Informativo Legal Agrario 20

��

n 1984 el Informativo Legal Agrario de CEPES se ocupó de lalegislación de aguas, compendiando la Ley General de Aguas y sus

varios reglamentos. Veinte años después, CEPES vuelve a publicaresta revista y, coincidentemente, la dedica también al tema de lalegislación relacionada con el agua.

En este largo periodo se han sucedido multitud de cambios en elpaís: se cerró la aplicación de la reforma agraria, derogándoseincluso el decreto ley 17716; se liberalizó la propiedad de la tierra;se aprobó una nueva Constitución, y con ella se consolidaron loscambios legales en materia de desregulación de la propiedad agrariay se modificó el tratamiento de las tierras comunales.

De manera paralela, como resultado de la aplicación de la políticade “ajuste estructural” no solo se redujo el papel del Estado —alpunto que este asumió una función “subsidiaria” de la iniciativaprivada—, sino que el propio aparato estatal se achicó, por lo quedejó algunas de las funciones que le son propias.

En materia de aguas, desde la aprobación en 1989 del decretosupremo 037-89-AG, y con más nitidez con la dación del decretolegislativo 653 en 1991, se han producido cambios importantes enla legislación de aguas. Para decirlo sintéticamente, el papel de lasorganizaciones de usuarios se ha acrecentado, al tiempo que elEstado les ha cedido muchas de sus funciones; otras simplementeno las puede cumplir, dado el actual marco y las sempiternaslimitaciones de la caja fiscal.

Pero no todo ha sido carencias. Aunque forzadas por este proceso,las organizaciones de usuarios han crecido en experiencia. Parailustrarlo, basta citar el caso de las empresas formadas por lospropios usuarios para la administración de la infraestructura deriego en los valles de Chancay-Lambayeque y en Jequetepeque;asimismo, la experiencia, aunque breve, accidentada y limitada aalgunos pocos ámbitos, de las Autoridades Autónomas de CuencaHidrográfica, u organizaciones de microcuencas, que perfilan unnuevo enfoque en el manejo de los recursos hídricos en el país.

La coyuntura actual encuentra a la agricultura en una situacióndistinta de la de mediados de los años ochenta, cuando nosocupamos de la legislación de aguas. Pasado el proceso de laparcelación de las cooperativas agrarias de la costa y de lareestructuración de las Sociedades Agrícolas de Interés Social (SAIS)en la sierra, el agro peruano aparece hoy marcado por la pequeñapropiedad y el minifundio (84 por ciento de unidades agropecuariastiene menos de diez hectáreas). A los problemas derivados de unapersistente crisis económica se añadieron los largos años en los quelos pobladores del campo vivieron y sufrieron la violencia desatadapor el terrorismo de Sendero Luminoso, lo cual generó un éxodo depoblaciones campesinas, principalmente de la sierra central, y suagrupamiento en centros poblados que modificaron no solo el mapademográfico, sino también el del uso de los recursos tierra y agua.

E

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �

También en los últimos catorce o quince años se marca un giroimportante en la concepción del papel del Estado y, en concreto, delas funciones asignadas a sus diferentes dependencias. En esecontexto se produce, desde 1989, un paulatino proceso detransferencia de algunas funciones del Estado a favor de lasorganizaciones de usuarios.

Ha cambiado asimismo en el mundo, en los últimos años, lapercepción respecto del agua. Hoy, en casi todas las reunionesinternacionales y nacionales se empieza reconociendo la crecienteescasez de este insustituible recurso natural. La sequía que padecenvarios departamentos de la sierra y de la costa del país, así comola controversia acerca de la conveniencia u oportunidad de ejecutarel Proyecto Marca II para abastecer de agua potable a Lima, queincluye el tema de si se debe privatizar o dar en concesión Sedapaly sus similares en las regiones, o los conflictos por el uso delrecurso entre usuarios de distintos ámbitos, dan cuenta de ello.

En ese nuevo panorama, en los últimos meses se está discutiendootra vez en torno de un Proyecto de Ley de Aguas que tiene comouno de sus objetivos superar los problemas que hoy se observan encuanto al aprovechamiento de este recurso y de la institucionalidadque le sirve o debería servir de soporte. En este número delInformativo Legal Agrario, además de pasar revista al estado actualdel agua en el Perú y el mundo, y de la legislación nacionalvigente, también revisamos algunos de los temas que contemplan elproyecto presentado por el Ejecutivo y las propuestas surgidas en eldebate, aunque sin entrar en el detalle de sus artículos.

En sus siguientes números el Informativo Legal Agrario se ocupará dedos temas de primera importancia. El primero será “Comunidades cam-pesinas, tierras y titulación”, considerando que en enero del 2004 secreó una comisión especial para revisar la legislación de comunidadescampesinas y nativas, y para proponer una nueva ley en esta materia.El segundo tema será “Comercio internacional de productos agrarios”,y en él se revisarán los principales acuerdos comerciales agrarios fir-mados por el Perú, más aún ahora que ha empezado a discutirse untratado de libre comercio con Estados Unidos.

��

��

El agua es un recurso natural básico para la vidahumana y la de todos los seres vivos. Ahora sabe-mos que interactúa con la energía solar para deter-minar el clima, al tiempo que se transforma y seconvierte en el medio de transporte de las sustan-cias necesarias para todas las formas de vida sobrenuestro planeta. Veamos a continuación algunosaspectos relacionados con el agua, tanto en el mun-do cuanto en nuestro país.

��

Por la gran cantidad de agua que hay en él, cono-cemos también a nuestro mundo como el “PlanetaAzul”, debido sobre todo a la existencia de vastosocéanos que cubren la mayor parte de su superfi-cie. Sin embargo, desde hace algún tiempo se hallegado a calcular que el agua dulce, de la que de-pendemos no solo los seres humanos sino todos losseres vivientes, no llega siquiera al 1 por ciento deltotal de agua que hay en el planeta1 .

La disponibilidad de agua dulce en el mundo varíaconsiderablemente debido a una serie de factores,como las precipitaciones y el nivel de extracción.Cabe indicar que la más alta disponibilidad de aguapor persona corresponde a América Latina. No obs-tante, mientras en Europa y América del Norte seprevé que tal disponibilidad no debe variar muchoen los próximos años, en los países de Asia, Áfricay América Latina, debido al crecimiento importan-te de su población, se experimentará una signifi-cativa disminución de la disponibilidad por habi-tante.

Esto se debe a que entre los factores que producenescasez de agua, el crecimiento de la población esel más importante, en la medida en que el caudal

medio anual de los ríos y acuíferos que generan laslluvias en un país debe repartirse entre un númerocada vez mayor de personas. El segundo factor esla contaminación y sobreexplotación de los recur-sos hídricos existentes, tanto superficiales cuantosubterráneos.

América del Sur y Asia son las regiones que poseenlos mayores recursos hídricos en el mundo, con12.030 y 13.510 km3 respectivamente2 . En efecto,de acuerdo con datos de Unesco, América del Surdispone de más del 28 por ciento del total de losrecursos hídricos renovables. Para el año 2000 seestimaba una disponibilidad media de 30.000 m3

por habitante, con importantes variaciones en eltiempo y el espacio entre los diferentes países3 .

Con la finalidad de evaluar la presión sobre losrecursos hídricos, se ha establecido un indicador oumbral, debajo del cual se considera que se sufrede escasez crónica, lo que puede constituirse en unimpedimento para el desarrollo y afecta seriamentela salud humana. A esto se le ha llamado “estrés

1 El 97 por ciento del agua del planeta es salada y se en-cuentra en los océanos; el 3 por ciento restante son aguascontinentales de las cuales la gran mayoría están en loscasquetes polares y glaciares (79 por ciento), una propor-ción menor (20 por ciento) son aguas subterráneas y soloel 1 por ciento son aguas superficiales correspondientes aríos y lagos.

2 Global Water Partnership: Agua para el siglo XXI: De la visióna la acción. Santiago de Chile: GWP-SAMTAC, s/f, p. 23.

3 Según estimados de SAMTAC (South American TechnicalAdvisory Committee o Comité Asesor Técnico de América delSur) de la Global Water Partnership (GWP) del 2000, mien-tras el Perú cuenta con 1.548 m3 por habitante por año,Paraguay contaría con 57.720 m3 por habitante al año.

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � ��

hídrico”. Mientras algunos auto-res ubican dicho indicador en1.000 m3 al año, otros, comoFalkenmark y Widstrand4 , lo es-timan en los 1.700 m3 por per-sona. De acuerdo con esos crite-rios, la situación del Perú serásumamente complicada para lospróximos años, como se puedeleer en un documento de la Glo-bal Water Partnership y en elgráfico adjunto:

Analizando su valor para los dis-tintos países de la Región [...]Perú resulta ser el único con unadisponibilidad per cápita inferiora dicho umbral, y por tanto ensituación de stress hídrico. Lasprevisiones para el año 2050 in-dican que la disponibilidad me-dia será del orden de los 760metros cúbicos, convirtiéndolo aescala de país en el único paísde la Región que a nivel inter-nacional presenta una situaciónverdaderamente comprometidasegún el indicador deFalkenmark5 .

¿Cómo puede afectar esa even-tual escasez de agua a la agricul-tura? Debemos partir por recono-cer que las actividades agrícolasconsumen la mayor cantidad delas aguas en el mundo (más dedos tercios del agua total utili-zada), pese a lo cual, comparati-vamente, representan un uso debajo valor, poco eficiente y muysubvencionado. En efecto, uninforme de la FAO señala que:

No obstante las ingentes inversio-nes y subvenciones, los indicado-res de los resultados del riego noalcanzan los niveles esperados encuanto al aumento del rendimien-to, la superficie regada y la efi-ciencia técnica en el aprovecha-miento del agua. En algunos ca-sos se desperdicia hasta el 60%del agua captada o bombeadapara el riego. Aunque ciertas pér-didas son inevitables, con frecuen-cia el agua en exceso se vuelve afiltrar en el terreno, provocandoanegamiento y salinidad7 .

Así, hasta hace muy poco las po-líticas de manejo de los recursoshídricos estaban guiadas por loscriterios de la oferta, es decir, porel cómo aumentar la disponibili-dad de agua para ponerla a dis-posición de los usuarios, princi-palmente agrícolas. De esta for-ma, se daba prioridad a los enfo-ques técnicos y de ingeniería paracaptar, almacenar, transportar ytratar las aguas, con el supuestode que las demandas crecientesse habrían de satisfacer median-te la explotación de nuevas fuen-tes. Esos criterios han variado:hoy predominan los enfoquesbasados en la demanda y en losusuarios, de modo de influir ensu comportamiento y en sus prác-ticas. En ese panorama, las posi-bilidades de seguir incrementan-do la cantidad de agua para usarlaen la agricultura son muy reduci-das.

Como expresión de dicha orien-tación predominante hasta hacealgunos años, los gastos en rie-go e irrigaciones eran parte muyimportante del gasto público encasi todos los países del mundo,

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

IF

Paraguay

Venezuela

Brasil

Uruguay

Bolivia

ChileArgentina

Colombia

Ecuador

Perú

Países

Indicador de Falkenmark (IF) en América del Sur

Fuente: SAMTAC, JVP, 20006 .

4 Falkenmark, M. y C. Windstrand:«Population and Water Resources: aDelicate Balance». PopulationBulletin, Population ReferenceBureau. Washington, 1993. Citadopor Global Water Partnership: Aguapara el siglo XXI: De la visión a laacción, op. cit., p. 23.

5 Global Water Partnership: Agua parael siglo XXI, op. cit., p. 23.

6 JVP Consultores S.A.: Informe regio-nal de América del Sur. Buenos Ai-res: SAMTAC, 1999.

7 FAO: El estado mundial de la agricul-tura y la alimentación 1993. Roma:Organización de las Naciones Unidaspara la Agricultura y la Alimentación(FAO), 1993, p. 232.

��

��

y representaban un componenteclave de los presupuestos de losorganismos financieros interna-cionales. (Así, en la década de1980 el riego concentró casi el30 por ciento de los préstamosagrícolas del Banco Mundial.) Elproblema no acababa allí, sinoque, de acuerdo con algunos es-tudios, los proyectos de riego seconvierten en una de las activi-dades económicas más subvencio-nadas del mundo.

Paradójicamente, se prevé que enel futuro la agricultura de riegoproducirá mucho más consumien-do menos agua que en la actua-lidad. Según el Informe de FAO1993, el riego es un componentefundamental del conjunto de lasmedidas necesarias para elevar laproductividad agrícola y traza unfuturo bastante distinto:

En el futuro, cuando las tierras decultivo requieran altos niveles deinsumos caros para mantener losaumentos del rendimiento, la segu-ridad y eficiencia de la producciónde regadío se volverán aún más im-portantes para la agricultura mun-dial. El agua ya no será abundantey barata. Será escasa, cara de obte-ner y de mantener, y valiosa8 .

��

En su declaración final, la Confe-rencia de las Naciones Unidassobre el Medio Humano, que sereunió en Estocolmo, Suecia, enjunio de 1972, reconoció en elpunto 6 de su proclama que “Porignorancia o indiferencia podemoscausar daños inmensos e irrepara-bles al medio terráqueo del quedepende nuestra vida y nuestrobienestar”.

Consecuente con ello, en el Prin-cipio II dicha Conferencia apro-bó que:

Los recursos naturales de la Tie-rra, incluidos el aire, el agua, latierra, la flora y la fauna y espe-cialmente muestras representati-vas de los ecosistemas naturales,deben preservarse en beneficio delas generaciones presentes y fu-turas mediante una cuidadosa pla-nificación u ordenación, segúnconvenga.

Dos décadas después, en enerode 1992, se realizó en Dublín, Ir-landa, la Conferencia Internacio-nal sobre el Agua y el MedioAmbiente (ICWE). En dicha re-unión se abordó la necesidad demétodos innovadores para eva-luar, desarrollar y manejar losrecursos de agua dulce.

La Declaración de Dublín y elinforme sobre la Conferencia In-ternacional sobre el Agua y elMedio Ambiente están basados encuatro principios guía que cubrenaspectos ambientales, sociales,políticos y económicos:

❒ El agua dulce es un recursofinito y vulnerable, esencialpara sostener la vida, el de-sarrollo y el medio ambiente.

❒ El aprovechamiento y la ges-tión del agua deben inspirar-se en un planteamiento basa-do en la participación de losusuarios, los planificadores ylos responsables de las deci-siones a todos los niveles.

❒ La mujer desempeña un pa-pel fundamental en el abas-tecimiento, la gestión y laprotección del agua.

❒ El agua tiene un valor econó-mico en todos sus diversos

usos en competencia a los quese destina, y debiera recono-cérsele como un bien econó-mico.

Aunque los tres primeros princi-pios fueron rápidamente aproba-dos, el cuarto, relacionado conel reconocimiento del valor eco-nómico del agua, suscitó un com-plicado debate, debido a las difi-cultades para compatibilizar elconcepto del valor económico delagua, considerado como un bieneconómico, con la idea tradicio-nal del agua como una necesidadbásica y un derecho humano.

La Conferencia Internacional so-bre el Agua y el Desarrollo Soste-nible, realizada en París en mar-zo de 1998, planteó que debidoal papel crucial que cumple elagua para el desarrollo sosteni-ble, se deberían tener en cuentalos siguientes aspectos9 :

❒ satisfacer las necesidades deagua potable segura a laspoblaciones urbanas y rurales,con el fin de mejorar la hi-giene y la salud y prevenir en-fermedades;

❒ asegurar la autosuficienciaalimentaria de las poblacio-nes en los niveles local, re-gional y mundial, medianteel desarrollo sostenible de laproducción agrícola basadaparticularmente en el riegoapropiado;

❒ desarrollar de un modo ar-monioso la industria, la pro-ducción energética, la prácti-

8 Ibid., p. 233.

9 Citados por el Consejo Nacional delAmbiente (CONAM): Informe nacio-nal del estado del ambiente 2001.

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � ��

ca recreativa y, en ciertos sec-tores, el turismo y el trans-porte por vías hídricas;

❒ incrementar la producciónpiscícola destinada a la ali-mentación;

❒ prevenir y combatir la conta-minación de toda índole y ori-gen, con el fin de asegurar lareutilización óptima de los re-cursos y de preservar la bio-diversidad de los ecosistemas;y,

❒ prevenir las catástrofes natu-rales y los riesgos de erosión,inundación o sequía median-te la administración del aguay de los ecosistemas.

Posteriormente, en el SegundoForo Mundial del Agua, realizadoen La Haya, Holanda, en el 2000,se aprobó una Visión Mundial delAgua, la Vida y el Medio Ambien-te en el año 2025, la cual consi-dera que para esa fecha “todaslas personas tienen acceso a su-ficiente agua segura para satisfa-cer sus necesidades, incluyendolas necesidades agrícolas en elmarco de planes de gestión quemantienen la integridad de losecosistemas de agua dulce”. Endicha reunión se estableció que“la crisis del agua es a menudouna crisis de gobernabilidad”, porlo que se identificó la necesidadde colocar la gobernabilidad efi-caz del agua como una de lasprincipales prioridades de acción.

En ese contexto, el concepto degobernabilidad aplicado al agua:

[...] se refiere a la capacidad so-cial de movilizar energías en for-ma coherente para el desarrollosustentable de los recursos hídricos.En dicha definición se incluye la

capacidad de diseño de políticaspúblicas que sean socialmenteaceptadas, orientadas al desarro-llo sustentable del recurso hídrico,y de hacer efectiva su implemen-tación por los diferentes actoresinvolucrados10 .

Asimismo, en la citada Conferen-cia de La Haya del 2000 se en-cargó la elaboración del InformeMundial sobre el Desarrollo de losRecursos Hídricos en el Mundo(World Water DevelopmentReport). El primer Informe fuepresentado en Kyoto (Japón) enmarzo del 2003, con ocasión delTercer Foro Mundial del Agua.

Estos y otros problemas han de-rivado en una Visión del Aguapresentada en Kyoto que, entreotros aspectos, contempla limi-tar la expansión de la agricultu-ra bajo riego y aumentar la pro-ductividad del agua (lo que su-pone mejorar las variedades decultivos con ayuda de la biotec-nología, sustituir cultivos poraquellos que consuman menosagua y tengan mayor producti-vidad, y reasignar el agua de losusos de menor valor a otros demayor valor).

De este modo, como fruto de lasdistintas reuniones internaciona-les sostenidas sobre el agua losorganismos internacionales sonconscientes de que la crecienteescasez y el mal aprovechamien-to del agua dulce constituyen unaamenaza grave para el desarrollosostenible. Así, en el citado In-forme de la FAO11 se puede leeruna larga lista de problemas:

La competencia entre la agricul-tura, la industria y las ciudadespor los limitados suministros deagua ya está restringiendo las ac-tividades de desarrollo en muchospaíses. A medida que las pobla-ciones se expandan y las econo-mías crezcan, la competencia poreste escaso recurso se intensifica-rá, y con ella, también los con-flictos entre los usuarios del agua.

Pese a la escasez del agua, suutilización errónea es un fenóme-no generalizado. Las pequeñascomunidades y las grandes urbes,los agricultores y las industrias, lospaíses en desarrollo y las econo-mías industrializadas, todos estánmanejando mal los recursoshídricos. La calidad del agua desuperficie se está deteriorando enlas principales cuencas a causa delos residuos urbanos e industria-les. Las aguas freáticas se conta-minan desde la superficie y se de-terioran irreversiblemente con laintrusión de agua salada. Losacuíferos sobreexplotados estánperdiendo su capacidad de conte-ner agua, y las tierras se están hun-

10 Peña, Humberto y Miguel Solanes:La gobernabilidad efectiva del aguaen las Américas: Un tema crítico.Global Water Partnership y CEPAL,2003, p. 3.

11 FAO, op. cit., 1993, p. 231.

��

��

��

��

diendo. Las ciudades no son capa-ces de atender debidamente las ne-cesidades de agua potable y sa-neamiento. El anegamiento y la sa-linización están reduciendo la pro-ductividad de las tierras regadas.Y con la merma de los caudalesestán disminuyendo asimismo lageneración de energía hidroeléctri-ca, la asimilación de la contami-nación y los hábitats de los pecesy de la flora y fauna silvestres.

En Sudamérica, y con el apoyode SAMTAC, se elaboró una Vi-sión para el 2025, que contem-pla como objetivo deseable unfuturo basado en el paradigma deldesarrollo sostenible para toda laregión.

Dicha propuesta se aparta de lasde los organismos financierosinternacionales; en particular, noasume a plenitud el modelo demercado de aguas establecido enel Código de Aguas de Chile, queestá siendo debatido en dichopaís, sin que hasta la fecha se lohaya modificado12 .

Sin embargo, diversas organiza-ciones sociales y civiles de estaregión han planteado otra visión,la Visión Andina del Agua, queparte de considerar el agua como:un ser vivo; base de la reciproci-dad y complementariedad; comoderecho universal y comunitario;como expresión de flexibilidad yadaptabilidad; como ser creadory transformador; y como elemen-to de recreación social.

Sobre esa base se ha elaboradotambién una Propuesta para laAcción, a partir de la preocupa-ción por respetar la visión de lascomunidades indígenas y cam-pesinas de los Andes, así comodel interés de fortalecer su iden-tidad asegurando sus derechos.

��

Según información preparadapor la Comisión Técnica Nacio-nal de Aguas y Suelos en el2001, con base en el “Estudiobásico situacional de los recur-sos hídricos” elaborado por laDirección General de Aguas ySuelos en 1992, el Perú es unpaís con una gran disponibili-dad de aguas. Algunos estudiosmencionan que contamos con el5 por ciento del total del aguadulce del mundo13, lo que sig-nifica un poco más de dos mi-llones de hectómetros cúbicos(exactamente 2’042.870 Hm3),distribuidos en 106 cuencashidrográficas, 12.201 lagunas enla sierra y más de 1.007 ríos.

Considerando tan solo las aguassuperficiales, que desembocan entres vertientes principales, vere-mos sin embargo su desigual dis-tribución14 :

❒ del Pacífico, que comprende53 cuencas hidrográficas ydispone del 1,68 por cientode la disponibilidad total(34.291 Hm3), principalmen-te entre los meses de diciem-bre y marzo;

❒ del Atlántico, conformadapor 44 cuencas que aportanal río Amazonas y que cuen-ta con 97,82 por ciento dela disponibi l idad total(1’998.450 Hm3); y,

❒ del Titicaca, que comprendenueve cuencas que descar-gan sus aguas en el lagoTiticaca, con el 0,50 porciento de la disponibilidadtotal (10.174 Hm3).

Sobre la base de esa primera in-formación, llaman poderosamen-

te la atención dos hechos. De unlado, la presencia de mayor po-blación (sobre un estimado de26’329.000 habitantes al año2001) con menor disponibilidadrelativa de agua en el país: el 1,7por ciento de aguas disponiblesen la vertiente del Pacífico, don-de se asienta el 70 por ciento dela población; mientras que en lavertiente del Atlántico, el 97,8por ciento del total de las aguasdisponibles es aprovechado poruna población asentada que al-canza el 26 por ciento del totalnacional. En el Titicaca, en cam-bio, el 0,5 por ciento de la dis-ponibilidad total de agua abas-tece al 4 por ciento de la pobla-ción. Dicho de manera más clara:hay mucha más población (70 porciento) del país donde tenemosmenos agua disponible (el 1,7 porciento del total nacional), y lasprevisiones indican que las ciu-dades allí asentadas seguirán cre-ciendo a ritmos insostenibles.

12 Para conocer los problemas que esteCódigo ha generado, así como eldebate en torno de su modificación,puede verse Dourojeanni, Axel yAndrei Jouravlev: “El Código deAguas de Chile: Entre la ideología yla realidad”, en Debate Agrario n.º29-30. Lima: CEPES, 1999.

13 De acuerdo con Julio Guerra y CarlosGarcés-Restrepo, “el escurrimientosuperficial representa casi el 5% delescurrimiento total de los ríos delmundo”. Véase IPROGA/InstitutoInternacional de Manejo de la Irri-gación (IIMI): Perfil de riego de laRepública del Perú, julio de 1996,p. 15.

14 Datos tomados de los registros de laDirección General de Aguas y Suelosde Inrena (2002). Un hectómetro cú-bico (Hm3) equivale a 1 millón demetros cúbicos (Mm3).

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � ��

Pero el segundo hecho no dejatampoco lugar para posturas muyoptimistas o para mantener acti-tudes inerciales. Donde se ubicala inmensa mayoría de la agricul-tura moderna del país, donde seencuentran sobre todo los culti-vos para la exportación, la cos-ta, es precisamente donde menosagua disponible hay (menos del1,7 por ciento del total, dado queuna parte se utiliza en la sierrade la vertiente del Pacífico). Pre-cisamente por la ausencia de llu-vias, la costa es una región en laque solo es posible hacer agri-cultura de riego, lo que dependefundamentalmente de las lluviasque se produzcan en los Andes yde las aguas provenientes de losdeshielos. Por si esto fuera poco,la inmensa mayoría de los 53 ríosque atraviesan la costa sonestacionales, de modo que solocuentan con caudales significati-vos en los meses de verano.

A pesar de esos datos, aparente-mente muy confiables, debemostener en cuenta que, dadas lascaracterísticas del agua, sobretodo su estacionalidad y su granimportancia, se requiere de estu-dios muy precisos y en especialcontinuos en el tiempo, lo queno ha sido una prioridad para losúltimos gobiernos, de acuerdo conlo que señalan expertos como

Gloria Calderón: “Sin embargo, apesar de esta indiscutible impor-tancia, en nuestro país no sabe-mos con certeza, desde hace 20años, los volúmenes de aguadulce con los que contamos”15 .Agrega dicha autora que la in-formación sobre la disponibili-dad de agua en el Perú es esca-sa, no se actualiza periódicamen-te y no está homogeneizada, porlo que cada institución o estu-dio presenta cifras diferentesrespecto de la cantidad de aguadulce disponible.

En cuanto a las aguas subterrá-neas (a lo que algunos llaman elrecurso “invisible”), se calculaque existen 2.739,39 Hm3, ubi-cados en la región de la costadel país. No se cuenta con infor-mación actualizada sobre su exis-tencia en las otras regiones, aun-que, de acuerdo con las investi-gaciones realizadas entre 1980 y1982, se estima un potencial de10.000 Hm3, mientras otros(como el ingeniero SebastiánSantayana) calculan un volumenaprovechable, a escala nacional,de 25.000 Hm3. Lo cierto es que,en el mundo, el 95 por ciento delas aguas dulces líquidas se en-cuentran en el subsuelo16 .

