Informe OT ATP

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO TURISTICO EN PANAMA

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ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO TURISTICO

INDICE GENERAL

0 PRELIMINARES ....................................................................................................................... 8

INTRODUCCIN ............................................................................................................. 8

JUSTIFICACIN ............................................................................................................... 9

ENFOQUE Y ALCANCE .................................................................................................. 12

1 CAPITULO 1 DE LA APROXIMACIN CONCEPTUAL PARA LA DEFINICIN DE UN MARCO

COMN: TURISMO Y TERRIORIO ................................................................................................ 15

1.1 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ............................................................................... 15

1.1.1 Algunas definiciones de Ordenamiento Territorial(1) ......................................... 15

1.1.2 Modelos y Enfoques De Ordenamiento ............................................................... 16

1.1.3 Caracterizacin de enfoque ................................................................................. 18

1.2 OPERACIONALIZACIN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ....................................... 19

1.3 ESTADO DEL ORDENAMIENTO Y DESARROLLO URBANO DE PANAM ....................... 21

1.4 INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN Y PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN

LOS DESTINOS TURISTICOS .......................................................................................... 23

1.4.1 Planes de ordenamiento Territorial POT En proceso de Formulacin. .......... 23

1.4.2 Formulados en Proceso de Revisin por el MIVIOT ............................................. 27

1.5 EL ESPACIO TURSTICO Y DESARROLLO ....................................................................... 28

1.5.1 Territorio, espacio turstico y sistema turstico ................................................... 28

1.5.2 Metodologas tradicionales .................................................................................. 29

1.5.3 La sustentabilidad ................................................................................................ 29

1.5.4 Metodologas dinmicas ...................................................................................... 30

1.5.5 El proceso metodolgico de la conceptualizacin ............................................... 31

1.6 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICO SOBRE TURISMO Y ORDENAMIENTO

TERRITORIAL EN PANAM ........................................................................................... 35

1.6.1 Plan Maestro de Turismo Sostenible 2007 2020 ............................................. 35

1.6.2 El Plan Estratgico 2010 - 2014 ............................................................................ 38

1.6.3 El sector turstico en el Plan Estratgico Nacional ............................................... 40


3

1.6.1 Relacin Plan Estratgico de Gobierno 2010 2014 y el Plan Maestro de Turismo

2007 -2020 ........................................................................................................... 43

1.6.2 Marco institucional .............................................................................................. 46

1.7 CRITERIOS DE ARTICULACIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DEL PLAN

MAESTRO DE TURISMO SOSTENIBLE DE PANAM ...................................................... 48

1.8 REGIONES DE DESTINO TURSTICO Y PRIORIZACION DE DESTINO .............................. 50

2 CAPITULO 2 LINEAMIENTOS GENERALES Y ESCENARIOS DE ORDENAMIENTO TERRIOTRIAL

PARA EL DESARROLLO TURISTICO ............................................................................................... 52

2.1 JUSTIFICACIN ............................................................................................................. 52

2.2 OBJETIVOS .................................................................................................................... 54

2.3 DEFINICIN Y ALCANCE ............................................................................................... 55

2.4 MBITO DE APLICACIN .............................................................................................. 56

2.5 PRINCIPIOS ................................................................................................................... 57

2.6 DIRECTRICES ................................................................................................................. 58

2.6.1 DIRECTRIZ 1 Componente Turstico en los Instrumentos de Planeamiento ....... 58

2.6.2 DIRECTRIZ 2 Definicin y Aplicacin de la Norma Urbanstica ............................ 60

2.6.3 DIRECTRIZ 3 Definicin de Instrumentos Especficos de Gestin Turstica del

Territorio. ............................................................................................................. 63

2.6.4 DIRECTRIZ 4 Planeamiento y gestin espacial del turismo a escala intermedia . 65

2.6.5 DIRECTRIZ 5 Preservacin y sostenibilidad de la oferta turstica. ....................... 65

2.6.6 DIRECTRIZ 6 Cooperacin Pblico Privada en el desarrollo turstico .................. 66

3 CAPTULO 3 LINEAMIENTOS PARA LA GESTION DE LOS DESTINOS ................................... 67

LINEAMIENTOS PARA LA GESTION DE LOS DESTINOS TURISTICOS .............................. 67

3.1 CONSIDERACIONES PARA EL MANEJO TURSTICO Y LA GESTIN TERRITORIAL .......... 67

3.1.1 Pautas para Clculo de la Capacidad de Carga de los Destinos Tursticos ........... 67

3.1.2 Sistema de Manejo Turstico ................................................................................ 71

3.1.3 Producto Turstico Y Gestin Del Destino ............................................................ 81

3.1.4 Producto turstico y Gestin Territorial ............................................................... 82

3.2 GESTION TERRITORIAL Y GESTION DEL DESTINO ........................................................ 83

3.2.1 Agendas para la Gestin Pblico Privadas ........................................................... 83

3.2.2 Criterios para definir la gestin pblico privada. .............................................. 84


4

3.2.3 Turismo y Desarrollo Comunitario. ...................................................................... 87

3.3 EVALUACIN DE IMPACTOS DEL TURISMO ................................................................ 95

3.3.1 Principales impactos econmicos del turismo ..................................................... 95

3.3.2 Principales impactos socioculturales del turismo ............................................ 102

3.3.3 Principales impactos ambientales del turismo .................................................. 102

4 CAPTULO 4 ANALISIS ESTRATEGICO ............................................................................... 105

4.1 CARACTERIZACION DE LOS DESTINOS TURISTICOS ................................................... 105

4.1.1 Delimitacin de las regiones y los destinos tursticos. ....................................... 105

4.1.2 Perfil General de los Destinos segn el Plan Maestro de Turismo. ................... 105

4.1.3 Caracterizacin de los destinos tursticos en el espacio turstico de Panam ... 107

Destino 1.1 Bocas del Toro ................................................................................................ 108

Destino 1.2 Changuinola Naso Ngbe - Teribe ............................................................ 109

Destino 1.3 Chiriqu Grande -Ngbe Pennsula Valiente ............................................... 110

Destino 2.1 Volcn Bar Cerro punta ............................................................................. 111

Destino 2.2 Boquete .......................................................................................................... 112

Destino 2.3 Golfo de Chiriqu ............................................................................................ 113

Destino 2.4 Comunidades Ngbe - Bugl .......................................................................... 114

Destino 3.1 Costa Caribe de Veraguas .............................................................................. 115

Destino 3.2 San Francisco Santa Fe - Calobre ................................................................. 116

Destino 3.3 Golfo de Montijo ............................................................................................ 117

Destino 3.4 Costa Pacifica - Sona ...................................................................................... 118

Destino 3.5 Coiba .............................................................................................................. 119

Destino 4.1 Oc Santa Maria Parita - Chitr ................................................................ 120

Destino 4.2 Las Tablas Sto Domingo La Palma - Guarare ............................................ 121

Destino 4.3 Pedasi - Tonosi .............................................................................................. 122

Destino 5.1 Campana - Chica El Valle ............................................................................ 123

Destino 5.2 Costa Pacifica ................................................................................................. 124

Destino 5.3 Penonom El Cop - Nat .......................................................................... 125

Destino 6.1 Ciudad de Panam ......................................................................................... 126

Destino 6.2 Las Perlas ........................................................................................................ 127

Destino 6.3 Puerto Coln .................................................................................................. 128


5

Destino 7.1 Portobelo Santa Isabel ................................................................................ 129

Destino 7.2 El Porvenir Cart .......................................................................................... 130

Destino 7.3 La miel Puerto Obaldia ................................................................................ 131

Destino 8.1 Tuira .............................................................................................................. 132

Destino 8.2 Samb ............................................................................................................ 133

4.2 DIAGNOSTICO CONSOLIDADO DE LOS DESTINOS TURISTICOS .................................. 134

4.3 ENFOQUE Y APROXIMACIONES CONCEPTUALES DE COMPETITIVIDAD .................... 142

4.3.1 Competitividad Territorial .................................................................................. 142

4.3.1.1. Conceptualizacin ................................................................................................ 142

4.3.1.2. Enfoque ................................................................................................................ 145

4.3.1.3. Aspectos Metodolgicos: ..................................................................................... 146

4.3.2 Competitividad Turstica .................................................................................... 147

4.4 COMPETITIVIDAD TERRITORIAL EN LA GESTION DE TURISMO EN LOS DESTINOS

TURISTICOS ................................................................................................................ 149

4.5 RANKING DE COMPETITIVIDAD TERRITORIAL DE LOS DESTINOS TURISTICOS .......... 152

4.6 COMPETITIVIDAD OFERTA/DEMANDA POR DESTINOS ............................................. 157

4.6.1 Indicadores de Oferta ........................................................................................ 161

4.6.2 Indicadores de Demanda ................................................................................... 163

4.7 ESTADO DE CONSOLIDACIN DE LOS DESTINOS ....................................................... 165

5 CAPTULO 5ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACION .............................................................. 167

ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACIN .......................................................................................... 167

5.1 MODELOS CRITERIOS Y DIRECTRICES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POR DESTINO

TURISTICO .................................................................................................................. 167

