, Arturo Sarukhn, realiz aproximadamente quince visitas a la semana a miembros del Congreso y del Senado estadounidenses para explicar la importancia del programa de cooperacin.31 Por su parte, Thomas Shannon argument que el gobierno de Felipe Caldern estaba totalmente comprometido en su lucha frontal contra los crteles de la droga, por lo que era una oportunidad nica. Algunos representantes del Congreso mantuvieron su escepticismo, particularmente porque ya se perciban los indicios de una crisis econmica. Para Gabrielle Gifford, representante de Arizona, lo primero era tener claridad sobre la magnitud de la crisis econmica y despus decidir la aprobacin del acuerdo.32 En la segunda audiencia del Subcomit de Asuntos del Hemisferio Occidental, celebrada el 7 de febrero de 2008, Thomas Shannon argument en diferentes ocasiones que la importancia de la Iniciativa Mrida radicaba en la capacidad de Estados Unidos para vincular una poltica domstica con una internacional. En este sentido, resultaba fundamental la cooperacin y coordinacin interagencial, no slo para controlar el trfico de drogas y armas, sino para compartir informacin entre estas agencias y sus contrapartes mexicanas.3331

32

33

Alfredo Corchado y Tim Connolly, U.S. Anti Drug Aid Proposal Could Heighten Violence in Mexico, The Dallas Morning News, 2 de enero de 2008, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/world/ mexico/stories/DN-initiative_02int.ART.State.Edition2.16075.html Alfredo Corchado, Congress urged to ok $1.4 billion anti-drug package for Mexico, The Dallas Morning News, February 8, 2008, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/washington/stories/DNmeridaplan_08int.ART.State.Edition1.45acce5.html House of Representatives, U.S. Obligations under Merida Initiative, Hearing Before de Subcommittee on the Western Hemisphere of the Committee on Foreign Affairs, 7 de febrero de 2008, p. 11.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaEn marzo de ese ao, tanto el Congreso como el Senado estadounidenses incorporaron el tema de los derechos humanos como un factor condicional para otorgar los recursos. Adems de reducir la cantidad solicitada de 500 a 350 millones de dlares, establecieron un candado para retener una cuarta parte de los recursos, hasta que el Departamento de Estado certificara que Mxico respetaba los derechos humanos dentro del combate al crimen organizado. Las fuerzas armadas mexicanas eran el principal foco de atencin, de acuerdo con Tamara Taraciuk, investigadora para Human Rigths Watch.34 De igual modo, The Washington Office on Latin America (woLa) alent la discusin sobre este tema. Llamaba la atencin acerca del nfasis puesto por parte de la Iniciativa Mrida hacia el fortalecimiento del aparato de seguridad en Mxico. Segn esta oficina, se estaban destinando pocos recursos hacia la reforma del sistema judicial, adems de la carencia en el programa de mecanismos claros de rendicin de cuentas y esquemas que garanticen el respeto a los derechos humanos, lo cual es sumamente preocupante, tomando en cuenta la histrica falta de transparencia de las fuerzas armadas mexicanas y su negro pasado en la materia.35 En Mxico los tres partidos polticos con mayor representacin en el pas rechazaron unnimemente tales condiciones. El Partido Revolucionario Institucional (prI), en la voz de Adolfo Mota Hernndez, indic que la Iniciativa Mrida debe ser analizada con cuidado, porque con base en el concepto de soberana Mxico no debe permitir que alguien de afuera venga a opinar sobre lo que slo los mexicanos deben decidir y hacer.36 El embajador estadounidense en Mxico, Antonio Garza, apunt que la aprobacin de los recursos de la Iniciativa Mrida otorgara a Mxico las ventajas tecnolgicas y materiales necesarias para continuar con la lucha que inici, en 2007, contra el crimen organizado. Conocedor de los temas sensibles en la agenda del Congreso, agreg que la Iniciativa Mrida no es un cheque en blanco. Ser ejercido en cercana coordinacin con nuestras embajadas y las agencias de seguridad estadounidenses. Tampoco es un esfuerzo unilateral; Mxico est gastando miles de millones para combatir al crimen organizado.37 Durante la xLvII Reunin Interparlamentaria Mxico-Estados Unidos que se llev a cabo del 6 al 8 de junio de 2008 en Monterrey, Mxico, los representantes legislativos de ambos pases tuvieron la oportunidad de discutir los trminos de la Iniciativa Mrida. La parte mexicana acudi con la firme intencin de enfatizar los trminos cooperacin y reciprocidad. En este sentido, propuso a sus contrapartes trabajar a favor de una estructura de cooperacin bilateral; instaurar un grupo de trabajo permanente para evaluar y discutir la estrategia contra el crimen34 35 36 37