En la vertiente del Pacífico se haidentificado más de 8.000 pozos

operativos que explotan anual-mente 1.508 Hm3, que represen-tan el mayor volumen utilizadoen la agricultura; en el caso delos proyectos de irrigación de LaYarada, en Tacna, y de Pampa delos Castillos y Pampa de Villacurí,en Ica, estos se desarrollan ex-clusivamente usando aguas delsubsuelo17 . En la del Atlántico laexplotación de aguas subterrá-neas es mínima, mientras que enla del Titicaca es de aproximada-mente 2.400 Hm3 al año. En elámbito urbano, el uso de aguassubterráneas es muy importantepara el consumo doméstico deciudades como Lima e Iquitos,mientras que una proporción im-portantísima del consumo de aguaindustrial es provista por aguas delsubsuelo, entre otras razones porsu calidad.

No obstante el potencial de lasaguas subterráneas, que se recar-gan anualmente sobre todo en laparte alta de los valles, el ince-sante crecimiento de las ciuda-des está no solo impidiendo larecarga de los acuíferos (al cu-

Vertiente Disponibilidad Porcentaje Población Porcentaje(en Hm3) de agua de población

Pacífico 34.291 1,68 18’430.000 70

Atlántico 1’998.405 97,82 6’852.000 26

Titicaca 10.174 0,50 1’047.000 4

Total 2’042.870 100,0 26’329.000 100,0

Fuente: Registros DGAS–Inrena (2002).

15 Calderón, Gloria: “A manera de resu-men: El medio ambiente peruano enindicadores”, en El medio ambienteen el Perú, año 2001. Lima: Institu-to Cuánto, 2002, p. 8.

16 Como ya se dijo, el 97 por cientodel agua del planeta es salada. El 3por ciento restante de las aguas sondulces, pero el 79 por ciento de ellasse ubican en los casquetes polares yen los glaciares, el 20 por ciento sonaguas subterráneas y solo el 1 porciento la forman los ríos, lagos yotras fuentes superficiales.

17 Datos tomados de Guerra, Julio yCarlos Garcés-Restrepo: Perfil de rie-go de la República del Perú, op. cit.,p. 16.

Cuadro 1

��

��

brir tierras de cultivo por cemen-to) sino incluso aprovechandointensamente dichas aguas paraabastecer a las ciudades (caso deLima y Callao), factores que po-nen en riesgo su sostenibilidad.Al mismo tiempo, la sobreexplo-tación de las aguas en algunoslugares afecta a los acuíferos,por el riesgo de intrusión de aguadel mar, lo mismo que problemasderivados de la contaminación,originados comúnmente por lapercolación de aguas contamina-das desde la superficie.

Volviendo a las aguas superficia-les, tal como ocurre en otros lu-gares del planeta, hay señalesclaras de su disminución en elpaís. Así, resulta preocupante elretroceso de los glaciares en laCordillera de los Andes, que ge-nera el descenso y desecamientode lagunas altoandinas, así comoel descenso del caudal de las que-bradas y ríos que se abastecenfundamentalmente de ellas.

El Perú posee veinte cordillerasnevadas, de las cuales dieciocho

ocupan un total de 2.041,85 km2

(incluyendo 3.044 glaciares); lamayor de ellas es la CordilleraBlanca, que tiene una extensiónaproximada de 700 km2. Segúnel experto austriaco Georg Kaser,más del 70 por ciento de los gla-ciares del mundo se encuentranen los Andes del Perú18 .

Estas masas han desempeñadoun papel importante en la viday desarrollo del país, puesconstituyen reservorios adicio-nales del recurso hídrico parael consumo humano, la agricul-tura, la producción de energíay la industria.

Estudios realizados en los glacia-res de Bolivia y el Perú muestranun retroceso generalizado, que seacelera desde el principio de losaños ochenta del siglo recién pa-sado. El retroceso de la cubiertade algunos casquetes glaciares,con la consecuente disminuciónde las reservas de hielo y la re-ducción de los caudales de los ríosde las cuencas hidrográficas, so-bre todo de la costa, alcanza en

algunos casos hasta los 30 me-tros cada año. En efecto:

Según estudios realizados a travésde imágenes satelitales y fotogra-fías aéreas, entre los años 1962-1970 y 1993-1997, las cuencasglaciares ubicadas en las principa-les cordilleras han reducido su áreaentre 7% y 47%; los más afectadoshan sido el glaciar Santa Rosa enla cordillera Raura, entre los depar-tamentos de Lima y Huánuco (re-ducción del 47,6%); el glaciarShullcas en la cordillera Huaytapa-llana, en el departamento de Junín(reducción de 41,8%); y varios gla-ciares de la cordillera Blanca comoel Grupo Pongos, Raria, Caullaraju(reducción de 28,8%), y Llanganu-co (reducción de 20,3%), en el de-partamento de Áncash19 .

18 Kaser, Georg: “Some Notes on theBehavior of Tropical Glaciers”, enBulletin de l´Institut Français d´ÉtudesAndines, tomo 24, n.º 3, p. 672.Lima: IFEA, 1995.

19 Calderón, Gloria: “A manera de resu-men”, op. cit., p. 9.

��

Cuenca Caudal medio Volumen totalanual (m3/s) anual (Mmc)

Tumbes 96,1 3.030,6

Chira 117,2 3.696,0

Piura 29,1 917,7

Chancay-Lambayeque 33,4 1.053,3

Jequetepeque 35,5 1.119,5

Chicama 25,5 804,2

Santa 158,2 4.989,0

Pativilca 49,1 1.548,4

Huaura 34,5 1.088,0

Chancay-Huaral 18,3 577,1

Chillón 10,6 334,3

Rímac 26,3 829,4

Mala 17,5 551,9

Cañete 58,3 1.838,5

San Juan 18,8 592,9

Pisco 24,8 782,1

Ica 10,9 343,7

Grande 16,6 523,5

Acarí 19,0 599,2

Yauca 16,2 510,9

Ocoña 85,0 2.680,6

Majes-Camaná 90,1 2.841,4

Chili 25,8 813,6

Tambo 39,6 1.248,8

Fuente:Ministerio de Agricultura: <http://www.portalagrario.gob.pe/hidro_hidro_inf.shtml>

El preocupante retroceso medidoa lo largo de estos años comouna disminución en la longitudde los glaciares ha sido registra-do en varios glaciares de la Cor-dillera Blanca. De acuerdo conCésar Portocarrero: “[...] el gla-ciar Broggi, en el norte de la cor-dillera, en forma acumulada des-de 1948 hasta 1992 ha disminui-do en su longitud aproximada-mente 720 metros. Asimismo, elglaciar Uruashraju retrocedió al-rededor de 420 metros en formacasi similar al Yanamarey”20 .

En cuanto al caudal de los ríos,como se ha dicho, este es cam-biante, pues está sujeto a lasvariaciones derivadas de la ma-yor o menor cantidad de lluvias.En la vertiente del Pacífico, deacuerdo con la información delMinisterio de Agricultura, los ríosque aportan mayor volumen deagua anual son el Santa, el Chiray el Tumbes, en el norte; y losque menos aportan, el Atico, elTopará y el Lacramarca, en el sur.En el cuadro 2 se puede apreciarlos ríos con caudal medio anualmayor de 10 m3 por segundo.

En la vertiente del Atlántico, losríos que aportan mayor volumende agua anual son el Amazonas,el Madre de Dios y el Marañón;y los que menos aportan, elLlaucano, el Huancabamba y elChotano. Los ríos cuyo uso esprincipalmente agropecuariopueden verse en el cuadro 3.

Cuadro 2

Ríos con caudal medio anualmayor de 10 m3/s

20 Portocarrero, César: “Retroceso deglaciares en el Perú: Consecuencia so-bre los recursos hídricos y los ries-gos geodinámicos”, en Bulletin del´Institut Français d´Études Andines,tomo 24, n.º 3, p. 698. Lima: IFEA,1995.

��

��

Finalmente, en la vertiente dellago Titicaca los ríos que apor-tan mayor volumen de agua anualson el Ramis, el Ilave y el Coata;y los que menos aportan, el Maurey el Zapatilla, tal como puedeverse en el cuadro 4.

��

Aunque desde hace mucho tiem-po se sabe que el agua tiene di-versos usos, es solo en los últi-mos años cuando parece que to-dos los usuarios han asumidoplenamente esa importante ca-racterística de este valioso re-curso natural.

Dentro de las varias clasificacio-nes que existen sobre el agua, sedistingue entre usos consuntivosy no consuntivos. Los primeros,que constituyen la mayoría, sonaquellos en los que se consumeel agua como resultado del uso.Y los segundos son aquellos enlos que, luego de usarse el agua,prácticamente no hay consumo,como ocurre con el agua que seemplea para la generación deenergía en las centrales hidroeléc-tricas o en las piscigranjas.

En el cuadro 5 se muestra la dis-tribución porcentual de los dife-rentes usos del agua a escala na-cional, distinguiendo los consun-tivos de los no consuntivos.

El uso poblacional muestra conclaridad las distorsiones que sedan en el país, que están relacio-nadas con el asentamiento de lapoblación. En efecto, a escalanacional se destina a usospoblacionales 1.264 Hm3, pero elmayor consumo se observa en lavertiente del Pacífico, con 1.018Hm3, donde están localizadas lasprincipales ciudades de la costa.


Huallaga 3.796,4 119.723,3

Marañón Medio 7.385,4 232.906,0

Bajo Marañón 15.436,2 486.796,0

Amazonas 40.238,3 1’268.955,0

Urubamba 2.234,0 70.451,4

Vilcanota 233,7 7.370,0

Utcubamba 117,2 3.696,0

Alto Marañón 751 23.683,5

Aguaytía 883,5 27.862,1

Pachitea 1.837,0 57.931,6

Perené 595,5 18.779,7

Mantaro 429,9 13.557,3

Apurímac 1.050,0 33.112,8

Pampas 228,3 7.199,7

Ucayali 13.375,2 421.800,3

De las Piedras 1.207,7 38.086,0


Suches 8,4 264,9

Huancané 23,7 747,4

Ramis 88,2 2.781,5

Coata 39,3 1.239,4

Illpa 7,5 236,5

Ilave 40,1 1.264,6

Maure 3,7 116,7

Zapatilla 3,2 100,9

Ccallaccane 7,8 246,0



Cuadro 3 Ríos de uso principalmente agropecuario

Cuadro 4 Ríos de la vertiente del Titicaca

��

La ciudad de Lima, que concen-tra aproximadamente un tercio dela población, aprovecha de lacuenca del río Rímac, con finespoblacionales, 30,8 m3/s. Noobstante, la capacidad de produc-ción es de 20,7 m3/s, lo queexplica una situación deficitariapermanente, particularmente crí-tica en ciertas zonas de la ciu-dad, en especial en los meses deverano. A ello debe sumarse elincesante incremento de la po-blación, así como el crecimientoirracional de la ciudad, sobre tododebido a invasiones. Pese a ello,solo el 75 por ciento de la po-blación urbana y el 25 por cientode la población rural a escalanacional son atendidas por siste-mas de abastecimiento de agua(en los servicios de alcantarilla-

do las cifras se reducen a 62 porciento y 16 por ciento respecti-vamente).

El uso agrícola, como vimos, con-centra el mayor volumen de aguaconsumida (tanto de los usosconsuntivos, con el 88,75 porciento, cuanto en general, con el34,3 por ciento de los usos con-suntivos y no consuntivos). Elárea irrigada (1’729.065 hectáreasde acuerdo con el III CensoAgropecuario de 1994) constitu-ye una cantidad significativa dela superficie cultivada y es res-ponsable del 76 por ciento de laproducción agrícola total. En lavertiente del Pacífico se cuentacon 836.000 hectáreas bajo rie-go, y destacan allí las cuencasde Chancay-Lambayeque (con

2.019 Hm3), Chira (1.474 Hm3) yChicama (1.384 Hm3), mientrasque en la vertiente del Atlántico,con 345.289 hectáreas bajo rie-go, la principal cuenca es la delUrubamba (con 321 Hm3), y enla del Titicaca, con 34.227 hec-táreas bajo riego, se emplean27 Hm3 de la cuenca del ríoCoata. La presencia de muy im-portantes obras de irrigación yde regulación en la costa de-termina la existencia de una de-manda aún mayor que la ofertadisponible, lo que se explica porla dependencia de la agricultu-ra costeña del agua de regadío.En el cuadro 6 se muestra eltotal de la superficie agrícolapor departamentos, distinguien-do las tierras bajo riego de lasde secano.

El uso pecuario está destinado ala población animal. Mientras enla vertiente del Pacífico el mayorconsumo de agua se concentra enlas aves, en la del Atlántico laconsumen principalmente los va-cunos, ovinos y camélidos.

En lo que atañe al uso industrial,coincidentemente con el mayorasentamiento poblacional, la ma-yor concentración de industrias seda en la vertiente del Pacífico,sobre todo en la costa. No obs-tante, se calcula que el consumode agua con fines industriales estres veces mayor que el registradooficialmente, debido a la gran in-formalidad del sector. De acuerdocon la información oficial, las15.199 industrias instaladas con-sumen 1.155 Hm3, pero no esdifícil prever que con el creci-

Tipo de uso Total Porcentaje Porcentaje(en Hm3) usos sobre el

consuntivos total21

Poblacional 1.334,94 7,28 2,8

Pecuario 79,00 0,43 0,2

Agrícola 16.267,00 88,75 34,3

Industrial 302,04 1,65 0,6

Minero 345,42 1,88 0,7

Subtotal usos 18.328,40 100,0 38,7

consuntivos

Energético 28.970,66 61,1

(no consuntivo)

Piscícola 103,51 0,2

(no consuntivo)

Subtotal usos 29.074,17 61,3

no consuntivos

Total 47.402,57 100,0

Fuente: Registros de la Dirección General de Aguas y Suelos–Inrena, 2002.Elaboración: CEPES.

21 El porcentaje se ha calculado sobrela base del total de los usos consun-tivos y no consuntivos.

Cuadro 5Distribución porcentual de los diferentes

usos del agua

��

��

miento o formalización de estesector sus demandas se incremen-tarán de manera significativa.Además, debe tomarse en cuentaque por varias razones, entre ellassu mejor calidad, una buena par-te de empresas industriales seabastecen de aguas del subsuelo.

El uso minero del agua es muy im-portante, pues el agua es uno de losprincipales insumos de esta activi-dad. Las plantas de tratamiento deminerales se encuentran concentra-das en la vertiente del Pacífico (164de un total de 257 plantas) y con-sumen en total 345,42 Hm3.

Por último, el uso energético delagua es de aquellos usos no con-suntivos, en la medida en que elagua puede volver a utilizarseluego para otros fines, sin que sedisminuya su disponibilidad ni serealicen cambios en su calidad ocaracterísticas, aunque devolvien-do el agua normalmente en unpunto distinto de donde es to-mada. En este caso el agua esusada para generar energía en 257centrales hidroeléctricas (que re-presentan alrededor del 60 porciento de la capacidad energéti-ca total a escala nacional), y sir-ve también para el enfriamientode 924 centrales térmicas, alcan-zando un volumen total de28.970,66 Hm3.

��

El tema del agua y sus posibili-dades de aprovechamiento no selimita a los aspectos de la canti-dad o su disponibilidad; tan im-portante como ello es lo relacio-nado con la calidad del agua. Eneste aspecto, como hemos visto,los problemas son globales, ynuestro país no escapa de lasdificultades propias de los paísessubdesarrollados.

En efecto, la contaminación delas aguas es uno de los factoresque más perjudica a las pobla-ciones pero también a los eco-sistemas (plantas y animales seven también afectados por eldeterioro de la calidad del aguadulce). Recogiendo informacionesde Unesco y del Programa deEvaluación Mundial del Agua(WWAP) del 2003, una investiga-dora boliviana señala que:

[...] aunque los datos sobre lacontaminación en el mundo sonincompletos, se calcula que unos 2millones de toneladas de desechos

Superficie agrícola

Departamento Bajo riego En secano Total

Amazonas 25.183 134.752 159.934

Áncash 150.726 153.602 304.328

Apurímac 49.497 75.421 124.919

Arequipa 112.164 5.180 117.344

Ayacucho 84.477 123.859 208.336

Cajamarca 122.514 495.695 618.210

Callao 1.242 1.242

Cusco 53.797 310.804 364.601

Huancavelica 61.784 158.011 219.795

Huánuco 54.953 335.506 390.459

Ica 113.288 3.621 116.910

Junín 41.365 314.890 356.255

La Libertad 210.872 196.917 407.790

Lambayeque 177.135 11.109 188.245

Lima 183.136 11.291 194.427

Loreto 423 173.134 173.557

Madre de Dios 50 82.067 82.116

Moquegua 17.325 400 17.725

Pasco 1.661 139.593 141.254

Piura 176.969 67.391 244.360

Puno 14.313 374.740 389.053

San Martín 29.191 455.964 485.154

Tacna 29.622 177 29.799

Tumbes 17.294 2.098 19.392

Ucayali 82 121.690 121.771

Total 1’729.065 3’747.912 5’476.977

Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.

Cuadro 6

Total de la superficie agrícola pordepartamento

��

son arrojados diariamente en lasaguas. Esto incluye residuos indus-triales, químicos, domésticos y de-sechos agrícolas como restos de fer-tilizantes y pesticidas. Esto es máspreocupante si consideramos que unlitro de agua residual contamina 8litros de agua dulce22 .

En el Perú nos toca también en-frentar una situación complicadaen materia de calidad de lasaguas. Así, de acuerdo con fuen-tes oficiales, el 82,8 por cientode las aguas residuales domésti-cas en el país se encuentran sinsistema de tratamiento; solo el17,2 por ciento cuenta con sis-tema de tratamiento, sobre uncaudal tratado de aproximada-mente 288.342 m3 al día paraatender a una población de1’889.613 habitantes23 . Tan bajonivel de tratamiento de las aguas,por cierto preocupante, se da apesar de la existencia de 45 em-presas de saneamiento en el país,que atienden a las principalesciudades.

En lo que respecta a la poblaciónrural, según la misma fuente, setiene que sobre una poblaciónbase de 7’804.775 habitantes, el18,69 por ciento cuenta con al-cantarillado, el 19,11 por cientocon letrina y el 62,2 por cientono cuenta con servicio.

El problema es bastante cono-cido: la mayor parte de las ciu-dades se limita a evacuar susdesagües a los ríos o al mar, sinmayor preocupación por el im-pacto en la salud de quienes laaprovechen aguas abajo, ni porsu efecto sobre los demás re-cursos ni sobre el ambiente. Elproblema se agrava con el ver-timiento de las industrias y lafiltración de vertimientos de lasactividades mineras, así como

por la acumulación de los ni-tratos de los fertilizantes usa-dos en la agricultura. Por si estofuera poco, la contaminacióndebida a la disposición de resi-duos sólidos, proveniente sobretodo de las ciudades, agrava elpanorama. De acuerdo con elingeniero Luis Masson, 1.500centros poblados colindantes conlos ríos de las tres vertientes des-cargan sus aguas negras en loscursos de agua, contaminándo-los en mayor o menor grado. Asi-mismo, Masson advierte que“[...] no debe olvidarse que unade las principales causas demorbilidad en el país son lasenfermedades gastrointestinales,cuya expresión más tangible enlos últimos años fue la epidemiadel cólera que azotó el país”24 .

Por su parte, Gloria Calderón, conbase en datos de análisis de losríos y lagos del Perú para el pe-riodo 1999-2000, afirma quepuede sostenerse que cerca de lamitad, el 46 por ciento, tieneproblemas de contaminación porplomo (22 de los 48 cuerpos deagua) y 38 por ciento presentaun alto contenido de coliformestermotolerantes (18 de los 48cuerpos de agua). Y agrega que:

En el caso particular del río Rímac(la cuenca principal de Lima Me-tropolitana), el monitoreo reali-zado por la Empresa de Serviciosde Agua Potable y Alcantarilladode Lima (SEDAPAL), muestra cómolas aguas vienen contaminadasdesde la parte más alta de lacuenca por gran cantidad de me-tales (como plomo, hierro y man-ganeso), debido a las actividadesmineras que se realizan al iniciode la misma25 .

De acuerdo con informaciones dela Dirección de Salud Ambientaldel Ministerio de Salud, durantelos años 1999-2000 había en laregión de la costa dieciséis ríoscontaminados; de ellos, el máscontaminado era el Rímac. A con-tinuación, el estudio menciona alos ríos Moche, Santa, Chillón,Cañete, Pisco, Tambo, Chili yLocumba26. Según el mismo es-tudio, destacan como elementoscontaminantes el cadmio y elcobre, y su pH sobrepasa los lí-mites permisibles para la saludhumana establecidos en la LeyGeneral de Aguas.

22 Flores Bedregal, Teresa: Impactossocioambientales de la gestión delagua. La Paz: PRODENA/CLAES, 2003,p. 15.

23 Sistema de Información de Vigilan-cia Minsa–Digesa 2001 (citado porCONAM: Informe nacional del estadodel ambiente 2001, op. cit., pp. 9-10).

24 Masson, Luis: “El recurso agua en elPerú: Problemas y perspectivas”, enEl medio ambiente en el Perú, año2001, op. cit., p. 42.

25 Calderón, Gloria: “A manera de re-sumen”, op. cit., p. 9.

26 Citado por CONAM: Informe nacionaldel estado del ambiente 2001, op.cit., pp. 10-11.

��

��

��

��

En la sierra el problema sería muysimilar. Allí el ingeniero Massonha monitoreado siete ríos y haobservado graves problemas decontaminación: “Los casos másdramáticos son los ríos de lascuencas del Mantaro, Santa (Ca-llejón de Huaylas), Huallaga yHualgayoc, entre otros. Asimis-mo, se menciona a las aguasquietas contaminadas de lagos ylagunas, como el lago de Juníny el propio lago Titicaca”27 . Unode los casos más serios es el delrío Mantaro, casi un río muertodesde su origen, que sin embar-go es base fundamental de lasactividades en ese amplio valle,lo que incluye, además del abas-tecimiento de las poblaciones, eluso agrícola y pecuario.

Cuando se toca el tema de lacalidad del agua normalmente seapunta en dirección de las acti-vidades mineras; pero por losdatos que acabamos de revisar,este problema tiene muchas cau-sas. Así, además de la contami-nación de las aguas generada porla minería (sobre lo que se hantomado medidas correctivas im-portantes en los últimos años),debe atenderse la contaminaciónproducida por los desagües de lasciudades y poblaciones rurales engeneral, así como la generada porlas actividades industriales yartesanales, sin que debamosobviar la producida por las acti-vidades agrarias, sobre todo porfertilizantes nitrogenados y pes-ticidas. Una consideración portener en cuenta es que si la agri-cultura representa el mayor usode las aguas, sin duda aportatambién, en similar proporción,a la contaminación del recurso.En ese sombrío panorama debe-mos incluir los efectos contami-nantes de los insumos utilizados

por el narcotráfico para el proce-samiento de las hojas de coca,que afectan sobre todo a los ríosde la región amazónica.

Por desgracia, pese al importan-te avance de las normas ambien-tales en el Perú observado en losúltimos años, no se ha logradoaprobar los estándares de calidadambiental relativos al agua, talcomo ha ocurrido con la aproba-ción de los estándares de calidadambiental del aire. Así, pues, aúnno es posible contar con los lí-mites máximos permisibles (LMP)que serían exigibles a las empre-sas de los distintos sectores o alas actividades que emiten sus-tancias contaminantes.

Con lo único con lo que se cuen-ta para preservar la calidad de lasaguas es con los valores límitesseñalados en el Reglamento dela Ley General de Aguas, recien-temente modificado (enero del2003), que establece los límitesbacteriológicos, los límites dedemanda bioquímica de oxígenoy oxígeno disuelto, los límites desustancias potencialmente peli-grosas y otros parámetros poten-cialmente perjudiciales en loscursos de agua.

� ��!��

En la lógica vigente en el mun-do hasta hace poco, los proble-mas de falta de agua se resol-vían incrementando la oferta delrecurso, lo que en el Perú se hahecho normalmente por medio degrandes proyectos de irrigaciónque incluían el trasvase de aguasde la vertiente del Atlántico a ladel Pacífico. Sin embargo, cuan-do a la estrechez del presupues-to público se añadió laredefinición del papel del Esta-

do como un Estado promotor an-tes que interventor en la econo-mía, las posibilidades de aumen-tar la oferta han dado lugar auna creciente demanda de agua,sobre todo con fines agrarios.

Buena parte de los problemasdetectados en años anteriores semantienen. Así, el ingeniero Ju-lio Guerra afirmaba en 1993, res-pecto de la desactualización delos padrones de usos de aguas,que “[...] en muchos valles o dis-tritos de riego figuran personasya fallecidas, conductores indirec-tos, ex propietarios o derechos depredios que han desaparecido porla expansión urbana o por fenó-menos naturales (inundaciones,empantanamiento)”28. Pero sucrítica era aún más severa res-pecto de la ausencia de instru-mentos de gestión del agua:

[...] a la fecha no existen los Pla-nes Hidrológicos de Cuencas que,entre otros, comprenden: el inven-tario de los recursos hidráulicos;los usos y demandas previsibles;los criterios de prioridad y de com-patibilidad de usos y aprovecha-mientos; la asignación y reservade recursos para usos y deman-das actuales y futuras, así comopara la conservación o recupera-ción del medio natural; etc.

Pese a los esfuerzos realizadosdurante la década anterior, y enlos que el Proyecto Subsectorialde Irrigaciones del Ministerio de

27 Masson, Luis: “El recurso agua en elPerú”, op. cit., p. 41.

28 Guerra Tovar, Julio: “Algunas reflexio-nes en torno al Ante-Proyecto deCódigo de Aguas para el Perú”. Do-cumento de trabajo. Lima, mayo de1993, p. 3.

��

Agricultura (PSI) ha jugado unpapel muy importante apoyandoa las organizaciones de regan-tes, años después, al revisarsela problemática de la gestión delagua, resulta lamentable que seconcluya que: “No existe conta-bilidad del agua; por lo tanto,es difícil conocer cuáles son losverdaderos compromisos que elEstado establece al otorgar laslicencias para el uso del agua.Por otra parte, esta situación esinsegura para quienes están in-teresados en invertir en la agri-cultura de riego”29 .

En ese contexto adquieren mayorimportancia problemas como elpresentado en el mes de noviem-bre del 2003 en el sur del país,

que enfrentó al gobierno regio-nal de Moquegua con los agricul-tores arequipeños del valle deTambo por el uso de las aguasdel Proyecto Pasto Grande. Noobstante que el problema estáclaramente planteado en térmi-nos de la escasez de agua y desu importancia en una de laszonas más áridas del país, locierto es que en el tema se en-trecruzan las dificultades deri-vadas de un proceso aún en ple-na construcción como es el dela descentralización, que empe-zó en el 2003, luego de un rá-pido proceso electoral.

Como otro ejemplo, tenemos queen la actualidad se está planifi-cando el proyecto Pampas Ver-

des, en la provincia de Huanca-sancos, Ayacucho, que implica laconstrucción de dos represas delos ríos Caracha y Urubamba parairrigar hasta 218 mil hectáreasde pampas de Nazca y Caravelí,en la costa árida del Pacífico, ge-nerando además 1.660 MW me-diante la instalación de tres cen-trales hidroeléctricas. Las ochocomunidades campesinas deHuancasancos están preocupadaspor los efectos que puede signi-ficar a futuro la ejecución de esteproyecto, pues el área de inun-dación por ser usada por las re-presas podría significar el des-plazamiento de los pueblos quehabitan en la zona.

