INFORME Página 1 de 173 Nº 00045-GPRC/2018...remitida por el MTC, en especial, en los supuestos de...

INFORME Página 1 de 173

Nº 00045-GPRC/2018

A : Sergio Cifuentes Castañeda Gerente General

ASUNTO : Informe de análisis y recomendaciones sobre la situación comercial de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO)

FECHA : 05 de febrero de 2018

Cargo Nombre Firma

ELABORADO POR

: Coordinador de

Tarifas Rubén

Guardamino

REVISADO POR

: Coordinador de

Finanzas Marco Vílchez

APROBADO POR

: Gerente de Políticas

Regulatorias y Competencia (e)

Lennin Quiso


CONTENIDO

I. OBJETIVO ............................................................................................................ 3

II. ANTECEDENTES .................................................................................................. 3

III. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA RDNFO ..................................... 8

IV. ESTIMACIÓN DE LA DEMANDA BASE DE LA RDNFO ........................................... 38

V. ENFOQUE REGULATORIO .................................................................................. 52

VI. ALTERNATIVAS DE POLÍTICA ............................................................................. 68

VII. PROPUESTA DE MEJORAS REGULATORIAS ..................................................... 114

VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................... 124

REFERENCIAS .......................................................................................................... 130

ANEXO 1: MODALIDADES DE PROVISIÓN DEL SERVICIO PORTADOR ........................ 133

ANEXO 2: PROVISIÓN DEL SERVICIO PORTADOR ..................................................... 136

ANEXO 3: EVALUACIÓN TECNOLÓGICA DEL SERVICIO DE TRANSPORTE DE LA

RDNFO ............................................................................................................. 138

ANEXO 4: MATRIZ DE COMENTARIOS ........................................................................ 142


I. OBJETIVO

Analizar y plantear recomendaciones sobre la situación comercial del servicio portador brindado mediante la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica –red de fibra óptica que conecta a Lima con las capitales de región, y a éstas con sus capitales de provincias– (en adelante, RDNFO1), en atención a la solicitud de asistencia técnica presentada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en adelante, MTC).

II. ANTECEDENTES

Con la finalidad de mejorar la conectividad de banda ancha a nivel nacional, el Estado Peruano promulgó la Ley N° 299042 de fecha 20 de julio de 2012, mediante la cual se declaró de necesidad pública e interés nacional la construcción de una red dorsal de fibra óptica que integre todas las capitales de las provincias y de los distritos del país. El reglamento de la mencionada Ley fue establecido mediante Decreto Supremo N° 014-2013-MTC, de fecha 4 de noviembre de 2013.

Para tal efecto, el Reglamento de la Ley de Banda Ancha estableció la responsabilidad del MTC de diseñar el proyecto y de determinar el régimen tarifario aplicable. En atención a dicho encargo, el MTC configuró un diseño basado en dos etapas: en la primera, el despliegue de una red de fibra interdepartamental que conecta las capitales de provincia; y en la segunda, el diseño de proyectos regionales que extiendan dicha conectividad hasta las capitales de distrito.

En coordinación con ProInversión y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el MTC adoptó, para estos proyectos, el modelo de Asociación Pública-Privada (APP) –en la modalidad de cofinanciada–, donde la construcción, operación, mantenimiento y explotación de la red están bajo la responsabilidad de la empresa concesionaria.

Respecto de la primera etapa, el MTC determinó el establecimiento de un precio uniforme por cada megabit por segundo (Mbps) de transporte dedicado, una tarifa única a nivel nacional, invariante independientemente del nivel de uso. Dicha entidad consideró que esta tarifa debía ser parte integral del contrato de concesión, y determinada de manera previa a la realización del concurso público.

El proceso de adjudicación de la primera etapa se inició en mayo de 2013 con la publicación de las bases del concurso, y culminó en junio de 2014 con la firma del Contrato de Concesión (en adelante, el Contrato) con el Consorcio Azteca-Tendai3, hoy Azteca Comunicaciones Perú S.A.C. (en adelante, Azteca). En actualidad, la RDNFO se encuentra operativa desde septiembre de 2016, y ha cumplido con desplegar alrededor de 13,400 Km de una red de fibra óptica que conecta 22 capitales de región y 180 capitales de provincia.

1 Cabe mencionar que el Proyecto de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica posee un componente de transporte, consistente en el diseño, construcción y operación del tendido de la red de fibra óptica; y un componente de acceso, asociado al diseño, construcción y operación de una red de sistemas de transmisión en los centros poblados cercanos a la red de fibra óptica, y a la prestación del servicio final de acceso a Internet, entre otros. El presente informe sólo abarca el análisis del componente de transporte. 2 Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica. 3 Su razón social es Azteca Comunicaciones S.A.C.


Cabe precisar que, en relación al esquema tarifario establecido en el Contrato, el OSIPTEL no realizó un procedimiento regulatorio para la fijación del esquema tarifario de la RDNFO. Como ha sido indicado, el régimen aplicable de tarifa uniforme fue determinado por el MTC en el diseño del proyecto, en el marco de lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley N° 29904, según el cual establece que el MTC es la entidad responsable de definir las condiciones técnicas, económicas y legales del diseño, construcción, concesión, operación y financiamiento de la RDNFO. No obstante, en atención a la solicitud del MTC, y en cumplimiento a lo establecido en el numeral 2 del artículo 77 de la Ley General de Telecomunicaciones, el OSIPTEL prestó apoyo técnico al MTC respecto del nivel que podría tener la referida tarifa uniforme, así como de la metodología de ajuste posterior, y aspectos remitidos mediante la carta N° 842-GG.GPRC/2013, la misma que adjuntó el Informe N° 777-GPRC/2013.

Por lo expuesto, la opinión del regulador, en relación al esquema tarifario de la RDNFO, se restringió a la determinación de un rango de precios, en el cual podrían ubicarse la tarifa de partida, el esquema de ajuste tarifario, y sus implicancias financieras. Cabe precisar que el análisis efectuado por el OSIPTEL se realizó con base en la información remitida por el MTC, en especial, en los supuestos de costos y demanda que fueron utilizados en el diseño del proyecto.

De manera posterior al despliegue e inicio de operación de la primera etapa de la RDNFO, el MTC solicitó al OSIPTEL, mediante Oficio N° 058-2017-MTC/26, la revisión de la tarifa establecida en el Contrato de la RDNFO, y adjuntó como sustento el documento “Informe sobre la posición competitiva de los servicios de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica”, elaborado por GYGA Consulting S.A.C. en diciembre de 2016 a pedido del referido ministerio. En el mencionado informe, la empresa consultora advierte que la RDNFO estaría enfrentando un problema de sostenibilidad, debido a que, entre otros motivos, el actual esquema tarifario no estaría permitiendo que la empresa concesionaria ofrezca los servicios requeridos por sus clientes.

Si bien, según la Ley N° 29904 y el Contrato, no corresponde al OSIPTEL realizar un procedimiento regulatorio de revisión del esquema tarifario de la RDNFO, este organismo ha procedido a colaborar con el MTC, en virtud de lo establecido en el numeral 2 del artículo N° 77 de la Ley General de Telecomunicaciones. En efecto, el mencionado artículo señala que una de las funciones del OSIPTEL es proveer información y asistencia al MTC, cuando así lo requiera; o cuando lo considere apropiado, sobre cualquier materia relacionada a su competencia.

Por tal razón, a fin de atender la solicitud del MTC y conforme a su práctica de transparencia y objetividad, el OSIPTEL optó por iniciar un estudio exploratorio acerca de la situación comercial de la RDNFO, que le otorgue elementos de juicio suficientes para definir el problema referido por el MTC y determinar la estrategia más adecuada para abordarlo.

En consecuencia, mediante carta N° 0223-GG/2017 de fecha 3 de marzo de 2017, el OSIPTEL solicitó a Azteca la remisión de mayores detalles y evidencias acerca de la implementación del régimen tarifario del servicio portador de la RDNFO.

A su vez, Azteca, mediante carta N° DJ-415-17 de fecha 15 de marzo de 2017, solicitó un plazo adicional de siete (7) días para atender el requerimiento de información formulado. Dicha solicitud fue admitida, y se comunicó mediante carta N° 0276-GG/2017, que el nuevo plazo vencía el 24 de marzo de 2017.


Asimismo, mediante las cartas N° DJ-486/174 y DJ-647/175, Azteca remitió información estadística de la problemática del régimen tarifario de la RDNFO, así como detalló las dificultades comerciales que ha tenido con la empresa Entel, en su calidad de cliente de la RDNFO.

Esta primera etapa exploratoria culminó con el Informe N° 111-GPRC/2017, de fecha 25 de mayo de 2017, en el cual el OSIPTEL analiza de manera preliminar la problemática comercial de la RDNFO y sustenta la necesidad de establecer un programa de acciones a fin de proveer asistencia técnica al MTC. El mencionado informe fue remitido al MTC, mediante carta N° 529-GG/2017 de fecha 1 de junio de 2017. Asimismo, en la mencionada carta también se remitió al MTC el requerimiento de información necesario para atender la solicitud de asistencia técnica y el siguiente cronograma de actividades:

ACTIVIDAD PLAZOS

1) Presentación de análisis y propuesta sustentada de AZTECA al MTC, sobre la situación comercial de la RDNFO

40 días hábiles

2) Publicación de Proyecto de “Informe de Análisis y Recomendaciones sobre situación comercial de la RDNFO” (Acuerdo de Consejo Directivo)

40 días hábiles

3) Recepción de comentarios y Audiencia Pública 20 días hábiles

4) Emisión de documento final “Informe de Análisis y Recomendaciones sobre situación comercial de la RDNFO” (Acuerdo de Consejo Directivo)

30 días hábiles

Mediante Oficio N° 409-2017-MTC/26, de fecha 10 de julio de 2017, el MTC remitió la información requerida por el OSIPTEL, respecto a los avances en la implementación de la Red Nacional del Estado Peruano (en adelante, REDNACE), la relación de proyectos de infraestructura y el trazado de fibra óptica implementado en el marco del Decreto Supremo N° 340-2010-MTC.

Asimismo, en el mencionado oficio, el MTC adjuntó la carta de Azteca N° DJ-885/17, en la cual la empresa manifestó que no le corresponde remitir una parte del requerimiento de información, planteado mediante la carta N° 529-GG/2017, dado esta podría ser obtenida mejor por el OSIPTEL mismo. Asimismo, Azteca señaló que no dispone de ninguna proyección de ingreso o demanda en un escenario de flexibilidad tarifaria, debido a que está a la espera de lo que se decida respecto a su solicitud de evaluación conjunta de la problemática de Azteca.

Por otra parte, Proinversión, mediante Oficio N° 11-2017/PROINVERSION/DPP6, trasladó al OSIPTEL la comunicación de Azteca N° DJ-1001/17, en la cual la empresa ofrece una descripción general de la problemática de la RDNFO, en términos de retraso en la realización de la REDNACE y de los proyectos regionales, los altos de costos de operación y mantenimiento, y la rigidez del esquema tarifario.

4 Recibida el 24 de marzo de 2017. 5 Recibida el 24 de abril de 2017. 6 Recibido el 20 de julio de 2017.


Posteriormente, mediante las carta DJ-1082/177, DJ-1227/20178 y DJ-1338/20179, Azteca manifestó nuevamente la problemática de la RDNFO, trasladó la posición de Entel y Optical, envío mayor precisión acerca de las supuestas ineficiencias en los procedimientos comerciales de la RDNFO y reiteró que no podía cumplir con el requerimiento de información solicitado mediante carta N° 0529-GG/2017.

En ese contexto, el OSIPTEL, remitió la carta N° 1063-GG.GPRC/201710, reiterando la importancia de que Azteca participe en este procedimiento de Asistencia Técnica, y cumpla con el requerimiento de información planteado mediante carta N° 529-GG/2017.

Asimismo, se le solicitó, en la mencionada carta, informar acerca de las acciones que implementaría en el escenario de un régimen tarifario “flexible”, y precisar (i) la estructura tarifaria que ofertaría, (ii) si implementará una diferenciación tecnológica en los servicios ofertados, y (iii) el correspondiente impacto de estas decisiones en la demanda y los ingresos.

En atención a lo anterior, Azteca remitió la carta DJ-1465/17, recibida el 3 de octubre de 2017, mediante la cual proporcionó información adicional acerca de la situación de la RDNFO y un resumen de los resultados de una encuesta realizada a sus usuarios.

De esta manera, a través del Informe N° 198-GPRC/2017, publicado en la web institucional del OSIPTEL el 28 de noviembre de 2017, se presentó para comentarios el informe “Análisis y recomendaciones sobre la situación comercial de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO)”, según el cual se plantearon cuatro alternativas para mejorar la situación comercial de dicha red: (i) reducir la tarifa única a un nivel de USD 15.00 por Mbps, (ii) establecer la posibilidad que Azteca tenga flexibilidad tarifaria, (ii) establecer una empresa comercializadora y (iv) transferir la RDNFO al Estado.

Asimismo, en el citado informe se recomendó implementar la alternativa (ii) flexibilidad tarifaria, consistente en posibilitar a Azteca, además de tener una tarifa tope lineal, determinar libremente sus tarifas en función de diversos atributos, en concordancia a la oferta comercial observada por otras empresas con redes de fibra óptica. Esta recomendación se realizó en virtud de los menores pagos trimestrales que el Estado desembolsaría a la concesionaria por concepto de RPI y RPMO, al mismo tiempo que esta alternativa incrementa la demanda de la RDNFO, promoviendo su uso.

En ese sentido, se determinó un plazo de veinte (20) días hábiles para la recepción de comentarios al Informe N° 198-GPRC/2017, lo cual fue notificado al MTC y a la empresa concesionaria Azteca mediante las comunicaciones C. 00561-GCC/201711 y C. 00560-GCC/201712, respectivamente. Asimismo, el 19 de diciembre de 2017 se llevó a cabo una Audiencia Pública, en la cual los interesados pudieron expresar sus opiniones al Informe N° 198-GPRC/2017 de manera oral.

En consecuencia, con el objetivo de cumplir con la solicitud de apoyo técnico realizada por el MTC, y luego de la recepción y análisis de los comentarios de los agentes interesados –los cuales son evaluados en el Anexo 4 del presente informe-, este documento se estructura de la manera siguiente: la precedente sección presenta el objetivo; la segunda señala los antecedentes; la tercera sección presenta el diagnóstico de la situación comercial de la RDNFO; la cuarta sección presenta la estimación de la

7 Recibida el 24 de julio de 2017. 8 Recibida el 25 de agosto de 2017. 9 Recibida el 12 de septiembre de 2017. 10 Remitida el 26 de septiembre de 2017. 11 De fecha 24 de noviembre de 2017 12 De fecha 24 de noviembre de 2017


demanda base de la RDNFO; la quinta sección plantea el enfoque regulatorio; la sexta sección plantea las alternativas de política con el fin de incrementar el uso de la RDNFO y minimizar los desembolsos trimestrales del Estado; la séptima sección plantea las propuestas de mejoras regulatorias; y finalmente, la octava sección expone las conclusiones y recomendaciones.


III. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA RDNFO

En esta sección se desarrolla el diagnóstico de la situación actual de la RDNFO, con esta finalidad, primero se analiza el mercado final del internet, luego se aborda el estado del despliegue de redes de transporte de fibra óptica y, finalmente, se analiza la situación comercial de la RDNFO.

3.1. Situación del mercado final del Internet

La RDNFO es una red de transporte que puede brindar el servicio portador a diferentes servicios finales (telefonía, televisión, internet, etc.); que tiene, por sus características tecnológicas, como principal mercado el de los proveedores de internet (en adelante, ISP13) de banda ancha.

En efecto, en la actualidad, los ISP en el Perú experimentan una demanda creciente de capacidad de transmisión, debido a que los consumidores hacen un uso cada vez mayor de los contenidos disponibles en la web (videos, video llamada, redes sociales, etc.).

El acceso a Internet y la conectividad estructural entre las instituciones públicas (colegios, hospitales, comisarías, etc.), y el sector corporativo, (empresas) resulta muy importante para la productividad y la competitividad del país. En ese sentido, la necesidad de acceso al servicio de banda ancha (fija o móvil) se ha constituido en un elemento fundamental para el desarrollo de todo país.

En este contexto, resulta pertinente analizar la situación de competencia, tanto del mercado de internet fijo como de internet móvil, así como de los servicios de banda ancha de los segmentos corporativo y gubernamental. Particularmente, en el caso de la demanda de internet de banda ancha del segmento gubernamental, se requiere examinar la situación de la REDNACE.

3.1.1. Banda Ancha Fija

En el Perú, el servicio de internet de banda ancha fija se provee mediante las tecnologías xDSL14 y Cable Módem15 –HFC16–. Los accesos XDSL se implementan mediante la red de acceso del servicio telefónico prestado a través de redes de par de cobre; mientras que los accesos HFC lo hacen a través de la red de acceso de cable coaxial del servicio de televisión de paga.

En la actualidad, a causa de las ventajas tecnológicas del HFC sobre el XDSL, se observa que el Perú experimentó un proceso de sustitución a favor del HFC, dado que en los últimos tres años el número de suscriptores de xDSL disminuyó. Al respecto, en el gráfico N° 1, se observa que la cuota de mercado de la tecnología XDSL se redujo de 85.37% (1.37 millones de conexiones en 2013) a 61.62% (1.26 millones de conexiones en 2016). Cabe precisar que Telefónica es el principal proveedor de ambas tecnologías, seguido por América Móvil.

13 Internet Services Provider: Proveedor de Servicios de Internet. Es la empresa que brinda conexión a Internet a sus clientes a través de xDSL, cable módem, etc. 14 ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Loop): Bucle de Abonado Digital Asimétrico. Es una técnica de transmisión que, aplicada sobre los bucles de abonado de la red telefónica, permite la transmisión de datos a alta velocidad. 15 Es un tipo especial de módem diseñado para modular y demodular la señal de datos, connotándose como un tipo de acceso de banda ancha a Internet. 16 Hybrid Fiber Coaxial: Híbrido de Fibra-Coaxial. Es un término que define una red de fibra óptica que incorpora tanto fibra óptica como cable coaxial para crear una red de banda ancha.


Gráfico Nº 1: Suscriptores de Banda Ancha Fija

Fuente: Página web del OSIPTEL Elaboración: OSIPTEL

Asimismo, se debe destacar que el mercado de banda ancha fija se encuentra en una fase expansiva, de modo que la cantidad de suscriptores, entre 2012 y 2016, presentó una tasa de crecimiento promedio anual de 11.79%; lo cual ha permitido alcanzar, a marzo de 2017, alrededor de 2.1 millones de suscriptores. Esta tendencia creciente también se refleja en la densidad del servicio de banda ancha fija respecto al número de hogares, la cual habría llegado a 24.6 conexiones por cada 100 hogares, al primer trimestre de 2017, como se puede apreciar en el gráfico N° 2 (a). Además, en ese mismo periodo, la densidad medida respecto a la población se registró en 6.86 conexiones por cada 100 habitantes, la cual también tiene una tendencia creciente; tal como figura en el gráfico Nº 2 (b).

Gráfico Nº 2: Densidad de Banda Ancha Fija por cada 100 habitantes

(a) Suscriptores por cada 100 habitantes

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b) Conexiones por cada 100 habitantes

Fuente: Página web del OSIPTEL y ENAHO Elaboración: OSIPTEL

Por otra parte, como se ha indicado, Telefónica es el principal proveedor de banda ancha fija mediante XDSL y HFC, esto debido a que posee la principal red de acceso de telefonía fija y es, al mismo tiempo, el principal proveedor de televisión de paga. En virtud de lo anterior, se observa que la cuota de mercado del grupo Telefónica (80.74%), a junio de 2017, aún es alta respecto a los estándares de un mercado competitivo. En efecto, el índice Herfindahl-Hirschman (IHH), en este mercado, asciende a 6,887 puntos, por lo que podría calificársele como altamente concentrado.

No obstante, es preciso indicar que la empresa América Móvil, principal competidor de Telefónica en este mercado, ha tenido importantes avances, y ha llegado a alcanzar casi el 20% del mercado, tal como se puede apreciar en el gráfico N° 3. En ese sentido, se observa que se está acentuando un escenario más competitivo en este mercado, el cual se puede verificar con la evolución del IHH, el cual se ha reducido sostenidamente desde 2011 a un ritmo de 4.3% por año.

Gráfico Nº 3: Concentración del Mercado de Banda Ancha Fija

Fuente: Página web del OSIPTEL y ENAHO Elaboración: OSIPTEL

0.03 0.13 0.330.75

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Por otra parte, a partir de la información de ingresos y número de suscriptores se ha podido estimar la renta implícita del servicio de banda ancha fija de Telefónica. Según este indicador, representado en el gráfico N° 4, la evolución del precio del banda ancha fija tendría una tendencia decreciente, dado que habría pasado de S/ 92.00 (sin IGV) a S/ 54.13 (sin IGV), entre 2010 y el primer trimestre de 2017.

Gráfico Nº 4: Renta implícita del servicio de Banda Ancha Fija de Telefónica

Fuente: Páginas web del OSIPTEL y la ENAHO Elaboración: OSIPTEL

3.1.2. Banda Ancha Móvil

En relación con el servicio de banda ancha móvil, es posible acceder a este a través de teléfono móvil, USB o chip que se conectan en Laptops, computadores personales y Tablet. No obstante, la principal forma de acceso es mediante el teléfono móvil, dado que, en la actualidad, la mayoría de planes incluyen minutos y datos. En cambio, según la información reportada por las empresas, solo el 1% de los usuarios de banda ancha móvil lo hace a través de una Laptop, una Tablet o una computadora personal; el resto son usuarios de telefonía móvil.

Dado que los principales usuarios de banda ancha móvil son los suscriptores de la telefonía móvil, ambas tendrían la misma situación competitiva. Al respecto, a junio de 2017, en el Perú hay 37.9 millones de líneas en servicio móvil provistas por Telefónica, América Móvil, Entel, Viettel e Incacel Móvil (antes Virgin Mobile); esta última empresa opera como operador móvil virtual (OVM), dado que no posee una red de acceso propia. Cabe precisar que las principales empresas en este mercado son Telefónica y América Móvil, con el 40.7% y 32.4% del mercado, respectivamente.

En el gráfico Nº 5, aparte de reportar la evolución del número de líneas en servicio por empresa, también se reporta el desempeño del IHH. Así, se puede observar que, desde 2012, el IHH ha comenzado a reducirse hasta llegar a 3,071 puntos, lo cual reflejaría una tendencia de mayor competencia en el mercado; debido, principalmente, a la entrada de Entel y Viettel.

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Gráfico Nº 5: Evolución del mercado móvil en el Perú

Fuente: Información reportada por las empresas operadoras Elaboración: OSIPTEL

Por otra parte, de las 37.9 millones de líneas de telefonía móvil, aproximadamente 17.7 millones (46.70%) tiene banda ancha móvil, y de ellos 15.4 millones (87.01%) tienen 3G y 4G. Como se puede apreciar en el gráfico Nº 6, el número de líneas con internet móvil ha tenido una tendencia creciente desde 2014, dado que creció en 19.7% en 2015, y en 4.7% en 2016. Cabe precisar que el incremento de líneas con internet móvil depende de manera crucial de la difusión de los equipos Smartphone, los cuales están acondicionados para acceder a redes sociales, internet, y otros aplicativos (YouTube, Netflix, Claro Video, Movistar Play).

Gráfico Nº 6: Líneas móviles que accedieron a internet


Otro factor determinante en el acceso al internet móvil es la disposición de zonas de cobertura 3G y 4G. En las zonas de cobertura 3G, la velocidad promedio es de 1,065 Kbps, y se encuentra desplegada, a junio de 2017, en 28,750 centros poblados; por su

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17

18

2014-1 2014-2 2014-3 2014-4 2015-1 2015-2 2015-3 2015-4 2016-1 2016-2 2016-3 2016-4

Millo

nes d

e lín

eas

Líneas con internet móvil Porcentaje de líneas con internet


parte, en las zonas de cobertura 4G, la velocidad promedio es de 4,352 Kbps, y está disponible en 18,181 centros poblados, según se aprecia en los gráficos Nº 7 (a) y (b).

Asimismo, resulta oportuno destacar que las zonas de cobertura 3G y 4G, de cada una de las empresas operadoras, no resulta proporcional a su cuota de mercado. En efecto, como se puede observar en el mismo gráfico, aunque Viettel es una empresa pequeña, presenta coberturas 3G y 4G en 23,959 y 16,085 centros poblados, respectivamente; las cuales son superiores a las que presentan Telefónica (1,434 en 3G; 2,370 en 4G) y América Móvil (13,457 en 3G; 4,240 en 4G).

Se precisa que la cobertura global 3G del mercado presentó una tasa de crecimiento promedio anual de 38.05%, entre 2014 y 2016, siendo este incremento igual a 13.96%, solo durante el segundo trimestre de 2017; tal como se aprecia en el gráfico anterior. Por su parte, la cobertura 4G estaría experimentando un impulso expansivo aun mayor, dado que la cantidad de centros poblados con cobertura de dicha tecnología casi se habría quintuplicado en el último semestre, principalmente, debido a la inversión realizada por Viettel.

Este escenario, caracterizado por una mayor demanda por el uso del internet móvil y una mayor disponibilidad del servicio, en términos de cobertura, hace que este mercado final se convierta en el principal demandante de un servicio portador nacional. En ese sentido, es importante analizar en qué medida las empresas de telefonía móvil podrían requerir contratar con Azteca, y hacer uso de la RDNFO.

Gráfico Nº 7: Evolución de la cobertura de internet móvil

(a) Tecnología 3G

(b) Tecnología 4G


1260 1331 1417 14341113

46486226 6248

2804 2886

13143 1345711372

1758418739

23959

13280

19365

25229

28750

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

2014-IV 2015-IV 2016-IV 2017-II

Cen

tro

s P

ob

lad

os

Telefónica Entel A. Móvil Viettel Conjunto

43 3181415

2370955 1634 1984 1995

1481854

4240

414

16085

962 1735

3783

18181

0

5000

10000

15000

20000

2014-IV 2015-IV 2016-IV 2017-II

Cen

tro

s P

ob

lad

os

Telefónica Entel A. Móvil Viettel Conjunto


3.1.3. Demanda de internet de las instituciones públicas

En la actualidad, diversas instituciones públicas hacen uso de servicios de banda ancha para poder proveer los servicios públicos, tales como educación, salud, seguridad ciudadana, administración, etc. Para tal fin, estas instituciones suelen suscribir contratos con empresas concesionarias de servicios públicos de telecomunicaciones, mediante procesos de licitación.

Sin embargo, desde la implementación de la RDNFO y de los proyectos regionales de conectividad, el Estado ha determinado que la demanda de banda ancha de todas las instituciones públicas deba transportarse a través de la RDNFO, y así hacer uso de la infraestructura.

Con este objetivo, el Estado viene desarrollando la llamada REDNACE, la cual se define como una red de acceso orientada al desarrollo de la Sociedad de Información y el Conocimiento, que prioriza la educación, la salud, la defensa nacional, la seguridad, la cultura, la investigación, el desarrollo, y la innovación. Esta red de acceso será compuesta por un conjunto de conexiones (físicas o virtuales) contratadas por las instituciones públicas a las empresas privadas, y que deben hacer uso de la RDNFO y las redes regionales en el servicio de transporte. Cabe precisar que, según el artículo 18 de la Ley N° 29904, un porcentaje de la capacidad de la RDNFO se encuentra reservado para la implementación de la REDNACE.

Al respecto, es importante precisar que la REDNACE implicará un cambio importante en el mercado, dado que las empresas que contratan con el Estado solo podrán ofrecerle su red de acceso al servicio de banda ancha mas no al servicio de transporte. Asimismo, el proceso de contratación ya no se realizará directamente con cada institución pública, sino que se canalizará de manera centralizada con la Secretaría Técnica del FITEL17, la cual dirigirá las correspondientes acciones de coordinación, indagación del mercado, certificación del crédito presupuestario, formulación de las bases, y otorgamiento de la buena pro.

Asimismo, el proyecto de la REDNACE se encuentra, actualmente, en la fase previa a su implementación. Para tal fin, las diversas entidades públicas han remitiendo información acerca de sus necesidades de conectividad. De esta manera, según la información reportada por el MTC, el FITEL proyecta atender a 30,195 instituciones públicas, entre 2017 y 2022 (ver cuadro Nº 1).

Cuadro N° 1: Entidades públicas que serán atendidas por la REDNACE

Tipo de entidad 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Total

Obligatorias* 5,456 4,233 1,421 11,110

No obligatorias* 2,317 4,311 1,091 7,217 1,142 16,078

De otros proyectos FITEL 105 1,496 1,601

Gobiernos locales 284 367 160 446 31 1,288

Universidades púbicas 21 13 22 55 7 118

Total 5,456 2,622 8,924 2,799 9,214 1,180 30,195

*Las entidades obligatorias refieren a aquellas que están comprendidas en los Proyectos Regionales y a las cuales los adjudicatarios deberán brindar el servicio de acceso a Internet de manera obligatoria. Fuente: Información reportada por el MTC. Elaboración: OSIPTEL

17 Fondo de Inversión en Telecomunicaciones. Es un fondo destinado a la provisión de acceso universal: acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, capaces de transmitir voz y datos.


Al respecto, el 36.8% son entidades que deben acceder de manera obligatoria a la RDNFO, el 53.2% son entidades no obligatorias, el 5.3% son entidades de otros proyectos FITEL, el 4.3% son gobiernos locales, y el 0.4% son universidades públicas.

3.2. Situación del mercado de transporte

La empresa Azteca, concesionaria de la RDNFO, se define como un operador neutral que provee el servicio de transporte a través de una red de fibra óptica que conecta 17818 capitales de provincia a nivel nacional. En ese sentido, el mercado en el cual opera esta empresa se definiría como de transporte inter-metropolitano (en adelante, mercado de transporte), dado que conecta diferentes áreas metropolitanas o urbanas, aunque también es posible denominar a este mercado como mercado de redes de trasmisión, redes de alta capacidad, redes backbone, o redes dorsales19.

Asimismo, es preciso diferenciar las redes de transporte de fibra óptica inter-metropolitanas de las intra-metropolitanas, dado que estas últimas se despliegan solamente dentro del área metropolitana de una ciudad y son consideradas como redes urbanas. En consideración de estas definiciones, en las siguientes secciones se expondrá el estado del despliegue de las redes de fibra óptica inter-metropolitana20, de manera que se pueda determinar la actual situación de este mercado.

3.2.1. Despliegue de redes de fibra óptica

En la actualidad, como se puede apreciar en el gráfico N° 8, el principal proveedor de transporte mediante redes de fibra óptica, en términos de cobertura, es Azteca (13,571 Km), dado que atiende a 180 provincias; seguido por Viettel (9,521 Km), 71 provincias; América Móvil (5,070 Km), 34 provincias; Telefónica (4,134 Km), 98 provincias; e Internexa (3,424 Km), 38 provincias. El resto de empresas tienen menos de 400 Km, y están en menos de cinco (5) provincias.

Cabe precisar que tres de los cuatro principales competidores de Azteca son operadores verticalmente integrados con el segmento minorista, y proveen servicios de telefonía fija, telefonía móvil, internet fijo o internet móvil.

Gráfico Nº 8: Despliegue de redes de fibra óptica inter-metropolitana

Fuente: OSIPTEL, Documento de Trabajo N° 35, 2017. Elaboración: OSIPTEL

18 El total de provincias sería 180, si se incluyen los nodos de Lima y Callao. 19 OSIPTEL, Documento de Trabajo N° 35: Infraestructura de Fibra Óptica en el Perú, 2017. 20 En la Normativa vigente se aplica el término de mercado de transporte de LDN (Resolución Nº 140-2015-CD/OSIPTEL, Determinación de Proveedores Importantes el Acceso Mayorista y Transmisión de Datos).

180

71

34

98

38 2 5 3

0

50

100

150

200

0

5000

10000

15000

Azteca Viettel AméricaMóvil

Telefónica Internexa ConsorcioÓptical

Worls's TV WinnerSystem

Pro

vin

cia

s a

tendid

as

Km


Gráfico Nº 9: Redes de fibra óptica inter-metropolitana.

Fuente: OSIPTEL, Documento de Trabajo N° 35(2017).


Cabe mencionar que en el Perú este nivel de despliegue de redes se ha alcanzado casi recientemente entre 2011 y 2016, dado que, previo a ese período, sólo 71 capitales de provincia se encontraban conectadas con fibra óptica. Esta situación se dio debido a que el crecimiento del mercado móvil y la reducción de los costos de despliegue de infraestructura han permitido alcanzar el despliegue de 36,612 Km de fibra óptica a nivel nacional; tal como se puede apreciar en el gráfico N° 9.

Asimismo, la principal característica del mercado de transporte es la amplia presencia de la RDNFO a nivel nacional, la cual se verá complementada, a nivel de distritos y centros poblados, una vez que se terminen de ejecutar las redes de conectividad regional. Cabe precisar que Azteca es el único proveedor de fibra óptica en el 42.13% de las provincias a nivel nacional, la cual a su vez corresponde con el 33.96% de las 178 provincias en las que tiene nodos. En cambio, en el resto de provincias habría más de una empresa en la provisión de transporte a través de redes de fibra óptica.

Sin perjuicio de lo anterior, en las provincias donde Azteca es el único proveedor de redes de fibra óptica, esta empresa compite con otras tecnologías de transporte (radioenlace y satelital), de manera que Azteca sería el único proveedor de transporte solo en los distritos de Antabamba (Apurímac), Huanca Sancos (Ayacucho), y Huaycabamba (Huánuco), como se detalla en el gráfico N° 10.

Gráfico Nº 10: Cobertura de la RDNFO

Nota: La información a 2013 no incluye la tecnología de radioenlace. Fuente: Información reportada por las empresas concesionarias. Elaboración: OSIPTEL.


Por otra parte, desde 2015 el Estado Peruano inició la adjudicación de los Proyectos Regionales de Banda Ancha –segunda etapa de la RDNFO–, ya se habrían adjudicado los proyectos regionales de conectividad de Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Lambayeque, y Piura (a las empresas Telefónica, GTH, y Redes Andinas de Comunicaciones); y estarían en proceso de adjudicación los proyectos regionales de conectividad de Amazonas, Lima, Ica, Junín, Puno, Moquegua y Tacna.

Por otra parte, en el cuadro Nº 2 se reporta la cantidad de nodos y distritos en donde la RDNFO es el único proveedor de fibra óptica, aquellos en donde tiene competidores, y otros en donde no presta el servicio. Según esta información, si se considera solo la presencia de nodos de fibra óptica, Azteca tendría presencia exclusiva en 169 distritos (9.02%), en los que contaría con 183 nodos. Por su parte, considerando la existencia de otras tecnologías, la exclusividad de Azteca se reduce a 56 distritos (2.99%), en los que contaría con 57 nodos.

Por otro lado, Azteca competiría con nodos de fibra óptica de otras empresas en 115 distritos (6.14%), compitiendo directamente con Telefónica en 91, con América Móvil en 30, con Entel en 29, y con Viettel en 43. Asimismo, considerando los nodos de otras tecnologías, Azteca compite con otras empresas en 228 distritos (12.17%), compitiendo directamente con Telefónica en 166, con América Móvil en 195, con Entel en 146, y con Viettel en 110.

Cabe precisar que el 56.83% de los nodos de la RDNFO se encuentran en distritos donde Azteca es el único proveedor del servicio de transporte, como se puede ver en el cuadro N° 2.

Cuadro N° 2: Distribución de nodos de la RDNFO por distrito

Nodos de fibra Todos los nodos

Nº Distrito Nº Nodos de Azteca Nº Distrito Nº Nodos de Azteca

RDNFO sola 169 183 56 57

RDNFO y otra(s) 115 139 228 265

RDNFO y Telefónica 91 111 166 198

RDNFO y A. móvil 30 38 195 230

RDNFO y Entel 29 38 146 173

RDNFO y Viettel 43 51 110 130

Sin Azteca 1590 0 1590 0

Total 1874 322 1874 322

Fuente: Pacheco y otros, 2017. Elaboración: OSIPTEL

3.2.2. Situación competitiva de la RDNFO

La RDNFO enfrenta una situación competitiva caracterizada por la superposición de las redes de fibra óptica, una oferta tarifaria más flexible (por parte de los competidores), y la existencia de diversas soluciones tecnológicas para la provisión del servicio de transporte de alta capacidad. En esta sección se abordará cada uno de estos aspectos.

a. Superposición de redes

En concordancia con lo expuesto en la sección previa, la RDNFO opera en dos tipos de provincias: aquellas en donde Azteca es el único proveedor y otras en donde compite con otras empresas. En el Cuadro N° 3, se reporta la cantidad de nodos de Azteca y el número de provincias, según la cantidad de competidores que enfrentan, así como la


distancia promedio existente entre los nodos de Azteca y los nodos de las otras empresas.

Tal como se puede apreciar, el 19.18% de los nodos de Azteca se encuentra en provincias donde se cuenta con empresa competidora, en estas los nodos de la RDNFO se ubican a una distancia promedio de 9.59 Km respecto a los competidores. Por otra parte, el 15.72% de sus nodos se ubica en provincias en las que Azteca enfrenta a dos competidores, y mantienen una distancia promedio de 22.64 Km. Asimismo, el 9.12% de los nodos de Azteca se ubica en provincias en las que esta compite con tres operadores, y la distancia promedio entre los nodos de ambos grupos de empresas es de 16.98 Km. Finalmente, el 22.01% restante de nodos de Azteca está ubicado en provincias en que enfrentaría a más de cuatro competidores.

En tal sentido, cerca del 70% de los nodos de Azteca operarían en zonas donde existe competencia y se encontrarían a distancias cercanas de la infraestructura de las empresas que compiten con la RDNFO.

Cuadro N° 3: Nodos de Azteca según el número de competidores por provincia

Empresas competidoras

N° de provincias

N° de nodos de Azteca

Porcentaje (respecto al total de nodos de

Azteca)

Cuota de mercado

aproximada

Distancia media (Km)

0 75 108 33.96% 100.00%

1 36 61 19.18% 51.39% 9.59

2 24 50 15.72% 37.90% 22.64

3 14 29 9.12% 32.32% 16.98

4 16 43 13.52% 31.46% 12.91

5 11 24 7.55% 18.40% 7.78

6 1 1 0.31% 6.25% 5.90

8 1 2 0.63% 5.00% 9.69

Fuente: Información remitida por las empresas. Elaboración: OSIPTEL.

Por lo tanto, la RDNFO no sería el único proveedor de servicio de transporte en las provincias que preveía el proyecto, y su presencia actual en las zonas con algún competidor reflejaría una superposición, dado que, en promedio, la distancia mínima con el resto de nodos sería menor que 1 Km.

b. Oferta de tecnológicas alternativas

A diferencia de lo que ocurre en el mercado final de banda ancha, donde el servicio brindando se encuentra relativamente estandarizado; en el mercado de transporte las empresas compiten con servicios heterogéneos y variados. Esto se debe a que en este mercado, los clientes son empresas de telecomunicaciones y empresas corporativas, no hogares, las cuales tienen necesidades muy particulares de conectividad.

En efecto, en este mercado los clientes buscan soluciones tecnológicas de conectividad que, en teoría, deberían ser provistas de manera más eficiente en el mercado que por la misma empresa (in house). En otras palabras, la decisión de contratar un servicio de transporte, por ejemplo, no solo engloba aspectos meramente tarifarios, sino también implica considerar las facilidades, la calidad, características adicionales del servicio, desarrollo de la última milla, empaquetamiento con el acceso a internet, etc.


Por otra parte, es importante advertir que los potenciales clientes de la RDNFO probablemente sean usuarios de algún tipo de servicio de transporte no alámbrico. En ese sentido, la provisión de redes de transporte de fibra óptica, necesariamente implica cierto grado de sustitución con las tecnologías inalámbricas, por lo que es pertinente un análisis de sus diferencias y ventajas tecnológicas.

b.1 Tecnologías alámbricas e inalámbricas en el transporte

En relación con las tecnologías inalámbricas de transporte, estas se caracterizan por no hacer uso de un medio guiado físico para la transmisión de señales, sino, más bien, por utilizar antenas que irradian energía electromagnética y propagan la señal hacia receptores y repetidores. Estas tecnologías se diferencian según el rango de frecuencia de transmisión, y suelen clasificarse como tecnología de radiofrecuencia –u ondas de radio–, microondas (terrestres, satelitales), luz (infrarroja, láser) y satelitales. Cabe precisar que en general las tecnologías inalámbricas tienen una capacidad de transmisión limitada a la distancia y número de estaciones base.

En contraste, la tecnologías alámbricas se caracterizan por el tipo de conductor que utilizan, la velocidad máxima de transmisión que poseen, las distancias máximas que pueden ofrecer entre elementos repetidores, la inmunidad frente a posibles condiciones de interferencia electromagnética, la facilidad de instalación, y la capacidad de soportar diferentes tecnologías de nivel de enlace.

Asimismo, en estas tecnologías la velocidad de transmisión es directamente proporcional a la distancia existente entre los terminales, y al medio físico que se usa. Así, las tecnologías más utilizadas en los servicios de telecomunicaciones son el cable de par de cobre trenzado21, el cable coaxial22, y la fibra óptica23. Cabe precisar que la tecnología de transmisión a través de fibra óptica es la que alcanza mayores capacidades de transmisión, aunque también es la más costosa.

b.2 Servicios de transporte prestados a través de redes de fibra óptica

En la actualidad, las comunicaciones ópticas han adquirido un papel fundamental en la transmisión de elevados volúmenes de datos a grandes distancias. Además, los gobiernos y las compañías de telecomunicaciones de la gran mayoría de los países desarrollados impulsan la implantación de enlaces de fibra óptica para cubrir las comunicaciones nacionales.

Por otro lado, a medida que la complejidad de los servicios ofrecidos por los proveedores de telecomunicaciones crece, y el número de usuarios aumenta, la cantidad de datos que cursan las redes se incrementa, lo que hace necesaria la utilización de formatos de modulación apropiados, capaces de transportar grandes cantidades de tráfico con una tasa de error de bit despreciable. A continuación, se describen las tecnologías de transmisión sobre fibra óptica y las modalidades de provisión del servicio portador.

21 Conjunto de pares de hilos de cobre, conductores cruzados entre sí, con el objetivo de reducir el ruido de diafonía. En este medio, a mayor número de cruces por unidad de longitud, mejor comportamiento ante el problema de diafonía. Los pares trenzados básicos en este medio son el apantallado –blindado– y el no apantallado –no blindado–. 22 Conductor central rodeado por una capa conductora cilíndrica, el cual se emplea en sistemas troncales o de largo alcance que portan señales múltiplex (transmisión simultánea por el alambre) con gran número de canales. 23 Enlace construido mediante un hilo fino de material transparente de pequeño diámetro, y recubierto de un material opaco que evita que la luz se disipe, por el que se envían pulsos de luz que representan los datos a transmitir.


(i) Clasificación de las tecnologías de transmisión sobre fibra óptica

Las tecnologías de transporte provistas a través de redes de fibra óptica se clasifican según lo establecido en el modelo OSI24, el cual distingue tecnologías de transmisión que se realizan en la capa física (Capa 1), en los enlaces de datos (Capa 2) y la tecnología de la red IP (Capa 3), como se puede apreciar en el gráfico N° 11.

Gráfico Nº 11: Modelo de Capas – Servicio Portador

Fuente: OSIPTEL Elaboración: OSIPTEL

A continuación, se detallan las características de estas tecnologías:

Capa 1:

Hace referencia a las tecnologías de transmisión que hace uso directamente del medio físico. Cabe precisar que el medio físico involucra también el tipo de conectores, el tipo de modulación/codificación, etc.

Capa 2:

Estas tecnologías proporcionan un tránsito de tramas confiable a través de la red, además de que tiene funciones de notificación, corrección de errores, control de acceso al medio (MAC), y conecta equipos (host) dentro de una misma red.

Capa 3:

Estas tecnologías permiten la unión de muchas redes mediante protocolos de ruteo, dado que en esta capa se ubican los routers25.

Cabe precisar que los operadores de servicios portadores que implementan tecnologías y protocolos DWDM26, SDH27, Ethernet28, MPLS29, ATM30, Frame Relay31, tienen funcionalidades de Capa 1, Capa 2 o Capa 3.

24 Open System Interconnection: Interconexión de Sistemas Abiertos. 25 Enrutador o rúter. Es un dispositivo que proporciona conectividad a nivel de red en el modelo OSI. Su función principal consiste en enviar o encaminar paquetes de datos de una red a otra. 26 Dense Wavelength Division Multiplexing: Multiplexación por División de Onda Densa. 27 Synchronous Digital Hierarchy: Jerarquía Digital Síncrona. 28 Estándar de redes de área local para computadores con acceso al medio por detección de la onda portadora y con detección de colisiones 29 Multiprotocol Label Switching: Conmutación de etiquetas multiprotocolo. 30 Asynchronous Transfer Mode: Modo de Transferencia Asíncrona. 31 Frame-mode Bearer Service. Técnica de comunicación mediante retransmisión de tramas para redes de circuito virtual.


(ii) Modalidades de provisión del servicio portador

En el mercado de servicio portador, las empresas compiten considerando la capacidad de adaptar las características de sus servicios a las diversas necesidades de los clientes, además de criterios de flexibilidad tarifaria. En virtud de ello, la prestación del servicio de transporte puede ser ofrecida mediante diversas modalidades32:

Tecnología SDH:

Abarca funcionalidades de Capa 1 y Capa 2, que se implementan sobre las redes de fibra óptica y microondas. Se suele aplicar en redes de fibra y microondas, y emplea un sistema de tasación mínima basado en un STM-1, el cual es igual a 155 Mbps.

Tecnología Ethernet o Metro Ethernet:

Puede tener funcionalidades de Capa 1 y Capa 2, o sólo de Capa 2. El Ethernet es una red CSMA/CD33 de banda ancha base a 10 Mbps, que funciona con cableado coaxial fino y grueso, par trenzado, y fibra óptica. Esta tecnología se basa en la difusión de señales por un cable coaxial, a través de la utilización de un par trenzado que cuenta con anchos de banda de 10 Mbps, 100 Mbps, 1000 Mbps. Al respecto, las velocidades que se comercializan son 1 Mbps, 10 Mbps, 100 Mbps, 1 Gbps, y 10 Gbps.

Tecnología DWDM:

La DWDM es una tecnología exclusiva de redes de fibra óptica en redes transporte, que consiste en trasmitir la información a través de diversas longitudes de onda (λ), donde cada una de ellas permite llevar una determinada capacidad, por lo general, de 40 Gbps u 80 Gbps. Cabe precisar que un cable de fibra óptica suele tener 24, 48 y 96 hilos, cada uno de ellos cuenta con 80 λ, y en cada λ se puede trasmitir hasta 80 Gbps. Además, en un hilo de fibra se puede trasmitir hasta 64 Tbps (80×80 Gbps).

Tecnología MPLS:

La tecnología MPLS –de capa superior– se soporta sobre tecnologías SDH, DWDM, Ethernet –de capa inferior–, y permite implementar Redes Privadas Virtuales (VPN) con funcionalidades de Capa 2 (IP-VPN MPLS L2) y Capa 3 (IP-VPN MPLS L3), que son los que permiten brindar el servicio portador. Además, provee soporte a las aplicaciones de voz, datos y video; comunicación directa entre todas las sedes; priorización y calidad de las aplicaciones; simplicidad de gestión de la red, a través de la plataforma de monitoreo de disponibilidad del servicio; y garantía de Acuerdo de Nivel de Servicio.

Por otra parte, de la información solicitada a los operadores, se observó que Telefónica y Level 3 ofrecen arrendamiento de longitudes de onda (DWDM). En este punto, a pesar de que no se han encontrado muchas ofertas de este tipo, el arrendamiento de lambdas es una buena alternativa para que un operador contrate capacidad de un punto a otro punto.

En relación con ello, cabe mencionar que el medio de transmisión utilizado en el proyecto de la RDNFO considera el despliegue de una infraestructura de Fibra tipo

32 En el Anexo 1 se presentan, a mayor detalle, las modalidades de provisión del servicio portador. 33 Carrier Sense Multiple Acces/Collision Detect: Acceso Múltiple con escucha de Portadora y Detección de Colisiones.


Monomodo34 y Fibra tipo ADSS35. En la Fibra tipo Monomodo, se debe cumplir con las Recomendaciones G.652.D o G.655 de la UIT-T, mientras que la Fibra de tipo ADSS se usa para tendidos aéreos de fibra óptica.

Asimismo, de la información solicitada a los operadores, se verifica que muchas empresas ofrecen su fibra oscura en usufructo y/o arrendamiento, a saber: Telefónica del Perú, Abengoa, Redesur, Empresa de Generación Eléctrica San Gabán, Fiberlux, Level 3, Netline, Optical Networks, América Móvil, Internexa, entre otras.

c. Oferta comercial con tarifa flexible de la competencia

En esta sección se analizan los niveles tarifarios de la oferta comercial en el servicio de transporte en el Perú. Al respecto, en este contexto se consideran las ofertas tarifarias de las principales empresas:

Telefónica del Perú:

A septiembre de 2016, ofrecía 169 enlaces de LDN por medio de las modalidades de SDH/DWDM (118 punto a punto), IP-VPN L2 (12 punto-multipunto), IP-VPN L3 (39 punto multipunto).

Para el caso de los enlaces SDH/DWDM, 21 enlaces (17.80%) presentan tarifas por debajo de USD 23 (sin IGV) –tarifa ofrecida por Azteca–; en la mayoría de los casos, dichas tarifas corresponden a enlaces de alta capacidad (mayores que 1 Gbps hasta 60 Gbps), contratados por periodos entre 18 y 240 meses. Al respecto, la tarifa ponderada por velocidad es USD 4.87 (sin IGV) por Mbps.

En relación con los enlaces con tecnología IP-VPN L2, la tarifa ponderada por velocidad es USD 27.09 (sin GV) por Mbps, donde sólo el enlace de 150 Mbps –entre Arequipa y Lima– presenta una tarifa por debajo de la ofrecida por Azteca, en USD 21.62 (sin IGV); sin embargo, los enlaces entre 10 Mbps y 580 Mbps registran tarifas de USD 27.27 (sin IGV), mientras que el enlace de 30 Mbps presenta una tarifa de USD 44.24 (sin IGV).

Por otro lado, en lo que respecta a los enlaces IP-VPN L3, la tarifa ponderada por velocidad es USD 58.32 (sin IGV), siendo que todos los enlaces superan la tarifa de Azteca, desde la velocidad más baja (1 Mbps) hasta la más alta (100 Mbps), con tarifas entre USD 32.05 (sin IGV) y USD 155.16 (sin IGV).

América Móvil:

Reportó 88 enlaces de LDN, de los cuales 19 ofrecían el servicio mediante SDH y 69 proveían a través de MPLS (IP-VPN L2).

Para el caso de los enlaces con tecnología SDH, la tarifa ponderada por velocidad es 7.10 USD (sin IGV) por Mbps, donde sólo dos enlaces presentan una tarifa menor que la de Azteca, siendo enlaces de alta capacidad y con tiempo de contratación de 60 y 180 meses: 10 Gbps entre Puno y Madre de Dios, 10 Gbps entre Ayacucho y Apurímac. Por su parte, para el caso de los enlaces con tecnología MPLS, la tarifa ponderada por velocidad es USD 43.83 (sin IGV) por

34 Es una fibra óptica en la que sólo se propaga un modo de luz, que permite alcanzar grandes distancias (hasta 100 Km, mediante un láser de alta intensidad) y transmitir elevadas tasas de información (10 Gbit/s). Debe cumplir con las Recomendaciones G.652.D o G.655 de la UIT-T. 35 All Dielectric Self Supported: Cable Auto Soportado Completamente Dieléctrico. Es un cable diseñado

para ser utilizado en estructuras aéreas, comúnmente redes eléctricas o de distribución energética (postes o torres), que posee características técnicas que permiten soportar condiciones ambientales extremas, cuya forma de instalación es a través de soportes y abrazaderas especiales.


Mbps, donde sólo uno de ellos presenta tarifa inferior a la establecida por Azteca: 50 Mbps entre Tacna y Lima.

Viettel:

Reportó 106 enlaces en la modalidad Punto a Punto, ofrecidos con la tecnología MPLS (IP-VPN L2), con tarifa ponderada por velocidad de USD 31.48 (sin IGV) por Mbps. Al respecto, sólo un enlace presentó una tarifa menor que la Azteca: 5 Gbps entre Lima y Puno.

Internexa:

Reportó 134 enlaces punto a punto, ofrecidos con MPLS (IP-VPN L2), con tarifa ponderada por velocidad de USD 89.59 (sin IGV) por Mbps, de los cuales sólo uno de ellos presenta una tarifa menor que la de Azteca: 10 Mbps entre Ica y Lima.

A partir de la información reportada por las empresas, respecto de las condiciones tarifarias suscritas en sus contratos de abonado, se advierte que existe heterogeneidad en las tarifas del servicio de transporte.