58

Marc Lacey, Congress trims Bushs Mexico Drug Plan, The Washington Post, 23 de mayo de 2008. The Merida Initiative and Citizen Security in Mexico and Central America, 19 de marzo de 2008, en http://www. wola.org/index.php?Itemid=2&id=668&option=com_content&task=viewp Rechazan diputados condiciones para Iniciativa Mrida, El Informador, 23 de mayo de 2008. http://www. informador.com.mx/primera/2008/14148/6/rechazan-diputados-condiciones-para-iniciativa-merida.htm Antonio Garza: Congress Must Pass the Merida Initiative, The Dallas Morning News, 18 de abril de 2008, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/dn/opinion/viewpoints/stories/DN-garza_18edi.ART.State. Edition1.4675f5f.html

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasorganizado y supervisar, cada uno en sus respectivos pases, los avances y las responsabilidades frente a temas como el trfico de armas, precursores qumicos y drogas, as como lavado de dinero, dejando de lado cualquier propsito de vigilancia unilateral.38

LIberacIn de recursos e InstrumentacIn de La InIcIatIva mrIda El 16 de mayo de 2008 se aprobaron 350 millones de dlares para Mxico. A su vez, qued incluida la retencin de una cuarta parte de los recursos a condicin de que la Secretara de Estado avale el respeto a los derechos humanos en Mxico. De hecho, el Comit de Gastos del Senado pidi que las fuerzas policiales federales y estatales cooperen con autoridades en casos donde alguno de sus miembros haya sido acusado de violaciones a los derechos humanos y que se investigue a militares acusados de actos similares.39 Se incorpor, tambin, una medida que exige al gobierno de Estados Unidos generar un banco de datos para monitorear a la polica y ejrcito mexicanos. El 30 de junio del mismo ao, el presiente George W. Bush firm la ley que aval la transferencia de recursos para la Iniciativa Mrida, a travs del gasto suplementario para Irak y Afganistn. An cuando se elimin el lenguaje que impona las condiciones iniciales a Mxico, se mantuvo el requisito de que la Secretara de Estado estadounidense reporte al Congreso mejoras en el sistema judicial mexicano, pero en concordancia con las leyes mexicanas.40 Por su parte, diputados del prI, Partido Verde Ecologista y Convergencia sealaron que revisaran la nueva redaccin del acuerdo a fin de verificar que no haya compromisos que pudiera (sic) violar la soberana.41 Las elecciones presidenciales de ese ao influyeron para que se retrasara la liberacin de los recursos asignados. El 4 de diciembre de 2008 los gobiernos de Mxico y Estados Unidos firmaron la Carta de Acuerdo que liber los primeros 197 millones de dlares del presupuesto aprobado en ese ao. Entre el equipo que se inclua en la primera transferencia se encontraban los dispositivos de inspeccin no intrusiva, rayos gamma, rayos x y detectores de in, destinados para las secretaras de Defensa Nacional, Seguridad Pblica y Hacienda. De igual manera se proporcionaron aparatos para detectar la falsificacin de pasaportes y visas, as como lectores biomtricos y de huellas dactilares. En el rea de software, la primera

59

38

39 40 41

Alejandro Chanona Burguete, La Iniciativa Mrida y el Congreso mexicano, en Rafael Velzquez y Juan Pablo Prado (coordinadores), La Iniciativa Mrida: Nuevo paradigma de cooperacin entre Mxico y Estados Unidos en seguridad?, unam, buap, Mxico, 2009, p. 72. Condiciona Estados Unidos fondos para Iniciativa Mrida, El Universal, 18 de mayo de 2008, en http:// www.eluniversal.com.mx/notas/507652.html Firma Bush paquete de la Iniciativa Mrida, Excelsior, 30 de junio de 2008, en http://www.exonline.com. mx/diario/noticia/primera/pulsonacional/firma_bush_paquete_de_iniciativa_merida/269928 Revisarn diputados Iniciativa Mrida aprobada por EU, Excelsior, 27 de junio de 2008, en http://www. exonline.com.mx/diario/noticia/primera/pulsonacional/revisaran_diputados_iniciativa_merida_aprobada_ por_eu/267518