Son conocidos también los con-flictos de las comunidades cam-pesinas con las empresas mine-ras respecto del uso de las aguas.Lo que hace que al parecer noexistan problemas de este tipo esla falta de formalización de losderechos de las comunidades so-bre las aguas, pues al no teneruna licencia o siquiera un permi-so, formalmente no existen comousuarios de agua, frente a lo cualaparentemente siempre habría

Área 1920 1965 1969 1979 1984 1986 2000

Agrícola 29.067 26.788 23.334 9.064 7.525 6.100 —

Urbana 3.166 5.445 8.899 23.169 24.708 26.133 32.233

Total 32.233 32.233 32.233 32.233 32.233 32.233 32.233

Tomado de Masson, Luis: “El recurso agua en el Perú: Problemas y perspectivas”, en El medio ambiente en el Perú,año 2001. Lima: Instituto Cuánto, 2002, p. 38.

29 IICA/INADE/FAO: Seminario-Taller“La Gestión del Agua. La Autoges-tión Administrativa y Financiera. Ex-periencia Nacional e Internacional”.San José (Costa Rica): IICA/INADE/FAO, 2000, p. 13.

Cuadro 7 Variación del área agrícola y urbana del distrito de riego del río Rímac (ha)

��

��

disponibilidad de aguas. Lo quesí es causa de conflictos queimpactan al resto de la población—tanto urbana cuanto semiurba-na— es la contaminación de lasaguas por las empresas mineras.

Pero esos no son los únicos ca-sos de conflicto por el agua. Elexplosivo e irracional crecimien-to de la ciudad de Lima ha gene-rado muchos más problemas delos que normalmente imaginamos.En lo que respecta al agua, el cre-cimiento de la ciudad no solo hasignificado la desaparición de másde 32.000 hectáreas de las tie-rras agrícolas más valiosas delpaís, como se puede apreciar enel cuadro 7. En efecto, de acuer-do con la Administración Técnicadel Distrito de Riego del Rímac,en el año 2000 todo el valle deese río habría sido urbanizado(32.233 hectáreas en total), y

quedarían en él solo algunas áreasque podrían considerarse comozonas semirrurales.

Por otro lado, para abastecer auna población en permanente cre-cimiento la explotación insoste-nible de las aguas subterráneasexistentes bajo la ciudad de Lima(las que al haber desaparecido lasáreas agrícolas han perdido sufuente de recarga) genera la ne-cesidad de invertir en costosasobras de represamiento y trasva-se como las de Marca, que realizaSedapal y que además está afec-tando a otros valles, como el delrío Chillón. Ese incesante creci-miento de la capital amenaza conponer en jaque otros recursoshídricos.

Aunque en menor medida, elimportantísimo crecimiento dela población urbana en el país

(pasó del 30 por ciento en ladécada de 1940 al 72 por cien-to de la población total en el2001) afecta otras actividadesy sectores. Así ocurre en elcaso de las aguas utilizadastradicionalmente por las comu-nidades campesinas, prove-nientes de manantiales, mu-chos de los cuales se han se-llado para abastecer a las ciu-dades rurales.

La pregunta es hasta dónde se-guirán creciendo las ciudades, loque lleva a plantearse el interro-gante de qué actividades estare-mos dispuestos a sacrificar paraabastecer a los pobladores urba-nos y, complementariamente,cuánto estarán dispuestos a pa-gar los pobladores de las ciuda-des por un recurso cada vez másescaso.

��

En esta parte del Informativo Legal Agrario vamos areferirnos muy rápidamente a algunos aspectos dela institucionalidad vinculada con la gestión delagua en el país, así como a la amplísima legisla-ción relacionada con este recurso natural. En la ter-cera parte nos ocuparemos de los aspectos centra-les de los proyectos de nueva ley de aguas.

��

Tres son los hitos principales que marcan la evolu-ción del tratamiento normativo de las aguas en estastierras luego de la caída del Imperio Incaico30 . Elprimero es la legislación colonial sobre las aguas.

Algunas de las varias ordenanzas emitidas por elvirrey Francisco de Toledo para la mejor organiza-ción del Virreinato del Perú estuvieron dedicadas aregular el uso de las aguas. Así, las “Ordenanzassobre distribución de aguas del valle de Lima”, demarzo de 1577, se ocupan tanto del ordenamientodel uso del agua en la ciudad de Lima cuanto delde las áreas agrícolas en el valle. Debe mencionar-se, asimismo, el esfuerzo del dean de la catedral deTrujillo y juez superintendente de aguas, don Anto-nio de Saavedra y Leiva, para ordenar la regulacióndel agua. Según Jorge Basadre, Saavedra “llevó acabo el repartimiento de las aguas pertenecientesa los valles de Chicama, Santa Catalina y Virú, porespecial comisión del Real Gobierno, teniendo ala vista y reconociendo los títulos presentados porlos interesados. Dichas disposiciones comenzarona regir desde el año 1700 en los valles de Chicamay Lambayeque”31 . Años después, debido a la con-fusión derivada de la dación de numerosas nor-mas, el juez de aguas de Lima, don AmbrosioCerdán y Pontero, las reunió, ordenó y completóen un reglamento publicado en 1793, originalmente

destinado al valle de Lima aunque se aplicó des-pués en casi todo el Perú.

El segundo hito responde a los afanes de la jovenrepública peruana por procurarse una legislaciónpropia en materia de aguas. Así, en 1902 entró envigencia el Código de Aguas, copia del Código deAguas español de 1879, que expresaba la ideologíaliberal y privatista predominante en Europa a finesde ese siglo, resultado de la influencia francesa.

Para el Código de 1902 el agua era un bien econó-mico objeto de derechos, por lo que su propiedadpodía recaer en personas naturales o jurídicas32 .Según el Código, todas las aguas, así como loscauces, riberas y márgenes de los ríos, eran de pro-piedad del dueño del predio en el que ellas seencontraban o en el que nacían, por lo que estetenía derechos preferenciales para cualquier usopúblico. Complementariamente, cuando el Códigoestablecía un orden de prioridad para la utilizaciónde las aguas de carácter público, este orden queda-ba supeditado a que no se violaran los “derechoslegítimamente adquiridos”. De esta forma, el Códi-go empezó a aplicarse y permitió que se afianzaran

"�� #��

30 María Rostworowski de Diez Canseco (Recursos naturalesrenovables y pesca, siglos XVI y XVII. Lima: IEP, 1981, p.23) señala que “El indudable valor de los sistemas hidráu-licos y la complejidad de sus usos debió generar un dere-cho prehispánico sobre el agua aceptado por las poblacio-nes serranas y costeñas”.

31 Basadre, Jorge: Historia del derecho peruano. Lima, 1937,p. 259.

32 Jorge Basadre (Historia de la República) da cuenta del pro-ceso de expropiación que hubo que seguir en 1913 contrauna compañía de abastecimiento de agua potable en Lima(cf. tomo IX, p. 35).

��

�� #��

las haciendas, fundamentalmen-te las grandes de la costa perua-na, configurando un régimen que,mediante la concentración de tie-rras y otros recursos, sirvió debase para el dominio oligárquicosobre nuestro país, como ha sidoestudiado por diversos autores33.

El tercer hito en la historia de lalegislación en materia de aguasestá marcado por la promulga-ción, en julio de 1969, de la LeyGeneral de Aguas. Aunque fueaprobada durante un régimen defacto, dicha ley desarrolló losprincipios establecidos en laConstitución de 1933. En parti-cular, el artículo 37º de la men-cionada Constitución dispuso que“Las minas, tierras, bosques,aguas y, en general, todas lasfuentes naturales de riqueza per-tenecen al Estado, salvo los de-rechos legalmente adquiridos[...]” (cursivas nuestras).

��

La Ley General de Aguas, decretoley 17752, fue promulgada ypublicada al mes siguiente de

aprobada la Ley de Reforma Agra-ria, decreto ley 17716. Los pro-pios legisladores —vale decir, laJunta Militar encabezada por elgeneral Juan Velasco Alvarado—concibieron la Ley General deAguas como un complemento in-dispensable de la reforma agra-ria. No solo derogó el Código deAguas, vigente en el país desde1902, sino que estableció unalógica totalmente distinta de laque había operado hasta enton-ces en materia del aprovecha-miento de las aguas, coherentecon los planteamientos del go-bierno militar de esos años.

Como parte de la tendencia do-minante en aquellos años, la LeyGeneral de Aguas estableció unrégimen publicista respecto delagua. Por eso, en su artículo 1ºla ley declara en forma enfáticala propiedad del Estado sobre to-das las aguas:

Las aguas, sin excepción alguna,son de propiedad del Estado, y sudominio es inalienable e impres-criptible. No hay propiedad priva-da de las aguas ni derechos adqui-ridos sobre ellas. El uso justificadoy racional del agua, solo puede ser

otorgado en armonía con el inte-rés social y el desarrollo del país.

Los principios que inspiran la LeyGeneral de Aguas y sus reglamen-tos corresponden a una determi-nada forma de entender el papeldel Estado. Según esta, compe-tía al Estado intervenir de mane-ra directa en la economía del país;por ejemplo, fijando sueldos ysalarios, controlando el precio delos bienes e incluso realizando enforma directa actividades empre-sariales; tales serán los casos, enel sector agrario, de la EmpresaPública de Servicios Agrarios(EPSA) y de la Empresa Nacionalde Comercialización de Insumos(ENCI).

De esta forma, la Ley General deAguas estableció un régimenlegislativo de las aguas por el queestas eran consideradas como unbien público, afirmando al Estadocomo el único titular de las aguasen el territorio nacional, en cual-

33 Puede revisarse, por ejemplo, Bur-ga, Manuel: De la encomienda a lahacienda capitalista: El valle de Je-quetepeque del siglo XVI al XX. Lima:IEP, 1976.

��

quier estado que ellas se encontra-sen (sólido, líquido o gaseoso).Diferenciándose también del Códi-go de Aguas, la ley se ocupó detodas las aguas, incluidas las sub-terráneas, marítimas, minero-medi-cinales y atmosféricas, conforme allistado enumerativo contenido enel artículo 4º. El Estado es, así, eltitular de la propiedad o dominiode todas las aguas, propiedad de-finida como inalienable e impres-criptible34 , con las consecuenciasjurídicas que la ley señala.

La ley, sin embargo, no solo seaplica a las aguas. En forma com-plementaria, en el artículo 5º dela ley se declara que “son igual-mente de propiedad inalienablee imprescriptible del Estado” unconjunto de tierras, tales comola extensión comprendida entrela baja y la alta marea, más unafaja no menor de cincuenta me-tros de ancho paralela a la líneade alta marea; los álveos o cau-ces de las aguas; las áreas ocu-padas por los nevados y los cau-ces de los glaciares; y los terre-nos ganados por causas natura-les o por obras artificiales al mar,a los ríos, lagunas y otros cursoso embalses de agua.

Definida el agua por esta leycomo un bien público, resulta deinterés de la nación la conserva-ción, preservación e incrementode los recursos hídricos, lo quese consignó como una de lasvarias obligaciones del Estado,concretamente en el artículo 2ºde la ley. Asimismo, deben des-tacarse de ese listado las obliga-ciones contempladas en los dosprimeros incisos de dicho artícu-lo, es decir, formular la políticageneral de su utilización y desa-rrollo, así como planificar y admi-nistrar sus usos de modo que ellostiendan a realizarse en forma

múltiple, económica y racional. Eltexto completo del artículo 2º dela Ley de Aguas considera:

En armonía con las finalidadesseñaladas en el artículo anterior,en cuanto a los recursos hídricos,el Estado deberá:

a. Formular la política general desu utilización y desarrollo;

b. Planificar y administrar sususos de modo que ellos tien-dan a efectuarse en formamúltiple, económica y racional;

c. Inventariar y evaluar su usopotencial;

d. Conservar, preservar e incre-mentar dichos recursos; y,

e. Realizar y mantener actualiza-dos los estudios hidrológicos,hidrobiológicos, hidrogeológi-cos, meteorológicos y demásque fuesen necesarios en lascuencas hidrográficas del te-rritorio nacional.

Un aspecto de mucha importan-cia para analizar la legislación deaguas peruana es el hecho de quela Ley General de Aguas fue re-glamentada por partes, de acuer-do con lo dispuesto en el artícu-lo 147º de la ley: “El Poder Eje-cutivo procederá de inmediato aformular los Reglamentos que lapresente Ley requiera”. Así, aun-que no de manera inmediata, laLey General de Aguas fue regla-mentada mediante nueve dispo-sitivos que cubrieron sus diez tí-tulos35 , los cuales se emitieronsucesivamente en un largo perio-do que va de diciembre de 1969(reglamento de los títulos I, II yIII de la ley) hasta febrero de1979 (con la aprobación del pri-mer reglamento de organizaciónde usuarios de aguas).

Los cambios que se producen en eltexto de la Ley General de Aguasen los primeros veinte años de suvigencia no son muchos ni signifi-cativos. Ellos están contenidos enlos decretos leyes 18735 y 19503,del 19 de enero de 1971 y del 15de agosto de 1972 respectivamen-te, y en el decreto legislativo 106.Por el primero se modificó la com-posición del Consejo Superior deAguas previsto en el artículo 135ºde la ley, y por el segundo se in-cluyó como obligación de los be-neficiarios de reforma agraria estaral día en el pago de la deuda agra-ria para poder ser consideradosdentro del Plan de Cultivo y Riegocorrespondiente, agregándose uninciso al artículo 49º de la ley. Pordecreto legislativo 106, de juniode 1981, se modificó el texto devarios artículos (30º, 31º, 133º,134º y 138º) de la Ley General deAguas.

Es en la reglamentación de la ley,sin embargo, donde más cambiosse puede apreciar. Esto se entien-de mejor si se observa que lareglamentación fue el resultado

34 La inalienabilidad implica la impo-sibilidad jurídica del propietario deun bien de enajenarlo (medianteventa, donación u otro mecanismo),mientras que la imprescriptibilidades un medio para evitar la pérdidade un derecho por prescripción ad-quisitiva, por lo que un poseedor nopuede, amparado en el uso conti-nuo, público y pacífico durante untiempo determinado, reclamar la pro-piedad de un bien cuyo propietariono lo usa.

35 En realidad existen más de nueve re-glamentos, pues el que reglamenta-ba el título X dio lugar a la aproba-ción de un reglamento para las or-ganizaciones de usuarios. Además,existen otros varios reglamentos,entre ellos el de tarifas y cuotas porel uso de aguas.

��

�� #��

de un proceso paulatino, queempezó con la aprobación del re-glamento de los títulos I, II yIII de la Ley General de Aguas yque, no necesariamente en elmismo orden, fue completando lareglamentación de los diez títu-los de la ley.

La aprobación de los reglamen-tos significó también la introduc-ción de modificaciones en losreglamentos previamente aproba-dos, a lo que se sumaron otroscambios reglamentarios específi-cos, como ocurrió con el decretosupremo 158-81-AG, que modifi-có siete artículos del reglamentode los títulos I, II y III. Además,debe considerarse la aprobaciónde reglamentos especiales, quehacen también parte de la regla-mentación, como el de tarifas ycuotas por el uso de aguas, el desanciones y multas, así como elreferido al reconocimiento deempresas dedicadas a la perfora-ción de pozos para el alumbra-miento de aguas subterráneas.Todo este proceso contribuyó ahacer más difícil el manejo de lareglamentación.

Ese complejo marco normativosufrió pocas modificaciones en elperiodo 1969-1990 (salvo en loque respecta al reglamento deorganizaciones de usuarios). Sinembargo, en 1991, al promulgarseel decreto legislativo 653, o Leyde Promoción de las Inversionesen el Sector Agrario, se produje-ron importantes modificacionesno solo en el texto sino tambiénen la estructura y en los propiosprincipios de la ley.

Aunque durante el segundo go-bierno del presidente Belaunde(1980-1985) se intentó cambiarla Ley General de Aguas, las mo-dificaciones más importantes se

empezaron a producir en la re-glamentación de las organizacio-nes de usuarios en 1989, en eltramo final del gobierno de AlanGarcía (1985-1990). De esta for-ma, fue en el primer gobiernode Fujimori (1990-1995) cuan-do se produjeron los cambiosmás radicales, por medio deldecreto legislativo 653, lo quevino acompañado de otros cam-bios aparentemente menores porproducirse en la reglamentaciónde la ley, pero que en conjuntofueron erosionando las bases delrégimen legal establecido en tor-no de la Ley General de Aguas.Esto determinó la pérdida deunidad y coherencia de dichomarco legal.

Sin embargo, desde fines de 1992se está intentando sustituir la LeyGeneral de Aguas por una nueva,a lo que el gobierno de AlbertoFujimori dedicó importantes es-fuerzos aunque sin lograrlo, comoveremos más adelante. Más re-cientemente, y con otras orien-taciones, en el 2001 y el 2003 seha retomado la iniciativa guber-namental por dotar al país de unanueva ley de aguas, pero estecambio no se ha concretado.

El resultado actual es la vigenciade una ley de naturaleza publi-

cista como es la Ley General deAguas de 1969, con una serie deelementos privatistas incrustadosy con la asignación de atribucio-nes en materia de aguas a otrasentidades del Estado, lo cual,lejos de garantizar coherencia, an-ticipa la existencia de problemas,algunos de los cuales veremos acontinuación36 .

��$�� %�

En cuanto a la organización ad-ministrativa para el manejo ygestión de los recursos hídricos,la ley estableció una división defunciones. Así, en lo relacionadocon la cantidad y disponibilidaddel agua, la autoridad de aguasestá constituida por las instan-cias del Ministerio de Agricultu-ra, mientras que lo relativo a lacalidad se reserva para la autori-dad sanitaria, en este caso el Mi-nisterio de Salud.

En efecto, el artículo 10º de laley señala las atribuciones deambos ministerios y asigna al deAgricultura la conservación e in-cremento de los recursos hídri-cos, y al de Salud la preserva-ción de estos. El mencionadoartículo dispone que “El Minis-terio de Agricultura y Pesqueríaen cuanto a la conservación eincremento, y el Ministerio deSalud en lo que respecta a la pre-servación de los recursos hídri-cos”, están obligados a:

a. realizar los estudios e investi-gaciones que fuesen necesa-rios;

36 Para tener una mirada de conjuntode las normas vigentes en materiade aguas puede verse el anexo 1,donde se consigna la normatividadvigente sobre el agua en el país.

��

��

��

b. dictar las providencias que per-sigan, sancionen y pongan fina la contaminación o pérdidade las aguas, cuidando sucumplimiento;

c. desarrollar acción educativa yasistencia técnica permanentespara formar conciencia públicasobre la necesidad de conser-var y preservar las aguas; y,

d. promover programas de fores-tación de las partes altas dela cuenca, defensa de bosques,encauzamiento de cursos deagua y preservación contra suacción erosiva.

En el ámbito del Ministerio deAgricultura, la organización ad-ministrativa del agua era relati-vamente sencilla, pues conside-raba la existencia de una Direc-ción General de Aguas, depen-diente del ministro de Agricultu-ra. A escala descentralizada, pordebajo de la Dirección General deAguas se encontraban los admi-nistradores técnicos de los dis-tritos de riego, cuyo ámbito deacción estaba referido al respec-tivo distrito de riego. Nótese aquíel evidente sesgo agrario en elque incurre la Ley General deAguas, pues la unidad básica deorganización de los usos (múlti-ples) del agua es el distrito “deriego”, sobre la que ejerce fun-ciones el administrador técnico.

El organigrama adjunto muestrade manera simplificada la orga-nización de la autoridad de aguasdefinida en la Ley General deAguas.

Sin embargo, dicho esquema hacambiado significativamente a lolargo de los años. En efecto,aunque en tiempos pasados ad-ministrar y hacer proyectos deagua fue una función del Minis-terio de Fomento y Obras Públi-cas, tradicionalmente se la havinculado al Ministerio de Agri-cultura. Hasta 1968 las autori-dades locales eran los adminis-tradores de aguas de los ríos,quienes dependían de la Direc-ción General de Aguas; desde1969 los administradores deaguas pasaron a depender de laszonas agrarias; luego lo hicieronde los gobiernos regionales, ymás recientemente de la Direc-ción General de Aguas del Insti-tuto Nacional de Recursos Natu-rales (Inrena), ahora convertidaen Intendencia de Recursos Hí-dricos. Pero con el inicio del pro-ceso de descentralización, losadministradores técnicos de losdistritos de riego dependen ad-ministrativa y presupuestalmen-te de los directores regionalesagrarios, que son funcionarios desu respectiva región.

Un cambio muy importante enla organización administrativa

establecida por la Ley Generalde Aguas que introdujo el de-creto legislativo 653 es la crea-ción de las Autoridades Autó-nomas de Cuencas Hidrográficas.Desde el punto de vista ambien-tal y social la norma es muypositiva, aunque no puede de-jar de mencionarse que rompiócon el claro esquema adminis-trativo consagrado por la LeyGeneral de Aguas.

El decreto legislativo 653 definióa las nuevas Autoridades Autó-nomas de Cuenca Hidrográfica“como máximo organismo deci-sorio en materia de uso y conser-vación de los recursos agua ysuelo en su respectivo ámbito ju-risdiccional” (artículo 55º). Di-chas autoridades deberían formar-se, según el mismo artículo, enlas cuencas hidrográficas “quedispongan de riego regulado y/oen las que exista un uso intensi-vo y multisectorial del agua”.

Las funciones de las autoridadesautónomas, contra lo que podríaesperarse de una autoridad de cuen-ca, se concentran en el ámbito delos recursos hídricos, consignándosesolamente en el inciso ‘e’ del artí-culo 57º el carácter multisectorialde estas entidades autónomas aldecirse que ellas deben “[...] for-mular y aprobar los planes dereforestación, conservación de sue-lo de las partes altas de la cuenca,defensas ribereñas y otras accionesinherentes a un manejo adecuadode las cuencas”.

La composición multisectorialde estas Autoridades Autónomasde Cuenca Hidrográfica se deta-lla en el artículo 56º del decre-to legislativo 653, que disponeque el representante del Minis-terio de Agricultura presidirá eldirectorio.

Ministro de Agricultura

Dirección General de Aguas

Administradortécnico

��


��


��

��

�� #��

El decreto legislativo expresa conclaridad el carácter de nueva ins-tancia que se introdujo en el di-seño organizativo de la autori-dad de aguas, pues se estableceque “resuelve en segunda y últi-ma instancia administrativa lasapelaciones que se interpongancontra las resoluciones expedidaspor el Administrador Técnico delDistrito de Riego correspondien-te”. De esta forma, el esquemaorganizativo de la autoridad deaguas en el ámbito agrario pre-senta ahora tres niveles: directorgeneral de aguas (ahora intenden-te de recursos hídricos), Autori-dad Autónoma de Cuenca Hidro-gráfica (en los lugares donde seinstalen) y administrador técnicodel distrito de riego.

En el reglamento del decreto le-gislativo 653, aprobado por eldecreto supremo 048-91-AG, sereguló la organización interna delas Autoridades Autónomas deCuenca Hidrográfica agregando uncomité ejecutivo, de modo queeste último se encargase del fun-cionamiento cotidiano de estaautoridad autónoma. El reglamen-to estableció así que la Autori-dad Autónoma de Cuenca Hidro-gráfica estaría compuesta por unDirectorio, un Comité Ejecutivo,una Gerencia Técnica y órganosde apoyo y asesoramiento.

La creación de las AutoridadesAutónomas de Cuencas Hidrográ-ficas no estuvo acompañada dela voluntad política suficiente.Así, las cinco Autoridades Autó-nomas de Cuenca Hidrográficacreadas hasta el 2003 (Jequete-peque, Chira-Piura, Chancay-Lam-bayeque, Chillón-Rímac-Lurín ySanta) no han podido asumir lasimportantes funciones que lesfueron asignadas. A ellas se ha

añadido, desde fines del 2003, laAutoridad Autónoma de Tambo-Moquegua.

Pero el reglamento del decretolegislativo 653 introdujo otrocambio que afectó sustancialmen-te el diseño y la coherencia de laLey General de Aguas. Nos referi-mos a la ampliación de funcionesdel administrador técnico del dis-trito de riego para “otorgar licen-cias, permisos y autorizaciones deuso de aguas superficiales y sub-terráneas para usos previstos enla legislación de aguas”37 , queviolenta lo dispuesto en el artí-culo 31º de la Ley General deAguas por medio de una normareglamentaria, es decir, de unanorma de menor jerarquía.

Esta clara desnaturalización dela Ley de Aguas tiene otro ele-mento adicional: supeditar elejercicio de dicha facultad deladministrador técnico del distri-to de riego a la “previa opiniónfavorable de la Junta de Usua-rios correspondiente”. Sin duda,ello se convierte en un condi-cionamiento para el ejercicio defunciones indelegables de laautoridad de aguas, lo que de-bilita su autoridad.

Por otro lado, la quinta disposi-ción complementaria del decretolegislativo 653 transfirió al Ins-

tituto Nacional de Desarrollo(Inade) la normatividad y “prio-rización” de los grandes proyec-tos hidráulicos a escala nacional,encargándole además supervisarlos estudios y obras de dichosproyectos desarrollados con fon-dos públicos.

Tiempo después, en aplicación dela política de privatizaciones delgobierno del ingeniero Fujimori38,se aprobó el decreto supremo027-93-PRES, por el que sefacultó a Inade a dar en conce-sión al sector privado la opera-ción y mantenimiento de la in-fraestructura hidráulica mayor delos grandes proyectos hidráulicosa cargo de Inade. Según dichodecreto supremo, las empresasconcesionarias pueden financiarsus servicios con el pago queefectúen los usuarios de aguas delos valles existentes que se be-neficien con cada proyecto, asícomo por los usuarios de las áreasnuevas, para lo que también seencarga a los concesionarios lacobranza respectiva.

En ese nuevo marco se constitu-yó la Empresa Técnica de Con-servación, Operación y Manteni-miento S.A. (Etecomsa), una so-ciedad anónima formada por laJunta de Usuarios de Chancay-Lambayeque y las trece comisio-nes de regantes del mismo valle.En la correspondiente licitaciónpública de mediados de 1994

37 Artículo 120º, inciso ‘d’, del decretosupremo 048-91-AG.

38 La mayor parte de privatizaciones sehizo en el marco del decreto legis-lativo 757, Ley Marco para el Creci-miento de la Inversión Privada, y deldecreto legislativo 758, Ley de Pro-moción de las Inversiones en Obrasde Infraestructura de Servicios Pú-blicos.