Asimismo, a partir del análisis realizado a una sub-muestra de 121 contratos de abonado, caracterizados por emplear una tecnología semejante a la ofertada por Azteca (circuito virtual e IP-MPLS), y por proveer el servicio punto a punto, considerando todo el tramo contratado por el cliente, la tarifa promedio ponderada por la velocidad contratada es USD 29.97 (sin IGV) por Mbps. Por otro lado, la mediana de la tarifa es USD 35.15 (sin IGV) por Mbps. Además, en el gráfico N° 12, se aprecia que pocos enlaces tienen tarifas inferiores a USD 23 (sin IGV) por Mbps –tarifa de Azteca–. En adición, según esta información, la velocidad promedio es de 127 Mbps. Cabe precisar que, en los contratos con capacidades cercanas a este promedio, las tarifas suelen estar entre USD 30 y USD 45, por Mbps.

Gráfico Nº 12: Histograma - Precio por Mbps (dólares sin IGV)


Por otra parte, ampliando la muestra de tarifas a 425 contratos, dentro de los cuales se incluyen servicios de transporte punto a punto con otras tecnologías, se obtiene una tarifa promedio simple de USD 158.43 (sin IGV) por Mbps; siendo oportuno precisar que este promedio está ligeramente por encima de la Tarifa Tope de arrendamiento de circuitos de Telefónica: USD 150.46 (sin IGV) por Mbps.


Asimismo, de la información disponible también se advierte la existencia de contratos de largo plazo entre las empresas operadoras, y aquellos observados bordearían y superarían los seis meses. No obstante, la heterogeneidad y las características muy particulares de la información disponible no permiten identificar un patrón claro entre el precio y el plazo de contratación.

Respecto a las diferencias tarifarias existentes, a causa de la velocidad contratada, se verifica que habría una gran dispersión, como se puede apreciar en el gráfico N° 13, donde el rango de precios se encontraría entre USD 20 y USD 180 al mes (incluido el IGV); sin embargo, en la gráfica no es posible determinar un patrón decreciente en las tarifas respecto de la velocidad contratada, debido a la heterogeneidad de los contratos analizados, muchos de los cuales diferencian tarifas según plazo de duración, destinos, niveles de calidad, etc.

Gráfico Nº 13: Precio por Mbps según velocidad contratada


Finalmente, debe resaltarse que las tarifas reportadas al OSIPTEL, por las empresas operadoras, pueden considerar información respecto de la última milla o no; lo cual sería una diferencia respecto a las tarifas de Azteca, las cuales no contemplan la conexión de las empresas a sus nodos.

Esta gran heterogeneidad, en los niveles y las estructuras tarifarias, se debe, en parte, al hecho de que las principales empresas que compiten con Azteca son multiproducto, y verticalmente integradas con el segmento minorista; como es el caso de Telefónica, Claro y Viettel. En efecto, estas tres empresas se caracterizan por ofrecer un servicio o un producto final al mercado, que utiliza al servicio de transporte como un elemento del mismo. En ese sentido, son empresas que no tienen al servicio de transporte como su principal línea de negocio.

Asimismo, resulta oportuno señalar que las ubicaciones de los nodos de las empresas que compiten con Azteca han sido establecidas con criterios estrictamente comerciales, y no sociales, por lo que suelen atender una mayor demanda de transporte que los nodos de Azteca. Esta situación explicaría por qué estos operadores pueden establecer o implementar esquemas de diferenciación tarifaria tan amplios, y sujetos a criterios muy variados de descuentos relacionados con volumen, plazo de contratación, origen o

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

0 25 50 75 100 125 150 175 200

Pre

cio

por

Mbps (

US

D s

in IG

V)

Velocidad contratada (Mbps)


destino del enlace contratado (ubicación), empaquetamiento a otros servicios complementarios (por ejemplo, acceso a internet), etc. 3.2.3. Comparación con otros proyectos de conectividad nacional

Por otra parte, antes de presentar el análisis de la situación comercial de la RDNFO, es oportuno examinar la experiencia internacional, en relación con proyectos públicos de despliegue de redes de transporte de fibra óptica. En la región sudamericana se han identificado los casos de Argentina, Colombia y Chile. A continuación, se presentan los aspectos más relevantes de estas experiencias:

a. Argentina

En este país se impulsa el proyecto de la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO), el cual, en una primera fase, integrará las redes de fibra óptica existentes y, en una segunda etapa, prestará el servicio de transporte o servicio portador. Con la REFEFO se espera conectar a 1,200 pueblos y localidades de Argentina.

La operación y el manejo de la REFEFO estarán a cargo de la empresa estatal ARSAT, la cual espera reducir la tarifa de transporte por Mbps: de USD 250 a USD 18. Este proyecto es financiado directamente por el Estado.

b. Chile

En este país se ha diseñado el proyecto el Fibra Óptica Austral, el cual consiste en desplegar una red de 3,000 Km por un subsidio de USD 100 millones. El servicio que se brindará mediante esta red será de Fibra Oscura, denominada en las bases como “provisión de canales ópticos en Puntos de Operación e Interconexión de Infraestructura para Telecomunicaciones (POIIT)”. El tendido de esta red se realizará en las regiones de Los Lagos, Aysén y Magallanes, e implica tres troncales terrestres y una submarina. Asimismo, las troncales terrestres involucran 30 POIIT –puntos de conexión– obligatorios, y 10 adicionales; mientras que la troncal submarina exige 6 POIIT. Este proyecto se encuentra todavía en la fase de concurso.

Según las bases del concurso y el proyecto de contrato, la empresa ganadora deberá proveer canales ópticos en los POIIT, por un plazo de obligatoriedad de 25 años, bajo las siguientes condiciones y obligaciones:

Proveer gratuitamente capacidad de infraestructura para el servicio y el uso exclusivo de organismos públicos, mientras dure el período de obligatoriedad de las exigencias de las bases.

Presentar una Oferta de Servicios de Infraestructura que sea abierta y no discriminatoria.

Cada cliente solo puede contratar 2 canales ópticos.

La concesionaria deberá señalar cualquier otra prestación que considere derechos de uso y goce de la infraestructura física, y que no correspondan a lo exigido en las bases. Estas prestaciones estarán sujetas a los Procedimiento de Actualización de las Tarifas Máximas.

La empresa concursante propondrá las tarifas máximas y el procedimiento de actualización. Las tarifas máximas comprometidas se encontrarán vigentes por 2 años, y luego se indexarán según el Índice de Precios del Productor determinado por el Instituto Nacional de Estadística (INE). A partir del cuarto año,


la empresa se someterá a un procedimiento de revisión de tarifas máximas y su polinomio de indexación, los que estarán vigentes por 6 años.

Las empresas concursantes deberán proponer una tarifa máxima mensual por los canales ópticos submarinos, dentro del rango de USD 18,000 y USD 33,000. En el caso de los canales ópticos terrestres, el rango se encontraría entre USD 6,000 y USD 12,000.

La empresa puede solicitar un “mejoramiento” (upgrade) tecnológico a la red.

c. Colombia:

El “Proyecto Nacional de Fibra Óptica” ha sido adjudicado a la empresa Azteca Comunicaciones, a través de la Licitación Pública Nº 002 de 2011, y tiene como objetivo desplegar una infraestructura de fibra óptica de, por lo menos, 15 mil Km, que permitirá conectar a 753 municipios colombianos. Las obligaciones y las características de este proyecto son las siguientes:

Un compromiso de proveer gratuitamente de banda ancha por 5 años, en 2 mil instituciones públicas de los sectores de educación, salud, defensa y cultura.

El concesionario está facultado de proveer, a su riesgo, otros servicios de telecomunicaciones soportados en la red de fibra óptica.

En el servicio de transporte, Azteca Comunicaciones Colombia tiene la obligación de proveer un servicio de 1 Mbps/mes en contratos por 12 meses, entre cualquiera de los municipios conectados por la red y cada una de las 4 ciudades principales de Colombia.

El precio no puede exceder de 1.8 millones de pesos colombianos (USD

615.29), lo cual equivale a un pago mensual máximo de USD 51.27. Cabe

precisar que este tope tarifario contempla ajustes periódicos por el IPC y un factor de productividad de 2% a partir de 201236.

La empresa está facultada para definir ofertas comerciales diferentes en capacidades, plazos, etc.; las cuales se regirán por la regulación y la normatividad que aplique.

En resumen, tal como se puede apreciar, el servicio que se ofrece en Colombia es semejante al de la RDNFO, ambos son servicios de transporte dedicado; mientras que en Chile se ofrece un servicio de Fibra Oscura. La diferencia entre los proyectos peruano y colombiano radica en que el primero es exclusivamente de transporte, mientras que el segundo incluye el acceso. En relación con el esquema tarifario, salvando la diferencia de tipos de servicio, se puede indicar que el precio inicial es un factor de competencia en Chile, pero dentro de un rango esperado; mientras que en Perú y Colombia se establece directamente en el contrato.

Asimismo, en Chile y Colombia también se han establecido esquemas de ajuste de tarifas sujetas a un procedimiento de indexación o mediante un factor de productividad, respectivamente. Además, en el caso de Chile se permite que la empresa pueda ofrecer otros servicios sobre la infraestructura, pero a condición de que sea incluido en el esquema de tarifas máximas; en cambio, en Colombia la empresa puede establecer diversas ofertas comerciales en capacidad, plazos, etc.

36 Este factor fue establecido en el Anexo 01 de la Resolución CRT 1763 de 2007.


Por otra parte, los proyectos que se desarrollan en Chile se diferencian por punto de conexión y tipo de tramo (terrestre o submarino); en Colombia se establece una tarifa mensual, pero se permite que la empresa pueda implementar descuentos; en Perú se determina una tarifa única a nivel de todo el proyecto, y sin flexibilidad tarifaria.

3.3. Situación comercial y financiera de la RDNFO

El análisis de la situación comercial y financiera de la RDNFO que se realiza en esta sección se divide en tres sub-secciones: (i) la demanda contratada de la RDNFO, (ii) las dificultades en el proceso de contratación de clientes, y (iii) la evaluación financiera de la RDNFO.

3.3.1. Demanda contratada de la RDNFO

Al respecto, la empresa concesionaria señala que la demanda efectiva del servicio, durante el primer año de operaciones, se caracteriza por la contratación de enlaces con baja capacidad. En efecto, como se puede apreciar en la cuadro N° 4, la mayoría de enlaces contratados (130; 89.04%) tiene una capacidad de 1 Mbps a 50 Mbps, y solo 2 enlaces (1.37%) implican una capacidad mayor que 1 Gbps.

Cuadro N° 4: Enlaces contratados a Azteca (según capacidad)

Capacidad (Mbps) N° de enlaces Porcentaje

1-50 130 89.04%

51-100 10 6.85%

101-500 3 2.05%

501-1000 0 0.00%

1000-5000 2 1.37%

5000-10 000 1 0.68%

Total 146 100.00%

Fuente: Información remitida por Azteca. Elaboración: OSIPTEL.

Otro aspecto relacionado con la baja demanda es que, a pesar de que la RDNFO se encuentra plenamente desplegada, solamente el 21% de sus nodos cuenta con usuarios activos. Así, según la información reportada por Azteca, las regiones con mayor uso de la RDNFO serían Loreto (10%), Lambayeque (7.35%), Lima (5.71%), Piura (4.07%), La Libertad (3.94%), Callao (1.24%) y Madre de Dios (1.02%); en el resto de departamentos el nivel de uso es incluso inferior.

A mayo de 2017, la capacidad contratada de la RDNFO ha alcanzado los 16.4 Gbps, casi el doble de lo observado en febrero de 2017; no obstante, de esta capacidad contratada, solamente se habrían instalado 8.5 Gbps. Asimismo, como se puede apreciar en el gráfico N° 14, el principal cliente de la RDNFO sería Entel, con 12.91 Gbps contratados (78.78%); seguido por Viettel, con 1.10 Gbps (6.73%); y América Móvil, con 1.09 Gbps (6.66%). Los once clientes restantes, entre ellos Telefónica, solo significan 1.28 Gbps (7.83%) de la capacidad contratada.


Gráfico Nº 14: RDNFO – Capacidad Contratada (Gbps)


Cabe precisar que la proyección de demanda que utilizó el MTC, durante el proceso licitación, preveía demandas de 91 Gbps y 121 Gbps para 2016 y 2017, respectivamente. En consideración de ello, el actual desempeño de la demanda se encontraría bordeando el 18% de la demanda estimada para 2016, aunque todavía faltarían algunos meses para que se cumpla el primer año del inicio de operaciones.

3.3.2. Dificultades para la contratación de clientes

En la sección previa, la situación descrita evidencia que el desempeño de la demanda de la RDNFO se encuentra por debajo de lo que se esperaba, probablemente, debido a un escenario más competitivo o a rigideces ex post que viene enfrentando Azteca en este nuevo escenario del mercado de transporte de telecomunicaciones en el Perú. En esa línea, es posible que otro factor que haya influido en los bajos niveles de demanda contratada haya sido la dificultad que experimentan los clientes para suscribir un contrato de servicios con Azteca.

En efecto, los procesos de contratación en el mercado de transporte, a diferencia de lo que ocurre en los mercados de servicios finales, suelen requerir varias etapas de negociación y coordinación, debido a que no se trata de decisiones de consumo, sino de producción. En tal sentido, los costos de transacción pueden convertirse en un factor relevante en la contratación del servicio de la RDNFO.

Al respecto, a partir de las entrevistas realizadas con los clientes potenciales de Azteca, se ha podido identificar un conjunto de aspectos contractuales que dificultan la contratación, entre los que se tienen, por ejemplo, los mayores plazos de instalación, los sobrecostos generados por la exigencia de cartas fianzas, las restricciones para la contratación de capacidad adicional, etc. A continuación, se aborda cada uno de estos problemas.

Entel, 12.91, 78.78%

Viettel, 1.10, 6.73%

América Móvil, 1.09, 6.66%

WORLD'S TV, 0.34, 2.09%

TdP, 0.34, 2.07% Otros, 0.60, 3.67%


a. Plazo en los procesos de contratación e instalación

En el Contrato de Abonado de Azteca se especifican algunos plazos en el proceso de contratación: el plazo para que Azteca dé respuesta de la factibilidad de la solicitud de servicio es de veinte (20) días calendario, el plazo para la asignación del contrato es de dos (2) días hábiles, el plazo para que el cliente despliegue la última milla es de sesenta (60) días calendario, y el plazo para iniciar la facturación es de dos (2) días hábiles.

No obstante, el Contrato de Abonado no especifica los plazos de aceptación de la oferta ni de la entrega de la carta fianza, tampoco se definen los plazos para la instalación, la prueba de conectividad, y de entrega del servicio. A causa de ello, la duración del proceso de contratación podría encerrar cierto grado de incertidumbre, dado que no todos los plazos se encuentran completamente definidos, y podrían llegar hasta a 84 días calendarios. En el caso del plazo instalación, este podría llegar a los 150 días, superior a los 30 días en que suelen hacerlo otras empresas.

En tal sentido, es posible que los plazos de contratación e instalación de Azteca hayan sido mayores que los observados en otras empresas, debido al proceso de aprendizaje del funcionamiento del mercado de transporte.

b. Carta fianza

Otro aspecto que se ha observado, en el contrato de abonado de Azteca, es la exigencia de cartas fianzas a sus nuevos clientes. En efecto, la cláusula quinta del Contrato de Abonado establece que los clientes se comprometen a entregar una carta fianza –a modo de garantía de fiel cumplimiento–, con las siguientes características:

Equivalente al mayor valor entre (i) tres veces el total de la contraprestación del servicio contratado y (ii) USD 3,000.

Debe ser emitida por una institución financiera local de primer nivel –con calificación de fortaleza financiera de tipo A, de acuerdo con la calificación emitida por dos agencias aprobadas por la SBS– o un banco internacional de primera categoría –de acuerdo con el listado publicado por el BCRP–.

Tener una vigencia de un año y ser renovada anualmente, por lo menos, quince (15) días hábiles antes de su vencimiento.

Cualquier solicitud de servicio adicional que genere un incremento mensual mayor o igual que el 10%, requerirá un incremento proporcional en el monto de la carta fianza.

La cláusula decimoprimera del Contrato de Abonado estipula que el no otorgamiento o la no renovación de la carta fianza constituyen una causal para que Azteca resuelva el contrato con el cliente.

Al respecto, se ha constatado que en el mercado de transporte no es una práctica comercial la exigencia de cartas de garantía; y menos tendría sentido en el caso de la RDNFO, donde la empresa concesionaria no enfrenta las consecuencias derivadas de la existencia de riesgos de impago, dado que sus ingresos se encuentran garantizados por el Estado.

Asimismo, la exigencia de las cartas fianzas genera nuevos costos de transacción, innecesarios para las empresas que requieren contratar con Azteca, además de que incrementarían el tiempo invertido en el proceso de contratación. En cambio, las otras empresas que operan en el mercado de transporte solo suelen exigir la calificación (score) crediticia de los clientes; lo que resultaría más eficiente.


c. Restricciones para la provisión de puertos adicionales

Con el fin de optimizar el uso de los recursos de la RDNFO, el numeral 5.1 del Anexo 1, del Contrato de Concesión (“Detalle Técnico del Servicio del Contrato de Abonado”), señala que Azteca únicamente podrá entregar puertos adicionales de 1 Gbps, siempre que el usuario (i) haya utilizado completamente el puerto establecido inicialmente, y (ii) haya hecho el requerimiento efectivo para la asignación del referido puerto adicional.

Al respecto, se considera que tal requerimiento podría resultar excesivo, dado que el tráfico de datos no es constante en el tiempo, y puede contemplar picos. En ese sentido, una empresa podría considerar conveniente adquirir dos puertos sin necesidad de contratar el 100% de uno de ellos. Sobre este punto, resulta oportuno tomar en consideración la recomendación de NAP Perú respecto de otorgar puertos adicionales cuando se haya utilizado el 80% del primer puerto.

Para los clientes (empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones que desean contratar el servicio de transporte que brinda Azteca), el problema de tener contratos que ocupan el 100% de la capacidad de puertos contratados, o más, conllevaría a la mala calidad en su trasmisión de datos (por ejemplo, se satura el ancho de banda).

d. Heterogeneidad de los clientes de Azteca

A partir de las reuniones sostenidas con los potenciales clientes de la RDNFO, estos han manifestado que, en la actualidad, prefieren contratar con otras empresas. Esto debido a que la provisión de la última milla entre el nodo óptico y el nodo del cliente suele ser parte de la oferta. En cambio, en el caso de la RDNFO, la última milla tiene que ser desplegada por el mismo cliente; lo cual, evidentemente, es un costo de transacción más.

Asimismo, se tiene conocimiento de que los nodos ópticos de Azteca solo estarían acondicionados para conexiones alámbricas, por lo que las empresas que brindan servicios inalámbricos tendrían que desplegar necesariamente una última milla alámbrica. Esta situación también está relacionada con la falta de disponibilidad para co-ubicar equipos; dado que, según el Contrato, Azteca no estaría obligada.

3.3.3. Evaluación financiera de la RDNFO

En la presente sección se hace una revisión de la situación financiera de la RDNFO, por lo que se analizan y evalúan los Estados Financieros (en adelante, EEFF) Auditados de Azteca presentados para 201537 y 201638. Cabe precisar que en los EEFF de 2015 se registraron los ingresos y los costos siguiendo el método de avance de obra39; mientras que en 2016 se consideran los ingresos y los costos según su cuantificación confiable y la probabilidad de que generen beneficios económicos para la compañía.

a. Ingresos y costos de Azteca

Bajo las consideraciones señaladas, se observa que los ingresos registrados en los EEFF Auditados de Azteca ascienden a S/ 355.6 millones y S/ 555.5 millones para 2015

37 Mediante carta DJ-1601/16 recibida por el OSIPTEL el 27 de abril de 2016. 38 Mediante carta DJ-632/17 recibida por el OSIPTEL el 20 de abril de 2017. 39 De conformidad al numeral 25 de la NIC 11 (Contratos de Construcción), respecto al reconocimiento de ingresos ordinarios y gastos, estos se realizan con referencia al estado de realización del contrato de construcción. Según este método, los ingresos ordinarios derivados del contrato se comparan con los costes del mismo incurridos en la consecución del estado de realización en que se encuentre, con lo que se revelará el importe de los ingresos ordinarios, de los gastos y de los resultados que pueden ser atribuidos a la parte del contrato ya ejecutado.


y 2016, respectivamente; de los cuales los ingresos relacionados con despliegue y construcción fueron de S/ 341.6 millones y S/ 507.9 millones, y los reconocidos por servicios de operación y mantenimiento ascendieron a S/ 14.0 millones y S/ 47.6 millones. (Ver cuadro Nº 5)

Cuadro N° 5: Ingresos y Costos de Azteca

Ingresos y Costos 2015 2016

Ingresos 355.6 555.5

Despliegue y Construcción 341.6 507.9

Entregas I, II, III y IV 283.2 507.9

Suministros y servicios Fase I 58.4 0.0

Operación y mantenimiento 14.0 47.6

Costos 337.1 541.3

Inversiones en despliegue y construcción 309.7 438.8

Costo de venta por Servicio de O & M 12.5 69.0

Gastos administrativos 14.9 33.5


Al respecto, en la nota Nº 19 de Estados Financieros Auditados de 2015, se señala que los ingresos relacionados a “Despliegue y Construcción” están asociados con el reconocimiento de ingresos relacionados con las entregas I, II, III y IV (S/ 283.2 millones, en conjunto), además de Suministros y Servicios de la Fase I (S/ 58.4 millones).

Cabe precisar que según la nota Nº 6 de los EEFF de 2016, referida a cuentas por pagar a las relacionadas de Azteca, se reporta una cesión de derechos por cobro de la RPI con la empresa Red Dorsal RPI Purchase LLC, por el monto de S/ 283.2 millones para 2015, el cual es el mismo monto reconocido como ingresos por Despliegue y Construcción en el mismo año. Lo anterior también se observa en el caso de los cobros cedidos por cobro de la RPI de 2016, ya que el monto cedido es de S/ 507.9 millones, es decir, el mismo monto que el señalado en el total de ingresos relacionados con “Despliegue y Construcción” para 2016.

Respecto a los costos presentados en la información financiera auditada, Azteca señala como costos de venta asociados a despliegue y construcción los montos de S/ 309.7 millones y S/ 438.8 millones para 2015 y 2016, respectivamente.

Al respecto, de acuerdo con la nota Nº 20 de los EEFF de 2015, la composición de los costos de venta por despliegue y construcción en dicho año están asociados al reconocimiento de costos relacionados a Suministros y Servicios de la Fase I (S/ 58.4 millones) y al costo vinculado a las entregas I, II, III y IV (S/ 251.3 millones, en conjunto). Sobre este último, se verifica que el costo vinculado a las entregas corresponde a las inversiones llevadas a cabo por Azteca en el marco de la fase de despliegue y construcción de la RDNFO, ya que Azteca indica que el monto de inversiones de 2015 fue de S/ 251.3 millones40.

En línea con lo anterior, se considera que el monto de S/ 438.8 millones señalado para el monto de los costos de venta relacionados a Despliegue y Construcción en 2016 correspondería a la inversión en despliegue y construcción del mismo año.

40 Reportado mediante carta N° DJ-2042/2016, recibida el 20 de junio de 2016.


Respecto a los costos de venta por “Operación y Mantenimiento” presentados en los EEFF auditados de Azteca, se señalan los montos de S/ 12.5 millones y S/ 69.0 millones para 2015 y 2016, respectivamente. Sobre el particular, a partir de lo señalado en la nota Nº 16 de los EEFF de 2016, los costos por “Operación y Mantenimiento” corresponden con los siguiente rubros: Mantenimiento de planta externa, renta de infraestructuras, renta de terrenos, consumo eléctrico y diversos. (Ver cuadro Nº 6)

Cuadro N° 6: Costo de venta por Servicio de O&M (en millones de soles)

2015 % 2016 %

12.5 100% 69.0 100%

Mantenimiento planta externa 5.0 39.9% 36.5 52.9%

Renta de infraestructuras 4.2 33.8% 17.9 26.0%

Renta de terrenos sitios 2.3 18.1% 10.1 14.6%

Consumo eléctrico 0.5 4.1% 3.6 5.3%

Diversos 0.5 4.1% 0.9 1.3%

Fuente: EEFF auditados de 2016 de Azteca Elaboración: OSIPTEL

Cabe señalar que de acuerdo con la nota Nº 6 de los EEFF Auditados de 2016, existe un contrato entre Azteca y su relacionada, Redes Ópticas41, para el servicio de ejecución de operación y mantenimiento (tanto preventivo como correctivo), por el cual la retribución pactada para 2015 fue de S/ 5.1 millones y de S/ 35.4 millones para 2016. Asimismo, en la nota Nº 6 se señala que la retribución pactada por el mismo servicio será de USD 3.0 millones de forma trimestral de enero de 2017 en adelante, es decir, USD 12.0 millones de dólares de forma anual.

Asimismo, Azteca presenta gastos administrativos por S/ 14.9 millones y S/ 33.5 millones para 2015 y 2016, respectivamente; los cuales, según la nota Nº 17 de sus EEFF Auditados de 2016, están relacionados con servicios de asesoría técnica e instalación de la RDNFO, servicios prestados por terceros, bono de éxito por fase de despliegue de la RDNFO, cargas diversas de gestión, gastos por personal, y gastos por servicios de administración y finanzas.

Cabe señalar que el bono de éxito por fase de despliegue de la RDNFO y el pago de Servicios de Asesoría técnica e instalación de la RDNFO únicamente se registraron en 2016 (es decir, son no recurrentes) por los montos de S/ 5.1 millones y S/ 12.1 millones, respectivamente. Asimismo, según la nota Nº 6 de los EEFF Auditados de 2016, dichos pagos se le reconocen a la relacionada de Azteca: TV Azteca SAB de CV.

Por su parte, en la misma nota también se señala que los pagos por servicios de administración y finanzas son reconocidos a Redes Ópticas los pagos mensuales por servicios de administración (S/ 142,991) y por subarrendamiento de oficinas y estacionamientos (S/ 25,230), totalizando un pago de S/ 1.2 millones en 2015 y S/. 2.0 millones en 2016. (Ver cuadro Nº 7).

41 Redes Ópticas S.A.C.


Cuadro N° 7: Gastos administrativos (en millones de soles)

2015 % 2016 %

14.9 100% 33.5 100%

Servicios de asesoría técnica e instalación de la RDNFO

0.0 0.0% 12.1 36.3%

Servicios prestados por terceros 4.9 33.3% 6.1 18.2%

Cargas diversas de gestión 2.3 15.4% 5.0 15.0%

Bono de éxito por fase de despliegue de la RDNFO

0.0 0.0% 5.0 15.0%

Gastos de personal 5.7 38.1% 2.5 7.6%

Servicios de Administración y finanzas

1.2 7.8% 2.0 6.0%

Diversos 0.8 5.5% 0.6 1.8%

Fuente: EEFF auditados de 2016 de Azteca Elaboración propia

b. Identificación de los costos operación y mantenimiento sensible a la demanda

De lo señalado, se observa que de la agregación de los rubros de los costos de venta por Operación y Mantenimiento, y los señalados para gastos administrativos, se obtiene el total de costos por operación y mantenimiento que suma S/ 27.3 millones y S/ 102.4 millones para 2015 y 2016, respectivamente. Adicionalmente, se excluyen los costos no recurrentes relacionados a Operación y Mantenimiento y se identifica que en 2015 y 2016 los costos recurrentes han representado el 100% y el 83% del total de costos por Operación y Mantenimiento.

Asimismo, se observa que, agrupando los rubros recurrentes en función de su sensibilidad a la cantidad contratada –pueden variar a medida que se incremente–, se observa que las proporciones de aquellos rubros sensibles y no sensibles a la demanda son alrededor de 70% y 30%, respectivamente. (Ver cuadro Nº 8)

Cuadro N° 8: Rubros de Operación y mantenimiento

2015 % 2016 %

Rubros sensibles a la demanda 19.5 71% 55.8 65%

Gastos de personal 5.7 21% 2.5 3%

Servicios de Administración y finanzas 1.2 4% 2.0 2%

Consumo eléctrico 0.5 2% 3.6 4%

Servicios prestados por terceros 4.9 18% 6.1 7%

Cargas diversas de gestión 2.3 8% 5.0 6%

Mantenimiento planta externa 5.0 18% 36.5 43%

Rubros no sensibles a la demanda 7.8 29% 29.4 35%

Renta de infraestructuras 4.2 15% 17.9 21%

Renta de terrenos sitios 2.3 8% 10.1 12%

Diversos 1.3 5% 1.5 2%

Total 27.3 100% 85.2 100%

Fuente: EEFF auditados de 2016 de Azteca Elaboración: GPRC-OSIPTEL


c. Análisis financiero de la empresa

Con base en los EEFF de Azteca correspondientes a 2015 y 2016, se observa que la empresa registró durante el periodo un incremento de sus ingresos de 56.2%, explicado por los mayores ingresos reconocidos por la RPI (+48.7%) y la RPMO (+3.95%), de los cuales los ingresos por RPI representaron la mayor proporción de los ingresos en 2015 y 2016 (96.1% y 91.4%, respectivamente).

En el mismo periodo, también se observa que los costos reconocidos por la fase de despliegue explicaron el incremento de 60.6% del total de costos reconocidos, considerando que, por la fase de despliegue, los costos se incrementaron 41.7%, y representaron el 87.1% y el 79.0% de los ingresos de 2015 y 2016, respectivamente.

Por su parte, los costos reconocidos por operación y mantenimiento42 se incrementaron significativamente, aunque representaron una participación menor en comparación con los costos por despliegue, ya que en 2015 y 2016 solo representaron el 7.7% y el 18.4% de los ingresos.

En ese sentido, entre 2015 y 2016 se registró un incremento de los ingresos menor que el de los costos, lo que generó una reducción de la utilidad operativa de Azteca (-22.8%) y, en consecuencia, una reversión de su ratio de rentabilidad ROA (de 6.2% en el año 2015 a 5.4% en el año 2016) y de su margen operativo (5.2% en el año 2015 a 2.6% en el año 2016). (Ver cuadro Nº 9).

Cuadro N° 9: Ratios financieros43 de Azteca en 2016 y su comparativo del año anterior

Datos en millones S/. 2015 2016 Var%

Ingresos 355.7 555.5 56.2%

Costos por fase de despliegue 309.7 438.8 41.7%

Costo por fase de O&M 27.3 102.4 274.8%

Costos y gastos operativos 337.0 541.2 60.6%

Gastos financieros netos 16.9 1.0 -93.8%

Utilidad operativa 18.6 14.4 -22.8%

Utilidad neta 4.8 13.8 188.1%

Margen operativo 5.2% 2.6%

ROE 6.0% 15.6%

ROA 6.2% 5.4%

Fuente: Estados financieros auditados de Azteca de los años 2015 y 2016 Elaboración: GPRC-OSIPTEL.

No obstante, Azteca evidencia un incremento en su Utilidad Neta de 188.1%, ya que en entre 2015 y 2016 experimentó una reducción significativa de sus gastos financieros netos (-93.8%), y una mayor ganancia cambiaria (+25.85%), que como resultado generó un incremento de su ratio de rentabilidad ROE al pasar de 6.0% en 2015 a 15.6% en 2016.

42 Los costos por operación y mantenimiento consideran las cuentas “Costos de venta por Servicio de Operación y mantenimiento”, y “gastos administrativos”. 43 Se debe considerar las siguientes fórmulas:

Margen EBITDA= EBITDA / Ingresos Operativos

ROE= U. Neta / Patrimonio,

ROA= U. Operativa (1-t) / Activos totales


Al respecto, se debe señalar que los gastos financieros a diciembre de 2015, están relacionados, principalmente, con la fase de despliegue, ya que Azteca contrató dos cartas fianzas con el banco Scotiabank S.A.A. por USD 50 millones y USD 20 millones a favor del MTC, para garantizar las obligaciones por la Fase de Despliegue y Fase de prestación de servicio de portador, respectivamente.

Considerando lo señalado anteriormente, se observa que el desempeño financiero de Azteca, entre 2015 y 2016, ha estado afectado, principalmente, por los reconocimientos de ingresos y costos relacionados con la Fase de Despliegue; por lo que se espera que, en adelante, el desempeño financiero que evidencie la empresa debería mostrar cambios, ya que solo se reconocerán ingresos y costos relacionados con la fase de operación y mantenimiento.

En relación con la evolución del ratio de apalancamiento financiero de Azteca, se observa que este se ha reducido de 62.2% a 52.8%, explicado principalmente por el menor saldo de cuentas por pagar a sus relacionadas (-29.4%)44, el cual representó el 92.9% y el 86.7% de sus pasivos totales en 2015 y 2016, respectivamente. Cabe precisar que de acuerdo con la nota Nº 6 de los EEFF Auditados de Azteca, las relacionadas de Azteca –por las cuales se registran las cuentas por pagar– son Redes Ópticas, T.V. Azteca45 y Azteca Tendai46.

Con respecto a Redes Ópticas, el saldo de cuentas por pagar a diciembre de 2016 es de S/ 67.1 millones, y corresponde con las retribuciones pactadas por el diseño, la construcción de nodos, la instalación y el tendido de fibra óptica; así como el suministro de equipo y servicios relacionados, la operación y el mantenimiento de la RDNFO, y la locación de servicios de administración y finanzas.

Con respecto a T.V. Azteca, el saldo de cuentas por pagar a diciembre de 2016 es de S/ 17.1 millones y corresponde con la retribución que Azteca otorga a su relacionada por la elaboración de entregables requeridos por el Estado Peruano (Propuesta Técnica General, Plan de Operación y Mantenimiento, y Propuesta técnica definitiva para las Entregas 1, 2, 3, 4, 5 y 6)47; y al pago de un honorario de éxito por USD 1.5 millones por la suscripción del inicio de operaciones con el Estado Peruano.

Asimismo, respecto a Azteca Tendai, el saldo de la cuenta por pagar es de S/ 1.2 millones y corresponde a los dividendos por pagar del periodo 2015 que, según el literal c de la nota Nº 6, fue aprobado en Junta General de Accionistas del 08 de noviembre de 2016.

Por otro lado, respecto a los activos de Azteca, estos están compuestos, principalmente, por activos corrientes (90.3% y 76.2% de los activos totales en 2015 y 2016), y entre estos destacan las cuentas de Efectivo y de Crédito del Impuesto General a las Ventas, los cuales representaron el 56.8% y el 63.7% de los activos totales en 2015 y 2016, respectivamente. (Ver cuadro Nº 10).

44 El saldo de cuentas por pagar a las relacionadas de Azteca disminuyó de S/ 121.1 millones en 2015 a S/ 85.4 millones en 2016. 45 T.V. Azteca S.A.B. de C.V. 46 Tendai S.A. de C.V. 47 El monto a pagar por la elaboración de dichos entregables es de US$ 3.6 millones.


Cuadro N° 10: Activos y pasivos de Azteca en 2016 y su comparativo del año anterior

Datos en millones S/. 2015 2016 Var%

Efectivo + Créditos IGV 118.9 119.0 0.1%

Activos corrientes 189.3 142.4 -24.8%

Activos totales 209.5 186.8 -10.8%

Cuentas por pagar relacionadas 121.1 85.4 -29.4%

Pasivos totales 130.3 98.6 -24.3%

Patrimonio 79.2 88.2 11.4%

% Activos totales 2015 2016

Efectivo + Créditos IGV 56.8% 63.7%

Activos corrientes 90.3% 76.2%

Activos totales 100.0% 100.0%

Cuentas por pagar relacionadas 57.8% 45.7%

Pasivos totales 62.2% 52.8%

Patrimonio 37.8% 47.2%

Apalancamiento financiero 62.2% 52.8%

Fuente: Estados financieros auditados de Azteca de 2015 y 2016 Elaboración: GPRC-OSIPTEL

Cabe señalar que los activos registrados por Azteca, en sus EEFF, representaron el 58.9% y el 33.6% de los ingresos reconocidos en 2015 y 2016, mientras que sus pasivos totales representaron el 36.6% y el 17.7% de los ingresos en el mismo periodo, lo cual indica que el ratio de solvencia financiera de Azteca presenta mejoras en 2016 respecto a 2015. No obstante, se debe señalar que ello depende del reconocimiento de ingresos realizados por Azteca48 y, por lo tanto, es de esperarse que, en adelante, la situación financiera de la empresa muestre cambios, ya que solo se reconocerán ingresos y costos relacionados con la fase de operación y mantenimiento. (Ver cuadro Nº 11)

Cuadro N° 11: Activos y pasivos totales de Azteca en 2016 y su comparativo del año anterior

% Ingresos 2015 2016

Activos totales 58.9% 33.6%

Pasivos totales 36.6% 17.7%

Fuente: Estados financieros auditados de Azteca de 2015 y 2016 Elaboración: GPRC-OSIPTEL.

48 Reconocimiento contable de los cobros por RPI y RPMO.


IV. ESTIMACIÓN DE LA DEMANDA BASE DE LA RDNFO

En esta sección se estima la demanda base que tendría la RDNFO entre 2018 y 2026. En ese sentido, el objetivo de esta sección no es proyectar la demanda de la RDNFO para los próximos años, sino determinar el escenario más conservador de demanda, el cual sirva como punto de referencia para la evaluación de las alternativas de política que se implementarán.

4.1. Aspectos metodológicos generales

La metodología aplicada para la estimación de la demanda base en este informe es semejante a la desarrollada por Apoyo en 2012, en el contexto del proceso de diseño y adjudicación de la RDNFO. En efecto, como se puede apreciar en el gráfico N° 15, esta estimación comprendería seis etapas que confluyen a la proyección de la demanda.

Gráfico Nº 15: Esquema metodológico para la determinación de la demanda base de la RDNFO

Fuente: OSIPTEL Elaboración: OSIPTEL

A continuación, se expone brevemente en qué consiste cada etapa:

Etapa 1: Proyección de las conexiones de banda ancha fija y móvil en el Perú.

De manera semejante a Apoyo (2012), se estima una curva de difusión de tipo Gompertz respecto a la densidad de los servicios de banda ancha fija y móvil. No obstante, se debe resaltar que la estimación para la banda ancha móvil se realiza con información del mercado chileno, la cual se extrapola al caso peruano. Otra diferencia metodológica es que el mercado potencial resulta de la misma estimación de la curva de difusión, y


no se obtiene de una regresión entre la densidad y el PBI per cápita, como se hizo en 2012.

Así, formalmente, el total de conexiones del servicio 𝑖, en el período 𝑡, resulta de las siguientes expresiones:

𝐷𝑒𝑛𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝑖,𝑡 = 𝛼 ∙ 𝑒𝑥𝑝[−𝑒𝑥𝑝(−𝛽𝑡 + 𝜅)]

𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝐶𝑜𝑛𝑒𝑥𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑖,𝑡 = 𝐷𝑒𝑛𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝑖,𝑡 ∙ 𝐿𝑡

Donde, β es el parámetro de difusión del servicio, κ es la constante que controla la

diferencia entre el valor inicial y el valor final en 𝑡, 𝛼 es la densidad potencial y 𝐿𝑡 es la población proyectada; e 𝑖 es el indicador de servicio de banda ancha fija o móvil (BAF o BAM), según sea el caso.

Etapa 2: Proyección de las conexiones de banda ancha fija y móvil en las zonas exclusivas de la RDNFO

En esta etapa, se determinaron las conexiones incluidas dentro de la demanda base, la cual correspondería a las conexiones de banda ancha a nivel distrital, ubicadas en las provincias donde la RDNFO es la única red de transporte de fibra óptica. Esta demanda base sería insensible al precio, debido a que se trataría de zonas exclusivas de la RDNFO. Cabe precisar que solo se considera la demanda del distrito donde se ubica el nodo de la RDNFO. Formalmente, la cantidad de conexiones en zonas exclusivas se denota de la siguiente manera:

𝑞𝑖,𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂0 = ∑ 𝑞𝑖,𝑗

0

𝑛

𝑗=1

Donde, 𝑗 representa cada distrito donde Azteca es el único operador de fibra óptica.

Cabe precisar que en 2012 se aplicaron criterios distintos, dado que se asumió que la RDNFO tendría el 100% de las conexiones en las provincias donde sería el único operador, el 50% donde competiría con otra empresa, y el 10% si hubiera redundancia de redes. En este informe, la demanda sujeta a competencia se analiza de manera separada en la sección correspondiente al análisis de alternativas.

Etapa 3: Proyección de las conexiones de banda ancha fija y móvil atendidas por la RDNFO

A partir de la estimación obtenida en la etapa 2, se proyectó la cantidad de conexiones que sería atendida por la RDNFO como un porcentaje respecto del total de conexiones de banda ancha fija y móvil a nivel nacional. Adicionalmente, en el caso de la banda ancha fija se imputaron nuevas conexiones en función del despliegue de los proyectos regionales. Formalmente, la cantidad proyectada de conexiones atendidas por Azteca se define como:

𝑄𝑖,𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂,𝑡 = 𝑠𝑖0 × 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝐶𝑜𝑛𝑒𝑥𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑖,𝑡

𝑠𝑖0 =

𝑞𝑖0

𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝐶𝑜𝑛𝑒𝑥𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑖,0

Cabe precisar que en 2012 se optó por estimar ponderadores a cada provincia, a partir de la información de conexiones estimadas para banda ancha fija y banda ancha móvil. Estos ponderadores fueron aplicados al total de conexiones proyectadas de banda ancha fija y móvil, de manera que se obtuvo un estimado de conexiones por provincias para el período 2016-2025.


Etapa 4: Proyección del tráfico medio por usuario en banda ancha fija y móvil.

Esta etapa es muy semejante a la aplicada en 2012, dado que se estima el tráfico medio por usuario a partir de la información de velocidades comercializadas, la tasa garantizada y el ratio de contención.

Etapa 5: Proyección de la demanda anual en banda ancha fija y móvil de la RDNFO (en Gbps)

La proyección de la demanda anual (en Gbps) se calcula multiplicando el tráfico medio estimado en la etapa 4 con las conexiones proyectadas en la etapa 3. Formalmente, esto sería:

𝑇𝑟á𝑓𝑖𝑐𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝑖,𝑡 = 𝑇𝑟á𝑓𝑖𝑐𝑜 𝑀𝑒𝑑𝑖𝑜𝑖,𝑡 × 𝑄𝑖,𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂,𝑡

Etapa 6: Demanda anual de la REDNACE.

En 2012 se estimó esta demanda a partir del reporte del número de instituciones beneficiarias, multiplicado por el tráfico medio de la banda ancha fija. En este informe, se asumen los valores estimados por el FITEL, y reportados mediante Oficio N° 409-2017-MTC/26, de fecha 10 de julio de 2017.

Por lo tanto, la demanda total (en Gbps) de la RDNFO será igual a la suma de la demanda de banda ancha fija y banda ancha móvil, más la banda ancha proveniente de la REDNACE. Formalmente esto se expresa como:

𝑄𝑗,𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂,𝑡 = ∑ 𝑇𝑟á𝑓𝑖𝑐𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝑖,𝑡

𝑖

+ 𝑅𝑒𝑑𝑛𝑎𝑐𝑒

4.2. Proyecciones de las conexiones de Banda Ancha en el Perú

En esta sección se presenta una breve descripción de la metodología utilizada por Apoyo (2012) para la proyección de las conexiones de banda ancha fija y móvil a nivel nacional, con base en la información disponible en ese año. La sección se divide en dos subsecciones: demanda de banda ancha fija y demanda de banda ancha móvil. En ambas subsecciones se realiza una breve presentación de los aspectos considerados por el OSIPTEL, con base en criterios descriptivos, para la proyección de las demandas de banda ancha fija y móvil.

4.2.1. Demanda de banda ancha fija

Para la estimación de la demanda de banda ancha fija se consideró la información disponible reportada al OSIPTEL entre 2001 y 2016 para las conexiones de banda ancha XDSL y HFC de las empresas Telefónica y América Móvil.

Con base en los datos registrados en ese período, se procedió a la estimación de una función de difusión de tipo Gompertz para el indicador de densidad de banda ancha fija, según la siguiente especificación funcional:

𝑙𝑛(𝑙𝑛(𝑚) − 𝑙𝑛(𝐷𝑒𝑛𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝑡)) = 𝑘 − 𝛽 ∙ 𝑡 + 𝜀𝑡

Cabe destacar que para hallar el 𝑚 óptimo, se realizó la estimación variando el valor de 𝑚 entre 0.065 (penetración al 2016) y 0.2, utilizándose todos los números de un máximo de 4 cifras decimales. De este ejercicio, se obtuvo que el mejor ajuste se dio con un valor para 𝑚 de 0.0992. Los resultados obtenidos mediante MCO con el valor anterior se encuentran reportados en el Cuadro Nº 12.


Cuadro N° 12: Estimación de la función de difusión de Gompertz para BAF

Source SS df MS

Number of obs = 16 F(1,14) = 938.16 Prob > F = 0.0000 R-squared = 0.9853 Adj R-squared = 0.9842 Root MSE = 0.0994

Model 9.2736 1 9.2736

Residual 0.1384 14 0.0099

Total 9.4120 15 0.6275

Y Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Coef. Interval]

tiempo -0.1652 0.0054 -30.63 0.000 -0.1767 -0.1536

_cons 1.7078 0.0521 32.76 0.000 1.5959 1.8196

Elaboración: OSIPTEL

En el cuadro de la estimación, se observa que los parámetros resultan individual y colectivamente significativos, puesto que |𝑡| > 2, 𝑝𝑟𝑜𝑏|𝑡| < 0.05 y 𝑝𝑟𝑜𝑏𝐹 < 0.05.

Asimismo, se tiene un buen nivel de ajuste (𝑅𝑎𝑗2 = 0.9842).

Por lo tanto, la estimación de la función de difusión de densidad de la banda ancha fija es la siguiente:

𝐷𝑒𝑛𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝐵𝐴𝐹,𝑡 = 0.0992 ∙ 𝑒𝑥𝑝[−𝑒𝑥𝑝(−0.1652 ∙ 𝑡 + 1.7078)]

Así, según estos resultados el nivel de densidad de largo plazo será igual a 9.92%.

Finalmente, la cantidad proyectada de suscriptores a nivel nacional, en cada año, es el resultado del producto entre la densidad proyectada y la población proyectada. Según estos resultados, se esperaría alcanzar al 2026 un total de 3.2 millones de conexiones de banda ancha fija, como se puede apreciar en el gráfico N° 16. Asimismo, estos resultados indican que en 2012 se sobreestimó la difusión de la banda ancha fija, dado que habría una brecha de más de 1.8 millones de líneas.

Gráfico Nº 16: Proyección de Suscriptores de Banda Ancha Fija

Fuente: MTC, OSIPTEL y otros. Elaboración: OSIPTEL

4.2.2. Demanda de banda ancha móvil

En el caso de la proyección de las conexiones de banda ancha móvil, se enfrenta la dificultad de no disponer de información suficiente para determinar directamente la

0

1

2

3

4

5

6

Mil

lon

es

de

su

sc

rip

tore

s

Proyección Nacional OSIPTEL Suscriptores Observados

Proyección Nacional Apoyo


función de difusión. Por tal motivo, una opción es tomar en cuenta la forma en que este servicio ha evolucionado en otro país. En ese sentido, se ha considerado pertinente analizar la difusión de la banda ancha móvil en Chile, y extrapolarla al caso peruano.

Al respecto, la información reportada por la Subtel indica que Chile tenía en 2009 cerca de 639 mil suscriptores de 3G y 4G. Esta cantidad de suscriptores ha venido creciendo a una tasa promedio anual de 59%, de forma que a 2016, Chile alcanzó la cantidad de 13.2 millones de líneas 3G y 4G. Cabe precisar que en el Perú, en el mismo año, se registraron 15.4 millones de líneas.

En tal sentido, a partir de esta información, se ha estimado una función de difusión de tipo Gompertz para el indicador de densidad de banda ancha móvil (3G y 4G) de Chile. Para tal fin, se han estimado los parámetros de la siguiente especificación funcional:

𝑙𝑛(𝑙𝑛(𝑚) − 𝑙𝑛(𝐷𝑒𝑛𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝑡)) = 𝑘 − 𝛽 ∙ 𝑡 + 𝜀𝑡

Los resultados obtenidos mediante MCO se encuentran reportados en el Cuadro Nº 13.

Cuadro N° 13: Estimación de la función de difusión de Gompertz para BAM

Source SS df MS


Model 3.1055 1 3.1055

Residual 0.0197 6 0.0033

Total 3.1252 7 3.1088

Y Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Coef. Interval]

tiempo -0.2719 0.0088 -30.78 0.000 -0.2935 -0.2503

_cons 1.4839 0.0446 33.26 0.000 1.3748 1.5931


Como se puede apreciar, los resultados de la regresión indican un buen nivel de ajuste

(𝑅𝑎𝑗2 = 0.9927), además de que los parámetros estimados resultan significativos.

Aplicando, el mismo procedimiento aplicado en la proyección de las conexiones de banda ancha fija, se obtiene la siguiente función de difusión de la densidad de banda ancha móvil:

𝐷𝑒𝑛𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝐵𝐴𝑀,𝑡 = 1.1695 ∙ 𝑒𝑥𝑝[−𝑒𝑥𝑝(−0.2719 ∙ 𝑡 + 1.4839)]

Así, según estos resultados, la densidad potencial es de 116.95%, lo cual es un valor razonable dado que lo esperable es que en el largo plazo todos los usuarios de telefonía móvil migren a equipos 3G y 4G. Cabe precisar que en la mayoría de los países la densidad de la telefonía móvil es mayor que el 100%.

Finalmente, ajustando al valor observado en el Perú de 15.4 millones de líneas en 2016, se multiplica la densidad de banda ancha móvil, proyectada con los datos de Chile, con la población proyectada en el Perú, y se obtiene la proyección de conexiones 3G y 4G para el período 2017-2026, la cual se reporta en el gráfico N° 17. De esta manera, se estima que en 2026 se alcanzaría un nivel de 24 millones de conexiones 3G y 4G.

Cabe precisar que la actual estimación es considerablemente mayor que la que se proyectó en 2012. En efecto, solo este año habría un diferencial de casi 10 millones de líneas entre lo proyectado y lo observado, esto debido a que en 2012 no se podía prever que la banda ancha móvil tuviera un crecimiento tan grande.


Gráfico Nº 17: Proyección de Suscriptores de Banda Ancha Móvil

Fuente: MTC, OSIPTEL y otros. Elaboración: OSIPTEL

4.3. Conexiones de banda ancha en zonas exclusivas de la RDNFO

Como se ha indicado, en la sección III, la RDNFO es el único proveedor de redes de transporte de fibra óptica en 75 provincias, mientras que enfrenta competencia en el resto de provincias. En ese contexto, se asume como criterio conservador que la demanda base solo incluya las conexiones que se encuentran en zonas de exclusividad. Este criterio supone que el tráfico de banda ancha que se originaría en esas provincias se cursaría, por eficiencia, a través de la RDNFO.

Cabe precisar que este criterio se establece con el objetivo de determinar una demanda base, a partir de la cual se puedan evaluar las diferentes alternativas de política a implementar, las cuales se exponen en la sección VI. En ese sentido, en la demanda base se incluye el tráfico más inelástico, el cual, efectivamente, corresponde a las zonas donde la RDNFO sería el único operador de transporte de fibra óptica. En cambio, se considera que la demanda en las zonas de competencia es más elástica, sensible al precio, por lo que su análisis se desarrollará en el contexto de la evaluación de las alternativas.

Asimismo, dado que en las provincias donde la RDNFO tiene exclusividad, los suscriptores de banda ancha se encuentran dispersos, se ha considerado pertinente asumir que la demanda base solo correspondería a aquellas conexiones que se encuentran en el distrito donde se ubican los nodos de la RDNFO.

4.3.1. Conexiones de banda ancha fija en zonas exclusivas

Por otra parte, si bien en el mercado de telecomunicaciones existen varias empresas pequeñas proveedoras de banda ancha, por simplicidad, se han considerado solo las conexiones de banda ancha fija de Telefónica y América Móvil, debido a que son las empresas con mayor cuota de mercado. Cabe precisar que la información utilizada de banda ancha fija por distrito para estas dos empresas se encuentra a diciembre de 2016.

Por lo tanto, se ha encontrado que dentro de los distritos donde la RDNFO es el proveedor exclusivo de servicios de transporte con fibra óptica hay un total de 3,540 conexiones, divididas por igual entre Telefónica y América Móvil, y que, en conjunto, significan el 0.35% de la planta de banda ancha fija a nivel nacional. (Ver Cuadro Nº 14)

0

5

10

15

20

252

00

9

201

0

201

1

201

2

201

3

201

4

201

5

201

6

201

7

201

8

201

9

202

0

202

1

202

2

202

3

202

4

202

5

202

6

Mil

lon

es

de

su

sc

rip

tore

s

Proyección Nacional Apoyo Proyección Nacional OSIPTEL


Cuadro N° 14: Conexiones de BAF en zonas exclusivas

Empresa Banda Ancha Fija

América Móvil 1,770

Telefónica del Perú 1,770

Total 3,540

Cuota de mercado 0.35%

Fuente: Información reportada por las empresas operadoras. Elaboración: OSIPTEL

4.3.2. Conexiones de banda ancha móvil en zonas exclusivas

En el caso de banda ancha móvil, se consideran las conexiones 3G y 4G de Telefónica, América Móvil, Entel y Viettel. No obstante, la información disponible de estas conexiones no se encuentra disponible a nivel distrital, por lo que ha sido necesario realizar un conjunto de imputaciones en función de la información de cobertura 3G y 4G, la cual sí está disponible a nivel distrital.