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez Lunaentrega incluy programas para fortalecer el Registro Nacional de Polica, para el rastreo de lavado de dinero y para exmenes de control de confianza. En esta etapa inici el intercambio de informacin entre jueces mexicanos y fiscales estadounidenses para la conduccin de juicios. La transferencia fue completada entre diciembre de 2008 y abril del siguiente ao.42 El 16 de diciembre, la Secretara de Relaciones Exteriores anunci que antes de que terminara el periodo presidencial de George W. Bush se liberaran 116 millones y medio de dlares para la compra de aeronaves destinadas a las secretaras de Defensa Nacional y de Marina. Estos recursos tambin formaban parte del presupuesto aprobado en 2008, por lo que provendran del presupuesto complementario del Departamento de la Defensa.43 Al inicio de la presidencia de Barack Obama, la instrumentacin de la Iniciativa Mrida no pareca estar entre las prioridades del nuevo presidente. En los primeros das de febrero de 2009, el Senado estadounidense llam la atencin del presidente Obama sobre el retraso en la entrega de los recursos aprobados. El vocero de la Presidencia, Robert Gibbs, slo atinaba a decir que la guerra contra las drogas en Mxico era parte de la agenda del equipo de seguridad nacional de la actual administracin. Sin embargo, no explic en absoluto la causa del retraso.44 Durante las audiencias en el Senado, Thomas Shannon y David Johnson sealaron que para ese momento, marzo de 2009, se haba transferido el 60% de los recursos aprobados y que el resto se entregara hacia septiembre del mismo ao. Con relacin al equipo militar, la presidenta del Subcomit de Operaciones Forneas del Congreso, Nita Lowey, consider absurdo y muy decepcionante el anuncio de que el Pentgono planea entregar las naves Bell de 18 a 24 meses y los Blackhawk an ms tarde.45 La ruta de liberacin de los recursos se encontr con la carta que Human Rigths Watch envi a la secretaria de Estado Hillary Clinton, en julio de 2009. En esa carta, la organizacin lamenta el constante abuso que las fuerzas militares cometen contra la poblacin en donde se realizan los operativos contra el crimen organizado. Adems, se afirm, no existe independencia del sistema judicial militar, por lo que en los ltimos 10 aos, los tribunales militares mexicanos que habitualmente asumen la jurisdiccin para investigar los abusos cometidos por militares contra civiles no han condenado ni a un solo miembro del ejrcito acusado de cometer una violacin grave de derechos humanos.46 Por todo esto, solicit a Clinton que detuviera la entrega de recursos de la Iniciativa Mrida.

60

42 43 44

45 46

Patricia Muoz Ros, Libera EU 197 millones de dlares para el inicio de la Iniciativa Mrida en 2009, La Jornada, 4 de diciembre de 2008. Silvia Otero, Alistan segundo paquete de recursos de la Iniciativa Mrida, El Universal, 16 de diciembre de 2008. Todd J. Gillman, Senate Plans Hearings on U.S. Response to Mexico Drug Violence, The Dallas Morning News, 26 de febrero de 2009, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/nationworld/stories/022 709dnnatmexicodrugwar.15c0e93.html EU falla en apoyo a Iniciativa Mrida, CNNExpansin, 10 de marzo de 2009, en http://www.cnnexpansion. com/actualidad/2009/03/10/eu-falla-en-apoyo-a-iniciativa-merida Mxico: EU debe retener ayuda militar, Human Rights Watch, 13 de julio de 2009, en http://www.hrw.org/ es/news/2009/07/13/m-xico-eeuu-debe-retener-ayuda-militar