5.1.1 DESTINO 1.2: CHANGUINOLA-NASO-NGOBE-TERIBE ........................................ 168

5.1.2 DESTINO 1.3: CHIRIQUI GRANDE NGOBE-PENINSULA VALIENTE ...................... 169

5.1.3 DESTINO: 2.1. VOLCN BAR CERRO PUNTAG ................................................ 170

5.1.4 DESTINO: 2.2. BOQUETE .................................................................................... 171

5.1.5 DESTINO 2.3. GOLFO DE CHIRIQUI ..................................................................... 172

5.1.6 DESTINO 2.4: COMUNIDADES NGOBE BUGLE POR CHIRIQUI Y VERAGUAS ...... 173

5.1.7 DESTINO 3.1: COSTA CARIBE DE VERAGUAS ...................................................... 174

5.1.8 DESTINO 3.2: SAN FRANCISCO SANTA FE CALOBRE ..................................... 175


6

5.1.9 DESTINO 3.3: GOLFO DE MONTIJO .................................................................... 176

5.1.10 DESTINO 3.4: PACIFICO VERAGENSE SON .................................................. 177

5.1.11 DESTINO 3.5: COIBA ........................................................................................... 178

5.1.12 DESTINO 4.1: OCU SANTA MARA- PARITA-CHITRE ........................................ 179

5.1.13 DESTINO 4.2: LA VILLA LAS TABLAS SANTO DOMINGO LA PALMA,

GUARAR - MACARACAS. ................................................................................... 180

5.1.14 DESTINO 4.3: PEDASI TONOSI ............................................................................ 181

5.1.15 DESTINO 5.1: CAMPANA - CHICA - EL VALLE ...................................................... 182

5.1.16 DESTINO 5.2: COSTA PACIFICA ........................................................................... 183

5.1.17 DESTINO 5.3: PENONOME EL COPE NATA ................................................... 184

5.1.18 DESTINO: 6.1. CIUDAD DE PANAMA .................................................................. 185

5.1.19 DESTINO: 6.2. LAS PERLAS .................................................................................. 186

5.1.20 DESTINO: 6.3: PUERTO COLN .......................................................................... 187

5.1.21 DESTINO: 7.1: PORTOBELO SANTA ISABEL ...................................................... 188

5.1.22 DESTINO: 7.2. EL PORVENIR-CART .................................................................... 189

5.1.23 DESTINO: 7.3: LA MIEL-PUERTO OBALDA ......................................................... 190

5.1.24 DESTINO 8.1: TUIRA ........................................................................................... 191

5.1.25 DESTINO 8.2: SAMBU ......................................................................................... 192

6 CAPTULO 6ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACION .............................................................. 193

6.1 IMPLEMENTACION TECNICA Y NORMATIVA ............................................................. 193

6.1.1 Gua metodolgica, para el desarrollo del componente turstico en formulacin

de planes de ordenamiento territorial............................................................... 193

6.1.2 Componente turstico en los POT municipales .................................................. 200

6.1.3 Criterios para el diseo de Estndares Urbansticos generales, para reas

urbanas y rurales ................................................................................................ 203

6.1.4 Criterios para el diseo de Estndares Generales Arquitectnicos ................... 204

6.1.5 Normas para Desarrollos de Parcelacin, Urbanizacin y Construccin de

Proyectos de Turismo en el Territorio de la Repblica de Panam .................. 209

6.2 PLAN DE ACCIN ........................................................................................................ 219

6.2.1 Para la aplicacin de los contenidos del estudio ............................................... 220

6.2.2 Recomendaciones de continuidad en el proceso de institucionalizacin del

ordenamiento turstico ...................................................................................... 221


7

6.2.3 Problemas crticos en los Destinos Turisticos (Situaciones de Hecho) .............. 223

6.2.4 Definicin de proyectos y programas prioritarios por destino. ......................... 227

6.3 INDICADORES DE SEGUIMIENTO DE LA GESTION DEL DESTINO ............................... 234

6.4 ANEXOS ...................................................................................................................... 237


8

0 PRELIMINARES

INTRODUCCIN

La fase II del programa de ordenamiento territorial para el desarrollo turstico es

parte de un proceso institucional que se deriva del Plan Maestro de Turismo

Sostenible de Panam formulado en el ao 2007. Este plan tiene como parte

de sus estrategias y programas, la estructuracin de acciones que permitan

mejorar la forma en que se planifica y configura el espacio turstico en aquellas

reas que han sido identificadas como regiones y destinos con vocacin

dominante para este importante sector de la economa y el desarrollo del pas.

Para el cumplimiento de sta estrategia, la Autoridad de Turismo de Panam

(ATP) adelant previamente un estudio sobre el tema denominado fase I, que

identifica y propone directrices de ordenamiento en espacios tursticos y la

caracterizacin de 10 destinos priorizados. La segunda fase, ampla el estudio

a todos los destinos identificados e incorpora el criterio de competitividad

como enfoque complementario a las definiciones del Plan Maestro de Turismo

Sostenible.

Este documento recoge el conjunto de los contenidos de ambas fases

conformando un producto nico sobre el ordenamiento territorial y el

desarrollo de la actividad turstica en los 26 destinos definidos por el Plan

Maestro de Turismo Sostenible.

A partir de la actualizacin y observacin de condiciones socioeconmicas y

territoriales en cada regin y destino turstico; de entrevistas con funcionarios y

expertos de la Autoridad Nacional de Turismo y del Ministerio de Vivienda y

Ordenamiento Territorial y otros organismos gubernamentales y del anlisis de

los avances de estudios de planes de ordenamiento territorial en distritos y

provincias, se ha construido un estado del arte del ordenamiento y regulacin

del suelo en los destinos tursticos.

Adicionalmente se realiz un anlisis espacial y documental con base en

informacin institucional de diferentes fuentes y visitas de campo, que


9

permitieron consignar en fichas y matrices, indicadores clave en variables para

determinar los niveles de consolidacin de cada destino y en consecuencia,

los problemas en materia de su ordenamiento y gestin territorial.

Por ltimo se presentan avances de propuestas en materia de planificacin y

gestin territorial y turstica de cada destino, con lineamientos y directrices

para ser adoptados por las autoridades y emprendedores de proyectos.

JUSTIFICACIN

La relacin entre la actividad turstica y el desarrollo regional y su estudio

sistemtico a efectos de toma de decisiones en el ordenamiento territorial es

consecuencia inmediata de tres factores relativamente novedosos:

1. La generalizacin del fenmeno del desplazamiento de poblaciones

por motivos de ocio (complementada por desplazamientos con otras

motivaciones no relacionadas directamente con el empleo, como el

turismo de negocios, conocimiento y compras).

2. la globalizacin econmica y la consiguiente movilidad de capitales,

que se han enfocado sobre el turismo considerado como una de las

actividades econmicas con mayor crecimiento sostenido

3. La presin sobre los territorios y las personas que los habitan derivada de

ambos factores anteriores y la creciente sensibilidad de los actores

locales y de los propios consumidores tursticos sobre el mantenimiento

de los valores que dan soporte a la actividad.

El primero de estos factores est produciendo una revisin general del turismo

como actividad econmica, desenfocando la tradicional visin de fuente de

divisas hacia un posicionamiento del turismo dentro del sector servicios como

parte de las economas nacionales. El turismo ya no depende nicamente de

los desplazamientos receptivos externos, sino de una creciente movilizacin

interna que en algunos casos, como el norteamericano, o el colombiano que

superan la entrada de turistas externos. El turismo se ha convertido en parte de

un segmento de la economa caracterizado por el consumo de servicios de

ocio, descanso y entretenimiento.


10

El segundo factor introduce aspectos especulativos y de mximo rendimiento

posible que enfoca las inversiones sobre aquellos atractivos de los que se

supone se alcanzarn las ms elevadas utilidades en los plazos ms breves

posibles.

Este enfoque, consecuente con los objetivos de optimizacin del rendimiento

de los capitales invertidos, ha dirigido estas inversiones sobre los segmentos y

destinos ms demandados y que ofrecen mejores garantas en activos

tangibles: sol y playa, turismo de ciudades y turismo residencial.

El tercero de estos factores responde a un mecanismo reactivo frente a dos

tipos de consecuencias directas de la actividad turstica tal y como se ha

venido perfilando desde la segunda mitad del siglo pasado: la afectacin a

los recursos naturales y la afectacin de esta actividad sobre las poblaciones

locales receptivas, acompaado de falta de procesos y mecanismos de

regulacin y ordenamiento territorial.

Desde los aos 80 del pasado siglo se comienzan a tomar en consideracin

estos efectos, sobre todo los efectos indeseables, y en lnea con otros

paradigmas como el desarrollo sustentable, se comienza a hablar de

desarrollo turstico sustentable. Esto significa que la actividad turstica (y en

general todas las actividades econmicas desarrolladas dentro de sistemas

territoriales) deben asegurar en su operacin:

La conservacin y regeneracin de los recursos naturales utilizados

La mejora del bienestar de las poblaciones locales y el respeto a su cultura

y tradiciones

El beneficio a largo plazo de las inversiones realizadas y la contribucin de

estas utilidades a las cargas comunes de las sociedades en que se

implantan.