A fin de imputar las conexiones 3G y 4G, se ha considerado primero que a 2016 se han reportado 15.4 millones de líneas con 3G y 4G, a nivel nacional. Además, dado que en Lima y Callao se encuentra la mayoría de los usuarios nacionales de telefonía móvil que accede a internet, se calcula que en el resto del país habría alrededor de 4.8 millones de usuarios con tecnología 3G y 4G en Telefónica (48%), América Móvil (37%), Entel (11%) y Viettel (4%). Cabe precisar que no se están considerando las conexiones con USB, Laptop o Tablet, debido a que, en la actualidad, este segmento es reducido.

Finalmente, esta cantidad de conexiones se distribuye a nivel distrital, considerando la cantidad de líneas móviles por región, empresa y modalidad; así como el reporte de cobertura 3G y 4G de cada empresa. Cabe precisar que en los casos donde la imputación genere tasas de penetración por encima del 100% se está aplicando un criterio de demanda igual a la población.

Por lo tanto, se estima que las conexiones 3G y 4G en las zonas con exclusividad serían 180,882 en América Móvil (57%), Telefónica (28%), Entel (8%) y Viettel (7%), como se puede apreciar en el cuadro Nº 15. Además, esta cantidad de conexiones 3G y 4G representan el 1.18% de la planta de banda ancha móvil.

Cuadro N° 15: Conexiones de BAM en zonas exclusivas

Empresa Banda Ancha Móvil

América Móvil 102,990

Entel Perú 14,191

Telefónica del Perú 51,067

Viettel 12,634

Total 180,882

Cuota de mercado 1.18%

Fuente: Información reportada por las empresas operadoras. Elaboración: OSIPTEL


4.4. Proyección de conexiones atendidas por la RDNFO

Como se ha indicado, la proyección de las conexiones atendidas por la RDNFO resulta

de multiplicar la cuota de mercado inicial (𝑠𝑖0) con el total de conexiones proyectadas a

nivel nacional, conforme a la siguiente expresión:

𝑄𝑖,𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂,𝑡 = 𝑠𝑖0 × 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝐶𝑜𝑛𝑒𝑥𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑖,𝑡

No obstante, en el caso de la banda ancha fija se ha considerado pertinente añadir las conexiones futuras que se podrían dar a causa del despliegue de los proyectos regionales de conectividad. En ese sentido, el quiebre presentado en la proyección del total de conexiones de banda ancha fija corresponde con la inclusión de los abonados provistos por los proyectos regionales.

Para tal fin, se ha realizado un análisis de efecto tratamiento –a través del modelo de Propensity Score Matching–, mediante el cual se ha estimado el número de conexiones en función del índice de Desarrollo Humano (IDH) y la población. Para tal efecto, se considera la información de los distritos que sí presentan suscriptores registrados, y se parte de la premisa de que habría incidencia proveniente de los proyectos regionales, en cuanto éstos inicien sus operaciones.

La estimación procede en dos pasos:

1. Se separan sólo aquellos distritos en los que habría cobertura no nula.

2. Se aplica una regresión de la penetración en función de la población (expresada en logaritmos), el índice de desarrollo humano (IDH) y su cuadrado, según:

𝑝𝑒𝑛𝑖 = 𝑓(𝑙𝑛(𝑝𝑜𝑏𝑖), 𝐼𝐷𝐻𝑖, 𝐼𝐷𝐻𝑖2|𝑝𝑒𝑛𝑖 > 0)

Los resultados obtenidos mediante MCO se encuentran reportados en el cuadro Nº 16.

Cuadro N° 16: Estimación de la penetración en zonas con incidencia de Proyectos Regionales

Source SS df MS


Model 16419.0365 3 5473.0122

Residual 8528.9779 749 11.3872

Total 24948.0144 752 5484.3993

Penetración Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Coef. Interval]

lnPob 0.5646 0.0967 5.84 0.000 0.3747 0.7544

IDH2012 -69.1207 4.3147 -16.02 0.000 -77.5910 -60.6503

IDH2 109.0636 5.0589 21.56 0.000 99.1324 118.9948

_cons 5.4474 1.1549 4.72 0.000 3.1801 7.7147


𝑝𝑒𝑛𝑖 = 5.4474(1.1549)

+ 0.5646(0.0967)

∙ ln(𝑝𝑜𝑏𝑖) − 69.1207(4.3147)

∙ 𝐼𝐷𝐻𝑖 + 109.0636(5.0589)

∙ 𝐼𝐷𝐻𝑖2

Nota: Desviación estándar entre paréntesis.

Como se puede apreciar, todos los parámetros de regresión resultan significativos y los resultados muestran un nivel de ajuste aceptable.


Asimismo, con la finalidad de obtener una estimación conservadora de la demanda, se ha asumido que la RDNFO solo atenderá al 50% de la demanda generada por los proyectos regionales, tal y como se puede apreciar en el Cuadro N° 17.

Cuadro N° 17: Demanda atendida por la RDNFO

Año Nuevas conexiones en Proyectos Regionales

Total Acumulado Nuevas conexiones

atendidos por la RDNFO

2018 8,484 8,484 4,242

2019 6,068 14,552 7,276

2020 10,564 25,116 12,558

2021 9,789 34,905 17,453


Finalmente, teniendo en consideración lo anterior, se pronostica que las conexiones de banda ancha fija y móvil que atenderá la RDNFO serán las que se muestran en los gráficos Nº 18 (a) y (b), respectivamente. Como se observa, la cantidad de usuarios que serán atendidos a través de la red de Azteca irá creciendo sostenidamente en los próximos años.

Gráfico Nº 18: Conexiones de Banda Ancha atendidas por la RDNFO

(a) Conexiones de Banda Ancha Fija

(b) Conexiones de Banda Ancha Móvil


8

12

17

2223

24 24 25

8

11

14

17

20

23

26

29

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Co

ne

xio

ne

s d

e B

AF

(e

n m

ile

s)

192

208

221

233

242

251

258264

190

205

220

235

250

265

280

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Co

ne

xio

ne

s d

e B

AM

(e

n m

ile

s)


4.5. Tráfico medio por abonado

Al respecto, conforme a lo observado en la oferta comercial vigente, la velocidad nominal de bajada promedio de banda ancha fija en las zonas donde opera la RDNFO, es de 3,664 Kbps; mientras que la velocidad promedio 3G es de 1,065 Kbps. De manera que, asumiendo un ratio de contención de 10%49, el tráfico medio por usuario en el año 2016 sería de 106 Kbps y 366 Kbps para banda ancha móvil y fija, respectivamente.

Por otra parte, con base en la información de la evolución de las velocidades nominales promedio en el Perú, se sabe que estas se incrementan en promedio en más de 20% al año. Por lo tanto, en este informe se proyectará la tasa de crecimiento de la velocidad de banda ancha fija y móvil en 20% al año, como se puede apreciar en el Gráfico Nº 19.

Gráfico Nº 19: Proyección del tráfico medio

Fuente y Elaboración: OSIPTEL

4.6. Demanda Total de las Instituciones Públicas en Perú

La estimación original de la demanda por parte del Estado para la RDNFO, llevada a cabo por el MTC en el año 2012, consideró la cantidad de instituciones ubicadas en cada capital de provincia de manera desagregada. A cada institución se le asignó un patrón de consumo promedio (se consideró el mismo patrón de las otras contrataciones de banda ancha fija). Asimismo, la proyección del MTC de 2012 consideró que todas las entidades del Estado contratarían con Azteca desde el inicio de la prestación del servicio portador (2016).

Por su parte, la proyección de la demanda de capacidades por parte del Estado, llevada a cabo por el OSIPTEL considera la información provista por el FITEL en el marco del establecimiento del porcentaje de la RDNFO que debe ser garantizado por la empresa concesionaria Azteca para la Red Nacional del Estado (REDNACE). Este porcentaje reservado se calculó al agregar las distintas solicitudes de velocidad de las instituciones públicas y aplicar el 40% de velocidad garantizada al valor resultante. Al ser un tráfico

49 Este parámetro supone una tasa garantiza de 40% y un factor de concurrencia de 25%.

128 153 184 221 265 318 382458

549659

440528

633760

912

1094

1313

1575

1891

2269

0

500

1000

1500

2000

2500

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Kb

ps

Banda Ancha Móvil Banda Ancha Fija


no residencial, el OSIPTEL ha considerado mantener la no aplicación de un factor de concurrencia, tal como fue reportado por el FITEL.

También se debe mencionar que la estimación de la demanda de la REDNACE empleada por el OSIPTEL considera el esquema de programación de implementación de los Proyectos Regionales para la incorporación de las diferentes instituciones públicas a formar parte de la demanda de la RDNFO. No obstante, mientras los datos remitidos por FITEL indican que las instituciones públicas, de las regiones que han sido adjudicadas y las que aún se encuentran en concurso, empezarían a ser clientes de la RDNFO a partir del año 2017, para la proyección del OSIPTEL se ha contemplado que la REDNACE empezaría a operar y a contratar directamente con Azteca a partir del año 2019, de manera que la incorporación de los diversos Proyectos Regionales se ha mantenido en el mismo orden pero aplazándola dos (2) años. En adición, se considera que alrededor del 50% de los nuevos accesos, derivados de los proyectos regionales, cursarían transporte de datos mediante la RDNFO.

Finalmente, el siguiente gráfico muestra las proyecciones de demanda del Estado calculadas por el OSIPTEL, así como las llevadas a cabo por el MTC en 2012. Se puede observar que la proyección del OSIPTEL contempla una mayor demanda por parte del Estado, lo cual estaría asociado a mejores supuestos con relación a los requerimientos de velocidad de las instituciones públicas. De ese modo, como muestra el gráfico Nº 20, mientras que la demanda del Estado alcanza 16 Gbps en la estimación de 2012, y actualizada esta llega hasta 45 Gbps en 2026.

Gráfico Nº 20: Proyección demanda del Estado - RDNFO


4.7. Proyección de la demanda total anual de banda ancha de la RDNFO (en Gbps)

En la proyección de la demanda de la RDNFO, realizada en 2012, se esperaba que la banda ancha fija significase el 69% de la demanda en 2018, y en 2025 alcanzase el 60%; así, se asumió que el principal cliente de la RDNFO sería Telefónica. Por su parte, se proyectaba que la banda ancha móvil alcanzase el 23% en 2018 y el 36% en 2025. Asimismo, la demanda de la REDNACE solo representase el 4% en 2025.

7 8 9 10 11 1213

1516

0

4

9

14

25

31 31

37

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Gb

ps

Estimación 2012 Estimación 2016


No obstante, en la estimación realizada en este informe, se observa que la banda ancha fija tiene una porción considerablemente inferior a lo esperado. En efecto, en 2025 este segmento de demanda solo significaría el 19%, mientras que la banda ancha móvil significaría el 65%. En ese sentido, con la información actualizada, la banda ancha móvil sería la principal fuente de demanda, como se puede apreciar en el Cuadro N° 18.

Cuadro N° 18: Proyección de la demanda total anual de Banda Ancha de la RDNFO

Segmento 2018 2025

Gbps Porcentaje Gbps Porcentaje

Estimación 2012 93 100% 357 100%

Banda Ancha Fija 64 69% 215 60%

Banda Ancha Móvil 21 23% 128 36%

REDNACE 7 8% 14 4%

Estimación 2017 37 100% 230 100%

Banda Ancha Fija 4 11% 43 19%

Banda Ancha Móvil 33 89% 150 65%

REDNACE 0 0% 37 16%


Estos cambios en las proyecciones de la demanda de la RDNFO se deben a que en la fase de diseño no se contemplaron escenarios de superposición con las redes de fibra óptica de otras empresas, la aparición de la tecnología 4G, y la adopción extendida del internet móvil.

En efecto, en paralelo al proceso de despliegue de la RDNFO, han acontecido varios cambios en el mercado que han modificado el escenario base que supuso el diseño de la RDNFO. En virtud de ello, el proceso de innovación tecnológica redujo significativamente los costos de despliegue de redes de fibra óptica, por lo que ahora sería rentable para las empresas privadas ingresar en provincias que no eran atendidas.

Asimismo, contrario a lo proyectado en 2012, actualmente el principal cliente de la RDNFO es la empresa Entel, un operador de telefonía móvil cuya demanda significa el 78.8% de la capacidad contratada. En tal sentido, es probable que la banda ancha móvil incremente su peso en la demanda de la RDNFO, impulsado por la expansión de la cobertura 3G y 4G, y la migración hacia equipos Smartphone. No obstante, se debe recordar que América Móvil, Telefónica y Viettel disponen de redes de transporte de fibra óptica que abarcan sus principales zonas de demanda.

En general, dada la estructura de los mercados de los servicios de banda ancha fija y móvil, y el despliegue de otras redes, se debería asumir que la demanda en las provincias con superposición deba ser muy baja, o solo proveniente de distritos donde la RDNFO se encuentra sola.

Como resultado de esta actualización, como se puede apreciar en gráfico N° 21, la demanda de Azteca se ajustaría en el largo plazo a 221 Mbps anuales, y reflejaría un senda inferior a la proyectada en 2012.

En este punto es importante remarcar que un supuesto adicional para la proyección de la demanda total de Azteca considera que no se registrarían cambios en la estructura de despliegue de redes de fibra óptica en el país respecto a la situación actual, es decir,


que las empresas no continuarán desplegando más fibra óptica en las zonas donde Azteca opera como única empresa.

Gráfico Nº 21: Proyección de la demanda de la RDNFO


Por otra parte, el esquema tarifario de la RDNFO supone la aplicación de una única tarifa (sin diferenciación) de USD 23.00 (sin IGV) por 1 Mbps; y, también, establece un mecanismo de ajuste aplicable desde el sexto año de operación, consistente en establecer la tarifa igual al costo medio.

En ese contexto, se considera que dado que la demanda de la RDNFO sigue una senda por debajo de lo proyectado en 2013, es probable que al sexto año de operación la aplicación del ajuste tarifario implique un incremento de la tarifa y, por tanto, ello redunde en una menor demanda, como se puede apreciar en el gráfico N° 22.

91121

159

200

247

297

352

412

477

547

17 23 3247

6892

122152

180

221

0

100

200

300

400

500

600

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033

Gb

ps

Proyección 2013 Proyección 2017


Gráfico Nº 22: Proyección de la tarifa de la RDNFO


23 23 23 23 2320

1714

12 11 9

74

55

41

33

23 23

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033

US

D p

or

1 M

bp

s (

sin

IG

V)

Proyección 2013 Proyección 2017


V. ENFOQUE REGULATORIO

En esta sección se realiza una revisión de la literatura económica relacionada con la regulación de servicios de transporte de banda ancha. En ese sentido, el desarrollo de esta sección aborda, en primer lugar, de manera general, los objetivos que persigue toda política regulatoria; en segundo lugar, aborda la teoría relacionada con la regulación del servicio de transporte que brinda la RDNFO, y dicha exposición se complementa con una revisión de las experiencias regulatorias desarrolladas sobre este tema. Finalmente, en la tercera parte de esta sección, se analizan, teóricamente, diversos esquemas de diferenciación de precios que se suelen aplicar en un mercado de inputs, como es el caso del servicio de transporte de datos.

5.1. Regulación ex post de contratos y análisis de incentivos

En el paradigma actual, la regulación de los servicios públicos sólo es aplicable cuando existen limitaciones en los mecanismos de libre competencia o fallas del mercado que generan ineficiencias. En ese sentido, el diseño de una política regulatoria se concibe como una medida excepcional y específica de un mercado, o un servicio, que requiere de un desarrollo normativo que incentive a las empresas a proveer los servicios con eficiencia, precios asequibles, y niveles adecuados de calidad, entre otros objetivos.

Al respecto, se debe indicar que, según la teoría económica, la competencia perfecta es el escenario ideal de todo mercado; donde el precio, fijado en relación con el costo marginal, sirve como mecanismo descentralizado que organiza –de manera eficiente– la producción y la asignación de los recursos, optimiza el consumo, y habilita la entrada o la salida de nuevos agentes.

No obstante, las condiciones que suponen este primer mejor –u óptimo de Pareto–, suelen no cumplirse en la realidad. En efecto, en muchos casos la provisión eficiente de algún bien o servicio requerirá de la aplicación de economías de escala, lo cual implicará un menor número de ofertantes que, a su vez, ya no será precio aceptante. Asimismo, también es probable que existan barreras a la entrada o a la salida que impidan que el mercado se reajuste automáticamente, que no todos los agentes dispongan de información perfecta acerca del mercado, o que los bienes comercializados no sean homogéneos; y, por tanto, no se alcance el mencionado primer mejor.

Por otra parte, la existencia de estas fallas del mercado implicará, también, que la provisión de algunos bienes o servicios se realice por debajo del óptimo social: habrá segmentos y zonas no atendidos que requerirán de la participación activa del Estado para cubrir esa brecha de acceso. En ese contexto, el Estado suele tener diversas opciones de política: invertir directamente, buscar la participación del sector privado –a través de una APP– o, también, asignar el derecho de explotación a una empresa.

Soslayando el escenario de un Estado-Empresa, es importante señalar que la formación de una APP o de una concesión requiere, previamente, generar un escenario de competencia por el mercado (ex ante) que permita adjudicar la provisión del servicio a la empresa más eficiente; así, la práctica más frecuente es el diseño de esquemas de subastas y concursos públicos.

Al respecto, la escuela de Chicago (Demsetz, Stigler y Posner) ha sido particularmente entusiasta con las subastas y su capacidad para lograr resultados más cercanos al primer mejor que la clásica regulación de precios. En efecto, para Demsetz (1968), las condiciones de negociación dentro de una subasta se pueden mejorar evitando la colusión entre los postores, y mejorando la disponibilidad de los insumos; aspectos más


relevantes para la determinación de los precios que la existencia de economías de escala50.

No obstante, las condiciones para realizar una subasta a lo Demsetz también podrían ser ideales, dado que en los hechos pueden concurrir diversos factores que reduzcan el número de postores, tales como el nivel de especialización que se requiere para proveer ese servicio, la solvencia financiera que exige para participar en el concurso, la experiencia en el sector, y la incertidumbre respecto al proyecto. Además, los postores podrían pujar de manera estratégica, previendo que en la relación ex post podrían darse escenarios de renegociación.

Así, en general, la experiencia con las subastas ha sido positiva en varios países del mundo; sin embargo, como señala Krishna (2002), existirían casos negativos, como el caso de las privatizaciones implementadas en los países de Europa del Este y los de la ex Unión Soviética.

En relación con estas objeciones, la escuela de Chicago ha propuesto como solución la realización de subastas repetidas. No obstante, como señala Willianson (1976), estas subastas repetidas no serían practicables debido a que el capital físico y el capital humano no siempre serían transferibles de empresa a empresa, y es probable que la empresa incumbente sobrevalore su capital cuando tenga que transferirlo.

En ese contexto, luego de realizada la subasta, y de que sea adjudicado el proyecto, se conformaría una relación bilateral, entre el Estado y la empresa incumbente, que atravesaría diversas etapas: inversión, cierre del proyecto, y operación. En cada una de las etapas surgirían situaciones no contempladas, o imprevistas, en el momento de la adjudicación, las cuales generarían escenarios de renegociación.

En efecto, como indican Viscusi, Harrington y Vernon (2005), los cambios en las condiciones pactadas en una subasta pueden estar asociados a variaciones en el precio de los insumos, mejoras tecnológicas, cambios en los niveles de ingreso y en las preferencias de los consumidores; aspectos que, en general, cambian el entorno competitivo en el cual se dio la adjudicación.

Asimismo, se debe recordar que, en principio, esta relación bilateral se encuentra regulada por el contrato de concesión; el cual, por definición, es incompleto respecto a las diversas situaciones imprevistas que puedan ocurrir. Esta incompletitud del contrato, en términos de Guash (2004), se debe a que es prohibitivamente costoso definir todos los escenarios futuros, y porque los contratantes podrían no comportarse de manera plenamente racional; o, en todo caso, por requerir un tiempo de aprendizaje del funcionamiento del mercado. En cualquier caso, la literatura económica reconoce la existencia de ineficiencias generadas por la naturaleza misma de los contratos incompletos.

En este contexto, el análisis ex post de los contratos se enfoca en identificar soluciones de política que se podrían plantear frente a las ineficiencias generadas por la naturaleza incompleta del contrato, y por los cambios que se van dando en el mercado (demanda, costos, nuevos competidores).

Al respecto, los problemas que pueden surgir en la relación bilateral entre la empresa y el Estado, a lo largo del tiempo, son de diversa índole: aspectos tarifarios, tecnológicos y comerciales. Por tal razón, en este análisis regulatorio son válidas las consideraciones

50 Según Demsetz, las economías de escala son determinantes de la producción y el número de empresas, pero no necesariamente determinantes del precio. Así, el precio con subasta podría ser más cercano al primer mejor que el precio obtenido en una regulación ex post.


relacionadas a los mecanismos para lograr la eficiencia asignativa (Vogelsang y Fisinger, 1979; Loeb y Magat, 1979), la existencia de esquemas de competencia alternativos a la regulación –como instrumentos para el logro de una asignación eficiente– (Baumol et al, 1982), los mecanismos que proporcionan incentivos para la reducción de costos, y la eficiencia productiva (Laffont y Tirole, 1993). Los esquemas regulatorios basados en este objetivo se pueden señalar a los precios tope, los mecanismos de compartición de beneficios, la regulación por comparación (Vogelsang; 2002), etc.

No obstante, lo particular o propio del análisis ex post de contratos radica en la identificación de los incentivos que dominan la relación bilateral. En efecto, la existencia de un contrato incompleto, la asimetría de información a favor de la empresa, y un entorno de mercado cada más incierto, incentiva a que las partes puedan adoptar comportamientos estratégicos que se orienten a la renegociación; los cuales podrían ser incluso oportunistas.

Precisamente, frente al problema dinámico de una subasta, la renegociación es una alternativa que no se realizará en las condiciones de competitividad que inicialmente se observaron en la subasta, dado que una de las partes tendrá ventaja. En algunos casos, el Estado se comportaría de manera oportunista frente a una empresa que no desea perder sus inversiones; en otros casos, ese comportamiento será adoptado por la empresa que puede desarrollar lobbies (captura del regulador) e intente adecuar el contrato de concesión de forma más favorable a sus intereses.

En efecto, la empresa postora, en un proceso de subasta, podría formular una oferta por debajo de su nivel de costos, para luego solicitar la modificación o la revisión de las condiciones económicas iniciales diferentes. De darse el caso, la subasta no estaría cumpliendo con sus objetivos; y se presentaría, entonces, un problema de ineficiencia productiva. Esta situación se puede dar cuando la empresa ganadora, en realidad, tiene más habilidad y experiencia en la renegociación, que ser, precisamente, la más eficiente.

Por otra parte, es pertinente que el Estado esté atento de evitar que los procesos de renegociación terminen por erosionar o trastocar el contrato inicial, y el modelo mismo de la concesión. Cabe precisar que, según Guash (2004), las empresas sólo se meterían a renegociar de manera oportunista si han identificado que tienen la capacidad de mejorar sus condiciones, o que tienen algún tipo de ventaja sobre el Estado.

Asimismo, también se tiene que considerar que los procesos de renegociación no suelen tener plazos fijos y que, por tanto, podrían involucrar varios meses. En ese sentido, renegociar implica un costo para la empresa y para el regulador, y podría terminar convirtiéndose en el factor decisivo para el resultado final de la renegociación.

No obstante, se debe aclarar que una renegociación no tiene por qué ser considerada negativa per se. Por el contrario, si se realiza de manera adecuada, podría contribuir a incrementar el bienestar (Guash, 2004). En efecto, dado que los contratos son incompletos, y encierran potenciales problemas, es deseable que entre las partes existan condiciones adecuadas para renegociar sin presión y, al mismo tiempo, con transparencia.

Es por esta razón, que el análisis regulatorio ex post de los contratos de concesión implica ciertos riesgos regulatorios, los cuales exigen que el procedimiento se realice dentro de un adecuado procedimiento de carácter público, y que ofrezca la suficientes garantías de transparencia y responsabilidad (accountability), además de que evite cualquier tipo de renegociación privada entre el Estado y la empresa concesionaria.


En lo que respecta a la regulación de precios en los mercados de telecomunicaciones, ésta se vio influenciada por la denominada “doctrina de las facilidades esenciales”, explicada a profundidad en Dewenter y Huacap (2007). A través de este planteamiento, el objetivo del Estado es garantizar que se desarrollen condiciones de competencia en un contexto donde una empresa –incumbente y verticalmente integrada– dispone de una facilidad que resulta necesaria para la prestación de un determinado servicio.

De esta manera, los mecanismos de regulación se centran en posibilitar el acceso a una determinada facilidad esencial a todas las empresas potenciales competidoras de la empresa incumbente, que es dueña de la facilidad. Dependiendo de la interacción entre las competidoras y la incumbente, el acceso que se regula puede ser de una o dos vías.

El acceso de una vía –o interconexión vertical– se configura cuando las empresas competidoras necesitan la facilidad de la incumbente, pero ésta no necesita facilidades de las competidoras. Un ejemplo de este tipo de acceso sería el uso del tramo final de telefonía fija por parte de empresas prestadoras de servicios de larga distancia.

Por su parte, el acceso de dos vías implica que tanto las empresas competidoras como la incumbente necesitan las facilidades de todos los participantes en el mercado. En ese sentido, a este tipo de acceso también se le denomina interconexión horizontal. Al respecto, la interconexión móvil para llamadas se configura como un ejemplo de acceso de dos vías. De esa manera, la regulación actual aplicada a este servicio –en el mercado de insumos– posibilita el acceso de las empresas a la red de sus competidores; mientras que los precios finales del servicio móvil no se encuentran sujetos a regulación tarifaria alguna.

No obstante, el caso particular de la RDNFO presenta una dinámica distinta con relación al planteamiento de regulación de facilidades esenciales detallado en párrafos previos. Así, se debe considerar, en primer lugar, que la RDNFO no podría ser configurada como una facilidad esencial para la prestación del servicio final de banda ancha, lo cual se observa a la luz del propio despliegue de redes de fibra óptica por parte de las empresas del sector.

En línea con lo anterior, la empresa concesionaria Azteca tampoco podría ser una empresa verticalmente integrada que podría negar el acceso a sus competidores, toda vez que, en virtud de su Contrato de Concesión, está impedida de participar en el mercado de servicios finales de banda ancha. Complementariamente, el referido contrato también detalla que la concesionaria está impedida de cualquier práctica discriminatoria entre sus clientes.

En otros términos, al ser Azteca un operador neutro, el establecimiento de precios en el mercado de servicio portador, por parte de éste, no configura el riesgo del establecimiento de precios que impidiesen el acceso a potenciales competidores, y que generarían una situación de ineficiencia en el mercado de servicios finales, de manera que no le serían aplicables los planteamientos propios de facilidades esenciales.

En ese contexto, la regulación de precios para el servicio portador de la RDNFO configuraría un caso más parecido al de la regulación de bienes finales (la búsqueda del segundo mejor), posibilitando la consideración de diversos esquemas de precios (tarifa única al costo medio, tarifas no lineales, precios Ramsey, entre otros) que garanticen lograr los objetivos de eficiencia asignativa, eficiencia productiva, y eficiencia dinámica, propios de la regulación económica.


5.2. Esquemas de incentivos de alto y bajo poder

En cuanto al poder de los esquemas de incentivos, Laffont y Tirole (2001) presentan una explicación muy clara sobre los pros y los contras, e introducen la extracción de la renta como implicancia del tipo de esquema seleccionado.

El Estado, al privatizar la producción de un bien público, ofrece a la firma una “regla de reembolso del costo” que puede ser un esquema de incentivos de alto o bajo poder. Un esquema de incentivos de alto poder es aquel en que una gran fracción del costo se encuentra en su margen de ganancia: cuando el costo de la firma se eleva, su pago bruto por parte del Estado no cambia o apenas lo hace. En un esquema de regulación, un contrato de precio fijo o tope es el típico ejemplo, ya que la firma se hace totalmente responsable por sus ahorros en costos. Por otro lado, un esquema de incentivos de bajo poder es aquel en que un incremento en los costos realizados por la firma se traduce en un aumento igual, o casi igual, al pago realizado por el gobierno; y, en ese sentido, difícilmente afecta a las ganancias de la firma. En particular, en un contrato de margen sobre el costo, el costo de la firma es reembolsado; en tanto no le afecten los ahorros en costos o los sobregastos.

Si el gobierno estuviese totalmente informado sobre los costos de la firma, el diseño de contrato por parte del gobierno sería una cuestión sencilla: al ofrecer un contrato de precio fijo o tope, se darían incentivos perfectos a la firma. La firma internalizaría sus ahorros en costos y se esforzaría a un nivel socialmente óptimo para reducir sus costos; además, el Estado no tendría que preocuparse de pagar un precio excesivamente alto. Al estar bien informado sobre la tecnología de la firma, el Estado podría escoger el precio más bajo que ella estaría dispuesta a aceptar por producir el bien público. Se concluye que, en ausencia de selección adversa, el Estado ofrecería un esquema de incentivos de alto poder.

En presencia de información incompleta sobre los costos de la firma, entonces, el Estado enfrenta una decisión entre brindar buenos incentivos a la firma y capturar su renta potencial. Hay que tener en cuenta que, en un esquema de alto poder, las ganancias de la firma por menores costos pueden ser causados por factores endógenos (el esfuerzo), o por factores exógenos (la caída del precio de los insumos); en el segundo caso, se genera una renta para la firma. En contraste, en un esquema de bajo poder, provee malos incentivos para mantener los costos bajos, si es eficiente para capturar la renta potencial de la firma. En este caso, la firma no se beneficia si sus costos se reducen por motivos exógenos, ya que el costo se le atribuye totalmente al Estado.

Por todo lo anterior, se concluye que existe un trade-off entre los esquemas de incentivos y la extracción de la renta. Así, si los esquemas de incentivos de alto poder conllevan a mayores esfuerzos por parte de la firma, también permiten que las firmas tengan rentas sustanciales. En adición, en presencia de información incompleta, no es posible evitar que la firma extraiga la renta potencial y que, simultáneamente, se esfuerce por reducir sus costos.

5.3. Experiencia en la regulación de servicios de transporte

La experiencia internacional muestra que la provisión de infraestructura para la prestación de servicios de banda ancha se ha llevado a cabo, principalmente, mediante APP, sin perjuicio de la existencia de iniciativas a nivel estatal. La ventaja de las APP radicaría en la compartición de riesgos entre el Estado y la empresa, de modo que posibilite la prestación de servicios que, de otra forma, no ocurrirían; y que son socialmente deseables.


Para describir las características de los diversos regímenes tarifarios identificados, el Cuadro N° 19 detalla las experiencias internacionales más resaltantes a la luz de la información disponible. Al respecto, es importante notar que las redes analizadas se dividen, de acuerdo a su alcance, en redes nacionales (el caso más comparable con la RDNFO), redes regionales (comparables con los denominados Proyectos Regionales), y redes locales. En consideración de ello, se ha optado por incluir las tres modalidades de alcance, toda vez que representan la solución al problema que motivó el desarrollo de la RDNFO: la ausencia de infraestructura para la prestación de servicios de banda ancha.

Entre los distintos regímenes tarifarios sobresale la provisión de ofertas de referencia, las cuales consisten en un menú de tarifas disponibles al público en general, donde se detallan los servicios prestados y todas las tarifas aplicables. Las ofertas de referencia pueden contener tarifas aprobadas previamente por el regulador, o establecidas de manera unilateral por las empresas operadoras, y que en todos los casos se encuentran disponibles en la página web de las empresas concesionarios u operadoras.

La amplia existencia de ofertas de referencia evidencia la política de acceso no discriminatorio, dado que los casos analizados no consideran la posibilidad de realizar discriminación de tarifas de tercer grado entre clientes. Asimismo, en la mayoría de los casos los operadores de las redes son neutros, lo cual quiere decir que no participan en el mercado de servicios finales, y que permiten la posibilidad de acceso a cualquier operador facultado para ello.

Sin perjuicio de lo anterior, se debe resaltar que, en algunos casos, la provisión de discriminación de precios de tercer grado sí se considera para contratos realizados en el marco de otros proyectos emprendidos por el Estado. Un ejemplo de este caso se evidencia en las bases del proyecto de Fibra Óptica Austral, actualmente en concurso, el cual determina tarifas máximas hasta 50% inferiores, para el caso de tráfico que corresponda a proyectos emprendidos por la autoridad de promoción de infraestructura de ese país.

Con relación a los regímenes tarifarios de tarifas tope o máximas, en la revisión efectuada, se han evidenciado tres (3) casos: el proyecto Fibra Óptica Austral de Chile, la red concesionada a Azteca Comunicaciones en Colombia, y el proyecto Metropolitan Access Network de Irlanda.

No obstante, estos proyectos se diferencian entre sí respecto a quién establece las tarifas reguladas y qué servicios comprenden. Por ejemplo, en el caso de Irlanda, las tarifas están orientadas a costos, y se encuentran publicadas como parte de la oferta de referencia de la empresa concesionaria para la red de acceso.

En el caso chileno, conforme a las bases del proyecto en concurso a la fecha, las tarifas máximas por el servicio de canal óptico (submarino o terrestre, dependiendo de la troncal) son establecidas por la empresa concesionaria de manera previa a la adjudicación del proyecto. Estas tarifas podrán ser indexadas por la inflación durante los primeros cinco (5) años. Luego de este periodo, el regulador llevará a cabo un proceso de revisión, en el marco del cual la empresa concesionaria remitirá sus nuevas tarifas máximas. De no ser aprobadas, estas se revisarán empleando la metodología de empresa modelo. Además, se prevé que la realización de tarifas máximas se efectuará cada ocho (8) años.

Respecto al caso de Colombia, la tarifa tope del servicio portador corresponde a obligaciones predefinidas antes de la celebración del contrato de concesión. En ese sentido, dicha tarifa forma parte del Anexo Técnico del concurso. La tarifa está


establecida para una contratación de doce (12) meses, y su aproximación mensual es

igual a USD 51.86. Conforme al documento antes mencionado, se considera un factor

de productividad de 2%.

Por otro lado, también es importante notar que sólo se ha encontrado un caso donde se considere una estructura de tarifa única, la cual no contempla descuentos por velocidad, o de otro tipo, en el proyecto de Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO) de Argentina; el cual aspira a desplegar 33,000 km de fibra óptica, y forma parte del Plan Federal de Internet de ese país.

Al respecto, el proyecto de la REFEFO es operado por la empresa estatal ARSAT y contempla una tarifa de transporte igual a USD 18.00 por Mbps en la tecnología IP-MPLS (la cual es símil a la del operador de la RDNFO). Como se ha mencionado, esta tarifa no contempla distinciones por tipo de cliente, descuentos por velocidad o por distancia. En ese sentido, de la apreciación observada a nivel internacional, se puede afirmar que la práctica de establecer una única tarifa que no pueda ser modificada sobre la base de ninguna distinción o ningún atributo, no correspondería a una práctica internacional extendida.

En efecto, respecto a las condiciones de diferenciación de las tarifas, se identifica que en la mayoría de los casos observados las empresas operadoras de redes para la prestación de servicios de banda ancha contemplan descuentos por volumen contratado y plazo de contratación, además de diferenciación por distancia.

Con relación al establecimiento de descuentos por volumen contratado, se puede considerar el caso de Singapur, donde la concesión se ha dividido entre dos operadores distintos: uno para la estructura activa –que presta servicios de hasta 1 Gbps– y otro para la estructura pasiva –que provee arrendamiento de canales ópticos o fibra obscura–. Incluso para cada uno de los operadores se puede observar que sus respectivas ofertas de interconexión de referencia evidencian tarifas diferenciadas por criterios de velocidad contratada.

En lo concerniente a descuentos por distancia, se observan los casos de Qatar y Malasia, en los que las ofertas de referencia muestran incrementos en la tarifa asociados a una distancia mayor. Con relación al caso de Malasia, es importante resaltar que tales distinciones se encuentran también asociadas a que la trasmisión de datos entre distintas ubicaciones en el país comprende un tramo submarino, conforme a la estructura geográfica de dicho país.

En ese punto, es importante precisar que las distinciones y los descuentos mencionados, en la mayoría de los casos analizados, se enmarcan en el contexto de ofertas de referencia, de modo tal que los descuentos estarían predefinidos por las empresas concesionarias, evitando posibles problemas de competencia en el mercado de servicios finales.

La provisión de servicios finales, por parte de las empresas concesionarias de redes que posibilitan la provisión de servicios de banda ancha, tampoco se considera una práctica extendida, conforme a los casos detallados en el Cuadro N° 8. En ese sentido, como se ha mencionado, la práctica evidenciada corresponde a la de operadores neutros que proveen servicios mayoristas y, en algunos casos, servicios corporativos de internet dedicado. Los únicos casos donde las empresas proveen servicios finales corresponden a los proyectos de Colombia, Malasia y Reino Unido.


Cuadro N° 19: Experiencia internacional en redes para la provisión de banda ancha

País Nombre de la

red Alcance de la red

Tipo de red Km

desplegados Situación

actual

Año de concesión

o desarrollo

Plazo de concesión

Tipo de servicios

Modalidad Brinda

servicios finales retail

Régimen tarifario

Chile Fibra Óptica

Austral Regional Transporte 3,953 En concurso 2017

30 años (tiempo de obligación

de las bases 20

años)

Canal óptico (estructura

pasiva) APP No

Tarifas máximas: - El concesionario propone sus propias tarifas máximas como parte del concurso, las cuales tendrán una vigencia de seis años. - Las tarifas máximas se indexarán de acuerdo a la inflación durante los primeros seis años. - A partir del séptimo año, las adjudicatarias presentarán una nueva oferta de tarifa máxima, la cual será evaluada por el regulador cada ocho años. Si no se presenta una propuesta, o esta no es aceptada, se utilizará el método de empresa modelo para establecer las nuevas tarifas máximas. - Las tarifas máximas no consideran distinción por tipo de cliente, plazo de contratación ni distancia. Tampoco se consideran descuentos por volumen.

Singapur

Next Generation Nationwide Broadband

Network

Nacional Transporte n.d. En operación 2009 n.d. Trasmisión de datos

(capas 2 y 3) APP No

Oferta de referencia aprobada por el regulador: - La oferta de referencia está disponible en la página web de la empresa, de manera que cualquier potencial cliente puede acceder a la misma. - Provee capacidades de hasta 1 Gbps a empresas que atienden el mercado retail. - Ofrecen las mismas tarifas y condiciones a todos sus clientes. - Presenta tarifas diferenciadas


País Nombre de la


Tipo de red Km


actual

Año de concesión

o desarrollo

Plazo de concesión

Tipo de servicios

Modalidad Brinda


Régimen tarifario

por tipo de servicio, tiempo de contratación, velocidad, calidad, entre otros. - La oferta de referencia considera distintos servicios. En ese sentido, la empresa concesionaria adecúa los requerimientos del cliente conforme a la oferta disponible.

Nacional Transporte n.d. En operación 2009 n.d. Estructura

pasiva (capa 1)

APP No

Oferta de referencia aprobada por el regulador: - La oferta de referencia está disponible en la página web de la empresa, de manera que cualquier potencial cliente puede acceder a la misma. - Señala que ofrece sus servicios a empresas mayoristas que venden servicios a las empresas que atienden el mercado retail. - La oferta de referencia considera diferenciación por distancia, conexión y tipo de servicio prestado.

Australia National

Broadband Network

Nacional Acceso n.d. En operación 2011 - Trasmisión de datos

Público No

Existe una oferta de referencia: - La oferta de referencia está disponible en la página web de la empresa, de manera que cualquier potencial cliente puede acceder a la misma. - La empresa propiedad del Estado tiene una política de acceso abierto y no discriminatorio. - Las tarifas de la oferta de referencia consideran diferenciación tecnología y tipo de servicio. Asimismo hay descuentos por velocidad contratada y otro tipo de


País Nombre de la


Tipo de red Km


actual

Año de concesión

o desarrollo

Plazo de concesión

Tipo de servicios

Modalidad Brinda


Régimen tarifario

descuentos a discreción de la empresa estatal.

Argentina Red Federal

de Fibra Óptica

Nacional Transporte 33,000 En

construcción y operación

2015 - Trasmisión de datos

Público No

Tarifa única: '- La empresa que opera la red es estatal. - La red se construyó empleando las redes ópticas existentes, las cuales fueron adquiridas por la empresa estatal. - Posibilita brindar servicios mediante tecnologías IP-MPLS y DWDM. - La tarifa es de USD 18.00 por Mbps única a nivel nacional.

Colombia Proyecto

Nacional de Fibra Óptica

Nacional Transporte y acceso

19,000 En operación 2011 17.5 años

Trasmisión de datos

(incluye fibra obscura)

APP Sí

Tarifa tope: - Corresponde a una tarifa de transporte de referencia (velocidad 1 Mbps, plazo 12 meses), la cual está regulada por Factor de Productividad (actual 2%). - La tarifa tope vigente es de USD 51.86. - No obstante lo anterior, las tarifas de transporte pueden considerar descuentos por capacidad, plazo de contratación, entre otros.


País Nombre de la


Tipo de red Km


actual

Año de concesión

o desarrollo

Plazo de concesión

Tipo de servicios

Modalidad Brinda


Régimen tarifario

Catar

Qatar National

Broadband Network

Nacional Transporte n.d. En

construcción y operación

2011 -


(estructura pasiva)

Público No

Oferta de referencia aprobada por el regulador: - La oferta de referencia está disponible en la página web de la empresa, de manera que cualquier potencial cliente puede acceder a la misma. - Las tarifas de la oferta de referencia consideran pago por instalación, un periodo mínimo de contrato de tres meses, así como diferenciación por distancia y tipo de producto. - El acceso es abierto y no discriminatorio (no hay distinción por cliente).

Malasia High-Speed Broadband

Network Nacional

Transporte y acceso

51,343 En operación 2008 10



APP Sí

Oferta de referencia: - La oferta de referencia está disponible en la página web de la empresa, de manera que cualquier potencial cliente puede acceder a la misma. - La oferta de referencia del servicio de transmisión de datos considera descuentos por velocidad, así como diferenciación por distancia. - La oferta de referencia también considera la contratación mínima por 1 año.

México Red Troncal Nacional Transporte 25,650 En concurso 2017 30



APP No

Oferta de referencia: - Las bases del proyecto establecen que el concesionario tenga una oferta de referencia, de manera que no exista discriminación entre clientes. No obstante, indican que esta podrá ser modificada libremente por el concesionario.


País Nombre de la


Tipo de red Km


actual

Año de concesión

o desarrollo

Plazo de concesión

Tipo de servicios

Modalidad Brinda


Régimen tarifario

España Red Asturcón Regional Transporte y acceso

n.d. En operación 2005 -



Público No

Oferta de referencia: - La oferta de referencia está disponible en la página web de la empresa, de manera que cualquier potencial cliente puede acceder a la misma. - La oferta de referencia contempla descuentos por velocidad contratada, tipo de producto, entre otros. - Se considera una tarifa por alta del servicio.

Reino Unido

Superfast Cornwall

Regional Transporte y acceso

132,000 En operación 2010 n.d.



APP Sí

Oferta de referencia: - La oferta de referencia está disponible en la página web de la empresa, de manera que cualquier potencial cliente puede acceder a la misma. - La empresa concesionaria BT se somete a la misma regulación que le aplica en el resto de Reino Unido, tanto para la estructura activa como pasiva. - Se posibilita el acceso a otras empresas para atender en el mercado de servicios finales. - Se consideran condiciones no discriminatorias y precios justos.

Estados Unidos

Mo Broadband

Local Transporte y acceso

2,400 En operación 2009 n.d. Trasmisión de datos

APP No - No se identifica algún tipo de regulación u obligación.

Mass Broadband

Local Transporte 1,931 En operación n.d. n.d. Trasmisión de datos

APP No

- No se identifica algún tipo de regulación u obligación, salvo la de dar acceso a cualquier empresa solicitante.

Irlanda Metropolitan

Area Networks

Local Transporte 1,000 En operación 2004 15



APP No

Precios máximos: la empresa no puede vender productos a precios superiores a la tarifa máxima. - Se contempla distintas entre las tarifas máximas de acuerdo a


País Nombre de la


Tipo de red Km


actual

Año de concesión

o desarrollo

Plazo de concesión

Tipo de servicios

Modalidad Brinda


Régimen tarifario

tipo de producto, plazo de contratación, velocidad.


Al respecto, en el caso de Colombia, la provisión de servicios finales formaba parte de las bases del concurso público para la concesión de la red, mientras que en Malasia y Reino Unido la empresa concesionaria de la red es la empresa incumbente de esos países (Malaysia Telekom y British Telecom, respectivamente). En los dos últimos casos, las empresas operadoras incumbentes enfrentan obligaciones de acceso. De manera específica, para el Reino Unido, donde la empresa opera una red regional, los servicios finales se prestan en las mismas condiciones que hacen a nivel nacional.

A modo de conclusión, el Cuadro N° 20 presenta un resumen de las experiencias analizadas de acuerdo al régimen tarifario aplicable. En él se puede observar que la práctica más extendida corresponde a la disposición de una oferta de referencia –la cual contempla el establecimiento de un menú de tarifas-; mientras que un régimen como el aplicado en el Perú -tarifa única- se aplica únicamente en Argentina.

Cuadro N° 20: Regímenes tarifarios en redes de banda ancha a nivel internacional

Régimen tarifario Países en los que se aplica

Oferta de referencia

Singapur, Australia, Malasia, Catar, México, Reino Unido y España

Tarifa única Argentina

Tarifa tope Chile, Colombia e Irlanda

Sin regulación Estados Unidos Elaboración: GPRC-OSIPTEL

Finalmente, se puede resaltar que los casos de esquemas de tarifa tope, como el establecido en el Perú para los Proyectos Regionales, se aplican tanto en situaciones donde no es posible establecer descuentos tarifarios (caso Chileno) como donde sí se introducen descuentos (Colombia e Irlanda).

5.4. Regulación de bienes intermedios y diferenciación de precios

Como se ha indicado, el esquema tarifario de la RDNFO consiste en una tarifa única nacional que no admite descuentos. Esta prohibición tendría como resultado evitar que se generen prácticas anticompetitivas a nivel de proveedores del servicio final de Internet. No obstante, la experiencia internacional revisada indica que es posible permitir a la empresa portadora la posibilidad de otorgar descuentos, a condición de que sea una oferta abierta y no discriminatoria.

En tal sentido, la posibilidad de establecer un régimen tarifario más flexible, por ejemplo con descuentos por capacidad, depende de que no sea una forma oculta de realizar una discriminación de tercer grado. Este tipo de discriminación podría favorecer a la empresa proveedora de Internet con mayor escala y afectar a las pequeñas empresas.

Al respecto, la literatura económica considera que la discriminación de precios a nivel de insumos no tiene los mismos efectos que a nivel de bienes finales (Katz, 1987); así, no necesariamente generará un incremento en la demanda atendida ni más excedente del consumidor como suele pasar a nivel del servicio final. Por el contrario, el precio de los insumos podría generar una ventaja competitiva a las empresas con mayor poder de mercado en el nivel minorista.


Como lo señala Katz, la empresa proveedora de insumos que ofrece sus productos a una empresa grande51, y a varias pequeñas empresas locales, tiene que fijar los precios de tal forma que reduzca los incentivos de una integración vertical hacia atrás por parte de la empresa incumbente del bien final. Así, la determinación del precio, en este contexto de mercado, funciona como un precio límite que impide la entrada del incumbente al mercado del insumo.

En tal sentido, según Katz, la discriminación de precios a nivel de insumos podría generar un menor nivel de producción y, por tanto, una reducción en el bienestar. Esto se debería a la reducción de la producción de las empresas pequeñas, y el ahorro en los gastos por insumos que experimentaría la incumbente que no se trasladaría al precio final. No obstante, es probable que la empresa de insumos prefiera evitar que las empresas pequeñas abandonen el mercado, por lo que la discriminación de precios no implicará una progresiva monopolización del bien final.

Por otra parte, Inderst y Valleti (2009) observan que en el largo plazo es más preferible para la sociedad establecer precios diferenciados, siempre y cuando existan empresas en mercados finales separados. Esto se debe a que los precios diferenciados, definidos de manera inversa al costo marginal, podrían incentivar a las empresas a reducir sus costos. No obstante, se debe indicar que, en el corto plazo, se alcanzaría un mayor bienestar y un único precio, dado que éste se fijaría respecto al costo marginal de la empresa más eficiente.

Asimismo, en un contexto más general de uso compartido de una infraestructura, según Inderst y Peitz (2013), el establecimiento de precios, fijados de manera inversa a la demanda, podría proporcionar incentivos para que cada empresa incremente su producción. Además, este esquema de precios disuadiría que la empresa desarrolle su propia infraestructura.

Por otra parte, la discriminación de precios en un mercado intermedio también podría entenderse como una discriminación espacial, como lo plantean Ching-Sheng Chen y Hong Hwang (2010). En este caso, el operador del mercado intermedio se concibe ubicado en medio de un espacio lineal, y tiene la posibilidad de implementar una tarifa única o un esquema de precios diferenciados. Las empresas proveedoras del bien final se ubican a través de la línea, y se conciben como monopolistas en su nicho; este supuesto sería aplicable a un escenario netamente geográfico, pero también al caso en que las empresas ofrecen servicios finales distintos con el mismo insumo, y que la demanda de cada bien final es independiente del otro.

En este escenario, el proveedor del insumo se comporta como un monopolista que puede implementar esquemas de discriminación y niveles de precios que influirán directamente en los niveles de producción de las empresas de los bienes finales, e incluso en el tamaño o el espacio atendido. En efecto, las decisiones adoptadas por la empresa del mercado intermedio podrían conducir a que ciertos nichos renuncien a dar su servicio final.

En este contexto, el razonamiento que adopta la empresa proveedora del insumo será de elegir su esquema tarifario y sus precios, conjeturando el comportamiento que adoptarán sus clientes: un juego en dos etapas modelado a lo Hotelling. Como resultado de este

51 En el ejemplo de Katz, la empresa incumbente del mercado del bien final es una cadena con capacidad de proveer sus servicios en todo el país.


planteamiento, los niveles de producción obtenidos y el tamaño del mercado atendido (espacio lineal) son mayores bajo un esquema de discriminación de precios que con un esquema de precio único. No obstante, en términos de bienestar, la discriminación generaría una doble marginalización reflejada en los precios finales y, por tanto, reduciría el bienestar del consumidor.

En relación con el caso de Azteca, el esquema tarifario garantiza que no se exacerbe la doble marginalización y que, probablemente, la diferenciación de precios permita una mayor demanda, más producción, y la expansión del mercado de Internet. En efecto, es probable que la empresa proveedora de insumos, al implementar esquemas de diferenciación de precios por debajo del tope tarifario, no amenace la subsistencia de las empresas más pequeñas; y, al mismo tiempo, pueda reducir los incentivos de sus clientes grandes de integrarse hacia atrás: extender más su propia red de transporte de fibra óptica.


VI. ALTERNATIVAS DE POLÍTICA

A partir de la problemática analizada y la revisión teórica, en esta sección se plantean las alternativas de solución, sus implicancias y disyuntivas. El análisis de las alternativas se divide entre aquellas que tienen carácter tarifario y aquellos que son estructurales.

6.1. Consideraciones generales

Como se ha indicado en las secciones precedentes, las condiciones de mercado han cambiado respecto a 2012 y, por tanto, la demanda de la RDNFO no se estaría cumpliendo conforme a lo proyectado durante la etapa de diseño y adjudicación. Esta situación, si bien no afectaría a los ingresos de Azteca, en tanto tenga asegurados los pagos de RPI y RPMO, podría afectar el flujo del Estado y el objetivo de incrementar la conectividad y el acceso a internet.

En efecto, la evaluación de esquema tarifario de la RDNFO tiene mayor relevancia para el Estado debido a que una menor demanda extiende el período deficitario del proyecto, e incrementa la carga fiscal que implica este proyecto. Asimismo, dado que el Contrato de Concesión de Azteca supone un procedimiento de ajuste tarifario anual, a partir del sexto año de operación, es probable que la menor demanda implique el incremento de la tarifa, y esto mismo redunde en una menor demanda.

En tal sentido, el objetivo de esta sección es presentar y analizar un conjunto de alternativas tarifarias y no tarifarias orientadas a minimizar el pago trimestral del Estado a la empresa concesionaria e incrementar el nivel de uso y la demanda de la RDNFO.

Así, es necesario advertir que la búsqueda de ambos objetivos podría acarrear cierta disyuntiva, dado que por una parte la búsqueda de mayor demanda podría implicar menores precios; y eventualmente un mayor flujo de pago por parte del Estado, debido al menor ingreso recaudado.