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasDespus de que el gobierno mexicano entreg un informe al Departamento de Estado, en agosto de ese ao, acerca de las acciones que se haban emprendido para resguardar los derechos humanos en el pas, el Congreso de Estados Unidos liber el resto de los recursos, es decir, cerca de 700 millones de dlares. Para Benito Andin, funcionario de la Secretaria de Relaciones Exteriores de Mxico, la entrega del reporte sobre el asunto no significaba el regreso al proceso de certificacin.47 De acuerdo con un reporte de la Government Accountability Office (gao), los recursos de la Iniciativa Mrida provienen de tres cuentas: del International Narcotics and Law Enforcement (IncLe), del Economic Support Fund (esf) y del Foreign Military Financing (fmf). Desde estas cuentas, y hasta el 30 de septiembre de 2009, se liberaron 1.3 miles de millones de dlares, de los cuales estn pendientes para su entrega 830 millones, aunque hasta el momento slo se haban gastado 26 millones, es decir, el 2% de la ayuda comprometida. De stos, 24.2 millones se destinaron a Mxico, mientras que 2.07 millones fueron para Amrica Central.48 El informe de esta oficina seala que, en primer lugar, rastrear el origen de los recursos y mantener un monitoreo sobre su transferencia es sumamente difcil. La razn es que cada una de las tres cuentas de donde provienen los recursos tiene diferentes metodologas y terminologas para elaborar, vigilar y ejecutar sus presupuestos. Grfico 11 transferencia de recUrsos de estados Unidos a Mxico a travs del PrograMa incle Para la iniciativa Mrida 2007-2011 (Dlares)416325,000 274836,150

61

352050,000 292298,000

36678,000

2007

2008

2009INCLE-Mxico

2010

2011

Fuente: Just the Facts, en http://justf.org/Country?country=Mexico&year1=2006&year2=2011

47

48

Georgina Saldierna, Anuncia diplomtico liberacin completa de los fondos de la Iniciativa Mrida, La Jornada, 21 de agosto de 2009, en http://www.jornada.unam.mx/2009/08/21/index.php?section=politica&artic le=014n2pol Status of Funds for the Merida Initiative, United States Government Accountability Office, 3 de diciembre de 2009, pp. 2-3 y 7.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaGrfico 12 transferencia de recUrsos de estados Unidos a Mxico a travs del PrograMa econoMic sUPPort fUnd Para la iniciativa Mrida 2007-2011 (Dlares)34703,000

15000,000

622007

11350,000 2008

15000,000 2009 2010

10000,000

2011

Economic Support Fund

Fuente: Just the Facts, en http://justf.org/Country?country=Mexico&year1=2006&year2=2011

Grfico 13 transferencia de recUrsos de estados Unidos a Mxico a travs del PrograMa foreign Military financing Para la iniciativa Mrida 2007-2011 (Dlares)

265250,000

116500,000 39000,000 8000,000

2008

2009

2010

2011

Foreign Military FinancingFuente: Just the Facts, en http://justf.org/Country?country=Mexico&year1=2006&year2=2011

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasPor otra parte, existen tres factores que han incidido en el retraso de la transferencia de recursos. En primer lugar, se encuentran los requisitos que el Congreso estableci para la entrega de una cuarta parte de los recursos, los cuales estn condicionados al resguardo de los derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad mexicanas. En segundo lugar, estn los procedimientos administrativos, que incluyen: la negociacin de acuerdos con los gobiernos beneficiarios, alcanzar entendimiento con las agencias del gobierno de Estados Unidos para instrumentar la logstica, as como concretar los contratos para la solicitud y entrega de equipo, puede tomar tiempo.49 En tercer lugar, est la falta de capacidad institucional tanto de los pases receptores de la ayuda como de Estados Unidos, es decir, desde la armonizacin de procedimientos administrativos hasta la falta de personal. En Mxico no existe un esfuerzo similar para investigar sobre el origen, destino y ejercicio de los recursos provenientes de la Iniciativa Mrida. Aunque tal seguimiento fue propuesto por los legisladores mexicanos en la reunin interparlamentaria de Monterrey en 2008, esto no ha ocurrido. A esto se suma que en septiembre de 2009 se renov en su totalidad la Cmara de Diputados, retrasando las negociaciones incluidas en la agenda. Hasta la fecha, las primeras transferencias de recursos a travs de la Iniciativa Mrida se dirigieron principalmente a tecnologas no intrusivas y a los helicpteros entregados a la Secretara de la Defensa Nacional, dejando de lado la parte de prevencin. El actual embajador de Estados Unidos en Mxico, Carlos Pascual, seal que el ritmo de implementacin del programa de cooperacin en seguridad es normal considerando que est en sus primeras etapas. Para el diplomtico estadounidense en 2010 y 2011 se ver un cambio radical en el ritmo de implementacin.50 Como parte de los primeros pasos para ofrecer un mayor nivel de institucionalidad a la cooperacin bilateral se espera que en abril de 2010 inicien los trabajos de la Oficina Binacional de la Iniciativa Mrida. Esta oficina se ubicar en un edificio nuevo y su construccin ser financiada con los recursos asignados al programa de cooperacin. En ella laborarn alrededor de 45 agentes antinarcticos de diversas agencias estadounidenses que forman parte del personal que ya trabaja en Mxico. Igualmente, compartirn el espacio con 30 funcionarios mexicanos de diferentes secretaras de Estado involucradas en la Iniciativa Mrida.51 Otra muestra del avance y la continuidad del esfuerzo bilateral es la solicitud de recursos para 2011 de lo que se ha llamado hasta ahora Mrida II. Esta peticin de financiamiento fue anunciada el 1 de febrero de 2010 por el subsecretario de Administracin de Recursos de la Secretara de Estado, Jacob Lew. El paquete est conformado por 410 millones de dlares, de los cuales 310 millones son para Mxico y 100 millones de dlares para Centroamrica. Sin embargo, an tiene que pasar por el filtro del Congreso norteamericano.49 50 51