Los responsables pblicos, gobiernos nacionales, regionales y locales, as como

las organizaciones propias de las sociedades receptivas, expresan sus intereses

y establecen marcos de actuacin dirigidos a aprovechar el fenmeno

turstico como motor del desarrollo de sus territorios y poblaciones, a minimizar


11

los riesgos y a mantener un nivel positivo de atractivo hacia los inversores. Todo

ello en un ambiente complejo, en el que cada parte busca la satisfaccin de

intereses legtimos, pero en ocasiones contradictorios, y donde la inmersin en

una economa global introduce constantemente nuevos elementos de

cambio, retos competitivos con otros territorios y pases y, en consecuencia

una necesidad de respuestas coherentes y efectivas, donde entre otras cosas

se visualiza el turismo como una actividad econmica y no como un uso del

suelo.

La complejidad del fenmeno turstico y su carcter de actividad transversal,

la volatilidad del producto y sus altos contenidos emocionales, dificultan la

aplicacin directa de las normativas, prevenciones y promociones que se han

diseado para otras actividades econmicas que se desarrollan sobre el

territorio. El paradigma del turismo sustentable como motor de un desarrollo

sustentable, est requiriendo de visiones novedosas y de formas diferentes de

organizar la informacin de respaldo para la toma de decisiones. No bastan

las leyes urbansticas, ni las figuras de proteccin de espacios naturales, ni la

fiscalizacin orientada a las inversiones y utilidades habituales Los

condicionamientos de la actividad turstica requieren de normativas, enfoques

y contenidos especficos que tengan en cuenta estos condicionamientos.

El presente estudio tiene como objetivos dotar a todos los actores que toman

decisiones sobre el territorio, incluidas las comunidades y grupos de inters, en;

Enfoques sistmicos para la organizacin y disponibilidad de la

informacin, tanto la informacin estadstica como la referida al estado

del arte, en el espacio conceptual del turismo sustentable sobre

territorios sustentables.

Recomendaciones operativas para el establecimiento de las normativas

que regulan la actividad turstica en el marco del ordenamiento

territorial

Propuestas de acciones dirigidas a promover herramientas de gestin,

definir indicadores de control y competitividad y orientar la evolucin

futura sustentable del desarrollo turstico panameo.

Establecer lineamientos y directrices del manejo del ordenamiento

territorial como soporte al desarrollo del turismo sostenible.


12

Armonizar las polticas sectoriales de manejo de suelo (ambiental, rural y

urbano), econmicas, sociales y culturales en beneficio del desarrollo y

el posicionamiento del turismo sostenible en el territorio panameo.

Todo ello dentro del marco establecido por el Plan Maestro de Turismo

Sustentable de Panam y las propuestas estratgicas que desde su

aprobacin se han venido formulando como consecuencia de los cambios

econmicos y polticos en el pas.

ENFOQUE Y ALCANCE

El ordenamiento territorial para el desarrollo turstico de Panam espera

profundizar la armonizacin entre una poltica sectorial estratgica (turismo)

con los procesos con los que se configura el espacio natural, agropecuario y el

ocupado por construcciones y otros usos utilitarios.

El presente estudio incluye los 26 destinos, evaluados tanto en la I fase, como

en la II fase, as como, la produccin de herramientas que facilitan un

concepto integrado de gestin para todos los destinos. Este concepto,

significa que se aspira a que las actuaciones pblicas, de escala nacional,

regional o local, privadas y comunitarias puedan converger en propsitos

bsicos de prosperidad y sostenibilidad, siempre y cuando, las reglas de

actuacin sean claras, legtimas y responsables.

La construccin de convergencia es un proceso que debe liderarse desde una

nocin colectiva del beneficio que produce el aprovechamiento sostenible y

democrtico de los recursos, y de la necesidad de tener acuerdos donde la

iniciativa privada le de valor competitivo a los atractivos naturales.

Adicionalmente, la convergencia significa que todo el aparato institucional

tiene la coherencia suficiente entre niveles de gobierno para que las

decisiones normativas produzcan confianza e igualdad de oportunidades. El

trabajo se basa en el entendimiento que este es el primer objeto del

ordenamiento: facilitar la convergencia.


13

A este criterio se le suma el de distinguir la diversidad territorial de las brechas

regionales. Un territorio como Panam tiene como altsimo valor la diversidad

tnica, paisajstica, y cultural; diversidad que debe ser gestionada, para

aumentar las oportunidades y alternativas de desarrollo sin generar

desequilibrios regionales y socioeconmicos en las regiones y destinos tursticos.

La estructuracin del modelo propuesto por el Plan Maestro de Turismo

Sostenible de Panam, mediante regiones y destinos reconoce esta

diversidad. Pero el ordenamiento del espacio turstico no es viable en sistemas

territoriales fragmentados donde las brechas regionales acentan

desequilibrios socioeconmicos y ambientales. Este sera el segundo propsito

del ordenamiento turstico: reducir las brechas regionales.

El ordenamiento territorial y urbano es una funcin pblica. Pero la gestin de

estos territorios es responsabilidad compartida pblico - privada. Este criterio es

el tercer objetivo. Superar las definiciones unidireccionales propias del

planeamiento normativo tradicional, para introducir una lgica de gestin en

las normas sobre uso y manejo del suelo.

Comprender y representar las diferentes dinmicas e intereses que se dan en

las regiones y destinos ha sido el primer ejercicio metodolgico. Consideramos

que no se pueden planificar los territorios o el espacio turstico, de manera

fragmentada u obedeciendo a divisiones poltico administrativas, que en

materia de planificacin y gestin de destinos no existe. Por este motivo se han

plasmado en las fichas, cuadros y mapas que se presentan en los captulos de

diagnstico y caracterizacin; vale la pena aclarar que para sta

caracterizacin se haca necesario identificar una unidad de anlisis en el

territorio y por este motivo en coordinacin con el equipo tcnico de la

Direccin de Planificacin de la ATP, se procedi a delimitar

cartogrficamente los destinos tursticos partiendo de identificar, las provincias,

distritos y corregimientos presentes en cada uno de ellos, aclarando que en

ningn momento esta delimitacin obedece a los lmites o unidades de

accin o gestin de los destinos.

Se hace necesario, orientar las actuaciones y recursos en marcos de

cooperacin y coordinacin tendientes al bien comn, reforzando el sentido

de las polticas y normas pblicas.


14

Definir lineamientos y normas es una actividad que debe combinar legitimidad

con viabilidad, generacin de confianza, cumplimiento de la funcin social y

ecolgica de la propiedad e incentivo a quienes mayores oportunidades

productivas ofrezcan. Ms que reglamentar y restringir la iniciativa de los

particulares, las directrices de ordenamiento deben generar competencia y

calidad entre gestores y promotores de negocio. Por esta razn, el

componente de formulacin incluye estrategias de implementacin y apoyo

como guas y estndares, que se presentan como complemento a los

lineamientos de planeamiento y gestin.


15

1 CAPITULO 1 DE LA APROXIMACIN CONCEPTUAL PARA LA DEFINICIN DE UN MARCO COMN: TURISMO Y TERRIORIO DE LA APROXIMACIN CONCEPTUAL PARA LA DEFINICIN DE UN MARCO COMN: TURISMO Y

TERRIORIO.

1.1 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

1.1.1 Algunas definiciones de Ordenamiento Territorial(1)

Un conjunto de acciones concertadas para orientar la transformacin,

ocupacin y utilizacin de los espacios geogrficos buscando su desarrollo

socioeconmico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la

poblacin, las potencialidades del territorio considerado y la armona con el

medio ambiente

(Jordn y Sabatini, 1988).

El concepto de Ordenamiento Territorial. se refiere a la organizacin del

territorio de acuerdo a sus caractersticas y potencialidades dentro del marco

de conservacin y proteccin de los recursos naturales, en especial del recurso

hdrico, biodiversidad, manejo agrcola sostenible y descontaminacin

(Repblica de El Salvador, 2001).

Ordenar el territorio significa vincular las actividades humanas al territorio. ()

La ordenacin territorial ha de ser democrtica, es decir, con participacin de

los ciudadanos; global, es decir, coordinadora e integradora de polticas

sectoriales; funcional, en el sentido de adaptacin a las diferentes conciencias

regionales y en perspectiva, lo que significa que ha de tomar en consideracin

las tendencias y evolucin a largo plazo de los aspectos econmicos, sociales,

culturales y ambientales que inciden en el territorio

(Schlotfeldt, 1998, p. 9).

El ordenamiento territorial es un concepto, una poltica y una prctica cuya

definicin depende de las condiciones histricas, culturales, polticas,

geogrficas y socioeconmicas de cada territorio. En este sentido, establecer

el tipo de ordenamiento territorial para Panam, y particularmente el

ordenamiento de los territorios que son catalogados como destino turstico es

un tema de poltica pblica que se debe contextualizar en las condiciones y

aspiraciones nacionales en materia de desarrollo econmico, sostenibilidad

ambiental, equidad y responsabilidad social.