��

�� ! ��

��

esta sociedad anónima logró ad-judicarse la concesión por diezaños de la represa de Tinajones.Tres años después la AsociaciónCivil Operación y Mantenimiento(Opema), formada en el valle deJequetepeque-Zaña por los re-gantes de dicho valle, asumió laadministración de la represa deGallito Ciego. En ambos casos losregantes de los citados vallesprefirieron organizarse empresa-rialmente para asumir la opera-ción y mantenimiento de lasobras mencionadas, antes a car-go del Estado.

En el citado decreto supremo 027-93-PRES se produjo otra erosióna la Ley General de Aguas. En estecaso se facultó a los proyectosde Inade a fijar la dotación deagua por entregarse a los usua-rios en función de las disponibi-lidades hídricas “y del módulo deriego establecido por el mismo”,es decir, por el proyecto especialcorrespondiente (artículo 5º). Nosolo se transfirió aquí otra facul-tad de la autoridad de aguas auna dependencia de Inade, sinoque, además, se establecieroncriterios distintos de los defini-dos en forma general en la LeyGeneral de Aguas para la aplica-ción de las tarifas por el uso delrecurso.

Asimismo, mediante el decretolegislativo 757, ley marco parael crecimiento de la inversiónprivada, de 1991, se establecióque “las autoridades sectorialescompetentes para conocer sobrelos asuntos relacionados con laaplicación de las disposicionesdel Código del Medio Ambientey los Recursos Naturales son losMinisterios de los sectores co-rrespondientes” (artículo 50º), loque no solo significó una modi-

ficación del mencionado Códigodel Medio Ambiente sino queconllevó un mayor debilitamien-to de la autoridad de aguas.

Es necesario también referirse ala redefinición de la propia auto-ridad de aguas al interior delInrena. En efecto, con la promul-gación de la última Ley Orgánicadel Ministerio de Agricultura endiciembre de 1992 se transfirióla Dirección General de Aguas ySuelos al Inrena, organismo de-pendiente a su vez del Ministeriode Agricultura. De esta forma, laDirección General de Aguas siguiósiendo una dependencia de se-gundo nivel, pero ahora dentrode un organismo dependiente delMinisterio de Agricultura. Paradecirlo en forma más clara: laDirección de Aguas continuócomo una entidad de ámbitonacional pero de menor jerarquía.

Mediante el decreto supremo 066-2002-AG, publicado el 1 de ene-ro del 2003, se modificó el re-glamento de organización y fun-ciones del Inrena, y se dispusola creación de una Intendencia deRecursos Hídricos. El actual re-glamento de organización y fun-ciones del Inrena, aprobado pordecreto supremo 002-2003-AG ypublicado el 15 de enero del2003, consolida esta nueva ins-tancia, y al poco tiempo (el 30de mayo) se introdujo una ligeramodificación (decreto supremo018-2003-AG).

Lo cierto es que, en virtud delos sucesivos cambios en mate-ria administrativa, la autoridadde los administradores técnicosde distritos de riego, con excep-ción de la facultad de otorgarlicencias, se ha visto afectada,lo que ha derivado en una auto-ridad disminuida. En una reunión

internacional39 esto se expresa-ba de la siguiente manera:

Los Administradores Técnicos de losDistritos de Riego (ATDR), estánsujetos a una estructura adminis-trativa que les impide ejercer au-toridad efectiva de control del re-curso hídrico desde sus fuentes. Loque esto implica es un desordenen el manejo del agua, pues no segarantiza a los usuarios solucio-nes integrales a los problemas decalidad y cantidad del agua.

Sin embargo, el problema esmucho mayor. Para ilustrarlo me-jor transcribimos parte del largocomentario al artículo 19º de laLey General de Aguas contenidoen el Compendio del derecho deaguas peruano (tomo I)40 , don-de se listan las autoridades sec-toriales ambientales que tienencompetencia en la conservacióndel agua en actividades de unsector, además del Ministerio deAgricultura (mediante el Inrena)en lo relativo a la conservaciónde los recursos naturales renova-bles, y el Ministerio de Salud (pormedio de la Dirección General deSalud Ambiental, Digesa) en lopertinente a la conservación ypreservación de las aguas:

[...] en el Ministerio de Energía yMinas, la Dirección General deAsuntos Ambientales–DGAA paraactividades mineras y metalúrgicas,la Dirección General de Electrici-

39 IICA/INADE/FAO, op. cit., 2000, p.13.

40 Ministerio de Agricultura, InstitutoNacional de Recursos Naturales, Di-rección General de Aguas y Suelos yAdministración Técnica del Distritode Riego Chillón-Rímac-Lurín: Com-pendio del derecho de aguas perua-no, tomo I. Lima, 2000, pp. 82-83.

��

�� #��

dad–DGE en coordinación con laDirección General de Asuntos Am-bientales–DGAA para actividadesenergéticas y la Dirección Generalde Hidrocarburos–DGH en coordi-nación con la Dirección General deAsuntos Ambientales–DGAA paraactividades de hidrocarburos; en elMinisterio de Pesquería, el Institu-to del Mar del Perú–IMARPE y laDirección de Medio Ambiente–DIREMA para actividades pesquerasy acuícolas; en el Ministerio deDefensa, la Dirección General deCapitanías y Guardacostas–DICAPItratándose de actividades maríti-mas, fluviales y lacustres; y el mi-nistro de Industrias, Turismo, In-tegración y Negociaciones Comer-ciales Internacionales del Ministe-rio de Industria, Turismo, Integra-ción y Negociaciones ComercialesInternacionales–MITINCI para ac-tividades industriales (entiéndaseactividades manufactureras) y tu-rísticas (aprovechamiento de aguasminero-medicinales).

[...] La autoridad transectorial estáconstituida por la Contraloría Ge-neral de la República quien asu-mió competencia ambiental por LeyNº 27066 que modificó la Ley delSistema Nacional de Control. Se leotorgó la atribución de efectuarauditorías ambientales y de losrecursos naturales, sin que adquie-ra el carácter de autoridad secto-rial ambiental. Esta novedosa for-ma de control, cuya aplicación noha sido regulada en coordinacióncon las funciones del Consejo Na-cional del Ambiente o de las auto-ridades sectoriales ambientales, hasido desarrollada en la GuíaMetodológica de Auditoría de Ges-tión Ambiental (Resolución deContraloría Nº 112-2000-CG).

El Consejo Nacional del Ambien-te–CONAM es la autoridad supra-

sectorial en materia de conser-vación y preservación de lasaguas. De conformidad con la LeyNº 26410 es el ente rector de lapolítica ambiental.

La compleja estructura y, aúnmás, la farragosa legislación quela acompaña, tienen consecuen-cias en el estado actual de lagestión del agua. Esa multitud deentidades vinculadas con el usodel agua no se corresponde conun manejo unificado de la infor-mación. Por el contrario, parece-ría que a cada institución le in-teresase solo su propia parcela,descuidando así el manejo inte-gral del recurso. Solo para ilus-trar el estado actual de la infor-mación, y la consiguiente nece-sidad de aplicar correctivos, enfebrero del 2004 el ministro deAgricultura informaba que de másde un millón 200 mil usuarios,tan solo 60.000 contaban conlicencias de uso de agua.

Para terminar de plantear el pro-blema debe tenerse en cuentaque, fruto del proceso de descen-tralización, los administradorestécnicos de los distritos de riegodependen presupuestal y adminis-trativamente de los actuales di-rectores regionales de Agricultu-ra, quienes son funcionarios desus regiones, aunque dependentécnica y funcionalmente del in-tendente de Recursos Hídricos delInrena. Volveremos sobre estostemas en las páginas siguientes.

La creación del Ministerio de laProducción, mediante ley 27779de julio del 2002, ha permitido,inicialmente, la unificación delos sectores industria y pesque-ría, aunque el Ejecutivo puedeintegrar otros sectores producti-vos en un plazo que vence en

julio del 2004. Se ha planteadoen los últimos meses la posibili-dad de que parte del Ministeriode Agricultura se integre a estenuevo ministerio.

Por su importancia y por habersido objeto de numerosos cam-bios en estos años, en esta mis-ma parte de la revista hemos pre-ferido referirnos a las organiza-ciones de usuarios de aguas enforma independiente.

��

Un tema central en todas las le-gislaciones del mundo es el rela-cionado con las formas que elEstado reconoce a los particula-res para acceder al uso de lasaguas, así como los derechos yobligaciones que competen a di-chos usuarios.

De acuerdo con la Ley General deAguas, corresponde tan solo alEstado asignar o permitir el usode las aguas a los particulares.Se establece por ello la obligato-riedad, para “toda persona, in-cluyendo las entidades del Sec-tor Público Nacional y de losGobiernos locales”, de contar consu respectivo derecho. La únicaexcepción a esta norma es el casode los usos destinados a satisfa-cer necesidades primarias y lasdomésticas, siempre que se hagapor medios manuales y sin pro-vocar contaminación ni daños alos bordes de los acueductos.

Para ello, la ley dispuso que laautoridad de aguas debía otor-gar a los particulares una licen-cia, un permiso o una autoriza-ción (artículo 8º de la Ley Ge-neral de Aguas). Esos derechosamparan el uso del agua siem-pre que se cumplan las obliga-ciones correspondientes, aten-

��

diendo al uso más racional yeconómico posible.

La ley estableció, en el artículo31º, que las licencias para el usode las aguas las otorgaría siem-pre la Dirección General de Aguas(“El otorgamiento y extinción delicencia para uso de agua concarácter permanente para todoslos fines, se efectuarán por Re-solución del Director General deAguas, Suelos e Irrigaciones”).

Tratándose de derechos para usarel agua en forma transitoria “ex-clusivamente sobre recursos so-brantes, supeditados a la eventualdisponibilidad de las aguas y enel caso de aguas para agriculturacondicionados a determinadoscultivos”, el artículo 29º recono-ció dicha facultad a la autoridadde aguas de la jurisdicción res-pectiva. Las autorizaciones seríanotorgadas por la dirección regio-nal respectiva, considerando queson de plazo determinado y seorientan a la realización de estu-dios o ejecución de obras y a otraslabores transitorias y especiales(artículo 30º).

Sin embargo, como ya se ha di-cho, por el reglamento del decre-to legislativo 653 se ampliaronlas funciones del administradortécnico del distrito de riego paraotorgar licencias, permisos y au-torizaciones de uso de aguas su-perficiales y subterráneas parausos previstos en la legislación deaguas. De esta forma, hoy la es-pecificidad de cada uno de losdistintos derechos para usar elagua puede apreciarse en el cua-dro 8.

Las características variables de ladisponibilidad de las aguas, quedepende de factores naturales quepueden alterar el ciclo hídrico

pero también de actividades hu-manas, fueron reconocidas en eltexto de la Ley General de Aguas.Así, se recogió en forma explíci-ta el principio de aleatoriedad enel uso del agua, que consiste enel reconocimiento de que el Es-tado no puede asegurar a nadieuna dotación o volumen de agua,en forma legal o administrativa,por cuanto la disponibilidad delas aguas depende de las leyesde la naturaleza. El artículo 26ºde la ley lo expresa de la siguienteforma:

Los usos de las aguas son aleatoriosy se encuentran condicionados a lasdisponibilidades del recurso y a lasnecesidades reales del objeto al quese destinen y deberán ejercerse enfunción del interés social y el desa-rrollo del país.

La variabilidad de los recursoshídricos permite reconocer quepueden presentarse situaciones enlas que el Estado deba intervenirpara prevenir o solucionar con-flictos derivados del uso del aguao, más propiamente, de la ten-sión que su escasez genera. Por

ello, la Ley General de Aguas es-tableció en su artículo 27º elsiguiente orden de preferencia poraplicarse en caso de escasez derecursos hídricos:

a. para las necesidades primariasy abastecimiento de poblacio-nes;

b. para cría y explotación deanimales;

c. para agricultura;

d. para usos energéticos, indus-triales y mineros; y,

e. para otros usos.

La ley estableció que el PoderEjecutivo podría variar el ordenpreferencial reseñado de acuerdocon los criterios allí consignados,pero solamente en lo referido alos incisos ‘c’, ‘d’ y ‘e’, estable-ciendo de esta forma un ordenabsoluto respecto de los usos parasatisfacer las necesidades prima-rias y el abastecimiento de laspoblaciones, así como para la críay explotación de animales. Ellose refuerza en el artículo 40º de

Derecho Vigencia Usos Condicionalidad

Licencia Indefinida Para todos losusos contempla-dos en la ley

Cumplimiento de obli-gaciones y normas le-gales

Permiso Transitoria Preferentementepara uso agrícola

Existencia de sobran-tes de aguas

Autorización Transitoria Estudios, obras,labores transito-rias y especiales

Plazo determinado

Libre ygratuito

Indefinida Satisfacer necesi-dades primarias ydomésticas

Por medios manuales

Cuadro 8Derechos sobre el uso del agua

��

�� #��

la ley cuando se señala que “ElEstado otorgará el uso de lasaguas preferentemente para finesdomésticos y abastecimiento depoblaciones, que comprenderá lasatisfacción de las necesidadesprimarias y sanitarias de la po-blación como conjunto humano”.

Por la importancia de las varia-ciones en la disponibilidad de losrecursos hídricos, tanto la LeyGeneral de Aguas cuanto sus re-glamentos se refieren a las situa-ciones derivadas de la escasez deeste recurso, fijando pautas yprincipios que recogen el ordende prioridad ya señalado.

Como ya se mencionó, la leygarantiza los derechos de uso deaguas a los usuarios mientras cum-plan sus obligaciones. Por ello, enel artículo 20º se establecieron lasdiversas obligaciones de los usua-rios, de las que las cinco primerasson las principales:

a. emplear las aguas con eficien-cia y economía, en el lugar ycon el objeto para el que lesean otorgadas;

b. construir y mantener las insta-laciones y obras hidráulicaspropias en condiciones adecua-das para el uso, evacuación yavenamiento de las aguas;

c. contribuir proporcionalmentea la conservación y manteni-miento de los cauces, estruc-turas hidráulicas, caminos devigilancia y demás obras einstalaciones comunes, asícomo a la construcción de lasnecesarias;

d. utilizar las aguas sin perjui-cio de otros usos; y,

e. no tomar mayor cantidad deagua que la otorgada, sujetán-

dose a las regulaciones y limi-taciones establecidas de con-formidad con la presente ley.

La autoridad de aguas tiene tam-bién la potestad de sancionar alos usuarios por el incumplimien-to de sus obligaciones o la inob-servancia de la ley. Ello implicala aplicación de multas, la sus-pensión del derecho o incluso larevocación del derecho. La LeyGeneral de Aguas dedica el títuloIX —de la extinción de los usos,y de los delitos, faltas y sancio-nes— a estos temas, y distingueademás entre el término del usode las aguas, su caducidad y larevocación.

La Ley de Promoción de las In-versiones en el Sector Agrario,decreto legislativo 653, orienta-da a la desregulación del merca-do de tierras, también se refirió,en su título V (de diez artícu-los), a otros recursos como elagua, modificando las reglas deacceso al agua y creando lasAutoridades Autónomas de Cuen-cas Hidrográficas; además, seocupó de las organizaciones deusuarios.

Uno de los aspectos más impor-tantes de las modificaciones in-troducidas por el decreto legisla-tivo 653 es el relacionado con el

aprovechamiento de las aguassubterráneas. Pese a que la pri-mera sección del artículo 51º dedicho decreto legislativo repitióen parte el contenido del artícu-lo 26º de la Ley General de Aguas—“los usos de las aguas con fi-nes agrarios, cualquiera sea su fuen-te y origen, están condicionados alas disponibilidades del recurso y alas necesidades reales del objetoal que se destinen”—, el decretolegislativo introdujo una figuranueva:

Artículo 53º. Inversión en obten-ción de aguas subterráneas. El usua-rio que por su propio costo y riesgoinvierta para la obtención de aguassubterráneas, no sufrirá menosca-bo alguno en su dotación de aguapor el volumen de agua que pudie-se obtener de dichos pozos. Igual-mente, tampoco sufrirá menoscaboen su dotación de agua, aquel usua-rio que efectúe inversiones para ha-cer un uso más eficiente de la do-tación que se le asigne.

Esta norma implica la ruptura delprincipio de aleatoriedad, un prin-cipio fundamental de la Ley Ge-neral de Aguas consignado en suartículo 26º. En forma disimula-da, el artículo 51º del decretolegislativo cambió la redaccióndel artículo 26º de la Ley Generalde Aguas en lo que constituye unatácita derogación. La nueva re-dacción, aunque restringiría lanorma a los usos de agua confines agrarios —y agrega “cual-quiera sea su fuente y origen”—,en realidad ha eliminado la fraseinicial del artículo 26º de la ley(“Los usos de las aguas sonaleatorios”).

Esa modificación sustancial en eltexto y en el “espíritu” de la LeyGeneral de Aguas permite enten-der mejor el contenido del ar-

� ��

� ��

��

��

tículo 53º del decreto legislati-vo. Una nueva lectura de este ar-tículo muestra, entonces, que seintenta promover las inversionesde los particulares en la perfora-ción de pozos, para lo cual se lesgarantiza legalmente que, de en-contrar agua, su dotación no su-frirá menoscabo alguno. La even-tualidad de una sequía que afectea la zona en que se encuentredicho pozo y que obligue a ejecu-tar criterios de ajuste de las pro-visiones de aguas no será aplica-ble a estos particulares.

Además, con ese artículo 53º deldecreto legislativo se afecta elorden preferencial en el uso delagua al que se refiere el artículo27º de la Ley General de Aguas yque habíamos dicho que estable-cía un orden absoluto. La nuevanorma rompe ese orden estable-cido en la ley general.

Asimismo, el artículo 52º deldecreto legislativo promueve tam-bién las inversiones de los parti-culares en el mejoramiento de lossistemas de riego existentes, asícomo la utilización de aguas sub-terráneas y de aguas servidas entierras eriazas, a las que se lesbrinda el mismo beneficio de ga-rantizar su dotación de aguas, sinconsiderar la aleatoriedad ni elorden de prioridad en el uso delas aguas, como acabamos demencionar.

Como se ha señalado ya en elnumeral anterior, el reglamentodel decreto legislativo 653 am-plió las funciones del administra-dor técnico del distrito de riegopara que pueda otorgar licencias,permisos y autorizaciones de usode aguas superficiales y subterrá-neas, modificando así por vía re-glamentaria, y por ende en formairregular, el artículo 31º de la Ley

General de Aguas. Junto con esafacilidad, así como con la faltade estudios sobre la disponibili-dad de aguas en el país, esentendible la cifra respecto de laenorme cantidad de usuarios queno figuran en los padrones deusuarios de los distritos de riego.

Por último, en julio del 2003,mediante la ley que regula el usodel agua en los proyectos espe-ciales entregados en concesión(28029), se pasa por encima dela autoridad del administradortécnico del distrito de riego,cuando se dispone que la licen-cia de uso de aguas es otorgadapor la autoridad de aguas “a lasola presentación de los respec-tivos contratos de prestación desuministro de agua debidamentesuscrito con el concesionario”(artículo 3º).

De esta forma, a juzgar por elcontenido de las normas legalesproducidas durante los últimosaños, el Estado parecería másempeñado en asignar más dere-chos de aguas, sin atender a larealidad y escasez del recurso. Lasuperposición de autoridades conalgún nivel de competencia enmateria de aguas, asimismo, aten-ta contra una ordenada gestiónde los recursos hídricos, de don-de resulta comprensible la exis-tencia de conflictos por el uso yaprovechamiento de las aguas enel país.

��$��

Este es tal vez uno de los aspec-tos de mayor dinamismo en lalegislación de aguas peruana,quizá porque el papel original-mente asignado a los usuarios eramuy reducido.

En efecto, a las organizacionesde usuarios apenas se las men-ciona en el decreto ley 17752.En el artículo 44º se dispone quela autoridad de aguas, en coordi-nación con la Junta de Usuariosy las autoridades de la regiónagraria correspondiente, “formu-lará los planes de cultivo y riegoteniendo en cuenta las realida-des hidrológicas y agrológicas delDistrito”; y en el artículo 136ºse establece la obligación de losusuarios de cada distrito de rie-go de organizarse en juntas.

Por ello, lo más destacable de lareglamentación de la Ley Generalde Aguas sea tal vez lo relaciona-do con estas organizaciones. Enel artículo 136º de la ley se en-carga al reglamento establecer lasmodalidades de la organización yfuncionamiento de las Juntas deUsuarios de Distrito de Riego, asícomo de las Comisiones de Regan-tes de sectores de los distritos. Eltercer párrafo de dicho artículo dela ley encarga también al regla-mento determinar la oportunidady modo de la intervención de lasJuntas de Usuarios en la elabora-ción de los planes de cultivo yriego “y demás actos en que obli-gatoriamente deberán ser oídos losusuarios”. Una vez más podemosencontrar en el tratamiento deestos temas un marcado sesgoagrario, toda vez que aunque lamayoría de usuarios son agrarios,no todos lo son; adicionalmente,

��

��

��

�� #��

dado que no todos los usuariosson agricultores, carecía de senti-do restringir su participación a laelaboración de planes de cultivoy riego.

El reglamento del título X de laLey General de Aguas (aprobadopor decreto supremo 495-71-AGdel año 1971) dedicó el capítuloIII a las Juntas de Usuarios, de-finiendo sus atribuciones y suorganización. En ese reglamentose desarrollaban los aspectos pro-piamente organizativos, aunquedejando importantes vacíos. Alrevisar las funciones de las Jun-tas de Usuarios listadas en elartículo 24º se las percibecomo instancias de apoyo aladministrador técnico del dis-trito de riego. Aunque se lasmenciona reiteradamente en elreglamento, a las Comisiones deRegantes no se les señalan fun-ciones específicas.

El primer reglamento de organi-zación de usuarios de agua pro-piamente dicho se aprobó pordecreto supremo 005-79-AA defebrero de 1979 (es decir, casidiez años después de aprobadala Ley General de Aguas), dejan-do sin efecto todo el capítulo IIIdel reglamento del título X de laley. En un tratamiento normativomás complejo (en 74 artículos),el nuevo reglamento reconocía laposibilidad de conformación deJuntas de Usuarios, Comisiones deRegantes e incluso de Comités deRegantes. Sin embargo, no seobserva en este primer reglamen-to un cambio sustantivo en elpapel de estas organizaciones, esdecir, siguió viéndoselas comoapoyo a la autoridad de aguaslocal.

En el tramo final del gobierno deGarcía se produjo una importan-

te modificación en el régimenestablecido por el decreto ley17752. El decreto supremo 037-89-AG sustituyó al reglamento deorganización de usuarios de aguaintroduciendo un cambio muy im-portante. El nuevo reglamento de1989 constituyó un nuevo avan-ce en el reconocimiento del pa-pel de las organizaciones de usua-rios, pero significó también unaradical modificación de la estruc-tura y de la lógica de la Ley Ge-neral de Aguas. En efecto, eldecreto supremo 037-89-AG pue-de considerarse como un primeravance en el proceso de privati-zación. En este caso, se otorgó alas organizaciones de usuariosatribuciones que estuvieron reser-vadas originalmente para la auto-ridad de aguas. La transferenciade atribuciones y responsabilida-des del Estado a las organizacio-nes de usuarios se traduce en nue-vas responsabilidades para losusuarios y sus organizaciones.

Respecto de las Juntas de Usua-rios, mientras que en el regla-mento de organización de usua-rios de agua de 1979 se mencio-naba, entre otras funciones (con-tenidas en el artículo 16º), lade programar en coordinacióncon la autoridad de aguas la rea-lización de acciones de desarro-llo de los recursos de agua ysuelo en beneficio de sus repre-sentados, realizando los estudiosy obras pertinentes (inciso 16.3),el reglamento aprobado por eldecreto supremo 037-89-AG traeun listado bastante más amplioy exhaustivo para estas organi-zaciones, destacando entre ellas,en el artículo 23º, inciso 23.3,ejecutar y controlar los planes,programas y presupuestos apro-bados por la autoridad local deaguas, referentes a:

a. la conservación y mantenimien-to de la infraestructura mayordel sistema de riego, con ex-cepción de las de regulación yobras conexas a estas;

b. los estudios y obras de desa-rrollo del sistema de riego;

c. la operación y distribución delagua de regadío;

d. la adquisición y mantenimien-to de equipo, vehículos ymaquinaria, requeridos para laoperación y conservación delsistema de riego;

e. la construcción y conservacióndel sistema de riego;

f. la asistencia técnica, capaci-tación, extensión, investiga-ción y fomento en la interac-ción agua-suelo-planta, ymanejo de cuencas; y,

g. las demás que sean de sucompetencia.

Mientras que según el reglamen-to de 1979 correspondía a lasJuntas de Usuarios intervenir enla formulación del Plan de Culti-vo y Riego en representación delos usuarios (artículo 16º, inciso16.10), en el mencionado nume-ral ‘c’ del inciso 23.3 del artículo23º del nuevo reglamento se dis-pone que estas organizacionestengan a su cargo “la operacióny distribución del agua de rega-dío”. A ello se agrega lo consig-nado en el inciso 23.4 del mismoartículo, que faculta a las juntaspara consolidar los planes y pro-gramas de las actividades de lasComisiones de Regantes que laintegran, así como apoyar y su-pervisar su ejecución.

De la misma manera, en el regla-mento de 1979 las dos primeras

��

funciones de las Comisiones deRegantes eran: apoyar a la auto-ridad de aguas, así como realizary ejecutar los estudios y obrasautorizadas tendientes a la me-jor utilización del agua y delsuelo, buscando el permanenteaprovechamiento y desarrollo deestos recursos renovables; y par-ticipar en la formulación de losPlanes de Cultivo y Riego, asícomo asesorar a los usuarios contal fin. En el reglamento aproba-do en 1989 las principales fun-ciones se definen en el artículo9º de la siguiente forma:

9.1 Participar en la formulación,ejecución y control de los Planesde Cultivo y Riego.

9.2 Ejecutar y controlar la distribu-ción del agua en su circunscripciónterritorial, en concordancia con elrol de riego aprobado por la Auto-ridad Local de Aguas y concertadocon la Junta de Usuarios correspon-diente, en lo que fuera aplicable.

9.3 Participar en la formulación,ejecución y control de los planesde conservación y mantenimientode la infraestructura mayor y me-nor de riego, drenaje, vías de co-municación, edificaciones, asícomo obras de defensas ribereñasde su circunscripción, de acuerdoa las disposiciones dadas por laAutoridad Local de Aguas, quedan-do exceptuadas las obras de regu-lación de riego.

[...]

9.6 Apoyar a la Junta de Usuariosen la cobranza de la Tarifa por usode agua con fines agrarios aproba-da por la Autoridad de Aguas.