63

Ibid., p. 12. Fondos de Plan Mrida marchan bien, El Universal, 3 de diciembre de 2009. Alistan oficina binacional por Iniciativa Mrida, El Universal, 26 de diciembre de 2009, en http://www.eluniversal.com.mx/notas/648059.html

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaCuadro 13 transferencia de recUrsos a Mxico dentro de la iniciativa Mrida, agosto de 2009-enero de 2010 MesAgosto

Transferenciaderecursos SeinstauruncursodeformacinparanuevosinvestigadoresdelaSecretarade SeguridadPblicaFederal(ssp). Secompletlafaseiidelentrenamientodelasegundageneracindefuncionarios penitenciariosdelaSeguridadPblicaFederal. Seentregaronalasspcincocamionetasdeinspeccinnointrusivaparaladeteccinde armas,drogas,explosivos,qumicos,entreotros. La ssp dioinicioauncursoparaoficialesdemandomedio,enunauniversidaddela ciudaddeMxico.

64Septiembre

Sesuministraron30scannersdeionesalaSecretaradelaDefensaNacional(Sedena) quesernempleadosparadetectarelcontrabandodearmas,drogas,explosivosyotros materialesilegales. ElInstitutoNacionaldeMigracin(inm)recibiequiposbiomtricosquesernutilizados entrespuntosdeingresodelafronterasurmexicana:Talismn,ElCeiboyCiudad Hidalgo. Seiniciuncursoparamandossuperioresdelassp,conlaparticipacindediversos instructoresinternacionales. SeentregaronalapgrdosSistemasdeIdentificacinBalsticaIntegrada(ibis,porsus siglaseningls),quepermitenobtenerlahuelladeloscasquillosdebala,parasu comparacinconloscasquillosencontradosendiferentesescenarioscriminalesy,por ltimo,delarmadelaquefuerondisparados.

Octubre

Continuaronloscursosdeformacindelosnuevosinvestigadoresdelassp,enlosque participancapacitadoresalamparodelaIniciativaMrida.Alafecha,msdedosmil 500nuevosinvestigadoressehangraduadodelcursodecincosemanas. ElestadodeChihuahuarecibi,porpartedelaProcuraduraGeneraldelaRepblica (pgr),dosSistemasdeIdentificacinBalsticaIntegrada(ibis,porsussiglaseningls), quepermitenobtenerinformacinrelevanteparaelrastreodelasarmasutilizadasen diferentesescenarioscriminales.Losnuevosequiposibissesumanalosentregadosa principiosdemesalapgrenlosestadosdeBajaCaliforniaySinaloa. EncolaboracinconelInstitutoNacionaldeAdministracinPblica(inap)seestablecer unprogramadeposgradoenSeguridadPblica,diseadoparaentrenaraoficiales militaresquevayanacumplirlaboresdeseguridadpblica,anivelestatalymunicipal. Ungrupodealtosmandosdelasspinicielcursodeentrenamientodesietesemanas deduracinqueseimpartirenMxico,EstadosUnidosyCanad. FuncionariosdelnuevosistemapenitenciariofederalsetrasladaronaEstadosUnidos pararecibirentrenamientoenuncursodeformacindeseissemanas. Inicielcursodeentrenamientoparalosfuncionariosdelinm encargadosdeoperarlos equiposdecapturadedatosbiomtricos,transferidosenelmarcodelaIniciativa. Lasspfederal,elSistemadeAdministracinTributaria(sat)ylapgrrecibieron equipamiento(perrerasparatransportealasoperacionesyequipamientoveterinario, entreotros),quefortalecersusrespectivasunidadescaninasysucapacidadoperativa. Lassp recibidoscamionetasadicionalesconequiposdeinspeccinnointrusivaque contribuirnafrenarelcontrabandodearmas,drogas,qumicos,explosivosydedinero enefectivo.