En relación con las alternativas tarifarias, estas responden al nuevo escenario competitivo que enfrenta la RDNFO, caracterizado por el mayor despliegue de redes de transporte de fibra óptica por parte de otras empresas, la mayor intensidad competitiva y la existencia de tarifas para el servicio de transporte menores a los USD 23.00 que cobra Azteca. En efecto, en relación con esta problemática se han identificado las siguientes alternativas:

Reducir la tarifa única

Establecer la flexibilidad tarifaria

En términos generales, reducir la tarifa única de USD 23.00 incrementaría la demanda total de Azteca, en especial en la franja competitiva, y evitaría escenarios de discriminación que favorezcan a las empresas con mayor cuota de mercado. No obstante, en este escenario es probable que los ingresos de la RDNFO se reduzcan y afecten el flujo del Estado. Del otro lado, la aplicación de un esquema de flexibilidad tarifaria sería una opción más cercana a la práctica comercial que suelen aplicar las empresas en el mercado de transporte, de manera que la RDNFO podría alcanzar una mayor competitividad y, por tanto, habría una menor afectación en los ingresos.

Por otra parte, en relación con las alternativas no tarifarias, estas responden a la falta de adecuados incentivos que tendría el actual operador de la RDNFO para ofrecer el servicio de transporte. En efecto, el actual Contrato de Concesión garantiza los ingresos de la


empresa concesionaria a través de los pagos de RPI y RPMO, incluso si el nivel de ventas o contrataciones se encuentra por debajo de lo esperado.

En ese sentido, en este conjunto de alternativas se proponen cambios estructurales en el mercado, con la finalidad de alcanzar la sostenibilidad de la RDNFO, y por tanto reducir el flujo de pago del Estado en este proyecto. En efecto, las alternativas identificadas son las siguientes:

Establecer una empresa comercializadora

Transferir la RDNFO al Estado

Como se ha indicado, la problemática de la RDNFO no solo es tarifaria, sino también de la estructura del mercado. En efecto, según lo indicado por los potenciales clientes de la RDNFO, para conectarse a los nodos de Azteca se requiere desplegar la última milla, y eso no forma parte del servicio de la RDNFO. En ese sentido, la existencia de una empresa comercializadora que se encargue de identificar a los clientes, pactar un precio y realizar el despliegue de la última milla podría incrementar la demanda de la RDNFO, sobre todo porque esta empresa tendría incentivos para ofertar el servicio.

Por otra parte, la situación híbrida de la RDNFO, administrada por una empresa privada y de propiedad estatal52, no es propiamente un escenario favorable para su sostenibilidad, dado que no tendría las virtudes de una empresa privada, y tampoco de una empresa pública.

En efecto, las bondades de una total privatización son que la empresa tiene los incentivos para alcanzar rentabilidad y eficiencia, y que el Estado puede establecer una regulación objetiva. Por otra parte, en el caso de una empresa pública la ventaja sería proveer el servicio a los niveles socialmente deseables. Ninguna de estas cosas se observan en el caso de la RDNFO. En ese sentido, esta última propuesta tiene como objetivo modificar el modelo del Contrato, y reorientarlo a una nueva subasta.

Por lo tanto, en las próximas subsecciones se realiza un desarrollo más amplio de cada una de estas alternativas, y se examinan sus implicancias.

6.2. Alternativas tarifarias

En esta subsección se analizan las alternativas de reducir la tarifa de la RDNFO y la de establecer un esquema de flexibilidad tarifaria.

6.2.1. Alternativa 1: Reducir la tarifa única

a. Problemática

Conforme a lo descrito a lo largo de este informe, se evidencia que las condiciones para la prestación del servicio portador han cambiado con relación a las que existían al momento del desarrollo del proyecto RDNFO y al momento de la adjudicación del mismo. Tal como señala la propia empresa concesionaria Azteca, y como se ha identificado en las entrevistas llevadas a cabo a potenciales clientes, existirían en el mercado tarifas por Mbps inferiores

a USD 23.00 para el servicio portador.

52 Este diseño se debe a que la RDNFO se estableció como una APP.


En ese sentido, la consideración de reducir la tarifa manteniendo el esquema actual respondería a este nuevo escenario competitivo, distinto al presentado en el año de la concesión del proyecto (existe un mayor despliegue de redes de fibra óptica), al mismo tiempo que no requeriría realizar excesivas modificaciones contractuales.

Como se detallará en los párrafos siguientes, el principal beneficio de mantener el esquema de tarifa actual sería impedir la existencia de efectos negativos en las condiciones de competencia en el mercado de bienes finales. En tanto que la reducción tarifaria posibilitaría lograr un mayor uso de la RDNFO.

Por su parte, el principal efecto adverso de reducir la tarifa del servicio portador manteniendo el esquema actual se relacionaría al mayor desembolso trimestral que el Estado pagaría al concesionario por concepto de RPI y PRMO.

b. Teoría y experiencias

El esquema tarifario actual para la prestación del servicio portador sobre la RDNFO contempla el uso de una tarifa lineal o única –es decir, que se incrementa de manera proporcional respecto a la cantidad contratada-, en contraste a un esquema de tarifas diferenciadas (discriminación de precios), el cual será analizado en la siguiente alternativa.

El principal objetivo del establecimiento de una tarifa única –en concordancia con lo estipulado en el Contrato de Concesión– está relacionado con la búsqueda de no afectar a las condiciones de competencia en los mercados de servicios finales, en un contexto en el que la literatura económica señala que la discriminación de precios en el mercado de insumos puede tener efectos negativos en el bienestar (en contraste con los efectos positivos de la discriminación de precios en los mercados de bienes finales).

Al respecto, Katz (1987) señala que la discriminación de precios en el mercado de insumos puede generar situaciones en las que en el mercado de bienes finales se enfrente precios más altos y una menor cantidad total. Bajo este planteamiento, dicha discriminación de precios reduciría el bienestar. Este resultado sería contrario al identificado en Varian (1985) para el mercado de bienes finales, según el cual la discriminación de precios tendría un efecto positivo en el bienestar.

En el modelo que plantea Katz, una empresa monopolista del mercado de insumos vende a dos empresas del mercado final (una empresa grande y una pequeña). La empresa grande puede integrarse verticalmente bajo ciertas condiciones mientras que la empresa pequeña no puede establecer esa amenaza.

En ese escenario, la posibilidad de discriminar precios ocasiona que la empresa que participa en el mercado de insumos incremente la tarifa de la empresa pequeña. Tal situación generaría que, en el mercado de bienes finales, la empresa grande se vea beneficiada en comparación a la pequeña, a través de una mayor participación de mercado.

Como un segundo efecto, la mayor participación en el mercado final conllevaría a incrementar los ingresos de la empresa grande, de manera tal que se apertura la posibilidad para el monopolista del mercado de insumos de incrementar ligeramente la tarifa de la empresa grande sin incentivar la integración vertical.


El autor señala que un resultado de tarifas más altas para ambas empresas sería impensado en el mercado de bienes finales; pero que el análisis cambia en el mercado de insumos al considerar la interdependencia de las demandas finales.

Asimismo, DeGraba (1990) también plantea un modelo en el cual la implementación de un esquema de discriminación de precios por parte de un monopolista en el mercado de insumos, que atiende a dos empresas que compiten en el mercado de bienes finales, conlleva a un menor bienestar tanto en el corto plazo como en el largo plazo.

El resultado de este autor subyace en que, si es posible la discriminación de precios, la empresa monopolista del mercado de insumos cobrará una tarifa superior a la empresa con un menor costo marginal (al tener esta última una demanda más inelástica por el insumo). En el corto plazo, tal situación beneficiará a la empresa menos eficiente a través de una mayor cantidad producida, en detrimento de la cantidad producida por la empresa más eficiente (considerando que se mantiene el mismo nivel de producción agregado en el mercado final), afectando negativamente el bienestar.

Con relación al largo plazo, DeGraba también postula que la existencia de precios diferenciados en el mercado de insumos incentivará a las empresas del mercado de servicios finales a adoptar una tecnología con mayores costos marginales, en la búsqueda de menores tarifas en el mercado de insumos, generándose un nivel de producción agregado inferior al que existiría en ausencia de discriminación de precios y, por lo tanto, un menor bienestar.

Por su parte, Inderst y Peitz (2013), en el contexto de un modelo en el cual una empresa verticalmente integrada ofrece acceso a un insumo a una empresa que compite con ella en el mercado de bienes finales, señala que el establecimiento de descuentos por volumen de compra podría tener un efecto negativo en el largo plazo, según el cual tener precios diferenciados representaría una desventaja para la empresa competidora (entrante) y conllevaría a una mayor concentración en el mercado de servicios finales en beneficio de la empresa verticalmente integrada.

En esa línea, Panzar y Sidak (2006) señala que una situación en la que los precios no lineales (descuentos por volumen) en el mercado de insumos benefician a una empresa grande en el mercado de bienes finales podría generar que en el siguiente periodo las empresas pequeñas pierdan participación de mercado final. Ello conllevaría a tarifas aun menores para el insumo de la empresa grande y tarifas del insumo mayores para las empresas pequeñas, generándose un círculo vicioso.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante notar que los resultados identificados en la literatura económica circunscriben su planteamiento a situaciones en las cuales el oferente del insumo es una empresa que actúa como monopolista. En tal sentido, estas conclusiones no necesariamente pueden ser extendidas a situaciones donde existe competencia en la provisión del insumo, o donde la empresa oferente no tiene poder de mercado.

Así, a fin de considerar adecuadamente los efectos en bienestar señalados en los artículos mencionados para el caso de Azteca, se debe tener presente lo señalado a lo largo del presente informe respecto al cambio en la situación competitiva de la RDNFO, en particular el despliegue de infraestructura de fibra óptica por parte de las empresas móviles, según el cual Azteca sería el único proveedor con de redes de fibra óptica en 30% de las 180 provincias que atiende.


Con relación a la aplicación de tarifas lineales en el mercado de servicios portadores en el Perú, se debe resaltar que no se puede colegir que tal práctica sea extendida a la luz de la información disponible por el OSIPTEL. Sin perjuicio de ello, se puede mencionar a la tarifa lineal regulada de arrendamiento de circuitos de larga distancia nacional de Telefónica, la cual se ha establecido en USD 150.46 por Mbps de conformidad a la Resolución de Consejo Directivo N° 074-2015-CD/OSIPTEL.

Tanto la empresa concesionaria Azteca como los potenciales clientes de la RDNFO han referido al OSIPTEL la existencia de menores tarifas para la prestación del servicio portador en comparación a la de USD 23.00. No obstante, en ningún caso alguno de los interesados ha podido proporcionar al regulador referencias respecto al nivel tarifario del mercado.

A nivel internacional, tampoco es posible señalar que el establecimiento de tarifas lineales sea una práctica extendida para la prestación de servicios sobre redes de fibra óptica. Sin embargo, se ha identificado que países como Chile y Argentina presentan esquemas de tarifas lineales que no contemplan descuentos de ningún tipo. En el primer caso el servicio a prestar es el canal óptico (infraestructura pasiva), mientras que en el segundo es un servicio portador mediante la tecnología IP-MPLS, similar al prestado por Azteca.

Respecto al caso chileno, es importante mencionar que la tarifa no se ha establecido en un valor fijo como en el caso de la RDNFO, sino que la misma es una tarifa tope (máxima) que se establece el mismo concesionario y que a la fecha forma parte de las materias concursables para la adjudicación del proyecto de Fibra Óptica Austral.

El caso argentino, por su parte, sí se determina como una tarifa única, en un valor igual a USD 18.00 por Mbps. Como se refirió, el servicio portador se presta a través de la tecnología IP-MPLS. La principal diferencia respecto a la RDNFO radicaría en que la Red Federal de Fibra Óptica argentina es operada por una empresa estatal, de modo tal que los incentivos de la concesionaria serían distintos al caso de la red operada por Azteca.

En ese sentido, los principales beneficios de reducir la tarifa por el servicio portador manteniendo la misma estructura de tarifa única (sin discriminación) radicarían en la posibilidad de aumentar el uso de la RDNFO, al acceder a una mayor parte del mercado, sin afectar, en modo alguno, a la situación competitiva en el mercado de bienes finales. No obstante, se debe notar que la principal desventaja radicaría que el mayor desembolso trimestral que el Estado podría incurrir en el pago por concepto de RPI y PRMO, a consecuencia de los menores ingresos que la concesionaria percibiría debido a una menor tarifa, los cuales deberían ser compensados por un incremento sustancial en la velocidad contratada.

c. Descripción de la alternativa

La presente alternativa considera mantener el esquema tarifario actual, según el cual la empresa concesionaria no puede establecer descuentos tarifarios de ningún tipo, sea por volumen, plazo de contratación, distancia, tipo de cliente, entre otros.

Asimismo, se contempla el establecimiento de una tarifa menor que la actual de USD 23.00 por Mbps, la cual podría ser determinada por el MTC –de la misma manera que al momento de la licitación de la red– o podría ser planteada por la propia empresa concesionaria y aprobada, siguiendo el caso chileno y de manera concordante a lo estipulado en su contrato de concesión para la fijación de tarifas de las facilidades complementarias.


La reducción tarifaria que se implementaría permitiría que la posición competitiva de la RDNFO mejore, en un contexto donde, tal como ha sido referido por la empresa Azteca a través de su comunicación DJ-1465/17 de fecha 29 de septiembre de 2017, los contratos entre empresas para la prestación del servicio portador serían principalmente adecuados a los requerimientos específicos de cada cliente, en muchos casos como acuerdos privados no divulgados por los clientes.

d. Análisis de la alternativa

Tal como se ha mencionado, el principal beneficio de la implementación de una reducción tarifaria manteniendo el esquema de tarifa única radicaría en incrementar la velocidad contratada por las empresas operadoras de servicios de telecomunicaciones a la RDNFO. De esta manera, dicha reducción tarifaria debería ser de tal magnitud que posibilite a Azteca atender zonas donde actualmente tiene una participación nula.

El gráfico N° 23 presenta de manera sencilla lo descrito en el párrafo previo. En él se observan dos curvas de demanda, las cuales podrían entenderse como referentes a dos localidades distintas. Así, la situación actual sería de una tarifa 𝑡 que podría ser adecuadamente competitiva para algunas localidades -parte (a) del gráfico- y generaría un volumen contratado para la empresa Azteca igual a 𝑞𝑎, en tanto que no posibilitaría lograr contratos la demanda correspondiente a la parte (b) del gráfico. En ese sentido, los ingresos brutos de la RDNFO (𝐼) estarían dados por:

𝐼 = 𝑡 ∙ 𝑞𝑎

El objetivo de la reducción tarifaria (línea punteada que representa tener una tarifa 𝑡′ inferior

a 𝑡) sería lograr un escenario donde se atienda a una mayor cantidad de tráfico (más velocidad contratada), lo cual se representa a través tanto del incremento en la demanda en la parte (a) del gráfico (variación de 𝑞𝑎 a 𝑞𝑎 ’) como en los nuevos accesos en la parte

(b). Los nuevos ingresos (𝐼′) para la empresa concesionaria serían:

𝐼′ = 𝑡′ ∙ [𝑞𝑎′ + 𝑞𝑏]

Por lo tanto, en los términos especificados, la reducción tarifaria siempre posibilitaría lograr un mayor volumen contratado a la empresa Azteca, incrementando el uso de la RDNFO, en tanto que permitiría mayores ingresos para esta última en la medida que se cumpla:

Δt ∙ qa ≤ 𝑡′ ∙ [Δq + 𝑞𝑏]

Donde Δt es la variación en la tarifa (𝑡 − 𝑡’) y Δq representa la variación en la cantidad contratada en los lugares donde actualmente Azteca sí evidencia demanda por capacidades, siendo este último valor dependiente de la elasticidad precio de demanda por el insumo del servicio portador.

En este punto, es importante precisar que los mayores ingresos para la empresa concesionaria representan un menor desembolso trimestral por parte del Estado por concepto de RPI y RPMO.


Gráfico Nº 23: Escenario para la reducción tarifaria

Demanda (a) Demanda (b)

Elaboración: GPRC-OSIPTEL

Para efectos del análisis presentado para esta alternativa, y en consideración de las entrevistas llevadas a cabo con las empresas potenciales clientes de la RDNFO, se establece como supuesto que la reducción tarifaria conllevaría a una tarifa lineal de USD 15.00 por Mbps. Se debe precisar que esta tarifa es similar a aquella que equiparaba el VAN del proyecto de la RDNFO a cero (0), empleando los datos de proyección de la demanda disponibles al momento de la adjudicación de la red53.

Asimismo, con el propósito de ilustrar los efectos que la mencionada reducción tarifaria tendría en la cantidad demandada del servicio portador, se ha considerado dividir la demanda que Azteca podría atender (también denominada demanda potencial) en función a la condición de competencia existente en cada zona geográfica. Para tal división, se emplea como aproximación la cantidad de empresas que disponen de nodos de fibra óptica.

En ese sentido, la distinción mencionada conlleva a tener zonas “sin competencia” y zonas “con competencia”. En las primeras, Azteca es la única empresa que cuenta con nodos de fibra óptica; mientras que en las segundas existen competidores.

En este punto es importante remarcar que –de manera símil al escenario base- la proyección de demanda no considera en ningún caso que una empresa operadora concesionaria de servicios públicos de telecomunicaciones contrate los servicios portadores de la RDNFO en una localidad en la que tiene desplegada su propia red de fibra óptica. Es decir, para cada empresa operadora de servicios finales, se excluye la velocidad demandada correspondiente a las zonas donde la empresa está verticalmente integrada.

Con relación a la participación de Azteca en el mercado del servicio portador, la alternativa descrita parte del mismo supuesto que el caso del escenario base; es decir que Azteca atendería al 100% de la demanda en zonas donde las empresas que participan en el mercado de bienes finales no tienen redes de fibra óptica desplegadas actualmente (zonas sin competencia). En tal sentido, no se contempla que la reducción tarifaria afecte a la participación de la RDNFO en estas zonas, toda vez que se ha alcanzado el máximo.

Por consiguiente, la demanda adicional que se obtendría como consecuencia de la reducción de la tarifa planteada, en términos de participación de mercado, correspondería

53 De acuerdo a las estimaciones realizadas por el MTC (análisis desarrollado por el consultor Sergio Bravo).


exclusivamente a zonas donde actualmente existe competencia con otras redes de fibra óptica. Para tales efectos, se divide la demanda de las zonas de competencia en función a la velocidad que las localidades representan (empleando la mediana), a través de “zonas de alto consumo” y “zonas de bajo consumo”.

En este contexto, el supuesto que se presenta para la asignación de la participación de Azteca en una determinada localidad con competencia es que la demanda por velocidad se repartirá equitativamente entre todas las empresas que tienen nodos de fibra óptica, siempre que la reducción tarifaria de Azteca sea suficientemente atractiva para ese mercado.

En virtud de lo anterior, para aproximar la participación de mercado que puede ser alcanzada por Azteca, se utiliza como aproximación la cantidad promedio de empresas con nodos de fibra óptica de acuerdo a las regiones con competencia de bajo o alto consumo. En las primeras se identifica la existencia de dos (2) empresas en promedio (Azteca incluida), lo cual correspondería a una participación de mercado de 50%; mientras que en las segundas se identifica la existencia de tres (3) empresas en promedio, por lo que se contempla una participación de mercado de 33%.

En ese contexto, y con el fin de hacer comparables todas las alternativas a presentar en esta sección, se considera que la reducción tarifaria a USD 15.00 permitiría que Azteca logre participar en el mercado de competencia y bajo consumo, mas no sería suficientemente baja para participar en el mercado de alto consumo (el supuesto detrás es que un mayor número de empresas implicaría un mayor nivel de competencia y menores tarifas).

De ese modo, la demanda que Azteca alcanzaría en esta alternativa, bajo los supuestos planteados, estaría conformada por el 100% de la demanda de velocidad en zonas sin competencia y el 50% del total de la demanda en zonas de competencia y bajo consumo, tal como se detalla en el Cuadro N° 21, donde se compara la participación de esta alternativa respecto al escenario base. Es importante precisar que el incremento en términos de participación de mercado corresponde exclusivamente a las zonas con competencia, en las cuales Azteca tenía una participación de 0% en el escenario base.

Cuadro N° 21: Supuestos de participación de mercado de Azteca

Antes de la reducción tarifaria

(Escenario base)

Bajo consumo

Alto consumo

Después de la reducción

tarifaria

Bajo consumo

Alto consumo

Sin competencia 100% 100% Sin competencia 100% 100%

Con competencia 0% 0% Con competencia 50% 0%


Por otro lado, con relación al efecto que tendría la reducción tarifaria en los niveles de consumo, se consideró un efecto adicional a través de una elasticidad precio igual a -0.15 para el servicio portador (la cual representaría una elasticidad precio del servicio final de acceso a Internet igual a -1 y que el servicio de transporte de datos configuraría el 15% del


costo total de este servicio54). Así, este efecto de la reducción de precio de USD 23.00 a USD 15.00 (reducción del 35%) sería equivalente a un incremento de 5.22% en la velocidad demanda promedio para las localidades afectas a alguna reducción tarifaria.

En todos los casos se ha contemplado que los efectos de la implementación de la alternativa de reducción tarifaria se llevan a cabo de manera gradual durante un periodo de tres (3) años, de manera consistente con el hecho que el tiempo promedio de contratación a plazo forzoso en la información de contratos de servicio portador disponible por el OSIPTEL es de treinta y cinco (35) meses.

En todos los demás aspectos –sendas de difusión, cantidad agregada de accesos en los mercados de bienes finales, demanda de velocidad correspondiente a la REDNACE, nuevos accesos de banda ancha fija residenciales a consecuencia de los proyectos regionales, entre otros-, se mantienen los mismos supuestos que los empleados para el escenario base, detallados en la sección IV del presente informe.

Por lo tanto, al considerar todos los planteamientos detallados en los párrafos precedentes, el Cuadro N° 22, presentado a continuación, muestra la demanda total estimada de la RDNFO bajo el escenario de reducción de la tarifa única por Mbps a USD 15.00, así como los ingresos brutos que percibiría la empresa concesionaria Azteca.

Cuadro N° 22: Proyecciones – Tarifa de USD 15.00

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Demanda total (Gbps) 34 51 73 98 130 161 192 234 234

Ingresos (Millones USD) 6.32 9.33 13.38 17.48 22.52 27.09 31.26 37.10 37.10


Gráfico Nº 24: Demanda proyectada


54 De manera símil a lo supuesto para la estimación de las tarifas tope de acceso a Internet aplicables para las instituciones públicas en el marco de los Proyectos Regionales.

0

25

50

75

100

125

150

175

200

225

250

2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037

Escenario base Tarifa de 15 USD


Gráfico Nº 25: Ingresos brutos proyectados


En comparación con el escenario base, en este caso el efecto de la reducción tarifaria representa una mayor cantidad demanda, lo cual está íntegramente asociado al incremento en la participación de Azteca en las zonas de competencia.

No obstante, en términos de ingresos, estos serían inferiores a los del escenario base, toda vez que la empresa concesionaria se vería afectada en el segmento de demanda inelástico, correspondiente a la demanda de las zonas no competitivas y las entidades del Estado (REDNACE), quienes pagarían una tarifa de USD 15.00 cuando demandarían en la misma cantidad con una tarifa igual a la anterior de USD 23.00. Así, la inelasticidad de la demanda por el servicio portador no compensaría la pérdida de ingresos en las zonas donde no existe competencia, repercutiendo en un incremento en el desembolso trimestral por parte del Estado al concesionario por concepto de RPI y RPMO.

6.2.2. Alternativa 2: Flexibilidad tarifaria

a. Problemática

La problemática que busca atender la propuesta planteada en esta alternativa es la necesidad de los potenciales clientes de la RDNFO –empresas operadoras de servicios finales- de contar con un servicio portador que ofrezca soluciones personalizadas. Es decir, por ejemplo, dependiendo si se atiende a una ciudad capital de región o a un distrito pequeño, a si se contrata a plazo de 1 año o 5 años, entre otras distinciones.

Al mismo tiempo, la propuesta busca abordar la situación de superposición de redes de fibra óptica que se ha desarrollado en los últimos años. En ese sentido, los contratos del servicio portador reportados al OSIPTEL muestran que las demás empresas que operan redes de fibra óptica –y que compiten con la RDNFO- emplean mecanismos de diferenciación tarifaria por volumen contratado, plazo y localidad. De ese modo, la

0

10

20

30

40

50

60

2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037

Escenario base Tarifa de 15 USD


propuesta de flexibilidad permitiría que Azteca haga su oferta similar a la de las empresas competidoras, logrando una mayor competitividad.

Por su parte, tal como se evidencia en los resultados de la alternativa anterior, la reducción tarifaria manteniendo el esquema actual de tarifa única podría tener como consecuencia un menor nivel de ingresos para la empresa concesionaria (en virtud de la elasticidad precio de la demanda del insumo y el valor del diferencial de las tarifas antes y después de la reducción), generando un mayor volumen de pagos por parte del Estado por concepto de RPI y RPMO, en concordancia al contrato de concesión.

De esta manera, en esta alternativa se analizan las implicancias de flexibilizar las condiciones tarifarias del servicio portador, teniendo en consideración los argumentos mencionados previamente con relación a los posibles problemas de competencia en el mercado de bienes finales que la literatura económica identifica en un contexto de discriminación de precios en los mercados de insumos.

b. Teoría y experiencias previas

El establecimiento de tarifarias diferenciadas (discriminación de precios) es clasificado en la literatura económica de acuerdo a la distinción clásica de Pigou (1920), según la cual existen tres tipos, dependiendo de las características de información sobre la demanda con las que cuenta la empresa: discriminación de primer, segundo y tercer grado. La discriminación de primer grado supone que la empresa posee información perfecta sobre la demanda. En términos de eficiencia, logra los resultados del primer mejor; sin embargo, el íntegro del excedente es apoderado por la empresa, al cobrarle a cada cliente una tarifa igual a su precio de reserva.

Bajo la discriminación de segundo grado (precios no lineales), la empresa posee información incompleta sobre las preferencias de sus clientes, ya que no observa directamente sus características; sino tan sólo conoce la distribución de las mismas. De ese modo, la estrategia de la empresa consiste en que se genere una autoselección por parte de los clientes.

Por su parte, la discriminación de tercer grado considera que, aunque la empresa no observa las características de los clientes, éstos le brindan alguna señal directa e identificable relacionada con sus preferencias, la cual es utilizada por la empresa para aproximar las características de la demanda.

Los efectos positivos de los esquemas de discriminación de segundo y tercer grado en el bienestar han sido analizados por la literatura económica y configuran un consenso en el caso de bienes finales. Así, Willig (1987) muestra que los precios no lineales son superiores en el sentido de Pareto a los precios lineales que sean mayores al costo marginal, en la medida que recogen las distintas preferencias de los individuos (consumidores finales).

Por su parte, para la discriminación de tercer grado, Varian (1985) señala que el bienestar se incrementará siempre que aumente el producto a consecuencia de la discriminación. Es decir, se atienda un segmento cuya demanda sería muy pequeña con relación a los precios sin discriminación y que no participaría en el mercado a no ser de la existencia de una tarifa distinta.

No obstante, tal como se ha mencionado para el caso de la alternativa anterior, en lo que respecta a bienes intermedios, como el servicio portador prestado sobre la RDNFO, los


efectos en el bienestar son más complejos y la literatura señala la existencia de múltiples matices y la posibilidad de efectos negativos cuando la discriminación de precios beneficia a la empresa menos eficiente.

Así, en el corto plazo, el efecto negativo en los mercados de bienes finales se relaciona principalmente a una redistribución en el producto total, que favorece a la empresa menos eficiente en detrimento de la producción de la empresa más eficiente. Mientras que en el largo plazo, la discriminación de precios que favorece a las empresas menos eficientes brinda incentivos para que las empresas establezcan tecnologías que afecten el producto total en busca de una menor tarifa en el mercado de insumos (DeGrabba, 1990; Chen, 2017).

En este contexto, tal como se refirió también en la alternativa anterior, es importante notar que el escenario competitivo actual de la RDNFO no es el de Azteca actuando como una empresa monopolista de redes de fibra óptica en las 180 provincias donde opera. En efecto, de acuerdo a la información disponible por el regulador, la empresa concesionaria de la RDNFO sería la única empresa con nodos de fibra óptica únicamente en 33% de las mencionadas 180 provincias.

La posibilidad de enfrentar competidores en cerca del 70% restante de las provincias evidenciaría que los resultados en términos de bienestar, aplicables para el caso de una empresa monopolista, no serían necesariamente iguales en estas zonas geográficas, en las cuales podría adquirir mayor preponderancia la sostenibilidad del negocio de Azteca y las inversiones del Estado, toda vez que las tarifas del mercado de insumos se desarrollarían en un contexto de mayor competencia.

Así, si bien la prohibición de establecer discriminación tarifaria tuvo sentido en el año 2012, al momento de concesionar la RDNFO –cuando, según los datos de la demanda proyectada en aquella oportunidad, se esperaba que la red no enfrente competencia en cerca del 70% de las provincias donde opera–, a la fecha esta restricción podría dejar de ser aplicable si se limitan las posibilidades del concesionario de incurrir en ofertas excesivamente agresivas que afecten a la competencia.

Para tales efectos, la implementación de discriminación tarifaria en una determina localidad (distrito) podría encontrarse acotada a que los ingresos percibidos por Azteca no sean inferiores a los registrados en el trimestre previo a la modificación tarifaria.

De esta manera, establecer la posibilidad de discriminar tarifas permitiría a Azteca acceder a mercados en los cuales la situación competitiva ofrece soluciones más flexibles que las que ofrece la RDNFO. Al mismo tiempo, se mantiene la posibilidad de disponer de una tarifa lineal en aquellos lugares donde Azteca preste el servicio portador, salvaguardando las condiciones de competencia en los mercados de servicios finales.

Sin perjuicio de lo anterior, se debe señalar la existencia de artículos académicos que señalan la posibilidad de efectos positivos en el bienestar a consecuencia de la discriminación tarifaria en el mercado de insumos, bajo construcciones específicas. En ese contexto, con relación a la discriminación de tercer grado, Inderst y Peitz (2009) señala que la diferenciación geográfica puede tener efectos positivos en el bienestar en el largo plazo, al proporcionar incentivos para la eficiencia productiva. Es importante mencionar que en el planteamiento de dichos autores, las empresas que enfrentan precios diferenciados


configuran un escenario de mercados completamente separables, de manera tal que una empresa no compite con la otra de forma directa.

Por su parte, Katz (1987) señala que la discriminación de precios de tercer grado en el mercado de insumos podría generar bienestar si esta previene integraciones verticales no deseadas socialmente; mientras que Chen (2017), presenta un modelo en el cual la discriminación de tercer grado en el mercado de insumos posibilita el incremento de consumo –en el mercado final- de un bien de mejor calidad, en detrimento de la cantidad consumida de un bien de calidad inferior, mejorando el bienestar a nivel agregado.

Para el caso de discriminación de segundo grado (precios no lineales), Panzar y Sidak (2006) y Armstrong (2006) señalan que el posible efecto positivo en el bienestar dependerá de cada situación específica; no obstante que estará relacionado a la posibilidad de la empresa vendedora del insumo de establecer acuerdos personalizados con las empresas clientes (las cuales participan en el mercado de servicios finales), en función al poder de negociación de las partes.

De esta manera, la literatura económica evidencia la posibilidad de afectar la situación competitiva y el bienestar a través de la implementación de discriminación de precios en el mercado de insumos cuando las empresas actúan como monopolistas (sin perjuicio de la existencia de construcciones teóricas específicas que posibilitan incrementos en el bienestar), mas no establece que tales efectos puedan darse en aquellas localidades donde la provisión del insumo se desarrolla en un contexto más competitivo.

Así, las reducciones tarifarias (que implicarían la no existencia de una única tarifa a nivel nacional) responderían más a la necesidad de adquirir competitividad en tales mercados (en virtud de los comentarios de las empresas potenciales clientes de Azteca de la existencia de menores tarifas), en contraste a generar ineficiencias o problemas de competencia en el mercado de bienes finales.

Con relación a la aplicación de tarifas diferenciadas en el contexto del mercado peruano de servicios portadores, tal como ha sido previamente mencionado, los datos de contratos reportados al OSIPTEL evidencian que la implementación de tarifas personalizadas para los clientes sería una práctica extendida. Esta observación fue corroborada por las empresas operadoras en las entrevistas llevadas a cabo por el regulador en el marco de la elaboración del presente documento.

La empresa concesionaria Azteca también ha reportado al OSIPTEL, a través de su carta DJ-1465/17 del 29 de septiembre de 2017, que sus clientes actuales manifiestan como uno de los principales problemas comerciales de la RDNFO la necesidad de contar con descuentos por volúmenes contratados, plazos de contratación de los servicios, diferencias tarifarias entre rutas contratadas, entre otras.

A nivel internacional, a partir de la información presentada en la sección V, también se ha evidenciado discriminación de precios en la prestación de servicios sobre redes de banda ancha. Con relación a la discriminación de segundo grado, las redes de Singapur, Australia, Malasia, España e Irlanda presentan descuentos por velocidad contratada. Por su parte, Malasia evidencia el caso de precios diferenciados a nivel geográfico, donde las tarifas son diferentes de acuerdo a la isla de la que parte el tráfico.

En este punto es importante precisar que la experiencia internacional también proporciona evidencia con relación al establecimiento de mandatos de acceso libre y no discriminatorio,


de manera tal que las tarifas diferenciadas sean de igual aplicación para todos los clientes de las redes de banda ancha y no se generen situaciones que afecten a la competencia en el mercado de servicios finales.


La alternativa a plantear contemplaría otorgar a Azteca la capacidad para establecer descuentos tarifarios personalizados de acuerdo a atributos específicos requeridos por sus clientes, siempre que se garanticen igualdad de condiciones para todos los clientes de la RDNFO. Asimismo, también contemplaría publicar un menú de planes tarifarios en el SIRT, disponibles para cualquier potencial cliente de la RDNFO.

Esta flexibilidad tarifaria conllevaría a la aplicación de esquemas de discriminación de precios de segundo y tercer grado. Así, un ejemplo de mecanismos de discriminación de tercer grado sería el establecimiento de tarifas diferenciadas de acuerdo a la ruta contratada; mientras que ejemplos de discriminación de segundo grado serían los descuentos por volumen y por plazo de contratación.

La implementación de los esquemas de discriminación de precios por parte de Azteca podría conllevar a la aplicación únicamente de discriminación de tercer grado, únicamente de discriminación de segundo grado, o una solución mixta que combine ambos tipos en un esquema tarifario personalizado que busque ajustarse a los clientes.

En todos los casos, la decisión de diferenciación corresponderá a la empresa concesionaria, siempre que se respete que los ingresos percibos por Azteca no disminuyan respecto al trimestre previo a la modificación tarifaria; mientras que el Estado establecería una tarifa tope o máxima respecto a la cual no sea posible excederse y supervisar las condiciones de competencia tanto el mercado de insumos como de bienes finales.

En el caso del establecimiento de una tarifa tope, esta sería revisada con cierta periodicidad para recoger los desarrollos competitivos en el mercado del servicio portador. Asimismo, se consideraría solicitar reportes periódicos respecto al estado de los niveles competitivos conforme a lo detallado en el párrafo previo.

Es importante remarcar que para la aplicación del esquema de flexibilidad tarifaria en la RDNFO se debe considerar que tal situación no conlleve a afectar negativamente las condiciones de competencia en los mercados de servicios finales, situación que sería contraproducente a los objetivos de eficiencia económica que se persiguen al establecer mecanismos para mejorar la situación comercial de la RDNFO.

Al respecto, tal como se ha mencionado, Panzar y Sidak (2006) señala que una situación en la que la discriminación de precios en el mercado de insumos beneficia a una empresa grande en el mercado de bienes finales podría generar que en el siguiente periodo las empresas pequeñas pierdan participación de mercado final. Ello conllevaría a tarifas aun menores para el insumo de la empresa grande y tarifas del insumo mayores para las empresas pequeñas, generándose un círculo vicioso.

En ese contexto, sin perjuicio que el caso de la RDNFO podría ser considerado distinto al del análisis en la literatura, toda vez que sus potenciales clientes son empresas que se encuentran verticalmente integradas en diversas zonas del país, se recalca que la aplicación de esquemas de discriminación de precios en el servicio portador de Azteca debería mantener las condiciones estipuladas en el contrato de concesión respecto a


garantizar igualdad de condiciones para todos los clientes, por ejemplo, a través de mecanismos como la “adecuación a la mejor oferta” empleado en los contratos de interconexión móvil.


Los beneficios de la aplicación de esquemas de tarifas diferenciadas para la provisión del servicio portador se soportan en la posibilidad de acceder a nuevos mercados e incrementar el uso de la RDNFO, en un contexto en el cual, por razones de escala, estructura competitiva, entre otros, actualmente la tarifa de USD 23.00 no resultaría suficientemente atractiva para lograr alguna participación.

Por su parte, a diferencia de la reducción de la tarifa manteniendo el esquema actual (Alternativa 1), la flexibilidad tarifaria posibilitaría reducir el desembolso trimestral del Estado a la empresa concesionaria por concepto de RPI y RPMO en todos los casos, al mantener los ingresos en las zonas donde esta última sí es competitiva, en tanto que la empresa obtendría ingresos adicionales a consecuencia de los nuevos mercados atendidos.

Así, el Gráfico N° 26 muestra, a modo de ejemplo, la situación de dos segmentos de demanda en los mismos términos que fue presentada en el caso de la alternativa anterior.

En el momento inicial, la empresa tendría una tarifa igual a 𝑡, atendiendo únicamente al segmento (a) de la demanda y logrando un volumen contratado igual a 𝑞𝑎 y unos ingresos

(𝐼) equivalente a:

𝐼 = 𝑡 ∙ 𝑞𝑎

En ese contexto, la flexibilidad tarifaria posibilitaría establecer una tarifa menor (𝑡’), la cual sólo se aplicaría en las zonas donde la empresa concesionaria enfrenta una situación de competencia (segmento (b) en el ejemplo presentado). Se puede observar que la tarifa

reducida (línea punteada) siempre posibilitaría que los nuevos ingresos para Azteca (𝐼’’) sean superiores a los anteriores, toda vez que:

𝐼′ = 𝑡 ∙ 𝑞𝑎 + 𝑡′ ∙ 𝑞𝑏

Δ𝐼 = 𝑡′ ∙ 𝑞𝑏

Donde Δ𝐼 representa la variación de ingresos para la empresa concesionaria.


Gráfico Nº 26: Escenario para la flexibilidad tarifaria

Demanda (a) Demanda (b)


En este punto nuevamente es importante remarcar que el incremento de los ingresos de la empresa concesionaria representa una disminución del pago trimestral del Estado a Azteca por concepto de RPI y RPMO.

A efectos del análisis que se detallará en los siguientes párrafos, en el marco de una comparación de alternativas, se considera como supuesto que la empresa concesionaria Azteca emplearía tarifas distintas de acuerdo a la localidad donde inicia el tráfico de datos y de acuerdo al volumen contratado. Por simplicidad, no se analiza el establecimiento de precios diferenciados de acuerdo a otras características.

En el marco de la presente alternativa, la diferenciación de tarifas de acuerdo a la localidad de partida del tráfico puede ser vista como una expresión de discriminación de precios de tercer grado (se basa en una característica completamente observable), en tanto que la diferenciación por volumen contratado configuraría un esquema de discriminación de segundo grado (tarifas no lineales).

En ese sentido, se describirán tres posibilidades respecto a la aplicación de la flexibilidad tarifaria por parte de Azteca: (i) la empresa aplica únicamente discriminación geográfica (tercer grado), (ii) la empresa sólo emplea descuentos por volumen (discriminación de segundo grado) y (iii) la empresa aplica una combinación de descuentos por volumen y discriminación geográfica (flexibilidad total).

Con el propósito de ilustrar los efectos que esta alternativa tendría en la cantidad demandada, se ha considerado dividir el total de la demanda potencial de la RDNFO en distritos y clasificarla en función a dos criterios: si Azteca es el único operador con redes de fibra óptica y si la velocidad mayorista demanda asociada al distrito es superior o inferior a la mediana de la velocidad demandada de todos los distritos.

La distinción respecto al primer punto conlleva a tener zonas “sin competencia” y zonas “con competencia”. En las primeras, Azteca es la única empresa con nodos de fibra óptica; mientras que en las segundas, existen competidores (superposición de redes). Por su parte, la distinción del segundo aspecto implica tener una demanda diferenciada por “bajo consumo” y “alto consumo”, donde el primer caso representa distritos con capacidades por

P P

Q Qbqaq

t

t


debajo de la mediana de la demanda potencial, mientras que el segundo serían distritos con capacidades superiores a dicha mediana.

De esta manera, la demanda potencial de la RDNFO estaría dividida en cuatro partes: (a) bajo consumo, sin competencia, (b) alto consumo, sin competencia, (c) bajo consumo, con competencia y (d) alto consumo, con competencia. Es importante mencionar que esta división también facilita el realizar comparaciones entre las diversas alternativas presentadas en esta sección.

(i) La empresa únicamente emplea discriminación geográfica

El supuesto principal para el planteamiento de establecer únicamente discriminación geográfica es que este mecanismo posibilitará tener precios diferenciados entre zonas con competencia y sin competencia (considerando precios menores en las primeras). No se contemplan precios diferentes de acuerdo al nivel de velocidad demandada.

Así, para las zonas donde no existe competencia, se establece que Azteca mantendría la actual tarifa de USD 23.00 por Mbps; mientras que ofrecería una tarifa de USD 15.00 para las zonas sin competencia. Como puede advertirse, la tarifa de las zonas de competencia es la misma que se aplicaría bajo la alternativa de reducción tarifaria.

En ese sentido, el Cuadro N° 23 proporciona el detalle de las tarifas que enfrentarían los cuatro segmentos de la demanda total, de acuerdo al nivel de consumo de tráfico y la condición de competencia. Asimismo, se incluye una comparación respecto al escenario base, según el cual todos los segmentos de demanda tienen una tarifa igual a USD 23.00.

Cuadro N° 23: Supuestos de tarifas de Azteca (USD)

Antes de la discriminación

geográfica (Escenario base)

Bajo consumo

Alto consumo

Después de la discriminación

geográfica

Bajo consumo

Alto consumo

Sin competencia 23.00 23.00 Sin competencia 23.00 23.00

Con competencia 23.00 23.00 Con competencia 15.00 15.00


Respecto a la demanda que Azteca podría alcanzar aplicando discriminación geográfica, es importante recalcar que se considera como mercado potencial únicamente al segmento donde las empresas operadoras de servicios finales tienen abonados o cobertura; pero que no cuentan con redes desplegadas de fibra óptica a la fecha.

De ese modo, tanto para los servicios de banda ancha fija como banda ancha móvil, bajo este escenario de flexibilidad tarifaria con discriminación geográfica, se considera que Azteca continuaría atendiendo al 100% de la demanda en zonas sin competencia; mientras que –en concordancia a los supuestos descritos en la alternativa de reducción tarifaria a USD 15.00–, la empresa concesionaria alcanzaría el 50% y 0% de los requerimientos de velocidad en las zonas de competencia de bajo y alto consumo, respectivamente.

Como fue mencionado para el caso de la referida alternativa, estas participaciones de mercado serían concordantes con un reparto equitativo entre el número de empresas promedio con nodos de fibra en los dos segmentos de mercado con competencia y el


supuesto que una tarifa de 15.00 USD por Mbps no sería suficientemente atractiva para que Azteca obtenga una participación de mercado en el segmento de alto consumo. Lo detallado en el párrafo previo se muestra en el Cuadro N° 24.


Antes de la discriminación

geográfica (Escenario base)

Bajo consumo

Alto consumo

Después de la discriminación

geográfica

Bajo consumo

Alto consumo




Es importante remarcar que el establecimiento de los mismos supuestos entre las distintas alternativas posibilita realizar comparaciones adecuadas entre las mismas. En tal sentido, los efectos en la participación de mercado de Azteca son iguales al reducir la tarifa de USD 23.00 a USD 15.00 en las zonas de competencia tanto para la reducción tarifaria bajo el mismo esquema como para la discriminación geográfica.

Con relación al efecto que tendría la reducción tarifaria por discriminación geográfica en los niveles de consumo (velocidad promedio), se consideró un efecto adicional a través de una elasticidad precio del servicio portador, para lo cual se considera el mismo valor de -0.15 empleado en la alternativa anterior. Así, el efecto de la reducción de precio de USD 23.00 a USD 15.00 (disminución tarifaria de 35%) sería equivalente a un incremento de 5.22% en la velocidad promedio demandada en las zonas de competencia.

En todos los casos, se ha contemplado que los efectos de la implementación de la alternativa de política se llevan a cabo de manera gradual durante un periodo de tres (3) años, de manera consistente con el hecho que el tiempo promedio de contratación a plazo forzoso en la información de contratos de servicio portador disponible por el OSIPTEL es de treinta y cinco (35) meses.

Por su parte, los supuestos empleados para la estimación de la demanda de la REDNACE, así como de los nuevos accesos generados a consecuencia de los Proyectos Regionales, se mantienen en los mismos términos que en el caso del escenario base. Se precisa que se ha considerado que la REDNACE pagaría una tarifa de USD 23.00 por Mbps; es decir, la demanda del Estado no sería afecta de la flexibilidad tarifaria, de manera concordante al hecho que el segmento de demanda del Estado se configuraría como el tramo más inelástico de la demanda de la RDNFO.

En todos los demás aspectos –sendas de difusión, cantidad agregada de accesos en los mercados de bienes finales, entre otros-, también se asume que se mantienen los mismos supuestos que los empleados para el escenario base, detallados en la sección IV del presente informe.

Sobre la base de los mecanismos descritos en los párrafos precedentes, el Cuadro N° 25 muestra el detalle de la demanda total estimada de la RDNFO bajo el escenario de


flexibilidad tarifaria y aplicación únicamente de diferenciación geográfica, así como los ingresos brutos que percibiría la empresa concesionaria Azteca.

Cuadro N° 25: Proyecciones – Diferenciación geográfica

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Demanda total (Gbps)

33 49 70 95 126 157 186 228 228

Ingresos (Millones USD)

9.21 13.61 19.54 25.66 33.18 39.95 46.07 54.71 54.71






0

50

100

150

200

250

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036

Escenario base Discriminación geográfica

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036



Se observa que la demanda máxima alcanzada es de 228 Gbps, superior en 3% a la máxima alcanzada en el escenario base y planteada en el presente documento. Asimismo, a nivel de ingresos, esta demanda también representaría un ingreso mayor que el del escenario base, repercutiendo en un menor desembolso trimestral por parte del Estado al concesionario por concepto de RPI y RPMO, toda vez que –en contraste al caso de reducción tarifaria única a USD 15.00 presentado en la alternativa anterior- el segmento de demanda inelástico (zonas sin competencia y demanda del Estado) continuaría pagando la tarifa de USD 23.00.

(ii) La empresa únicamente emplea descuentos por volumen contratado

Para la aplicación exclusiva de descuentos por volumen contratado, en el marco de las divisiones hechas a la demanda en función al nivel de consumo y detalladas en el escenario (i), se contempla que Azteca establecería precios más bajos en las zonas de “alto consumo”, respecto a los precios para las zonas de “bajo consumo. No se considera la existencia de precios diferenciados geográficamente.

En ese sentido, para las zonas de bajo consumo, se asume que Azteca mantendría la actual tarifa de USD 23.00 por Mbps. Es decir, esta zona no estaría afecta por los precios diferenciados. Por su parte, para las zonas de alto consumo se dispone que el operador de la RDNFO ofrecería una tarifa promedio de USD 12.00. Se considera esta tarifa a nivel promedio, toda vez que los descuentos por volumen podrían implicar el establecimiento de un menú de tarifas para la autoselección de los potenciales clientes.

En consecuencia, el detalle de las tarifas que enfrentarían los diversos segmentos de la demanda total, de acuerdo al nivel de consumo de tráfico y la condición de competencia, así como la comparación respecto al escenario base, se detalla en el Cuadro N° 26.


Antes del descuento por

volumen (Escenario base)

Bajo consumo

Alto consumo

Después del descuento por

volumen

Bajo consumo

Alto consumo




Con relación a la cantidad demandada, de manera símil a lo expresado para la aplicación de discriminación geográfica, es importante recalcar que se considera como mercado potencial únicamente al segmento donde las empresas operadoras de servicios finales tienen abonados o cobertura; pero que no cuentan con redes desplegadas de fibra óptica a la fecha.

En ese sentido, para el cálculo de la participación de mercado que correspondería a Azteca en virtud de la aplicación de descuentos tarifarios por volumen, tanto para los servicios de banda ancha fija como banda ancha móvil, bajo este escenario se mantiene la consideración del escenario base que Azteca atendería al 100% de la demanda en zonas donde es la única empresa que provee servicios de trasmisión de datos a través de redes de fibra óptica.


Por su parte, para el caso de las zonas con competencia, toda vez que se mantendría una tarifa igual a USD 23.00 en las zonas de bajo consumo, en concordancia con los supuestos del escenario base y de la alternativa de reducción tarifaria manteniendo el mismo esquema, no se considera que Azteca lograría una participación de mercado en ese segmento de la demanda, al ser la tarifa del servicio portador superior a los niveles competitivos.

En contraparte, para las zonas de competencia y alto consumo, se asume que la tarifa promedio de USD 12.00 sí permitiría lograr que Azteca capte parte de este mercado, toda vez que esta tarifa promedio es incluso inferior a la tarifa de USD 15.00 empleada en la discriminación geográfica y la reducción tarifaria. En ese sentido, en concordancia a los supuestos detallados para las alternativas anteriores, la participación de Azteca en este segmento de la demanda sería de 33% (un reparto equitativo del mercado entre tres empresas con redes de fibra óptica como tecnología sobresaliente).

Se resalta una vez más que el establecimiento de estos supuestos posibilita la comparación entre las diversas alternativas y guarda concordancia entre las mismas. El Cuadro N° 27 detalla los supuestos de participación de Azteca bajo el establecimiento de descuentos por volumen, los cuales son comparados respecto al escenario base.


Antes del descuento por

volumen (Escenario base)

Bajo consumo

Alto consumo

Después del descuento por

volumen

Bajo consumo

Alto consumo




Con relación al efecto que tendría la reducción tarifaria por descuentos por volumen en los niveles de consumo (velocidad promedio) donde esta se aplique, se consideró un efecto adicional a través de una elasticidad precio del servicio portador, para lo cual se considera el mismo valor de -0.15 empleado en la alternativa anterior. Así, el efecto de la reducción de precio de USD 23.00 a USD 12.00 (disminución tarifaria de 47%) sería equivalente a un incremento de 7.17% en la velocidad promedio demandada en las zonas de competencia y alto consumo.


También se precisa que la REDNACE pagaría una tarifa de USD 23.00 por Mbps, es decir, la demanda del Estado no sería afecta del descuento tarifario, de manera concordante al hecho que este segmento de demanda se configuraría como el tramo más inelástico de la demanda de la RDNFO, toda vez que una disposición legal determina que el tráfico de la REDNACE sea transportado por la red concesionada a Azteca.


En todos los demás aspectos –sendas de difusión, cantidad agregada de accesos en los mercados de bienes finales, estimación de la demanda por velocidad de la REDNACE, nuevos accesos a consecuencia de los Proyectos Regionales, entre otros-, se asume que se mantienen los mismos supuestos que los empleados para el escenario base, detallados en la sección IV del presente informe.

En línea con lo detallado en los párrafos previos, el Cuadro N° 28 muestra el detalle de la demanda total por velocidad estimada de la RDNFO bajo el escenario de flexibilidad tarifaria e implementación de descuentos por volumen, así como los ingresos brutos que percibiría la empresa concesionaria Azteca.

Cuadro N° 28: Proyecciones – Descuento por volumen

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026


34 52 77 104 137 170 202 248 248


5.99 9.69 14.86 19.90 26.17 31.49 35.92 42.58 42.58






0

50

100

150

200

250

300

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036

Escenario base Descuento por volumen

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036

Escenario base Descuento por volumen


Se observa que la demanda máxima alcanzada es de 248 Gbps, superior en 12% a la máxima alcanzada en el escenario base y planteada en el presente documento. No obstante, toda vez que la tarifa podría disminuir en promedio a USD 12.00 en las zonas sin competencia y alto consumo, este escenario representaría un mayor desembolso trimestral para el Estado por conceptos de RPI y RPMO, a consecuencia de los menores ingresos percibidos por la empresa concesionaria, aunque estos últimos serían superiores a los de la alternativa 1 (mantener el esquema de tarifa única y reducir a USD 15.00).

(iii) La empresa emplea tanto discriminación geográfica como descuento por volumen (flexibilidad total)

Una vez analizadas las implicancias del establecimiento de discriminación geográfica y descuentos por volumen de manera separada, a continuación se detallan las repercusiones, en términos de demanda e ingresos para Azteca, de la aplicación de un mecanismo conjunto que combine ambos tipos de diferenciación tarifaria (denominado flexibilidad total).