De esta forma, de simples enti-dades colaboradoras con las fun-ciones del administrador técnicodel distrito de riego, las Juntas

de Usuarios y las Comisiones deRegantes pasaron a asumir la res-ponsabilidad y la ejecución deuna serie de tareas y de respon-sabilidades que habían sido re-servadas por la Ley General deAguas para el administrador téc-nico del distrito de riego. Esecambio significó una erosión enla coherencia de la ley, cuestio-nable desde el punto de vistajurídico, por involucrar una re-nuncia de funciones atribuidapor ley a una entidad pública.Sin embargo, dicha modificaciónnormativa permitió la consoli-dación de las organizaciones deusuarios, por lo menos en tér-minos de las funciones que po-drían realizar.

Resulta pertinente, entonces, pre-guntarse si las organizaciones deusuarios estaban en capacidad decumplir las nuevas y complejasresponsabilidades transferidas. Laexperiencia de estos años mues-tra que ello no fue así, lo queexplicaría los intentos del gobier-no de Fujimori de inmiscuirse enla elección de sus dirigentes. Laintervención empezó con el de-creto supremo 037-92-AG, desetiembre de 1992, por el cual sedeclaró en reorganización lasJuntas de Usuarios y Comisionesde Regantes; continuó dos añosmás tarde, con el decreto supre-

mo 46-94-AG; dos años despuésse repitió con el decreto supre-mo 014-96-AG; y culminó con eldecreto supremo 021-98-AG, queprorrogó el mandato de las Co-misiones de Regantes y Juntas deUsuarios hasta diciembre del año2000. En todos estos casos sepretendió “mejorar la administra-ción de los Distritos de Riego yfortalecer las organizaciones deUsuarios de Agua”, así como fa-cilitar las obras de reconstrucciónluego del fenómeno El Niño.

Tras diez años de vigencia, el re-glamento de organización de usua-rios de agua (decreto supremo037-89-AG) fue cambiado íntegra-mente. El nuevo reglamento, de-nominado ahora Reglamento deOrganización Administrativa delAgua, fue aprobado en agosto del2000 mediante el decreto supre-mo 047-2000-AG. Sin embargo, alpoco tiempo, y debido a las críti-cas que recibió de las organiza-ciones de usuarios, fue reempla-zado por el vigente Reglamentode Organización Administrativa delAgua, aprobado por decreto su-premo 057-2000-AG, del 6 deoctubre del año 2000.

Muchas de las críticas que se hanhecho al decreto 047-2000-AGpueden reiterarse respecto deldecreto supremo 057-2000-AG.En efecto, el nuevo reglamentomantiene una presencia paterna-lista del Estado en las organiza-ciones de usuarios; se deja delado el sistema de votación de-terminado por la Ley General deAguas (un usuario, un voto),para establecer un sistema queotorga más votos a quienes ten-gan extensiones mayores de tie-rras; y se establecen requisitosdiscriminatorios para postular acargos directivos de las organi-zaciones de usuarios. Frente a

�� " ��

��

�� #��

este último cuestionamiento, lasegunda disposición transitoriadel decreto supremo 057-2000-AG facultó a los administradorestécnicos de distritos de riego—solo para las elecciones por ce-lebrarse en ese año— aflexibilizar los requisitos para lapostulación «adecuando los requi-sitos a la realidad de su Distritode Riego”41.

En el cuadro 9 se puede apreciarel número de organizaciones deusuarios en el país a las que lesresulta aplicable el Reglamento deOrganización Administrativa delAgua. No obstante, a marzo del2004 la Intendencia de RecursosHídricos de Inrena tenía registra-das a un total de 105 Juntas deUsuarios en todo el país.

Cabe advertir que el decreto su-premo 057-2000-AG ha sido cam-biado en dos oportunidades. Laprimera por el decreto supremo054-2001-AG, por el cual se mo-dificó la tercera disposición tran-sitoria del decreto supremo 057-2000-AG, ampliando hasta el 31de marzo del 2002 el plazo paraque las Juntas de Usuarios yComisiones de Regantes se ade-cuen a las normas del nuevo Re-glamento de Organización Admi-

nistrativa del Agua. En abril del2002, el decreto supremo 027-2002-AG dejó en suspenso laaplicación de la mencionada ter-cera disposición transitoria deldecreto supremo 057-2000-AG, entanto la Dirección General deAguas y Suelos de Inrena apro-bara la revisión de las normassobre organizaciones de usuarios,lo que hasta la fecha (mayo del2004) no se ha verificado.

Más allá de estas idas y venidasen la reglamentación de la ley,queda claro que las organizacio-nes de usuarios han adquiridomayor importancia, particular-mente las organizaciones de re-gantes, y que se ha reducido lapresencia de los otros usuarios,cosa que, obviamente, disminu-ye las posibilidades de un ma-nejo más integral. En el semina-rio-taller ya citado42 puede en-contrarse una evaluación descar-nada de este problema, en nues-tra opinión aún no suficiente-mente atendido:

Las normas vigentes han conducidopara que las Juntas de Usuariosentiendan que les corresponde elmanejo total del agua de la cuencao del río. Como éstas son única-mente agrícolas, y el agua es de

uso multisectorial, existe un vacíode control el cual tampoco es asu-mido por los ATDR. Así, las fuentesde agua están desatendidas encuanto a la administración y pro-tección de los derechos sobre lacantidad y la calidad del recurso.

Sin embargo, aceptando que elcamino recorrido por las organi-zaciones de usuarios a lo largode estos años es largo, cabe pre-guntarse si el actual nivel deorganización es el adecuado, loque implica interrogarse por laparticipación de los demás usua-rios (no agrarios) en la gestiónde los recursos en sus cuencas.En particular, reconociendo lagran importancia que tiene laJunta Nacional de Usuarios de los

Número dedistritos

de riego

Pacífico 903.011 53 32 73 750 352.161

Atlántico 205.900 44 32 19 419 158.064

Titicaca 5.973 9 4 4 81 4.869

Total 1’114.884 106 68 96 1.250 515.094

Fuente: Inrena–Dirección General de Aguas y Suelos, 2001.

.

41 Según el ingeniero Javier Cupe, en-tonces coordinador de la Junta Na-cional de Usuarios, el nuevo regla-mento corrige “algunos erroresgarrafales que tenía el 047; pero engeneral solo se modifican palabras,los cambios de fondo no se hacen.En sí el espíritu de la norma, quedebe modificarse, no se toca”. VéaseLa Revista Agraria n.º 20. Lima:CEPES, octubre del 2002.

42 Seminario-Taller “La Gestión delAgua: La Autogestión Administrati-va y Financiera, Experiencia Nacio-nal e Internacional”, op. cit., p. 14.

Cuadro 9

Número de organizaciones de usuarios sujetas al Reglamento de Organización Administrativa del Agua

Ve r t i e n t ehidrográ f ica

Áreabajoriego(ha)

Número decuencas

hidrográficas

Número de Juntas de Usuarios

Número de Comisiones de

Regantes

Número de usuarios

��

Distritos de Riego, resulta tam-bién evidente el sesgo agrario deesta organización, que se ha con-vertido en la práctica en unaentidad representativa de losagricultores del país.

Pero aun reconociendo los logrosen materia de representación delos agricultores en la organiza-ción de los usuarios del agua, nopuede dejar de mencionarse lamarginación de los usuarios delas partes altas de las cuencas enel funcionamiento de dichas or-ganizaciones. Allí, en las partesaltas, no solo se asienta la por-ción más pobre de los poblado-res rurales, sino que también segeneran las aguas que luego sonaprovechadas por los usuarios delas partes bajas de los valles.¿Cuánto del presupuesto de lasJuntas de Usuarios se destina alas partes altas de la cuenca? Aquítambién parece repetirse el com-portamiento excluyente del Esta-do respecto de estos pobladoresperuanos.

Asimismo, creemos pertinenteplantear la pregunta relativa alnivel de involucramiento y repre-sentación de los usuarios de lasciudades en la problemática delagua.

��!��

El tratamiento legal de las tarifaspor el uso del agua es uno de losaspectos que también ha sidoobjeto de muchos cambios a lolargo de los más de treinta añosde vigencia de la Ley General deAguas, al punto que presenta unagran complejidad y muestra, engeneral, poca coherencia.

La Ley General de Aguas estable-ció originalmente dos normas que

han dado lugar a una vasta ycomplicada reglamentación. Así,el primer párrafo del artículo 12ºde la ley establecía que:

Los usuarios de cada Distrito deRiego abonarán tarifas que seránfijadas por unidad de volumenpara cada uso. Dichas tarifas ser-virán de base para cubrir los cos-tos de explotación y distribuciónde los recursos de agua, incluyen-do las del subsuelo, así como parala financiación de estudios y obrashidráulicas necesarios para el de-sarrollo de la zona.

La norma es suficientemente cla-ra en determinar que el pago delas tarifas es una obligación detodos los usuarios, incluyendo losde aguas subterráneas, y que di-chas tarifas deberían servir parafinanciar los costos de explota-ción y distribución de las aguas.De manera complementaria, elartículo 18º de la ley dispuso que“El Estado cobrará el valor de lasobras de regularización de riegoque se ejecuten con fondos pú-blicos, a quienes se beneficiendirecta o indirectamente conellas, en las proporciones y con-diciones que establezca el PoderEjecutivo”, en lo que parece cons-tituir una obligación de los usua-rios de agua de riego.

Más adelante, al referirse a losusos de las aguas, el artículo 49ºde la ley estableció como unaobligación de los usuarios agra-rios para ser considerados dentrode los planes de cultivo y riego,“acreditar el pago de la tarifa deagua y de las cuotas acordadas oaprobadas por la Autoridad deAguas”, introduciendo, aunquesin desarrollarlo, el concepto decuotas. Pero al referirse a los usosno agrarios, en el mismo títulono se reitera la obligación depago de la tarifa de los usos in-dustriales, mineros y energéticos,y más bien se dispone que elEjecutivo fijará en cada caso loque corresponda pagar por con-cepto de los otros usos, preci-sando que dicho pago será míni-mo cuando no se persigan pro-pósitos de lucro.

En los inicios del segundo gobier-no de Fernando Belaunde se hi-cieron modificaciones legalesimportantes. Así, por el decretolegislativo 2 se estableció que lasJuntas de Usuarios eran los or-ganismos encargados de la admi-nistración de los montos recau-dados por tarifas de aguas parausos agrarios, los que debíandestinarse a cubrir los costos delmanejo, distribución, conserva-ción y mejoramiento de la infra-estructura, además de a cubrir losestudios. En 1981, el decreto le-gislativo 48 dispuso que los mon-tos recaudados por usos no agra-rios constituían ingresos propiosde la autoridad de aguas, agre-gando que en el valor de la tarifapor uso de agua se incluirá elmonto correspondiente al canonde agua y a la amortización.

En 1990, por medio del decretosupremo 003-90-AG, se aprobó elreglamento de tarifas y cuotas por

� ��

��

��

�� #��

el uso de agua. El citado decretosupremo dispone en su artículo1º que “Todos los usuarios delagua están obligados a contribuireconómicamente para lograr el usoracional y eficiente del recurso,mediante el pago de la tarifa deagua y de la cuota”. Siguiendo loslineamientos de la ley, el regla-mento distingue entre “tarifa poruso de agua con fines agrarios” y“tarifa por uso de agua con finesno agrarios”, e incluye en el últi-mo grupo los usos industrial, mi-nero, energético, poblacional,piscícola y otros.

Además de los frecuentes cambiosnormativos, la falta de definicio-nes es una de las cosas que difi-culta el manejo de la regulaciónde las tarifas de uso de agua. Enefecto, lo relacionado con la ta-rifa por usos agrarios parece serlo mejor tratado en la reglamen-tación. Así, en el artículo 5º deldecreto supremo 003-90-AG se se-ñala que “La tarifa por uso deagua superficial con fines agra-rios es la contribución económi-ca que deben abonar los usuariospor metro cúbico de agua utili-zada en su actividad, cualquieraque sea la forma de otorgamien-to” (licencia, permiso o autori-zación). Siempre respecto de losusos agrarios, el artículo 7º delreglamento distingue los concep-tos que integran la tarifa:

La tarifa por uso de agua super-ficial con fines agrarios tiene trescomponentes: ‘Ingresos Junta deUsuarios’, ‘Canon de Agua’ y‘Amortización’, y su valor es iguala la suma del valor de sus com-ponentes, en las Unidades deAguas y Riego que cuentan conobras de regulación ejecutadas confondos del Estado; caso contrario,su valor es igual a la suma de susdos primeros componentes.

El reglamento dedica los artícu-los 8º, 13º y 14º a definir losdistintos componentes. En loscitados artículos se estableceque los “Ingresos Junta de Usua-rios” es la parte de la tarifa quese destina a cubrir los costos dela operación, conservación, man-tenimiento y mejoramiento delos sistemas de riego de usocomún, así como de la distribu-ción del agua de regadío y delos trabajos de protección decuencas. Asimismo, cubre loscostos de aplicación del sistemade tarifas. El componente “Ca-non de Agua” es definido comola parte de la tarifa que se pagaal Estado por el uso del agua,en tanto esta es patrimonio dela nación; constituye ingreso delFondo de Desarrollo Agrario(Fondeagro) o de los ProyectosEspeciales Hidráulicos. Finalmen-te, el componente “Amortiza-ción” se define como la parte dela tarifa que se abona al Estadopor concepto de reembolso delas inversiones de fondos públi-cos en obras de regulación deriego; constituye ingresos pro-pios de Fondeagro o de los Pro-

yectos Especiales Hidráulicos yse paga en forma pecuniaria.

De otro lado, la “cuota” se esta-blece solo para el caso de usua-rios agrarios. El artículo 43º delreglamento la define como la con-tribución económica que aportanobligatoriamente los usuarios delagua superficial con fines agrariosde un sector de riego, para la eje-cución de una determinada obrao actividad acordada por la Asam-blea General de la Comisión deRegantes respectiva.

No obstante, una vez más el pro-pio Estado emite normas queimpiden cualquier intento demanejo coherente. Así, en la yaaludida ley 28029 (de julio del2003) que regula el uso de aguaen los proyectos especiales en-tregados en concesión se dispo-ne una forma de fijación de latarifa por el uso exclusivo delagua por los concesionarios, laque se establecerá en el respec-tivo contrato (artículo 4º).

En lo que respecta a los usos noagrarios, el artículo 51º del re-glamento disponía que “La tari-

Concepto Componentes Destino

Tarifa deuso de agua

Ingreso Junta de Usuarios

Cubre costos de operación,conservación, mantenimien-to y mejora de sistemas deriego

Pago al Estado por ser elagua patrimonio de la Nación

Reembolso de inversioneshechas por el Estado

Amortización

Canon deagua

Cuota — Ejecución de obra o ac-tividad acordada porasamblea de la Comi-sión de Regantes

Cuadro 10

��

fa por uso de agua superficialcon fines no agrarios, está cons-tituida por los componentes In-gresos Dirección General y Canonde Agua”; sin embargo, este ar-tículo y los dos siguientes, quedefinían estos componentes, fue-ron derogados por el decreto su-premo 26-95-AG. Ello, empero,no significa que actualmente nose cobre la tarifa por el uso delagua para fines no agrarios. Ensu artículo 54º, el reglamento es-tablece el pago de la tarifa enfunción de un porcentaje de launidad impositiva tributaria(UIT) por metro cúbico, aunqueel decreto supremo 055-2002-AGha establecido el monto de lastarifas a pagar por los años2001, 2002 y 2003, distinguien-do entre usos industriales, mi-neros y poblacionales. Para elaño 2004 la tarifa aprobada porel decreto supremo 017-2004-AG es la que se muestra en elcuadro 11.

En el caso de los usos del aguapara la generación de energíaeléctrica, hasta el año 1992 sepagó una tarifa “energética”. Sinembargo, en virtud de un marcolegal especial (constituido en locentral por la Ley de ConcesionesEléctricas), los usuarios de agua

del sector energético abonanahora una “retribución o compen-sación económica” basada en laenergía producida.

Volviendo a la tarifa por usos agra-rios, el cálculo es resultado de unaformulación un tanto complicada,que toma como base la determina-ción del componente Ingresos Jun-ta de Usuarios, el que se fija comoun porcentaje de la UIT por metrocúbico (artículo 9º del reglamen-to); el componente Canon de Aguaequivale a 10 por ciento del com-ponente anterior, mientras que elcomponente Amortización repre-senta también el 10 por ciento delcomponente Ingresos Junta deUsuarios. El problema, sin embar-go, es que la tarifa no se fija enfunción de los costos, sino que enrealidad es aprobada por las orga-nizaciones de usuarios.

Los artículos 16º a 25º del re-glamento (decreto supremo 003-90-AG) detallan la forma en quese aprueba la tarifa por uso deagua agraria. El Estado se limi-ta a señalar el monto de la UITvigente a julio del año anterior,y fija el ámbito geográfico quecorresponde a cada grupo de lacategorización a que se refiereel artículo 9º del reglamento,de acuerdo con las obras de re-gulación existentes y con las ca-racterísticas hidrológicas decada uno de ellos. Esto se re-fleja en los problemas actualesrelativos al manejo de los re-cursos hídricos:

Se han presentado algunos con-flictos entre las diversas organi-zaciones de usuarios de los vallesantiguos, con los nuevos asenta-mientos en las áreas de los pro-yectos recientes de irrigación. Engeneral, el conflicto se debe a lacarencia de reglas claras sobretarifas para nuevas situacionescomo suele suceder con la admi-nistración de aguas importadasde cuencas vecinas;

Financiamiento. Los recursos pro-vienen de tarifas calculadas no enfunción de costos, por lo que mu-chas veces son insuficientes aúnpara operar los sistemas. Se asig-nan tarifas diferentes entre usua-rios agrícolas. No se prevé finan-ciamiento para la administraciónde los derechos, la conservaciónde las fuentes en cantidad y cali-dad, la protección contra los even-tos extremos, la planificación deldesarrollo del recurso ni la capa-citación y asistencia técnica parael uso eficiente del agua43.

Más allá de las deficiencias denuestra legislación en materia de

Uso Categorías de tarifa en S/. x m3

Mínima Media Máxima

Industrial 0,04634 0,05497 0,06347

Minero 0,03048 0,03910 0,04760

Poblacional 0,00424 0,01286 0,02136

Fuente: Decreto supremo 017-2004-AG, artículo 1º.

Cuadro 11

2004: Tarifas de agua según el DS 017-2004-AG

43 Idem.

�� #��

� ��

��

�� #��

cobro de la tarifa de agua, locierto es que resulta muy com-plejo hablar del costo del agua.Como señalan Miguel Solanes yFernando González-Villarreal44 ,“cobrar o ponerle precio al aguaes un problema controvertido.Para empezar, existen complica-ciones técnicas acerca de cuál esel precio que mejor refleja el valordel agua”. En efecto, el artículo20º de la Ley Orgánica de Apro-vechamiento Sostenible de los Re-cursos Naturales (26821), de ju-nio de 1997, dispone que todoaprovechamiento de recursos na-turales por particulares da lugara una retribución económica quese determina por criterios econó-micos, sociales y ambientales. Ensu segundo y tercer párrafos, elmismo artículo establece que:

La retribución económica a que serefiere el párrafo precedente, in-cluye todo concepto que deba apor-tarse al Estado por el recurso na-tural, ya sea como contrapresta-ción, derecho de otorgamiento oderecho de vigencia del título quecontiene el derecho, establecidospor las leyes especiales.

El canon por explotación de re-cursos naturales y los tributos serigen por sus leyes especiales.

En función de la vigente Ley Or-gánica de Aprovechamiento Sos-tenible de los Recursos Natura-les, es claro que las normas de laLey General de Aguas y de susreglamentos necesitan ser revisa-das para adecuarse a la ley mar-co, lo que incluye obviamente laterminología empleada (retribu-ción económica en lugar de tari-fa). Por mandato de la misma ley,por ejemplo, no puede hablar-se del componente canon deagua, pues este término sedebe aplicar a las normas rela-cionadas con el pago que de-ben hacer los particulares a laszonas de las que se extraen re-cursos naturales, y que es ob-jeto de una ley especial.

Lo cierto es que en los últimos añosse ha avanzado muy poco en esteterreno. Así, en la nueva Ley Fo-restal y de Fauna Silvestre, apro-bada en julio del 2000, el pago dela retribución económica, en vezde establecerse en función delvolumen de la madera extraída, seha fijado atendiendo a la exten-sión de las concesiones maderablesotorgadas por el Estado.

En el caso del aprovechamientodel agua, siendo claro que el pagodebe hacerse en función del vo-

lumen aprovechado, surgen variosinconvenientes. El primero deellos es la ausencia de un siste-ma de medición y el mal estadode la infraestructura existentepara ello. El segundo problematiene que ver con la informalidadde los derechos de aprovecha-miento del agua, varias vecesmencionado. El tercero se refierea la falta de criterios definidospara el pago de la tarifa o retri-bución. Por último, la enormediversidad del país se manifiestatambién en las grandes diferen-cias respecto de la disponibilidadde aguas entre las distintas re-giones, a lo que se suma la dife-rencia entre sectores sociales,sobre todo en el ámbito agrario.

Por si esto fuera poco, el redu-cido monto de las tarifas, sobretodo agrarias, trae consigo elproblema de la falta de pago porlos usuarios, lo que los decretossupremos 047 y 057-2000-AGpretendieron corregir estable-ciendo el sistema de entrega de

44 Los principios de Dublín reflejados enuna evaluación comparativa deordenamientos institucionales y lega-les para una gestión integrada delagua. Estocolmo: Asociación Mundialdel Agua (GWP), 2001, p. 35.

��

la dotación de aguas previo pagode la tarifa de uso de aguas, ade-más de la suspensión en la prác-tica de los derechos de los usua-rios “inhábiles” (es decir, los queno se encuentren al día en elpago de la tarifa por el uso delagua).

Pero el desafío está planteadodesde que, en la Conferencia deDublín de 1992, se aprobó elcuarto principio: “El agua tieneun valor económico en todos susdiversos usos en competencia alos que se destina y debiera re-conocérsele como un bien eco-nómico”. En el caso peruano, apesar de las dificultades anota-das (y de otras no mencionadas),parte del ordenamiento de lagestión integral de los recursossupone la aplicación de esteprincipio.

��$��

El proceso de descentralizacióniniciado en el país en el 2003 haabierto un panorama complejo. Enefecto, sobre la base de una or-ganización centralizada, caracte-rística tradicional del Estado pe-ruano, se pasa ahora a un diseñodescentralizado, sin mayor expe-riencia, salvo el abortado inten-to de fines de los años ochenta.Además, se debe considerar quela propia conformación de lasregiones es provisional y se hahecho sobre la base de los actua-les departamentos (veinticuatrodepartamentos y una provinciaconstitucional), por lo que debeavanzarse en la conformación delas regiones propiamente dichasluego de la agregación de losámbitos departamentales o departes de ellos entre sí.

Respecto del proceso de descen-tralización iniciado con la expe-riencia de los gobiernos regiona-les en el 2003, cabe anotar quela Ley de Bases de la Descentra-lización distingue entre atribucio-nes exclusivas y atribuciones com-partidas de los distintos nivelesdel Estado (nacional, regional ylocal). A pesar de ello, las posi-bilidades de que se generen con-flictos por competencias son muygrandes, sobre todo en materiade recursos naturales, por lo quese requerirá de tiempo para queel esquema de atribuciones y fun-ciones quede completamente de-finido.

En la segunda disposición transi-toria de la Ley de Bases de laDescentralización (27783), publi-cada el 20 de julio del 2002, sehan definido distintas fases oetapas para llevar adelante enforma progresiva y ordenada elproceso de regionalización (unaetapa preparatoria, una de insta-lación y organización de los go-biernos regionales y locales, unade consolidación del proceso deregionalización, otra de transfe-rencia y recepción de competen-cias sectoriales y la última detransferencia y recepción de com-

petencias sectoriales en educa-ción y salud). La tercera etapa,de transferencia y recepción decompetencias sectoriales, con-templa el traspaso de funcionesy servicios del gobierno central alos gobiernos regionales, entreotras, en materia de agricultura,pesquería, agroindustria, turismo,energía, minería, medio ambien-te, saneamiento y sustentabilidadde los recursos naturales “segúncorresponda”.

Quedan así por definir, en fun-ción de la última parte de la ci-tada segunda disposición transi-toria de la Ley de Bases de laDescentralización, cuáles serán lasatribuciones de la autoridad deaguas que serán transferidas a losgobiernos regionales, atendiendoprecisamente a la complejidad dela función y a la necesidad demanejar las cuencas con criteriode integralidad y de acuerdo conel interés de la Nación y no solode la región.

Pero como ha sido mencionadoya, parte del proceso de descen-tralización implica la misma revi-sión de la organización de losórganos estatales. En efecto,mientras que en la Ley Orgánicadel Ministerio de Agricultura eladministrador técnico del distri-to de riego depende en lo admi-nistrativo y en lo presupuestal dela Dirección Regional Agraria (loque lo convertiría en un órganoregional), en el artículo 29º delReglamento de Organización yFunciones de Inrena se estableceque dicho administrador técnicodepende “técnica y funcionalmen-te” del intendente de recursoshídricos de Inrena (con lo que seafirmaría su carácter de órganodesconcentrado del gobierno cen-tral). Así las cosas, es evidente que

$��#��

�� %��

��

�� #��

poco se puede hacer en caso deconflictos por el uso del agua enlos que se crucen distintos intere-ses, como ocurrió en el conflictoentre los agricultores de Tambo,en Arequipa, y las autoridades dela región Moquegua.

En lo que sí se ha avanzado, pordecisión del gobierno nacional, esen el proceso de transferencia alos gobiernos regionales de algu-nos proyectos del Inade, en res-puesta a una decisión políticaantes que a razones técnicas, porla complejidad que implica la con-servación y mantenimiento degrandes obras de irrigación. Losproyectos hidráulicos ejecutadospor Inade en la costa son lossiguientes: Puyango–Tumbes,Chira–Piura, Olmos–Tinajones,Jequetepeque–Zaña, Chavimochic,Chinecas, Tambo–Ccaracocha,Majes–Siguas–Quilca–Chili, PastoGrande y Tacna.

De acuerdo con el Inade, se haprevisto que dichos proyectoshidráulicos de la costa han debeneficiar a casi 747.000 hectá-reas, tanto en lo que se refiere amejoramiento de riego cuanto en

lo que atañe a áreas nuevas. Laconstrucción de esas obras deinfraestructura mayor ha logradoincrementar la oferta de agua enla costa en alrededor de cuatromillones de metros cúbicos.

Pese a la enorme inversión reali-zada por el Estado en las men-cionadas obras, solo se ha logra-do ampliar la superficie agrope-cuaria en 94.000 hectáreas, de-bido en parte a la subsistenciade malas prácticas de riego. Enefecto, se calcula una eficienciadel 35 por ciento en el aprove-chamiento agrícola del agua; así,en valles costeños como el BajoPiura, Chancay-Lambayeque, Je-quetepeque, Santa y Lacramarca,en vez de los estimados 15.000m3 de agua por hectárea seemp l e a ent re 40 . 000 y50.000 m3 por hectárea.

