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INFORME No. DFOE-ED-3-200931 DE MARZO, 2009

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

INFORME SOBRE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS DE GENERACIÓN ELECTRICA Y LA PLANIFICACION DE ADQUISICIONES

DE BIENES DE LA UEN PRODUCCION ELECTRICIDAD DEL ICE

2009

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CONTENIDOPágina No.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN............................................................................................................11.1. ORIGEN DEL ESTUDIO.......................................................................................1

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO...................................................................................1

1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO....................................................................................1

1.3.1. GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA EN GENERACIÓN ELÉCTRICA.1

1.3.2. GESTIÓN DE ADQUISICIONES DE BIENES DE LA UENPRODUCCIÓN ELECTRICIDAD (UEN PE)................................................1

1.4. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO...........1

1.5. AGRADECIMIENTO.............................................................................................1

2. RESULTADOS...............................................................................................................12.1. SOBRE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS..............................1

2.1.1. ALGUNAS FORTALEZAS DETERMINADAS:.............................................1

2.1.1.1. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA POR PROCESOSDE LA UEN CENPE COADYUVA A LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN DEL SECTOR......................................................................................1

2.1.1.2. EL ALINEAMIENTO DE LOS PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA CON LA PLANIFICACIÓN INSTITUCIONALDE LAS INVERSIONES..............................................................1

2.1.1.3. CULTURA ORGANIZACIONAL DEL SECTORELECTRICIDAD ORIENTADA A LA GESTIÓN DE PROYECTOS..............................................................................1

2.1.1.4. PROCESOS SISTEMÁTICOS Y FUNDAMENTADOS PARALA ELABORACIÓN DEL PLAN DE EXPANSIÓN DE GENERACIÓN ELÉCTRICA (PEG)............................................1

2.1.1.5. VERSATILIDAD DEL SECTOR ELECTRICIDAD EN LA APLICACIÓN DE NUEVAS ALTERNATIVAS O MODALIDADES DE INVERSIÓN PARA CUMPLIR CON SUS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS........................................................................1

2.1.2. ALGUNAS OPORTUNIDADES DE MEJORA:............................................1

2.1.2.1. ELABORACIÓN DE UN MARCO NORMATIVO ATINENTE A LA PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA................................................................................1

2.1.2.2. AUSENCIA DE SISTEMA DE INFORMACIÓN ELECTRÓNICO QUE INCORPORE LOS ESTUDIOS DE PREINVERSIÓN DE LOS PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA..................1



DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVAÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

2.2. SOBRE LA GESTIÓN DE COMPRAS..................................................................1

2.2.1. FORTALEZA DETERMINADA:...................................................................1

2.2.1.1. LA NORMALIZACIÓN DE ALGUNOS PROCESOS DE LA UEN PRODUCCIÓN ELECTRICIDAD PERMITE DEFINIR Y ESTANDARIZAR LAS FUNCIONES, ROLES Y COMPETENCIAS DE LOS PRINCIPALES ACTORES QUE PARTICIPAN EN LA GESTIÓN DE ADQUISICIÓN DE BIENES.1

2.2.2. ALGUNAS OPORTUNIDADES DE MEJORA:............................................1

2.2.2.1. ESTABLECIMIENTO DE POLÍTICAS ESPECÍFICAS PARA IDENTIFICACIÓN, CATEGORIZACIÓN, CONTROL DE CALIDAD, TRATAMIENTO Y REGISTRO DE BIENES QUE SE CONSIDERAN ESTRATÉGICOS O ESENCIALES PARA OPERACIÓN DE LA UEN PE.....................................................1

2.2.2.2. PROCESOS PARA LA EVALUACIÓN PERMANENTE DEL DESEMPEÑO DE LOS PROVEEDORES...................................1

2.2.2.3. EXISTENCIA DE VARIOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN INTERNOS E INSTITUCIONALES QUE PERMITENACCEDER Y RETROALIMENTAR LOS PROCESOSDE ADQUISICIÓN DE LA UENPRODUCCIÓN ELECTRICIDAD.................................................1

3. CONCLUSIONES...........................................................................................................14. DISPOSICIONES...........................................................................................................1

4.1. PARA EL GERENTE GENERAL DEL ICE............................................................1

4.2. PARA EL SUBGERENTE DEL SECTOR ELECTRICIDAD DEL ICE...................1

4.3. PARA EL DIRECTOR DE LA UEN CENPE DEL ICE..........................................1

4.4. PARA EL DIRECTOR DE LA UEN PRODUCCIÓN ELECTRICIDAD...................1


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INFORME No. DFOE-ED-3-2009

RESUMEN EJECUTIVO

En cumplimiento del programa de trabajo del año 2008 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General, se realizó un estudio sobre la gestión del portafolio de los proyectos de generación eléctrica y la planificación de la gestión de adquisiciones de bienes de la UEN Producción Electricidad del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), cuyo objetivo fue evaluar los procesos internos que soportan la planificación de dichas gestiones, para apoyar la determinación y selección de las mejores alternativas de proyectos y de compras de bienes que permitan el adecuado desarrollo, la operación y el mantenimiento del Sistema Eléctrico Nacional (SEN). El estudio abarcó del año 2004 al 2008. Se seleccionaron para el estudio referido tres proyectos de generación eléctrica de distintas fuentes –eólica, térmica, hidroeléctrica- que se encontraban en fase de desarrollo a la fecha de la evaluación. Por otro lado, con ese mismo propósito, se seleccionaron tres compras estratégicas para la operación y el mantenimiento de varias plantas del ICE, con el objeto de conocer los procesos con que se gestiona la planificación de las adquisiciones.

Como áreas fuertes en la gestión del portafolio de proyectos de generación se determinó que el Sector Electricidad del ICE, cuenta con una planificación de proyectos razonablemente estructurada y consolidada que se encuentra debidamente alineada con los objetivos estratégicos de la entidad, con el Plan Nacional de Desarrollo y con el Plan Nacional de Energía; posee una cultura de gestión de proyectos que se ve reflejada en las buenas prácticas y procesos que se siguen en la planificación de sus proyectos; respaldada por una estructura organizativa por procesos que condensa funciones y responsabilidades claramente definidas para cada una de sus Unidades Estratégicas de Negocios (UEN), lo que ha coadyuvado a que el Instituto cumpla con su responsabilidad de suplir la demanda eléctrica del país establecida en su ley de creación; la elaboración de sus planes de expansión de generación se efectúa de manera progresiva y sistemática y se fundamenta en estudios de preinversión de alto grado de complejidad técnica y detalle bajo un enfoque multi-criterio.

Entre las áreas susceptibles de mejora en la gestión del portafolio de proyectos de generación, se determinó que es necesario que se cuente en el Sector con un sistema de información electrónico que permita integrar, darle trazabilidad y acceder con mayor agilidad a todos los documentos, estudios y evaluaciones que elaboran los distintos procesos del Unidad Estratégica de Negocio Centro Nacional de Planificación Eléctrica (UEN CENPE ) y la Unidad Estratégica de Negocio Productos y Servicios Asociados ( UEN PySA) durante la fase de preinversión de los proyectos de generación. Asimismo, la UEN CENPE debe integrar en un documento o manual, formalmente aprobado y emitido, las prácticas, lineamientos internos y procedimientos seguidos por las distintas dependencias del Sector Electricidad que tienen relación con la fase de preinversión de sus proyectos (gestión del portafolio), donde se incluyan entre otros aspectos, la organización establecida para la gestión del portafolio; las actividades que efectúan



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dichas dependencias; los roles y responsables de realizarla y; las relaciones de coordinación entre las dependencias que interactúan en dichos procesos.

Por su lado, como área fuerte en la gestión de compras para la operación y mantenimiento, debe señalarse que la UEN Producción Electricidad (UEN PE) posee normativa que regula y estandariza algunos procesos internos relacionados con la gestión de adquisiciones de sus centros de generación; tiene una organización estructurada que se encuentra descentralizada a través de sus centros de generación localizados en todo el país para el sistema de abastecimiento y cuenta con roles y responsabilidades claramente definidos y estandarizados para los principales actores que participan en los procesos de contratación administrativa en esas dependencias.

En la UEN PE se observan algunas oportunidades de mejora, dentro de las cuales se destaca que pese a contar esta UEN con sistemas de información electrónicos –tanto internos como institucionales-, dichos sistemas deben facilitar una visión completa de todos los procesos internos previos a que se efectúe la adquisición; se apunta la necesidad de que de la información proporcionada por los sistemas referidos, se definan indicadores que reflejen el desempeño y la efectividad del sistema de abastecimiento; se promueve la instauración de mecanismos o procedimientos de evaluación de desempeño de los proveedores que puedan servir de estadística o fundamento para retroalimentar los procesos de adquisiciones de bienes. Asimismo, se determinó la necesidad de establecer una política para la identificación, registro, adquisición, aseguramiento de la calidad y manejo de bienes estratégicos o esenciales de la UEN en virtud de la importancia que tienen estos para asegurar la continuidad, confiabilidad y calidad del sistema eléctrico.