Los supuestos principales para el planteamiento de las tarifas bajo esta alternativa son que Azteca establecería precios diferenciados entre zonas con competencia y sin competencia (considerando precios menores en las primeras) y que, dentro de las zonas de competencia, Azteca aplicaría una distinción tarifaria adicional, estableciendo precios incluso más bajos en las zonas de “alto consumo, con competencia”, en comparación a las zonas de “bajo consumo, con competencia”.

Así, para las zonas donde no existe competencia, se establece que Azteca mantendría la actual tarifa de USD 23.00 por Mbps, no estableciendo alguna diferenciación. En tanto que para las zonas de competencia, se asume que la posibilidad de flexibilidad tarifaria permitiría a Azteca ofrecer una tarifa promedio de USD 15.00 para las zonas de bajo consumo (igual a la tarifa diferenciada de la alternativa 1 y a la de discriminación geográfica) y de USD 12.00 para las zonas de alto consumo (igual a la tarifa de descuento por volumen).

En ese sentido, el detalle de las tarifas que enfrentarían los diversos segmentos de la demanda total, de acuerdo al nivel de consumo de tráfico y la condición de competencia, así como la comparación respecto al escenario base, se detalla en el Cuadro N° 29.


Antes de la flexibilidad total (Escenario base)

Bajo consumo

Alto consumo

Después de la

flexibilidad total Bajo

consumo Alto

consumo




Respecto a la demanda que Azteca podría alcanzar, es importante recalcar que, tal como ocurre en el escenario base, se considera como mercado potencial únicamente al segmento donde las empresas operadoras de servicios finales tienen abonados o cobertura; pero que no cuentan con redes desplegadas de fibra óptica a la fecha.

En ese sentido, en ningún caso se considera que las empresas operadoras de servicios finales de una red de fibra óptica, en una determinada localidad, dejen de usar su propia


red y contraten los servicios de la RDNFO. Sin perjuicio de ello, el supuesto de mercado potencial sí contemplaría escenarios en los que las empresas podrían tener infraestructura satelital, o de radioenlace, en una determinada localidad, y realicen una mejora (upgrade) hacia la red de fibra óptica concesionada a Azteca.

De ese modo, para los supuestos de la participación de mercado de Azteca bajo la aplicación de flexibilidad total, tanto para los servicios de banda ancha fija como banda ancha móvil, se mantiene que Azteca atendería al 100% de la demanda en zonas donde es la única empresa que provee servicios de trasmisión de datos a través de redes de fibra óptica (denominada zona sin competencia), en los mismos términos que en las alternativas anteriores.

Por su parte, en las zonas de competencia, en virtud de las tarifas aplicables, los supuestos para la alternativa planteada son que la flexibilidad total permitirá a Azteca tener una participación de mercado mayor que cero tanto el segmento de bajo como alto consumo, toda vez que las tarifas escalonadas –la de la zona de alto consumo es menor que la de la zona de bajo consumo- representarían adecuadamente la intensidad competitiva observada en estos segmentos.

Así, en consideración a la cantidad promedio de empresas que participan en los segmentos de mercado, se considera que Azteca atendería al 50% y al 33% de los requerimientos de velocidad en las zonas de competencia de bajo y alto consumo, respectivamente, conforme al detalle del cuadro N° 30, en el cual también se muestra la comparación respecto al escenario base.


Antes de la flexibilidad total (Escenario base)

Bajo consumo

Alto consumo

Después de la

flexibilidad total Bajo

consumo Alto

consumo




Con relación al efecto que tendrían las reducciones tarifarias en los niveles de consumo, se consideraron dos efectos adicionales a través de la ya mencionada elasticidad precio igual a -0.15 para el servicio portador. Así, el efecto de la reducción tarifaria de USD 23.00 a USD 15.00 (35% inferior) sería equivalente a un incremento de 5.22% en la demanda total; mientras que el efecto de la reducción tarifaria de USD 23.00 a USD 12.00 (48% inferior) para las zonas de alto consumo sería de 7.17%.


Por su parte, los supuestos empleados para la estimación de la demanda de la REDNACE, así como de los nuevos accesos generados a consecuencia de los Proyectos Regionales,


se mantienen en los mismos términos que en el caso del escenario base. Se precisa que se mantiene la consideración que la REDNACE pagaría una tarifa de USD 23.00 por Mbps; es decir, la demanda del Estado no sería afecta de la flexibilidad tarifaria, de manera concordante al hecho que el segmento de demanda del Estado se configuraría como el tramo más inelástico de la demanda de la RDNFO.

En todos los demás aspectos –sendas de difusión, cantidad agregada de accesos en los mercados de bienes finales, entre otros-, también se asume que se mantienen los mismos supuestos que los empleados para el escenario base, detallados en la sección IV del presente informe.

Con relación a los efectos que la disposición de tarifas diferenciadas tendría en los ingresos de Azteca, toda vez que se ha considerado que la diferenciación de precios se aplicaría únicamente en zonas donde actualmente hay competencia, no se contempla que se vean afectados los ingresos de la demanda en zonas sin competencia. En tal sentido, en comparación al escenario base, los ingresos de Azteca se incrementarían conforme a la participación dentro del servicio portador en las zonas de superposición de redes.

Sobre la base de los mecanismos descritos en los párrafos precedentes, el cuadro N° 31 muestra el detalle de la demanda total estimada de la RDNFO bajo el escenario de flexibilidad tarifaria, así como los ingresos brutos que percibiría la empresa concesionaria Azteca.

Cuadro N° 31: Proyecciones – Flexibilidad total

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026


34 52 77 103 137 169 202 247 247


9.40 14.12 20.52 26.85 34.62 41.68 48.14 57.18 57.18




0

50

100

150

200

250

300

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036

Escenario base Flexibilidad total




Se observa que la demanda máxima alcanzada es de 247 Gbps, superior en 12% a la máxima alcanzada en el escenario base y planteada en el presente documento. Asimismo, los ingresos brutos también serían superiores a los del escenario base, conllevando a un menor desembolso trimestral por parte del Estado por concepto de RPI y RPMO. Tal como ha sido mencionado, esta incremento correspondería íntegramente a la participación de mercado que Azteca lograría en las zonas con competencia.

También debe notarse que el establecimiento de flexibilidad total controlaría la situación identificada en el caso únicamente de descuentos por volumen –precios diferenciados en zonas donde Azteca opera como única empresa con redes de fibra óptica que incrementarían el desembolso trimestral del Estado, toda vez que el tráfico no necesariamente se incrementaría en un modo tal que compense la menor tarifa–.

(iv) Comparación entre los escenarios de discriminación de precios:

Los gráficos N° 33 y 34 muestran la comparación entre los tres escenarios de discriminación de precios detallados. Al respecto, como se ha precisado, todos presentan un mayor uso de la RDNFO. En ese sentido, estos serían preferibles en comparación a no hacer nada.

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036

Escenario base Flexibilidad total






Sin perjuicio de lo anterior, se puede observar que tanto la flexibilidad total como el establecer descuentos por volumen proporcionan escenarios con la mayor cantidad demandada en comparación a establecer únicamente discriminación geográfica. Estos resultados estarían de la mano con el hecho que un incremento en la cantidad de opciones tarifarias posibilita atender a más segmentos de mercado donde la situación de competencia habría conllevado a menores tarifas.

Respecto a los ingresos, en todos los casos estos son mayores con respecto al escenario base salvo en lo que respecta a únicamente establecer descuentos por volumen (debido a

0

50

100

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200

250

300

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036


Descuento por volumen Flexibilidad total

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30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036


Descuento por volumen Flexibilidad total


la reducción tarifaria en las zonas sin competencia y alto consumo). No obstante que lo anterior es por construcción del modelo, en el sentido que no se asume la posibilidad de que la implementación de precios diferenciados erosione la participación obtenida en el escenario base, este supuesto es realista si se considera el contexto presentado en el escenario base, según el cual Azteca sólo atendería a los segmentos donde es la única empresa que tiene redes de fibra óptica.

Así, se identifica que la alternativa que incrementaría en mayor medida los ingresos de Azteca sería la de establecer una flexibilidad tarifaria total. Por lo tanto, de otorgarse flexibilidad tarifaria a Azteca para la prestación del servicio portador, se podría esperar que esta empresa implemente un esquema mixto que combine tanto discriminación de segundo grado (ejemplificada en este documento a través de los descuentos por volumen) como discriminación de tercer grado (discriminación geográfica).

Se debe precisar en este punto que establecer flexibilidad total también se configura como la alternativa que disminuiría en mayor medida los pagos trimestrales del Estado al concesionario por concepto de RPI y RPMO, en comparación a discriminación geográfica y descuentos por volumen.

En este contexto, debe quedar definido en todos los casos que la posibilidad de diferenciar precios sería aplicable siempre que en dicho distrito los ingresos percibidos por Azteca no disminuyan respecto al trimestre previo a la modificación tarifaria. De esta manera se garantiza tanto la sostenibilidad del negocio, la cual se encuentra en riesgo toda vez que las empresas competidoras operan con esquemas tarifarios más flexibles que el de tarifa única, como las condiciones de competencia en los mercados finales (al prevenir ofertas agresivas).

6.3. Alternativas que modifican el mercado

En esta subsección se analizan las alternativas que involucran cambios en la estructura de mercado: el establecimiento de una empresa comercializadora y la transferencia de la RDNFO al Estado.

6.3.1. Establecer una empresa comercializadora

a. Problemática

Como se ha indicado en el diagnóstico, entre la RDNFO y sus clientes existen diversos costos de transacción que dificultan la realización de un contrato de servicios. En primer lugar, los clientes de la RDNFO son empresas de telecomunicaciones que prestan diversos servicios finales y que eventualmente disponen de redes de transporte, por lo que sus necesidades de conectividad son específicas y heterogéneas.

En segundo lugar, la decisión de contratar con la RDNFO implica establecer una relación comercial de mediano y largo plazo, dado que el cliente potencial incurriría en un conjunto de costos hundidos: despliegue de la última milla entre su nodo y el nodo de la RDNFO, definición de los protocolos de seguridad y confiabilidad de la red, adaptación tecnológica y estandarización de software. Todos estos costos serían irrecuperables si se rompiese el acuerdo comercial.

Estos aspectos han influido en que las contrataciones con la RDNFO no se hayan realizado conforme a lo esperado. Particularmente, según la opinión vertida por los potenciales clientes, contratar con la RDNFO requiere de más requisitos de los que se suelen exigir en


el mercado, por ejemplo presentar una carta fianza. Asimismo, el proceso de contratación implica más tiempo de lo que se suele observar con otras empresas.

En general, las dificultades para contratar con la RDNFO se deben a que en este mercado, la oferta y la demanda no interactúan como en un mercado final. En efecto, en un mercado final es el precio el que orienta las decisiones de consumo; en cambio, en el mercado de transporte, la práctica frecuente es la negociación sobre los diferentes aspectos técnicos que implica cada orden de servicio.

En ese sentido, los clientes de la RDNFO no solo consideran la tarifa para decidir contratar, sino también aspectos técnicos del enlace y la instalación. En efecto, cada cliente tiene una necesidad distinta de conectividad, alguno requerirá trasmitir contenidos audiovisuales, y otro requerirá el acceso a internet para prestar el servicio de banda ancha móvil, etc.

Por otra parte, las empresas que compiten en el mercado de transporte suelen hacerlo con ofertas que empaquetan el servicio de transporte con el servicio final de conectividad a internet y con otros servicios adicionales, conforme a los requerimientos y necesidades de cada cliente. En cambio, la RDNFO, dada su naturaleza de red neutral, no podría competir de manera equivalente con este tipo de oferta, aun si tuviera una tarifa más baja.

Asimismo, como se ha indicado previamente, entre el nodo óptico de la RDNFO y el nodo de sus clientes se requiere establecer una conexión alámbrica de última milla, cuyo costo e instalación está a cargo del cliente. No obstante, los competidores de la RDNFO suelen incluir la última milla dentro de su tarifario; y por tanto, reducir los costos de transacción.

Por lo tanto, en el mercado de transporte existen diversos costos de transacción exógenos al desempeño de la misma empresa concesionaria, los cuales dificultan la contratación de la RDNFO, y reduce el segmento de demanda que podría atender.

Por otra parte, se debe considerar también que el Contrato de Concesión al garantizar el ingreso a la empresa concesionaria a través de los pagos de RPI y RPMO, no brinda propiamente incentivos para que la empresa incremente su esfuerzo en ventas. En efecto, el esquema de incentivos no depende de la demanda que podría obtener en cada período en razón de su esfuerzo, sino de la eventualidad que el ingreso (𝐼 = 𝑝𝑞) observado sea mayor que la suma de RPI y RPMO.

Así, la transferencia que realiza el Estado en reconocimiento de los costos, como se puede apreciar en la siguiente expresión, reconoce la inversión y costos operativos realizados por

Azteca a través de la RPI y la RPMO mediante un pago 𝑡0. Además, en caso existiese un excedente, este se repartiría entre el Estado y Azteca en una razón de 80% y 20%, respectivamente.

𝑡 = {𝑡0 𝑆𝑖 𝐼 < 𝑡0

𝑡0 + 𝛼𝐼 𝑆𝑖 𝐼 ≥ 𝑡0

En ese contexto, la posibilidad de que exista un excedente y que se ejecute la regla de su reparto no dependería del esfuerzo de la empresa, dado que este solo es posible una vez que el proyecto alcance su nivel de sostenibilidad.

Es decir, un hipotético mayor esfuerzo de Azteca por incrementar sus contrataciones no generaría algún tipo de “premio” por eficiencia en los primeros años de operación, por lo tanto Azteca no tendría incentivos por gastar más en fuerza de ventas de lo que ya se supone definido en el contrato. En efecto, la utilidad de Azteca, como se indica en la


siguiente ecuación, sería equivalente a la transferencia menos los costos y la desutilidad del esfuerzo:

𝑈 = {𝑡0 − 𝐶(𝑄(𝑒)) − 𝜓(𝑒) 𝑆𝑖 𝐼 < 𝑡0

𝑡0 + 𝛼𝐼 − 𝐶(𝑄(𝑒)) − 𝜓(𝑒) 𝑆𝑖 𝐼 ≥ 𝑡0

En ese contexto, si los costos son crecientes a la demanda, y esta es creciente al esfuerzo

de mercadeo, entonces es evidente que el esfuerzo (𝑒) sería igual a cero, dado que ya tiene asegurado un pago fijo (𝑡0), y un mayor esfuerzo solo podría reducir su utilidad. Asimismo, esta situación también implica que la empresa no tendría incentivos para acelerar el proceso de difusión y llegar al período en que sea realizable la regla de reparto de excedentes.

En ese sentido, en la operación y usufructo de la RDNFO existiría un problema de riesgo moral que el Contrato de Concesión no previó adecuadamente, dado que la empresa ganadora compitió en eficiencia, pero ex post no tiene incentivos para mantener el mayor esfuerzo. Al respecto, el Estado no podría otorgarle más incentivos a Azteca, dado que el 𝑡0 les cubre todos sus riesgos.

Al respecto, se debe considerar que dado el actual desempeño de la demanda de Azteca, muy por debajo de lo proyectado, lo que se requiere es incentivar las contrataciones y el uso de la RDNFO en esta primera etapa de operación, cuando se está formando la demanda, y no cuando está ya se encuentra en una fase de madurez. Es decir, existe la necesidad de incrementar la tasa de contrataciones en los primeros años, y hacer que la senda de difusión de la demanda de Azteca se desplace.

Por otra parte, retomando el problema de los costos de transacción que dificultan la contratación de clientes, se debe señalar que el Contrato de Concesión concibe más al operador de la RDNFO como un proveedor del servicio de Transporte, es decir operador eficiente en la operación de este tipo de redes, pero no como una empresa especializada en las mercadeo y las ventas.

En sentido, se podría afirmar que entre Azteca y los clientes de la RDNFO, concebidos como una misma cadena de suministro (supply chain), faltaría un eslabón que intermedie entre ellos y reduzca los costos de transacción y búsqueda. En efecto, la naturaleza propia (know how) de Azteca sería la operación de redes, pero requeriría de una empresa integradora de sistemas, la cual a la vez sería la encargada del mercadeo.

Como se puede apreciar en el gráfico Nº 35, en la actualidad Azteca interactúa directamente con sus clientes, y está restringida a que sean solo empresas de telecomunicaciones. No obstante, la mayoría de estas empresas y el mismo Estado, requieren de acceso a internet, además del servicio de transporte. De esta manera, los clientes tendrían que negociar y suscribir contratos con Azteca y con otra empresa, lo cual implica un mayor costo de transacción.

En cambio, en un escenario con la intermediación de una empresa comercializadora e integradora, los clientes solo tendrían que suscribir un único contrato, dado que la interacción con Azteca y otras empresas quedaría a cargo de la empresa intermediadora, la cual sería el eslabón entre Azteca y su demanda.

Por lo tanto, sería una alternativa plausible establecer una empresa intermediaria o comercializadora entre la empresa concesionaria de la RDNFO y los clientes, cuya principal


RDNFO

Clientes

Otro servicio

SIN INTERMEDIACIÓN

Contrato 1

RDNFO

Clientes

Comercializador

Otro servicio

CON INTERMEDIACIÓN

Contrato

Contrato 2

función sea impulsar la contratación de clientes, e incrementar la demanda contratada. Esta empresa se encargaría de coordinar con Azteca la provisión del servicio de transporte, y al mismo tiempo tendría la libertad comercial de empaquetar la oferta con otros tipos de servicios y realizar la última milla.

Gráfico Nº 35: Estructura del mercado de la RDNFO


b. Teoría y experiencia

Las ventajas y desventajas del establecimiento de un comercializador/integrador pueden ser analizadas a partir de la literatura académica relacionada con la formación de cadenas de suministro (supply chain), temática que ha sido abordada desde el ámbito de la teoría de los incentivos en economía y de la investigación de operaciones.

En tal sentido, como diría Krishna y Winter (2012), una cadena de suministro es la secuencia o eslabonamiento de varias empresas involucradas en la producción de un bien o la provisión de un servicio. El estudio de la cadena de suministro involucra el análisis de todas las decisiones económicas que adoptan a lo largo de esa cadena: diseño del producto, elección de insumos, elección de proveedores, transporte, inventarios y precios finales. Usualmente, a lo largo de una cadena hay más de una empresa, por lo que se requiere cierto grado de coordinación.

En el caso de la RDNFO, la entera cadena de suministro involucra desde el servicio final de banda ancha, hasta los proveedores de los servicios de transporte y otras empresas relacionadas. Dentro de esa cadena, es evidente que la RDNFO recién se está integrando y desarrollando cualidades para coordinar; no obstante, es probable que otras empresas estén más capacitadas con la interacción con otros actores del mercado.

Cabe precisar que la existencia de un análisis de las cadenas de suministro se debe a la existencia de contratos complejos entre los diversos actores, estos contratos no deberían existir si hubiese competencia perfecta en todos los niveles del mercado (mayores y minoristas, por ejemplo). No obstante, son las imperfecciones de mercado las que motivan que se suscriban contratos entre diversos eslabones de la cadena, con la intención de corregir las distorsiones (Krishna y Winter, 2012).

En ese contexto, la existencia de una empresa verticalmente integrada que controla la entera cadena no sería la única imperfección a corregir, también existen problemas de incertidumbre, asimetría de información, externalidades, etc. En el caso de Azteca, se


tendría la situación particular de ser una empresa cuyos ingresos no dependen de sus ventas, y que la propiedad de la infraestructura pertenece al Estado, siendo además su principal cliente el mismo Estado, a través de la REDNACE.

Por otra parte, el modelo más general sobre las relaciones entre un mayorista y un minorista supone que la empresa mayorista tiene que maximizar la siguiente función:

max𝑤

𝜋𝑢(𝑤) = (𝑤 − 𝑐)�̅� (𝑤) = (𝑤 − 𝑐) �̅� (�̂�(𝑤))

Donde,

𝑤: es el precio mayorista.

𝑐: es el costo marginal.

𝑃: es el precio.

𝑞: es la demanda.

De esta manera, la solución del problema de la empresa mayorista sería la siguiente expresión:

𝑤∗ − 𝑐

𝑤∗=

1

𝜀𝑢

Donde, 𝜀𝑢 es la elasticidad de la demanda derivada de la empresa mayorista.

Asimismo, en el caso de la empresa minorista, esta optimiza la siguiente función de beneficio:

max𝑝

𝜋𝑝(𝑝) = (𝑝 − 𝑤)�̅� (𝑝)

La solución de este problema sería igual a:

𝑝∗ − 𝑐

𝑝∗=

1

𝜀𝑑

Por lo tanto, en un mercado con una empresa mayorista y una empresa minorista es probable que se dé el problema de doble marginalización. No obstante, este problema no se daría necesariamente en el caso de la RDNFO, dado que el precio de Azteca está fijado en el Contrato de Concesión.

No obstante, una de las ventajas de desarrollar un mercado con dos niveles es la especialización, donde el productor se dedica exclusivamente a planificar la provisión del servicio, mientras que la empresa vendedora se orienta a la comercialización. Sin embargo, esta ventaja depende de la capacidad de coordinar entre las partes, para tal fin se requiere que los contratos maximicen el beneficio esperado de una de las partes, sujeto a un nivel de beneficio de la otra parte (Riordan, 1984).

La literatura económica ha identificado diversos tipos de contratos entre un operador mayorista y uno minorista, cada uno de estos contratos tienen ventajas y desventajas respecto a la forma de incentivar a las partes a alcanzar los beneficios de un operador integrado y plenamente coordinado.

Al respecto, los principales tipos de contratos en una cadena de suministros son los siguientes:


Contrato con precio mayorista

En este tipo de contrato se establece un precio mayorista 𝑤 por unidad comprada, es decir la transferencia que haría el minorista al mayorista sería 𝑇𝑤(𝑞, 𝑤) = 𝑤𝑞. Este tipo de contrato no resuelve el problema de la coordinación y genera escenarios de doble marginalización, dado que ninguna las empresas toma decisiones en función de toda la cadena de suministro.

Contrato con un porcentaje de los ingresos

En este tipo de contrato, el mayorista ofrece un precio 𝑤 más un porcentaje (𝜙) de los ingresos. Este esquema de contrato se aplicó con mucho éxito en el mercado de alquiler de videos.

Contrato con descuentos por cantidad

En este esquema el mayorista recibe establece un precio mayorista variable según la cantidad (𝑤(𝑞)), de forma que la transferencia que recibirá será igual a 𝑇𝑤(𝑞) = 𝑤(𝑞)𝑞.

Existen otros tipos de contratos para cadena de suministros, pero suelen aplicarse a bienes almacenables, dado que incluyen cláusulas de recomprar de productos no vendidos, situación que no sería aplicable al caso del servicio de la RDNFO. Un análisis más amplio de los diferentes contratos en una cadena de suministros se realiza en Cachon (2003).

Por otra parte, un empresa minorista (retailer) podría influir en la demanda a través de menores precios, pero también mediante otros factores, tales como contratar mayor fuerza de ventas, mejorar su entrenamiento, incrementar la publicidad, mejor promoción del producto, etc. En cualquier caso, el esfuerzo que realice la empresa minorista beneficiará a toda la cadena, pero el costo lo asumirá solamente la empresa minorista (retailer), lo cual genera un problema de incentivos (Cachon, 2003).

Al respecto, según Cachon (2003), el esquema contractual que logra una mejor coordinación de cantidad, precio y esfuerzo es un contrato con descuentos en cantidades. En efecto, los otros tipos de contrato (precio mayorista único, porcentaje de los ingresos, etc.) distorsionan el incentivo marginal del minorista a esforzarse. En cambio, en un contrato con descuentos por cantidad, el minorista incurre en el entero costo del esfuerzo, pero también recibe todo el beneficio de ese esfuerzo.

Esto se debe a que según la teoría, lo óptimo sería que los gastos adicionales en esfuerzo deberían ser compartidos por toda la cadena (mayorista y minorista); no obstante, como el esfuerzo suele no ser observable, y si es observable no es verificable, entonces los preferible es diseñar un contrato que incentive el esfuerzo, y este sería uno con descuentos por cantidad.

Asimismo, esta literatura también advierte acerca de la falta esfuerzo que podría tener un mayorista cuando sus ingresos no dependen de las ventas, lo cual también afecta a toda la cadena de suministro. Al respecto, en el caso de Azteca, la implementación de un comercializador podría resolver el problema de los incentivos para contratar clientes, pero no resolvería el problema del bajo esfuerzo de Azteca, la cual en el tiempo se puede manifestar en tarifas mayoristas altas y no competitivas.


Por otra parte, en la industria de las telecomunicaciones las cadenas de suministros son muy complejas, dinámicas y, en general, involucra a varios agentes y servicios (Mikavika, y otros, 2015; y Agrell y otros, 2004). En efecto, la necesidad de mayor coordinación en la cadena de suministros se ha incrementado con la entrada de nuevos tipos de servicios, que requieren de la participación de varios proveedores para ser provistos, como por ejemplo los servicios empaquetados, que requieren a un proveedor de contenidos, además de los proveedores de voz e internet.

En ese contexto, se observa que en algunos países existen empresas integradoras de los sistemas de comunicación, cuyo objetivo es determinar las soluciones adecuadas para las necesidades de los clientes, mientras que la mera comercializadora solo busca realizar una venta o contratación.

En ese sentido, como indicaría Satzger (1996), un Sistema Integrador se entiende como aquel negocio caracterizado por ofrecer soluciones tecnológicas a sus clientes a partir de componentes heterogéneos, los cuales son provistos por múltiples empresas. En cambio, una empresa comercializadora (outsourcing) solo se encargaría de las actividades de marketing con el objetivo de conseguir nuevos clientes.

Asimismo, dado que algunos mercados con altos costos de transacción requieren que alguna empresa asuma el rol de intermediador entre la oferta y la demanda, es posible que esta empresa lo haga de una manera más activa que otra. Es decir, podría darse que el intermediador se constituya como un integrador y busque dar soluciones tecnológicas a sus clientes; o también podría restringirse a ser una comercializadora (outsourcing).

En el caso del outsourcing, la empresa proveedora del servicio busca que otra empresa se dedique a realizar lo que haría un departamento de marketing y ventas. Es decir, la empresa se ahorra todos los costos relacionados con la búsqueda de la demanda, y la realización de las contrataciones. De esta manera, se incrementaría la eficiencia, dado que la empresa proveedora se dedicaría más esfuerzo en la mejora la producción, mientras que la empresa comercializadora sería más eficiente en la identificación de la demanda.

Por otra parte, la decisión de establecer un intermediario (integrador o outsourcing) se relaciona con la disyuntiva entre realizar la tarea de venta en la misma empresa operadora (in house), u optar para que otra empresa lo realice. En efecto, como se ha indicado un comercializador podría incrementar la eficiencia debido a sus mejores capacidades para vender, y si a eso se le añade la posibilidad de ser integrador entre las diversas redes desplegadas en el Perú, la ganancia en eficiencia sería aun mayor.

En el plano teórico, la formación de intermediarios y comercializadores se debe a la existencia de costos de transacción55. Asimismo, según Willianson (1975, 1979, 1981, 1985, 2008), la determinación de las actividades que realizará una empresa, como organización, depende del balance entre las economías de la producción (escala) y los costos de producción. En ese sentido, la decisión por un outsourcing (por ejemplo, un comercializador) radica en determinar si esa actividad puede ser obtenida a través de mecanismos de mercado y desde la misma organización jerárquica o empresa (provisión in house).

55 El concepto de costo de transacción fue instituido por Coase (1937), y se entiende como todo tipo de intercambio de bienes y servicios entre agentes dentro o fuera de una organización.


Asimismo, la especificidad del servicio (por ejemplo, la comercialización) es un determinante para que la empresa lo produzca in house, o recurra al mercado. Particularmente, el tipo de especificidad que se tiene que evaluar es la técnica, la cual ocurre cuando una o ambas partes de una transacción invierten en equipamiento que no tiene ningún valor para usos alternos. En el caso de un comercializador, los recursos que emplea para prestar ese servicio podrían ser usados en otros fines, por lo que sería más eficiente que sea una empresa distinta a la RDNFO. No obstante, si se trata de un integrador si habría una mayor especificidad técnica.

Por otra parte, la frecuencia de las transacciones también influye en el aumento de los costos; cuanto menos frecuente sean, menores serán los costos. En ese sentido, cuando la interacción es baja, no sería necesario que se integren esas actividades. En ese sentido, cuando hay una alta frecuencia de transacciones y una alta especificidad de los bienes, sería más eficiente que se dé la integración vertical, en otro caso lo recomendable sería algún tipo de outsourcing.


En esta alternativa se propone que las actividades de comercialización sean realizadas por una empresa distinta a Azteca. La principal función de esta empresa comercializadora/integradora será buscar la demanda, realizar las contrataciones con los clientes y las transferencias monetarias hacia el Estado y Azteca. Adicionalmente, la empresa comercializadora podría realizar actividades de integradora, es decir empaquetar el servicio de transporte de la RDNFO con servicios provistos por otras empresas, así como realizar el servicio de despliegue de la última milla hacia el nodo óptico de Azteca.

En ese sentido, esta opción tiene la virtud de incrementar la eficiencia productiva, dado que la empresa concesionaria podrá enfocarse en la mejora de su productividad en el servicio de transporte, mientras que el proceso de ventas será atendido con más eficiencia por la empresa comercializadora, la cual funcionará como un outsourcing. Otra ventaja de esta alternativa es que se podría corregir el problema de los incentivos, dado que en este caso los beneficios de la empresa comercializadora sí estarán vinculados con las ventas.

Por lo tanto, la ventaja de esta alternativa radica en que posibilita una mayor eficiencia en la venta, producto de la experiencia y know how de la comercializadora; al mismo tiempo que permite a la empresa concesionaria enfocarse en operar la red en las más óptimas condiciones.

En escenario actual, como se puede apreciar en el gráfico N° 32, Azteca coordina y negocia directamente con sus clientes, recibe el ingreso por prestar el servicio, el cual se deposita en un fideicomiso; luego el Estado le paga la RPMI y la RPMO. En ese contexto, como ya se ha indicado Azteca no tendría incentivos para esforzarse por incrementar sus ventas.

En cambio, una vez que se establezca una empresa comercializadora/integradora, esta se encargará de entrar en contacto con los clientes, como se puede apreciar en los gráficos N° 36 (a) y (b), tomará en cuenta las particulares necesidades conectividad, y elaborará una oferta empaquetada del servicio de transporte de la RDNFO con otros servicios de conectividad.

A su vez, la empresa integradora transferirá al Estado el ingreso recaudado descontado su pago, este flujo de dinero irá hacia el fideicomiso. Finalmente, el Estado realizará los pagos


de RPMI y RPMO. En ese contexto, Azteca se restringiría a operar y administrar la RDNFO, lo cual implicaría descontar los gastos de venta del valor de la RPMO.

Gráfico Nº 36: Flujo de transacciones con la RDNFO

(a) Escenario sin comercializador/integrador

(b) Escenario con comercializador/integrador



Con la finalidad de poder analizar la alternativa de implementar un esquema de intermediación y coordinación entre la RDNFO y sus clientes, se ha considerado que un comercializador o integrador podría recibir un porcentaje 𝜙 del precio de la RDNFO (𝑝), de manera que su función de utilidad sería igual a:

𝜋𝑚 = 𝜙𝑅(𝑞) − 𝑔(𝑒)

Donde 𝑔(𝑒) es el gasto o desutilidad por el esfuerzo de ventas y publicidad (𝑒) y 𝑅(𝑞) = 𝑝𝑞,

es decir el ingreso al precio 𝑝. Asimismo, la función de utilidad de la RDNFO, bajo el supuesto que opera como una empresa que maximiza beneficios sería igual a la siguiente expresión:

𝜋𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂 = (1 − 𝜙)𝑅(𝑞) − 𝑐(𝑞).

Otra forma de ver este planteamiento, es que el minorista recibe �̂� = 𝜙𝑝 por cada unidad vendida, y la RDNFO recibe 𝑤 = (1 − 𝜙)𝑝, que sería el precio de salida de planta. Además, este planteamiento al ser más general que el caso particular de un único precio mayorista,

Estado

Azteca Clientes

Otras empresas

RPMORPI

AA QPIngresos

AQ Servicio

AA QP Pago

i

O

iQ Servicio

i

O

i

O

i QP Pago

Estado

Azteca Clientes

Otras empresas

Comercializador

AQ Servicio

i

O

iA QQ Servicio

i

O

iQ Servicio

i

O

i

O

iAA QPQP Pago

i

O

i

O

i Qw Costo

AA QPIngresos

RPMORPI


otorga la posibilidad de atar a través de 𝜙, ambos precios y convertirlos en una misma decisión, lo cual es el objetivo de una coordinación de cadena de suministros (supply chain). Asimismo, este planteamiento podría extenderse al escenario de diferenciación de precios, tal y como se han planteado en las alternativas anteriores, dado que el minorista recibiría 𝜙 incluso respecto a un vector de precios.

Asimismo, a partir del análisis de los estados financieros de otras empresas del mercado de transporte, se ha encontrado que en promedio gastan el 5.6% de sus ingresos en publicidad, personal en gastos de ventas y otros servicios de terceros. En tal sentido, con la finalidad de evaluar esta propuesta se propone un 𝜙 de 5% que recibiría la empresa comercializadora.

Por otra parte, se está asumiendo que la estructura de precios que la empresa comercializadora implementaría será la misma que se contempla en condiciones de flexibilidad tarifaria. Es decir, los precios por Mbps que pagarían los clientes –empresa de servicios de telecomunicaciones-, de acuerdo a los niveles de consumo y competencia de la demanda, serían iguales a los detallados en la alternativa anterior.

En este contexto, a fin de que los resultados de la alternativa de comercializador equiparen a los de la alternativa de flexibilidad tarifaria, la eficiencia adicional en términos de cantidad demandad que ocurriría como consecuencia del know how o la experiencia del comercializador debería ser por lo menos igual al 5% que corresponde al porcentaje recibido.

Por otra parte, se debe considerar que con la implementación de los proyectos regionales, donde las redes de transporte probablemente se reorganicen entre 4 o 5 operadores de transporte, la necesidad de coordinar e integrar las transacciones en este mercado se incrementará. En ese contexto, la opción de fomentar y reglamentar la existencia de una o más empresas comercializadoras/integradoras podría mejorar la dinámica del mercado, reducir costos de transacción y favorecer un uso más eficiente de la actual infraestructura de red.

Cabe añadir que, esta alternativa puede introducir mayores elementos de competencia en la prestación de servicios finales, frente a otras alternativas, toda vez que la selección de la empresa comercializadora/integradora estaría sujeta a un proceso de concurso o subasta por el mercado, eligiéndose al operador más eficiente.

No obstante, la implementación de un comercializador/integrador podría generar el siguiente conjunto de dificultades:

Necesidad de una reglamentación: Para que la coordinación entre cliente, comercializador y productor obtenga los resultados esperados, será necesario elaborar una reglamentación que regule las relaciones y las responsabilidades entre estos agentes de mercado. Se debe considerar que el desarrollo de una reglamentación podría tomar por lo menos un año, por lo que el efecto de un comercializador en la demanda podría no ser inmediato.

Ausencia de empresas interesadas en ser comercializadoras: La posibilidad de que las empresas ingresen efectivamente a prestar el servicio de intermediación depende del margen que pueden obtener. No obstante, existe una gran incertidumbre respecto a los precios que podría imponer la competencia, y por tanto,


es probable que no haya un margen suficientemente atractivo como para que se desarrolle este mercado de intermediación.

Lento proceso de aprendizaje: Si bien la empresa comercializadora, en teoría es una experta en ventas, es probable que requiera de un proceso de aprendizaje para poder interactuar de manera adecuada con el operador de la RDNFO. Es decir, una coordinación óptima solo se desarrollaría después de período de aprendizaje.

Nivel de esfuerzo no observable: Es probable que el comercializador no disponga de los incentivos suficientes para esforzarse en ventas cuando el contrato no garantiza compartir todo el gasto en ventas.

6.3.2. Transferencia al Estado

a. Problemática

En el diseño de la RDNFO, la empresa concesionaria es la encargada de la operación y la comercialización de la red; no obstante, la infraestructura pertenece al Estado. Asimismo, la empresa concesionaria recibe, sin mayor riesgo, los pagos de RPI y RPMO durante los 20 años de duración del proyecto. Cabe precisar que a través de la RPI el Estado reconoce a la empresa los desembolsos realizados en la etapa de despliegue e inversión; mientras que mediante la RPMO se reconocen todos los gastos operativos y de mantenimiento.

Si bien el contrato de concesión de Azteca contempla una regla de reparto de los ingresos cuando estos cubre los costos, donde el Estado recibe el 80% y Azteca el 20%; lo que se observa que el modelo de la concesión no ofrece a la empresa concesionaria los adecuados incentivos para ser más eficiente en la venta del servicio de transporte.

En efecto, el diseño de la APP de la RDNFO no estaría distribuyendo, de manera adecuada, el riesgo del desempeño de la RDNFO; dado que en cualquier escenario de menor demanda y uso de la red, el principal afectado será el flujo del Estado, en este proyecto.

Por otra parte, la participación del Estado en el financiamiento de este proyecto genera contradicciones, debido a que es el propietario y porque es su principal cliente a través de la REDNACE. Sin embargo, el operador de la red es un concesionario cuyos ingresos son los pagos del mismo Estado.

Así, el Estado estaría desembolsando fondos para cumplir con lo pactado en el Contrato de Concesión, y por otra, también realizaría pagos por el uso que harían las entidades públicas. Ciertamente, en el neto estos pagos que realiza el Estado siempre será equivalente a la RPI y la RPMO, pero esta doble transacción genera costos burocráticos y de control. Además, hace que la sostenibilidad del proyecto depende de manera crucial de la demanda del Estado, y no de la demanda del mercado.

En este contexto, sería recomendar modificar el modelo de la concesión, a fin de reorientar el papel del Estado en el desempeño de la RDNFO. En tal caso, habría dos opciones, que la RDNFO se convierta en una empresa estatal o que se convierta en una privada, donde el Estado solo cumpla el rol de cliente. En el caso de una privatización, se tendría la ventaja que la empresa concesionaria sí tendría todos los incentivos para ser eficiente.

b. Teoría y experiencia

En principio, el Estado no suele ser un buen empresario, debido a que no cumpliría con objetivo de maximizar los beneficios y reducir costos. Por el contrario, el Estado podría


tender a establecer niveles de provisión de servicios y precios con fines políticos, por lo que se podrían generar escenarios de insostenibilidad, como era el caso de la empresa Entel Perú antes de la privatización.

En ese contexto, cuando el Estado requiere que algún servicio sea prestado por motivos o fines sociales, podría elegir entre dos modelos de concesión: una donde el operador es enteramente privado, y otra donde se establece una asociación pública-privada (APP). Bajo un modelo de concesión a un privado, el mayor riesgo lo asume la empresa y no tanto el Estado; mientras que en una APP, lo esencial es que empresa y Estado se distribuyen los riesgos. Cabe precisar que existen diversos modelos de APP en función del tipo de riesgo que se requiere mitigar.

No obstante, los cambios imprevistos en la situación competitiva del mercado podrían afectar el modelo de concesión de una APP, y hacer que la distribución de riesgos deje de ser equitativa, y se torne desventajosa para una de las partes. Incluso, podría darse que la APP no esté diseñada para que la empresa concesionaria tenga incentivos para proveer el servicio, dado que todos sus ingresos están garantizados.

En general, como lo señala el Banco Mundial (2016), más de los potenciales beneficios, las APP podrían generar una amplia variedad de riesgos, entre los cuales están:

Probablemente los costos de desarrollo, licitación y otros generados durante el proyecto de APP sean mayores que los de los procesos tradicionales de contratación pública

Algunos proyectos pueden ser más política o socialmente desafiante para implementar que otros

La responsabilidad del gobierno es continúa: los ciudadanos seguirán responsabilizando al gobierno por la calidad de los servicios públicos.

Es difícil identificar todas las posibles contingencias durante el desarrollo del proyecto, por lo que es muy probable que las partes deban renegociar el contrato para dar cabida a estas contingencias.

En ese contexto, la renegociación sería una opción, pero existiría el peligro de que una de las partes incurra en comportamientos oportunistas. Sobre el particular, Guash (2004) advierte que las empresas sólo se meterían a renegociar de manera oportunista si han identificado que tienen la capacidad de mejorar sus condiciones, o que tienen algún tipo de ventaja sobre el Estado.

Sin embargo, cuando los cambios ocurridos en el mercado han modificado de manera muy radical los supuestos iniciales del modelo de la concesión, una alternativa válida podría ser transferir la empresa al Estado, para luego convocar un nuevo proceso de concesión.


Como ha sido mencionado, una alternativa adicional está referida a que el Estado “recupere” la RDNFO y posteriormente la vuelva a licitar. La viabilidad de esta alternativa supone el pago de una compensación a Azteca por el valor comercial de la RDNFO.

En efecto, se propondría que el MTC conforme una comisión encargada de realizar la valoración de los activos que conforman la RDNFO, y determine un precio de compra-venta del proyecto de la RDNFO, el cual se pague a la empresa concesionaria a cambio. Este


precio sería el valor financieramente equivalente a los flujos de pagos de RPI y RPMO que iba a recibir la empresa durante la duración de la concesión.

Una vez transferida la RDNFO al Estado, se tendría que definir si la RDNFO debería ser privatizada y ofrecida en concurso público. En el nuevo diseño de la RDNFO se podría permitir que la red deje de ser neutral, de manera que los nuevos postores puedan competir frente a la posibilidad de proveer servicios finales.

En este nuevo escenario, el Estado cumpliría el rol de cliente de la RDNFO y al mismo tiempo podría definir un modelo regulatorio plenamente imparcial, el cual estaría a cargo del OSIPTEL. Asimismo, la empresa privada tendrá incentivos para hacer un uso eficiente de la red, bajo la condición de ofrecer conectividad a las instituciones públicas y atender a las zonas o distritos con menores recursos.


Con la finalidad de evaluar esta alternativa, se ha realizado un cálculo del valor presente de la RDNFO desde la perspectiva de la empresa concesionaria, este monto sirve como una aproximación para determinar cuánto tendría que pagar el Estado para que la RDNFO le sea transferida.

Al respecto, luego de un año de operaciones (el contrato fue suscrito en junio de 2014 y la fase de construcción y despliegue de la RDNFO terminaba en junio de 2016), tal como ha sido presentado en las secciones previas, se verifica la existencia de una brecha importante entre los niveles actuales de demanda contratada y los niveles proyectados durante la etapa de licitación. En ese sentido, se puede concluir que dichas proyecciones iniciales resultaron ser muy optimistas, o que la configuración actual del mercado de transporte de las telecomunicaciones de alta velocidad -impulsada por la dinámica tecnológica del sectores muy distinta a la configuración sobre la cual se diseñó la RDNFO.

Asimismo, un aspecto que –desde el punto de vista económico– ayudaría a explicar los niveles actuales de demanda contratada está referido a los incentivos provistos a Azteca en el contrato de concesión.

Desde un punto de vista financiero, los valores de RPI y RPMO trimestrales ofertados por Azteca, debieron ser estimados de modo que les permita recuperar la inversión necesaria para el despliegue, operación y mantenimiento de la red durante el período de la concesión, cuyo valor presente, hacia fines de 2013, fue estimado en USD 333 millones. En tal sentido, el valor de la RPI ofertado recupera la inversión que se realizó entre junio de 2014 y junio de 2016, e incluso recupera el valor del tiempo de dicha inversión.

En el caso de la RPMO, el nivel fijado y solicitado por Azteca asume un nivel de eficiencia operativa ex-ante56, y su cobro se encuentra sujeto a una fórmula de indexación tarifaria (índice de precios de insumos de EEUU). Al respecto, resulta importante señalar que la RPMO ofertada por Azteca debe permitirle recuperar los gastos de operación y mantenimiento que efectivamente realice dicha empresa, por lo que si su nivel de eficiencia operativa ex-post es mayor que su eficiencia ex-ante, entonces la empresa se queda con un excedente luego de recibido los pagos de la RPMO.

56 Este nivel de eficiencia operativa no corresponde necesariamente con el nivel de eficiencia operativa cierta de Azteca. La literatura económica sobre economía de la información y mercados con información asimétrica han documentado teórica y empíricamente esta problemática.


De esta manera, con los cobros de RPI y RPMO ofertados, Azteca está recuperando cuanto menos la inversión efectivamente realizada, la porción actuarial de la misma, así como los gastos de operación y mantenimiento que se realicen efectivamente. En este contexto, tal como fue mencionado en la alternativa anterior, la empresa no tiene necesidad de realizar esfuerzo para incrementar las ventas por el servicio concesionado de modo que le permita garantizar la recuperación de los costos incurridos, pues ésta ya se encuentra asegurada. Es decir, el esquema de incentivos provisto en el contrato no es un esquema de incentivos de alto poder.

Por el lado del Estado, la situación actual complica las finanzas públicas (los recursos presupuestales) pues las provisiones por contingencias contractuales (sobre las cuales el Estado ha otorgado garantías y por tanto, le ha generado obligaciones) se hacen sobre la base de las estimaciones iniciales de demanda: a mayor brecha entre la demanda real y la demanda proyectada inicialmente, existe la necesidad de contar con mayores recursos presupuestales para cumplir las obligaciones contractuales del Estado.

En esa línea, la presente alternativa busca dotar a la RDNFO con un diseño que contenga los incentivos adecuados a fin de contribuir significativamente al logro de una operatividad eficiente de dicha red.

Entre las características de esta nueva licitación de la RDNFO se tienen las siguientes:

a) El objeto de la nueva licitación es lograr el uso eficiente de la RDNFO.

b) Esta gestión más eficiente podría darse estableciendo por separado los dos componentes de la misma:

i. la operación y mantenimiento de la red de transporte

ii. la captación de clientes

c) La estructura y nivel tarifario asociado al servicio de transporte debe ser flexible y no debe estar determinado ni fijado en el contrato. El contrato sí puede especificar las variables que determinarían la flexibilidad tarifaria.

d) Se puede permitir que se brinden servicios adicionales según disponibilidad o requerimientos técnicos de los clientes. Así por ejemplo, se podría ofrecer además de Megabytes de transporte, lambdas (l), fibra oscura, etc.

e) Se puede permitir que el operador provea o se encargue de la construcción de la última milla desde la RDFNO hasta el usuario final.

f) El operador de la red de transporte puede dar salida internacional al tráfico generado en otras redes de transporte.

Las características señaladas buscan ampliar las posibilidades de contar con una mayor demanda o cantidad contratada, de modo que se aproveche la capacidad desplegada de la RDNFO y así permitir un uso eficiente de la misma.

Para la implementación de esta alternativa, se deben realizar dos cálculos relevantes: (i) el pago que el Estado debe hacer a Azteca por el valor comercial de la RDNFO, y (ii) el valor referencial de la nueva licitación. En el análisis, se debe tomar en cuenta las transferencias que el Estado efectivamente ha realizado a favor de dicha empresa.


e. Valor comercial de la RDNFO

En la presente sección se realiza la valorización del proyecto RDNFO a diciembre de 2017, es decir luego de culminada la fase de despliegue y a más de un año de iniciada la fase de operación y mantenimiento.

Al respecto, para calcular el valor de la RDNFO se emplea la metodología de valor pendiente de recupero, y por tanto el valor calculado representa el monto mínimo que estaría dispuesta a recibir Azteca por el proyecto RDNFO a diciembre de 2017, pues se considera el monto que le falta recuperar por los desembolsos realizados en la fase de despliegue.

En ese sentido, el valor pendiente de recupero se calcula como la diferencia entre la inversión en la Fase de Despliegue (en adelante, el Capex) y los flujos RPI. Cabe señalar que no se considera valor pendiente de recupero para los costos de operación y mantenimiento ya que se asume que estos han sido cubiertos por los flujos RPMO a diciembre de 2017.

Dado que el valor de recupero considera el valor del dinero en el tiempo, tanto el monto del Capex como los flujos RPI se actualizan a diciembre de 2017 utilizando la tasa de descuento de 10.23% (o su equivalente trimestral, 2.47%) la cual fue considerada en el “Informe Final” elaborado por el consultor Sergio Bravo Orellana respecto al “Modelo Económico Financiero de la Concesión del Proyecto RDNFO57.

Respecto a los valores considerados para el Capex, éstos se obtienen a partir de la información financiera auditada de los años 2015 y 2016. Asimismo, los flujos RPI considerados son los presentados en la oferta económica con la cual Azteca se adjudicó la concesión de la RDNFO.

Con referencia a la frecuencia de los datos considerados para la determinación del valor pendiente de recupero, ésta es trimestral en correspondencia a la periodicidad de la entrega de los flujos RPI. Asimismo, se considera que los montos de Capex se registran en los Estados financieros de Azteca con datos al cierre de cada año, por lo que para su equivalencia en datos trimestrales se hace una repartición de dichos montos en partes iguales.

En ese sentido, el Capex se reparte en partes iguales para el periodo en el que se reconocen las inversiones de la fase de despliegue en los Estados Financieros Auditados. De esta manera, las inversiones llevadas a cabo entre el tercer trimestre de 2014 al cuarto trimestre del año 2015 se obtiene de los Estados Financieros Auditados 2015, mientras que el Capex entre el primer al segundo trimestre de 2016 se obtiene de los Estados Financieros Auditados 2016.

A partir del método y datos señalados, el valor calculado del monto mínimo que Azteca estaría dispuesta a recibir a diciembre de 2017 es de USD 185.55 millones.

57 Al respecto, se debe señalar que la tasa calculada en la sección 5.2.1. del Informe Final podría ser ajustada a diciembre de 2017 considerando: 1) que la variable tomada como referencia para el cálculo de la tasa de 10.23%, es decir el “spread” entre el bono global del Perú y de los proyectos con garantías contractuales, puede haber sufrido cambios; 2) el cálculo de la tasa consideraba que al no existir certificados CP-RPI correspondientes a cada entrega, la tasa se incrementaba de 9.89% a 10.23%.


f. Consideraciones adicionales

Sin perjuicio de los resultados identificados y presentados para esta alternativa, se debe tener en consideración que la transferencia al Estado de la RDNFO contemplaría iniciar nuevamente un proceso de licitación y un nuevo análisis de las condiciones tarifarias que tendría el nuevo operador. Al respecto, tal situación, además de ser costosa para el Estado y los agentes interesados, no garantizaría que el resultado final sea distinto al que actualmente se observa.

Así, es probable que una nueva licitación de la RDNFO conlleve a un escenario en el cual nuevamente se debe llevar a cabo un análisis símil al presentado en este informe. Por lo tanto, estas implicancias deben ser adecuadamente ponderadas en al analizar la viabilidad de transferir la red al Estado.

6.4. Recomendación de alternativa

Sobre la base de la información detallada a lo largo de esta sección, se recomienda la implementación de la alternativa denominada flexibilidad tarifaria (sección 6.2.2), en virtud del menor pago que realizaría el Estado a la empresa concesionaria por concepto de RPI y RPMO, y del mayor uso que se promueve en la prestación de los servicios de la RDNFO.

En efecto, conforme a las proyecciones realizadas, y considerando una tasa de disminución tarifaria anual de 3% para el servicio portador, consistente con lo observado en el mercado de servicios finales, se estima que la aplicación de flexibilidad tarifaria resultará en una mejora en la posición del Estado, a valor presente, de 17.6% respecto a la situación planteada como escenario base en el presente informe, conforme al cuadro N° 32.

No obstante, tal como se muestra en el mencionado cuadro y en el gráfico N° 37, la posición del Estado, tanto del escenario base como de flexibilidad tarifaria, es considerablemente inferior según las proyecciones actuales en comparación a lo previsto al momento de la adjudicación de la RDNFO. En este punto se debe precisar, tal como ha sido expuesto a lo largo del presente documento, que dicha situación se relaciona a una proyección optimista de la demanda al momento inicial, considerando que algunos supuestos de la proyección, como la superposición de redes de fibra óptica por parte de otras empresas, al retraso en el desarrollo de la REDNACE, entre otros aspectos, no resultaron conforme a lo esperado.


Gráfico N° 37: Flujo del Estado


Cuadro N° 32: Valor presente del flujo del Estado (millones de USD)

Original (2013) 76.43

Escenario base (2017) -88.97

Flexibilidad tarifaria (2017) -73.29

Nota: Se considera una tasa de descuento igual a 10.23% Elaboración: OSIPTEL

Tal como fue mencionado previamente, el principal beneficio de la implementación de un esquema de flexibilidad tarifaria radicaría en el mayor uso de la RDNFO. En tal sentido, la flexibilidad tarifaria posibilitará a Azteca adecuar su oferta comercial para ser atractiva en un contexto donde las empresas competidoras presentan una oferta con descuentos por volumen, por tiempo de contratación, entre otros atributos.

De conformidad con lo anterior, la recomendación planteada es que el esquema de flexibilidad tarifaria sea implementado en un determinado distrito siempre que los ingresos percibidos por el servicio portador de Azteca en dicha localidad no sean inferiores en comparación al trimestre previo a la modificación tarifaria.

Así, a través de esta restricción se logrará minimizar afectaciones en los mercados de bienes finales en aquellas zonas donde la empresa concesionaria podría actuar como una empresa monopolista o donde podría incurrir en ofertas excesivamente agresivas, manteniéndose la misma razonabilidad aplicada al momento de la adjudicación de la RDNFO con relación a la importancia de tener una tarifa única que no afecte los niveles de competencia en los mercados finales.