Sin embargo, aunque en las últi-mas décadas se ha invertido endichos proyectos alrededor de7.000 millones de dólares, secalcula que para culminarlos serequiere de una inversión de otros5.000 millones de dólares (aun-que existen otras estimaciones),

algo completamente inviable enla situación actual del erario pe-ruano. Pero, adicionalmente, cabepreguntarse si vale la pena reali-zar inversiones tan grandes en be-neficio de un número relativamen-te reducido de agricultores, paraperder extensiones similares o ma-yores por malas prácticas de rie-go, como se pudo ver en el pá-rrafo anterior.

Por último, otros problemas seplantean cuando estos proyectosinvolucran más de una cuenca ymás de una región, como puedeser el caso del proyecto Chavi-mochic, que supone el aprovecha-miento de aguas del río Santa entierras de la región La Libertad,no obstante que este río nace ydesemboca al mar dentro de lamisma región Áncash. En situa-ciones como esta se hace nece-saria la revisión de la legislaciónvigente, para atender estas nue-vas realidades y evitar nuevosconflictos, como el generado en-tre los agricultores del valle delrío Tambo en Arequipa y las au-toridades de la región Moqueguaa propósito de la administracióndel proyecto Pasto Grande.

��

&��

La discusión sobre estos distintos proyectos de ley deaguas durante el régimen del ingeniero Fujimori estu-vo siempre limitada al entorno más cercano del Minis-terio de Agricultura y a técnicos del gobierno. La únicacopia del proyecto de ley que circuló públicamentefue la que entregó el ingeniero Absalón Vásquez, en-tonces ministro de Agricultura, durante una reuniónde regantes en Piura en 1993. Aunque en 1995 sepresentó al Congreso un anteproyecto de ley de aguas,el gobierno decidió retirarlo, argumentando que el temase había politizado.

Pese a las mejoras introducidas en los anteproyectoselaborados por el Ministerio de Agricultura entre 1993y 1996 (el primer proyecto era una copia del Código deAguas chileno de 1981), los evidentes sesgos a favorde un mercado de tierras se mantuvieron. La presenciade consultores del Banco Mundial en el país en aque-llos años da cuenta del marcado interés del Banco y delFondo Monetario Internacional en los cambios en lalegislación de aguas peruana, para buscar que los me-canismos de mercado se constituyesen en asignadoresde derechos más eficaces que el Estado.

En el Perú se está discutiendo una nueva ley deaguas desde hace ya más de diez años, lo que in-cluye el debate sobre si esta nueva ley es necesariao si, por el contrario, bastaría con hacerle algunasmodificaciones (adicionales) a la vigente Ley Gene-ral de Aguas. En esta parte, luego de referirnos aese largo y no siempre transparente proceso de dis-cusión, revisaremos algunos aspectos centrales delas propuestas que hoy se debaten.

��'��%��

Se conoce de intentos por cambiar la Ley Generalde Aguas desde 1983, cuando el gobierno del ar-quitecto Fernando Belaunde formó una comisiónoficial para su revisión, aunque durante el gobiernode Alberto Fujimori se hicieron intentos mucho másdefinidos. En efecto, desde 1992 los ministros deAgricultura y congresistas oficialistas anunciabanla “inminente” aprobación de una nueva ley deaguas, en el marco de la política económica delrégimen de Fujimori.

��

��

Durante el gobierno de transición,en el 2001, el Ministerio de Agri-cultura conformó una comisión ala que le encomendó que prepa-rara una propuesta de nueva leyde aguas que se publicó en juliode ese año. A diferencia de loque había sido el proceso ante-rior, el documento expresaba elinterés de que el anteproyectoconstituyera el “punto de parti-da para una discusión más am-plia con otros profesionales, téc-nicos y representantes de los sec-tores involucrados en la gestióndel agua”.

A fines del 2002, por decretosupremo 122-2002-PCM, se con-formó una comisión técnicamultisectorial encargada de ela-borar un proyecto de ley deaguas que debía ser concertadocon los diferentes sectoresinvolucrados en el uso del agua.En abril del 2003 la citada co-misión técnica publicó un Pro-yecto de Ley de Aguas. Dichacomisión menciona que el pro-yecto publicado ha tomadocomo base el anteproyecto del2001.

El proyecto de la comisión multi-sectorial se discutió en diversasreuniones en distintos lugares delpaís, y motivó que la Junta Na-cional de Usuarios de los Distritosde Riego se decidiera a prepararuna propuesta que recogiera losplanteamientos de sus asociadosy que fue presentada al Congresode la República el 4 de febrero del2004 y suscrita por el congresistaMichael Martínez. Así, se encuen-tran en el Congreso diez proyec-tos de ley presentados por distin-tos parlamentarios.

A principios de febrero del 2004,por resolución ministerial 0082-2004-AG, se constituyó una nue-

va comisión técnica multisecto-rial, esta vez encargada de pro-poner al Ministerio de Agricultu-ra la Estrategia Nacional para laGestión de los Recursos Hídricos.Esta nueva comisión técnica estáintegrada exclusivamente por fun-cionarios del Estado. Semanasdespués se instaló en el Congre-so de la República la ComisiónNacional de Aguas, la que, ade-más de los miembros de la sub-comisión del Congreso encargadade la revisión de la Ley Generalde Aguas, integra a representan-tes de los sectores públicos y pri-vados vinculados a la gestión delagua. Se espera que dicha comi-sión pueda avanzar, primero, enconcordar los distintos proyectos,y, luego, en proponer al debatepúblico una propuesta que reco-ja las diversas perspectivas e in-quietudes en torno de este tema.

Debido a que en los años recien-tes se han discutido con mayoramplitud los últimos anteproyec-tos de ley de aguas y se ha pu-blicado buena parte de esos de-bates, en este número del Infor-mativo Legal Agrario nos centra-remos en cuatro aspectos muyimportantes: los derechos deaguas, el valor económico delagua, el sector público vinculadoa la gestión del agua, y la parti-cipación de la sociedad en estosaspectos45 .

(��'��

Mucho se ha escrito sobre eltema, y no son pocas las confu-siones que se han generado. Par-te de ellas deriva de la termino-logía empleada y de la reitera-ción de algunas ideas que, a fuer-za de repetirse, han empezado aconvertirse en “sentido común”.

En la mayoría de países del mun-do el agua pertenece al dominiopúblico. Incluso en el caso de lalegislación chilena, la única quereconoce la existencia de merca-dos de aguas, ella es un bien dedominio de la Nación. En el casoperuano, como vimos en las pá-ginas anteriores, el agua, en tantouno de los recursos naturales,pertenece a la Nación, principioque, con algunos matices, semantiene desde la Constitución de1933, pasando por la Carta de1979. Nuestra Constitución vigen-te, de 1993, lo señala en formaclara en su artículo 66º:

Los recursos naturales, renovablesy no renovables, son patrimonio dela Nación. El Estado es soberanoen su aprovechamiento. Por leyorgánica se fijan las condicionesde su utilización y de su otorga-miento a particulares. La concesiónotorga a su titular un derecho real,sujeto a dicha norma legal.

La defectuosa redacción del men-cionado artículo constitucional hallevado a una primera confusión,bastante extendida en nuestro

45 Para una revisión más detallada delproyecto de Ley de Aguas de abrildel 2003 puede verse Del Castillo,Laureano: La legislación peruana so-bre recursos hídricos producida entre1969 y 2003. Lima: Gestión Socialdel Agua y el Ambiente en Cuencas(GSAAC) e IICA, noviembre del 2003.

&�"��' �� "�� "

��

��

medio. En efecto, parecería quela Constitución dispone que elaprovechamiento de los recursosnaturales se otorga a los particu-lares solo mediante concesión. Sinembargo, es evidente que tal cosano ocurre, porque, entre otras ra-zones, el artículo 88º de la mismaConstitución garantiza la propie-dad de los particulares sobre lastierras agrarias, uno de los recur-sos naturales.

Cuando, en 1997, se aprobó laLey Orgánica de Aprovechamien-to Sostenible de los RecursosNaturales —la ley orgánica a laque se refiere el artículo 66º dela Constitución—, el tema, comoera natural, volvió a surgir, y que-dó ratificado que los recursosnaturales son patrimonio de laNación. Respecto de su aprove-chamiento por los particulares, elartículo 19º de la ley orgánicadispuso lo siguiente:

Los derechos para el aprovecha-miento sostenible de los recursosnaturales se otorgan a los parti-culares mediante las modalidadesque establecen las leyes especia-les para cada recurso natural. Encualquiera de los casos, el Estadoconserva el dominio sobre estos,así como sobre los frutos y pro-ductos en tanto ellos no hayansido concedidos por algún títuloa los particulares.

La citada ley orgánica admiteentonces la posibilidad de otor-gar a los particulares el derechode aprovechamiento de los recur-sos naturales mediante diferen-tes modalidades, lo que es ratifi-cado por el artículo 21º:

La Ley especial dictada para elaprovechamiento sostenible decada recurso natural precisa lascondiciones, términos, criterios y

plazos para el otorgamiento de losderechos, incluyendo los mecanis-mos de retribución económica alEstado por su otorgamiento, elmantenimiento del derecho de vi-gencia, las condiciones para suinscripción en el registro corres-pondiente, así como su posibili-dad de cesión entre particulares.

Así, creemos, resulta superada laprimera confusión. Sin embargo, sialguna duda quedara, el artículo22º, al referirse a las leyes espe-ciales que deberán darse a partirde la vigencia de la ley orgánicapara regular el aprovechamiento decada recurso natural, y al normarel alcance del derecho de aprove-chamiento sostenible sobre ellos,señala que “deberán contemplar enforma precisa los atributos que seconceden, sean éstos de carácterreal o de otra naturaleza”.

Existe una segunda confusión,parcialmente vinculada a la ante-rior. No obstante la claridad de laparte final del artículo 22º queacabamos de citar, algunas perso-nas sostienen que, aunque losderechos sobre determinados re-cursos puedan denominarse dedistinta manera, les son aplicableslas características de la concesión.La confusión, además, parece ali-mentarse de la redacción del artí-culo 24º de la citada Ley Orgáni-ca de Aprovechamiento Sosteni-ble de los Recursos Naturales:

Las licencias, autorizaciones, per-misos, contratos de acceso, con-tratos de explotación y otras mo-dalidades de otorgamiento de de-rechos sobre recursos naturales,contenidas en las leyes especia-les, tienen los mismos alcancesque las concesiones contempladasen la presente ley, en lo que lessea aplicable.

Sin embargo, debemos hacer unaprecisión. No tendría ningún sen-tido afirmar que, independiente-mente de cómo se denomine atodas las distintas modalidades deaprovechamiento de derechos, selas tratará como a la concesión,pues ello significaría negar la es-pecificidad de los recursos natu-rales y la necesidad de regularlosatendiendo a sus peculiaridades.Además, acabamos de ver que laley orgánica admite distintasmodalidades de otorgamiento dederechos a los particulares. Laconfusión, entonces, parece pro-venir de la expresión “tienen losmismos alcances que las conce-siones contempladas en la pre-sente Ley”, pero acaba cuandoterminamos de leer el artículo:“[...] en lo que les sea aplica-ble”. Es decir, se trata de distin-tos derechos o modalidades, ysolo si algún aspecto de la regu-lación de la concesión de recur-sos naturales resultara aplicablea dichos derechos, tal aplicaciónsería factible.

Para terminar de despejar lasdudas sobre esta segunda confu-sión, debemos mencionar que elartículo 29º de la ley orgánicadispone que, sin perjuicio de lodispuesto en las leyes especia-les, la primera de las condicionesdel aprovechamiento sosteniblede los recursos naturales es uti-lizar el recurso natural “de acuer-do al título del derecho”, para losfines que fueron otorgados, ga-rantizando el mantenimiento delos procesos ecológicos esencia-les. Al mencionarse el título delderecho se está reconociendo quecaben distintas modalidades deaprovechamiento.

En otro plano, derivado sobretodo de los defectos de las pro-

��

��

puestas preparadas durante elgobierno de Fujimori, el términoconcesión es objeto de rechazo.Esto guarda relación con la expe-riencia de concesiones de servi-cios públicos, distinta de las con-cesiones de recursos naturales. Enefecto, los regantes rechazan enprincipio la concesión de dere-chos de aguas porque temen queesta será obtenida por una em-presa privada que luego les co-brará el precio que mejor le pa-rezca por dotarlos del recurso, talcomo ha ocurrido en nuestro paíscon los servicios de telefonía que,luego de estar en manos de laCompañía Peruana de Teléfonos yde EntelPerú, pasaron a las de Te-lefónica del Perú (filial de la Te-lefónica de España), con la con-siguiente mejora del servicio perotambién con el drástico incremen-to de las tarifas.

Aunque el término usado es elmismo, la naturaleza y las reglasde la concesión de servicios pú-blicos son distintas de la conce-sión de recursos naturales, a loque se refieren el artículo 66º dela Constitución y la Ley Orgánicade Aprovechamiento Sosteniblede los Recursos Naturales. Locomún a ambas formas de conce-sión es que la propiedad del bieno servicio es siempre de la Na-ción. Pero la diferencia es muchomayor que la semejanza, pues,por ejemplo, en la concesión dederechos de aguas no habrá unaempresa que “venda” agua o pres-te servicios a los usuarios, sinoque cada uno de ellos se con-vierte en un concesionario, conlos derechos y obligaciones con-siguientes46 .

La segunda confusión en el temade las concesiones tiene que vercon el contenido del derecho. Así,

mucha gente sostiene que la con-cesión concede un derecho real yque, por tanto, otorga la propie-dad del agua. Vale la pena dete-nerse aquí un momento paratranscribir el texto del artículo23º de la Ley Orgánica de Apro-vechamiento Sostenible de los Re-cursos Naturales:

La concesión, aprobada por las le-yes especiales, otorga al concesio-nario el derecho para el aprove-chamiento sostenible del recursonatural concedido, en las condi-ciones y con las limitaciones queestablezca el título respectivo.

La concesión otorga a su titularel derecho de uso y disfrute delrecurso natural concedido y, enconsecuencia, la propiedad de losfrutos y productos a extraerse. Lasconcesiones pueden ser otorgadasa plazo fijo o indefinido. Son irre-vocables en tanto el titular cum-pla las obligaciones que esta Leyo la legislación especial exijanpara mantener su vigencia.

Las concesiones son bienes incor-porales registrables. Pueden serobjeto de disposición, hipoteca,cesión y reivindicación, conformea las leyes especiales. El terceroadquirente de una concesión de-berá sujetarse a las condicionesen que fue originariamente otor-

gada. La concesión, su disposicióny la constitución de derechos rea-les sobre ella, deberán inscribirseen el registro respectivo.

Para entender mejor el artículorecién transcrito conviene seña-lar que la concesión es un dere-cho de naturaleza administrativa,toda vez que el Estado, comotitular de los recursos naturales,otorga a un particular la facultadde aprovechar dicho recurso, fa-cultad sujeta a las condicionesque se establezcan en la mismaconcesión (lo que los abogadosdenominan el título o derecho).En concordancia con el artículo66º de la Constitución, la Ley Or-gánica de Aprovechamiento Sos-tenible de los Recursos Naturalesregula la concesión como un de-recho real, por lo que puede dis-ponerse del derecho, hipotecar-lo, cederlo y hasta reivindicarlo;sin embargo, el recurso naturalsigue siendo de la Nación, por locual quien adquiera la concesión“deberá sujetarse a las condicio-nes en que fue originalmenteotorgada”.

Es muy posible que los principa-les propagandistas de los proyec-tos de ley de aguas entre 1993 y1996 fueran los responsables dela confusión entre la concesióncomo derecho real y la propiedad(que es el más conocido de losderechos reales, pero no el úni-co). Por ello, no debe sorprenderque gente muy informada en es-tos temas haya incurrido en error

46 Para un tratamiento más profundo deltema puede verse Chirinos, Carlos yManuel Ruiz: Concesiones sobre re-cursos naturales: Una oportunidadpara la gestión privada. Lima: Socie-dad Peruana de Derecho Ambiental,2002.

( ��

��

��

al leer la ley orgánica, como eneste caso: “Esta Ley Orgánica re-conoce el principio de la asigna-ción del derecho en propiedadque aún falta en la legislaciónactual sobre el agua”47 .

Una tercera confusión relaciona-da con la concesión consiste enpensar que esta es otorgada sincondiciones; por lo tanto, casi enpropiedad. Ello tampoco es cier-to. Es precisamente la naturalezadel agua lo que explica que en lamayor parte de los países losderechos de aguas se otorguen alos particulares sujetos al cum-plimiento de condiciones, entreellas su uso efectivo. MiguelSolanes y Fernando González-Villarreal afirman: “El principio deuso efectivo y beneficioso esprácticamente universal”, y másadelante sostienen que48 :

Los economistas de recursos na-turales se dan cuenta que si el nouso no es penalizado con caduci-dad, pueden formarse ‘derechosdormidos’, los cuales aumentan laincertidumbre acerca de las canti-dades de aguas disponibles.

La experiencia chilena en la emi-sión de derechos de agua no con-dicionados, es una validación apa-rente de los presentimientos de-trás de los requerimientos de usoefectivo y benéfico. Un estudio delimpacto del sistema legal en laasignación del agua en Chile, haencontrado que es común que losmonopolios del Estado que se be-neficiaban de derechos de agua,se privatizaran con ellos, creandobarreras legales de entrada quemantienen las características demonopolio del sector.

Un último tema vinculado a laprecisión de los derechos de apro-vechamiento del agua tiene que

ver con el tratamiento conferidoa los frutos y productos en elProyecto de Ley de Aguas del2003. En este caso la confusiónviene desde la propia Ley Orgáni-ca de Aprovechamiento Sosteni-ble de los Recursos Naturales, quereprodujo en su artículo 4º la dis-tinción que hacen los códigosciviles (entre ellos el peruano de1984) de los frutos y productosde un bien49 . En efecto, el cita-do artículo de la ley orgánicadispone que:

Los recursos naturales mantenidosen su fuente, sean éstos renova-bles o no renovables, son Patri-monio de la Nación. Los frutos yproductos de los recursos natura-les, obtenidos en la forma esta-blecida en la presente Ley, son deldominio de los titulares de los de-rechos concedidos sobre ellos.

En el caso de un recurso como elagua resulta muy complicadoaplicar esa distinción que hacela ley orgánica entre el bien, losfrutos y los productos que sepueden obtener del bien. Tal vezpor ello, al regular este aspectodebemos apegarnos a la primeraparte del mencionado artículo 4º(“Los recursos naturales mante-nidos en su fuente, sean éstosrenovables o no renovables, sonPatrimonio de la Nación”), queguarda coherencia con la formacomo el Código Civil de 1936 re-gulaba los bienes públicos y losprivados.

De acuerdo con lo que acabamosde ver, la asignación de derechosde aguas, que ha sido uno de losprincipales temas debatidos enlos años anteriores, requiere demayores precisiones. Por ello, sibien todos los proyectos de leyde aguas reconocen que este re-curso es de dominio de la Na-

ción, la indispensable coherenciadebe llevar a consagrar que su do-minio o propiedad es inalienable,con lo cual planteamientos comoel de asignar el agua en propie-dad (o en forma de derecho realque permita su “libre transferen-cia”) quedarían definitivamentedescartados.

Al mismo tiempo, el reconoci-miento de que, por su importan-cia, el agua no puede otorgarsea los particulares sin ningunacondición, debería llevar a con-sagrar en el texto de los proyec-tos que la entrega de derechosde agua ha de estar condiciona-da al cumplimiento de determi-nados requisitos. Como sugierenMiguel Solanes y FernandoGonzález-Villarreal, para evitar losproblemas observados en Chile,siguiendo la orientación de lalegislación comparada, se debe-ría incorporar el principio del usoefectivo y beneficioso.

Así, apartándonos de la propues-ta de la comisión multisectorial,pensamos que es más convenienteuna fórmula similar a la consa-grada en el artículo 15º del pro-yecto de ley de la Junta Nacional

47 Seminario-Taller “La Gestión delAgua: La Autogestión Administrati-va y Financiera, Experiencia Nacio-nal e Internacional”, op. cit., p. 15.

48 Los principios de Dublín reflejados enuna evaluación comparativa deordenamientos institucionales y lega-les para una gestión integrada delagua, op. cit., pp. 28-29.

49 De acuerdo con el artículo 890º delCódigo Civil Peruano, “son frutos losprovechos renovables que produce unbien, sin que se altere ni disminuyasu sustancia”; mientras que, segúnel artículo 894º, son productos “losprovechos no renovables que se ex-traen de un bien”.

��

��

de Usuarios de los Distritos deRiego, por la que el Estado admi-nistra el agua y solo otorga dere-chos administrativos para usosjustificados, condicionados a suutilización efectiva y eficiente yrespetando el medio ambiente.

Respecto del tipo de derechos deaprovechamiento del agua, luegodel intenso debate que el temaha merecido lo más convenienteparece entonces mantener el sis-tema de licencias, permisos yautorizaciones. Sin embargo, esnecesario trabajar más lo relacio-nado con la introducción de in-centivos para que los distintosusuarios, sobre todo los regan-tes, logren mayor eficiencia en eluso del agua, algo que, sin duda,el sistema de concesiones trans-feribles hacía más viable. Los ries-gos de aplicación de mecanismosde mercado, a los que nos referi-remos en el punto siguiente, se-rán siempre grandes en un mediocon tantas desigualdades como elnuestro.

Por último, un aspecto que me-rece mayor atención es el rela-cionado con el reconocimientode los derechos de las comuni-dades campesinas y nativas so-

bre las aguas que están usan-do. Avanzando en el vacío nor-mativo actual, el artículo 62ºdel proyecto de la comisión téc-nica multisectorial, publicado enabril del 2003, reconoce quedichos derechos “serán respeta-dos en el marco de lo estable-cido en la Constitución Políticay de la legislación de protec-ción a las Comunidades Campe-sinas y Nativas existentes”, yagrega que dichos derechos seejercen “de acuerdo a los usosy costumbres ancestrales”. Auncuando este paso es importan-te, resulta insuficiente dada larealidad actual del recurso y delpaís. En efecto, la existencia denormas de protección de las tie-rras comunales en las constitu-ciones desde 1920 no impidiósu despojo por los particulares,dada la ausencia de títulos depropiedad firmes; algo similarpuede ocurrir en el caso delagua. Por ello, sin dejar de re-conocer los usos y costumbres,a las comunidades campesinasy nativas deben entregárselestambién licencias (o concesio-nes si se cambia la legislaciónen ese sentido), de modo queellas también tengan su dere-cho plenamente amparado por

el derecho positivo y, por lotanto, puedan defenderlo antecualquier intento de desconocer-lo o recortarlo.

)��

Como vimos al inicio de estaedición del Informativo LegalAgrario, los tres primeros prin-cipios discutidos en la Confe-rencia Internacional sobre elAgua y el Medio Ambiente rea-lizada en Dublín en 1992 fue-ron rápidamente aprobados,mientras que el cuarto, relacio-nado con el reconocimiento delvalor económico del agua, diopie a un complicado debate. Elprincipio aludido afirma que “Elagua tiene un valor económicoen todos sus diversos usos encompetencia a los que se desti-na y debiera reconocérsele comoun bien económico”.

Aun cuando se acepte que el aguaes un bien común, la mayor partede países reconocen que los usua-rios deben pagar por utilizarla, todavez que la propiedad correspondea la Nación o al Estado (uno de loscasos excepcionales es el de Boli-via). Pero como también se ha

��

mencionado, fijar el valor del aguaes un problema muy complicado.

En el caso de la legislación pe-ruana, específicamente en elámbito agrario, se establece quelos usuarios deben abonar unatarifa por el uso del agua, la queen principio está compuesta portres rubros o componentes: In-gresos Junta de Usuarios, Canonde Agua y Amortización.

Asimismo, la Ley Orgánica deAprovechamiento Sostenible delos Recursos Naturales (26821)dispone, en su artículo 20º, quetodo aprovechamiento de recur-sos naturales por particulares dalugar a una retribución económi-ca que se determina por criterioseconómicos, sociales y ambien-tales, y agrega que:

La retribución económica a quese refiere el párrafo precedente,incluye todo concepto que debaaportarse al Estado por el recur-so natural, ya sea como contra-prestación, derecho de otorga-miento o derecho de vigencia deltítulo que contiene el derecho,establecidos por las leyes espe-ciales.

De manera complementaria, en-tre las condiciones para el apro-vechamiento sostenible de losrecursos naturales, el artículo 29ºde la ley orgánica exige a losparticulares cumplir con la retri-bución económica correspondien-te “de acuerdo a las modalidadesestablecidas en las leyes especia-les” (inciso ‘d’). Queda claramen-te establecido, entonces, que hayque pagar por el agua, aunque,como también se ha menciona-do, las normas de la Ley Generalde Aguas y sus reglamentos ne-cesitan adecuarse a la Ley Orgá-nica de Aprovechamiento Soste-

nible de los Recursos Naturales(en el uso de conceptos comotarifa y retribución económica,entre otros aspectos).

Ahora bien: debe distinguirse en-tre el pago por el valor del agua(propiedad de todos los peruanos,en nuestro caso) y el pago por otroscostos. Solanes y González-Villarreal50 señalan que “muchossistemas cobran por el costo deadministrar recursos de agua. Tam-bién existen cobros por serviciosrelacionados al agua, y para prote-ger y recuperar agua cuando esafectada por el deterioro ambien-tal”. Los mismos autores citan comoejemplos los casos de Alemania yHolanda, y agregan que “ejemploscomo estos casos, donde los car-gos son utilizados para cubrir loscostos o para promover protecciónambiental son relativamente nume-rosos”. Luego citan el caso de laLey de Aguas mexicana de 1992,que permite hacer cargos por la ex-plotación, uso y gozo de aguas su-perficiales y subterráneas, así comopor descargas en cuerpos de agua.

Pero el tema del valor económicodel agua tiene otro aspecto talvez más complejo; a saber, el delas posibilidades de establecermecanismos de mercado paraoptimizar el uso del agua. Lascrecientes preocupaciones mun-diales por la escasez de los re-cursos hídricos conducen a explo-rar cada vez más esas opciones.Sin embargo, se trata de un temaen el cual no es fácil llegar aconsensos, como señala acerta-damente Eduardo Zegarra51 :

La revisión de la literatura sobreel tema indica que la mayor partede los autores empiezan a ver conbuenos ojos la introducción de me-canismos de mercado para la asig-nación del agua en la agricultura

en un contexto de creciente esca-sez del recurso y de fracaso enlas formas tradicionales de asig-nación de corte administrativo. Elprincipal argumento a favor deeste mecanismo es que los agri-cultores empiezan a valorar real-mente el agua como un bien eco-nómico cuyo manejo eficiente pue-de significar beneficios concretos.