INFORME No. DFOE-ED-3-2009

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

INFORME SOBRE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA Y LA PLANIFICACIÓN DE ADQUISICIONES

DE BIENES DE LA UEN PRODUCCIÓN ELECTRICIDAD DEL ICE

1. INTRODUCCIÓN.1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO.

El estudio se realizó en atención al programa de trabajo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, como parte del Macroproyecto denominado Evaluación del Sistema de Gestión de las Adquisiciones del Sector Público.

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO.Evaluar las prácticas y procesos seguidos por el Sector Electricidad del

Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), en la gestión del portafolio de los proyectos1 de infraestructura en generación eléctrica y en la planificación de las compras de bienes, que efectúan sus dependencias (UEN PE) para llevar a cabo sus operaciones, a efecto de determinar la razonabilidad de los procesos internos que soportan dichas gestiones.

1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO.1.3.1. GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE LOS PROYECTOS DE

GENERACIÓN ELÉCTRICA.

La evaluación se enfocó en determinar la razonabilidad de las prácticas y procedimientos seguidos en el Sector Electricidad del Instituto en la gestión del portafolio de sus proyectos de generación, desde que se da la identificación de proyectos hasta que se plasman en el plan de expansión de generación, sin realizar una evaluación especifica del contenido técnico y la calidad de los documentos aportados por las dependencias del ICE. La temática analizada responde a criterios sobre la gestión del portafolio de proyectos relacionados con la

1 Gestión del portafolio de proyectos refiere a “una gestión centralizada de uno o más portafolios, lo que incluye la identificación, priorización, autorización, gestión y control de proyectos, programas y de otro trabajo para lograr los objetivos estratégicos de la empresa”. Ver en ese sentido, el glosario de términos incorporado en el cuestionario denominado “Lista de verificación de la metodología de Gestión del Portafolio de Proyectos.” utilizada en este estudio.



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gobernabilidad, la organización, la planificación estratégica, el entorno, el alineamiento y los procesos de control, quedando fuera del alcance de este estudio, la evaluación de los procedimientos de contratación administrativa seguidos por la institución para el desarrollo de los proyectos elegidos; sus procesos de ejecución, y el proceso de formulación de Plan Estratégico del Sector.

Para este propósito se aplicó el cuestionario “Lista de verificación de la metodología de gestión del portafolio de proyectos” (Ver Anexo 1), a tres proyectos de generación eléctrica que se encuentran en proceso constructivo, a saber, el Térmico Garabito, el Geotérmico Las Pailas y el Hidroeléctrico Pirrís; los cuales, por su naturaleza y aporte futuro al desarrollo y fortalecimiento del parque eléctrico nacional, son considerados estratégicos para el Instituto (Ver Antecedentes de estos proyectos en el Anexo N° 3).

1.3.2. GESTIÓN DE ADQUISICIONES DE BIENES DE LA UEN PRODUCCIÓN ELECTRICIDAD (UEN PE).

La evaluación se enfocó en determinar la razonabilidad de los procesos y de las prácticas inherentes a la planificación de compras de bienes para la operación y el mantenimiento de las plantas de producción de la UEN PE, desde que se originó las necesidad hasta que se plasmó en un plan de compras; sin realizar; al igual que en el caso de la evaluación sobre la gestión del portafolio de proyectos, el análisis del contenido técnico y la calidad de los documentos aportados por esa Unidad Estratégica. Los aspectos objeto de estudio respondieron a criterios sobre la gestión de las adquisiciones relacionados con la gobernabilidad y la organización, la planificación de operaciones, modelo integral del sistema de abastecimiento y sus procesos de control, dejando fuera del alcance de este estudio, aspectos propios de la tramitación y selección de los procedimientos de contratación administrativa y la ejecución contractual de las compras seleccionadas.

La evaluación de la gestión de adquisiciones de bienes se efectuó mediante la aplicación del cuestionario “Lista de verificación de la metodología de gestión de abastecimiento” (Ver anexo 2) a tres compras de repuestos y accesorios gestionadas por la UEN PE durante el período 2004-2008, de gran trascendencia por su cuantía (materialidad) y naturaleza estratégica, para el mantenimiento y la operación de las plantas Eólica Tejona; Térmica Moín e Hidroeléctrica Arenal (Ver antecedentes de estas compras en el Anexo N° 3).

La finalidad del estudio ha sido identificar fortalezas, posibles debilidades y oportunidades de mejora de los procesos seguidos por el Sector Electricidad en la planificación de los proyectos de inversión en generación y de las compras de bienes que requiere la UEN de Producción Electricidad para llevar a cabo su operación.

En la elaboración del cuestionario sobre la gestión de proyectos se utilizaron como referencia de buenas prácticas, aquellas que han sido recopiladas por el Project Management Institute (PMI), dado que esa organización ha sido reconocida por las autoridades del ICE en la gestión de sus proyectos, cuyos criterios técnicos son utilizados en la toma de decisiones de ese Instituto. Por su lado, el cuestionario sobre la gestión de adquisiciones de bienes contiene criterios y sanas prácticas en los procesos de planificación de la gestión de activos.



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La metodología empleada consistió en validar ambos cuestionarios con los funcionarios responsables de los proyectos y los administradores de contratos respectivos, de manera previa a su aplicación. Con fundamento en las respuestas brindadas y en la documentación aportada por el ICE y la obtenida por el equipo de fiscalización en los procesos de validación, se efectuó la tabulación y el análisis de los resultados de la evaluación.

1.4. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO.Los resultados contenidos en este informe fueron comunicados por el

equipo de fiscalización de la Contraloría General al Ing. Gravin Mayorga Jiménez, Subgerente de Sector Electricidad, en reunión sostenida el 2 de abril de 2009.

Los resultados sobre la gestión de portafolio de proyectos fueron validados con los Ingenieros Gilberto de la Cruz Malavassi, Director de la UEN CENPE; Luis Guillermo Ureña Mora, y Javier Orozco Canossa, funcionarios de esa Unidad Estratégica, en reunión sostenida el 24 de marzo de 2009. Los resultados de la gestión de compras fueron discutidos con el Ing. Evaristo Rodríguez Gómez y el Lic. Gastón Rojas Leiva, ambos funcionarios de la UEN Producción Electricidad, en reunión llevada a cabo el 25 de marzo de 2009. Las observaciones realizadas por dichos funcionarios fueron incorporadas, en lo pertinente, a este informe.

1.5. AGRADECIMIENTO.Se agradece a los funcionarios de la Subgerencia de Sector Electricidad

del ICE quienes, durante el transcurso del estudio, brindaron su colaboración para que el equipo de fiscalización lograra alcanzar los objetivos propuestos. En particular, un especial reconocimiento a los funcionarios de la UEN Producción Electricidad y UEN Centro Nacional de Planificación Eléctrica (CENPE), por su apoyo técnico experto y logístico al equipo.

2. RESULTADOS.2.1. SOBRE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS.

Para cumplir con la misión otorgada en su Ley de creación2 el ICE cuenta con un portafolio de proyectos de generación eléctrica que busca una integración óptima de distintas fuentes, predominantemente hidroeléctricas, para satisfacer el crecimiento de la demanda del país.

La responsabilidad de la elaboración de dicho plan de expansión de generación recae en la UEN CENPE, a la que, entre sus funciones, le compete integrar el portafolio de proyectos de distintas fuentes de energía (hidroeléctrica, geotérmica, térmica, eólica y otras fuentes no convencionales) para producir la generación al menor costo posible y bajo criterios económicos, ambientales, técnicos y de confiabilidad.

Seguidamente, se desarrollan algunas de las fortalezas y de las oportunidades de mejora determinadas en esta evaluación:

2 Ver artículos 1 y 2 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad, N° 449 del 4 de Abril de 1949,



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2.1.1. ALGUNAS FORTALEZAS DETERMINADAS:2.1.1.1. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA POR PROCESOS DE LA

UEN CENPE COADYUVA A LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN DEL SECTOR.

La organización para la gestión del portafolio debe estar centralizada, lo que permite administrar el esfuerzo de inversión en procura del logro eficiente de sus objetivos estratégicos, con roles y responsabilidades claramente definidos, no solo de las dependencias que interactúan con ella, sino del personal en que se sustenta, para lo cual debe procurarse recurso humano con experiencia en las labores que desarrolla.

La Subgerencia de Sector Electricidad condensa funciones y responsabilidades claramente definidas para cada una de sus Unidades Estratégicas de Negocios que se complementan y le han permitido al Instituto cumplir con su responsabilidad de suplir la demanda eléctrica del país.