En ese orden de ideas, corresponderá supervisar que los ingresos por el servicio portador de Azteca, en las zonas donde se aplique flexibilidad tarifaria, sean crecientes en el tiempo, conforme a los objetivos de mejorar la situación comercial de la RDNFO y reducir el

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034

Mill

on

es d

e U

SD

Original (2013) Escenario base (2017) Flexibilidad tarifaria (2017)


desembolso trimestral del Estado por concepto de RPI y RPMO; evitando la posibilidad de comportamientos oportunistas o estratégicos, tales como el establecimiento de ofertas demasiado agresivas que podrían afectar negativamente a los ingresos percibidos.

En tal sentido, de manera conjunta a la flexibilidad tarifaria, se propone establecer un esquema de tarifa tope lineal, la cual inicialmente sería igual a la tarifa actual de USD 23.00 y sería revisada por el regulador de manera periódica cada 4 años a través de un procedimiento de revisión tarifaria. Cabe señalar que, la implementación del mecanismo de flexibilidad tarifaria debe garantizar que los ingresos percibidos por la empresa sean al menos iguales a los recibidos en el trimestre previo a la modificación del régimen tarifario.

Es importante precisar que lo anterior posibilitará que las reducciones tarifarias que establezca la empresa concesionaria en determinados distritos correspondan a incrementos en las capacidades contratadas por sus clientes, situación que refleja los objetivos del otorgamiento de esta libertad tarifaria.

Se debe resaltar que el establecimiento de ambos esquemas –tarifa tope lineal y flexibilidad tarifaria- posibilitaría que las empresas clientes pequeñas, que podrían demandar bajos niveles de capacidad, continúen pagando tarifas que puedan resultarles adecuadas, al considerar que la flexibilidad tarifaria podría ser aplicable principalmente para altos niveles de demanda.

Complementariamente, debe quedar entendido que la posibilidad de flexibilizar la tarifa del servicio portador se enmarcará dentro de los principios de no discriminación entre clientes y de igualdad de acceso. En tal sentido, no será posible establecer algún tipo de flexibilidad en la tarifa que sea de beneficio exclusivo para un único operador de telecomunicaciones.

Para tales efectos, los acuerdos bilaterales que puedan desarrollarse entre la empresa concesionaria Azteca y algún cliente en particular deberán ser de libre disponibilidad para otros interesados (a través de publicaciones en el SIRT), de manera tal que los demás clientes potenciales puedan acogerse a la misma oferta tarifaria en condiciones de igualdad.

En este punto se debe señalar que la posibilidad de reducciones en la tarifa del servicio portador, como las planteadas en las alternativas antes mencionadas, pueden conllevar, a través de un traspaso, a menores tarifas en los servicios finales de banda ancha, beneficiando directamente a los consumidores finales.

Así, el esquema de flexibilidad tarifaria debe garantizar condiciones de competencia adecuadas, tanto en los mercados de servicios intermedios como finales. Para tales efectos, el regulador mantiene a salvo su facultad para monitorear la oferta de tarifas agresivas o discriminatorias, evaluando la pertinencia de establecer tarifas piso (Price Floors) en caso corresponda; teniendo en consideración que la empresa concesionaria podría tener incentivos para arriesgar demasiado a nivel comercial, toda vez que sus ingresos se encuentran garantizados según su contrato de concesión. Así, estas ofertas agresivas beneficiarían únicamente a los clientes de Azteca con una menor tarifa, afectando la situación del Estado al incrementarse su pago trimestral por concepto de RPI y RPMO.


Finalmente, debe considerarse que, en los distritos donde actualmente Azteca cuenta con contratos de servicios portadores celebrados, la regla de ingresos planteada58 posibilita que las tarifas establecidas por la RDNFO reflejen las condiciones competitivas del mercado, toda vez que cualquier disminución tarifaria deberá estar acompañada de un incremento en la capacidad contratada.

No obstante, en el caso de los distritos donde Azteca actualmente no tiene celebrado ningún contrato, para los cuales no se dispone de un nivel de ingresos de partida sobre el cual comparar las tarifas que eventualmente determinaría la concesionaria, se hace mayor la necesidad de realizar un monitoreo cercano del esfuerzo de Azteca en el cumplimiento de los objetivos de la implementación de la flexibilidad tarifaria, toda vez que la concesionaria

podría incurrir en comportamientos oportunistas o estratégicos en el establecimiento de

sus tarifas. Al respecto, si bien el esfuerzo se constituye como una variable no observable, esta se reflejaría a través de variables observables como los ingresos y el tráfico generados por la RDNFO.

En tales términos, sin perjuicio de la recomendación de aplicar flexibilidad tarifaria para mejorar la situación comercial de la RDNFO, debe quedar entendido que esta medida no estaría exenta de una evaluación posterior sobre los esfuerzos de la concesionaria para incrementar el uso de la RDNFO, en términos de tráfico e ingresos de la RDNFO que se incrementan en el tiempo. Así, en caso identificarse que la situación de la RDNFO no mejora en el futuro (se mantiene una demanda no creciente e ingresos bajos), se podrá evaluar la implementación de las medidas estructurales analizadas en el presente informe, como sería el caso de establecer una empresa comercializadora del servicio de transporte, o transferir la RDNFO al Estado, lo que permitiría cumplir con los objetivos del proyecto de la RDNFO.

58 Referida a que el esquema de flexibilidad tarifaria sea implementado en un determinado distrito siempre que los ingresos percibidos por el servicio portador de Azteca en dicha localidad no sean inferiores en comparación al trimestre previo a la modificación tarifaria.


VII. PROPUESTA DE MEJORAS REGULATORIAS

De forma complementaria a la evaluación de las alternativas de política descritas en la sección anterior, a continuación se presenta el análisis de otros aspectos regulatorios y modificaciones respecto a las condiciones del servicio portador de la RDNFO, que resultarían necesarias para mejorar el desempeño y uso de la red.

Tales aspectos se han desarrollado a partir de información recabada en las reuniones sostenidas con distintas empresas operadoras del sector –en las que se discutió las principales dificultades para contratar el servicio de la RDNFO–, y del concesionario Azteca. Se destacan los aspectos vinculados al proceso de contratación del servicio portador, al tráfico garantizado para la RDNFO, a la provisión de otros servicios a través de la red dorsal, a la metodología de revisión tarifaria establecida en el Contrato, entre otros.

7.1. Mejoras en el proceso de contratación del servicio portador

Conforme a lo señalado por distintas empresas operadoras, en su calidad de clientes o potenciales clientes de la RDNFO, las condiciones actuales de prestación del servicio portador establecen un conjunto de requisitos u obligaciones que introducen rigideces en el proceso de contratación, y que podrían reconsiderarse a fin de reducir los costos de transacción en la comercialización del servicio.

De los requisitos identificados con estas características se encuentran el requerimiento estipulado en el Contrato de Abonado para la emisión de una carta fianza a favor de Azteca previo a la contratación del servicio, y la no existencia de un plazo máximo para la instalación del mismo.

De manera análoga, la ausencia de mecanismos alternativos para la interacción entre Azteca y sus clientes o potenciales clientes en el proceso de contratación y prestación del servicio, incrementan los costos de transacción asociados, limitando las oportunidades para captar una mayor demanda.

Requisito de emisión de cartas fianzas a favor de Azteca

El Contrato de Abonado vigente requiere que las empresas operadoras que contraten el servicio portador remitan previamente a Azteca, una carta fianza por un monto equivalente a (i) tres veces la suma de la contraprestación del servicio contratado o (ii) USD 3,000; el que sea mayor. Esta carta fianza debe tener una vigencia de 1 año y ser actualizada anualmente de manera que se mantenga su vigencia hasta la terminación del contrato.

Asimismo, cuando se efectúe una solicitud de servicio adicional que implique un incremento en la contraprestación mensual igual o mayor que el 10%, se requerirá un incremento proporcional del monto garantizado en la carta fianza.

Como resulta evidente, dicha cláusula de garantía de pago implica para los clientes y potenciales clientes de la RDNFO, incurrir en costos de transacción adicionales previamente a la contratación del servicio portador y durante su prestación, siendo además que dicha garantía debe ser actualizada periódicamente.

Estos costos adicionales, impuestos a los abonados de la RDNFO constituyen un desincentivo para la comercialización del servicio, y conforme a lo señalado por distintas


empresas del sector, no corresponden a una práctica usual dentro del mercado de servicios portadores.

Por ejemplo, el contrato de abonado para el arrendamiento de circuitos físicos o virtuales de la empresa Viettel –empresa que ha desplegado su red de fibra óptica en los últimos años– no establece ningún requerimiento vinculado a la emisión de cartas fianzas u otras de dicha naturaleza.

Al respecto, la empresa concesionaria Azteca ha señalado que el uso de mecanismos para garantizar el pago de las contraprestaciones asumidas por los abonados, mediante la emisión de cartas fianzas, es una medida que tiene como fin salvaguardar los ingresos generados por la comercialización del servicio de la RDNFO y que resultan en favor del Estado peruano.

Así también, manifiestan que por restricciones del Contrato de Concesión, los abonados no están sujetos a periodos mínimos de permanencia ni a penalidades por la resolución unilateral del contrato, lo cual, aunado al hecho de que el cobro del servicio se realiza por mes vencido, la exigibilidad de presentación de cartas fianzas se constituye en un medio de protección al Estado frente a eventuales incumplimientos de pago por parte de los abonados.

No obstante ello, debe tenerse en consideración que los mecanismos establecidos para la gestión de los escenarios de incumplimiento de pago por parte de los abonados, deben ser razonables en función del riesgo asociado y de los objetivos de comercialización del servicio. Conforme a lo expresado por las empresas que participan en el mercado de servicios portadores, la práctica extendida para gestionar los riesgos de impago del servicio está asociada a la implementación de mecanismos de evaluación crediticia en forma previa a la contratación del servicio.

Lo anterior toma mayor relevancia cuando la oferta del servicio portador de la RDNFO está dirigida exclusivamente a empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones, las cuales deben estar formalmente constituidas y por lo general cuentan con un record de información financiera que le permitiría someterse a una evaluación crediticia. En ese sentido, no resulta necesaria la emisión de cartas fianzas para la contratación del servicio portador de la RDNFO.

En esa misma línea, cabe señalar que, en concordancia con las disposiciones contenidas en el Contrato de Concesión para la cobertura de la diferencia entre los montos por RPI y RPMO, y los ingresos por la prestación del servicio concesionado –siempre que estos últimos no permitan cubrir los primeros-, el Estado peruano ha internalizado los riesgos asociados a dicho escenario, por lo que no corresponde que la empresa concesionaria establezca mecanismos adicionales al respecto –mediante la exigencia de cartas fianzas a sus abonados- sobre todo cuando este requisito adicional incrementa los costos de transacción de los clientes y potenciales clientes del servicio, e impacta negativamente en la demanda.

En consecuencia, siendo que el establecimiento del requisito de emisión de cartas fianzas en forma previa a la contratación del servicio portador de la RDNFO, representa un mecanismo que no constituye a una práctica habitual en el mercado de servicios portadores, incrementa los costos de transacción de los clientes y potenciales clientes del servicio, e impacta negativamente en la demanda, se recomienda su eliminación dentro del


proceso de contratación, reemplazándose por otros mecanismos menos gravosos para los abonados, que permitan al concesionario de la RDNFO gestionar de forma más eficiente la prestación del servicio, y promuevan un mayor dinamismo en la demanda.

Plazo de instalación del servicio

El Contrato de Abonado del servicio portador de Azteca, en su Anexo 1, especifica el conjunto de actividades para la factibilidad, instalación y entrega del servicio portador; proceso que inicia con la formulación de la Solicitud de Servicio (requerimiento específico) y la acreditación de la condición de operador de servicios públicos de telecomunicaciones por parte del usuario.

Seguidamente, se establece que el plazo de respuesta de Azteca para entregar al usuario el resultado de la factibilidad del servicio y formular su Oferta Comercial, es de hasta 20 días calendario. Dicha comunicación es remitida por escrito, o vía correo electrónico adjuntando los documentos escaneados59.

Luego de recibir la Oferta Comercial de Azteca, el usuario debe expresar su conformidad a la misma suscribiéndola y enviándola en físico a Azteca, conjuntamente con el Contrato de Abonado firmado, una copia de la vigencia de poderes del representante legal y la carta fianza requerida en el contrato. El plazo para esta actividad se encuentra definido por el tiempo de vigencia de la Oferta Comercial formulada por Azteca.

Así, dentro de los 2 días hábiles siguientes, Azteca asignará un Líder de Proyecto que realice las coordinaciones relativas a la instalación del servicio con el usuario; y este último, dentro del plazo de 60 días calendario deberá acreditar ante Azteca el haber concluido con la construcción de su “última milla” hacia el nodo de la RDNFO.

Finalmente, conforme se indica en el Contrato de Abonado, la actividad relativa a la instalación del servicio en los nodos de la RDNFO quedará sujeta a las fechas que se acuerden entre las partes, dentro del plazo de instalación previstas en la Oferta Comercial. Sin embargo, dicho plazo no está sujeto a un plazo máximo definido ex ante que otorgue a los potenciales clientes de la RDNFO una mayor predictibilidad respecto a la fecha efectiva instalación del servicio.

Tal aspecto ha sido comentado por las empresas del sector como un elemento de información de especial relevancia a tomar en consideración en el proceso de decisión de contratación del servicio portador. Así, si bien Azteca ha manifestado que procede a realizar la instalación del servicio en un tiempo promedio de 5 días calendario, se estima apropiado que se defina un plazo máximo para la instalación efectiva del servicio, que resulte acorde con la experiencia señalada en dicha actividad por el operador concesionario.

Por consiguiente, se recomienda que a fin de proveer mayor predictibilidad en la instalación del servicio portador de la RDNFO, sea incorporado en el Anexo 1 del Contrato de Abonado un plazo máximo para el cumplimiento de la actividad relativa a la instalación efectiva del servicio portador.

59 Sobre esta actividad, Azteca manifiesta que si bien el plazo máximo es de 20 días calendarios, las solicitudes

de contratación vienen siendo respondidas en un plazo promedio de 12 días.


Requerimiento de trámites físicos

Actualmente la empresa concesionaria Azteca no dispone de una página web donde se encuentre disponible la información sobre el servicio que ofrece, y que permita que sus potenciales clientes puedan formular sus solicitudes de contratación del servicio.

Asimismo, las empresas operadoras que son potenciales clientes de la RDNFO han comentado que las condiciones de prestación del servicio, al estar sujetos a requerimientos de un trámite físico de documentos, generan consecuencias negativas en temas de tiempo que afectan el atractivo del servicio de la RDNFO.

Un ejemplo de lo anterior, es la emisión de facturas físicas a los abonados que podría ser reemplazada por facturas electrónicas, lo cual permitiría ahorrar el tiempo de mensajería en el envío de dichos documentos.

En ese sentido, se estima conveniente que la implementación de mecanismos electrónicos para la facturación del servicio y la disponibilidad de una página web que proporcione mayor información sobre las condiciones del servicio y su oferta comercial tarifaria –la cual deberá ser registrada en el SIRT del OSIPTEL-, así como represente una alternativa adicional para efectuar solicitudes ante el operador concesionario de la RDNFO, podrían potenciar las ventajas de la prestación del servicio y contribuir a mejorar la situación comercial de la RDNFO.

7.2. Tráfico garantizado para la RDNFO

El Artículo 17 de la Ley N° 29904 (Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica) dispone que el Estado contará con una red de acceso que se utilizará para el desarrollo de la Sociedad de Información y el Conocimiento, priorizando la educación, salud, defensa nacional, seguridad, cultura, investigación y desarrollo e innovación; a esta red se le denomina Red Nacional del Estado Peruano (REDNACE).

Por su parte, el Artículo 35 del Reglamento de la Ley N° 29904 establece que las entidades que pertenecerán a la REDNACE son aquellas señaladas en el Artículo I de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. Estas son las entidades del Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, organismos con autonomía constitucional, y las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público.

Tanto el Artículo 18 de la Ley N° 29904 como el Artículo 36 de su Reglamento señalan que un porcentaje de la capacidad de la RDNFO estará reservada para la operación de la REDNACE. Asimismo, se dispone que el FITEL y el CONCYTEC60 sean los organismos encargados de determinar y actualizar la demanda que corresponde a las entidades del Estado.

Bajo este contexto, con base en la información remitida por el MTC al OSIPTEL, se estima que la demanda potencial de las entidades del Estado podría llegar hasta 34 Gbps anuales.

60 Consejo Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación Tecnológica.


Dicho volumen de tráfico constituiría una p7arte importante de la demanda del servicio de la RDNFO.

La experiencia internacional muestra que los esfuerzos del Estado para el impulso de la banda ancha no se concentran únicamente en el desarrollo de infraestructura, sino también engloban la promoción de la creación de contenidos y el incremento de la demanda.

De esta manera, la reserva de capacidad de la RDNFO para transportar el tráfico que genere la REDNACE representa una importante fuente de demanda que podría mejorar la situación comercial de la RDNFO, y a la vez, mejoraría la posición del Estado Peruano con relación a los desembolsos trimestrales que le corresponde realizar como parte de las obligaciones asumidas en el Contrato de Concesión.

En ese sentido, la pronta implementación y operación de la REDNACE reviste de especial importancia en la mejora del desempeño de la RDNFO, y ante a ello destaca la disposición contenida en la Ley N° 29904 y su reglamento para establecer una capacidad de reserva de la RDNFO, como medida normativa que promueve un mayor uso de la red.

En esa misma línea, conforme a lo señalado en el numeral 7.4 del artículo 7 de la Ley N° 29904, el FITEL tiene la facultad para implementar proyectos de despliegue de redes de alta capacidad a nivel distrital, de manera que completan la extensión y alcance de la RDNFO.

Estos Proyectos Regionales de conectividad forman parte del Plan Nacional de Banda Ancha y tienen como propósito brindar el servicio de acceso a Internet de banda ancha e Intranet a instituciones públicas, instituciones privadas y población en general de las localidades beneficiarias, a través del despliegue de una red de transporte de fibra óptica y una red de acceso. De esta manera, estos proyectos se integran a la RDNFO en el marco de una red nacional que proporciona servicios de banda ancha a todas las localidades del país.

En la actualidad, se han llevado a cabo 7 concursos que implican el desarrollo de estos proyectos de conectividad en 8 regiones; adjudicados a 3 empresas operadoras. Asimismo, se encuentran en fase de convocatoria los concursos para 7 proyectos regionales adicionales. De acuerdo al FITEL, se tienen previsto desarrollar un total de 21 Proyectos Regionales, cuyos beneficiarios alcanzarán a más de 3.7 millones de personas, y a más de 11 mil instituciones públicas.

En virtud de ello, el desarrollo de estos Proyectos Regionales también representa una oportunidad para la RDNFO en la medida que constituye una fuente de demanda de tráfico para el mercado de servicios portadores. No obstante, a diferencia de la REDNACE, los Proyectos Regionales no implican una demanda garantizada para la RDNFO, debido a que las empresas adjudicatarias de estos proyectos pueden optar por seleccionar libremente a los operadores que le brindan servicios de transporte.

En ese sentido, de manera similar a lo dispuesto para la REDNACE –por lo cual el tráfico que se genere en dicha red del Estado debe ser transportado a través de la RDNFO–, se estima recomendable que en el desarrollo de los Proyectos Regionales restantes, el FITEL establezca que el tráfico cursado por los servicios de acceso a Internet sea transportado mediante el servicio portador de la RDNFO. El efecto de esta medida representaría un importante impulso a la masificación del uso de la RDNFO.


7.3. Provisión de mayores servicios a través de la RDNFO

Teniendo en consideración lo señalado por Azteca respecto a la posibilidad de ampliar su oferta de servicios, y evaluando la necesidad de promover un uso óptimo de las capacidades tecnológicas que permite la RDNFO, a continuación se presenta un análisis de los principales servicios adicionales y/o conexos al servicio portador, con base en el aporte que pueden generar en el desarrollo de la RDNFO.

Servicios de transporte de alta capacidad

Un aspecto importante a tener en consideración respecto a la RDNFO, es que se caracteriza por ser una red de alta capacidad de transporte, cuya infraestructura permitiría la provisión de diversos tipos de servicios que pueden ampliar la versatilidad y las opciones del servicio portador.

La RDNFO cuenta con 322 nodos (algunos co-ubicados), distribuidos en 8 nodos de núcleo (core), 22 nodos de agregación, 180 nodos de distribución ubicados en capitales de provincia, 136 nodos de conexión y 4 nodos de conexión internacional.

En la actualidad, el operador concesionario sólo provee el servicio portador no conmutado, en la modalidad de arrendamiento de circuitos punto a punto mediante la tecnología IP VPN Capa 2 (sobre DWDM). No obstante, el equipamiento tecnológico de la RDNFO le permitiría ofrecer otras modalidades de servicio.

Entre estas se pueden mencionar las modalidades IP VPN Capa 2 (punto a punto, punto a multipunto y any to any) e IP VPN Capa 3 (punto a punto, punto a multipunto y any to any), las cuales pueden proveerse en todos los nodos de distribución y conexión, siendo la principal observación la velocidad máxima disponible por enlace en cada nodo (10 Gbps para los nodos de distribución y 1 Gbps para los nodos de conexión). Si se requiriera jerarquías de capacidades más altas se tendría que realizar una adecuación y mejora del equipamiento en los nodos de conexión.

Otra modalidad que podría proveerse desde el punto de vista tecnológico se refiere al arrendamiento de fibra oscura. Dicha modalidad estaría disponible en todos los nodos de la RDNFO sin necesidad de efectuar una mayor adecuación.

Adicionalmente, también puede considerarse la modalidad de servicio DWDM (Lambdas – λ), la cual sólo podría ofrecerse en aquellos nodos que cuentan con equipamiento óptico DWDM, es decir, en 95 nodos de distribución y en 2 nodos de conexión. Si se requiriese proveer esta modalidad en los 180 nodos de distribución de las capitales de provincia, se tendría que realizar una adecuación en 85 nodos de distribución.

En resumen, de acuerdo al equipamiento disponible en sus nodos, la RDNFO podría proveer las siguientes modalidades adicionales de servicio:

1. DWDM (Punto a Punto)

2. IP VPN Capa 2

No conmutado Punto a Punto a Punto a Multipunto

Conmutado (Any to Any)

3. IP VPN Capa 3


No conmutado Punto a Punto a Punto a Multipunto

Conmutado (Any to Any)

4. Arrendamiento de Fibra Oscura

5. Arrendamiento de Lambdas (λ) – DWDM

Cabe señalar que, el Contrato de Concesión contempla las siguientes cláusulas respecto a las características del servicio portador brindado a través de la RDNFO:

Cláusula 2.70

“2.70 Servicio Portador

Es aquel servicio portador que se presta a través de la infraestructura de la RDNFO, y que permite proporcionar la capacidad necesaria para el transporte y enrutamiento de señales de comunicaciones, sin tener usuarios finales, de acuerdo a lo señalado en el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley N° 29904.”

Cláusula 3.1.6

“3.1.6 Que su objeto social, respecto a la provisión de servicios de telecomunicaciones, está referido únicamente a prestar el Servicio Portador y su domicilio está fijado en la provincia de Lima.”

Cláusula 3.2.6

“3.2.6 Que el Concesionario tendrá el derecho a prestar el Servicio Portador, Facilidades Complementarias y Prestaciones Adicionales, conforme a lo dispuesto en el Contrato hasta su vencimiento. Este derecho sólo concluirá en los supuestos de Caducidad de Concesión.”

Cláusula 4.1.5

El objeto social, en lo referido a servicios públicos de telecomunicaciones, debe señalar que sólo podrá prestar el Servicio Portador en el ámbito del territorio nacional, en el marco de la Ley N° 29904 y su reglamento, así como del Contrato.”

Por consiguiente, en caso de no existir restricciones normativas o de otra índole, se recomienda que la prestación del servicio portador a través de la RDNFO pueda proveerse bajo las distintas modalidades que su infraestructura soporta, conforme a las alternativas descritas previamente.

Asimismo, es importante destacar que la provisión del servicio portador bajo modalidades más versátiles permitirá otorgar un mayor atractivo al uso de la RDNFO como medio de transporte; para ello es necesario que su implementación esté acompañada de la propuesta de flexibilidad del régimen tarifario –de acuerdo al análisis efectuado en la sección 6 del presente informe-, de manera que el operador concesionario pueda diseñar la nueva oferta comercial que incluyera las nuevas modalidades de servicio.

Servicio de acceso a Internet

Sobre el particular, la empresa concesionaria Azteca ha señalado que de levantarse las restricciones normativas establecidas en la Ley N° 29904 (Ley de Banda Ancha) y el Contrato de Concesión, podría proveer a operadores de servicios de telecomunicaciones


(por ejemplo, a operadores en áreas rurales) servicios que incluirían tanto el componente de transporte como el acceso a Internet, hasta la localidad de destino.

En efecto, la Ley N° 29904 ha dispuesto la característica de operador neutro del concesionario de la RDNFO, por lo cual se restringe que dicho concesionario pueda prestar servicios a clientes finales. Asimismo, el Reglamento de la Ley N° 29904 ha establecido que el operador de la RDNFO únicamente puede brindar como servicio de telecomunicaciones el servicio portador, y éste sólo puede ser ofrecido a otros operadores de telecomunicaciones.

En la misma línea, el Contrato de Concesión ha dispuesto que el operador concesionario está obligado a prestar como único servicio de telecomunicaciones el servicio portador, el cual permite proporcionar la capacidad necesaria para el transporte y enrutamiento de señales de comunicaciones, sin tener usuarios finales.

Por consiguiente, siendo que la normativa vigente ha establecido prohibiciones a la prestación del servicio de acceso a Internet mencionado por Azteca, corresponderá que su evaluación se realice en la oportunidad que se plantee formalmente el análisis de las modificaciones normativas específicas.

Servicio portador de tránsito internacional

Sobre el particular, el operador concesionario menciona que luego de reglamentado el concepto de operador internacional, la RDNFO podría promocionar la contratación del servicio portador por parte de concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones pertenecientes a países fronterizos al Perú.

Sin embargo, al igual que en el caso de la prestación de servicios finales, el Reglamento de la Ley N° 29904, en su Artículo 14, ha establecido que el operador de la RDNFO no se encuentra facultado para comercializar servicios de conectividad internacional y/o tránsito IP internacional.

En consecuencia, dadas las restricciones normativas aplicables a la prestación de servicios de conectividad internacional como el señalado por el operador de la RDNFO, corresponderá que su evaluación se realice en la oportunidad que se plantee formalmente el análisis de las modificaciones normativas específicas.

Construcción de última milla y hosting

De acuerdo a las características de prestación del servicio portador adoptadas por el operador de la RDNFO, la implementación efectiva del servicio dependerá de la capacidad de los operadores clientes para desplegar la infraestructura necesaria desde su red hacia la ubicación del nodo de interconexión de la RDNFO.

Según lo indicado por Azteca, gran parte de la viabilidad de la contratación del servicio está sujeta al cumplimiento de este requisito por lo que los operadores clientes pueden verse desincentivados para concretar el proceso de contratación.

Asimismo, señala que la posibilidad de ofrecer soluciones integrales que permitan incluir la construcción de esta “última milla” hacia el nodo de la red dorsal, proporcionará a los clientes un servicio de mayor valor que incrementará el atractivo del servicio de transporte de la RDNFO.


De otro lado, manifiesta que algunos usuarios de la RNDFO han expresado su interés en contar con el servicio de hosting.

Al respecto, cabe señalar que conforme a lo dispuesto por el Contrato de Concesión, el operador de la RDNFO puede ofrecer prestaciones adicionales siempre que estos no se encuentren asociados al servicio portador ni a ningún servicio público de telecomunicaciones. Por tanto, a fin de realizar una evaluación individual de dichas alternativas de servicios, se requiere de la información detallada sobre las características bajo las cuales serían brindadas tales prestaciones de manera que se pueda evaluar su asociación con el servicio portador, o con algún otro servicio público de telecomunicaciones.

7.4. Eliminación de la regla de revisión tarifaria del servicio portador

La cláusula 39 del Contrato de Concesión de Azteca dispone que la tarifa actual de 23.00 USD por Mbps (sin IGV) será revisada a partir del sexto año conforme a la siguiente fórmula:

Tarifa𝑡 =ARPI𝑡 + ARPMO𝑡−1

𝑞𝑡−1

Donde:

Tarifa𝑡 : es la tarifa del servicio portador (por Mbps) correspondiente al año 𝑡.

ARPI𝑡 : es Ia suma anual de los valores RPI ofertados, correspondientes a los cuatro trimestres del año 𝑡.

ARPMO𝑡−1: es Ia suma anual de los RPMO ajustados correspondientes a los cuatro trimestres del año 𝑡 − 1.

𝑞𝑡−1 : es Ia cantidad demandada de Mbps contratada del año 𝑡 − 1.

Al respecto, de acuerdo a la evolución del volumen de tráfico que viene cursando hasta la fecha la RDNFO, y a las proyecciones de demanda actualizadas producto de los diversos cambios en el mercado de servicios de transporte, la aplicación de esta regla de revisión tarifaria puede tener efectos negativos en el desarrollo de la RDNFO, siendo que dichos niveles de tráfico cursados por la red dorsal se encuentran por muy debajo de las proyecciones consideradas en la oportunidad de la adjudicación del proyecto.

En efecto, siendo que el valor revisado de la tarifa –aplicable a partir del quinto año de operación de la RDNFO– depende en forma inversamente proporcional del nivel de tráfico contratado, una menor realización de la demanda implicará un aumento en el nivel de la tarifa del servicio portador.

En consecuencia, la realización de un incremento tarifario por encima del nivel actual de USD 23.00 por Mbps, implicará que la cantidad demandada sea restringida aun más por un efecto de elasticidad precio, lo cual provocará en la siguiente revisión anual la tarifa del servicio se incremente nuevamente, resultando en proceso de incremento progresivo del valor de la tarifa y de restricción de las cantidades contratadas.

Por consiguiente, se torna necesario suprimir dicha cláusula de revisión tarifaria a fin de evitar la ocurrencia de los eventos descritos que puede afectar seriamente el desarrollo del servicio portador de la RDNFO.


Sin embargo, corresponde que de darse las condiciones adecuadas de mercado, enmarcadas en este proceso de implementación de mejoras que tienen como fin promover un mayor desarrollo de la RDNFO, la tarifa del servicio portador deberá enfrentar una dinámica acorde con las mejoras en desempeño de la red dorsal, lo cual implica que ésta deberá revisarse en el tiempo.

En tal sentido, siendo que establecer una regla anticipada de revisión tarifaria puede estar sujeta a riesgos en sus efectos, producto de la volatilidad e incertidumbre respecto a la realización de la demanda, se recomienda que la actualización en el tiempo de la tarifa del servicio portador, se lleve a cabo bajo el marco normativo de un procedimiento de revisión de Tarifas Tope a cargo del OSIPTEL, el cual será efectuado en periodos de cada 4 años.

Cabe precisar que dicha Tarifa Tope deberá estar acorde al régimen tarifario flexible que sea implementado en virtud de la recomendación formulada en la sección 6 del presente informe, de manera que la empresa concesionaria de la RDNFO podrá fijar la tarifa de su servicio portador sin exceder el nivel máximo que sea determinado.

7.5. Otras propuestas de modificación

Sobre los aportes del Estado ante la nueva coyuntura

Siendo que el desarrollo de este proceso de análisis, evaluación y planteamiento de recomendaciones para enfrentar la problemática comercial vigente de la RDNFO, busca otorgar incentivos al operador concesionario mediante la flexibilización de distintas características del servicio, resulta necesario que este esfuerzo desplegado desde el lado del Estado sea compensado mediante el establecimiento de garantías de controlen el riesgo de empeorar su posición.

En ese sentido, puesto que las mayores ventajas y herramientas que sean implementadas para disposición del operador de la RDNFO buscan otorgar una mejor posición financiera respecto de la situación actual que permita alcanzar niveles de sostenibilidad del servicio, se recomienda incorporar una cláusula en el Contrato de Concesión que establezca que el Estado no deberá asumir un mayor pago por cobertura de la diferencia entre los ingresos percibidos y el monto del RPI más el RPMO, tomando como referencia el monto aportado en el último trimestre, previo al inicio de vigencia de la eventual cláusula.

Modificación de la regla de reparto de ingresos

A fin de que el MTC pueda disponer de mayores elementos para proveer incentivos dentro de un proceso de negociación con el concesionario de la RDNFO, se deja a su consideración evaluar la modificación de la regla de reparto de ingresos excedentes a los montos por RPI más RPMO (Prima por Resultados), de manera tal que dicha empresa pueda verse motivada a realizar el mejor esfuerzo en la comercialización del servicio, que garantice el uso masivo de la red dorsal y proporcione su sostenibilidad.


VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El OSIPTEL de conformidad al cronograma de actividades comunicado al MTC mediante carta N° 529-GG/2017, ha cumplido el proceso de Asistencia Técnica solicitado por dicho ministerio en relación con la situación comercial de la RDNFO, publicando el presente informe, después de la recepción y análisis de los comentarios recibidos al Informe N° 198-GPRC/201761.

Así, en el marco de este proceso, el OSIPTEL ha solicitado de manera reiterada a la empresa Azteca, concesionaria de la RDNFO, la entrega de la información detallada en la mencionada carta, conjuntamente con su correspondiente análisis y propuesta sustentada respecto a la situación comercial de la RDNFO.

Al respecto, se debe indicar que la información remitida por Azteca a través de distintas comunicaciones, ha tenido un carácter general respecto a la problemática de la RDNFO, mencionando aspectos como el retraso de la REDNACE, los altos costos de operación y mantenimiento, y la rigidez del esquema tarifario. Asimismo, la empresa ha trasladado los comentarios de las empresas Entel y Optical Networks respecto al uso de la RDNFO y a las ineficiencias en los procedimientos comerciales de contrataciones.

En ese sentido, Azteca no ha cumplido con remitir la información requerida bajo el detalle solicitado, ni ha remitido su análisis y propuesta con el debido sustento; en su lugar, ha remitido planteamientos generales sobre el tema, los cuales en mayor medida ya eran de conocimiento previo al proceso de Asistencia Técnica.

Sin perjuicio de lo anterior, el OSIPTEL ha considerado en su análisis el planteamiento y las propuestas de Azteca. Asimismo, durante este proceso el OSIPTEL también ha llevado a cabo una serie de reuniones con diversas empresas operadoras, algunas de ellas potenciales clientes de la RDNFO, las cuales han manifestado sus expectativas respecto a la RDNFO, y las razones por las que, en su criterio, la demanda de la RDNFO no estaría llegando a los niveles proyectados. En tal sentido, el presente informe también ha integrado en su análisis la posición de otros agentes interesados.

Por otra parte, en relación con el diagnóstico de la situación comercial de la RDNFO, se debe indicar que el servicio de banda ancha móvil tiene una mayor expectativa de crecimiento que la banda ancha fija, debido a que en este mercado hay un mayor nivel de competencia y la cobertura 3G y 4G ha ido incrementándose en el tiempo. En efecto, en el mercado de banda ancha móvil compiten Telefónica, América Móvil, Entel, Viettel e Incacel Móvil (antes Virgin Mobile), mientras que en banda ancha fija solamente destacan Telefónica y América Móvil. En ese sentido, lo que se esperaría es que la banda ancha móvil sea la principal fuente de demanda de transporte de la RDNFO.

No obstante, a pesar de que hay expectativas de crecimiento en el mercado de servicios finales, en especial para la banda ancha móvil, la cuota de tráfico que se cursaría a través de la RDNFO sería mucho menor de lo proyectado en el 2012. Esto se debería a que las principales empresas proveedoras de acceso a Internet han desplegado redes privadas de transporte de fibra óptica de manera superpuesta a la RDNFO.

61 Publicado en la página web del OSIPTEL el 28 de noviembre de 2017.


En efecto, en la actualidad Viettel ha desplegado 9,521 Km de fibra óptica en 71 provincias; América Móvil tiene 5,070 Km en 34 provincias; Telefónica tiene 4,134 Km en 98 provincias; e Internexa tiene 3,424 Km en 38 provincias. En ese sentido, Azteca solo tendría presencia exclusiva en 56 distritos, es decir, 2.99% respecto al total de 1874 distritos, los cuales tienen algún tipo de enlace de transporte (fibra óptica, radioenlace y satelital). No obstante, se debe el 56.83% de los nodos de la RDNFO se encuentran en distritos donde Azteca es el único proveedor del servicio de transporte.

Cabe precisar que, entre los cuatro principales competidores de Azteca, tres de ellos son operadores verticalmente integrados con el segmento minorista y proveen servicios de telefonía fija, telefonía móvil, Internet fijo e Internet móvil a nivel residencial.

Por otra parte, mientras Azteca únicamente puede ofrecer al mercado un solo tipo de producto, las empresas que compiten en el mercado de transporte no solo disponen de una gran flexibilidad tarifaria, sino que también pueden ofrecer servicios diferenciados y adaptados a las necesidades de sus clientes.

En relación con la demanda proyectada realizada en el 2012, se esperaba que la banda ancha fija significase el 69% de la demanda en el 2018, y en el 2025 alcanzase el 60%. Asimismo, se esperaba que la banda ancha móvil sea solo el 23% en el 2018, y el 36% en el 2025. Mientras que la demanda de la REDNACE solo debía significar el 4% en el 2025.

No obstante, en la estimación realizada en este informe, se observa que la banda ancha fija tiene una porción considerablemente inferior a lo esperado. En efecto, en el 2025 este segmento de demanda solo significaría el 19%, mientras que la banda ancha móvil significaría el 65%. Como resultado de esta actualización, la demanda de Azteca se ajustaría en el largo plazo a 221 Mbps anuales, y reflejaría una senda inferior a la proyectada en el 2012.

Estos cambios en las proyecciones de la demanda de la RDNFO se deben a que en la fase de diseño no se contemplaron escenarios de superposición con las redes de fibra óptica de otras empresas, la aparición de la tecnología 4G, y la adopción extendida del Internet móvil.

Es importante precisar que el diseño del contrato de concesión es un factor que influye también en la actual situación de la RDNFO. Esto último porque, de acuerdo al diseño, los ingresos de la operadora se encuentran garantizados en el nivel solicitado en la etapa de adjudicación del proyecto. De esta manera, los ingresos son independientes del nivel de ventas de la empresa, siendo el Estado el que cubre la diferencia. Por lo tanto, si asumimos que el nivel de ventas es una función del esfuerzo de la empresa, es natural observar que el esfuerzo elegido por el postor no sería el que haga máximo el nivel de ventas, tal como sugiere la literatura económica y como ha sido referido por las empresas que participaron en las entrevistas llevadas a cabo por el regulador. En ese sentido, no se recomienda emplear este tipo de diseños -que garantizan totalmente el nivel de ingresos - en proyectos en los cuales el nivel de ventas dependa de manera significativa del nivel de esfuerzo del concesionario.

Con el objetivo de analizar situaciones que reducirían los pagos trimestrales del Estado a Azteca por concepto de RPI y RPMO, e incrementaría el uso y la cantidad de tráfico que es transportado a través de la RDNFO, se han evaluado cuatro escenarios de prestación del servicio portador, los cuales consideran modificaciones tarifarias y estructurales: (i) reducir la tarifa única a un nivel de USD 15.00 por Mbps, (ii) establecer la posibilidad que Azteca


tenga flexibilidad tarifaria, (ii) establecer una empresa comercializadora y (iv) transferir la RDNFO al Estado.

En este punto se debe señalar que la posibilidad de reducciones en la tarifa del servicio portador, como las planteadas en las alternativas antes mencionadas, pueden conllevar, a través de un traspaso, a menores tarifas en los servicios finales de banda ancha, beneficiando directamente a los consumidores finales.

Con relación a la posibilidad de que Azteca tenga flexibilidad tarifaria, se identifica que tal condición podría ser establecida siempre que los ingresos percibidos por la empresa concesionaria no sean inferiores respecto a los ingresos del trimestre previo a la modificación tarifaria. Lo anterior tendría como fin salvaguardar las condiciones de competencia en los mercados de servicios finales, los cuales en todo momento deberán ser analizados tanto por el regulador como por el MTC, en caso implementarse la medida.

Respecto a la alternativa de establecer un comercializador/integrador, se considera que esta opción podría mejorar la dinámica del mercado, reducir costos de transacción y favorecer un uso más eficiente de la actual infraestructura de red. No obstante, esta alternativa implica desarrollar una reglamentación particular, alcanzar un adecuado margen de ganancia que incentive la entrada de alguna empresa comercializadora, y asumir que habrá un período previo de aprendizaje. En ese sentido, la opción de establecer una empresa comercializadora/integradora no sería de corto plazo, sino de largo plazo, dado que requeriría invertir un mayor esfuerzo regulatorio en el diseño y planificación del mercado.

Cabe añadir que, esta alternativa puede introducir mayores elementos de competencia en la prestación de servicios finales, frente a otras alternativas, toda vez que la selección de la empresa comercializadora/integradora estaría sujeta a un proceso de concurso o subasta por el mercado, eligiéndose al operador más eficiente.

En relación a la alternativa de transferir la RDNFO al Estado, se ha identificado que en este caso se tendría que pagar a la empresa concesionaria un monto que se encontraría alrededor del valor pendiente de recupero (USD 185.55 millones). Cabe precisar que estas estimaciones se han realizado de manera referencial a diciembre de 2017.

Sin perjuicio de los resultados identificados y presentados para esta alternativa, se debe tener en consideración que la transferencia al Estado de la RDNFO contemplaría iniciar nuevamente un proceso de licitación y un nuevo análisis de las condiciones tarifarias que tendría el nuevo operador. Al respecto, tal situación, además de ser costosa para el Estado y los agentes interesados, no garantizaría que el resultado final sea distinto al que actualmente se observa.

Por consiguiente, del análisis efectuado se recomienda implementar la alternativa de flexibilidad tarifaria consistente en posibilitar a Azteca, además de tener una tarifa tope lineal, determinar libremente sus tarifas en función de diversos atributos (plazo de contratación, velocidad, entre otros) en concordancia a la oferta comercial observada por otras empresas con redes de fibra óptica, en virtud de los menores pagos trimestrales que el Estado desembolsaría a la concesionaria por concepto de RPI y RPMO, al mismo tiempo que esta alternativa incrementa la demanda de la RDNFO, promoviendo su uso.

En efecto, conforme a las proyecciones realizadas, y considerando una tasa de disminución tarifaria anual de 3% para el servicio portador, consistente con lo observado en el mercado


de servicios finales, se estima que la aplicación de flexibilidad tarifaria resultará en una mejora en la posición del Estado, a valor presente, de 17.6% respecto a la situación planteada como escenario base.

El principal beneficio de la implementación de un esquema de flexibilidad tarifaria radicaría en el mayor uso de la RDNFO. En tal sentido, la flexibilidad tarifaria posibilitará a Azteca adecuar su oferta comercial para ser atractiva en un contexto donde las empresas competidoras presentan una oferta con descuentos por volumen, por tiempo de contratación, entre otros atributos.

De conformidad con lo anterior, la recomendación planteada es que el esquema de flexibilidad tarifaria sea implementado en un determinado distrito siempre que los ingresos percibidos por el servicio portador de Azteca en dicha localidad no sean inferiores en comparación al trimestre previo a la modificación tarifaria.

Así, a través de esta restricción, se logrará minimizar afectaciones en los mercados de bienes finales en aquellas zonas donde la empresa concesionaria podría actuar como una empresa monopolista o donde podría incurrir en ofertas excesivamente agresivas, manteniéndose la misma razonabilidad aplicada al momento de la adjudicación de la RDNFO con relación a la importancia de tener una tarifa única que no afecte a los niveles de competencia en los mercados finales.

En ese orden de ideas, corresponderá supervisar que los ingresos por el servicio portador de Azteca, en las zonas donde se aplique flexibilidad tarifaria, sean crecientes en el tiempo, conforme a los objetivos de mejorar la situación comercial de la RDNFO y reducir el desembolso trimestral del Estado por concepto de RPI y RPMO; evitando la posibilidad de comportamientos oportunistas o estratégicos, tales como el establecimiento de ofertas demasiado agresivas que podrían afectar negativamente a los ingresos percibidos.

En tal sentido, de manera conjunta a la flexibilidad tarifaria, se propone establecer un esquema de tarifa tope lineal, la cual inicialmente sería igual a la tarifa actual de USD 23.00 y sería revisada por el regulador de manera periódica cada cuatro años a través de un procedimiento de revisión tarifaria. Cabe señalar que, la implementación del mecanismo de flexibilidad tarifaria debe garantizar que los ingresos percibidos por la empresa sean al menos iguales a los recibidos en el trimestre previo a la modificación del régimen tarifario.

Es importante precisar que lo anterior posibilitará que las reducciones tarifarias que establezca la empresa concesionaria en determinados distritos correspondan a incrementos en las capacidades contratadas por sus clientes, situación que refleja los objetivos del otorgamiento de esta libertad tarifaria.

Se debe resaltar que el establecimiento de ambos esquemas –tarifa tope lineal y flexibilidad tarifaria– posibilitaría que las empresas clientes pequeñas, que podrían demandar bajos niveles de velocidad, continúen pagando tarifas que puedan resultarles adecuadas, al considerar que la flexibilidad tarifaria podría ser aplicable, principalmente, para altos niveles de demanda.

Cabe mencionar que, con el objetivo de acotar el impacto de aquellos escenarios en los que el Estado debe efectuar desembolsos para cubrir las diferencias entre los ingresos por la prestación de servicios de la RDNFO y los montos por RPI y RPMO, se recomienda establecer en el Contrato de Concesión que dichos desembolsos no podrán ser superiores al valor pagado en el trimestre previo al inicio de vigencia de esta eventual cláusula.


Complementariamente, debe quedar entendido que la posibilidad de flexibilizar la tarifa del servicio portador se enmarcará dentro de los principios de no discriminación entre clientes y de igualdad de acceso. En tal sentido, no será posible establecer algún tipo de flexibilidad en la tarifa que sea de beneficio exclusivo para un único operador de telecomunicaciones.

En línea con lo anterior, los acuerdos bilaterales que puedan desarrollarse entre la empresa concesionaria Azteca y algún cliente en particular deberán ser de libre disponibilidad para otros interesados (a través de publicaciones en el SIRT), de manera tal que los demás clientes potenciales puedan acogerse a la misma oferta tarifaria en condiciones de igualdad.

Asimismo, el esquema de flexibilidad tarifaria debe garantizar condiciones de competencia adecuadas, tanto en los mercados de servicios intermedios como finales. Para tales efectos, el regulador mantiene a salvo su facultad para monitorear la oferta de tarifas agresivas o discriminatorias, evaluando la pertinencia de establecer tarifas piso (Price Floors) en caso corresponda; teniendo en consideración que la empresa concesionaria podría tener incentivos para arriesgar demasiado a nivel comercial, toda vez que sus ingresos se encuentran garantizados según su contrato de concesión.

En concordancia con lo anterior, se recomienda eliminar la regla de revisión tarifaria contenida en la Cláusula 39 del Contrato de Concesión. Mantener dicho mecanismo en un contexto donde el volumen de tráfico cursado se encuentra muy por debajo de las proyecciones realizadas, tendría efectos negativos en el desarrollo de la RDNFO, puesto que a futuro implicará un aumento en el nivel de la tarifa del servicio portador por encima del nivel de USD 23.00 por Mbps, reduciendo aún más la demanda del servicio.

Adicionalmente, también acorde con la alternativa de flexibilidad tarifaria, se recomienda que la prestación del servicio portador de la RDNFO pueda proveerse bajo las distintas modalidades tecnológicas que su infraestructura soporta. Así, cabe destacar que la provisión del servicio bajo modalidades más versátiles permitirá otorgar un mayor atractivo al uso de la RDNFO, en función de la oferta comercial que diseñe el operador concesionario.

Con relación a la implementación de la alternativa de flexibilidad tarifaria, se recomienda que en caso identificarse que la situación de la RDNFO no mejora en el futuro (se mantiene una demanda no creciente e ingresos bajos), se podrá evaluar la implementación de las medidas estructurales analizadas en el presente informe, como sería el caso de establecer una empresa comercializadora del servicio de transporte, o transferir la RDNFO al Estado, lo que permitiría cumplir con los objetivos del proyecto de la RDNFO.

Desde otros aspectos, considerando las condiciones de prestación del servicio en la interacción con los clientes y potenciales clientes se recomienda lo siguiente:

La eliminación del requisito de emisión de cartas fianzas a favor del operador concesionario, toda vez que introduce costos de transacción adicionales a los clientes y potenciales clientes del servicio.

Establecer un plazo máximo para la instalación del servicio portador.

Mejorar los mecanismos de atención a los clientes a través de la disposición de una página web que proporcione mayor información sobre el servicio y su oferta comercial tarifaria –la cual deberá ser registrada en el SIRT del OSIPTEL-, y represente una alternativa adicional para efectuar solicitudes ante el concesionario.


Minimizar los requisitos de tratamiento físico de documentos que podrían ser reemplazados por medios electrónicos.

El efecto de estas medidas adicionales tiene como propósito otorgar mayores incentivos para la contratación del servicio, lo cual impactaría positivamente en la demanda del RDNFO y contribuiría a incrementar las proyecciones estimadas en la evaluación de la alternativa recomendada.

Por otra parte, de manera análoga a la normativa que establece que el tráfico de la REDNACE debe ser transportado a través de la RDNFO; el MTC y el FITEL podrían considerar establecer dicha condición para que los próximos Proyectos Regionales de Banda Ancha a ser concursados, también cursen su tráfico a través de la RDNFO.

Finalmente, con el objetivo de que el MTC pueda disponer de mayores elementos en un eventual proceso de negociación con el operador de la RDNFO, se deja a su consideración evaluar la modificación del Margen de Excedente utilizado para la determinación de la Prima por Resultados.


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ANEXOS

ANEXO 1: MODALIDADES DE PROVISIÓN DEL SERVICIO PORTADOR

En el mercado de servicio portador, las empresas compiten considerando la capacidad de adaptar las características de sus servicios a las diversas necesidades de los clientes, además de criterios de flexibilidad tarifaria. En virtud de ello, la prestación del servicio de transporte puede ser ofrecida mediante diversas modalidades, a saber: SDH, Ethernet, DWDM, MPLS, entre otras.

Tecnología SDH:

Abarca funcionalidades de Capa 1 y Capa 2, que se implementan sobre las redes de fibra óptica y microondas. Se suele aplicar en redes de fibra y microondas, y emplea un sistema de tasación mínima basado en un STM-1, el cual es igual a 155 Mbps. Esta tecnología se define como un conjunto de protocolos de transmisión de datos que utiliza la fibra óptica como medio de transmisión, que satisface la necesidad de sistemas más flexibles que soportan anchos de banda elevados.

Al respecto, el STM-1 presenta una estructura de tramas que contiene información de cada uno de los componentes de la red: trayecto, línea y sección, información de usuario. Los datos son encapsulados en contenedores específicos para cada tipo de señal tributaria.

Por su parte, a estos contenedores se les añade información adicional62 que consiste en

una serie de bytes utilizados con fines de mantenimiento de red, y que dan lugar a la

formación de contenedores virtuales (VC63). En este punto, cabe mencionar que, como

resultado de la multiplexación64, se forma una trama constituida por 9 filas de 270 octetos

cada una (270 columnas de 9 octetos).

La transmisión se realiza bit a bit, en los sentidos de izquierda a derecha y de arriba hacia abajo, con cada trama a razón de 8000 veces por segundo (duración básica de 1 8000⁄ =125 𝜇𝑠). Por lo tanto, el régimen binario para el nivel STM-1 se expresa de acuerdo con 1 ∙8000 ∙ 270 (𝑐𝑜𝑙𝑢𝑚𝑛𝑎𝑠) ∙ 9 (𝑓𝑖𝑙𝑎𝑠) ∙ 8 (𝑏𝑖𝑡𝑠) = 155.52 (𝑀𝑏𝑝𝑠).

Tecnología Ethernet o Metro Ethernet:

Puede tener funcionalidades de Capa 1 y Capa 2, o sólo de Capa 2. El Ethernet es una red

CSMA/CD65 de banda ancha base a 10 Mbps, que funciona con cableado coaxial fino y

grueso, par trenzado, y fibra óptica. Como tecnología de red maneja dos aspectos: la física

62 POH: Path overhead. Tiene como misión monitorizar la calidad e indicar el tipo de contenedor virtual que se tiene. 63 Entidad de carga útil que viaja sin cambios a lo largo de la red, además de algunos bytes que se agregan y se desempaquetan en los distintos puntos terminación del servicio de transporte. 64 Combinación de dos o más canales de información en un solo medio de transmisión, que permite varias comunicaciones de forma simultánea, usando un dispositivo llamado multiplexor. 65 Carrier Sense Multiple Acces/Collision Detect: Acceso Múltiple con escucha de Portadora y Detección de Colisiones.


y la lógica. En el primero de ellos se consideran la capa física y la capa de enlace de datos; mientras que el segundo hace referencia a la forma de funcionar.