Como se sabe, inspirado en laexperiencia chilena y apoyadofuertemente por el Banco Mun-dial y el Fondo Monetario Inter-nacional, durante buena parte delgobierno del ingeniero AlbertoFujimori se quiso introducir en elpaís una legislación que recogie-ra el modelo de un mercado deaguas, yendo incluso más allá delo que había establecido el Códi-go de Aguas de Chile. En efecto,como menciona Eduardo Zegarra,un grupo de investigadores con-cluye que la legislación de aguasde Chile “terminó generando se-rios problemas de acaparamientoy rigidez en la asignación de de-rechos privados que no han po-dido ni pueden ser resueltos porla propia operación del mercado”.

Pero el Código de Aguas chilenoy su aplicación no es quizá laexperiencia más replicable52, pues

50 Solanes, Miguel y Fernando González-Villarreal, op. cit., p. 36.

51 Zegarra, Eduardo. “Mercado de aguasy desarrollo agrario: Explorando lí-mites y posibilidades”, en DebateAgrario n.º 36. Lima: CEPES, 2003,p. 114.

52 Para conocer los problemas más im-portantes que este Código ha gene-rado puede verse Dourojeanni, Axely Andrei Jouravlev: “El Código deAguas de Chile: Entre la ideología yla realidad”, op. cit.

��

��

de otro modo no se explicaría porqué varios países que han modi-ficado en los últimos años sulegislación de aguas se resistie-ran a adoptar dicho modelo, apesar de los esfuerzos (y presio-nes en algunos casos) en los quelos organismos financieros inter-nacionales estaban involucrados.

Así, México adoptó en 1992 unafórmula intermedia, que no reco-ge el modelo de un mercado deaguas abierto, como en la legis-lación chilena. Refiriéndose aello, Zegarra opina53 :

En el caso de México, por ejem-plo, un país de extrema aridez yserios problemas hídricos, desde1992 se permite el intercambio dederechos de agua pese a que elrecurso es del dominio público. Lasautoridades mexicanas explicanque lo que la ley hizo fue simple-mente reconocer que en la prácti-ca el mercado existía en algunaszonas de extrema aridez, y que delo que se trataba era de no dejarfuera de la norma esta importantemanera de mejorar la eficiencia deluso de agua.

El rechazo de los agricultoresperuanos al establecimiento delmercado de aguas se sustenta nosolamente en los temores a laconcesión (incluyendo las confu-siones a las que nos hemos refe-rido en las páginas anteriores),sino también en los riesgos deperder el derecho al agua. Noestán lejanos los tiempos en que,gracias al Código de Aguas, loshacendados se hicieron del con-trol de grandes extensiones detierras justamente controlando elagua, pues el Código permitía laapropiación privada del recurso.

Sin embargo, cuando se pregun-ta a los agricultores —en el su-

puesto de que se adoptara unalegislación que permitiera trans-ferir derechos de aguas indepen-dientemente de la tierra— si ellosestarían dispuestos a vender suderecho, la respuesta es común:no lo harían. Lo mismo pareceocurrir en Chile: “Evidencias em-píricas sobre el trabajo actual demercados de agua en Chile, indi-can que con algunas excepciones,las transacciones de mercado dederechos de agua en Chile, hansido limitadas”54 .

En su artículo 36º, la Ley Generalde Aguas dispone que “[...] lasaguas no podrán utilizarse en usoso lugares distintos de aquellospara los que sean otorgadas, sal-vo las excepciones establecidas enla presente ley”, lo que constitu-ye una clara prohibición de trans-ferirlas a terceros. Asimismo, enel artículo 20º de la ley se puedever que todo usuario está obliga-do a “no tomar mayor cantidadde agua que la otorgada, sujetán-dose a las regulaciones y limita-ciones establecidas de conformi-dad con la presente Ley” (inciso‘e’), y a “dar aviso oportuno a laAutoridad competente cuando porcualquier causa justificada no uti-lice parcial, total, transitoria opermanentemente los usos deaguas otorgados, excepto cuandose trate de alumbramiento de

aguas subterráneas no comunes”(inciso ‘g’). Pero a pesar de que laLey General de Aguas lo prohíbeen forma expresa, es también cier-to que existe entre los agriculto-res un mercado de aguas que fun-ciona en forma limitada y reser-vada, normalmente entre vecinos,en épocas de escasez de agua.

Tal vez por ello, valdría la penaabrir el debate y considerar algu-nas posibilidades de introducciónde mecanismos que permitanoptimizar el uso de los recursoshídricos en nuestro país. Zegarralo expresa de esta forma55 :

El mercado de aguas puede estarsujeto a distintos grados de regu-lación administrativa y su funcio-namiento puede mejorarse paraadecuarse a las necesidades de losproductores. Por ejemplo, introdu-cir el mercado puede ser una de-cisión autónoma de las asociacio-nes de regantes, como en el casode España.

En general, la posibilidad de inter-cambiar el agua entre agriculto-res tiene algunas ventajas impor-tantes. En primer lugar, la solaposibilidad de valorizar ahorros(ganancias de eficiencia) en el usodel agua genera un claro incenti-vo para invertir en técnicas y prác-ticas ahorradoras de agua. Sinesta posibilidad, los agricultoresno ven beneficioso ahorrar aguay carecen de señales de eficien-cia. Frente a los graves problemaspor el deterioro de suelos en la

53 Zegarra, Eduardo: “Mercado de aguasy desarrollo agrario”, op. cit., p. 115.

54 Solanes, Miguel y Fernando González-Villarreal, op. cit., pp. 30-31.

55 Zegarra, Eduardo, op. cit., p. 116.

��%�� "��

��

��

��

costa peruana, esta opción esrealmente atractiva como un ins-trumento de política.

Independientemente de los me-canismos que se adopten, lo cier-to es que no puede mantenersesituaciones como las actuales, enlas que, pese a haberse invertidomiles de millones de dólares parairrigaciones, el resultado ha sidoel deterioro y la pérdida de in-gentes cantidades de tierras agrí-colas (se calcula que 120.000hectáreas de tierras de la costapresentan serios problemas desalinidad). Como parte del mis-mo problema, se calcula que soloel 30 por ciento del agua de rie-go es aprovechado por la agri-cultura, mientras que el restante70 por ciento se pierde en el mar,por la ineficiencia de la distribu-ción y por el mal uso del agua enlos predios.

Pero también en otros sectoresse aprecian problemas de inefi-ciencia en el uso de las aguas, loque afecta la disponibilidad delrecurso y frente a lo cual la ac-tual legislación no plantea res-puestas adecuadas. Así, con al-guna frecuencia se publica lanoticia de que las empresas desaneamiento tienen pérdidas dealrededor de 45 por ciento en ladistribución del agua en lasciudades, lo que constituye unanegligencia inaceptable, más aúnsi en muchos casos se ha impe-dido a los agricultores usar par-te de ese volumen invocando lapreferencia contenida en la LeyGeneral de Aguas, que sin em-bargo no contempla ningunacompensación a los agricultoresni a otros usuarios potencialmen-te afectados.

El tema, entonces, es incorporaren la legislación mecanismos que

lleven a valorar efectivamente elagua, que permitan evitar el dis-pendio actual del recurso, lo mis-mo que el deterioro de su cali-dad y que, además, conduzcan aun óptimo aprovechamiento enotros usos.

��

Es evidente que el Estado pe-ruano no responde ya al mode-lo contenido en la Ley Generalde Aguas de 1969. Actualmenteel Estado define su papel comopromotor de la inversión priva-da, y solo de manera excepcio-nal interviene en la economíadel país, a lo que los economis-tas denominan el rol subsidia-rio del Estado.

Sin haber cambiado propiamentela Ley General de Aguas, sino másbien recurriendo a modificacionespor medio de otras leyes y sobretodo cambiando la reglamentaciónde la Ley General de Aguas, se hanproducido variaciones en el dise-ño original de la legislación sobreeste recurso. Una expresión de elloson las varias funciones que hansido transferidas a las organiza-ciones de usuarios, a lo que nosreferimos en la segunda parte deesta edición del Informativo LegalAgrario.

Aun en la lógica de los econo-mistas liberales más extremos, elEstado cumple un papel en cuan-to al aprovechamiento de los re-cursos naturales. Tratándose deun bien tan importante como elagua, cuyo uso y aprovechamien-to cruza distintos aspectos de laactividad económica de un paísy resulta indispensable para lavida de los mismos pobladores,la presencia del Estado es insos-layable. Pero ¿cuál debe ser sufunción?

No hay duda de que una de lasfunciones irrenunciables del Es-tado en materia de aguas tieneque ver con la regulación del usoy aprovechamiento de ellas, loque se expresa en la legislacióny las políticas nacionales. Así,fruto de una revisión de la legis-lación internacional, para anali-zar su relación con los Principiosde Dublín, Solanes y González-Villarreal56 concluyen que:

El análisis muestra que existenpolíticas y legislación preocupadasde la gestión del agua; de la pro-tección de la calidad del agua;consideraciones de flujo y estéti-ca; requerimientos ecológicos; usoracional y guiado de agua; inte-gración entre suelo, agua y otrosrecursos naturales; protección delsuministro de agua; planificación;reconocimiento de la cuencahídrica; protección de aguas sub-terráneas; evaluación obligatoriade políticas, planes, programas yproyectos de (sic); y evaluaciónobligatoria de subsidios.

También existen ejemplos de le-gislación preocupada específica-mente por las necesidades de to-dos los ciudadanos, del interéscomún, beneficios de usuariosindividuales y el sustento de lapoblación. Ejemplos concretos depreocupaciones sociales encontra-dos en la legislación de agua sonla prioridad dada a aspectos comola higiene y el suministro de aguapotable, como también el reque-rimiento de permitir acceso públi-co de la legislación inglesa.

La conexión con el desarrollo estambién un principio de la legis-lación de agua. Han sido encon-trados requerimientos legislativos

56 Op. cit., pp. 1-2.

��

��

para el uso óptimo y la completarealización de los beneficios eco-nómicos del agua.

En los últimos años, una de lasideas que está logrando mayoraceptación en cuanto a las aguastiene que ver con la gestión inte-gral de los recursos hídricos, enla que se involucran los diversossectores, tanto públicos cuantoprivados, así como los distintosusos del agua, es decir, agrícola,poblacional, minero, industrial,pesquero, transporte, turismo,recreación, etcétera, tratando dedar un enfoque integral u holís-tico sobre el agua, esto es, vin-culando los enfoques técnicos conlos económicos, ambientales, so-ciales y culturales.

Pero los postulados de la gestiónintegral de los recursos hídricossiguen de alguna manera un sen-tido contrario de lo que ha sidoy está siendo la práctica en mu-chos de nuestros países, dondepredominan los enfoques secto-riales —por lo tanto, fragmenta-rios— de la problemática de lasaguas. Por ello, más allá de unaaceptación teórica, su puesta enpráctica supone un desafío muygrande para nuestros gobernan-tes y nuestras sociedades.

El enfoque de la gestión integralde los recursos hídricos puede serparticularmente útil en un paíscomo el nuestro, donde se puedeapreciar profundas diferenciasentre sectores importantes de lapoblación. Esas diferencias, ex-presadas en la muy diversa dis-ponibilidad hídrica, en el accesoy participación en los mercados,en los niveles de pobreza, perotambién en aspectos culturales,llevaron a que en años recientesse planteara la posibilidad de daruna ley de aguas para la costa y

otra para las regiones de costa ysierra, ante la aparente imposi-bilidad de regular el uso del re-curso con una sola norma legal57 .

Asimismo, tratando de respondera las peculiaridades regionales delpaís se planteó en años recientesla posibilidad de elaborar una leyde aguas nacional que recoja losprincipios y normas básicas parala gestión de este recurso, peroque permitiera, por medio de le-yes complementarias o quizá dereglamentos, reflejar mejor, aescala regional, las especificida-des de cada zona o región delpaís. La idea fue cuestionada, porcuanto la experiencia de aprobarleyes marco tiene el riesgo de quepor medio de leyes especiales sedesnaturalice el marco general,además de tener que reconocerseque el aspecto más débil de lapropuesta es pensar en una re-glamentación por regiones, puesen la práctica ello significa dejaren manos del Poder Ejecutivo laelaboración de dichas normas,con lo que se vuelve al esquemacentralizado. No obstante, cree-mos que es posible, como partedel perfeccionamiento del marconormativo regional, que se encar-gue a las regiones la regulaciónde algunos aspectos específicosde la normatividad relativa a losrecursos hídricos.

Poniendo entre paréntesis losconocidos problemas culturalespor los que una importante pro-porción de la población rural seencuentra muy poco integrada almercado, y volviendo sobre lasideas de instaurar un mercado deaguas en el país, debemos tomaren cuenta que el establecimientode mercados supone la limitaciónde la intervención del Estado perono su desaparición. Justamentepara garantizar que el mercado

funcione de manera eficiente, serequiere de un Estado tambiéneficiente.

Zegarra recomienda por ello im-pulsar la introducción de meca-nismos de mercado para la asig-nación y gestión del agua en laagricultura peruana, especialmen-te en la costa, pero “con cautelay en un proceso de largo aliento,en particular por las debilidadesdel propio Estado y de las orga-nizaciones de regantes”58 , y agre-ga que:

En general, este enfoque cautelo-so se sustenta en la observaciónteórica y empírica de que el buenfuncionamiento de las institucio-nes de mercado en la agriculturarequiere de un complejo equilibrioentre Estado, mercado y organi-zación social, equilibrio costoso yque no se construye de la nochea la mañana, menos aún para unrecurso especial como el agua.

Otro tema por revisar tiene quever con el proceso de descen-tralización en marcha, que estámostrando precisamente algunasdificultades en el manejo de losrecursos hídricos. Como ya vi-mos, el caso del conflicto porlas aguas del Proyecto PastoGrande, que enfrentó a agricul-tores del valle del Tambo conlos usuarios de Moquegua, es talvez el que ha recibido mayorcobertura periodística. Lamen-

57 Una de las formulaciones más desa-rrolladas en ese sentido puede en-contrarse en Trawick, Paul: “La nue-va Ley de Aguas: Una alternativaandina a las reformas propuestas”,en Debate Agrario n.º 28. Lima:CEPES, 1998.

58 Zegarra, Eduardo, op. cit., p. 118.

��

tablemente, el problema no haconcluido, y, lo que es más gra-ve, no es el único que se pre-sentará en el futuro inmediato,pues el divorcio entre las par-tes altas de las cuencas y laspartes bajas, donde se aprove-cha más las aguas, se mantie-ne. Otros casos de conflicto,menos conocidos pero no porello menos acuciantes, son losdel proyecto Pampas Verdes, enla provincia de Huancasancos,Ayacucho, al que nos referimosen la sección anterior, y el delproyecto El Platanal, en el surdel departamento de Lima.

En esas condiciones de fragmen-tación de cuencas hidrográficasen dos o más ámbitos regiona-les, ¿cómo mantener la unidad degestión? Lamentablemente, comolo ha demostrado la presidenta dela región Moquegua, es muy fácilquebrar el principio central con-tenido en nuestra legislación se-gún el cual las aguas son deldominio de la Nación. La solu-ción adoptada, crear una autori-dad autónoma de cuenca hidro-gráfica, se presenta como másformal que real, habida cuenta delos problemas de estas instanciasya mencionados en otro lugar deesta edición del Informativo Le-gal Agrario.

Pero tal vez tan o más importan-te que los problemas anotados delas autoridades autónomas decuenca hidrográfica es el tema dela falta de recursos para que es-tas entidades puedan asumir si-quiera las funciones que les asig-na el decreto legislativo 653. Siellos no cuentan con suficientesrecursos financieros —y, porende, tampoco con recursos ma-teriales y humanos—, es imposi-ble que puedan asumir a cabali-

dad la función de una real auto-ridad de cuenca, lo que implica,entre otros aspectos, la preven-ción de desastres y la realizaciónde estudios relativos a la dispo-nibilidad y calidad del recurso.Cabe por ello, en este aspecto,hacer una revisión más profundade estas instancias, para lograrque cuenten con los ingresossuficientes o dotándolas de me-canismos que permitan que ellasmismas se los provean.

En la lógica de la descentraliza-ción del Estado, resulta miopehablar de gestión de cuencashidrográficas si no se hace unareal apuesta por el manejo des-centralizado de los recursos hí-dricos. Por lo menos en el papel,la idea de las autoridades autó-nomas de cuencas hidrográficasparece lo más conveniente paraque el Estado asuma algunas delas funciones básicas menciona-das líneas atrás. Por ello, cree-mos que no tiene sentido quedesde el Estado se siga hablandode la importancia de las cuencaspero no se haga reales esfuerzospor fortalecer las autoridades decuenca.

Por último, y hablando de mane-ra general, si no se enfrenta confirmeza el tema de los recursospara la autoridad de aguas, cual-

quiera que sea su organización osu nivel dentro del organigramadel Estado, es poco lo que se po-drá hacer frente a la magnitudde las tareas derivadas de la ges-tión de los recursos hídricos. Así,pues, si no se definen mejor susfunciones y, sobre todo, si no seles asigna un presupuesto ade-cuado o se establecen mecanis-mos para que puedan generar suspropios ingresos, la creación demás autoridades autónomas decuencas tiene poco futuro.

��

En su segundo principio-guía, laDeclaración de la ConferenciaInternacional sobre el Agua y elMedio Ambiente, realizada enDublín, señala que ”El aprovecha-miento y la gestión del agua debeinspirarse en un planteamientobasado en la participación de losusuarios, los planificadores y losresponsables de las decisiones atodos los niveles”.

En un estudio de FAO para variospaíses de América Latina sobre labase del reducido grado de parti-cipación de los usuarios en elnivel de definición de políticas,se sugería la conveniencia de“fortalecer la participación delusuario en las estructuras guber-namentales de definición de po-líticas y administración generaldel recurso, pues ello redundaríaen la incorporación directa de losintereses afectados en los meca-nismos públicos de toma de de-cisiones”59.

59 FAO: “Las organizaciones de regan-tes en el derecho y la administra-ción de algunos países de AméricaLatina”, en Estudio Legislativo n.º 24,s/f, p. 61.

��

��

��

��

��

De acuerdo con lo que se hapodido ver hasta aquí en estaedición del Informativo LegalAgrario, en nuestro país las orga-nizaciones de usuarios, particu-larmente las de regantes, hanalcanzado una gran importanciagracias a las modificaciones dela reglamentación de la Ley deAguas, al punto que han asumi-do funciones originalmente reser-vadas a la autoridad de aguas.Sin embargo, es claro que allí nose agota la participación de losusuarios en la gestión del agua.

Respecto de la participación de losinteresados, en el análisis de lalegislación internacional varias ve-ces citado de Solanes y González-Villarreal60 se puede leer que:

El proceso para democratizar latoma de decisiones de agua y ac-tividades relacionadas al agua,toma lugar a través de audien-cias públicas, participación deinteresados en cuerpos adminis-trativos, organización de asocia-ciones de usuarios y, para preocu-paciones ambientales generales,un mayor permisivismo en las re-glas de legitimación substancialactiva en foro administrativo o ju-dicial. Por lo tanto, los interesa-dos podrían participar en la crea-ción de política, discusión legisla-tiva, administración general deagua, y actividades a nivel decampo. En México, la participaciónincluye el establecimiento de for-malidades para la transferencia dederechos de agua dentro de uni-dades y distritos de irrigación.

Es tal vez en el campo de la in-formación donde, pese a las limi-taciones del Estado, pueden dar-se mayores avances en materia departicipación de los interesadosen la gestión de los recursoshídricos. De hecho, la dación en

los años recientes de una Ley deAcceso a la Información de losorganismos del Estado se orientaa romper con la tradicional con-cepción de la información públi-ca como secreta.

Resulta evidente que solo podrápedirse la participación de lapoblación y de los interesadossi estos están suficientementeinformados de los temas en losque se les pide participar. Así,siguiendo a Solanes y González-Villarreal coincidimos en que,para ser efectivo, un sistema deplanificación y gestión partici-pativa en recursos de agua debeser capaz de proveer en formaoportuna información sobre eltipo y calidad del agua que estádisponible y dónde, así comosobre quién está usando el aguay con qué propósito: “Por lo tan-to, los sistemas de gestión deagua efectivas requieren de eva-luaciones oficiales adecuadas,inventarios y catastros de fuen-tes de agua y suministros deagua, derechos de agua, y de-terminación de los beneficiariosde tales derechos con sus res-pectivas asignaciones de agua”.

Eso es lo primero que estaría fal-tando en nuestro país, pues,como se ha mencionado, el Mi-nisterio de Agricultura reconoceque una ínfima parte de los usua-rios de agua está inscrita en lospadrones de usuarios, al tiempoque se carece de un sistema com-pleto de registro y catastro depredios (tanto urbano cuantorural). Asimismo, como vimos enla primera parte de esta ediciónde la revista, la falta de infor-mación técnica sobre los recur-sos hídricos en el Perú es muygrande (los estudios más impor-tantes tienen más de veinte años

de antigüedad), y los pocos es-tudios realizados no se difunden,razón por la cual la informaciónqueda en manos de funcionariosde distintas entidades y resultamuy difícil que guarde coheren-cia entre la que manejan unos yotros. Por si esto fuera poco, res-pondiendo a las políticas dedesburocratización se eliminarono redujeron drásticamente lospresupuestos de oficinas que te-nían a su cargo tareas importan-tísimas, como es el caso de laevaluación de los glaciares.

La falta de información o el con-tar con ella en forma extemporá-nea tiene efectos catastróficospara el país, como quedó demos-trado en el evento El Niño de losaños 1997-1998, cuando se pro-dujeron pérdidas enormes para losagricultores, derivadas de las in-versiones inútiles realizadas en1997 y el mantenimiento de lasvariaciones climáticas en el año1998. Asimismo, en materia deprevención de desastres, asocia-dos normalmente a fenómenoshídricos de muy alta incidenciaen nuestro país debido a inunda-ciones, aluviones y huaicos, laprovisión de información a lospobladores e interesados es fun-damental, por lo que estas reco-mendaciones no resultan despre-ciables.

Pero, como hemos señalado, elcontar con información es solouna condición para que los ciu-dadanos puedan participar en lagestión del agua. Constituye unavance que los últimos proyectosde ley de aguas incorporen elprincipio de la gestión de cuencay lo desarrollen bastante más quelos proyectos de la época de

60 Op. cit., p. 22.

��

Fujimori, pero se requiere de ma-yores precisiones. En efecto, sise aspira a una mayor participa-ción de las distintas entidades pú-blicas y de los sectores privadosen la gestión de cuencas, se re-quiere detallar mejor los mediosy los límites de dicha participa-ción, pues es evidente que anteun recurso escaso y tan valiosoaparecerán los intereses de cadasector, motivo por el cual es ne-cesario establecer mecanismos departicipación. Además, se debereconocer la necesidad de una au-toridad que pueda tomar decisio-nes salvaguardando el interés na-cional, no siempre coincidentecon el de una mayoría de perua-nos, sobre todo en cada caso es-pecífico.

Algo que conviene precisar tam-bién son los necesarios compro-misos que involucra la gestión.Ello es importante en un país enel que nos hemos acostumbradoa exigir derechos pero también aeludir responsabilidades. Uno delos compromisos más claros es elcumplimiento del pago de la re-tribución económica (o tarifa,como lo llama la Ley General deAguas) por el uso del agua. Comose ha dicho ya, se requiere revi-sar el sistema vigente de tarifasy ajustarlo para que cubra loscostos reales, pero también ha-cer participar de su pago a losusuarios que normalmente solo sebenefician sin aportar nada acambio; nos referimos a los usua-rios de las partes bajas, sobretodo a los domiciliarios.

Por último, un aspecto tambiénvinculado a quienes normalmen-te no aparecen cuando se habladel uso de las aguas: debe consi-derarse a los usuarios de las par-tes altas de las cuencas. Recono-

cer la existencia de prácticas so-ciales y culturales distintas res-pecto del uso del agua es tam-bién fundamental. El trasvase deaguas de una cuenca a otra sehace normalmente sin consultara los pobladores de las partesaltas y sin atender a sus necesi-dades y sus prácticas culturales,que han demostrado cumplir fun-ciones importantes. A lo otro —es decir, a la garantía del derechode estas poblaciones de usar elagua que se forma en sus tierraso territorios— ya nos hemos refe-rido en las páginas anteriores, yhemos señalado la insuficiencia deltratamiento actual de la ley, asícomo de lo contemplado en losanteproyectos de nueva ley.

�� !��*��!��

Aunque el contenido de esta edi-ción del Informativo Legal Agra-rio, de acuerdo con su naturale-za, está muy marcado por losaspectos legales y normativos dela problemática del agua, no po-demos dejar de lado lo que cons-tituye la preocupación de cadavez más personas, institucionesy gobiernos: la creciente escasezde este recurso insustituible. Paramostrar la gravedad del problemacitaremos una vez más a TeresaFlores:

En el siglo XX, la población huma-na creció de 1.600 millones en 1900a 6.000 millones de habitantes enel 2000. Y el consumo mundial deagua dulce se sextuplicó en el pe-riodo de 1900 a 1995. Se calculaque la demanda del agua crece aun ritmo dos veces mayor que lapoblación. Esto implica que es ne-cesario prever las demandas futu-ras del agua para las nuevas gene-raciones61.

En nuestro país, luego de cercade doce años discutiendo (aun-que no en forma continua) sobreuna nueva ley de aguas, es nece-sario culminar este esfuerzo. Aun-que ello no significa, de ningunamanera, que debamos aceptarproyectos deficientes, pues laimportancia del agua merece losmayores esfuerzos por dotarnosde una ley lo más adecuada po-sible a nuestra propia realidad,creemos que la situación actuales insostenible.

Así, pensamos que las alternati-vas son las siguientes: o se aprue-ba una nueva ley de aguas, querecoja el mayor consenso posible,o simplemente se hacen algunoscambios al decreto ley 17752.Pero lo que no puede mantenersees la normativa actual, en la queuna serie de normas, modelos yprincipios se encuentran yuxta-puestos y conviven a duras pe-nas, favoreciendo el desorden yla informalidad.

En estos tres últimos años se haavanzado significativamente en labúsqueda de consensos, pues seha realizado una cantidad muygrande de reuniones, talleres yseminarios para discutir los pro-blemas del agua y las propuestasde nueva ley de aguas. Buenaparte de esas discusiones se haordenado y publicado, como esel caso de una conferencia elec-trónica y talleres regionales im-pulsados por el Instituto de Pro-moción para la Gestión del Agua(Iproga) y un conjunto de insti-

61 Flores Bedregal, Teresa: Impactossocioambientales de la gestión delagua, op. cit., p. 14.

)�� *+,

��

��

��%��+��,-��

Riego le asigna a las organizacio-nes de usuarios en general y a laJunta Nacional en particular?