16

Este criterio obliga a considerar el modelo de ordenamiento que se requiere,

teniendo en cuenta que: toda entidad territorial es un espacio geogrfico

integral, resultado de la articulacin de estructuras urbanas y rurales de tipo

fsico natural, econmicas, socio-culturales, y poltico administrativas, cuyas

formas organizativas y de funcionamiento han sido afectados por fuerzas tanto

internas como externas de las que resultan las formas de uso y ocupacin que

en un momento dado queremos modificar1,

En trminos generales se propone considerar el ordenamiento territorial desde

la propuesta de Angel Masiris, que lo define como Una poltica de Estado y un

proceso planificado de naturaleza poltica, tcnica y administrativa cuyo

objeto central es el organizar, armonizar y administrar la ocupacin y uso del

espacio, de modo que estos contribuyan al desarrollo humano,

ecolgicamente sostenible, espacialmente armnico y socialmente justo .

En forma consecuente, Aguilar (1989), sintetiza en 5 puntos los componentes

de la accin territorial:

1. Se trata de una poltica de Estado

2. Est contemplada como poltica a largo plazo

3. Su instrumento bsico es la planificacin

4. Debe conciliar el proceso de desarrollo econmico con distintas

formas de ocupacin territorial.

5. Tiene como fin ltimo elevar el nivel de vida de la poblacin

Definir el ordenamiento territorial implica una reflexin sobre la forma en que se

disponen las actividades humanas en el territorio.

Las vertientes ms significativas sobre ordenamiento territorial desde la dcada

de los 90 provienen de la experiencia europea y algunos pases

latinoamericanos.

A continuacin se presenta una sntesis de las caractersticas relevantes de

estos dos contextos.

1.1.2 Modelos y Enfoques De Ordenamiento

La experiencia europea muestra dos niveles de ordenamiento, uno interno en

cada pas y uno supranacional, que engloba a todos los pases en un

esquema continental de ordenamiento construido como uno de los temas

1 Ordenamiento Territorial: experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales en Colombia.

ngel Massiris Cabeza. Biblioteca Luis ngel Arango. Bogot 2000


17

prioritarios durante el proceso de integracin de la comunidad europea, como

resultado de la conferencia de ministros responsables de la ordenacin del

territorio celebrada en 1983, que produjo el documento denominado Carta

Europea de Ordenacin del Territorio. Esta carta define el ordenamiento del

territorio como: La expresin espacial de las polticas econmica, espacial,

cultural y ecolgica de cualquier sociedad. Disciplina cientfica, tcnica

administrativa, y accin poltica concebida como prctica interdisciplinaria y

global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin

fsica del espacio (2)

En Latinoamrica la experiencia sobre ordenamiento es ms reciente, siendo

Venezuela el pionero en el abordaje de este tema mediante la adopcin de

una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial en 1983.

Si bien, a escala latinoamericana no se cuenta con una visin integrada del

ordenamiento como la lograda por la Comunidad Europea, en la dcada de

los noventa se presentaron avances en la definicin de visiones consensuadas

en razn a la necesidad de adoptar una posicin articulada sobre Medio

Ambiente y Desarrollo para la Conferencia de Ro celebrada en 1992. Este

evento propicio la conformacin de una comisin integrada por Mxico,

Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Colombia, Brasil, Per, Venezuela, Guyana y

Argentina que se concreto en un documento denominado Nuestra Agenda

sobre Desarrollo y Medio Ambiente que identifica siete temas estratgicos:

La erradicacin de la Pobreza

El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales

El ordenamiento del territorio

El desarrollo tecnolgico compatible con la realidad social y natural

Una nueva estrategia econmica y social

La organizacin y movilizacin social

La reforma del Estado

La definicin asumida de ordenamiento territorial es:

La distribucin geogrfica de la poblacin y sus actividades de acuerdo con

la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el

entorno fsico bitico, todo ello en bsqueda de unas condiciones de vida

mejores


18

1.1.3 Caracterizacin de enfoque

La experiencia Europea y Latinoamericana ofrecen diferentes enfoques que

corresponden, ms que a una elaboracin conceptual o tcnica de la

disciplina, a una visin de desarrollo y del suelo como recurso y soporte que

debe ser administrado como funcin pblica.

En el contexto Europeo predominan las siguientes caractersticas:

Formas de organizacin del Estado integradas internacionalmente y

descentralizadas o confederadas al interior de cada Pas.

Polticas e instrumentos con alta tradicin y niveles de desarrollo

Enfoque del Ordenamiento Territorial dirigido mayoritariamente a una

dimensin fsico espacial del ordenamiento

Distribucin de competencias, esquemas cooperativos y de

instrumentos en los diferentes niveles de gobierno.

Preocupacin por racionalizar el uso del espacio fsico y del suelo

Integracin de la dimensin ambiental y patrimonial en las decisiones e

instrumentos de ordenamiento

Disponibilidad de un amplio conjunto de instrumentos para definicin de

la ocupacin del suelo

En el caso latinoamericano, se presentan las siguientes condiciones

dominantes:

Formas de organizacin del estado altamente centralizadas con

distribucin funcional de competencias

Concepto del ordenamiento fuertemente vinculado a conceptos de

desarrollo sostenible

Preocupacin por distribucin espacial de la poblacin y preservacin

de recursos naturales

Poca tradicin y bajos niveles de instrumentacin de los planes y

polticas

Formas incipientes o no resueltas entre las competencias sobre

ordenamiento entre entidades territoriales


19

1.2 OPERACIONALIZACIN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La conceptualizacin del ordenamiento implica diferentes caracteres,

modalidades, dimensiones y actuaciones. El ordenamiento tiene un carcter

asociado a los modelos y problemas de desarrollo econmico, ambiental y

social del territorio, esta situacin podra considerarse el nivel poltico del

ordenamiento.

En otro nivel, se puede ubicar la dimensin espacial del ordenamiento, que

comprende una definicin fsica geogrfica, vinculada entre otros aspectos

a la forma de organizacin del estado y sus instituciones por instancias de

gobierno, la ocupacin y distribucin del uso del suelo, la propiedad y la

poblacin entre otros aspectos. En forma complementaria, se puede enunciar

un carcter estratgico del ordenamiento, que se refiere a los componentes

de gestin, instrumentos, normas y procesos.

Esquema del Carcter Estratgico Operacional del Ordenamiento.

Las acciones sobre el territorio comprenden diferentes formas de intervenir la

forma en que el territorio se ocupa y se transforma. Estas acciones van desde

la regulacin, la asignacin de inversiones, la proteccin de elementos

patrimoniales, hasta actividades como la subdivisin o edificacin, de acuerdo

a la naturaleza de los diferentes agentes y actores se puede ordenar en los

siguientes trminos:


20

PUBLICAS MIXTAS PARTICULARES

ACCIN Clasificacin y zonificacin del

suelo

Localizacin y sealamiento de

infraestructura y

facilidades

Delimitacin de zonas con

restriccin o

tratamientos

especiales

Estructuracin de esquemas de

gestin

cooperativa en

territorios

estratgicos

Establecimiento de mecanismos de

reparto de cargas

y beneficios

Institucin de entidades gestoras

y operadoras

Parcelacin Urbanizacin Construccin

MEDIO Regulacin Asignacin de

inversin

Control

Promocin Gestin Asociada

Licencias Participacin en

mecanismos de

gestin

Los instrumentos de gestin territorial comprenden mecanismos administrativos,

incentivos y procedimientos que permiten la implantacin, viabilizacin y

operacionalizacin de los objetivos de ordenamiento para que las acciones

territoriales por parte de los diferentes actores correspondan a los objetivos e

intenciones del modelo de planeamiento.

Los instrumentos tienen diferente naturaleza y alcance, dependiendo del

objetivo de ordenamiento a lograr y del mecanismo mediante el cual se

espera construir los marcos de cooperacin y regulacin que se concretan en

actos administrativos, autorizaciones o licencias.

Dependiendo de los intereses pblicos sobre cada territorio y de las

expectativas de los actores que aspiran a desarrollar actividades de

urbanizacin o desarrollo se organizan en los siguientes grupos:

PLANEAMIENTO SUELO FINANCIAMIENTO

OBJETIVO Desarrollar y concretar las

decisiones de

ordenamiento en

porciones

especificas de

suelo.