Dentro de este Sector, al CENPE le corresponde la función de ejecutar la planificación de la generación eléctrica a largo plazo. Esta Unidad posee una organización que conjuga a su vez varios procesos que permiten a la UEN cumplir con la planificación del desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), y uno de sus productos principales lo constituyen el Plan de Desarrollo Eléctrico Nacional y el Plan de Expansión de la Generación.

Los procesos en los que se sustenta el CENPE son los siguientes: Demanda Eléctrica; Tecnologías de Generación; Planeamiento Ambiental; Estrategias de Inversión y Expansión Integrada, que realizan labores que se complementan e integran para fortalecer la gestión de su portafolio de proyectos.

El Proceso Tecnologías de Generación tiene dentro de sus principales funciones proponer proyectos de generación viables para el país, con distintas fuentes de generación energéticas y aplicando distintas tecnologías para un mejor aprovechamiento de las fuentes de generación disponibles. Asimismo, le compete la elaboración de distintos estudios de preinversión cuya dimensión dependerá de la complejidad y la fuente de generación de que se trate; estos estudios van desde la identificación de eventuales proyectos hasta la propuesta de los proyectos candidatos para la elaboración de los planes de expansión de generación, con un enfoque multi-criterio como se ha mencionado supra, que conjuga aspectos técnicos, económico-financieros, legales y socioambientales.

Por su lado, el Proceso Expansión Integrada desarrolla la planificación de la capacidad de generación, la integración de los planes de transmisión eléctrica así como la elaboración de los planes de expansión de generación (portafolio de proyectos), que responden a los planes de inversión en infraestructura de generación a largo plazo del Sector Electricidad.

Los otros procesos de la UEN CENPE llevan a cabo otras actividades técnicas muy especializadas, que coadyuvan en la planificación y, también, generan información que sirve de insumo para otros procesos que se realizan en el Sector. Por ejemplo, el proceso de Demanda Eléctrica realiza



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proyecciones de demanda y de consumo con distintos horizontes y períodos de tiempo.

El Proceso Planeamiento Ambiental tiene, entre sus funciones, la elaboración y la coordinación de los estudios ambientales para los proyectos y evalúa y determina la viabilidad del desarrollo eléctrico en áreas protegidas. Por su parte, Estrategias de Inversión analiza distintos esquemas de financiamiento para los proyectos además de encargarse del planeamiento y de la estrategia financiera del Sector Electricidad, de mediano y largo plazo.

Como se desprende de lo anterior, la organización de la UEN CENPE y las funciones centralizadas de la planificación de proyectos de generación que ejecuta, favorece la gestión del portafolio de proyectos y le facilita cumplir con su misión de promover las mejores soluciones para el desarrollo eléctrico nacional en beneficio de la sociedad.3

2.1.1.2. EL ALINEAMIENTO DE LOS PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA CON LA PLANIFICACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS INVERSIONES.

Como empresa prestadora de servicios públicos, para el ICE es fundamental la realización de los proyectos de inversión en forma oportuna, eficiente y debidamente alineada con la estrategia institucional con el fin de proveer la energía eléctrica que la sociedad costarricense requiere para su desarrollo y garantizar un adecuado equilibrio de la oferta y la demanda del servicio eléctrico.

A partir de las valoraciones realizadas en este estudio, se ha podido observar que el ICE periódicamente desarrolla el Plan de Expansión de la Generación Eléctrica, el cual está debidamente alineado con el Plan de Desarrollo Eléctrico Nacional4, y con las políticas y los lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo (PND)5 y del Plan Nacional de Energía (PNE)6.

En ese contexto, dentro de ese sistema de planificación institucional y con el fin de planificar las proyectos que se van a realizar en un corto plazo, se presenta el Plan Operativo Institucional que, para el caso especifico del año 2009, incorporó los proyectos de generación que ese Instituto estima realizarán para cumplir, junto con otras instituciones, con la metas estratégicas del PND7 y con los objetivos estratégicos del Sector de Electricidad.

Adicionalmente a dichos planes, y considerando que el faltante de capacidad de generación es difícil de reponer en el corto plazo por la gran cantidad de recursos y de tiempo que toman estas obras de infraestructura, y el impacto que puede provocar la suspensión repentina de un proyecto en la capacidad de generación del país para atender la demanda futura, como sucedió con el atraso en la construcción de la Planta Térmica Garabito, se elabora, en la 3 Ver en ese orden el Plan Empresarial 2007-2011 UEN Centro Nacional de Planificación Eléctrica.

Junio 2007.)4 Este plan es elaborado por el Centro Nacional de Planificación Eléctrica ( CENPE) del ICE 5 Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo Obregón, 2006-2010. Ministerio de Planificación,

2007.6 IV Plan Nacional de Energía 2002-2016. Ministerio de Ambiente y Energía, DSE, febrero 2003.7 En el PND se establecen las metas estratégicas de incrementar la capacidad instalada de

generación a partir de fuentes renovables de369,3 MW y de 196 MW.



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entidad, un plan de contingencia que trata de minimizar la pérdida de confiabilidad del sistema, por medio de una serie de acciones de corto plazo, como por ejemplo, el alquiler de plantas térmicas, importaciones de energía de la región centroamericana, incentivar el ahorro de electricidad, entre otros.

Por ser una medida de contingencia, el Plan es susceptible a cualquier cambio en la implementación de las acciones que ya fueron definidas, lo que exige un seguimiento estricto que permita una toma de decisiones ágil y oportuna.

En consecuencia, el ICE cuenta con un sistema de planificación institucional estructurado y consolidado, en el cual se visualiza el alineamiento de los proyectos con los objetivos estratégicos institucionales y con las políticas y los lineamientos nacionales en materia energética, lo cual le permite cumplir con el servicio público de electricidad que legalmente le fue encomendado.

2.1.1.3. CULTURA ORGANIZACIONAL DEL SECTOR ELECTRICIDAD ORIENTADA A LA GESTIÓN DE PROYECTOS.

La evaluación permitió determinar que en el Sector Electricidad, existe una cultura de gestión de proyectos arraigada, que se encuentra respaldada en una estructura organizativa por procesos y en un marco normativo interno orientado al desarrollo de los proyectos.

Dicha cultura de gestión de proyectos se ha visto consolidada aún más a partir del año 2007, cuando se emitió la directriz que le da carácter obligatorio en el Instituto8 a la aplicación del Procedimiento Administración de Proyectos9, que se fundamenta en los principios y en las prácticas del Project Management Institute (PMI), que han sido un referente para la toma de decisiones del Sector Electricidad y de otras dependencias de ese Instituto. En el citado procedimiento se incorpora una serie de lineamientos y mejores prácticas en gestión de proyectos referidos especialmente a su desarrollo y ejecución.

Todos estos esfuerzos se observan como aspectos fuertes de direccionamiento estratégico los cuales ha venido concretando el ICE y que permiten fortalecer y fomentar la cultura de gestión de proyectos dentro de la entidad, la estandarización y la sistematización de procedimientos en esta materia, para hacer más competitiva esa entidad hacia los retos que enfrentara en el futuro.

2.1.1.4. PROCESOS SISTEMÁTICOS Y FUNDAMENTADOS PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE EXPANSIÓN DE GENERACIÓN ELÉCTRICA (PEG).

La gestión del portafolio de proyectos comprende una serie de procesos ordenados relacionados con la identificación, categorización, evaluación, selección, priorización y balanceo de los proyectos, que permiten, mediante una serie de estudios, determinar con cuáles de ellos se potencia el cumplimiento de la estrategia de la Entidad.

El examen realizado determinó que, en dicho Sector, se siguen procesos sistemáticos para la elaboración de los planes de expansión de

8 Circular de la Gerencia General del ICE al personal de la institución del 25/07/2007. 9 Procedimiento Administración de Proyectos No. 20.00.001.2005 que rige desde el 03/07/2007.



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generación que incorporan distintos criterios que le permiten al ICE seleccionar, de forma razonable y de manera confiable, su portafolio de proyectos con el fin de suplir, en el largo plazo, la demanda al menor costo posible al integrar distintas fuentes de manera óptima.

Sobre ese particular, el Plan de Expansión de Generación Eléctrica (PEG) optimiza la cartera de proyectos de inversión que el ICE va a desarrollar en el largo plazo, por lo que para su elaboración se aplican una serie de criterios de índole económica, ambiental, de confiabilidad (multi-criterio) además de algunas herramientas y modelos de programación10 con el fin de efectuar simulaciones y proyecciones desde distintos escenarios, que incorporan elementos de riesgo e incertidumbre y disminuyen la vulnerabilidad del plan y optimizan el portafolio de proyectos.