La Junta Nacional elaboró su Pro-yecto de Ley Aguas, por mandatode la Asamblea Nacional y tenien-do como base y fuentes el decretoley 17752, Ley General de Aguas;las conclusiones de diecisiete even-tos a escala nacional sobre Ley deAguas, organizados por nuestra ins-titución; los principios y líneas deacción recomendadas por la comu-nidad internacional para la gestiónde recursos hídricos; la realidad na-cional, que implica tener en consi-deración a ese 85 por ciento de usosagrarios, 94 por ciento de agriculto-res con menos de tres hectáreas, 77por ciento de pobreza rural, etcéte-ra; la Constitución Política y la le-gislación pertinente para la materia;la legislación comparada y los ante-proyectos elaborados en la presentedécada.

Las organizaciones de usuarioscumplen un papel importante enla gestión y administración del re-curso hídrico; son parte integran-te de la autoridad colegiada tan-to a nivel de cuenca hidrográficacuanto en la autoridad nacional,con prerrogativas decisorias, re-presentativa, de gestión y admi-nistración.

Hay una creciente tendencia a es-cala nacional e internacional a en-focar el tema del agua desde unaperspectiva de gestión integral delos recursos hídricos, reconocien-do por tanto los diversos usos. Ensu opinión, ¿qué consecuenciastiene ello para las organizacionesde usuarios?

Las líneas de acción recomenda-das por la comunidad internacio-nal se desprenden de principiosuniversales, a saber, la gestión yadministración multisectorial ypor cuencas hidrográficas, lo queimplica que la administración delas aguas debe contar con la par-ticipación de todos los usuarios,el Estado e inclusive la sociedadcivil.

Nosotros consideramos que lasorganizaciones de usuarios debenestar representadas por una solaorganización y no de manera dis-persa. En cuanto a la represen-tación por cada uso o composi-ción, debe ser en función del por-centaje de uso de agua.

El Proyecto de Ley de Aguas ela-borado por la comisión multi-sectorial trae un diseño admi-nistrativo un tanto complejo. Ensu opinión, ¿cuál sería el mejordiseño administrativo de la au-toridad del agua en el país?

Creemos que para el manejo yadministración de un recursotan importante y vital es nece-sario que su autoridad sea au-tónoma en su administración yeconomía, y que debe estar in-tegrada al sector agricultura;sin embargo, su gestión y ad-ministración debe recaer en unaautoridad colegiada compuestapor representantes del PoderEjecutivo, de los gobiernos lo-cales, de los gobiernos regio-nales, de las organizaciones deusuarios, de la sociedad civil,en los niveles local, de cuencahidrográfica o de autoridadnacional del agua.

En el Proyecto de Ley de Aguaspublicado en abril del 2003, en ellistado de los órganos del Siste-ma Nacional de Gestión de lasAguas no se incluye a las organi-zaciones de usuarios. ¿Cree ustedque se trata de una omisión?

En efecto, en el Anteproyecto deLey de Aguas elaborado por lacomisión multisectorial las orga-nizaciones de usuarios de aguase encuentran dentro del Siste-ma Nacional de Gestión de lasAguas. En el capítulo IX, especí-ficamente en cinco artículos deltexto, se establecen sus objeti-vos, competencias y atribuciones.Al haberse desarrollado el corres-pondiente articulado, considera-mos que es una omisión involun-taria y sin importancia el no es-tar enumerado en el listado delsistema institucional.

La Junta Nacional de Usuarios,las Juntas de Usuarios, las Co-misiones de Regantes y los Co-mités de Riego son institucio-nes concretas que tienen vidapropia en la realidad del uso delagua.

¿Cuál es el papel que el Proyectode Ley de Aguas de la Junta Na-cional de Usuarios de Distritos de

El ingeniero EnriqueMálaga Málaga es elactual presidente de laJunta Nacional deUsuarios de los Distritosde Riego del Perú. Fuereelegido para ocupar estecargo en marzo del 2004.

��

tuciones en el 2001 (parte de locual se publicó en la revista Aguay Riego n.º 18). Asimismo, elMinisterio de Agricultura y elInrena, en coordinación con laJunta Nacional de Usuarios de losDistritos de Riego del Perú, rea-lizaron numerosas reuniones enlas que se debatieron estos te-mas, uno de cuyos resultados esla propuesta de ley de aguas dela Junta Nacional de Usuarios delos Distritos de Riego.

En el ámbito internacional se hanproducido también publicacionesy debates sobre la legislación deaguas. Tal vez el más importan-te haya sido la conferencia elec-trónica realizada entre agosto ysetiembre del 2003, “Visión delagua dulce en las Américas: Laspolíticas y el marco normativo”,organizada por el Consorcio parael Desarrollo Sostenible de laEcorregión Andina (Condesan).Resulta también importante laDeclaración aprobada por el IIICongreso Latinoamericano deManejo de Cuencas Hidrográfi-

cas en junio del 2003, que sereproduce en el anexo 4 de estaedición del Informativo LegalAgrario.

Pero si bien buena parte de lasideas ya se conocen —aunque,por supuesto, siempre podríaprofundizarse en la discusión—, creemos que lo importanteahora es trazar una ruta para laaprobación de la nueva ley deaguas. En ese sentido, la expe-riencia del debate parlamenta-rio muestra las limitaciones deeste órgano para asumir la dis-cusión y aprobación de una leyde tanta trascendencia.

Por ello, nos inclinamos a propo-ner una fórmula que permita a lasociedad civil llegar a un mayorconsenso en términos de la le-gislación de aguas, lo que supo-ne pasar a un segundo nivel enel debate, el de la discusión en-tre los distintos sectores y usua-rios. Solo luego de arribar a unconsenso mayor cabría llevar alCongreso el anteproyecto de leyde aguas o de modificación de laactual legislación, de modo quese reduzcan las posibilidades de

que los afanes de protagonismoo el desconocimiento del tema poralgún o algunos parlamentariosterminen desvirtuando un traba-jo serio y paciente. Cabe asimis-mo que estos esfuerzos se den demanera simultánea, pero, en todocaso, lo que se busca es la mayorparticipación posible en el deba-te de las propuestas de ley.

Para terminar, no debemos olvi-dar para qué queremos una nuevaley o modificar la vigente. Elobjeto, en sí mismo, no es teneruna mejor legislación de aguas.Las leyes son solo instrumentosque usa una sociedad para regu-lar conductas, en este caso lasconductas de sus ciudadanos parael mejor aprovechamiento de lasaguas, un recurso vital e insusti-tuible para la vida de los hom-bres y mujeres y para la conser-vación de los ecosistemas que nospermiten la supervivencia. Así,pues, una ley impuesta por unaminoría o aprobada sin tomar encuenta las necesidades e intere-ses de otros sectores de la socie-dad no tiene futuro y, lo que esmás serio, arriesga el nuestro yel de nuestros hijos.

)�� *-,

��

��*��

.�� %��'��/

Aguas subterráneas

I. Reglamento del título IV (“Delas aguas subterráneas”) deldecreto ley 17752. Decretosupremo 274-69-AP-DGA.

De las aguas minero-medicinales

I. Reglamento del título V deldecreto ley 17752, Ley Gene-ral de Aguas. Decreto supre-mo 275-69-AP/DGA.

II. Reglamento de Aguas Mine-ro-Medicinales para Fines Tu-rísticos. Decreto supremo 05-94-ITINCI.

Propiedad marginal

I. Reglamento del título VI (“Delas propiedades marginales”)del decreto ley 17752.Decreto supremo 929-73-AG.

II. Declaran áreas intangibles loscauces, riberas y fajas margi-nales de los ríos, arroyos, la-gos, lagunas y vasos de al-macenamiento. Decreto su-premo 12-94-AG.

Explotación de materiales delos álveos y cauces

I. Reglamento del título VII (“Delos estudios y obras”) confor-me al decreto ley 17752. De-creto supremo 1098-75-AG.

II. Disponen que la autoridad deaguas controle la explotaciónde materiales que acarrean y

depositen las aguas en susálveos o cauces. Ley 26737.

III. Reglamento de la ley 26737que regula la explotación demateriales que acarrean y de-positan aguas en sus álveoso cauces. Decreto supremo013-97-AG.

Servidumbres para usos deaguas

I. Reglamento del título VIII (“Delas servidumbres”) del decre-to ley 17752. Decreto supre-mo 473-71-AG.

Extinción y prohibiciones deluso de aguas, uso indebido deaguas

I. Reglamento del título IX deldecreto ley 17752. Decretosupremo 930-73-AG.

II. Establecen monto mínimo ymáximo de multas por infrac-ciones a la Ley General deAguas. Decreto supremo 004-98-AG.

Norma general

I. Ley General de Aguas, decre-to ley 17752.

II. Ley de Promoción de las In-versiones en el Sector Agra-rio, decreto legislativo 653 (ar-tículos 51 al 60).

De la conservación, preserva-ción y uso de las aguas

I. Ley que regula el uso de aguaen los proyectos especialesentregados en concesión, ley28029.

II. Reglamento de los títulos I, IIy III del decreto ley 17752, LeyGeneral de Aguas. Decretosupremo 261-69-AP.

III. Complementación del regla-mento del título III del decretoley 17752, Ley General deAguas. Decreto supremo 41-70-AG.

IV. Reglamento del decreto legis-lativo 653. Decreto supremo048-91-AG (artículos 99 a112).

V. Otorgan a Sedapal el derechoexclusivo de uso de mayorescaudales de agua generadospor obras, instalaciones y es-tructuras hidráulicas que rea-licen o administren. Decretosupremo 011-98-PRES.

* Las normas legales mencionadas eneste anexo pueden consultarse en lasección de Legislación Agraria de lapágina web del Centro Peruano deEstudios Sociales, en la que se hanincluido las sucesivas modificacio-nes: <http://www.cepes.org.pe/le-gisla/aguas/leg-aguas-intro.htm>

��

Jurisdicción administrativa deaguas

I. Reglamento del título X de laLey General de Aguas. Decre-to supremo 495-71-AP.

II. Reglamento del decreto legis-lativo 653. Decreto supremo048-91-AG (artículos 113 a124).

III. Crean la Autoridad Autónomade la Cuenca Hidrográfica Je-quetepeque como máximoórgano decisorio en materiade uso y conservación de losrecursos, aguas y suelos ensu respectivo ámbito jurisdic-cional. Decreto supremo 014-92-AG.

IV. Crean la Autoridad Autónomade la Cuenca HidrográficaChira-Piura como máximo ór-gano decisorio en materia deuso y conservación de los re-cursos, aguas y suelos en surespectivo ámbito jurisdiccio-nal. Decreto supremo 020-92-AG.

V. Crean la Autoridad Autónomade la Cuenca Hidrográfica

Chancay-Lambayeque comomáximo órgano decisorio enmateria de uso y conserva-ción de los recursos, aguas ysuelos en su respectivo ám-bito jurisdiccional. Decreto su-premo 021-92-AG.

VI. Crean la Autoridad Autónomade Cuenca Hidrográfica Chi-llón-Rímac-Lurín. Decreto su-premo 49-94-AG.

VII.Crean la Autoridad Autónomade la Cuenca HidrográficaSanta. Decreto supremo 57-94-AG.

VIII.Crean la Autoridad Autónomade la Cuenca HidrográficaTambo-Moquegua. Decretosupremo 040-2003-AG.

IX. Precisan la competencia delas Direcciones SubregionalesAgrarias para resolver en se-gunda instancia las apelacio-nes que se interpongan enmateria de aguas. Decreto su-premo 14-95-AG.

X. Precisan instancia que resol-verá apelaciones en procedi-mientos seguidos ante el ad-

ministrador técnico del Distri-to de Riego Chillón-Rímac-Lurín. Decreto supremo 014-99-AG.

XI. Reglamento interno del Con-sejo Superior de Aguas. De-creto supremo 0799-75-AG.

XII.Reglamento de Organizacióny Funciones del Inrena (partepertinente): Intendencia deRecursos Hídricos. Decretosupremo 002-2003-AG.

Organizaciones de usuarios deaguas

I. Reglamento de OrganizaciónAdministrativa del Agua. De-creto supremo 057-2000-AG.

Tarifas y cuotas por el uso deaguas

I. Reglamento de Tarifas y Cuo-tas por el Uso de Agua. De-creto supremo 003-90-AG.

II. Tarifas por uso de agua su-perficial con fines no agra-rios. Decreto supremo 017-2004-AG.

��

��*��"

0��

objeto de que realice lo prohibi-do sin tal requisito. En la Ley Ge-neral de Aguas es la facultad quese otorga para realizar estudioso para la ejecución de obras yotras labores transitorias y espe-ciales, siempre sujetas a un pla-zo determinado.

Bien de dominio público. Bie-nes de propiedad o dominio delEstado. Algunos pueden ser deuso público, como las carreterasy los puentes, por lo que al estarafectos al uso de todos no pue-den ser enajenados y son impres-criptibles. También hay bienes dedominio público de uso privadopor las entidades del Estado,como pueden ser los locales queestas ocupan.

Caducidad. Pérdida de la validezde la facultad o derecho por ha-ber transcurrido el plazo paraejecutarla. En la Ley General deAguas se produce cuando el usua-rio incumple alguna de sus obli-gaciones contenidas en la ley oen sus reglamentos.

Concesión. En general, es unaautorización o permiso. Acto dela autoridad por el que se otor-ga a un particular o a una em-presa determinado derecho parala explotación de una fuente deriqueza, la prestación de un ser-vicio o la ejecución de las obrasconvenidas.

Concesión de obras y serviciospúblicos. Concesión que permiteal Estado cumplir con algunas desus obligaciones, delegando laejecución de una obra o de unservicio público a un particular oempresa, llamado concesionario.

Concesión de recursos natura-les. Concesión que permite a losparticulares (llamados concesio-narios) el aprovechamiento deun recurso natural, sujeto a lascondiciones que las leyes espe-ciales establezcan, sin que elEstado pierda la propiedad detal recurso natural. Según la LeyOrgánica de AprovechamientoSostenible de los Recursos Na-turales, puede otorgar o noderechos reales.

Contaminación del agua. Cam-bios químicos, físicos y biológi-cos no deseables que conviertenel agua en no apta para el con-sumo humano o de otras espe-cies o que tienen efectos adver-sos para el medio ambiente.

Acuífero. Estrato subterráneo queestá saturado de agua y la cedecon facilidad.

Agua potable. Es el agua aptapara el consumo humano, luegode ser tratada. Su calidad quími-ca, física y bacteriológica debeser acorde con las normas de ca-lidad del país.

Anegamiento y salinización. Es-tados improductivos del suelo quese generan cuando la napafreática está muy cerca de la su-perficie. El anegamiento es con-secuencia de un riego excesivo yun drenaje insuficiente. La sali-nización se produce por el efectocombinado de un mal drenaje ylas altas tasas de evaporación,que elevan la concentración desales en las tierras regadas.

Aprovechamiento. Utilización deuna cosa o de un bien. En formamás precisa, es la obtención deun beneficio de una cosa o bien.En el caso de las aguas, es elderecho establecido por ley oadquirido por concesión, parautilizar, con fin común o priva-do, agua de dominio del Estado.

Autorización. Consentimiento, enforma expresa o tácita, que seotorga a cualquier persona depen-diente de otra, o que se halla enimposibilidad para gestionar ennombre propio o ajeno, con el

* Para elaborar este glosario se ha to-mado como referencia principalmen-te el Diccionario enciclopédico de de-recho usual, de Guillermo Cabanellas.Buenos Aires: Editorial Heliasta,1979. 12.ª edición. Algunas defini-ciones se han adaptado a la legisla-ción peruana y al texto de los pro-yectos de nueva ley de aguas.

��

Derecho. Un derecho es una fa-cultad, poder o potestad indivi-dual de hacer, elegir o abstener-se en lo que en cuanto a unomismo atañe, y de exigir, permi-tir o prohibir a los demás. Potes-tad de hacer o exigir cuanto laley o la autoridad establece anuestro favor, o lo permitido porel dueño de una cosa.

Derecho de aguas. Derecho quereconoce la autoridad de aguaspara aprovechar el agua o unadotación de ellas, en las condi-ciones que indica la ley.

Derechos reales. Derechos sobrelos bienes o cosas, reconocidosen el Código Civil (tal como lapropiedad, la posesión, el usu-fructo; la prenda, la hipoteca,entre otros) y, excepcionalmen-te, en otras leyes, como la con-cesión minera.

Disfrutar. En general, gozar oexperimentar satisfacciones ma-teriales o espirituales. En senti-do jurídico, percibir los frutos,productos o utilidades de unacosa. Es uno de los atributos clá-sicos del derecho de propiedad,aunque no el único.

Disponer. En sentido jurídico, esenajenar o gravar los bienes, porquien tiene facultad para ello. Estambién uno de los atributos clá-sicos del derecho de propiedad, ypor lo general el propietario nolo cede a otro.

Enajenar. Transmitir la propiedadde una cosa o bien. Las formasmás comunes de enajenación sonla compraventa, la donación, lapermuta, la cesión de derechos,la expropiación y la ejecuciónjudicial.

Glaciar. Masa de hielo acumula-da en las zonas de las cordilleraspor encima del límite de las nie-ves perpetuas y cuya parte infe-rior se desliza muy lentamente,como si fuese un río de hielo.

Gravar. Imponer un gravamen ocarga sobre una persona o cosa.Más precisamente, es la facultaddel propietario o titular de underecho de establecer un derechoreal sobre un bien (servidumbre,usufructo, uso, habitación o su-perficie) o un derecho real de ga-rantía sobre un bien (hipoteca oanticresis, en el caso de bienesinmuebles; o prenda o derecho deretención, en el caso de bienesmuebles).

Hipoteca. Garantía empleada paraasegurar el cumplimiento de uncrédito o de una obligación, suje-tando a un bien inmueble del deu-dor, el cual responde en caso devencimiento de la obligación si nose hubiera pagado el crédito.

Licencia. En general, es una for-ma de autorización. En la vigen-te Ley General de Aguas es unafacultad que otorga el adminis-trador técnico del Distrito de Rie-

go para aprovechar el agua en for-ma permanente, para un fin de-terminado.

Mercado de aguas. Espacio en elcual se negocian o transan (com-pran y venden) derechos de usode aguas. Está reconocido en lalegislación nacional chilena y enalgunos estados de los EstadosUnidos de América.

Organización administrativa.Forma como se organiza interna-mente una entidad o institución,tanto pública cuanto privada,para el mejor cumplimiento de susfines. Supone el establecimientode órganos con funciones clara-mente determinadas.

Percolación. Circulación del aguaa través de un terreno saturado.

Permiso. En general, es una formade autorización. En la Ley Generalde Aguas es una facultad que otor-ga el administrador técnico delDistrito de Riego de preferenciapara fines agrícolas. Se concedenexclusivamente sobre recursos so-brantes y están supeditados a ladisponibilidad del recurso.

Privatización. Transferencia debienes o derechos de dominiopúblico a un particular o empre-sa. Puede consistir en la transfe-rencia de bienes de una empresapública, por medio de la ventade acciones o de activos (casode CentrominPerú), así como en

��

la facultad de prestar un serviciopúblico (caso de la generación deenergía eléctrica) o la construc-ción de obras. En los dos últimoscasos por lo general se faculta alconcesionario a retribuirse con elcobro a los particulares de unatarifa durante un determinado nú-mero de años.

Propiedad. Derecho real sobrecosas o bienes que permite a sutitular usar, disfrutar, disponer yreivindicar el bien. Su ejerciciopor el titular es excluyente de ter-ceros.

Recursos naturales. Todo com-ponente de la naturaleza quepuede ser aprovechado por el serhumano para la satisfacción desus necesidades y que tenga unvalor actual o potencial en elmercado (definición del artículo3º de la Ley Orgánica para elAprovechamiento Sostenible delos Recursos Naturales, 26821).

Reivindicar. Recobrar o reclamarlo propio, tratándose de bienes ola posesión de estos, de los queuna persona ha sido despojadapor otra, que los retiene sin te-ner derecho para ello.

Revocación. Dejar sin efecto unamedida, decisión o acuerdo. Anu-lación de una disposición o deun acto otorgado.

Usar. Servirse de una cosa, em-plearla o utilizarla. Es tambiénuno de los atributos clásicos delderecho de propiedad.

Uso. En general, en la legislaciónde aguas del Perú y de otros paí-ses se emplea indistintamenteeste término para referirse al finpara el cual se destinan las aguas(agrario, minero, poblacional, et-cétera), así como también al usoo aprovechamiento.

��

��*��&

��1��22&

Título III

DEL RÉGIMEN ECONÓMICO

Capítulo II

DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES

Artículo 66°. Los recursos naturales, renovables yno renovables, son patrimonio de la Nación. El Esta-do es soberano en su aprovechamiento. Por ley or-gánica se fijan las condiciones de su utilización y desu otorgamiento a particulares. La concesión otorgaa su titular un derecho real, sujeto a dicha normalegal.

Artículo 67°. El Estado determina la política na-

cional del ambiente. Promueve el uso sostenible desus recursos naturales.

Artículo 68°. El Estado está obligado a promoverla conservación de la diversidad biológica y de lasáreas naturales protegidas.

Artículo 69°. El Estado promueve el desarrollo soste-nible de la Amazonía con una legislación adecuada.

��

��*��3

� ��

El III Congreso Latinoamericanode Manejo de Cuencas Hidrográ-ficas, realizado del 8 al 13 dejunio del 2003 en Arequipa, Perú,declara que la región latinoame-ricana y del Caribe está en untiempo para la acción inmediata.Acción tanto incrementando lasactividades ya en marcha comoiniciando nuevas actividades demanejo de cuencas.

❍ No es tiempo de pasividad nide postergaciones a la espe-ra de planes, de leyes, de re-cursos financieros o de con-diciones favorables.

❍ Es tiempo de implementaciónde lo conocido por tradición,por experiencia, por avancesiniciales y por conocimientostécnicos, con los recursos dis-ponibles y bajo las condicio-nes existentes.

❍ Y, simultáneamente, es tiem-po de preparar planes, políti-cas, leyes, financiamientos,educación y muchas otras ac-ciones con efectos de corto ylargo plazo.

La necesidad de acción es urgen-te, aunque fuera parcial, porquees urgente contrarrestar el efec-to creciente de la actividad huma-na que degrada los recursos na-turales y las condiciones ambien-tales.

❍ Es urgente aliviar la pobreza,dar seguridad alimentaría,mejorar las condiciones de

adoptar o incrementar servi-cios ambientales en las cuen-cas, los que constituyen me-canismos de compensacióndirectos, flexibles ypromisorios, donde los pro-veedores de los servicios am-bientales reciben un pago detales servicios por parte de losusuarios, originando unaoportunidad realista de contri-bución al manejo integrado delos recursos hídricos con equi-dad dentro de las cuencashidrográficas.

❍ Es tiempo de una acción co-ordinada del manejo de lascuencas transfronterizas de laregión latinoamericana y delCaribe, cuyos logros son has-ta ahora muy incipientes.

❍ Es tiempo para definir, incre-mentar y ordenar la participa-ción comunitaria con especialconsideración a las costum-bres e idiosincrasia de lascomunidades nativas y etniasdiferenciadas.

❍ Es tiempo de acción en ladescentralización de las deci-siones, administración y finan-ciamiento del manejo delagua y de la coordinación enel aprovechamiento de los re-cursos naturales renovables.

· Es tiempo de crear o fortale-cer las instituciones localesque gradualmente asuman lasresponsabilidades sobre es-tas actividades.

vida de la población y preser-var los recursos y las buenascondiciones de vida para lasfuturas generaciones.

❍ Las unidades naturales delterritorio definidas e integra-das por el agua, son las cuen-cas hidrográficas, las que,superando delimitaciones ad-ministrativas, ya son acepta-das universalmente y adopta-das en muchos países parael manejo del agua y la coor-dinación de las actividadessobre los recursos naturalesy aun para múltiples activida-des humanas.

❍ Es tiempo de acción en lanegociación y solución deconflictos entre actores y en-tre sectores en las cuencas hi-drográficas, en forma abierta,transparente y equitativa.

❍ Es tiempo de formular políti-cas, legislación y definición deinstituciones que haga faltacrear o mejorar para el ma-nejo integrado de las cuencascon participación de los orga-nismos públicos, actividadesprivadas y de la sociedad ci-vil.

❍ Es urgente modernizar y com-patibilizar las estrategias ypolíticas públicas, así como laplanificación y ordenamientoterritorial para el manejo inte-grado de cuencas.

❍ Es tiempo de acción para

��

❍ Es tiempo de incorporar tantoen la educación formal, prima-ria, secundaria y universitarialos conocimientos sobre la si-tuación actual de los recursosnaturales y sus perspectivasfuturas según como fuere laacción humana de modo decrear conciencia y responsa-bilidad.

❍ Es tiempo de involucrar a to-dos los actores de la cuencaen los planes de capacitaciónlocal para actividades especí-ficas en todos los niveles,considerando la diversidadecológica, cultural y política,resaltando la unidad geográ-fica de las cuencas para la or-ganización, interrelación e in-tegración.

❍ Es tiempo de realizar investi-gaciones de los recursos na-turales y de sus aspectossocioeconómicos, así comode desarrollar tecnologíaspropias, con las institucionesde instrucción y educación.

❍ Es tiempo de propiciar unared latinoamericana de univer-sidades relacionadas con elmanejo integrado de cuencas,

asociada a la Red Latinoame-ricana de Manejo de Cuen-cas, para el intercambio deexperiencias y metodologíasespecialmente relacionadascon maestras en manejo decuencas. Se sugiere que esared elabore un glosario parauniformar terminologías y con-ceptos y preparar proyectosespecíficos de asistencia téc-nica y extensión a los usua-rios.

❍ Es tiempo de utilizar instru-mentos de gestión como mo-delos que ayuden al ordena-miento de las acciones y a es-timar sus posibles efectos,acortando los tiempos paralas decisiones y mejorando elmanejo de las cuencas hidro-gráficas.

❍ Es tiempo de utilizar tecnolo-gías como los sistemas de in-formación de recursos de tie-rra para tomar medidas quedisminuyan los riesgos y ali-viar los efectos de los desas-tres naturales; de mejorar losmétodos de distribución yaprovechamiento del agua yde utilizar el territorio segúnsu aptitud natural, con bos-

ques y vegetación, para ami-norar la erosión y la produc-ción de sedimentos.

Se reconocen los grandes esfuer-zos en manejo de cuencas en to-dos los países de la región, muyvariados y realizados en condicio-nes difíciles, pero es claro que fal-ta mucho por hacer.

Igualmente, se valorizan las acti-vidades de la Red Latinoameri-cana de Cooperación Técnica yse recomienda su continuidad yfortalecimiento. Finalmente, el IIICongreso Latinoamericano deManejo de Cuencas Hidrográficasalienta las actividades de mane-jo de cuencas que viene desarro-llando el Perú en las dos últimasdécadas con sus programas parala región andina de montaña, yhace votos para que obtenga losmejores resultados en sus esfuer-zos por adoptar una moderna le-gislación de aguas adecuada asus condiciones y que facilite losmayores beneficios de este recur-so para la población.

Arequipa, 13 de junio del 2003

��

Informativo Legal Agrario 20

Documents

Transcript of Informativo Legal Agrario 20