Obtencin de suelo necesario,

apto y habilitado

para el desarrollo

de los proyectos,

la preservacin y

la produccin de

sistemas de

soporte

Obtencin de recursos para

sostenibilidad o

desarrollo de

sistemas de

soporte del

territorio


21

TIPOLOGIAS De ordenamiento de escala

intermedia

De construccin de normas para

licencias y

autorizaciones

Para intervenir el sistema parcelario

Para dinamizar el desarrollo de

territorios

estratgico

Para distribuir beneficios y

restricciones en el

aprovechamiento

del suelo

Para financiar sistemas de

soporte

Para compensar y asegurar

sostenibilidad

ambiental y social

Para atraccin de inversin

INSTRUMENTOS Planes Regionales Planes Zonales Planes Maestros Zonas de

desarrollo

especial

Macro proyectos

Unidades de diseo y gestin

Tratamientos de desarrollo diferido

y preferencial

Transferencia de derechos

Cooperacin entre participes

Integracin inmobiliaria

Expropiacin

reas de incentivos

Compensaciones Valorizacin Bonos Cesiones

obligatorias

Captura de plusvalas

1.3 ESTADO DEL ORDENAMIENTO Y DESARROLLO URBANO DE

PANAM

El ordenamiento territorial de Panam tiene varias vertientes, las ms

dominantes desde el desarrollo urbano y la preservacin ambiental.

Desde el ao 2000, la Autoridad Ambiental, la ANAM, inicia un programa de

ordenamiento territorial ambiental. En el ao 2004 se formula el Plan Indicativo

General de Ordenamiento Territorial (PIGOT), que concibe la integralidad de

los niveles territoriales, fundamental para el proceso de ordenacin del

territorio; proyecta integrar el territorio competitivamente al proceso de

globalizacin, fortaleciendo la descentralizacin y optimizacin de las reas

metropolitanas (reas Revertidas) en las funciones socioeconmicas propias

de los centros urbanos; proyecta reducir y reorientar las migraciones y la

expansin territorial, garantizando la infraestructura necesaria y la dotacin de

equipamientos colectivos que posibiliten mejorar la calidad de vida,

preparando un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio nacional.

Para el PIGOT, el territorio nacional se ordena mediante las denominadas

Unidades Naturales Homogneas, que se desagregan en 800 sub unidades.


22

El PIGOT, plantea regular la asignacin de usos, ocupacin y localizacin de

actividades econmicas que posibiliten la transformacin del territorio y su

ptimo aprovechamiento para mejorar la calidad de vida de la poblacin,

prever un crecimiento econmico sostenido, organizar eficientemente el

territorio, efectuar un adecuado manejo de los recursos naturales y preservar la

calidad ambiental con una visin de desarrollo sostenible que se ajuste a la

realidad socioeconmica del territorio; constituyndose en el marco de

referencia de la poltica socioeconmica nacional, provincial y local, como

instrumento de direccin estratgica del Estado que proporciona informacin

bsica sobre el territorio, caracteriza el medio ambiente fsico, seala

problemas, restricciones y conveniencias, establece oportunidades y

potencialidades del espacio construido enfocando la localizacin de

actividades econmicas, cobertura de infraestructura de servicios bsicos y

equipamientos territoriales, para el desarrollo integral y sostenible, de tal forma

que precisa la organizacin eficiente del territorio.

En cuanto al suelo, prevalecen los derechos de la propiedad privada sobre el

suelo urbano, tradicionalmente subdividido en unidades individuales, donde

los propietarios operan con autonoma y derechos adquiridos con la

capacidad de regular concertadamente con el MIVI, la aplicacin de normas

sobre uso, intensidad de usos, alturas, reas libres, desarrollando predio a

predio la ciudad de acuerdo a las tendencias del mercado inmobiliario,

denotando predominio de los propietarios sobre el aprovechamiento del suelo

privado, obteniendo los beneficios que genera la venta o construccin, sin

estar obligado a ejecutar obras de infraestructura o espacio pblico y/o

participar a la administracin pblica de un porcentaje de la renta generada;

de tal forma que la produccin de suelo urbano ha sido manejado a expensas

del mercado inmobiliario y de las nuevas tendencias de inversin.

Los Planes de Ordenamiento Territorial de Ciudad de Panam cuentan con

instrumentos de planificacin urbana regional (Planes Maestros, Sectoriales y

Zonales en Panam), permite planificar grandes extensiones de terreno

posibilitando equilibrar las actividades y tratamientos urbanos, definir usos,

densidad e intensidad de los usos, valorar la tierra y definir los costos de

financiacin de obras de infraestructura pblica. Estos instrumentos de

planeacin del desarrollo viabilizan la construccin de obras y proyectos que

posibilitan prever las inversiones a realizar en el sistema general de


23

infraestructura y servicios pblicos, obras que sern ejecutadas por los

asociados al Plan respectivo (Administracin Pblica, Propietarios y

Promotores).

Las polticas de desarrollo territorial en Panam tienen un principio centralizado

en la administracin del territorio, con variadas capacidades y competencias

de los entes estatales en cada uno de los niveles territoriales, la Ley de

descentralizacin territorial est en proceso de ser reglamentada, de tal forma

que los mecanismos de actuacin pblica y de gestin urbana en los

municipios son incipientes respecto al manejo de finanzas pblicas, legislacin

y reglamentacin urbana no se han implementado aparatos administrativos

para efectuar la gestin local en los procesos de ordenamiento y desarrollo del

territorio.

A la fecha se estn desarrollando diferentes acciones en materia de

formulacin y adopcin de instrumentos de planeamiento en varios de los

distritos y provincias que se relacionan con los diferentes destinos y regiones

tursticas definidas en el Plan Maestro de Turismo Sostenible 2010 -2017.

Hay diferentes iniciativas y orgenes de los planes de ordenamiento, de

acuerdo a dinmicas propias de cada regin y al tipo de entidad que realiza

estos planes, por tanto, el alcance y contenidos respecto al componente

turstico presenta diferencias en cuanto su conceptualizacin y manejo.

1.4 INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN Y PLANES DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS DESTINOS TURISTICOS

1.4.1 Planes de ordenamiento Territorial POT En proceso de Formulacin.

Algunos distritos estn en proceso de elaboracin de sus Planes de

Ordenamiento Territorial, con la financiacin del Programa Nacional de Tierras

PRONAT y recursos de crdito BID, que tiene como componentes principales

la modernizacin de los servicios de administracin de tierras al nivel nacional


24

y municipal, los servicios de regularizacin de tierras y el mercado de tierras y

desarrollo econmico local2.

El proyecto PRONAT/BID/ se implementa especialmente en las provincias

centrales de: Herrera, Los Santos, Veraguas, Cocl y Coln, y de acuerdo a los

parmetros establecidos en los trminos de referencia, los estudios deben

enfocarse en la visin del pas, orientada hacia lograr un desarrollo econmico

sostenible con inclusin social, mediante el fortalecimiento de la

competitividad y la creacin y mantenimiento de un clima favorable para la

inversin privada. Para ello es importante incorporar la participacin y

compromiso de los gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil3.

La formulacin de stos planes de ordenamiento se sustentan en la ley 6 de

Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y tiene como objetivo, que los

gobiernos locales asuman mayor protagonismo en la gestin de su propio

desarrollo para lo cual existen programas denominados PRODEM (Programa

de Desarrollo Municipal) con financiamiento del Gobierno Central y PDMAD

(Programa de Desarrollo Municipal y apoyo a la Descentralizacin) con

financiamiento del Banco interamericano de Desarrollo (BID).

Se contempla la promocin, elaboracin y ejecucin de los Planes de Accin

Municipal (PAM) en todos los municipios como herramienta clave para su

fortalecimiento.

Los planes de ordenamiento territorial, tienen un nfasis desde procesos de

regularizacin de la propiedad y en ste proceso se conciben como

herramienta multipropsito con varios objetivos, donde predomina un

componente social, en el cual, el turismo aparece como una posibilidad

complementaria de desarrollo econmico para las comunidades.

Los propsitos abarcan varias lneas de accin:

Crecimiento econmico sostenible

Reduccin de la pobreza.

Incremento de la competitividad de la economa panamea.

Desarrollo del capital humano y productivo.

Los aspectos poblacionales; las etnias, el nivel educativo.

Fomento de servicios al turismo interno y externo.

2 Trminos de Referencia Consultoras para Planes de Ordenamiento Territorial

3 Trminos de Referencia Consultoras para Planes de Ordenamiento Territorial


25

Profundizacin de actividades complementarias para la exportacin

agroindustrial.

Intensificacin de infraestructuras y servicios para el turismo.

Reordenar el territorio municipal y sus actividades as como los usos

del suelo que permitan orientar la inversin pblica y privada.

Integrar la planificacin fsica y socioeconmica

Identificar los lugares donde se presentan fenmenos

meteorolgicos y tectnicos como lluvias, sequas y derrumbes, entre

otros elementos.

Para estos planes de ordenamiento territorial, existen dos escalas de

planificacin, denominadas niveles regionales, dentro de las cuales existe una

figura denominada UNIDADES DE GESTION DEL DESARROLLO TERRITORIAL

LOCAL.

Niveles regionales de los POT

Primer

Nivel

MACROZONAS, Cuencas-subcuencas como unidades de manejo, en el que se

analicen los flujos socioeconmicos, las actividades productivas y su impacto en el

ambiente y en los sectores productivos.