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasCuadro 13. Continuacin Lapgrylassprecibieronequipamientodeseguridadparaprotegerlaintegridadfsicade susfuncionarios. AltosmandosdelasspcompletaronelcursoquerecibieronenQuantico,EstadosUnidos, ysetrasladaronaOttawa,Canad,pararecibirentrenamientoadicional.

Noviembre

Alrededordemilnuevosinvestigadoresdelassprecibieron,enSanLuisPotos, entrenamientoporpartedeinstructoresyabogadosdeMxicoyotrospases. PolicasdelosestadosdeBajaCaliforniayChihuahuacompletaronelcurso especializadoantisecuestroquesellevacaboenFloridadurantetressemanas.El curso,conducidoporelBurFederaldeInvestigacin(fbi,porsussiglaseningls),fue diseadoparaentrenaralasunidadesantisecuestrosquetrabajanenambosestados. SerecibiequipodeentrenamientoparalaAcademiaPenitenciariadeXalapa,Veracruz, queserempleadoenlaformacindelosnuevosfuncionariospenitenciariosdeMxico. Elmartes24,elpresidenteFelipeCalderninaugurelCentrodeInteligenciadelassp, queservircomocentrodeoperacionesparaelsistemadeinformacindelaPlataforma Mxico.PartedelequipamientodeestenuevoCentroselogralamparodelaIniciativa.

65

Diciembre

Hastaelmesdediciembre,instructoresdeMxicoydediversospaseshanentrenado enlaAcademiadeSanLuisPotosamsdetresmilnuevosinvestigadoresdelassp. La ssprecibidiezvehculosconequiposderayosx,quelepermitirnrealizarla deteccinnointrusivadematerialesdecontrabandoenpuntosdecontrolmvilyfijoa lolargodeMxico. InstructorescaninosdelasspviajaronaEstadosUnidosparaparticiparenuncursode Entrenamientoparaentrenadores,quefueimpartidoporlaAgenciadeAlcohol,Tabaco yArmasdeFuego(atf,porsussiglaseningls)enmateriadedeteccindeexplosivos. UnfuncionariodeasuntosinternosdelaOficinadeAduanasyProteccinFronteriza(cbp, porsussiglaseningls)visitlaciudaddeMxico,pararealizarconsultasconelCentro deInvestigacinySeguridadNacional(Cisen), sat, pgr, inmylassp.Lavisitatuvocomo resultadoelcompromisodebrindarasistenciaespecializadaalProyectosobreControlde Confianza. ElInstitutoNacionaldeCienciasPenales(Inacipe)continuconsuscincocursosde entrenamientoparaentrenadores.Elcursodelaltimasemanasecentrenelpapeldel MinisterioPblicoenelsistemaacusatorio.Aproximadamente30participantesrecibieron entrenamientorespectodelpapeldelMinisterioPblicoeneltrnsitodeunsistema inquisitorioaunoacusatorio.Losparticipantesseconvertirneninstructoressobredicho temay,alolargodelaoprximo,viajarnalos32estadosparabrindarelcursoa agentesdelMinisterioPblico,peritosyotrosfuncionariosjudicialesanivelesfederaly estatal. Inicielentrenamientodirigidoaperitosdelapgrenlautilizacindelnuevoequipoibis, instaladoestemesenellaboratoriopericialdelapgr,enCiudadJurez. LaOficinadeAsistenciaTcnica(ota,porsussiglaseningls)delDepartamento delTesoroimpartienlapgruncursoavanzadosobrelavadodedinero.Asistieron participantesdelapgrylaUnidaddeInteligenciaFinancieradelashcp (uif).Estecurso escompletamentenuevoyfuedesarrolladoporunequipodeasesoresdelaotaen colaboracinconlauif. Elmartes15secelebrlaceremoniadeentregadeloscincohelicpterosBell-412 transferidosalaSedenaparatransportedepersonalytareasdereconocimiento. Elinm recibi80equiposinformticosquelepermitirnampliarsuscapacidadesderegistroy procesamientodedatosbiomtricosybiogrficosendiversospuertosdeentrada.