Es de destacar que el plan de expansión es el resultado de un largo proceso de análisis y estudios complejos de prefactibilidad y factibilidad que realizan distintas dependencias para poder determinar su viabilidad técnica, económica-financiera, jurídica y socioambiental, estudios que comprenden información de distintas disciplinas, entre otras, hidrología, topografía, geología, ciencias ambientales, sociología y que implican que dentro del sector se dé una amplia y exhaustiva coordinación entre los expertos y técnicos que participan en la evaluación. Con base en estos análisis, se conocen mejor las fortalezas y las limitaciones del proyecto y se logra definir si se considera factible, en tanto la valoración de inversiones y los beneficios demuestre, con un buen grado de certeza, su rentabilidad y viabilidad.

Dichos análisis se constituyen en una de las principales fortalezas que posee el Sector Electricidad y brinda un alto grado de confianza a los procesos que se siguen para la consecución de los planes de expansión que elaboran.

2.1.1.5. VERSATILIDAD DEL SECTOR ELECTRICIDAD EN LA APLICACIÓN DE NUEVAS ALTERNATIVAS O MODALIDADES DE INVERSIÓN PARA CUMPLIR CON SUS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

Como parte de la gestión del portafolio de proyectos, se deben preveer los recursos que se van a requerir así como su disponibilidad con el fin de asegurar el desarrollo de los proyectos.

En ese sentido, podemos señalar como una fortaleza que debe resaltarse, que el ICE, para poder llevar a cabo la ejecución de proyectos de generación -infraestructura que demanda muchos recursos financieros11-, y lograr el desarrollo del sistema eléctrico nacional para la atención oportuna y de costo 10 Modelo de despacho hidrotérmico estocástico con restricciones de transmisión (SDDP); y el

Sistema Unificado de Planificación Eléctrica Regional (SUPER) que incluye distintos módulos: de demanda; de control; de planificación bajo incertidumbre; de despacho hidrotérmico; financiero; ambiental e hidrológico.

11 Para el desarrollo de proyectos de generación el ICE presupuestó para el año 2007 la suma de 85.588,1 millones, es decir el 68,9 % del total de recursos presupuestados para el desarrollo de proyectos de electricidad que fue por el monto de 124.114,6 millones. Este último monto representa el 29,5 % de los ingresos presupuestados en el sector de electricidad para ese año (421.246,6 millones) (Ver liquidación Presupuestaria del año 2007 presentada ante la Contraloría General de la República).



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óptimo de la demanda eléctrica y para superar, en gran medida, las limitaciones presupuestarias y de endeudamiento, entre otras, ha incursionado con un alto grado de eficiencia en la búsqueda de nuevas alternativas o modalidades de inversión.

En la búsqueda de soluciones, el Sector Electricidad del ICE ha impulsado la ejecución de algunos proyectos mediante esquemas contractuales o figuras de inversión alternativos, entre ellos: arrendamientos, fideicomisos y BOT12, que le han permitido seguir desarrollándose a pesar de las apuntadas limitaciones13. La premisa, según se indica en el documento denominado “Estudios de preinversión: Proyectos Hidroeléctricos, Geotérmicos y Térmicos” de setiembre de 2007, consiste en desarrollar un esquema que permita la ejecución de estos al menor costo posible y dentro de los plazos que establece el plan de expansión de la generación eléctrica.

Es importante destacar que esos posibles esquemas de inversión se analizan en detalle desde la fase de planificación, como se puede observar en el Plan de Desarrollo Eléctrico Nacional 2005-2009, en donde, por ejemplo, la ejecución del Proyecto Geotérmico Las Pailas fue conceptualizado utilizando la figura de un arrendamiento con opción de compra y el desarrollo del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3 por medio de la figura de un fideicomiso.

De este modo, la visión y las iniciativas de inversión que el ICE ha venido implementando para desarrollar los proyectos se han constituido en un pilar fundamental para cumplir con uno de sus principales objetivos institucionales cual, a saber, el brindar el servicio de electricidad.

2.1.2. ALGUNAS OPORTUNIDADES DE MEJORA:2.1.2.1. ELABORACIÓN DE UN MARCO NORMATIVO ATINENTE A LA

PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA.

Para organizar y ejecutar la gestión del Portafolio de Proyectos de la entidad, es fundamental la existencia de un marco regulatorio interno expresado en normas, políticas, reglamentos internos y procedimientos debidamente aprobados, que le den uniformidad y certeza a los participantes en cuanto al ámbito de sus competencias.

La UEN CENPE cuenta con algunos lineamientos que definen prácticas y actividades relacionadas con la planificación de los proyectos, atinentes principalmente a las labores que ejecuta Tecnologías de Generación de la UEN; no obstante, estos lineamientos se encuentran desagregados y contenidos en varios documentos distintos, alguno de los cuales la Contraloría General no ha tenido evidencia que hayan sido debidamente aprobados por las instancias superiores del Instituto.

Los documentos “Proceso para el desarrollo de proyectos de generación eléctrica”, y “Funciones por dependencias dentro del proceso de desarrollo” -que fueron remitidos a la Contraloría General por la Subgerencia del

12 BOT (Built, Transfer & Operation) responde a una figura de financiamiento en la cual un contratista construye, opera y transfiere al Instituto la obra de inversión luego de un período de tiempo.

13 El presente estudio no ha entrado a valorar la aplicación práctica, conveniencia y beneficios que ha tenido cada figura en los proyectos específicos en que se han aplicado.



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Sector Electricidad14-, describen las actividades y las funciones que se deben llevar a cabo durante la identificación, pre-factibilidad y factibilidad de los proyectos de generación, como las dependencias responsables de ejecutarlas.

Además, existe una directriz aclaratoria suscrita por las jefaturas de la UEN PySA y la UEN CENPE, y la Subgerencia de Sector Electricidad15, que establece lineamientos y señala los niveles de responsabilidad y coordinación de ambas dependencias en las actividades de preinversión que se ejecutan a los proyectos en los que participan. Asimismo, en el nivel institucional se ha emitido normativa16 de aplicación general que se orienta primordialmente a las etapas de ejecución de proyectos, dentro de ella, el Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública alude a la etapa de preinversión de manera muy somera, en orden de definir, primordialmente, algunos conceptos básicos y describir, de manera general, las actividades que forman parte de esta etapa, tales como identificación, estudios de prefactibilidad y factibilidad, lo que resulta insuficiente y omiso para normar esta fase del ciclo de vida de un proyecto de inversión.

Por otra parte, el Procedimiento Administración de Proyectos menciona lineamientos y directrices sobre la planificación de la ejecución del proyecto; organización y asignación de responsabilidades y sus procesos de cierre y, además, dispone una serie de herramientas de control y documentación para llevar a cabo dicha gestión, todos estos lineamientos basados en los estándares internacionales aludidos17.

Se advierte de lo expuesto que hay una escasa y dispersa normativa interna en materia de planificación de proyectos, alguna de la cual no ha sido formalmente aprobada o dictada, lo cual contrasta con lo observado en el tema de la ejecución y deldesarrollo de proyectos, que se encuentra formal y específicamente regulado en el nivel institucional.

Visto lo anterior, las políticas, las prácticas y las actividades que realizan las dependencias o procesos de la UEN CENPE, atinentes a los procesos de planificación de proyectos de generación, deben quedar conjugadas en un documento o manual que normalice e integre, de manera ordenada y sistemática, los principales aspectos concernientes a esa labor. Con este propósito, ese Manual debería al menos contener las metodologías y las guías de los estudios de preinversión para los proyectos de infraestructura de generación eléctrica, según la fuente de generación pertinente, la designación formal de roles y responsabilidades a los actores de esos procesos, los niveles de coordinación entre las dependencias del Sector que elaboran estudios de preinversión, las principales funciones de las dependencias que participan en esos procesos, así como los 14 Nota N° 0510-1533-2008 del 15 de octubre del 2008 suscrito por el Ing. José Joaquín Azofeifa

Saaveedra, Subgerente, Sector Electricidad.15 Documento denominado “ Aclaración de ‘Áreas Grises‘ “ del 20 de marzo del 2002 suscrito por

los directores de UEN PySA, UEN CENPE y el Subgerente Sector Electricidad del ICE.16 Procedimiento Administración de Proyectos No. 20.00.001.2005 que rige desde el 03 de julio del

2007. y el Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública No. 02.00.001.1999 del 14 agosto del 2008 del ICE.

17 Guía de los fundamentos de la dirección de Proyectos Tercera Edición (Guía PMBOK): Norma Nacional Americana ANSI/PMI 99-001-2004. Estados Unidos: Project Management Institute.



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niveles de autorización que deben darse en cada una de las fases de identificación, selección, evaluación, categorización y balanceo, para permitir que un proyecto de generación pueda continuar en su optimización hasta que sea incorporado, según su prioridad, en el plan de expansión de generación eléctrica de la entidad (portafolio de proyectos). Además, los lineamientos del proceso de optimización aludido deben ser objeto de la normalización señalada

Lo anterior se señala con el propósito de que se cuente con un adecuado marco normativo sobre la gestión del portafolio que sirva de complemento al ya existente en materia de administración de proyectos.