La capa física describe las características físicas de la red y el hardware usado; siendo que esta capa incluye la topología, el hardware de transmisión, el equipo usado, etc. Por su parte, la capa de enlace de datos es responsable de la transferencia fiable de información, a través de un circuito de transmisión de datos. Recibe peticiones de la capa de red y utiliza los servicios de la capa física.

Esta tecnología suele ofrecerse para conexiones satelitales, de fibra, y de microondas; además, puede implementarse directamente sobre la fibra óptica (Capas 1 y 2) o sobre la DWDM (Capa 2).

Esta tecnología se basa en la difusión de señales por un cable coaxial, a través de la utilización de un par trenzado que cuenta con anchos de banda de 10 Mbps, 100 Mbps, 1000 Mbps. Al respecto, las capacidades que se comercializan son 1 Mbps, 10 Mbps, 100 Mbps, 1 Gbps, y 10 Gbps.

En adición, la utilización de conmutadores permite tener un ancho de banda acumulado; siendo el tamaño del paquete máximo de 1400 bytes.

Tecnología DWDM:

Es una técnica de transmisión de señales a través de fibra óptica usando la banda C (1550 nm), definida para la banda de 1530 nm a 1610 nm, con espaciado entre canales de 0.8 nm y 1.6 nm, que funciona como un método de multiplexación similar al de división de frecuencia que se utiliza en medios de transmisión electromagnéticos.

En el contexto de multiplexación, varias señales portadoras se transmiten por una única fibra óptica, utilizando distintas longitudes de onda (λ) de un haz láser en cada una de ellas, siendo que cada portadora óptica forma un canal óptico que podrá ser tratado independientemente del resto de canales que comparten el medio, y contener diferente tipo de tráfico. De esta manera se puede multiplicar el ancho de banda efectivo de la fibra óptica, así como facilitar comunicaciones bidireccionales.

Para transmitir mediante DWDM son necesarios un multiplexor66 –transmisor– y un

demultiplexor67 –receptor–, los cuales son dispositivos complementarios.

En lo que respecta al número de canales ópticos, en la DWDM se consigue un mayor número de ellos reduciendo la dispersión cromática de cada canal, a través del uso de un láser de mayor calidad, fibras de baja dispersión, o mediante el uso de módulos DCM68. De esta manera, es posible combinar más canales reduciendo el espacio entre ellos. Actualmente, se pueden conseguir 40, 80 o 160 canales ópticos separados entre sí 100 GHz, 50 GHz o 25 GHz, respectivamente.

66 Circuito combinacional que tiene 2n líneas de entrada de datos, una línea de salida y “n” entradas de selección. 67 Circuito combinacional que tiene una entrada de información de datos “d” y “n” entradas de control que sirven para seleccionar una de las 2n salidas, por la que ha de salir el dato que presente en la entrada. 68 Dispersion Compensation Modules: Módulo de Control de Dispersión.


En virtud de lo antes mencionado, la DWDM es una tecnología exclusiva de redes de fibra óptica en redes transporte, que consiste en trasmitir la información a través de diversas longitudes de onda (λ), donde cada una de ellas permite llevar una determinada capacidad, por lo general, de 40 Gbps u 80 Gbps.

Cabe precisar que un cable de fibra óptica suele tener 24, 48 y 96 hilos, cada uno de ellos cuenta con 80 λ, y en cada λ se puede trasmitir hasta 80 Gbps. Además, en un hilo de fibra se puede trasmitir hasta 64 Tbps (80×80 Gbps).

En síntesis, la DWDM se define por frecuencias con transmisiones de larga distancia, utilizando frecuencias angostas de longitudes de onda compacta, requiriéndose de láseres de precisión para mantener los canales dentro del objetivo; además, divide el espectro en pequeñas partes, y se puede utilizar señal lumínica amplificada.

Por otro lado, por su practicidad, se trata de una técnica de transmisión muy atractiva para las operadoras de telecomunicaciones, ya que permite aumentar su capacidad sin tender más cables ni abrir zanjas.

Tecnología MPLS:

Opera entre la Capa 2 (enlace de datos) y la Capa 3 (red) del Modelo OSI, definida como un protocolo de Capa 2.5. Asimismo, algunos operadores del servicio portador lo conocen con el término IP-MPLS. Se debe tener presente que la tecnología MPLS, al ser una tecnología de capa superior, necesariamente se soporta sobre una tecnología de capa inferior (SDH, DWDM, Ethernet). Por ello, es común encontrar, en la práctica, las denominaciones MPLS sobre DWDM, MPLS sobre Ethernet, etc.

La tecnología MPLS permite implementar Redes Privadas Virtuales (VPN) con funcionalidades de Capa 2 (IP-VPN MPLS L2) y Capa 3 (IP-VPN MPLS L3), que son los que permiten brindar el servicio portador. Esta tecnología es ampliamente usada en redes Metropolitanas, y puede ser implementada sobre cualquier medio de transmisión, pero es común que se implemente sobre redes de transporte de fibra óptica.

Esta tecnología provee soporte a las nuevas aplicaciones de voz, datos y video; comunicación directa entre todas las sedes; priorización y calidad de las aplicaciones; simplicidad de gestión de la red, a través de la plataforma de monitoreo de disponibilidad del servicio; y garantía de Acuerdo de Nivel de Servicio.

Cada una de estas soluciones tecnológicas atiende diferentes necesidades de los clientes. En efecto, en el caso del DWDM, esta tecnología otorga una mayor libertad al cliente en el momento de definir sus parámetros de calidad y prioridad del tráfico, dado que prácticamente estarían alquilando el medio de transmisión. En cambio, los servicios Metro Ethernet suelen ser más restrictivos, en tanto que se esté contratando una velocidad de transmisión.


ANEXO 2: PROVISIÓN DEL SERVICIO PORTADOR

Provisión mediante SDH

Por muchos años, dominante para los segmentos dorsales de alta capacidad y de alcance nacional.

Desde la década pasada, los operadores comenzaron a adoptar la tecnología DWDM, debido a su marcada superioridad en cuanto a capacidad de transporte.

El SDH ostentaba velocidades de 155 Mbps, 622 Mbps y hasta 2.5 Gbps.

Algunos operadores mantienen segmentos importantes con esta tecnología, como respaldo para los segmentos principales DWDM, como última milla, o para rutas de penetración a diversas localidades, y en los segmentos que emplean redes de microondas.

Con relación a los medios físicos, en el segmento de transporte la tecnología SDH puede emplear fibra óptica o redes de microondas. En el segmento de acceso, para llegar a las premisas del cliente, la tecnología SDH puede emplear fibra óptica, microondas, par de cobre u otras.

Provisión mediante Metro Ethernet

Extendida a partir de la década pasada para la provisión de capacidad en los ámbitos local y metropolitano.

Dirigida a los niveles mayorista (operadores) y minorista (clientes finales); pudiendo ser de ámbito de nodo a nodo, o hasta las premisas de los clientes finales.

Las velocidades típicas que provee son 10 Mbps, 100 Mbps, 1 Gbps, 10 Gbps o más, dependiendo de la jerarquía del equipamiento empleado.

Para llegar a las premisas de los clientes finales, puede ser fibra óptica o cable de cobre.

Para coberturas de larga distancia, el Metro Ethernet se soporta sobre SDH o DWDM.

Provisión mediante DWDM (longitudes de onda)

Los operadores la usan para la auto-provisión de capacidad y para proveer el servicio portador a terceros, quienes son operadores de telecomunicaciones (nivel mayorista).

Para los grandes operadores, constituye la tecnología que soporta los segmentos troncales y las redes dorsales de alta capacidad a nivel nacional.

La SDH sigue siendo usada para rutas de penetración a diversas localidades, y en los segmentos que emplean redes de microondas.

Es posible implementar longitudes de onda de 40, 80 y más.

El operador no siempre usa todas las longitudes de onda (como la de 80), pudiendo darse el caso de que ofrezca, en arrendamiento, algunas lambdas a algún operador de telecomunicaciones.


Los operadores solicitantes requieren esta modalidad para contratar grandes capacidades, en el ámbito de larga distancia nacional, para atender sus respectivas demandas de los servicios públicos de telecomunicaciones, o para contar con rutas de respaldo de alta capacidad.

Las velocidades contratadas son del rango de 2.5 Gbps, 10 Gbps, 40 Gbps o superiores; las mismas que se soportan sobre una longitud de onda.

Servicio provisto entre nodos ópticos (nodo a nodo), desde los cuales el operador solicitante puede habilitar la conexión a su propio nodo óptico.

No existe una última milla que llegue a las premisas de clientes o usuarios finales, toda vez que las conexiones a nivel DWDM se realizan entre operadores (nivel mayorista), y entre equipos de dicha jerarquía óptica.

Provisión mediante MPLS (IP-VPN capa 2 y capa 3)

Se logra mediante la combinación de MPLS –en el núcleo de la red– y Metro Ethernet –como transporte y última milla hacia el cliente–.

La última milla también puede proveerse mediante XDSL, TDM, SDH, entre otras. Un ejemplo comercial de la provisión IP-VPN, y las diferentes modalidades de tecnologías para la última milla, puede observarse en el “Contrato de prestación del Servicio IP-VPN y arrendamiento de equipos” de la empresa Telefónica de Perú, disponible en la web de dicha empresa.

Otras modalidades de provisión del servicio portador

De acuerdo con el MTC69, el arrendamiento o usufructo de la fibra oscura califica como servicio portador.

Hay una tendencia importante que considera al “arrendamiento de Fibra Oscura” como “arrendamiento de infraestructura pasiva (igual que ductos, cámaras, postes, etc.)”, y no como “servicio portador”.

A nivel de la Comunidad Europea, se considera a la fibra oscura como infraestructura pasiva, sobre todo en el ámbito de regulación para las NGA70.

69 Carta C.2458-2014-GFS/2014 OSIPTEL, en relación con un Contrato de Usufructo celebrado entre Internexa Perú S.A. y Telefónica del Perú S.A.A., sobre si el usufructo de fibra óptica oscura calificaba como un servicio público de telecomunicaciones 70 Next Generation Access: Redes de Acceso de Siguiente Generación.


ANEXO 3: EVALUACIÓN TECNOLÓGICA DEL SERVICIO DE TRANSPORTE DE LA RDNFO

Considerando la tecnología y la infraestructura desplegadas en la RDNFO, operada por Azteca, esta le permitiría, además, la provisión de las modalidades de servicio portador que se muestran en el siguiente cuadro:

Posibles modalidades de servicio portador que puede proveer la RDNFO

Actual Posibles modalidades

IP-VPN Capa 2 (no conmutado: punto a punto).

1. DWDM (punto a punto). 2. IP-VPN Capa 2. No conmutado punto a punto y punto a

multipunto. Conmutado (“todos contra todos”).

3. IP-VPN Capa 3. No conmutado punto a punto y punto a

multipunto. Conmutado (“todos contra todos”).

4. Arrendamiento de fibra oscura(*). 5. Arrendamiento de lambdas (λ) – DWDM.

(*) En caso de no existir restricciones normativas o de otra índole. Elaboración: GPRC-OSIPTEL.

Con relación al equipamiento, la RDNFO, en cumplimiento de lo establecido en las Especificaciones Técnicas del Contrato de Concesión, cuenta con 322 nodos: 8 nodos núcleo (core), 22 nodos de agregación, 180 nodos de distribución ubicados en capitales de provincia, 136 nodos de conexión, y 4 nodos de conexión internacional; y algunos nodos se encuentran co-ubicados.

De los 322 nodos que componen la RDNFO:

- 105 nodos poseen equipamiento tanto Metro Ethernet (funcionalidad de MPLS) como DWDM.

- 209 poseen únicamente equipamiento de tecnología Metro Ethernet. - 8 poseen únicamente equipamiento de tecnología DWDM (2 son de conectividad

Internacional y 6 son amplificadores). - Todos los equipos son de la marca Nokia (Ex Alcatel-Lucent).

En ese sentido, esta red permitiría brindar las modalidades IP-VPN Capa 2 (punto a punto, punto a multipunto, y “todos contra todos”), IP-VPN Capa 3 (punto a punto, punto a multipunto, y “todos contra todos”), en todos los nodos de distribución y conexión; siendo la principal observación la velocidad máxima disponible por enlace en cada nodo: 10 Gbps para los nodos de distribución, y 1 Gbps para los nodos de conexión.

La provisión en la modalidad DWDM (lambdas: λ) se podría realizar en aquellos nodos que cuentan con equipamiento óptico DWDM: en noventa y cinco (95) nodos de distribución, y en dos (2) nodos de conexión. Si se requiere proveer estas modalidades en los 180 nodos de distribución de las capitales de provincia, se tendría que realizar una adecuación en ochenta y cinco (85) nodos de distribución.


Finalmente, se debe evaluar el permitir que Azteca brinde servicios de gestión de tráfico, dentro de lo permitido por el marco de Neutralidad de Red, como una categoría de facilidades complementarias.

A partir de las entrevistas llevadas a cabo con las empresas operadoras potenciales clientes de Azteca, se evidencia la existencia de requerimientos tecnológicos adicionales a los provistos actualmente a través de la RDNFO. En ese contexto, la trasmisión de datos a través de DWDM, el arrendamiento de fibra oscura, las lambdas, entre otros, forman parte de las distintas soluciones tecnológicas para el uso y el aprovechamiento de una red de fibra óptica como la concesionada a Azteca.

Evaluación tecnológica del servicio de transporte

Los operadores explotan sus tecnologías e infraestructura de red para proveer la máxima versatilidad y el mayor número de opciones para la provisión de sus servicios portadores. En el caso de Azteca, si bien su red posee la tecnología e infraestructura apropiada para proveer varias opciones de provisión, dicha empresa solo se ha limitado a ofrecer el servicio portador en la categoría no conmutado, en la modalidad de arrendamiento de circuitos punto a punto mediante la tecnología IP VPN Capa 2 (sobre DWDM), no obstante que su contrato de concesión no le impone alguna restricción para proveer únicamente el servicio portador en dicha modalidad.

En este punto, es importante resaltar que la experiencia internacional muestra que en muchos países se proveen distintos servicios a través de diversas modalidades de trasmisión, de manera que la empresa concesionaria dispone de una oferta de referencia, publicada en su página web. En el caso de Singapur, existen dos empresas concesionarias: una para el segmento de infraestructura activa, y otra para el segmento de infraestructura pasiva.

Sin perjuicio de lo anterior, la provisión de otros servicios de telecomunicaciones no debería conllevar a que la empresa concesionaria preste servicios finales, toda vez que ello podría afectar a las condiciones de competencia en el mercado retail, al mismo tiempo que sería una modificación que, de haberse realizado al momento de la adjudicación del proyecto, hubiera cambiado completamente los incentivos de los potenciales participantes en el concurso.

Cabe señalar que no es usual que los operadores de telecomunicaciones ofrezcan enlaces de servicios portadores de extremo a extremo, mediante cables de cobre y/o cable coaxial; sin embargo, sí pueden ser utilizados como parte de la última milla del servicio portador –aquella parte del enlace que sale de un nodo de alta capacidad (fibra óptica) y llega a las instalaciones del cliente–, con la restricción de que las velocidades alcanzables son siempre mucho menores con respecto a un enlace que emplee fibra óptica de extremo a extremo. Además, este tipo de cables también se usa para conectar equipos ubicados en gabinetes co-ubicados en un mismo local.

Debido a sus características favorables de propagación, la fibra óptica es usada en redes de alcance nacional (redes dorsales) y de alcance internacional (cables submarinos). Asimismo, sobre un hilo de fibra óptica es posible implementar diversas tecnologías de transmisión, las mismas que permiten el envío de información en el orden de Gigabits por segundo (Gbps). En adición, la tendencia de los últimos años implica migrar las últimas


millas de enlaces portadores de cable de cobre y/o cable coaxial a enlaces de fibra óptica, en especial, en aquellos enlaces que requieren transportar altas velocidades.

Los operadores usualmente despliegan redes microondas en zonas en las que no se tiene presencia de fibra óptica o para ser usadas como medio de redundancia ante una eventual caída de las rutas principales que están implementadas sobre redes de fibra óptica.

Los enlaces satelitales, pese a tener costos más elevados en relación con otro tipo de medios de transmisión, son muy usados para llevar servicios de telecomunicaciones a zonas remotas, las cuales se caracterizan por su complicada geografía que hace difícil el despliegue de medios de transmisión terrestres tales como fibra óptica o microondas. Es preciso señalar que, en algunos casos, las redes satelitales también podrían ser usadas como respaldo de las redes terrestres.

En síntesis, el servicio portador se puede ofrecer por medio de diversas tecnologías y diversos medios de transmisión, dentro del marco legal para este tipo de servicio; además, la RDNFO –operada por Azteca– puede ampliar su portafolio de provisión del servicio portador, el cual está auto-limitado a la modalidad IP-VPN Capa 2.

Por otra parte, mientras que Azteca únicamente ofrece en el mercado un solo tipo de producto, las empresas que compiten no solo disponen de una gran flexibilidad tarifaria, sino que también pueden ofrecer servicios diferenciados y adaptados a las necesidades de sus clientes; además, estas empresas suelen incluir dentro de su oferta la instalación de la última milla, a diferencia del caso en que es asumida por el cliente: Azteca.

Particularmente, el problema de la última milla se hace más relevante en el caso de clientes que ofrecen servicios finales inalámbricos, dado que los nodos de Azteca no están acondicionados para recibir señales inalámbricas ni tienen la capacidad suficiente para la co-ubicación de ese tipo de equipos; problemas que, en general, no experimenta el cliente cuando contrata con otras empresas que proveen el transporte (entre otros aspectos).

En conclusión, la RDNFO podría estar levemente superpuesta, al menos, a nivel provincial, con las redes de las empresas Telefónica, América Móvil, Viettel e Internexa. No obstante, la localización de los nodos, en torno a una distancia de 20.08 Km, indicaría que es muy probable que Azteca y el resto de operadores desarrollan sus actividades para atender a una misma ciudad principal, como Puerto Maldonado; además, Azteca tendría exclusividad en alguna ciudad o centro urbano secundario, como Inambari.

En ese contexto competitivo, las otras empresas han tenido la capacidad de ofrecer una amplia gama de alternativas tarifarias y, por lo tanto, han logrado competir con la tarifa actual de Azteca (USD 27.00 por Mbps, con IGV). Entre las posibilidades de diferenciación de precios que las empresas han implementado están los descuentos por volumen, por plazo de contratación, por origen o destino del enlace contratado, por número de enlaces, y por empaquetamiento a otros servicios complementarios (por ejemplo, el acceso a internet).

Asimismo, además de esta flexibilidad tarifaria, las empresas que compiten en este mercado también tienen la capacidad de adaptar las características de sus servicios a las diversas necesidades de sus clientes. En contraste, la RDNFO solo ofrece el servicio de transporte en la tecnología Metro Ethernet por la contratación de enlaces de 1 Mbps.


Cada una de estas soluciones tecnológicas atiende diferentes necesidades de los clientes. En efecto, la tecnología DWDM otorga una mayor libertad al cliente, en el momento de definir sus parámetros de calidad y prioridad del tráfico; dado que, prácticamente, estarían alquilando el medio de transmisión. En cambio, los servicios Metro Ethernet suelen ser más restrictivos, en tanto que se está contratando una velocidad de transmisión.


ANEXO 4: MATRIZ DE COMENTARIOS

Comentarios recibidos al Informe N° 198-GPRC/2017, Informe de análisis y recomendaciones sobre la situación comercial de la Red Dorsal Nacional de Fibra

Óptica (RDNFO)

(Publicado en la página web del OSIPTEL, el 28 de noviembre de 2017)

COMENTARIOS RECIBIDOS

América Móvil Perú S.A.C. (en adelante, Claro):

Carta DMR/CE/N°2371/17, recibida el 26 de diciembre de 2017

Azteca Comunicaciones Perú S.A.C. (en adelante, Azteca):

Carta DJ-1950/17, recibida el 28 de diciembre de 2017

Consejo Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación Tecnológica (en adelante, CONCYTEC):

Carta no numerada, recibida el 20 de diciembre de 2017

Entel Perú S.A. (en adelante, Entel):

Carta CGR-2289/ 17, recibida el 27 de diciembre de 2017

Gilat Networks Perú S.A. (en adelante, Gilat):

Carta GL-748-2017, recibida el 28 de diciembre de 2017

Internexa Perú S.A. (en adelante, Internexa):

Carta no numerada, recibida el 27 de diciembre de 2017

Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en adelante, MTC):

Oficio N° 697-2017-MTC/26, recibido el 3 de enero de 2018

Telefónica del Perú S.A.A. (en adelante, Telefónica):

Carta TP-4018-AG-GER-17, recibida el 28 de diciembre de 2017

Los comentarios recibidos son publicados en forma textual y completa en la página web del OSIPTEL.


INFORME DE ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES SOBRE LA SITUACIÓN COMERCIAL DE LA RED DORSAL NACIONAL DE FIBRA ÓPTICA (RDNFO)

Tema comentado

1. Comentarios generales

Comentarios de los

interesados

1.1. Sobre el pedido de información a la empresa concesionaria de la RDNFO

Azteca (pág. 3-5)

- La empresa afirma haber cumplido con remitir la información disponible al OSIPTEL.

1.2. Sobre la situación actual de la RDNFO

Claro (pág. 1)

- El actual esquema tarifario de la RDNFO no posibilita el desarrollo económico esperado y no permitirá alcanzar el nivel de demanda mínimo para que la red opere eficientemente.

Azteca (pág. 2-3)

- Azteca señala estar asumiendo gastos operativos por encima de los planteados por el Estado Peruano en relación a contraprestaciones de 31 empresas eléctricas por el uso de infraestructura de éstas para la operatividad de la RDNFO.

MTC

(pág. 9-10; 17)

- En el análisis de la oferta tarifaria de la competencia se debería considerar el plazo de contratación. Al respecto, se debería analizar si los contratos celebrados por la empresa Entel con otras empresas que proveen el servicio de transporte de datos son de largo plazo, toda vez que ello significaría que la referida empresa estaría impedida de contratar con la RDNFO.

- No se debe incluir información de los enlaces contratados entre empresas vinculadas. Ello afectaría los resultados del análisis.

- El OSIPTEL debe aclarar si considera a la RDNFO como una facilidad esencial.

Posición del OSIPTEL

1.1. Sobre el pedido de información a la empresa concesionaria de la RDNFO

Respecto al comentario formulado por Azteca, se debe precisar que el OSIPTEL, mediante el anexo de la Carta Nº 529-GG/2017, solicitó información sobre las características de la oferta comercial en el servicio portador de aquellas empresas que pudieran constituirse como competidoras de la RDNFO, en particular aquella referida a la denominación comercial, la capacidad de transporte ofrecida, la renta mensual, el medio y la tecnología de transmisión, la topología, el plazo de contratación, entre otras características que tengan efecto en la facturación. Asimismo, se le requirió un análisis detallado del impacto económico-financiero sobre el desarrollo del servicio portador de la RDNFO, en un escenario de aplicación de un esquema tarifario flexible, para lo cual debía describir la estructura tarifaria que consideraba adecuada, así como las correspondientes proyecciones de demanda, ingresos y flujo de caja del servicio portador durante el período de concesión. Incluso, en la citada carta se precisó y remarcó que la proyección de demanda debería ser presentada con una desagregación a nivel de cantidad de suscriptores de Internet, tecnología, distrito, y con frecuencia anual; mientras que la desagregación de la


proyección del tráfico medio por usuario debía ser a nivel de tecnología, y con frecuencia anual.

No obstante el detalle solicitado por el regulador, cabe referir que Azteca sólo remitió algunos aspectos estadísticos de la problemática del régimen tarifario de la RDNFO, mediante las cartas N° DJ-1082/17, DJ-1227/17 y DJ-1338/17, recibidas el 24 de julio, el 25 de agosto y el 12 de septiembre de 2017, respectivamente. En ese sentido, Azteca no remitió ni su propuesta tarifaria ni su proyección de demanda, que se pueden considerar como información relevante en todo este proceso de evaluación económica-financiera de la RDNFO, como para la propia Azteca como empresa concesionaria, pues es información que dicha empresa debería ser capaz de producir.

Por su parte, Azteca manifiesta que brindó la totalidad de información que le era posible remitir, considerando la accesibilidad y disponibilidad de la misma, destacando que no contaba con información precisa sobre los efectos económico-financieros que podrían generarse en el desarrollo del servicio portador de la RDNFO, y resaltando el limitado alcance que tendría el nivel de desagregación solicitado sobre su información de demanda por tipo de suscriptores y ubicación, además de otros aspectos.

Al respecto, debe indicarse que Azteca es una empresa que viene operando en el mercado de servicios portadores desde mediados del año 2016, y por tanto, resulta evidente que las limitaciones de la información remitida no se explican por un tema de accesibilidad a la misma, como sucedería si aún no operase en dicho mercado, sino que se explicaría por un tema de esfuerzo por parte de dicha empresa operadora para recabar la información referida a sus propias instalaciones, generar una base de datos y aplicar un análisis sobre la proyección de su demanda, de los posibles escenarios de operación, sus riesgos y sus estrategias de contingencia. Así, Azteca debería contar con el conocimiento necesario y suficiente de su infraestructura, así como de las condiciones de funcionamiento en cada uno de sus nodos de operación, y la exacta ubicación-localización de los mismos.

Con relación a lo señalado por Azteca sobre la poca claridad de las condiciones para la aplicación del esquema tarifario flexible, resulta evidente que en el actual contexto de análisis sobre la situación comercial de la RDNFO, Azteca tenía la oportunidad y obligación de presentar su propio análisis de la problemática, lo cual admitía el alcance de los aspectos y las condiciones que ésta pudiera observar sobre su propia experiencia durante el año y medio de funcionamiento como concesionaria del servicio portador, así como de las perspectivas que tendría a futuro.

Sumado a ello, la empresa refiere que, dada su aparente no comprensión respecto de la solicitud de información, no pudo medir el impacto que la flexibilidad tarifaria tendría en el mercado del servicio portador. Este tipo de respuestas acentuaría el limitado interés que la concesionaria habría tenido por cumplir con lo requerido, toda vez que pudo haber enviado una comunicación sobre su interpretación de los aspectos solicitados.

En síntesis, la empresa no solo no envió información bajo el supuesto de un presunto no entendimiento de los aspectos solicitados, y sobre la base de una aparente no claridad de los detalles requeridos; sino que además no solicitó mayores detalles ni expresó su preocupación sobre cómo tendría que


cumplirse con la remisión de la información solicitada, ni presentó una propuesta sobre la base de su alcance y su disponibilidad. Finalmente, la no remisión de la información requerida por el OSIPTEL, en el contexto de la asistencia técnica que el regulador brinda al MTC, se configura como evidencia de los pocos incentivos que tiene la concesionaria en realizar esfuerzos por mejorar la situación comercial de la RDNFO, en un contexto donde sus ingresos se encuentran garantizados en virtud del contrato de concesión. 1.2. Sobre la situación actual de la RDNFO Los comentarios recibidos sobre este subtema se relacionan con cuestionamientos a la información empleada por el OSIPTEL para analizar la situación de la RDNFO (contratos entre empresas vinculadas, clientes con plazo de permanencia en sus contratos), así como a la condición de dicha red como facilidad esencial. Por su parte, la empresa concesionaria argumenta la existencia de costos operativos excesivos para la RDNFO a consecuencia de su relación con las empresas eléctricas; mientras que Claro resalta el hecho de que la RDNFO se encontraría en una situación que no le permitiría operar eficientemente.

Con respecto a la consideración del plazo de contratación de los enlaces, en el contexto del análisis llevado a cabo sobre la situación actual de la RDNFO, es importante considerar que las proyecciones de demanda empleadas en el Informe Nº 198-GPRC/2017 se basaron en la mejor información disponible por el regulador, y en supuestos razonables y de carácter referencial. En ese sentido, no han sido considerados aspectos tales como los plazos de contratación (permanencia) debido a que no se contaba con el detalle de las fechas de finalización de los contratos. Sin perjuicio de ello, las proyecciones realizadas permiten describir el mercado del servicio portador y determinar adecuadamente las recomendaciones de política formuladas a partir de los datos observados.

Por otro lado, en atención al comentario del MTC respecto al uso de información de enlaces celebrados entre empresas vinculadas, debe señalarse que en el análisis presentado en el informe Nº 198-GPRC/2017 no se ha considerado información referida a los enlaces contratados entre empresas vinculadas de ninguna índole. En ese sentido, solo se ha empleado información correspondiente a contratos entre empresas no vinculadas.

Respecto a la denominación de facilidad esencial a la RDNFO, se debe advertir que la sección V del informe Nº 198-GPRC/2017 señala que la RDNFO no podría ser configurada como una facilidad esencial para la prestación del servicio final de Internet de banda ancha.

Por facilidades esenciales se entiende a las funciones y elementos de una red pública de telecomunicaciones que son suministradas exclusivamente o de manera predominante por un solo proveedor o por un número limitado de proveedores; y cuya sustitución con miras al suministro de un servicio no sea factible en lo económico o en lo técnico. En consideración de ello, si las empresas del sector no tuvieran acceso a una facilidad esencial, entonces, no podrían competir.

Así, con relación a las redes de transmisión que permiten la prestación del servicio de transporte de Internet, el cual es un insumo para la provisión del servicio final de acceso a Internet, se debe considerar que en el Perú existen


redes desplegadas a nivel nacional con diferentes tecnologías (fibra óptica, radioenlace, satelital), muchas de las cuales son propiedad de empresas que se encuentran verticalmente integradas hacia el mercado final y, además de comercializar el servicio portador, cursan su propio tráfico.

En virtud de lo antes referido, la RDNFO no calificaría como una facilidad esencial, toda vez que la prestación de servicios de internet de banda ancha no estaría comprometida al uso exclusivo de esta red, puesto que existen redes de transporte alternativas (tanto de fibra óptica como de otras soluciones tecnológicas).

Con relación al comentario de Azteca respecto a que esta se encontraría incurriendo en costos operativos excesivos debido a las contraprestaciones que realiza a las empresas eléctricas por el uso de la infraestructura de estas, es importante precisar que el Anexo 1 del Reglamento de la Ley 29904, Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (aprobado por Decreto Supremo Nº 014-2013-MTC), contiene la “Metodología para la determinación de las contraprestaciones por el acceso y uso de la infraestructura de los concesionarios de servicios públicos de energía eléctrica e hidrocarburos”.

En virtud de lo anterior, a través de la Resolución de Consejo Directivo N° 026-2015-CD/OSIPTEL, el OSIPTEL aprobó el Procedimiento aplicable para la emisión de Mandatos de Compartición solicitados en el marco de la Ley N° 29904.

Derivado de ello, Azteca ha presentado diversas solicitudes al OSIPTEL para determinar mandatos respecto a sus contratos celebrados con empresas eléctricas, las cuales a la fecha se encuentran en diversas etapas del proceso de evaluación, de conformidad a la normativa aplicable. En ese sentido, el comentario de la concesionaria respecto a sus contraprestaciones a las empresas eléctricas está siendo atendido a través de dichos procedimientos.


Tema comentado:

2. Sobre la afectación a la competencia y el rol subsidiario del Estado

Comentarios de los

interesados

Internexa (pág. 2-8)

- El Estado no puede crear monopolios legales mediante ley, Y tampoco se podrían generar escenarios que en la práctica conlleven a monopolios, como sería el caso del establecimiento de flexibilidad tarifaria en zonas donde Azteca tiene una ventaja derivada del subsidio recibido del Estado.

- La aplicación de flexibilidad tarifaria en zonas donde existen operadores privados es contraria al rol subsidiario del Estado.

- Existe un acuerdo entre Perú y Colombia para respetar las inversiones realizadas y disponer un trato justo y equitativo a las empresas con capital colombiano. En ese contexto, señalan que dichas reglas serían aplicables al contexto de afectación a Internexa, toda vez que el 99.99% de las acciones de esta empresa pertenecen a una empresa del gobierno colombiano.

Telefónica (pág. 3-6)

- Resulta necesario considerar el rol subsidiario del Estado. La introducción de flexibilidad tarifaria involucra una competencia desleal que no permitirá a las empresas privadas recuperar sus inversiones.


Entre los comentarios remitidos por las empresas Internexa y Telefónica, se señala que la existencia de una red de transporte de fibra óptica, financiada con fondos públicos, con precios subsidiados y, eventualmente, con flexibilidad tarifaria, involucraría una competencia desleal, y podría, por tanto, afectar las inversiones realizadas por las empresas privadas. Se considera, además, que con la flexibilidad tarifaria el Estado estaría incumpliendo con su rol subsidiario.

Particularmente, Internexa asegura que, en un escenario con flexibilidad tarifaria, Azteca podría establecer precios predatorios subsidiados en las zonas con competencia, y desplazar así a las otras empresas del mercado. De esta manera, el Estado estaría subsidiando la provisión del servicio de transporte en zonas donde ya existen operadores privados, y por tanto, se estaría generando un monopolio legal.

Al respecto, como lo señala el informe N° 198-GPRC/2017, la concesionaria de la RDNFO, Azteca, es un operador no integrado verticalmente con el servicio final de Internet de banda ancha, y está restringido a ofrecer solo el servicio de transporte y algunas facilidades complementarias directamente vinculadas con ese servicio. Esta situación responde a la intención del concedente de diseñar una red de transporte nacional neutral que no favorezca ni fortalezca el poder de mercado de los operadores existentes.

En contraste, los principales competidores de Azteca en el mercado del servicio portador (Telefónica, América Móvil y Viettel) son también proveedores del servicio Internet de banda ancha (ISP) en los segmentos residencial y corporativo, a través de redes inalámbricas 3G y 4G, y las redes alámbricas HFC y xDSL; es decir, son empresas verticalmente integradas. Además de ello, se debe precisar que estas empresas atienden al sector masivo de la demanda, por lo que tienen una cuota asegurada en el mercado de transporte.

En ese contexto, el mencionado informe ha señalado que a la fecha se han reducido las zonas en las que se proyectaba que la RDNFO atendería la demanda del segmento residencial del servicio de Internet de Banda Ancha Fija y Móvil, debido a que la mayoría de las principales empresas del sector (Telefónica, América Móvil y Viettel) han invertido y expandido sus redes de transporte de fibra


óptica. Cabe precisar que esta expansión es positiva para el país y para el desarrollo de las telecomunicaciones, y es consecuencia del crecimiento del mercado.

Considerando este nuevo entorno competitivo, se ha observado que la evolución de la demanda de la RDNFO se viene desarrollando de una manera distinta de lo proyectado en 2013 y, por tanto, amerita revisar la posibilidad de modificar el régimen de tarifa única.

En efecto, este régimen tarifario de tarifa única suponía la existencia de un operador neutro nacional que fuese el principal proveedor en este mercado intermedio, donde las empresas proveedoras del servicio final (de internet de banda ancha) solo tendrían un limitado despliegue de redes de transporte. En ese escenario, era necesario que este operador neutral no tenga a disposición la posibilidad de establecer esquemas de discriminación de precios.

No obstante, como se ha indicado, el mercado de telecomunicaciones ha evolucionado de una manera distinta, y ahora las principales empresas del sector son actualmente competidoras de la RDNFO, debido precisamente a la superposición de sus redes de transporte.

En este nuevo escenario, como lo señala el mencionado informe, la participación de mercado que se espera Azteca pueda alcanzar no afectaría la dinámica competitiva, debido a que sus empresas competidoras en este mercado (y que además brindan el servicio de internet de banda ancha) siempre enviarán la mayor parte del tráfico que cursen a través de sus propias redes de transporte de fibra óptica.

Así, basados en la última información disponible por el regulador a septiembre de 2016, se calcula que la cantidad de tráfico comercializado entre empresas representaría menos del 5% del total de tráfico estimado que se estaría transportando. Es decir, más del 95% del tráfico transportado correspondería a aquel que las empresas verticalmente integradas cursan en sus propias redes.

En ese sentido, en el impacto de la flexibilidad tarifaria sobre la demanda de la RDNFO, no se prevé la configuración de un escenario en el cual un ISP que cuenta con su propia red de transporte, y que tiene nodos ubicados en localidades donde también tiene presencia la RDNFO, utilice los servicios de esta última para transportar su tráfico. Por el contrario, se asume que dicho ISP siempre encontrará razonable y más económico utilizar su propia infraestructura, antes que la RDNFO.

De esta manera, el objetivo de las alternativas planteadas en el Informe N° 198-GPRC/2017 es brindar incentivos para la generación de nuevo tráfico y la contratación de nuevos enlaces, posibilitando la masificación del servicio de Internet de banda ancha.

Por lo tanto, dado que las otras empresas que operan en el mismo mercado de transporte de la RDNFO están verticalmente integradas y ofrecen una variedad de servicios contra los que Azteca no puede competir, se puede considerar improbable que la flexibilidad tarifaria permita la constitución de un monopolio legal.

Por otra parte, en relación con la posibilidad de que Azteca establezca precios predatorios, el OSIPTEL ha indicado en las conclusiones del mencionado informe que mantendrá su facultad de monitoreo de las ofertas tarifarias agresivas o discriminatorias que pudiera implementar Azteca, a fin de evaluar la pertinencia de establecer tarifas piso (Price Floors) para el servicio portador brindado por la referida empresa.


De manera complementaria, resulta oportuno destacar que conforme a la Cuarta Disposición del Decreto Legislativo N° 1044, Ley de Represión de la Competencia Desleal, el OSIPTEL está encargado de la aplicación de las normas de leal competencia en el mercado de los servicios públicos de las telecomunicaciones. En ese sentido, con Resolución Nº 007-2016-TSC/OSIPTEL, se aprobaron los "Lineamientos Generales para la Aplicación de las Normas de Represión de la Competencia Desleal en el ámbito de las Telecomunicaciones". Dichos lineamientos tienen como finalidad orientar a los agentes económicos sobre los criterios de interpretación y aplicación general que serán utilizados por el OSIPTEL en dicho contexto, procurando con ello, hacer predecibles las decisiones de las autoridades administrativas, y contribuyendo con la seguridad jurídica y con la creación de un marco normativo que brinde garantías a la inversión privada.

Acorde a dicho planteamiento, la oferta tarifaria de Azteca deberá ser información pública de libre acceso, y en atención a lo dispuesto en el Reglamento General de Tarifas, será registrada en el Sistema de Información y Registro de Tarifas (SIRT) del OSIPTEL.

En ese sentido, el Informe N° 198-GPRC/2017 sí ha tomado en consideración los potenciales problemas competitivos que se generarían de establecerse un esquema de flexibilidad tarifaria en la operatividad de la RDNFO.

En el caso particular de Internexa, esta empresa opera como carrier en el mercado de transporte nacional e internacional, y además es proveedor del servicio de Internet (ISP) en el segmento corporativo; es decir, es un operador verticalmente integrado. Cabe precisar que en el segmento corporativo los clientes suelen requerir soluciones digitales bastante específicas, que combinan diversos servicios avanzados (Acceso a Internet, Conectividad Óptica, redes virtuales, etc.); por lo que es un segmento de difícil acceso para nuevos competidores.

En contraste, Azteca como operador neutral en el mercado de transporte nacional únicamente brinda el servicio portador, además decidió -durante la fase de selección del concesionario de la RDNFO- no participar (ni directa ni indirectamente) en la provisión del servicio de internet de banda ancha a usuarios finales.

En ese sentido, la afectación que podría generar la flexibilidad tarifaria a las actividades comerciales de Internexa se circunscribirían al servicio mayorista de transporte de datos. Al respecto, se debe precisar que, según la información reportada, el 64% de los distritos con nodos de Internexa enfrentaría competencia con Azteca y otras empresas, pero solo el 9% experimentaría competencia exclusiva con Azteca.

Asimismo, como ha sido planteado, los eventuales problemas anticompetitivos relacionados con la flexibilidad tarifaria podrían controlarse complementariamente a través del establecimiento de una política de tarifas piso, la misma que reforzaría el objetivo de las propuestas del regulador en el sentido de evitar algún escenario de monopolio legal, salida de empresas y afectación de la inversión privada realizada.

De esta manera, contrario al planteamiento de que la implementación de flexibilidad tarifaria afectará a las empresas que compiten con la RDNFO, la consolidación de la RDNFO como el carrier neutral que integre a todo el país implicará importantes mejoras en la conectividad e incrementará las oportunidades de negocio para todas las empresas del sector.

Por lo tanto, dado que la propuesta de flexibilidad tarifaria a Azteca vendría acompañada de mecanismos de control para observar prácticas comerciales


agresivas y corregirlas posteriormente, se considera que, en conjunto, la propuesta planteada en el Informe N° 198-GPRC/2017 no resulta anticompetitiva ni afecta a las inversiones de las empresas que operan en el mercado de transporte de datos, por lo que no es contraria al rol subsidiario del Estado, y tampoco es causal para aplicar las salvaguardas establecidas en el Acuerdo de Perú y Colombia.

En efecto, esta propuesta del OSIPTEL tiene por objetivo flexibilizar las condiciones tarifarias con que el Operador Neutro opera la RDNFO en competencia con otras empresas portadoras, y se ajusta estrictamente al marco legal establecido para la operación de la red dorsal, entendiéndose que, mediante la Ley N° 29904 –y en plena concordancia con el artículo 60 de la Constitución Política del Perú (71)-, el Estado Peruano declaró de necesidad pública e interés nacional la construcción de dicha RDNFO, con la finalidad expresa de hacer posible la conectividad de banda ancha “en condiciones de competencia”:

“Artículo 3. Declaración de necesidad pública e interés nacional

Decláranse de necesidad pública e interés nacional:

i) La construcción de una Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica que integre a todas las capitales de las provincias del país y el despliegue de redes de alta capacidad que integren a todos los distritos, a fin de hacer posible la conectividad de Banda Ancha fija y/o móvil y su masificación en todo el territorio nacional, en condiciones de competencia. (…)”

Así también lo tenía entendido la empresa Internexa, cuando en junio de 2013 presentó al MTC sus comentarios al Proyecto de Reglamento de la Ley N° 29904, siendo así que dicha empresa propuso diversas medidas que, según ella, asegurarían que el Operador Dorsal pueda competir con otras empresas portadoras y no tenga una posición competitiva forzadamente desventajosa en el mercado, lo cual beneficiaría al operador dominante. En ese sentido, a diferencia de los planteamientos que ahora formula esta empresa, en aquella oportunidad Internexa proponía al MTC que al Operador Dorsal se le permita competir directamente en la prestación de servicios de acceso a internet, que pueda competir brindando servicios en los mercados de clientes finales, e incluso también que pueda competir prestando sus servicios portadores en los mismos lugares donde presten servicios portadores sus empresas vinculadas (cfr. págs. 47, 70 y 74 de la Matriz de Comentarios al Proyecto de Reglamento de la Ley N° 29904, publicada en la página web del MTC:

http://www.mtc.gob.pe/comunicaciones/regulacion_internacional/regulacion/documentos/servicios_publicos/Matriz_comentarios_Proyecto_Decreto_Supremo_Reglamento__Ley_29904.pdf). Por tanto, se ratifica que la propuesta de flexibilidad tarifaria del OSIPTEL guarda plena concordancia con el rol subsidiario del Estado, pues ha sido planteada bajo los alcances establecidos por una ley expresa (Ley N° 29904); y en ese sentido, bajo el escenario actual del mercado portador, y manteniendo estrictamente la condición de “Operador Neutro” establecida por la citada ley, se busca mejorar las condiciones para que la empresa operadora de la RDNFO cumpla eficientemente con su finalidad de proveer conectividad de banda ancha en condiciones de competencia.

71 Constitución Política del Perú:

“Pluralismo Económico Artículo 60.- El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa. Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional. La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal.”

http://www.mtc.gob.pe/comunicaciones/regulacion_internacional/regulacion/documentos/servicios_publicos/Matriz_comentarios_Proyecto_Decreto_Supremo_Reglamento__Ley_29904.pdf




Tema comentado:

3. Sobre la relación entre la RDNFO y los proyectos regionales de conectividad

Comentarios de los

interesados

Azteca (pág. 5-8)

- Todavía no se han culminado de desarrollar los proyectos regionales; siendo que además, a la fecha, éstos tienen entre 5 y 9 adendas.

- La factibilidad y éxito esperado de la RDNFO suponía, entre otros factores, la realización del tráfico cursado desde y hacia las redes regionales.

Gilat

(pág. 4)

- La topología de los proyectos regionales (los nodos de estos se encuentran conectados directamente con los de la RDNFO) ocasiona que los concesionarios de estas redes regionales no cuenten con la posibilidad de elegir una red de transporte distinta a la RDNFO, salvo para el caso del transporte para la conexión hacia el ISP. De esta manera, sí existe una demanda garantizada por parte de las redes regionales hacia la RDNFO.

- Debe considerarse que la tarifa de la RDNFO afecta directamente a las tarifas de los servicios finales que se provean con los proyectos regionales.

Telefónica (pág. 12)

- Debe reformularse el régimen tarifario de la RDNFO para no afectar las tarifas del servicio de Internet de los proyectos regionales.


Entre los comentarios remitidos por Azteca, Telefónica y Gilat, se ha planteado la necesidad evaluar la relación de la RDNFO con los proyectos regionales de conectividad. En el caso de Gilat, esta empresa considera que existe una complementariedad entre la RDNFO y las redes regionales, dado que la existencia de estas últimas era parte de los supuestos que sostenían la demanda garantizada de la RDNFO.

En ese mismo sentido, Azteca señala que el retraso en la implementación de los proyectos regionales estaría afectando a la RDNFO, dado que le viene privando de parte de su demanda garantizada.

Por otra parte, considerando la mencionada complementariedad, Gilat sostiene que el nivel tarifario del servicio de transporte de la RDNFO afecta directamente las tarifas finales del servicio de acceso de los proyectos regionales. Por esta razón, esta empresa considera que la tarifa única de la RDNFO debería reducirse, en lugar de aplicarse una diferenciación de precios.

Asimismo, tanto Gilat como Telefónica consideran que uno de los problemas de la relación de la RDNFO con los proyectos regionales es que el servicio de acceso a Internet de estos últimos podría resultar costoso y no competitivo, dado que el costo de transporte involucraría el pago del tramo regional (USD 23) más el pago a la RDNFO (USD 23), que en conjunto sumaría USD 46 por 1 Mbps, sin IGV.

Respecto a estos comentarios, se debe señalar que efectivamente los retrasos en la adjudicación, ejecución y puesta en marcha de los proyectos regionales de conectividad han afectado la evolución de la demanda garantizada de la RDNFO. En tal sentido, correspondería al MTC y al FITEL adoptar las acciones necesarias a fin de que se acelere no solo el proceso de licitación de los proyectos regionales que faltan adjudicar, sino también


los procesos de ejecución y puesta en marcha de los proyectos regionales ya adjudicados.

Asimismo, se debe recordar que el Informe N° 198-GPRC/2017 ha incluido entre sus recomendaciones que en el desarrollo de los proyectos regionales pendientes, el FITEL establezca que el tráfico cursado por los servicios de acceso a Internet sea transportado mediante el servicio portador de la RDNFO. El efecto de esta medida representaría un importante impulso a la masificación del uso de la RDNFO.

Por otra parte, resulta oportuno mencionar que, en razón del nuevo escenario competitivo en el mercado de transporte a través de redes de fibra óptica y la solicitud del FITEL para ampliar la gama de velocidades en el servicio de acceso a Internet para instituciones públicas, el OSIPTEL ha iniciado la revisión de las tarifas tope de los servicios de acceso y transporte de los proyectos regionales mediante las resoluciones N° 011-2018-CD-OSIPTEL y 012-2018-CD-OSIPTEL, respectivamente.

En ese sentido, la problemática planteada en los comentarios acerca del impacto del esquema tarifario de la RDNFO en las Tarifas Tope de los servicios de acceso y transporte de los proyectos regionales será tomada en cuenta en el contexto de las mencionadas revisiones tarifarias.


Tema comentado

4. Sobre la renegociación del contrato y el equilibrio económico financiero

Comentarios de los

interesados


- Si bien el informe del OSIPTEL menciona condiciones que sí ameritan la renegociación de contratos (tales como variaciones en el precio de los insumos, mejoras tecnológicas, cambios en los niveles de ingreso o cambios en la preferencia de los consumidores), la situación actual de la RDNFO no cumple ninguna de esas condiciones.

- Las condiciones económicas y tarifarias se especificaron en el Contrato de Concesión de la RDNFO. Cambiar estas condiciones luego de 4 años afecta la predictibilidad de los contratos del Estado y los procesos en los que pueden haber participado otros agentes.

- La empresa resalta que la renegociación del contrato de la RDNFO puede llevar a modificar el espíritu original de la licitación: crear incentivos para llegar a zonas no atendidas.

MTC

(pág. 9-10; 17)

- Cualquier modificación al contrato debe realizarse manteniendo el equilibrio económico financiero y las condiciones de competencia del proceso de promoción. Así, las partes están habilitadas para invocar el restablecimiento de dicho equilibrio.

- Toda vez que cualquier modificación contractual debe preservar el equilibrio económico financiero de la APP, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) debería establecer el escenario base a partir del cual se deben comparar los escenarios planteados por OSIPTEL. Al respecto, el MTC señala que el OSIPTEL debería coordinar con el MEF para que se indique si se debe emplear como escenario base las proyecciones de demanda realizadas en el año 2012 o alguna proyección actualizada (que podría considerar el trabajo realizado por el OSIPTEL).


Entre los comentarios recibidos, algunos de ellos (Telefónica) han cuestionado la pertinencia de una renegociación contractual, y otros (MTC) han planteado la necesidad de considerar el equilibrio económico-financiero en este eventual proceso de renegociación.

Al respecto, como se indicó en la sección V del informe N° 198-GPRC/2017, la relación contractual entre Estado y empresa concesionaria podría ser objeto de una renegociación debido a la naturaleza incompleta de los contratos. En efecto, en el período posterior a la subasta, diversos factores institucionales y de mercado podrían alterar las condiciones iniciales que motivaron la inversión. En ese contexto, puede resultar más beneficioso para las partes, así como para los usuarios finales, optar por hacer ajustes al contrato de concesión, antes que dar por terminada la relación bilateral.

Así, a pesar de los problemas y costos que implica una renegociación contractual, esta no tiene por qué ser considerada negativa per se. Por el contrario, si se realiza de manera adecuada, podría contribuir a incrementar el bienestar (Guash, 2004). En efecto, dado que los contratos son incompletos, y encierran potenciales problemas, es deseable que entre las


partes existan condiciones adecuadas para renegociar sin presión y, al mismo tiempo, con transparencia.

Es por esta razón que el análisis regulatorio ex post de los contratos de concesión implica ciertos riesgos regulatorios, los cuales exigen que el procedimiento se realice dentro de un adecuado procedimiento de carácter público, y que ofrezca las suficientes garantías de transparencia y responsabilidad (accountability), por lo que debería evitarse cualquier tipo de renegociación privada entre el Estado y la empresa concesionaria.

Particularmente, en relación a la observación planteada por Telefónica, respecto a que no se estarían cumpliendo todas condiciones indicadas por Viscusi, Harrington y Vernon (2005), se debe señalar que el Informe N° 198-GPRC/2017 sostiene que la principal razón de toda renegociación es la naturaleza incompleta de los contratos. Esto significa que en la etapa posterior a la subasta, es probable que se generen escenarios imprevistos en el contrato de concesión y que, por tanto, requieran una revisión.

En efecto, en el caso de la RDNFO, como lo señala el Informe Nº 198-GPRC/2017, no se estaría cumpliendo la demanda proyectada en el 2013, debido a varios cambios en el mercado de telecomunicaciones, entre los que se destacan la expansión de las redes de transporte de fibra óptica de las empresas privadas y la masificación del servicio de internet de Banda Ancha Móvil. Precisamente, estos cambios son los que motivaron la solicitud de apoyo técnico que el MTC hizo al OSIPTEL.

Por otra parte, se debe precisar que el papel del OSIPTEL, en el potencial proceso de renegociación contractual con Azteca, se restringe a plantear las recomendaciones técnicas que correspondan según sus competencias y atribuciones; pues el desarrollo del dicho proceso se encuentra dentro de las atribuciones del ente rector del sector, el MTC. En ese sentido, le corresponderá al MTC realizar las coordinaciones respectivas con el MEF para, entre otros aspectos, se determine un escenario base de análisis que preserve el equilibrio económico-financiero inicial del contrato, toda vez que dichas coordinaciones se configuran como una actividad que tendría que llevarse a cabo en el marco de un eventual proceso de renegociación.

Finalmente, es pertinente indicar que en ninguna de las alternativas planteadas en el Informe Nº 198-GPRC/2017 se afecta el equilibrio económico-financiero de la empresa concesionaria, de manera que los comentarios respecto a considerar alguna posible afectación no serían aplicables. En efecto, conforme a las disposiciones del contrato de concesión, la empresa concesionaria tiene los ingresos garantizados conforme a los desembolsos trimestrales por concepto de RPI y RPMO. De esta manera, en todas las alternativas planteadas por el regulador, los flujos de ingreso de Azteca por tales conceptos se mantienen inalterables, y por tanto cubren la inversión y costos operativos solicitados por la empresa, y en ese sentido, no le genera ningún riesgo.