Segundo

Nivel

Categoras de ordenamiento territorial, a su vez son las unidades de gestin del

desarrollo territorial local4, en las que se especificarn las actividades econmicas

viables de acuerdo a la capacidad del territorio, las condiciones para su uso y los

proyectos que deben ejecutarse para cumplir con los objetivos del POT, as como

las restricciones para la preservacin de los ecosistemas

FUENTE: TDR POT

4 Unidades de gestin del desarrollo territorial local, son las categoras de ordenamiento territorial sobre

las que se formulan las intervenciones o proyectos en correspondencia con la naturaleza y funcin

territorial que les ha sido asignada. Son las unidades programticas que orientan la gestin del POT, de manera tal que los usos propuestos estn estrechamente vinculados con el uso de la categora.


26

Esquema elaboracin POT5

FUENTE: PRONAT. Trminos de referencia para elaboracin de POT. Agosto 2010

El proceso de elaboracin de los planes de ordenamiento se realizan las

siguientes actividades:

Elaboracin de un diagnstico participativo

Elaborar una evaluacin ambiental

Plan para el uso y ocupacin del territorio urbano y rural

Normativas e instrumentos de gestin territorial con propuesta de

acuerdo municipal

Propuesta de instrumentos de gestin financiera

Capacitacin a la junta de planificacin municipal 5 PRONAT. Trminos de referencia para elaboracin de planes de ordenamiento territorial de la provincia

de Aguadulce, Provincia de Cocle. Agosto 2010


27

Elaboracin de un proyecto de acuerdo municipal

Realizar un evento en el distrito para lanzamiento y difusin

Evento de capacitacin.

En el desarrollo de los planes se prev la incorporacin de un componente de

turismo a partir de una visn sectorial de esta actividad como posible

dinamizadora de la actividad econmica de los distritos.

Los Planes de Ordenamiento se adelantan en los siguientes Distritos:

Son

Penonom

Aguadulce

Las Tablas

Los Santos

Chitr

Guarar

Macaracas

1.4.2 Formulados en Proceso de Revisin por el MIVIOT

Una vez entr en vigencia la Ley 6 de 2006 de Ordenamiento Territorial para el

Desarrollo Urbano, se adelantaron planes de ordenamiento territorial,

financiados por PRONAT y CONADES en algunos Distritos, relacionados con los

Destinos Turisticos; estos instrumentos no han sido avalados o aprobados por

parte del MIVIOT debido a que en su proceso de aprobacin no se tuvo en

cuenta lo establecido en la ley 6.

Establecidos los oportunos acuerdos para definir la coherencia legal de estos

planes, y surtiendo el proceso de revisin para su definitiva aprobacin por

parte de el MIVIOT, se proceder posteriormente a la aprobacin de los

consejos municipales de cada distrito y su adopcin mediante acuerdo

municipal.

stos planes corresponden a los Distritos de:

Changuinola

Boquete

Bocas del Toro

Chiriqu Grande

Coln


28

1.5 EL ESPACIO TURSTICO Y DESARROLLO

1.5.1 Territorio, espacio turstico y sistema turstico

El Espacio turstico, se entiende en el contexto de la planificacin como un

elemento dinmico. El espacio turstico incluye:

El espacio fsico y geogrfico en el que se desarrolla la actividad

turstica.

Se asienta sobre un espacio administrativo, pues las actuaciones

derivadas del ordenamiento no pueden sino aplicarse sobre las

estructuras polticas y administrativas en las que est organizado el

estado y la convivencia humana.

Integra el conjunto de relaciones que tienen lugar para que una

actividad econmica, en este caso la actividad turstica, pueda

desarrollarse. Este conjunto de relaciones se conoce como Sistema

turstico

A efectos de clarificar como funciona en la prctica esta metodologa

dinmica se incluye el siguiente esquema en el que se identifican y

relacionan los procesos tradicionales de planificacin de destinos y los

procesos dinmicos tal y como se han utilizado en la presente consultora.

El proceso de planeacin de Destinos con base en la Conceptualizacin


29

1.5.2 Metodologas tradicionales

Para promover, ordenar y enfocar la actividad econmica del turismo, se han

aplicado a lo largo del tiempo diversas metodologas: desde la planificacin

estratgica, hasta distintas derivaciones de la planificacin de mercadeo.

Todas ellas resultan de utilidad si se cumplen una serie de condiciones:

Responder a objetivos polticos y sociales claros.

Contar con el respaldo y consenso de los actores con empoderamiento

suficiente.

Ser aplicadas de una forma realista y orientada a resultados

En todas estas metodologas se le ha incluido un aspecto estratgico que ha

dejado de ser opcional para convertirse en una directriz inevitable: La

sustentabilidad.

1.5.3 La sustentabilidad

El concepto de sustentabilidad, empleado habitualmente en los procesos de

planificacin turstica y de planificacin general del desarrollo (desarrollo

sustentable) implica dos visiones diferentes, pero complementarias.

Una sustentabilidad genrica que podra definirse como la voluntad de

mantener en el tiempo las iniciativas pblicas y privadas para el desarrollo en

este caso, del turismo.

Y una sustentabilidad concreta asentada sobre los tres factores bsicos que

permiten esa continuidad:

Mantenimiento del valor de los recursos (Naturales, culturales)

Respeto y apoyo a las poblaciones receptivas en sus opciones culturales

y su bienestar econmico;

Generacin de rendimientos econmicos suficientes para los

emprendedores y empresarios, que permita financiar los otros dos

factores y mantener la continuidad del esfuerzo inversor.

La inclusin de los principios de sustentabilidad turstica en las metodologas de

ordenacin y planeacin del espacio turstico, se ha convertido as en un

paradigma exigido, tanto por la lgica de los hechos, como por las exigencias

del mercado.


30

1.5.4 Metodologas dinmicas

Sin abandonar los instrumentos que ofrecen estas metodologas, la evolucin

de las formulas para abordar este ordenamiento, han surgido en los ltimos

tiempos metodologas que tienen en cuenta la realidad algo ms difusa que

caracteriza las actividades humanas.

En demasiadas ocasiones la aplicacin rgida (y correcta) de las metodologas

clsicas de planificacin, no se concreta en los resultados esperados. La

compleja realidad de las relaciones humanas, los nexos econmicos y las

formas en las que se aplican las distintas voluntades implicadas en cualquier

proceso humano, se resiste a ser estructurada mediante herramientas lineales,

estadsticas y formales.

Otras metodologas de ordenamiento tienen en cuenta aspectos ms

dinmicos, que tienen que ver con la comunicacin, la teora de sistemas y

lineamientos basados en los mecanismos de consenso en la formacin de

voluntades. Todo ello sin dejar los elementos ejecutivos y de claridad formal ya

estructurados y experimentados en las metodologas clsicas.

En el campo del turismo, la incorporacin de la conceptualizacin ha

demostrado tener una utilidad central en los procesos de planificacin y

ordenamiento de destinos tursticos. La conceptualizacin influye

principalmente en dos aspectos clave:

En los procesos de comunicacin de los destinos:

- Promocin e interpretacin

En los procesos de interpretacin y normatizacin:

- Ofreciendo una base para clarificar los contenidos de planes y

acciones estratgicas

- Propiciando elementos de consenso entre los distintos actores

del sistema turstico

- Justificando las normas diseadas

- Facilitando herramientas para el mercadeo y la satisfaccin de

los clientes

- Incidiendo sobre la diferenciacin y segmentacin de los

productos tursticos.


31

De hecho, el Plan Maestro de Turismo de Panam, recoge bajo el epgrafe de

Posicionamiento, un concepto turstico claro que responde a la pregunta

fundamental de la metodologa de conceptualizacin: Qu ES este destino?

1.5.5 El proceso metodolgico de la conceptualizacin

La metodologa propia para la aplicacin de la conceptualizacin, comienza

durante la fase de diagnostico del destino, analizando los recursos tursticos y

los recursos potenciales en funcin de los valores que son capaces de

transmitir, sus diferencias y similitudes con otros recursos y otros destinos y

estableciendo una gradacin de relevancia, que permite ofrecer la

propuesta de comunicacin que puede ser mejor comprendida por el

mercado y los clientes y la que ofrece mejores posibilidades de diferenciacin

e intensidad de la experiencia turstica.

El anlisis de relevancia se basa en dos campos de anlisis especficos:

La notoriedad general, que nos indica los valores ms ampliamente

reconocidos entre los clientes actuales y potenciales.

La notoriedad especializada, que se produce por la alta valoracin del

recurso por parte de la academia, los creadores de opinin o los

medios de comunicacin.

Este ejercicio, nos permitir elaborar un mapa de relevancia con el que

construir los argumentos temticos con los que se comunicar el destino con el

mercado y los clientes y que servirn de base para la promocin y

comercializacin, y para la interpretacin temtica del destino.

Elaboracin Gestin Urbana


32

Los argumentos temticos se estructuran de forma que definan lo que en la

comunicacin anglosajona se define como history, un discurso estructurado

que cuenta, que es el destino. Con un smil cinematogrfico se podra decir

que el concepto es el gnero: Un western, y el argumento temtico es el

argumento de la pelcula: el sheriff solitario a punto de retirarse, la entrega de

un malhechor peligroso, la llegada de la banda en el tren de las cuatro treinta,

el miedo, el valor, el amor y un desenlace feliz que resuelve el conflicto.