2.1.2.2. AUSENCIA DE SISTEMA DE INFORMACIÓN ELECTRÓNICO QUE INCORPORE LOS ESTUDIOS DE PREINVERSIÓN DE LOS PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA.

Los proyectos deben gestionarse a partir de una organización orientada hacia la planificación y la ejecución de proyectos, con sistemas de información que permitan una adecuada administración, acceso ágil y trazabilidad de la información que documenta y respalda los proyectos, con niveles de seguridad, confiabilidad y calidad de servicio razonables. Por ello, es importante que se disponga de un sistema de administración del portafolio centralizado, preferiblemente electrónico, que interactúe con otros sistemas de la Institución.

No es ajeno a esta Contraloría General que la mayoría de los estudios, las evaluaciones y los análisis de preinversión que se elaboran sobre los proyectos, se encuentran disponibles en físico y digital; sin embargo, se ha corroborado que en la UEN CENPE no se cuenta con un sistema de información electrónico que integre toda la información que sustenta la gestión del portafolio y que facilite el acceso ágil a los estudios y a las evaluaciones de preinversión que elaboran los distintos procesos de la UEN CENPE y de la UEN PySA para cada proyecto.

Contar con un mecanismo de esa naturaleza constituiría una oportunidad de mejora que fortalecería las gestiones de planificación, dado que en él se podrían incorporar no solo los estudios, las evaluaciones y los análisis de preinversión que se elaboran para cada proyecto, sino que, incluso, podría procesar otra información para facilitar la toma de decisiones de la UEN, lo que coadyuvaría a retroalimentar las subsiguientes fases del ciclo de vida del proyecto e interactuar con otros sistemas de información sectoriales o institucionales y favorecería la trazabilidad a cada proyecto y el acceso a todos los documentos y los estudios de preinversión que se elaboran en la Subgerencia, de manera oportuna.

2.2. SOBRE LA GESTIÓN DE COMPRAS.Tal y como se mencionó en el aparte 1.3 de este informe, relativo al

alcance del estudio, la evaluación de la gestión de la planificación de las adquisiciones de bienes se efectuó mediante la aplicación del cuestionario “Lista de verificación de la metodología de gestión de abastecimiento” a tres compras de repuestos y accesorios gestionadas por la UEN Producción Electricidad (UEN PE), que es la unidad que lleva a cabo la operación de las plantas generadoras de electricidad.



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El proceso de planificación de las adquisiciones de bienes en la UEN PE, se gesta en los siete Centros de Generación que se encuentran ubicados en distintas zonas geográficas del país que, a su vez, incluyen plantas de producción. Dichos centros son: Miravalles, ARCOSA, Toro, GEC, RIOCAT, COSABA y Moín.

El Centro de Generación Miravalles ubica a las plantas de producción Miravalles I y II; y Miravalles V y BP; el Centro de generación ARCOSA incluye: las Plantas Arenal, Miguel Dengo, Sandillal y Tejona; el Centro de Generación Toro cubre: las Plantas Toro I, Toro II, Peñas Blancas y Cariblanco; el Centro de Generación GEC abarca: las plantas Garita, Echandi y Cacao; el Centro de Generación ROCAT donde se encuentran las plantas Río Macho, Tres Ríos, Cachí y Angostura; el Centro de Generación COSABA: las plantas Colima, San Antonio y Barranca, y, finalmente, el Centro de Generación Moín que abarca: las plantas Moín I, Moín II y Moín III.

La UEN PE tiene como principal actividad la generación de energía eléctrica y, asociado a ello, proporciona el mantenimiento y la operación de los centros de producción.

A continuación se destaca una fortaleza y algunas oportunidades de mejoras identificadas de la evaluación realizada.

2.2.1. FORTALEZA DETERMINADA:2.2.1.1. LA NORMALIZACIÓN DE ALGUNOS PROCESOS DE LA UEN

PRODUCCIÓN ELECTRICIDAD PERMITE DEFINIR Y ESTANDARIZAR FUNCIONES, ROLES Y COMPETENCIAS DE LOS PRINCIPALES ACTORES QUE PARTICIPAN EN LA GESTIÓN DE ADQUISICIÓN DE BIENES.

La organización del sistema de adquisiciones, sus políticas y el marco regulador son factores decisivos en el análisis de áreas críticas, fortalezas y alternativas de solución para el mejoramiento de la adquisición de suministros. En este componente es de vital trascendencia que se encuentren bien definidos los actores involucrados en el sistema, sus roles y responsabilidades, los mecanismos de coordinación entre esos actores y las normas y los procedimientos vigentes para dichas adquisiciones, aspectos que resultan de marcada importancia para determinar la calidad, oportunidad y eficiencia del sistema que se examina.

Sobre el particular, existen regulaciones que se aplican en toda la institución y procedimientos propios de la UEN Producción Electricidad, que normalizan y definen formalmente los distintos actores que participan en la gestión de la planificación de adquisiciones de bienes y en los trámites de su procedimiento y definen sus roles y responsabilidades, lo que se considera una fortaleza que permite llevar a cabo de una manera más ágil esa función.

En ese orden de ideas, en la UEN Producción Electricidad se han emitido los manuales de “Administración de Almacenes18; de “Planificación y Ejecución de Mantenimiento19 y el “Manual del Sistema Integrado de Gestión”20, en donde se describen algunos de los procesos relacionados con la gestión de

18 Manual de Administración de Almacenes No. PE-92-PR-80-006” dictado el 29 de agosto del 2008.19 Manual de Planificación y Ejecución de Mantenimiento PE-91-PR-88-002” del 25 de abril del 2006.20 Manual del Sistema Integrado de Gestión PE-80-001 del 21 de abril del 2006.



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compras y el control de almacenes e inventarios de esta Unidad Estratégica. El Manual “Administración de Almacenes” de referencia, establece las pautas que regirán la administración de almacenes y lo relativo a la adquisición recibo, almacenaje, despacho y control de inventario de materiales de almacenes de esa UEN. Además, define y establece la organización interna, los roles y responsabilidades de todos los participantes en el proceso de determinar e integrar las necesidades de materiales, repuestos y bienes en general y de confeccionar los planes de contratación de las distintas unidades administrativas de esa Unidad de Negocio. En ese orden, al Administrador de Almacenes, al Coordinador de Mantenimiento del Centro Productivo, al Coordinador de Contratación Administrativa, y al Gestor de Contratación Administrativa les está señalada la responsabilidad de determinar, cada uno según su rol, las necesidades de los materiales y la incorporación en los planes de compras respectivos, así como la promoción de la gestión de la adquisición respectiva.

Según el Manual sobre “Planificación y Ejecución del Mantenimiento” citado, a los coordinadores y a los ingenieros de mantenimiento de cada centro de producción a cargo de la UEN les corresponde la determinación, la identificación y la promoción de la consecución de bienes y servicios para el mantenimiento del equipo o planta bajo su responsabilidad, así como la elaboración de los programas anuales de mantenimiento, considerando el presupuesto, el plan anual de compras y el inventario de almacenes.

Por su lado, en el nivel institucional se encuentra el Reglamento Interno de Contratación Administrativa (RICA)21, en el que se establece el marco regulatorio general en materia de contratación administrativa, mediante el cual el ICE ha procedido a definir y a identificar los diversos actores que participan en la gestión del proceso de adquisición y a señalar competencias claras, responsabilidades y las distintas tareas y relaciones de coordinación entre estos, con lo que, desde el punto de vista funcional y de organización, se conforma una estructura administrativa consolidada para sustentar la gestión y el trámite de las adquisiciones.

Es de interés mencionar que el Reglamento en referencia no regula con amplitud las labores de diseño, desarrollo y el proceso de planificación de las adquisiciones, a excepción de lo tratado en el Título III, que refiere a la elaboración del Plan Anual de Compra, en donde se establece que dicho plan debe encontrarse vinculado al Plan de Desarrollo y los respectivos planes anuales operativos de cada Subgerencia, Gerencia General o Presidencia Ejecutiva, como que su procedimiento de elaboración se inicia con la promulgación de un plan de proyectos respaldado de manera presupuestaria y financiera, para su debida ejecución22.

En cuanto al proceso de elaboración de los planes anuales de compras, el Reglamento indica que el Coordinador de Contratación Administrativa, en conjunto con el Director de la UEN, Director Administrativo o la jefatura del Área correspondiente, son los encargados de elaborarlos y someterlos

21 Reglamento Interno de Contratación Administrativa, publicado en La Gaceta No. 248 del 27 de diciembre del 2006)

22 Reglamento Interno de Contratación Administrativa (RICA), artículo 13º y 15º.



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al conocimiento de la Subgerencia, Gerencia General o Presidencia, según corresponda, para la aprobación y comunicación respectiva.