Tema comentado

5. Sobre la propuesta del OSIPTEL

Comentarios de los

interesados

5.1. Efectos de las propuestas del OSIPTEL en otras empresas del mercado

Azteca (pág. 15)

- La motivación de aplicar tarifas piso es pertinente para el caso de una empresa verticalmente integrada, situación que no refleja la posición de Azteca. Así, en zonas competitivas Azteca enfrentará a competidores cuyo costo marginal o incremental es pequeño con relación al total de costos. En ese sentido, cualquier tarifa superior a los costos incrementales permitiría recuperar costos fijos y debería ser permitida.

Internexa (pág. 6-7)

- La posibilidad de que la RDNFO cuente con flexibilidad tarifaria eventualmente afectaría la libre competencia, considerando el subsidio con el que cuenta la empresa concesionaria.

- Internexa es un competidor directo de la RDNFO, de manera que la aplicación de flexibilidad tarifaria en zonas de competencia afectaría su posición comercial, toda vez que la RDNFO tendría claras ventajas.


- El análisis de escenarios planteados en el informe del OSIPTEL no contempla las repercusiones en las otras empresas del sector. Ante ello, solicitan que se lleve a cabo un nuevo análisis en el que se consideren los efectos en las empresas privadas que brindan servicios portadores, optando por una alternativa que no sólo incremente los niveles de tráfico de la RDNFO, sino que también respete el principio de subsidiariedad del Estado.

- Resaltan los incentivos de Azteca para establecer tarifas muy bajas, las cuales afectarían la competencia, de manera que la empresa propone que de implementarse la flexibilidad tarifaria, las tarifas piso sean determinadas de manera ex ante.

- Solicitan que se emita un nuevo informe de evaluación que considere los efectos en las demás empresas del sector y una propuesta de tarifa piso para la RDNFO.

5.2. Alternativas adicionales propuestas por los agentes interesados

Azteca (pág. 13-16)

- Proponen que la flexibilidad tarifaria se inicie con diferenciación en volumen y plazo de contratación, aplicables en cualquier localidad.

- La diferenciación tarifaria no debe distinguir entre zonas con competencia o sin competencia, toda vez que dicho criterio es estático.

- Azteca debería tener la posibilidad de establecer tarifas superiores a USD 23 en zonas no competitivas donde atiende la RDNFO, de manera que se reflejen los altos costos de prestación del servicio en dichas localidades.

- Establecer una tarifa tope de 23 USD fomentará un monopolio de Azteca en las zonas no competitivas.


Entel

(pág. 2-3)

- Considera que debe establecerse flexibilidad tarifaria completa en la prestación del servicio portador sobre la RDNFO, la misma que debe ser llevada a cabo a través de un libre proceso de negociación entre empresas.

- Las condiciones económicas, técnicas y contractuales para la prestación del servicio portador a través de la RDNFO deben ser negociadas libremente entre empresas; no obstante, si las últimas no llegan a un acuerdo en 30 días, el OSIPTEL intervendría fijando condiciones económicas vía mandato de acceso.

- Proponen un marco normativo que regule las condiciones técnicas y contractuales generales para el acceso a la RDNFO, sea a través de una norma o una oferta básica de acceso.

Gilat

(pág. 3)

- Proponen tarifas diferenciadas para los servicios prestados a entidades públicas (los cuales emplearían las redes regionales).

Internexa (pág. 9)

- Plantean como propuesta reducir la tarifa del servicio portador de la RDNFO a 15 USD en zonas donde Azteca es el único operador a fin de incrementar el uso de la red. Por su parte, para las zonas donde hay competencia (más de un operador) se comprometen a apoyar para diseñar propuestas sostenibles que no afecten la legalidad del sistema actual.

MTC

(pág.

- Proponen una quinta alternativa, la cual consistiría en establecer una tarifa única relacionada a una oferta básica con tarifa tope, otorgándole además a la empresa libertad para realizar otras ofertas comerciales.

5.3. Comentarios a la propuesta de flexibilidad tarifaria

Azteca (pág. 10-12)

- Si las condiciones de flexibilidad tarifaria no son adecuadas, no se cambiará el status quo de la RDNFO.

- Las proyecciones aún con la aplicación de flexibilidad tarifaria no son alentadoras (el proyecto está lejos de ser auto sostenible), de manera que consideran un error relacionar los desembolsos del Estado con la estrategia comercial de la empresa concesionaria.

- Si se establece un esquema que penalice la innovación comercial, los resultados serían perjudiciales para el proyecto.

- La RDNFO debe tener la posibilidad de imitar las tarifas de la competencia, y se debe disponer de un capítulo comercial que especifique la flexibilidad tarifaria con los objetivos de un menor cofinanciamiento por parte del Estado y el logro de rentabilidad por la empresa concesionaria (VAN igual a 0 o positivo).

- El requerimiento que los ingresos de la RDNFO deben incrementarse en las zonas donde se aplica flexibilidad tarifaria no se asemeja a una regulación por incentivos sino a una por tasa de retorno. Al respecto, se debe considerar que la demanda de la RDNFO no depende únicamente de su propia tarifa sino también de la de sus competidores.


Gilat

(pág. 2-4)

- Azteca no tendría incentivos para reducir tarifas en zonas competitivas, toda vez que sus ingresos están garantizados. Por el contrario, la empresa tendría incentivos para incrementar tarifas, afectando la demanda de la RDNFO y las tarifas finales de los servicios de banda ancha.

- La flexibilidad tarifaria no es el mecanismo idóneo para abordar la problemática. Plantean el establecimiento de una tarifa tope inferior a la actual tarifa de 23 USD.

- No se debe descartar la existencia de una tarifa óptima para zonas con competencia que se ubique entre 15 y 23 USD, establecida como tarifa única.

- La flexibilidad tarifaria funcionaría en un entorno competitivo; mientras que la tarifa tope lineal en un entorno no competitivo. En ese sentido, la empresa considera que el OSIPTEL debe determinar las zonas en las que se debe aplicar cada mecanismo en base a un análisis de competitividad.

MTC

(pág. 29)

- Para el caso de descuentos por volumen, se debería establecer una franja de precios o una fórmula en función al volumen contratado, de manera que los descuentos sean equitativos para todas las empresas y no discrecionales.

- No se debería considerar discriminación geográfica, toda vez que las zonas exclusivas de Azteca serían zonas de menor densidad poblacional (por tanto con menor demanda de velocidad), de manera que ya existiría una diferenciación de precios debido al volumen contratado.

- Se debería analizar la prima por resultados, en el sentido que esta puede no ser suficientemente atractiva para la empresa (motivo por el cual estaría desincentivada a incrementar sus contratos).

- Se recomienda establecer descuentos por volumen y mantener al mismo tiempo una tarifa única, sin discriminar de acuerdo a zonas de cobertura por otras empresas operadoras.

5.4. Requerimiento de incluir información financiera

MTC

(pág. 14; 17)

- El informe de OSIPTEL no presenta valores del VAN de la empresa ni del Estado para el escenario base ni las alternativas. Se debe incluir esta información en el análisis.

5.5. Comentarios a la propuesta de establecer una empresa comercializadora

MTC

(pág. 25)

- Con relación a la posibilidad de establecer una empresa comercializadora y que tome a Azteca como el suministrador de la RDNFO, la implementación de los proyectos regionales originará un incremento en la cantidad de transacciones generadas en el mercado. En tal sentido, la existencia de una o más empresas comercializadoras podría mejorar la dinámica del mercado, reducir costos y favorecer el uso eficiente de la actual infraestructura de la red.

Internexa (pág. 9)

- La estructura del propio contrato de concesión prohíbe expresamente la comercialización de la fibra óptica oscura de


la RDNFO, por lo que dicha solución podría estar afectando el principio de Seguridad Jurídica y de las reglas de juego planteadas para el proyecto.

5.6. Comentarios a la propuesta de transferir la RDNFO al Estado

MTC

(pág. 17-18)

- Respecto a la alternativa de devolver la RDNFO al Estado, el MTC señala que los numerales 61.3, 61.4 y 61.5 establecen el valor de liquidación por RPI y por RPMO. Asimismo, se debe considerar la existencia de acreedores permitidos, toda vez que la empresa concesionaria realizó una emisión de bonos respaldada en los pagos del Estado por concepto de RPI y RPMO para el despliegue de la RDNFO. - En el caso de la transferencia de la RDNFO al Estado, no se advierte cuál es el CAPEX que el OSIPTEL estaría considerando para efectos del valor de recupero.


5.1. Efectos de las propuestas del OSIPTEL en otras empresas del mercado

Con relación a este tema, los comentarios recibidos señalan principalmente que el regulador debería abordar las posibles repercusiones de las alternativas planteadas en el Informe N° 198-GPRC/2017 en el resto de empresas que participan en el mercado de servicios portadores.

Así, las empresas operadoras que han remitido comentarios señalan dos aspectos principales: (a) las empresas que compiten directamente con la operadora de la RDNFO se verán afectadas y (b) las medidas propuestas por el OSIPTEL para evitar la afectación de la competencia, tales como la tarifa piso, deberían ser determinadas de manera previa a la implementación de alguna modificación al esquema tarifario de la RDNFO.

En contraparte, Azteca manifiesta que no existiría necesidad de establecer tarifas piso, toda vez que no se encuentra verticalmente integrada y, al mismo tiempo, las empresas que compiten en el mercado de servicios portadores operan en un punto donde sus costos marginales son muy pequeños con relación al total de sus costos.

Al respecto, en primer término, es importante mencionar que sí se ha abordado la no afectación a la competencia en el contexto de las alternativas planteadas en el Informe N° 198-GPRC/2017, considerando que Azteca se relaciona tanto con empresas del mercado de servicios intermedios (upstream), como con empresas del mercado de servicios finales (downstream).

En ese sentido, con relación a la interacción entre Azteca y las empresas de los mercados de servicios finales (downstream), el referido informe señala que la implementación de las medidas propuestas se enmarcará en los principios de no discriminación entre clientes e igualdad de acceso, manteniéndose la condición de operador neutro de Azteca. Así, se señala que no será posible para la concesionaria establecer tarifas que sean de beneficio exclusivo para una empresa cliente, existiendo libre disponibilidad de la información y aplicación de las ofertas tarifarias.

Por su parte, respecto a la interacción entre Azteca y las otras empresas que compiten directamente con ella en el mercado de servicios portadores (upstream), el Informe N° 198-GPRC/2017 indica la facultad del regulador para monitorear las prácticas comerciales agresivas, evaluando la posibilidad


de establecer “tarifas piso” (price floors) en caso sea necesario. En esta situación se ha considerado los incentivos que podría tener Azteca para incurrir en ofertas comerciales excesivamente agresivas, toda vez que tiene los ingresos garantizados en virtud de los desembolsos trimestrales por concepto de RPI y RPMO.

En este punto es importante precisar que, de manera contraria a lo señalado por Azteca en sus comentarios, el establecimiento de tarifas piso sí podría ser pertinente en el caso de la RDNFO pese a que su concesionaria no es una empresa verticalmente integrada, toda vez que los referidos ingresos garantizados podrían incentivar un exceso de riesgo en materia comercial por parte de Azteca, estableciéndose precios que podrían afectar la competencia; es decir, que al tener garantizados sus ingresos no tiene que preocuparse de los riesgos comerciales asociados a una oferta comercial agresiva (como sería el establecimiento de precios muy bajos).

De esta manera, el enfoque planteado por el regulador para abordar los efectos de las medidas planteadas en la competencia no es a través de una regulación ex ante sino de un análisis de competencia ex post. Sobre este último, tal como señala Motta (2003), su aplicación se basa en la teoría del oligopolio en contraste a la teoría del monopolio natural, siendo utilizado en mercados donde las condiciones estructurales son compatibles con un funcionamiento competitivo (como es el caso del mercado de servicios portadores). En efecto, se ha evidenciado que Azteca compite con otros operadores en el mercado de servicios portadores, los cuales han desplegado sus redes de transporte aún después de conocerse la iniciativa del proyecto.

Asimismo, la OECD (2002) señala que el aporte ex post es apropiado cuando se analizan industrias con mucha innovación, donde se lidia con aspectos poco esperados, como sería el caso del mercado de servicios de transporte a nivel mayorista, siendo este servicio un insumo para la prestación del servicio de acceso a Internet de banda ancha para consumidores finales, en el cual constantemente se desarrollan nuevos protocolos y soluciones tecnológicas.

Por otro lado, respecto al comentario de Telefónica de considerar la posible afectación a las demás empresas del mercado de servicios portadores, se debe mencionar que acoger dicha solicitud requeriría contar con información detallada respecto al régimen tarifario y comercial de cada una de las empresas que participan en dicho mercado, la misma que se determina en las negociaciones empresa a empresa (incluidas aquellas pertenecientes a un mismo grupo matriz) y no es reportada de manera periódica al regulador. En ese sentido, tal como se mencionó en el Informe N° 198-GPRC/2017, el OSIPTEL ha venido cumpliendo la solicitud del MTC de brindar una asistencia técnica, empleando la información que se encuentra disponible y es reportada por las empresas del sector.

Por lo tanto, la consideración de los efectos en la competencia que tendría la aplicación de la alternativa de flexibilidad tarifaria implica analizar la situación de cada empresa de manera independiente, considerando la complejidad de la estructura tarifaria, la escaza información que se dispone, así como el gran dinamismo observado -y esperado- en el mercado de servicios portadores para la prestación del servicio de internet de banda ancha.

De esta manera, sólo en caso sea pertinente, el OSIPTEL considerará el establecimiento de “tarifas piso” con el fin de no afectar la competencia. Para tales efectos, la metodología a aplicar para la determinación de las mencionadas “tarifas piso”, en caso sea requerida, se desarrollará en los


procedimientos particulares que se deriven de la observación realizada, siguiendo los principios de transparencia, predictibilidad y participación de todos los agentes interesados.

5.2. Alternativas adicionales propuestas por los agentes interesados

Los temas presentados en este punto son (i) la posibilidad de que las tarifas del servicio portador brindado sobre la RDNFO sean superiores a la tarifa actual de USD 23.00 (sin IGV); (ii) la recomendación que los acuerdos entre empresas sean negociados libremente entre ellas; (iii) la propuesta del establecimiento de tarifas diferenciadas para los servicios finales prestados a entidades públicas; (iv) la recomendación de reducir tarifas en las zonas donde Azteca participa como único operador de redes de transporte de banda ancha; y (v) la presentación de una quinta alternativa que incluya una oferta básica de tarifa tope y la posibilidad de flexibilidad tarifaria.

Al respecto, en primer término es importante remarcar la propuesta de flexibilidad tarifaria del OSIPTEL, en los términos formulados en el Informe N° 198-GPRC/2017:

Se recomendó la implementación de flexibilidad tarifaria de manera conjunta con el establecimiento de una tarifa tope lineal, coexistiendo ambas opciones en todos los distritos. En ese sentido, de manera complementaria se estipuló que el esquema de flexibilidad tarifaria solo podrá ser implementado en un determinado distrito siempre que los ingresos percibidos por el servicio portador de la RDNFO en dicha localidad no sean inferiores a los correspondientes ingresos percibidos en el trimestre previo a la modificación tarifaria.

Con relación a la tarifa tope lineal, se determinó que esta sería igual a la tarifa actual de USD 23.00 y que sería revisada por el regulador cada cuatro (4) años a través de un procedimiento de revisión tarifaria. Se resaltó que el mantener el ofrecimiento de ambos esquemas –tarifa tope lineal y flexibilidad tarifaria- posibilitaría que los clientes pequeños, que podrían demandar bajos niveles de capacidad, continúen pagando tarifas que puedan resultarles adecuadas, al considerar que la flexibilidad tarifaria podría ser aplicable principalmente para altos niveles de demanda.

Se estableció que la posibilidad de flexibilizar la tarifa del servicio portador se enmarcará dentro de los principios de no discriminación entre clientes y de igualdad de acceso, de manera que no será posible establecer algún tipo de beneficio exclusivo para un único operador de telecomunicaciones.

Se recomendó que los acuerdos bilaterales entre la empresa concesionaria Azteca y algún cliente en particular deberán ser publicados en el SIRT, siendo información de libre disponibilidad para otros interesados, de tal modo que el resto de los clientes puedan acogerse a la misma oferta tarifaria.

Se advirtió que el regulador mantiene su facultad para monitorear la oferta de tarifas agresivas o discriminatorias, evaluando la pertinencia de establecer “tarifas piso” en caso corresponda; considerando que la concesionaria podría tener incentivos para arriesgar demasiado a nivel comercial, toda vez que sus ingresos se encuentran garantizados según su contrato de concesión.

En ese sentido, la propuesta de una quinta alternativa, formulada por el MTC, se encontraría en los mismos términos que la planteada por el OSIPTEL como


“flexibilidad tarifaria”, de manera que el análisis de esta propuesta ya se encontraría contenido en el Informe N° 198-GPRC/2017.

Con relación a la posibilidad de establecer tarifas superiores a las de USD 23.00 para la prestación del servicio portador, es importante mencionar que el Informe N° 198-GPRC/2017 resalta la necesidad de evitar comportamientos de la empresa concesionaria que podrían afectar la competencia y las tarifas de los servicios finales. En ese sentido, el establecimiento de la tarifa tope lineal busca lograr que la empresa concesionaria no establezca pecios monopólicos en las zonas donde es la única prestadora de servicios de transmisión de datos a través de banda ancha.

En efecto, el Informe N° 198-GPRC/2017 señala los problemas de competencia en el downsrteam que pueden ocurrir en un escenario de discriminación de precios en el upstream cuando la empresa actúa como un monopolista en este último mercado. Asimismo, el establecimiento de la tarifa tope lineal también permitirá que los clientes pequeños continúen contratando el servicio portador a través de la RDNFO, generándose un mayor uso de esta red.

Por otra parte, respecto a los comentarios de Azteca sobre la preservación de monopolios al tener una tarifa tope de USD 23.00 que desincentivaría la entrada de nuevos competidores en zonas alejadas, es importante puntualizar que el mantener una tarifa tope lineal no preservaría la existencia de un monopolio de la RDNFO, toda vez que la tarifa lineal considerada de USD 23.00 corresponde a la misma que fue establecida al momento de la concesión.

Aunado a lo anterior, se ha observado que desde el inicio del proyecto RDNFO el despliegue de infraestructura de fibra óptica por parte de otras empresas del mercado no ha cesado, de manera que se evidencia que la tarifa de USD 23.00 no ha desincentivado la competencia en el mercado de servicios portadores.

De esta manera, la propuesta del OSIPTEL de establecer flexibilidad tarifaria, conjuntamente con una tarifa tope en el servicio portador –inicialmente establecida en 23.00 USD- responde a la necesidad de vigilar que la empresa Azteca no incurra en actos no competitivos que puedan afectar a las empresas que se encuentran en el downstream.

Respecto a la recomendación de determinar que la negociación se realice libremente entre las partes –Azteca y una empresa cliente – y la posibilidad que el OSIPTEL intervenga a través de mandatos de acceso en caso estas no lleguen a un acuerdo, es importante notar que conforme a la propuesta formulada en el Informe N° 198-GPRC/2017, las interacciones entre Azteca y sus clientes sí serán posibles, en tanto que estas se constituyan como información pública y que la oferta resultante se encuentre disponible para cualquier empresa cliente interesada (incluyendo cualquier modificación posterior a las condiciones pactadas, tales como incrementos de capacidad). En ese sentido, se remarca que la propuesta del regulador incluye la no existencia de acuerdos exclusivos entre Azteca y algunos de sus clientes.

Por su parte, la posibilidad de existencia de una “oferta de acceso” también se encontraría recogida en la recomendación del Informe N° 198-GPRC/2017 referida a que la información tarifaria de la concesionaria se encuentre a libre disponibilidad, para lo cual se empleará el SIRT del OSIPTEL (de manera adicional podría emplearse la página web de la empresa concesionaria).


Finalmente, con relación a la propuesta de Internexa de establecer tarifas menores en las zonas donde la RDNFO es la única prestadora de transmisión de datos a través de fibra óptica, y la de Gilat respecto a una tarifa diferenciada para el acceso al servicio de internet por parte de las instituciones públicas que contraten a través de los proyectos regionales: en virtud de la relevancia de masificar el servicio de banda ancha, se debe tener en consideración dos aspectos importantes: (i) las eventuales revisiones de la tarifa tope lineal y (ii) la existencia de un traspaso (pass-through) de la tarifa del servicio de transporte de Internet (insumo) a la tarifa de acceso de Internet (servicio final).

Así, la propuesta del Informe N° 198-GPRC/2017 contempla que las tarifas tope, inicialmente establecidas en USD 23.00 serán revisadas por el OSIPTEL cada cuatro (4) años, lo cual conllevaría a reducciones en las tarifas del servicio portador, posibilitando la masificación del servicio de banda ancha.

Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que una reducción en la tarifa del servicio de transporte de Internet no necesariamente conllevaría a una reducción en la tarifa del bien final de acceso a Internet en la misma cuantía, toda vez que ello dependería del pass-through entre estas.

De ese modo, establecer una reducción tarifaria en la situación actual en zonas donde la RDNFO opera como única empresa con red de fibra óptica o para su segmento de demanda garantizada, no necesariamente conllevará a reducciones en los precios del servicio de acceso a Internet que compensen el incremento de los desembolsos del Estado por RPI y RPMO generado por la reducción en los ingresos de la RDNFO.

En ese sentido, tal como se señala en el Informe N° 198-GPRC/2017 para el caso de la alternativa de reducir la tarifa del servicio portador a USD 15.00, las reducciones tarifarias conllevan dos efectos en los ingresos: el primero es una reducción directa a consecuencia de la menor tarifa y el segundo es un incremento a través de un mayor volumen contratado. Ambos efectos son opuestos, de manera que el efecto final de la reducción tarifaria dependerá de la cuantía de los mismos.

Así, para el caso de los segmentos de demanda más inelásticos de la RDNFO, el efecto directo de la reducción tarifaria (caída de ingresos) es mayor que el efecto de un mayor volumen contratado (incremento de ingresos), lo cual sería contraproducente a los esfuerzos de mejorar la situación comercial de la RDNFO, y no se generarían mayores beneficios en términos de bienestar para la sociedad, considerando que conforme el contrato de concesión el Estado Peruano asume el diferencial de los ingresos percibidos por la RDNFO y los desembolsos trimestrales por concepto de RPI y RPMO.

5.3. Comentarios a la propuesta de flexibilidad tarifaria

Los comentarios planteados respecto a este subtema se relacionan a cuestionamientos a la condición que acompaña a la propuesta de flexibilidad tarifaria respecto a que en aquellos distritos donde se quiera implementar flexibilidad tarifaria los ingresos por la provisión del servicio portador, deben incrementarse en el tiempo. Asimismo, también se puntualizan recomendaciones para no considerar diferenciación geográfica de los mercados o establecer el listado de los distritos en los cuales se aplicaría la flexibilidad. Por su parte, la empresa concesionaria remarca que si las condiciones de la flexibilidad tarifaria no son adecuadas, se pueden tener pocos incentivos para modificar la situación actual y señala los objetivos que a su criterio debería perseguir la propuesta de flexibilidad tarifaria.


Al respecto, se debe remarcar que los objetivos de la alternativa de flexibilidad tarifaria son el incremento en el uso de la RDNFO y la reducción del pago del Estado por el diferencial de ingresos por concepto de RPI y RPMO. En ese sentido, se debe precisar que los comentarios de la empresa Azteca respecto a los objetivos de la flexibilidad tarifaria ya se encontrarían especificados en el Informe del OSIPTEL.

No obstante, es importante notar que los comentarios de Azteca, respecto a que las condiciones de la flexibilidad tarifaria podrían ocasionar que la empresa mantenga el status quo, demostrarían el poco interés de la concesionaria en el mejoramiento de la situación comercial de la RDNFO (o que la empresa esperaría perder dinero a consecuencia de su oferta comercial flexible), toda vez que se condicionaría la realización de acciones concretas para mejorar la situación actual a que estas no representen riesgo alguno para la empresa.

En tales términos, sin perjuicio de la recomendación de aplicar flexibilidad tarifaria para mejorar la situación comercial de la RDNFO, debe quedar entendido que esta medida no estaría exenta de una evaluación posterior sobre los esfuerzos de la concesionaria para incrementar el uso de la RDNFO, en términos de tráfico e ingresos de la RDNFO. Así, en caso identificarse que se mantiene la situación actual, se podría considerar la implementación de las medidas estructurales analizadas como sería el caso de establecer una empresa comercializadora del servicio y transferir la RDNFO al Estado, lo que permitan cumplir con los objetivos del proyecto de la RDNFO.

Por otro lado, la propuesta de flexibilidad tarifaria del OSIPTEL contempla el ofrecimiento conjunto de una tarifa tope lineal y de una oferta tarifaria flexible; esta última diseñada por la empresa concesionaria en atención a las prácticas comerciales del mercado de servicios portadores y a su interacción con potenciales clientes.

Así, los criterios de “diferenciación geográfica” y “descuento por volumen”, empleados para referirse a la oferta tarifaria flexible en el Informe N° 198-GPRC/2017, deben ser tomados como ejemplos, basados en la información recabada por el OSIPTEL, utilizados para la construcción de dicha alternativa; es decir, no son los criterios específicos -o exclusivos- que deberían ser empleados por Azteca para diferenciar la tarifa del servicio portador. En tal sentido, se debe señalar que los criterios de diferenciación tarifaria que serían aplicados por Azteca deberán cumplir los principios de no discriminación e igualdad de acceso.

Por su parte, la referida tarifa tope lineal será inicialmente igual a la tarifa actual de USD 23.00 y sería revisada por el regulador cada cuatro (4) años a través de un procedimiento de revisión tarifaria, para el cual también se llevaría a cabo un proceso de consulta pública y participación de todos los agentes interesados, de conformidad a las mejores prácticas aplicadas por el OSIPTEL.

En ese contexto, no se ha considerado determinar previamente lugares específicos en los que se debería aplicar flexibilidad tarifaria o tarifa tope lineal, siendo que ambos esquemas estarían disponibles en todos los distritos, toda vez que la situación de competencia de redes de fibra óptica se constituye como un fenómeno dinámico. Esto último ha sido observado a la luz del importante despliegue de infraestructura de fibra óptica por parte de


las empresas operadoras en los últimos años, luego de conocerse el proyecto RDNFO.

En lo concerniente al ámbito tarifario, en el planteamiento del Informe N° 198-GPRC/2017 no se ha considerado pertinente establecer las reglas tarifarias ex ante para la aplicación del mecanismo de flexibilidad tarifaria (franja de precios, fórmula de descuento por volumen, etc.). Sin perjuicio de ello, el informe N° 198-GPRC/OSIPTEL menciona que el regulador hará seguimiento de la existencia de propuestas tarifarias que podrían afectar la competencia o de ofertas excesivamente agresivas. Asimismo, el OSIPTEL se reserva la posibilidad de intervenir a través del establecimiento de tarifas piso en caso se observen prácticas que puedan afectar la competencia en los mercados intermedios y de bienes finales. Es decir, se ha considerado una perspectiva ex post para el análisis tarifario.

En tal sentido, el monitoreo de la oferta comercial de la RDNFO y la posibilidad de establecer “tarifas piso” en caso sea necesario no se configuran como medidas para penalizar la innovación comercial, sino más bien como esfuerzos concretos para evitar alguna situación de afectación a los mercados downstream y upstream; en tanto que el mantener una tarifa tope buscaría preservar la asequibilidad del servicio portador en los términos inicialmente previstos en el contrato de concesión.

Finalmente, con relación a los incentivos que genera la propuesta del OSIPTEL, se puntualiza que la condición de incremento en los ingresos de la RDNFO en el distrito en el cual la empresa concesionaria aplique la flexibilidad tarifaria busca controlar una situación de riesgo moral, donde Azteca puede asumir una postura comercial excesivamente agresiva en mercados donde la demanda no responda acorde a dicha propuesta, y no se vería afectada de modo alguno como resultado de dicha acción, toda vez que sus ingresos se encuentran garantizados en virtud del contrato de concesión, siendo el Estado (principal) quien asumiría las consecuencia de una decisión comercial demasiado arriesgada y no exitosa por parte de la concesionaria (agente).

En ese sentido, las medidas requeridas para la implementación de flexibilidad tarifaria no se relacionarían a un mecanismo regulatorio como el de tasa de retorno -el cual considera una ganancia permitida para la empresa regulada sobre la base de sus costos-, sino a los principios de la regulación en un contexto de riesgo moral. Así, Armstrong y Sappington (2002) señala que la empresa concesionaria (agente) incrementará su esfuerzo por lograr el escenario deseado por el concedente (principal) en función al diferencial en la utilidad que recibiría al pasar al estado deseado desde el estado no deseado. En el diseño del contrato de concesión de la RDNFO, tal mecanismo de incentivos se refleja en la repartición del excedente -ingresos de la RDNFO superiores a los montos establecidos como RPI y RPMO- (80% para el Estado y 20% para el concesionario).

Asimismo, dichos autores señalan que la existencia de responsabilidad limitada (limited liability) –como sería el caso de los ingresos garantizados para el concesionario en el caso de resultados no deseados- conllevaría a que el nivel de esfuerzo de equilibrio del concesionario sea inferior al nivel de esfuerzo que incurriría el mismo agente ante una responsabilidad completa. Es decir, limitar la responsabilidad de la concesionaria respecto a sus acciones afectaría el desempeño de la empresa a la luz de los objetivos del concedente.


Por lo tanto, la condición de que los ingresos de la RDNFO se incrementen respecto al trimestre anterior para la aplicación del mecanismo de flexibilidad tarifaria buscaría evitar actitudes comerciales excesivamente agresivas por parte de la concesionaria, al mismo tiempo que reduciría la “responsabilidad limitada” de Azteca, en la búsqueda de mayores incentivos para la empresa.

Sin perjuicio de lo anterior, tal como se mencionó en el informe N° 198-GPRC/2017, corresponderá al MTC considerar alguna modificación al esquema de reparto del excedente con el propósito de proporcionar mayores incentivos a la empresa concesionaria para lograr los objetivos de la RDNFO.

Finalmente, en la implementación de la propuesta de flexibilidad tarifaria también deben ser considerados los incentivos de la empresa concesionaria para establecer tarifas excesivamente bajas en las zonas donde actualmente no tiene celebrado ningún contrato de servicios portadores; práctica que beneficiaría a las empresas operadoras del downstream a costa de un mayor desembolso del Estado por parte de RPI y RPMO.

En ese sentido, debe considerarse que, en los distritos donde actualmente Azteca cuenta con contratos de servicios portadores celebrados, la regla de ingresos planteada posibilita que las tarifas establecidas por la RDNFO reflejen las condiciones competitivas del mercado, toda vez que cualquier disminución tarifaria deberá estar acompañada de un incremento en la capacidad contratada.

No obstante, en el caso de los distritos donde Azteca actualmente no tiene celebrado ningún contrato, para los cuales no se dispone de un nivel de ingresos de partida sobre el cual comparar las tarifas que eventualmente determinaría la concesionaria, se hace mayor la necesidad de realizar un monitoreo cercano del esfuerzo de Azteca en el cumplimiento de los objetivos de la implementación de la flexibilidad tarifaria, toda vez que la concesionaria podría incurrir en comportamientos oportunistas o estratégicos en el establecimiento de sus tarifas. Al respecto, si bien el esfuerzo se constituye como una variable no observable, esta se reflejaría a través de variables observables como los ingresos y el tráfico generados por la RDNFO.

En tales términos, sin perjuicio de la recomendación de aplicar flexibilidad tarifaria para mejorar la situación comercial de la RDNFO, debe quedar entendido que esta medida no estaría exenta de una evaluación posterior sobre los esfuerzos de la concesionaria para incrementar el uso de la RDNFO, en términos de tráfico e ingresos de la RDNFO que se incrementan en el tiempo.

Así, en caso identificarse que la situación de la RDNFO no mejora en el futuro (se mantiene una demanda no creciente e ingresos bajos), se podrá evaluar la implementación de las medidas estructurales analizadas en el presente informe, como sería el caso de establecer una empresa comercializadora del servicio de transporte, o transferir la RDNFO al Estado, lo que permitiría cumplir con los objetivos del proyecto de la RDNFO.

5.4. Requerimiento de incluir información financiera

En esta parte de sus comentarios, el MTC solicita se presente el valor actual neto (VAN) de todas las alternativas planteadas por el regulador, toda vez que el Informe N° 198-GPRC/2017, en su sección 6.4, presenta el VAN del Estado correspondiente a los flujos en el escenario pensado al momento del concurso del proyecto, al escenario base planteado en dicho informe y a la alternativa seleccionada de flexibilidad tarifaria.


Sobre el particular, se debe remarcar que las proyecciones que realizó el OSIPTEL en el marco de la asistencia técnica que brinda al MTC, tal como se señala en el Informe N° 198-GPRC/2017, se constituyen como una referencia llevada a cabo con el propósito de analizar las alternativas disponibles. En ese sentido, debe quedar entendido que el OSIPTEL no garantiza la realización de las demandas proyectadas, las cuales se han realizado con la información disponible por el regulador. Así, la principal utilidad de las proyecciones realizadas sería la comparación de las cuatro alternativas planteadas.

De esta manera, el enfoque de las cuatro alternativas, (i) reducción de la tarifa única a USD 15.00, (ii) flexibilidad tarifaria, (iii) establecimiento de una empresa comercializadora y (iv) transferencia de la RDNFO al Estado, no presentó resultados del VAN de los flujos del Estado en el contexto que los parámetros y supuestos empleados para las estimaciones correspondientes permiten por sí mismos, analizar las diferencias entre las mismas.

En efecto, a partir de los supuestos planteados se colige que una alternativa como la flexibilidad tarifaria, será superior a la de reducción tarifaria manteniendo el esquema de tarifa única siempre que la flexibilidad posibilite mantener al menos los ingresos generados por la RDNFO en el escenario actual. Así, como parte de las recomendaciones del Informe N° 198-GPRC/2017, se plantea que la flexibilidad tarifaria podrá ser aplicada en un determinado distrito siempre que los ingresos del servicio portador de la RDNFO se incrementen respecto al trimestre anterior.

Por tales motivos, las propuestas planteadas en el Informe N° 198-GPRC/2017 serían robustas respecto a los parámetros considerados como supuestos para su estimación, toda vez que el objetivo de las proyecciones de demanda es referencial y está enfocado en realizar comparaciones entre alternativas.

Sin perjuicio de lo anterior, en la siguiente tabla y gráfico se presentan el VAN de los flujos del Estado para todas las alternativas planteadas, empleando los datos de ingresos y tráfico reportados en el Informe N° 198-GPRC/2017, así como una tasa de descuento igual a 10.23%. Se observa que la alternativa que presenta el mayor VAN es la de flexibilidad tarifaria, sin perjuicio que todas las propuestas presentan un VAN inferior al considerado originalmente al momento de la concesión de la RDNFO.

Valor presente del flujo del Estado (millones de USD) Escenario VAN

Original (empleada en el concurso del proyecto) 76.43

Escenario base (Informe N° 198-GPRC/2017) -88.97

Alternativa1: Reducción de la tarifa a USD 15.00 -166.94

Alternativa 2: Flexibilidad tarifaria -73.29

Alternativa 3: Establecer una empresa comercializadora -75.76 Nota: La alternativa 4 no contiene un flujo de pagos para el Estado Elaboración: OSIPTEL


Flujo del Estado (millones de USD)


5.5. Comentarios a la propuesta de establecer una empresa comercializadora

En esta parte de los comentarios de los interesados, se han resaltado posibles aspectos beneficiosos del establecimiento de una empresa comercializadora; al mismo tiempo, también se ha señalado que sus implicancias (como la comercialización de otros servicios asociados al portador como la fibra oscura) afectarían supuestamente la seguridad jurídica.

Al respecto, es importante remarcar que el establecimiento de una empresa comercializadora posibilitaría modificar el escenario actual, según el cual la concesionaria de la RDNFO interactúa directamente con sus clientes, quienes están restringidos a contratar únicamente el servicio de transporte de datos a nivel nacional. Así, en caso los clientes de la RDNFO estén interesados en acceder al servicio de Internet de banda ancha, necesariamente estos tendrían que contratar con empresas diferentes a Azteca la prestación de otros servicios necesarios para una conectividad integral, tales como el acceso a Internet y la última milla hacia los nodos de la RDNFO.

A la luz de esta situación, la posibilidad de tener una empresa comercializadora, que integre las necesidades de los clientes (incluido el transporte nacional de datos a través de la RDNFO), buscaría reducir los costos de transacción del mercado de servicios portadores y facilitar la contratación del servicio portador de la RDNFO.

Así, debe quedar entendido que el planteamiento de la empresa comercializadora no contempla que esta sea “constructora” de infraestructura u operadora de algún otro servicio de telecomunicaciones, sino que sirva como intermediaria entre potenciales clientes y la empresa concesionaria de la RDNFO, en un contexto donde esta última podría tener dificultades para contratar clientes a consecuencia de que estos tienen un interés en un servicio integral que incluya acceso a Internet y última milla, por ejemplo.

Además, el Informe N° 198-GPRC/2017 tampoco señala que la alternativa de establecer una empresa comercializadora considere la venta de la fibra oscura de la RDNFO, sino únicamente la comercialización del servicio portador.

-60.00

-40.00

-20.00

0.00

20.00

40.00

60.00

2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034

Original (empleada en el concurso del proyecto)Escenario base (Informe N° 198-GPRC/2017)Alternativa1: Reducción de la tarifa a USD 15.00Alternativa 2: Flexibilidad tarifaria


5.6. Comentarios a la propuesta de transferir la RDNFO al Estado

En primer lugar, respecto a las consideraciones señaladas por el MTC en referencia a la metodología de valor pendiente de recupero presentada por el OSIPTEL en su Informe Nº 198-GPRC/2017, se debe señalar lo siguiente:

Respecto al Valor de liquidación por RPI, el escenario contemplado en los

literales “i”, “ii” y “iii” del numeral 61.3 del Contrato considera las entregas

no culminadas durante la fase de despliegue de la RDNFO, y bajo este

marco el cálculo del Valor de liquidación señalado no resulta aplicable al

escenario actual del proyecto siendo que las entregas correspondientes a

la fase de despliegue se encuentran culminadas.

En ese sentido, considerando que el método de cálculo del Valor de liquidación para situaciones que se susciten en períodos posteriores a la fase de despliegue no es señalado en el Contrato, y que su implementación y cálculo correspondiente deberían ser acordadas entre las partes de acuerdo a la Cláusula 61 del Contrato, en el Informe Nº 198-GPRC/2017 se utilizó una metodología de valorización similar a la del Valor por liquidación por RPI señalado en el numeral 61.3.

Ello considerando que en el monto calculado con el Valor de liquidación por RPI se utiliza un valor proporcional a los RPI correspondientes a la entrega no culminada, y en ese sentido su cálculo considera un horizonte de corto plazo para el cual es justificado considerar valores corrientes del RPI. Por su parte, el caso evaluado con la metodología del valor pendiente de recupero solo difiere respecto al anterior en que es más general ya que al considerar un horizonte de largo plazo referido al periodo de la concesión, el concepto de valor del dinero en el tiempo es relevante. Por lo tanto, el monto calculado por el OSIPTEL en su Informe Nº 198-GPRC/2017 es referencial.

Respecto al valor referencial calculado, se debe recordar que en el cálculo realizado mediante la metodología del valor pendiente de recupero considera una serie de supuestos, los cuales -de proceder esta alternativa de transferencia al Estado- deben ser verificados con la información disponible entre las partes, entre estos: la tasa de descuento anual de 10.23%, los flujos de inversión obtenidos a partir de la información financiera de Azteca, los flujos RPMO que se asume cubren los costos de operación y mantenimiento, fecha de caducidad del contrato a diciembre de 2017. Asimismo, en el cálculo no se han considerado las diferentes cláusulas de contratos de financiamiento que Azteca haya celebrado con Acreedores permitidos siendo que a la fecha de elaboración del Informe Nº 198-GPRC/2017 esta información no es disponible para el OSIPTEL.

En cuanto al Valor de liquidación por RPMO, el literal “i” del numeral 61.4

del Contrato señala que dicho valor se calcula en función al número de

días de operaciones contados desde el último pago trimestral hasta la

fecha de caducidad del Contrato.

En ese sentido, como se señaló, la metodología presentada en el Informe del OSIPTEL asume que el valor de liquidación se realiza a diciembre de


2017, y en consecuencia que el número de días de operaciones hasta la fecha de caducidad del Contrato es de cero.

Asimismo, considerando que la retribución por RPMO es equivalente, de acuerdo al numeral 27.1.1 de la cláusula 27 del Contrato, a los costos por operación y mantenimiento de la RDNFO, la metodología en mención asume que los flujos RPMO luego de la fecha de caducidad son iguales a cero.

En resumen, respecto a las consideraciones señaladas por el MTC en lo que refiere a la metodología propuesta por el OSIPTEL, se debe tomar en cuenta que la metodología y el valor calculado por este organismo son referenciales, y en ese sentido su uso está condicionado a:

(i) La conformidad de las partes respecto a que se acuerde que el

valor comercial de la RDNFO equivale al valor pendiente de

recupero propuesto.

(ii) La verificación y posible cambio de los supuestos considerados

en la metodología en base a información disponible entre las

partes, con las implicancias tanto en la metodología en sí misma

como en el monto calculado.

(iii) En caso la caducidad del contrato se realice a fin del trimestre o

en el intermedio de éste, los respectivos ajustes al valor de

liquidación por RPMO deben considerar el valor de liquidación

señalado en el numeral 61.4 del Contrato.

En segundo lugar, respecto al comentario del MTC de que los flujos RPI están garantizados a un Acreedor permitido y que en ese sentido estos han sido cedidos por Azteca, se reitera el hecho que la metodología propuesta por el OSIPTEL no considera dicho escenario siendo que tanto la metodología como el monto calculado son de carácter referencial.

En ese sentido, la decisión a ser tomada entre el Concesionario y el MTC como Concedente para la valorización del proyecto debería considerar las cláusulas señaladas en los contratos financieros que haya celebrado Azteca con los Acreedores permitidos.

Finalmente, respecto a la observación del MTC sobre el monto del “Capex” señalado en el literal “e” de la Sección 6.3.2 del Informe Nº 198-GPRC/2017, se debe tomar en cuenta que esté no considera las variaciones de los activos fijos de Azteca sino a las inversiones en la Fase de Despliegue asociadas a cada una de las entregas de dicha fase.

Asimismo, la referencia a que el monto del “Capex” se calcula en base a la información de los Estados Financieros Auditados, se debe a que estos últimos dan detalle de las inversiones realizadas en las notas de los Estados Financieros, tal como se detalla en la sección 3.3.3 del Informe Nº 198-GPRC/2017.


Tema comentado

6. Sobre las recomendaciones complementarias al servicio portador

Comentarios de los

interesados

6.1. Servicios complementarios

Azteca (pág. 9)

- No se ha reglamentado la posibilidad de transportar tráfico internacional. La empresa afirma haber sido abordada por empresas de países fronterizos que requerirían usar la RDNFO. También señala que la habilitación corresponde al MTC en el marco de disposiciones de la CAN.

- Recomiendan que el Estado evalúe medidas para incentivar a las empresas que tienen redes de fibra óptica a contratar los servicios de la RDNFO para mejorar o respaldar sus servicios finales. En ese sentido, plantean la exigencia de mayores niveles de calidad en los lugares donde opera la RDNFO, así como considerar la contratación con la RDNFO como acción en beneficio de los usuarios en los procesos de renovación de concesiones y como atenuante de responsabilidad en el caso de interrupciones del servicio.

- La empresa propone establecer un régimen temporal para que el tráfico de las entidades del Estado, sea o no correspondiente a los proyectos regionales, sea cursado a través de la RDNFO. Asimismo, también se propone que el transporte a través de la RDNFO sea un requisito para la celebración de contratos de Internet entre las instituciones del Estado y las empresas operadoras de servicios finales.

CONCYTEC

(pág. 1)

- Se debe considerar la participación de la Red Nacional de Investigación y Educación (RNIE) en el proyecto de la RDNFO, con una tarifa competitiva.

MTC

(pág. 29)

- Azteca puede ofrecer servicios de respaldo para las zonas donde sí hay competencia ante problemas de restricción de su transporte principal. La tarifa para este servicio debe estructurarse de manera que sea posible contratarlo como un seguro respecto a la multa por falta de servicio.


- La construcción de la “última milla” a los nodos de la RDNFO puede ser mejor abordada si se posibilita el empaquetamiento del servicio portador con las facilidades complementarias como ductos o postes. Asimismo, también señalan como aspectos que limitan la contratación con la RDNFO a los SLA y los plazos de instalación y ampliación de velocidad.

6.2. Aspectos relacionados al contrato de abonado del servicio portador

Entel

(pág. 3)

- El plazo para el pago de facturas debería incrementarse de 7 días (actual) a 30 días.

MTC

(pág. 25)

- La eliminación de la carta fianza sería un aspecto positivo.

Telefónica (pág. 6; 11)

- Los contratos del servicio portador prestado por la RDNFO deben regirse bajo las reglas y estándares de contratos


mayoristas y no ser considerados como “de abonado”, toda vez que esto último desincentiva el uso de la RDNFO.

- Se deben considerar recomendaciones con relación al SLA del servicio portador brindado sobre la RDNFO, para que se ajuste a las condiciones mayoristas.

- Se recomienda disminuir el plazo de ampliación de capacidades a 5 días.


6.1. Aspectos complementarios al servicio portador

Los comentarios remitidos se relacionan a (i) la posibilidad de transportar tráfico internacional por la RDNFO, (ii) establecer reglas para promover el uso de la RDNFO como respaldo por parte de las empresas operadoras, (iii) fomentar un régimen temporal para que las entidades del Estado utilicen el servicio portador de la RDNFO, (iv) contratar facilidades complementarias previamente o en el momento de la contratación del servicio portador, (v) disponer la posibilidad de ofrecer el servicio portador en un nivel de calidad (SLA) distinto al estipulado en el contrato de concesión y (vi) la consideración de la RNIE.

Sobre el tema del tráfico internacional, Azteca menciona que se encuentra pendiente la reglamentación de la posibilidad de transportar dicho tráfico, en el entendido que luego de dicha reglamentación la RDNFO podría promocionar la contratación del servicio portador por parte de concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones pertenecientes a países fronterizos al Perú. Asimismo, afirma haber sido abordada por empresas que se encontrarían interesadas en la mencionada prestación.

En ese sentido, corresponderá al MTC analizar dicho planteamiento, en el marco de las disposiciones normativas vigentes en la Ley de Banda Ancha y su reglamento.

Por su parte, con relación a la propuesta de Azteca para transportar el tráfico de las entidades del Estado a través de la RDNFO mediante un régimen temporal, y de establecer políticas para incentivar el uso de la RDNFO como un respaldo para las empresas operadoras, se resalta que toda iniciativa que busca promover el uso de la RDNFO, masificar los servicios de banda ancha para los consumidores finales y reducir los pagos del Estado por concepto de RPI y RPMO podría ser considerada por el MTC, en tanto estas se enmarquen dentro de la normativa vigente.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante señalar que las medidas regulatorias del OSIPTEL (relacionadas a temas de calidad, supervisión, entre otras) son de carácter general y tienen una motivación basada en criterios de eficiencia en la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, Asimismo, cualquier cambio en el marco regulatorio vigente se lleva a cabo a través de procesos independientes, de conformidad a las prácticas del OSIPTEL. En tal sentido, el análisis de modificaciones a la normativa regulatoria existente es materia que corresponde a un proceso distinto al de la asistencia técnica que brinda el OSIPTEL al MTC.

En el ámbito de una tarifa distinta para el servicio de respaldo a empresas operadoras, conforme a la propuesta del MTC, se puntualiza que el planteamiento del Informe N° 198-GPRC/2017 ya recogería dicha posibilidad, toda vez que la empresa concesionaria podría establecer diferencias tarifarias, siempre que estas cumplan los criterios de igualdad de acceso y no


discriminación; ello en el entendimiento que los enlaces de respaldo tienen las mismas características que los actualmente ofrecidos por Azteca.

En lo concerniente al comentario de Telefónica respecto a la posibilidad de contratar las facilidades complementarias sin haber contratado el servicio portador, se indica que el contrato de concesión de la RDNFO detalla específicamente, en su numeral 2.34, que las facilidades complementarias podrán ser contratadas únicamente por los usuarios del servicio portador.

En ese sentido, tal como ha sido mencionado en párrafos previos, se señala que toda iniciativa que busque incrementar la contratación del servicio portador prestado sobre la RDNFO, masificar los servicios de banda ancha para los clientes finales y reducir los desembolsos del Estado por concepto de RPI y PRMO podría ser considerada por el MTC, en el contexto de una eventual negociación entre las partes respecto al contrato de concesión.

No obstante, con relación a la posibilidad de contratar las facilidades complementarias en la misma oportunidad de la contratación del servicio portador, con el propósito de que el cliente construya su última milla hacia los nodos de la RDNFO con una mayor información disponible, debe precisarse que las disposiciones del contrato de concesión de la RDNFO no prohíben tal práctica. Es decir, esta recomendación se constituye como válida para incentivar la contratación de los servicios portadores de la RDNFO, considerando que a la fecha las tarifas de múltiples facilidades complementarias ya han sido aprobadas por el OSIPTEL, tales como arrendamiento de postes, ductos y canalizaciones, coubicación de equipos (Resolución de Consejo Directivo N° 032-2017-CD/OSIPTEL) y acceso a NAP regional (Resolución de Consejo Directivo N° 126-2017-CD/OSIPTEL).

Por otro lado, con relación a modificaciones en los SLA, el contrato de concesión es explícito en que Azteca debe cumplir como mínimo con los niveles de calidad presentados por esta empresa en el momento de la concesión (ver numerales 22.4, 18.2, 39.1 y 53.2 del contrato). No obstante, el numeral 39.3 del contrato de concesión dispone la posibilidad de establecer tarifas distintas, aprobadas por el regulador, para la prestación del servicio portador con un SLA superior al establecido en el contrato. Así, la concesionaria está posibilitada a mejorar el SLA, más no a reducirlo.

Sin perjuicio de lo anterior, establecer cambios en los SLA podría ser una medida adicional para hacer la oferta tarifaria de la RDNFO más competitiva a la luz de las prácticas comerciales de las empresas del mercado portador, de manera que corresponderá al MTC analizar su viabilidad en el contexto de una eventual negociación entre las partes.

Respecto a la RNIE, tanto la Ley N° 29904, Ley de Promoción de Banda Ancha, como su Reglamento, señalan que las universidades públicas e institutos de investigación formarán parte de dicha red, la cual, conforme al artículo 25 de la Ley 29904, estará contenida en la Red Nacional del Estado (REDNACE).

En línea con lo anterior, el informe objeto de los comentarios sí ha considerado a la RNIE en el análisis y las proyecciones presentadas, toda vez que se ha empleado información remitida por el MTC respecto al tráfico que sería transportado por la RDNFO y que correspondería a la REDNACE; tráfico que incluiría a las instituciones educativas y de investigación.

Asimismo, se debe señalar que la Ley N° 29904 y su Reglamento no precisan el establecimiento del régimen tarifario específico de la REDNACE respecto a


la RDNFO, con quien interactúa en la transmisión nacional de datos, sin perjuicio que el reglamento de la Ley de Banda Ancha establece que le corresponde al FITEL determinar las condiciones técnicas, económicas y legales de la contratación del operador de la REDNACE.

6.2. Aspectos relacionados al contrato de abonado del servicio portador

Con relación a este punto, los comentarios se han enfocado en saludar la propuesta de eliminación de cartas fianza, proponer una reducción en el plazo para pago de facturas y recomendar que los contratos del servicio portador prestado sobre la RDNFO se rijan por las reglas y estándares de contratos mayoristas.

Al respecto, es importante precisar que el Informe N° 198-GPRC/2017 señaló algunas rigideces en el proceso de contratación del servicio portador, considerando como insumo las entrevistas llevadas a cabo con empresas potenciales clientes de la RDNFO. Se identificó que la existencia de costos adicionales a consecuencia de tales rigideces se constituía como un desincentivo a la contratación del servicio portador y generaba una afectación a la RDNFO.

Así, las recomendaciones presentadas en el citado informe se relacionan a que la empresa concesionaria facilite la contratación del servicio, considerando tanto las disposiciones impuestas por el contrato de concesión (no existencia de plazo de permanencia y altos estándares de calidad en el servicio, por ejemplo), así como los incentivos de la empresa concesionaria al tener los ingresos garantizados en función de los desembolsos trimestrales por concepto de RPI y PRMO.

En consecuencia, como parte de la revisión del contrato de abonado que podría derivarse de las recomendaciones formuladas en el proceso de asistencia técnica, se recomienda que el MTC contemple todos aquellos aspectos que faciliten la contratación del servicio portador, ponderando su relevancia en función del menor riesgo que asume la concesionaria al tener los ingresos garantizados y a las prácticas comerciales habituales en el mercado de servicios portadores y negocios mayoristas en general.

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