Esto es as, porque esta forma de estructurar la informacin facilita la

comprensin y porque ofrece la posibilidad de introducir matices

emocionales, indispensables para la forma en la que se realiza el consumo

turstico: se compran productos, pero sobre todo se compran emociones y la

satisfaccin del cliente depende, cada vez ms, de la valoracin,

autenticidad y diferenciacin de esas emociones.

La interpretacin es utilizada en esta metodologa como el conjunto de

tcnicas que permiten la comunicacin entre el destino y los mercados y los

clientes. Como tal abarca la comunicacin formal que se produce una vez el

cliente ha elegido un destino para la compra de productos tursticos y las

formas de orientar todos los elementos con los que se va a encontrar el turista

una vez se encuentren consumiendo los productos tursticos adquiridos.

Elaboracin Gestin Urbana


33

Como expresa el profesor John Vevercka: Los contenidos interpretativos

constituyen el concepto central, la clave de la presentacin de la experiencia

al cliente. No solo el desarrollo de un contenido interpretativo provee de

contenidos a la estructura organizativa y define los propsitos de todo el

programa, sino que tiene un efecto decisivo en el conjunto del proceso del

Plan de negocio. Los contenidos interpretativos le ayudan a planificar sus

exhibiciones y a dirigir a sus visitantes; afecta a la forma de entrenar a su

equipo, a determinar su pblico objetivo y qu debe vender en la tienda de

recuerdos.

En este sentido, la conceptualizacin y su herramienta de aplicacin que es la

interpretacin, son medios esenciales para la ordenacin del espacio turstico

ya que:

Ofrecen la posibilidad de un ejercicio de coherencia que integra a

todos los actores presentes en dicho espacio.

Permite la estructuracin eficaz del sistema turstico que forma la red de

relaciones que estn presentes en el destino.

Todo ello con el objetivo de proveer una experiencia turstica exitosa y la

satisfaccin de los clientes.

Objetivos de conocimiento: qu queremos que la gente sepa?

Objetivos de afectividad: qu queremos que la gente sienta?

Objetivos de comportamiento: qu queremos que la gente haga / no

haga?

Objetivos genricos de la interpretacin

Utilizando la interpretacin en la

ordenacin del espacio turstico

Cmo queremos que el cliente perciba el espacio turstico?

Qu emociones queremos transmitir con el espacio turstico?

Qu acciones necesitamos implementar (Normatividad) para que el

cliente haga / no haga en el destino.


34

Indirectamente, la conceptualizacin y su herramienta de interpretacin,

inciden en la sustentabilidad, ofreciendo una base terica y prctica para la

conservacin y recuperacin de los recursos naturales y culturales, los

consensos positivos con la comunidad receptora y el beneficio de los

emprendedores y empresarios a travs de la satisfaccin de los clientes.

Para el presente ejercicio de ordenamiento del espacio turstico para los

destinos tursticos, se propone utilizar la conceptualizacin tanto para el

Destino Panam Pais, como para cada uno de los destinos. No se va a entrar

en la definicin de concepto para las regiones, por ser estas una divisin

territorial ad hoc para los procesos de planificacin, sin una conexin directa

con recursos, entidades administrativas o productos tursticos concretos.


35

1.6 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICO SOBRE TURISMO Y

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN PANAM

1.6.1 Plan Maestro de Turismo Sostenible 2007 2020

El Plan Maestro de Turismo Sostenible constituye el instrumento de poltica sectorial ms

importante con que cuenta el Pas para orientar sus polticas y actuaciones pblicas. Este Plan

formulado en el ao 2007, con vigencia hasta el ao 2020, define una visin que articula

objetivos de pas con objetivos institucionales y de mercado, como se muestran en la siguiente

grafica

Grafico N Esquema estratgico del Plan Maestro de Turismo

FUENTE: Plan Maestro de Turismo Sostenible. ATP 2007.

El esquema estratgico del plan asigna objetivos estratgicos de diferente

naturaleza que por su importancia se consideran desde una visin de Estado,

donde se integran objetivos econmicos, ambientales, sociales e

institucionales en forma integrada:

Objetivos de Pas

Generar riqueza econmica y social

Distribuir y descentralizar el desarrollo econmico

Posicionar al turismo como herramienta de desarrollo

Objetivos Institucionales

IPAT/ATP

Fortalecer el turismo sostenible

Normar el desarrollo turstico

Optimizar la gestin de fuentes de financiacin

Objetivos de Producto y Mercado

Producto

Contar con productos viables y sostenibles

Fortalecer la oferta turstica

Elevar la calificacin para el turismoMercado

Incentivar, aumentar y consolidar el mercado

Desarrollar nuevos mercados

Contar con herramientas

Generar visitantes


36

Grafico N Objetivos del Plan Maestro de Turismo


La primera aproximacin territorial del Plan Maestro se da a partir de la

ordenacin por productos y destinos, mediante la identificacin espacial de

mbitos denominados regiones tursticas donde se asignan los productos

tursticos propios de cada regin. Esta definicin implica que en cada territorio,

el producto turstico se convierte en insumo fundamental para la planeacin

de las regiones. En este sentido, la relacin adecuada entre producto turstico

y la demanda potencial del mismo, se convierte en determinante de las

decisiones de ordenamiento, particularmente en dos aspectos: la

accesibilidad al destino por parte de sus potenciales usuarios; y la capacidad

de soporte de las infraestructuras de servicios de acuerdo a las condiciones de

los usuarios por tipo de producto.

VISION DE ESTADO

Reducir la pobreza

Crecimiento Econmico y

empleo

Saneamiento de Finanzas Publicas

Desarrollo capital humano

Modernizacin del estado


37

Grafico Productos tursticos por regin


Programas institucionales en curso

La ATP tiene la iniciativa de formular convenios con la AMP, la ANAM, y otras

instituciones, con el fin de llevar a cabo proyectos en conjunto, como parte de

una estrategia interinstitucional con apoyo de organismos como el BID y del

GEF. Se han gestionado recursos para actividades como la actualizacin de

planes de manejo; programas de conservacin y proteccin; normativas de

ecoturismo en reas protegidas; educacin ambiental e integracin de las

comunidades participacin comunitaria y habilitacin de facilidades bsicas

en las reas protegidas.

En estas iniciativas se favorecen principalmente la intervencin en nueve (9)

reas protegidas:

Parque Nacional Volcn Bar.

Parque Nacional Bastimentos.

Parque Nacional Coiba.

Parque Nacional El Cop de General de Divisin Omar Torrijos Herrera.


38

Parque Nacional Soberana.

Parque Nacional Chagres.

Parque Nacional Darin.

Parque Nacional Altos de Campana.

Parque Nacional La Amistad.

Conjuntamente con Aeronutica Civil se tiene proyectada la adecuacin del

aeropuerto Enrique Malek en David y la pista de aterrizaje de la ciudad de

Coln (ubicada en France Field) para aviones de mayor capacidad, Muelle

Norte de la 2 fase de Tocumen, ubicacin y construccin del aeropuerto de

provincias centrales (Cocl).

Una vez revisado el alcance del convenio, se sugiere considerar, algunos

aspectos de poltica institucional como son:

Se considera estudiar la conveniencia de incluir a Bocas del Toro como

otro destino para el desarrollo de turismo de cruceros, y as equilibrar el

movimiento que se lleva a cabo en las ciudades de Panam y Coln.

El turismo social es un tema objeto de estudio como un modelo de

gestin para su incorporacin en la implementacin de los destinos.

Hay que contemplar en el destino 8.1 Tuira, a Chepo, Lago Bayano y

Yaviza, con el fin de conectarlo a ciudad de Panam.

Contemplar la posibilidad de incluir nuevos destinos que no fueron

definidos en el Plan Maestro de Turismo Sostenible, 2008 y que en la

actualidad tiene potencial turstico.

1.6.2 El Plan Estratgico 2010 - 2014

A travs del Plan estratgico de Gobierno del periodo 2010 2014 se plantea

desarrollar el crecimiento econmico, la disminucin de pobreza y la mejor

distribucin de la riqueza.

El Plan estratgico contempla la siguiente estructura:

1. Estrategia Econmica y Social

2. Una programacin Financiera

3. Y un Plan indicativo de Inversiones Pblicas.

Se identifican sectores claves con el fin de determinar hacia donde se debe

dirigir las inversiones y las acciones gubernamentales que apunten al

crecimiento econmico y a la generacin de empleo.


39

Los sectores identificados como motores de crecimiento son la Logstica, el

Turismo y la Agricultura, para lo cual el gobierno tiene tres herramientas de

promocin:

1. Infraestructura: Construccin de conexiones en puntos estratgicos

y la construccin de aeropuertos de servicios civiles.

2. Polticas: Resolver la titulacin de tierras, definir procesos de

zonificacin en destinos de alto potencial, fortalecer ventajas

laborales y mejorar la industria de transporte pesado.

3. Organizacin: Creacin de entidades que promocionen la inversin,

comercializacin de productos y atraer inversionistas anclas.