En tal sentido, el citado Reglamento no alude detalladamente a las actividades que se desarrollan a lo interno de las UEN, que van desde la detección de las necesidades de compras por satisfacer en los centros de generación, la confección del plan de compras de cada unidad, hasta que se consignan dichas necesidades en el plan anual de compras del Sector, aspectos todos atinentes a la planificación de adquisiciones.

Así pues, debe señalarse que si bien no es en el Reglamento Interno de Contratación donde se han establecido la mayoría de regulaciones sobre la planificación de las compras que deben efectuar las distintas unidades administrativas y de gestión del ICE, en la UEN PE se han utilizado instrumentos y normativas mediante los cuales se ha sustentado e implementado una estructura organizativa técnica y administrativa bien conformada en cuanto a competencias y funciones para la planificación de las adquisiciones, con participación de todas las unidades internas, de manera tal que es factible, a través de esa organización, obtener y contar con información suficiente y relevante para la cuantificación de las necesidades de productos que se originen en toda la UEN y consolidarla en un plan o estimación final de compras.

Lo anterior se configura en una fortaleza de los procesos de planificación de compras de bienes y servicios de la UEN PE que coadyuva al cumplimiento de su misión, cual es, producir la energía eléctrica demandada por el cliente, con estándares de calidad y eficiencia requeridos, bajo criterios de sostenibilidad ambiental23.

2.2.2. ALGUNAS OPORTUNIDADES DE MEJORA:2.2.2.1. ESTABLECIMIENTO DE POLÍTICAS ESPECÍFICAS PARA

IDENTIFICACIÓN, CATEGORIZACIÓN, CONTROL DE CALIDAD, TRATAMIENTO Y REGISTRO DE BIENES QUE SE CONSIDERAN ESTRATÉGICOS O ESENCIALES PARA OPERACIÓN DE LA UEN PE.

La planificación de compras de naturaleza estratégica y esencial24 su trámite de adquisición y de entrega, deben poseer características tales

23 Ver Punto 3.2 del Manual del Sistema Integrado de Gestión de la UEN PE. PE-80-MA-00124 Productos Estratégicos : Son todos los insumos o productos (bienes o servicios) fundamentales

para el desarrollo de los programas, procesos o proyectos de la organización. Estos productos o insumos satisfacen al menos los siguientes criterios:

− Ha sido incluido en una lista y es reconocido y recomendado como tal por un comité de expertos o grupo de trabajo.

− Cuando se dispone continuamente de él, contribuye considerablemente a mejorar la calidad del servicio público, o reduce al mínimo las posibilidades de que se desmejore dicha calidad.

− Está sujeto a demandas particulares en las áreas de obtención del producto, fijación de precios, previsión de las necesidades futuras y adquisición.

− Se pueden lograr economías de escala a medida que aumentan los volúmenes adquiridos.Productos esenciales: son aquellos insumos o productos (bienes o servicios) que satisfacen las

necesidades prioritarias de la organización. La selección está dada por: pertinencia para el funcionamiento o desarrollo de la organización, seguridad y eficacia comparativa en relación a su costo. Se recomienda que los productos esenciales estén disponibles en la organización en todo momento, en cantidades suficientes, con las garantías de calidad e información y a buen precio, entre otros. (Ver el Glosario contenido en el Cuestionario sobre la Gestión de la Planificación de



que desemboquen en procesos ágiles y en regulaciones rigurosas en términos del logro de la eficiencia y eficacia para asegurar la continuidad y la calidad del servicio para el cual estas son requeridas.

A través de la valoración efectuada por esta Contraloría General, se determinó que la UEN Producción Electricidad no cuenta con un registro o sistema que recopile e identifique, de previo a la promoción de la compra y elaboración del cartel respectivo, toda la información de aquellos bienes que se hayan catalogado de carácter estratégico o esencial para la operación y el mantenimiento de las plantas, que al menos incorpore una categorización, definición de sus principales características técnicas; requisitos legales y técnicos que permitan garantizar la calidad de estos bienes, así como aspectos propios de su control de inventarios y almacenamiento.

La relevancia y trascendencia de estos bienes estratégicos y esenciales para el quehacer de la UEN y para el servicio público que ofrece la Entidad, hace necesario que se establezcan políticas para identificar y definir este tipo de bienes, sus características, regulaciones legales, requisitos técnicos y de almacenamiento, lo correspondiente a la gestión de su adquisición, registro, control y manejo de las existencias, inventarios, almacenamiento, entre otros aspectos, así como normalizar el tratamiento que se les brinde en los distintos centros de generación. Además, este Despacho considera indispensable que la UEN posea mecanismos pertinentes, razonables y proporcionados que, desde el punto de vista técnico, le faciliten constatar de manera certera y confiable, un nivel de calidad que asegure la oportunidad, continuidad y confiabilidad del servicio de suministro de energía eléctrica.

Lo anterior debe verse como una oportunidad de mejora que vendría a propiciar un mayor control de la planificación de las adquisiciones, el acceso a información necesaria para sustentar las decisiones sobre la compra de estos productos, y la agilización de los procesos contractuales. Aunado a lo anterior, es claro que contar con políticas sobre el tratamiento de este tipo de bienes facilitaría anticipar factores críticos en cuanto al riesgo de un posible desabastecimiento de estos, o de atrasos en la gestión de compra que afecte la operación y el mantenimiento de las plantas.

Por otra parte, es criterio de este despacho que la mejora propuesta puede verse también como un instrumento de importancia para aplicar el nuevo esquema jurídico que regula la actividad contractual del ICE que lo exime de seguir procedimientos concursales para casos muy especiales en los que converjan razones de seguridad, urgencia y se pretenda garantizar la continuidad de los servicios, o que se refieran a bienes de gran complejidad o carácter especializado25.

las Adquisiciones cursado).25 El artículo 23. de la Ley No. 8660 del 13 de agosto del 2008,. Ley de Fortalecimiento y

Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, establece lo siguiente: “Excepciones a los procedimientos ordinarios de concurso: (…) c) La actividad de contratación que, por razones de seguridad, urgencia, emergencia u oportunidad, sea necesaria para garantizar la continuidad de los servicios o para introducir mejoras o nuevas tecnologías a sus productos o servicios. … e) La adquisición de bienes, obras o servicios que, por su gran complejidad o su carácter especializado, solo puedan obtenerse cuando exista un número limitado de proveedores o contratistas, de manera que por razones de economía y eficiencia, no resulte adecuada la



2.2.2.2. PROCESOS PARA LA EVALUACIÓN PERMANENTE DEL DESEMPEÑO DE LOS PROVEEDORES.

Para evaluar la gestión y el desempeño de los proveedores se deben establecer procesos específicos que permitan determinar el cumplimiento de las especificaciones técnicas y generales exigidas en cada concurso, así como la oportunidad con que esos bienes se le entreguen a la entidad.

Sobre el particular, el estudio realizado por esta Contraloría General, permitió determinar que la entidad cuenta con un Registro de Proveedores, sin embargo, no encontramos evidencia o no quedó demostrado que en la UEN PE se efectúen evaluaciones permanentes del desempeño de sus proveedores en aspectos tales como la entrega oportuna, distribución, experiencia, entre otros, de modo que se le permita obtener y documentar, de primera fuente, la información atinente a las experiencias positivas y a los problemas obtenidos con los contratistas de modo que se retroalimente el proceso de planificación de bienes que estos suministren, otros registros o procesos administrativos así como las decisiones que en caso de resultar de mérito, por la gravedad de las conductas constatadas, pretendan imponer sanciones administrativas según el marco jurídico aplicable.

Contar con registros de esas evaluaciones permitiría documentar y realizar un seguimiento del comportamiento de los proveedores de los bienes y serviría de insumo o retroalimentación a la propia UEN y a la Proveeduría Institucional para mejorar el diseño y los requerimientos de los carteles y de los términos de referencia respectivos.

2.2.2.3. EXISTENCIA DE VARIOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN INTERNOS E INSTITUCIONALES QUE PERMITEN ACCEDER Y RETROALIMENTAR LOS PROCESOS DE ADQUISICIÓN DE LA UEN PRODUCCIÓN ELECTRICIDAD.

Las adquisiciones se gestionan a partir de sistemas de información electrónicos que permiten una adecuada administración y acceso a la información documental y de otro tipo de contenido, considerando para ello los niveles de seguridad, confiabilidad y calidad de servicio adecuados. Estos sistemas deberían permitir visualizar los procesos de adquisición en cada una de sus etapas, para así generar información, insumos e indicadores que permita a los niveles competentes de la organización la evaluación y la toma de decisiones para el mejoramiento continuo de sus procesos.