Crimen organizado e Iniciativa Mrida

Armando Rodrguez LunaCuadro 13. ContinuacinEnero Seentregaronalinmequiposinformticosadicionalesqueincrementarnsucapacidad paraprocesaralosvisitantesytrabajadorestemporalesdeGuatemala. Continuaronloscursosparamandosmediosysuperioresdelassp,conlaparticipacin dediversosinstructoresinternacionales.Elcursohacontribuidoconelentrenamientode 4,392nuevosinvestigadoresdelaPolicaFederal,enlaAcademiadeSanLuisPotos. FuncionariosdelaAdministracinGeneraldeAduanas(aga)iniciaronuncursoimpartido porlaAgenciadeAduanasyProteccinFronteriza(cbp,porsussiglaseningls),en ElPaso,Texas,enmateriadedeteccindenarcticos,armasdefuego,municiones ycontrabando.Seentrenarauntotalde44equiposdemanejadorescaninosde aduanas,seisdeloscualesrecibirnentrenamientoparaconvertirseeninstructores certificados.

66

ElInstitutoNacionaldeCienciasPenales(Inacipe)concluyelcuartodeloscinco programasdeEntrenamientoparaentrenadores,dirigidoaprofesoreseinvestigadores sobrelasrecientesreformasalaleyparacombatiralcrimenorganizado,entreotros temas. Afinalesdeenero,15policasestatalesdeZacatecascompletaronenFlorida,Estados Unidos,uncursoenmateriadeentrenamientoespecializadoantisecuestros,dirigidopor elBurFederaldeInvestigacin(fbi,porsussiglaseningls).Alolargode2010,se entrenaralasunidadesantisecuestrosdeotroscuatroestadosmexicanos. El22deenerode2010,elinmrecibi13terminalesdecapturadedatosbiomtricosy biogrficos,quesesumanalasseisinstaladasennoviembrede2009. Fuente: Portal de la Secretara de Relaciones Exteriores y la Secretara de Gobernacin sobre la Iniciativa Mrida, http://www.iniciativamerida.gob.mx/index.php

concLusIones La Iniciativa Mrida forma parte de supuestos estratgicos diseados e instrumentados en la dcada de los noventa por parte de Estados Unidos. El contenido del programa de cooperacin contina sobre la lnea de la criminalizacin de las drogas y, con ello, colocando mayor peso presupuestal y tctico en las fuerzas de seguridad pblica, seguridad nacional y procuracin de justicia. De igual forma, a pesar de su alcance regional, se finca en los esfuerzos nacionales de cada pas, por lo cual no parece estar diseado para enfrentar un fenmeno de carcter transnacional como es el crimen organizado y el trfico de drogas. Bajo este esquema, no es de extraar que los principales resultados sean aquellos relacionados con la cantidad de detenidos, o bien, reducciones en las tasas de criminalidad. Sin embargo, tanto en Estados Unidos como en Mxico los ndices de criminalidad y violencia asociados al narcotrfico han adquirido una dinmica propia, particularmente en Mxico, con una clara tendencia hacia la alza. El crecimiento del fenmeno del narcotrfico en el territorio mexicano es uno de los efectos negativos ms importantes de la aplicacin de una estrategia punitiva. En un pas con grandes vulnerabilidades en su estructura de seguridad pblica y nacional, como es el caso de Mxico, la expansin del crimen organizado y el narcotrfico han puesto en

La Iniciativa Mrida y la guerra contra las drogasentredicho la seguridad nacional del pas. La corrupcin, la impunidad y estructuras institucionales anacrnicas han colaborado tambin para el crecimiento actual de los crteles del narcotrfico. A pesar de que la estrategia punitiva ha demostrado su ineficacia para contrarrestar la produccin, el trfico y el consumo de drogas, el gobierno de Estados Unidos ha persistido en su implementacin. Por su parte, el gobierno mexicano decidi apostar por la misma lnea estratgica y, en funcin de esta concepcin, propuso estrechar la cooperacin con Estados Unidos a travs de los programas que conforman la Iniciativa Mrida. En este sentido, podramos estar ante la creacin de un espacio de articulacin de seguridad bilateral en la medida en que se fortalezcan la confianza y el intercambio de informacin. Empero, primero tienen que cubrirse los vacos legales y administrativos que obstaculizan la cooperacin interinstitucional en cada uno de los dos pases. El nfasis puesto en las reas de seguridad y justicia, por encima de la prevencin, d