Para poder lograr estos objetivos la inversin debe estar dirigida a las

dotaciones de infraestructura en sectores claves que conduzcan al

mejoramiento del entorno y al incremento de calidad de vida de los

habitantes.

Es importante tener en cuenta que la accin del Estado se ve limitada por

unos factores que no favorecen el desarrollo del Plan Estratgico:

Ausencia de priorizacin de la secuencia del programa de

inversiones

Falta de desarrollo de capacidades organizativas y tcnicas a nivel

gobierno

Dificultades en la capacitacin de capital humano ligado a distintos

aspectos de la actividad turstica

Limitaciones presupuestarias para garantizar la existencia de fondos

gubernamentales; Estos limitantes se proyectan sobre las necesarias

inversiones en actuaciones de infraestructura como:

Acueducto y alcantarillado

Metro urbano

Planes de turismo desarrollados en corregimientos, provincias y

comarcas estratgicas

Mejora de infraestructuras viales en todo el territorio tales como los

intercambiadores de vas en la ciudad de Panam en conexin con

los corredores, carreteras regionales en la regin de Azuero,

Conexin interocenica en el sector occidental del pas.

Construccin de nuevos aeropuertos en el interior del pas.


40

1.6.3 El sector turstico en el Plan Estratgico Nacional

El plan estratgico de Gobierno 2010 2014 para el cumplimiento de sus

objetivos, contempla como estrategia de crecimiento exitosa aumentar la

participacin en el mercado turstico Europeo. Adems contempla que se

debe seguir desarrollando el turismo de negocios y de compras, los destinos de

lujo de sol y playa, el turismo de nicho y eco turismo y por ultimo de eventos

internacionales a travs de la construccin de un nuevo gran centro de

convenciones para eventos internacionales orientado hacia el liderazgo en

este sector en Amrica Latina.

Otros limitantes para la competitividad turstica a nivel regional necesitan

acciones de gobierno concretas en:

Conectividad limitada o inexistente con destinos de alto potencial

turstico. Mejora de la red terciaria de acceso a estos destinos y

recursos.

Estrategia de zonificacin incompleta y deficiente. Adaptando el

modelo del plan maestro a una estructura mejor ligada a las unidades

administrativas existentes sobre el territorio.

Incertidumbre en torno a la propiedad de la tierra. Definiendo

claramente los objetivos de los programas actuales, tanto para

mejorar el mercado de compra venta de tierras, como para dotar a

los agricultores de capital de respaldo para la bancarizacin de los

negocios agrcolas.

Esfuerzos descoordinados para atraer inversionistas ancla. Que

requieren de estrategias de aseguramiento y garanta que van ms

all de las ayudas fiscales.

Definir los mercados tursticos objetivo para mejorar la eficacia de las

acciones de marca y promocin.

En el anlisis del sector turstico se determinaron reas con potenciales tursticos

para ser desarrollados en tres escalas temporales: a nivel inmediato, a corto

plazo y a largo plazo. Estas priorizaciones se determinaron primero por unas

condiciones intrnsecas y otra por preferencia de los turistas.

1. Desarrollo inmediato: el litoral al sur de Faralln y el archipilago de

Las Perlas, y como inversin simultanea inversiones en la ciudad de

Panam dirigidos a visitantes de transito.


41

2. Destino con potencial en el mediano plazo el corredor Isla

Colon(Bocas del Toro) Boquete (Chiriqu) identificado como

estrategia Occidental

3. A largo plazo Pedas y Santa Catalina (Golfo de Montijo y costa sur

de Veraguas)

Pennsula Valiente tambin se incluye dentro de los destinos por desarrollar, a

partir de la construccin de la carretera que va desde Rambala hasta Kusapn

adems de proyectos de iniciativas privadas y la construccin de marinas e

infraestructura hotelera.

El producto de Sol y Playa adquiere mayor nfasis en el Plan, para lo cual se

prev, la construccin y habilitacin de pistas areas en reas estratgicas

para facilitar el desplazamiento de los turistas.

Las propuestas tienen como fundamento un estudio realizado mediante 5.900

encuestas de demanda y preferencias y consultas en temas de seguridad,

cultura local, clima, oportunidades de comercio, la existencia de hoteles, vida

nocturna, ubicacin, entretenimientos y playa. Adems, se tomaron en

consideracin otros temas que con anterioridad se haban contemplado en el

Plan Maestro, como titularidad de las tierras, apoyo local al turismo, recursos

naturales, riqueza cultural, infraestructura, conectividad, entre otros.

El Plan Estratgico establece 6 grupos de productos, entre los que se

mencionan: productos urbanos, productos de costas, productos de

naturaleza, producto de pesca deportiva, producto cultural y producto

mdico.

Se establecieron distintos tipos de desarrollo para cada una de las reas y se

citan los temas de infraestructura, vas de acceso a las playas, las marinas,

agua potable, alcantarillado y desechos, para lo cual se enuncian escenarios

de inversin pblica a partir del ao 2011.

Se promover inversin y riesgos, y el desestimulo a los incentivos de las zonas

tursticas Correspondientes a la antigua ley 8 de zonas tursticas.

Con la identificacin de estos destinos y ejes tursticos se logra identificar las

necesidades que se tienen en cada una de los diferentes destinos. Es

importante establecer que para poder desarrollarlos se debe proveer de la

infraestructura necesaria. El plan estratgico establece la priorizacin en la

ejecucin de los diferentes programas y planes establecidos.

Otra herramienta dada por el Gobierno como poltica es la titulacin de tierras

que va a permitir el desarrollo ms gil de los proyectos tursticos. A travs de


42

esta poltica el Plan estratgico de Gobierno define un proceso de zonificacin

el cual se llevara a cabo a partir de los siguientes postulados:

Definir la estrategia

Lleva a cabo estudios de mapeo y de uso del suelo

Definir los estndares de desempeo

Hacer cumplir los estndares

Revisar y actualizar la estrategia de zonificacin

Este proceso se har desde el MIVIOT y la ANATI en coordinacin con

estrategia general de turismo de la ATP. A su vez las propuestas sern

coordinados con las autoridades de carcter municipal y nacional.


43

1.6.1 Relacin Plan Estratgico de Gobierno 2010 2014 y el Plan Maestro de

Turismo 2007 -2020

REAS DE

DESARROLLO PEG

DESTINOS PMTS

2020

PROPUESTA PLAN ESTRATGICO DE

GOBIERNO 2010-2014

PROPUESTA PLAN MAESTRO DE

TURISMO SOSTENIBLE 2007 - 2020

INV

ER

SIO

N S

IMU

LT

NEA

Ciudad de

Panam

D.6.1. Ciudad de

Panam

Mover los vuelos comerciales locales

a Tocumen, vuelos comerciales de

bajo volumen seran operados desde

Albrook y Howard.

Sistema de sealizacin de las calles,

banquetas, senderos peatonales,

parques, pistas para bicicletas y

estacionamientos pblicos

Habilitacin de nuevas reas para

estacionamientos pblicos, mixtos y

privados, utilizando reas de

espacios pblicos incluyendo la

construccin subterrnea

Extender la Cinta Costera desde

Mercado del Marisco hasta la

Presidencia y de San Felipe al Puente

de las Amricas.

Nuevas instalaciones: caminos

peatonales, tiendas de

conveniencia y de souvenirs,

restaurantes y distribucin de guas

tursticas.

Polticas y Cambios

Organizacionales:

Resolver la titulacin de las tierra. Atraer inversionistas ancla:

hoteles de marca y/o

desarrolladores de bienes

races

Prioridad mxima:

Normativa Legal de Turismo

Sostenible

Alta Prioridad:

Dinamizacin de productos

tursticos

Prioridad segunda etapa o de

oportunidad:

Benchmarking Infraestructura

de marketing - Clubes de

producto


44

DESA

RR

OLL

O IN

MED

IATO

Archipilago Las

Perlas

D.6.2. Las Perlas

Mejorar pista de aterrizaje de Isla del

Rey

Construir camino del Canal Ventura

Ruiz

Colocar boyas para circulacin de

embarcaciones pequeas y

medianas

Expandir agua potable y

alcantarillado en Isla del Rey

Implementar un sistema de barcazas

para recoleccin de residuos slidos.

Polticas y cambios Organizacionales:

Resolver la titulacin de las tierra

Atraer inversionistas ancla: hoteles de

marca y/o desarrolladores de bienes

races

Prioridad mxima:

Normativa Legal de Turismo

Sostenible

Alta Prioridad:

Infraestructura y Navegacin

Martima

Ordenamiento turstico

Desarrollo de destinos y

facilitacin turstica

Turismo sostenible en el SINAP

Prioridad clave:

Programa transversal para el

turismo sostenible

Prioridad segunda etapa o de

oportunidad:

Benchmarking Infraestructura

de marketing - Clubes de

producto

Litoral al Sur de

Faralln

D.5.2 Costa

Pacfica

Va panormica entre Howard y

Campana

Mejoras en las vas de acceso a las

playas secundarias.

Marina cerca de Faralln

Agua potable, alcantarillado y

manejo de desechos.

Polticas y cambios Organizaciona

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