En el examen de la información suministrada durante este estudio, esta Contraloría General determinó que en la UEN PE no se cuenta con un sistema integrado de información electrónica para gestionar las adquisiciones que permitan una adecuada administración y acceso a la información documental y que existen varios sistemas de información independientes, tanto en la UEN Producción Electricidad como en la Entidad que contribuyen en la administración del sistema de adquisiciones, como son el Sistema de Arquitectura de Información de Administración Financiera (ARQUIAF), el Sistema de Integración de Sistemas Administrativos Financieros (ISAF), el Sistema integrado de materiales (SIM); el sistema de indicadores de Gestión (SIGEST); y el sistema integrado de Mantenimiento (SIMA), éstos dos últimos responden a sistemas internos de la UEN.

aplicación de los procedimientos ordinarios”.



En línea con lo anterior y en asocio con las valoraciones realizadas en este estudio, se ha podido observar que los citados sistemas de información, se convierten en componentes de importancia para la gestión eficiente del sistema de adquisiciones, al generar información que sirve de insumo para la determinación de las necesidades de compra en las dependencias de la UEN.

El Sistema Integrado de Materiales SIM y el Sistema de Mantenimiento SIMA, brindan, entre otros, datos como las entradas, salidas y consumo de los materiales, los inventarios mínimos y máximos de los productos, los materiales que se requieren para atender una orden de trabajo; información que sirve de insumo para planificar las compras y retroalimentar el sistema de adquisiciones. Además, al brindar información sobre la disponibilidad de los materiales en el almacén se evita iniciar trámites para adquirir materiales que están en existencia.

No obstante lo expuesto, esta Contraloría no encontró evidencia de que por medio de los sistemas de información existentes se pueda visualizar de manera completa todo el proceso de adquisición, desde que se origina la necesidad hasta que se consolida en un plan de compra. Este aspecto ha sido reconocido por los funcionarios del ICE que participaron en la evaluación al indicar la necesidad de “Implementar un sistema informático donde se muestre el seguimiento de la planificación de una adquisición desde la presentación de la necesidad con su respectiva justificación, inclusión dentro de los programas de compra, etc., de todo el proceso y sus diferentes etapas a nivel de la UEN PE”

Se observa como otra oportunidad de mejora, que con la información que proporcionan los sistemas se definan indicadores que permitan reflejar el desempeño y la efectividad del Sistema de Adquisiciones y retroalimentar la planificación de las contrataciones. El establecimiento de esos indicadores de gestión favorecería la evaluación, el control, el seguimiento del sistema y la adopción de mejoras que resulten necesarias para el logro de los cometidos institucionales, aspecto que también fue reconocido por funcionarios de esa UEN.

Por todo lo expuesto anteriormente, es importante que se considere como oportunidad de mejora la pertinencia y operacionalidad de contar con los mecanismos y/ó sistemas que permitan visualizar las adquisiciones desde el origen o determinación de la necesidad del bien hasta que se incorpore en el plan anual de compras y, el desarrollo de un sistema de indicadores de gestión para la evaluación continua de la planificación del sistema de adquisiciones.

3. CONCLUSIONES.El análisis realizado en este estudio ofrece elementos para señalar al ICE

como una institución con un alto grado de madurez en cuanto a la planificación de sus proyectos de generación eléctrica, que fundamenta su accionar en una estructura organizativa consolidada y en estudios técnicos de preinversión especializados que le permite gestionar su portafolio de proyectos contemplando las políticas nacionales en materia energética, los objetivos estratégicos institucionales, el comportamiento de la demanda y diferentes criterios económicos, ambientales y sociales. Valora al efecto y con este propósito, diferentes esquemas de inversión y



contratación que le han permitido cumplir con una de sus funciones primordiales que es el brindar el servicio de electricidad al país.

La calidad de gestión del portafolio de proyectos que realiza la UEN CENPE, podrá verse mejorada en tanto se fortalezcan o mejoren los sistemas de información que respalden esa gestión y se integre formalmente una normativa que regule dichos procesos.

Se ha podido determinar que en la UEN PE existe un marco regulador de las funciones y competencias de los distintos actores en el sistema de adquisiciones, que establece con claridad sus roles y los mecanismos de coordinación para la promoción de su adquisición, lo que conforma una estructura sólida para sustentar en forma adecuada la planificación de sus contrataciones y para asegurar el cumplimiento de sus objetivos estratégicos y la misión que inspira su accionar, cual es la producción de la electricidad bajo estándares de calidad para satisfacer la demanda.

Por otra parte, se han observado algunas áreas que pueden ser mejoradas en esta UEN, en aras de agilizar y hacer más eficiente sus procedimientos de adquisiciones, así como dar mayor sustento técnico a la gestión contractual bajo el nuevo esquema jurídico que la regula; tales como la identificación, registro y tratamiento de bienes que se consideren estratégicos y esenciales para su operación, la instauración de sistemas de información que le den trazabilidad a la información que respalda y documenta los procedimientos de planificación de las adquisiciones, la definición de indicadores que faciliten la evaluación y corrección oportuna de dicho sistema y la evaluación del desempeño de los proveedores.

4. DISPOSICIONES.4.1. PARA EL GERENTE GENERAL DEL ICE.

Girar las instrucciones pertinentes a las instancias administrativas citadas correspondientes de ese Instituto para que las disposiciones contenidas en este informe se apliquen consistentemente. Sobre lo anterior deberá informar en un plazo de 8 días hábiles a partir del recibo de este informe a esta Contraloría General.

4.2. PARA EL SUBGERENTE DEL SECTOR ELECTRICIDAD DEL ICE.Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 15 de mayo de 2009

un oficio que contenga el cronograma de actividades y las fechas para dar cumplimiento a las disposiciones que se señalan en este informe, con indicación de las dependencias y funcionarios responsables de ejecutarlas.

4.3. PARA EL DIRECTOR DE LA UEN CENPE.a) Elaborar en el término de 6 meses contado a partir del día siguiente

del recibo de este informe, la normativa debidamente aprobada por los niveles superiores pertinentes, que integre en un solo documento todas las políticas, directrices y prácticas atinentes a la gestión del portafolio de proyectos de generación eléctrica, según se detalló en el aparte 2.1.2.1 de este informe.



Para este propósito se debe incorporar al menos las metodologías y guías básicas que se requieren para efectuar la planificación de los proyectos, según la fuente de generación pertinente; los roles y responsabilidades de los principales actores de esos procesos; los niveles de coordinación entre las dependencias del Sector Electricidad que elaboran estudios de preinversión; las principales funciones de las dependencias que participan en esos procesos; los niveles de autorización que deben darse en cada fase del proceso de identificación, selección, evaluación, categorización y balanceo, que permiten al proyecto continuar con su optimización hasta que sea incorporado, según su prioridad, en el plan de expansión de generación eléctrica (portafolio de proyectos) y se consignen los lineamientos para elaborar la optimización del plan.

Dentro del plazo antes citado se deberá remitir a la Contraloría General de la República el documento que contenga la normativa debidamente aprobada.

b) Implementar en un término de 10 meses contado a partir del día siguiente de recibido este informe, un sistema de información electrónico con niveles de seguridad y calidad de servicio razonables que permita una adecuada administración, el acceso ágil y la trazabilidad de la información de los procesos de planificación, de los estudios de preinversión y de otra información que le da sustento a los proyectos establecidos en los planes de expansión de generación eléctrica. Lo anterior, en aras de fortalecer el soporte a los procesos de planificación, facilitar la rendición de cuentas y la retroalimentación en los procesos posteriores de contratación y ejecución de las inversiones; todo de conformidad con lo establecido en el aparte 2.1.2.2. de este informe.

En el plazo indicado en el párrafo anterior, deberá informarse a la Contraloría General sobre el cumplimiento de esta disposición.

4.4. PARA EL DIRECTOR DE LA UEN PRODUCCIÓN ELECTRICIDAD.a) Elaborar, dentro del plazo de 4 meses contado a partir del día

siguiente al recibo de este informe, una política sobre la identificación y el tratamiento de bienes estratégicos y esenciales que permita uniformar criterios sobre esos bienes a nivel de la UEN, donde al menos se definan sus principales características, se establezcan regulaciones legales; requisitos de almacenamiento y distribución; control de la calidad de los bienes, el manejo de inventarios, los procesos atinentes a su gestión de compra. La política a la que se hace referencia deberá ser debidamente aprobada por los niveles superiores que correspondan. Lo anterior considerando lo que se ha desarrollado en el punto 2.2.2.1 del presente informe.

b) Confeccionar, dentro del plazo de 6 meses contado a partir del día siguiente del recibo de este informe, un sistema de registro y/ó mecanismo electrónico que condense y contemple información relativa a los bienes estratégicos y esenciales, que contenga una descripción de sus principales características técnicas, normativa técnica y legal aplicable. Lo anterior considerando lo que se ha desarrollado en el punto 2.2.2.1 del presente informe.



Se deberá informar a la Contraloría General de la República, dentro del plazo antes citado, sobre la política adoptada y la implementación del registro antes mencionados.

c) Establecer un mecanismo para la evaluación del desempeño de los proveedores que permita documentar y consolidar información histórica y/ó estadísticas relativa a la experiencia obtenida por la UEN sobre aspectos tales como procesos de entrega, cumplimiento, distribución de los bienes adquiridos; que retroalimente los futuros procesos administrativos y coadyuve a la toma de decisiones, tal y como ha sido expuesto en el aparte 2.2.2.2 de este informe.

El cumplimiento de lo señalado en el párrafo anterior deberá acreditarse en un término de 5 meses contados a partir del día siguiente al de recibo de este informe, y dentro de ese mismo plazo deberá informarse a la Contraloría General sobre el mecanismo establecido.

d) Valorar, dentro de un plazo de 5 meses contado a partir del día siguiente del recibo de este informe, la pertinencia y operacionalidad de mejorar o contar con un mecanismo o sistema de información que permita acceder y darle seguimiento a la información concerniente a las actuaciones y los procedimientos seguidos por las distintas instancias de la UEN, desde que se originan las necesidades de contratación en los centros de producción hasta que se consolidan en un plan de compras; con el fin de dar el debido soporte a los procesos de planificación de compras. El estudio respectivo deberá ser remitido a la Subgerencia de Sector Electricidad, para que adopte las medidas que estimen pertinentes. En dicho caso y si corresponde, esa Subgerencia deberá elaborar un cronograma que fije las acciones concretas y los responsables y los plazos para ejecutarlas. Lo anterior, según se ha detallado en el punto 2.2.2.3 de este informe. Las decisiones que se adopten sobre el particular deberán ser comunicadas a esta Contraloría General dentro del plazo indicado.

e) Establecer, dentro de un plazo de 5 meses contados a partir del recibo de este informe, un sistema de indicadores de gestión, con su respectiva metodología para la evaluación del desempeño, que coadyuve con la efectividad, el control y el seguimiento de la planificación del Sistema de Adquisiciones de la UEN, a la luz de lo expuesto en el aparte 2.2.2.3 de este informe.

Deberá remitirse a esta Contraloría General en el plazo antes citado un documento que acredite el cumplimiento de lo antes indicado.

La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones, deberá remitirse, en los plazos antes fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento de las Disposiciones del órgano contralor. Además, también se requiere que esa Administración le comunique, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, el nombre, número de teléfono y correo electrónico, de la persona con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes, la cual fungirá como el contacto oficial con esa Área de Seguimiento.



ANEXO No. 3Antecedentes sobre los proyectos de generación:El Proyecto Térmico Garabito es una futura central térmica de 200 MW

cuyo costo aproximado asciende a US $350 millones, la cual se encuentra ubicada en la zona de Montes de Oro, Puntarenas, que consiste en la instalación de una batería de motores de mediana velocidad alimentados con bunker y dotados de equipos para la reducción de emisiones, que desde el inicio de esta década fue planeado e incluido en los planes de expansión del ICE en razón de la necesidad prevaleciente de aumentar la capacidad térmica de generación del parque eléctrico nacional, que servirá de respaldo y de complemento ante las variaciones naturales de las fuentes renovables.

El PT Garabito se ha intentado ejecutar en dos oportunidades que no pudieron concretarse; en primera instancia por la objeción al endeudamiento por parte de autoridades gubernamentales; y luego, en una segunda oportunidad, porque la licitación promovida al efecto, además de enfrentar algunas impugnaciones, no resultó fructífera, generando con ello atrasos en la contratación del proyecto. Por lo anterior, el proyecto debió ajustarse a nuevas condiciones y necesidades de potencia, y su esquema de financiamiento varió hacia un fideicomiso. El atraso de este proyecto provocó un serio impacto en los programas previstos para atender la demanda futura, lo que dio origen a un Plan de Contingencia para mitigar los efectos negativos del atraso de su entrada en operación y minimizar la pérdida de confiabilidad del sistema. Se tiene programado que esta Planta térmica entre en operación en diciembre de 2010.

Otro de los proyectos evaluados fue el Proyecto Hidroeléctrico Pirrís, con un costo aproximado de US $439 millones que se localiza en la cuenca del Río Pirrís (vertiente del Pacífico) en las cercanías de las ciudades de San Marcos de Tarrazú y San Pablo de León Cortés (Zona de Los Santos) en la Provincia de San José, con una capacidad instalada de 128 MW. Dicho proyecto fue financiado parcialmente mediante un préstamo con la Agencia del Gobierno de Japón “Japan Bank for Internacional Cooperation (JBIC), cuyo contrato de préstamo fue autorizado por el Consejo Directivo de ese Instituto en el año 200126. Se tiene programada su finalización en el año 2011.

El Proyecto Geotérmico Las Pailas, tiene un costo aproximado de US $160 millones, y se localiza en la zona conocida como Las Pailas en Liberia, Guanacaste, inició los estudios correspondientes a la etapa de factibilidad en el año 2000, con el objetivo de demostrar la existencia de un yacimiento geotérmico económicamente explotable para la producción de electricidad.

A raíz de los estudios de factibilidad el ICE manifestó la conveniencia de desarrollar un primer aprovechamiento para generar una potencia de 35 MW.,

En la actualidad el PG Las Pailas se encuentra en construcción bajo un esquema de financiamiento no tradicional en el cual el ICE es el constructor, y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) es el inversionista, desarrollador y propietario; siendo el Instituto quién operara técnica y 26 Sesión del Consejo Directivo del ICE No. 5774-2001-03-13 del 13/03/2001, artículo 12º.



comercialmente la planta en calidad de arrendatario de la infraestructura con opción de compra. Se estima que este Proyecto entre en operación comercial a más tardar en el año 2011.

b) Antecedentes sobre las compras de repuestos:Durante el año 2006 el Consejo Directivo del ICE acordó27 comprar la

Planta Térmica Moín III a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz S. A., pero dichas Unidades fueron adquiridas sin repuestos28, y se consideraba de urgencia contar con un stock mínimo de ellos para asegurar la confiabilidad de las unidades y así asegurar los objetivos de producción de la Institución y satisfacer a demanda del Sistema Eléctrico Nacional. Dentro de las adquisiciones efectuadas para realizar los mantenimientos, específicamente de las unidades 5, 6, 9 y 10 de esa Planta se encontraban los repuestos para turbinas de gas, compra que es objeto de análisis en esta evaluación, gestionada mediante la licitación pública No. 7282 por el monto de ¢ 2.344 millones.

Otra de las compras evaluadas correspondió a la adquisición de las cajas multiplicadoras, repuestos y equipos necesarios para darle continuidad a la operación y el mantenimiento a las unidades aerogeneradores del Centro de Producción Tejona, cuyo monto ascendió a la suma de ¢492,5 millones, adquisición que se efectuó debido a que estas unidades presentaban una serie de fallas, que causaban la indisponibilidad de las turbinas, por lo que requerían sustituir las cajas dañadas, y poder realizar el reestablecimiento de los equipos indisponibles.

Es de destacar que en el caso del Centro de Producción Tejona, el Instituto asumió la administración, la operación y el mantenimiento en julio de 200729; antes de ello, dichas funciones estaban a cargo de la compañía N. V. EDON GROEP quién era la responsable de brindar los servicios de operación y el mantenimiento de las unidades generadores de la Planta Eólica. Una vez que el ICE asumió la Planta, requirió contar con los repuestos necesarios para brindarle las labores de mantenimiento.

Finalmente se analizó una compra de equipos de protección y accesorios para los generadores de tres unidades del Centro de Producción ARENAL, que obedece a la programación contenida en el Programa de Compras del año 2007, al Plan Operativo Anual de ese año y, en particular, al plan de cambios de esos equipos dispuesto para el año 2008. Esta compra tenía como fin el mantenimiento de las Unidades Generadoras y reducir la ocurrencia de fallas, ya que los equipos de protección se encargan de proteger a los generadores contra fallas eléctricas externas a la planta que provocan perturbaciones en la red y contra fallas internas en los mismos generadores, por demás son equipos estratégicos para el resguardo de la vida útil del generador y con esto para el cumplimiento del despacho de la energía programada. El monto de esa contratación pactada en setiembre del 2007, ascendió aproximadamente al monto de ¢194,0 millones.

27 Sesión del Consejo Directivo del ICE No. 5748 del 08/08/2006, articulo 8ª. 28 Ver respuesta consignada al respecto en la “Lista de verificación de la metodología de gestión

de abastecimiento.29 Sesión del Consejo Directivo del ICE No. 5746 del 25 de julio del 2006.



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